Europese samenwerking voor maritieme veiligheid: De securitisatie van het maritieme domein

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

Europese samenwerking voor maritieme veiligheid: De securitisatie van het maritieme domein Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 17 538

Laurens De Buck

MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK

PROMOTOR: PROF. DR. Sven Biscop COMMISSARIS: Tim Haesebrouck COMMISSARIS: Jennifer Kesteleyn

ACADEMIEJAAR 2011 - 2012

1

Inzagerecht in de masterproef (*)

Ondergetekende, …………………………………………………….

geeft hierbij toelating / geen toelating (**) aan derden, nietbehorend tot de examencommissie, om zijn/haar (**) proefschrift in te zien.

Datum en handtekening …………………………..

…………………………. Deze toelating geeft aan derden tevens het recht om delen uit de scriptie/ masterproef te reproduceren of te citeren, uiteraard mits correcte bronvermelding. ----------------------------------------------------------------------------------(*) Deze ondertekende toelating wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren van de scriptie/masterproef die moet worden ingediend. Het blad moet ingebonden worden samen met de scriptie onmiddellijk na de kaft. (**) schrappen wat niet past

________________________________________________________________________________________

Abstract In deze masterproef onderzoek ik of er Europese samenwerking bestaat voor maritieme veiligheid, en of deze samenwerking leidt tot een securitisatie van het maritieme domein. Als theoretisch kader gebruik ik hiervoor de werken van de Kopenhaagse school binnen het domein van security studies, met auteurs zoals o.a. Busan, de Wilde, Waever, en andere. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden analyseer ik eerst het concept van maritieme veiligheid, waar het vandaan komt, wat de evolutie ervan is geweest en hoe er tegenwoordig wordt tegenaan gekeken. Vervolgens analyseer ik de verschillende dreigingen op maritiem vlak die worden gepostuleerd door maritieme veiligheid. Ik heb deze dreigingen hiervoor onderverdeeld in een vijftal subcategorieën: de militaire, politieke, ecologische, economische en maatschappelijke dreigingen. Daarna bekijk ik de verschillende initiatieven die er werden genomen op het vlak van de Europese Unie om met deze dreigingen om te gaan of te counteren. Hiervoor heb ik ze onderverdeeld in enerzijds projecten die betrekking hebben op het Europees beleid binnen en buiten de EEZ van de lidstaten, en anderzijds projecten die als het ware van onderuit worden opgezet en maar op een deelaspect (geografisch of thematisch) van maritieme veiligheid zijn gericht en projecten die van bovenuit worden opgestart en die een overkoepelende of coördinerende functie hebben. Een bottom-up en een top-down benadering dus. Tenslotte zal ik in mijn conclusie de antwoorden synthetiseren en interpreteren die eerder al aan bod kwamen.

I

Een woord vooraf Zoals wel bij menig student voorvalt, was ik bij de aanvang van deze mastersproef nog volledig onwetend over het onderwerp. Langzaam kreeg ik echter inzicht in het onderwerp, en opende zich een boeiende en dynamische wereld voor mij. Het werd een plezier om mij hierin te verdiepen. Daarom zou ik graag mijn promotor, prof. dr. Sven Biscop, willen bedanken doordat hij mij dit onderwerp heeft aangeboden, en hij mij de vrijheid heeft gegeven dit onderwerp naar eigen inzicht te verkennen. Daarnaast zou ik graag fregatkapitein Thierry Pâris, hoofd afdeling operaties Zeebrugge, willen bedanken doordat hij mij rijkelijk heeft bevoorraad met relevante documenten, alsook heeft hij mij diverse keren te woord gestaan en kon ik via hem andere interessante contacten leggen. Tevens zou ik ook graag volgende personen willen bedanken die mij op verschillende manieren hebben geholpen bij het uitwerken van mijn masterproef, door een interview toe te staan, bronnen te leveren, of mij op een andere manier hebben geholpen: Commander Henning Faltin: European Union Military Staff: Concepts Branch Commander Aleksandru Chiric: European Union Military Staff: Concepts Branch Fregatkapitein Jean Marc Claus: Belgische Marine, department Strategie Fregatkapitein Renaud Flamant: ACOS strategie Luitenant-Kolonel Xavier Raedt: ACOS strategie Reservefregatkapitein Marc Bruneel

II

Lijst met afkortingen AIS:

Automated Identification System

CHENS:

Chiefs of the European Navies

CISE:

Common Information Sharing Environment

CMPD:

Crisis Management and Planning Directorate

CPCC:

Civilian Planning and Conduct Capability

CSI:

Container Security Initiative

C-TPAT:

Customs-Trade Partnership Against Terrorism

EEAS:

European External Action Service

EEZ:

Exclusieve Economische Zone

ESS:

European Security Strategy

EUNAVFOR:

European Naval Force

EUROSUR:

European border Survaillance system

FP7:

Framework Programme 7

GVDB:

Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensie Beleid

IMO:

Internationale Maritieme Organisatie

IMP:

Integrated Maritime Policy

ISPS-code:

International Ship and Port Security code

MIK:

Maritiem Informatie Kruispunt

MSA:

Maritime Situational Awareness

MSCHOA:

Maritime Security Centre-Horn of Africa

III

MSO:

Maritime Security Operations

ReCAAP:

Regional Cooperation Agreement on Combatting Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia.

SOLAS:

Saving Of Lives At Sea verdrag

UNDP:

United Nations Development Programme .

WCO:

World Customs Organisation

IV

Inhoud Abstract .................................................................................................................................. I Een woord vooraf .................................................................................................................. II Lijst met afkortingen ............................................................................................................ III Inhoud ................................................................................................................................... V 1.

Inleiding ........................................................................................................................ 2

2.

Concept maritieme veiligheid ...................................................................................... 5 2.1 De Kopenhaagse School.............................................................................................. 7 2.2 Kritieken op de Kopenhaagse School ....................................................................... 11 2.3 Evolutie van het begrip ‘maritieme veiligheid’ ......................................................... 13 2.3.1 Globalisering en de Age of Rhetorics ................................................................ 13 2.3.2 Regionalisering .................................................................................................. 16

3.

Bedreigingen voor het maritieme domein ................................................................. 20 3.1 Militaire en politieke dreigingen............................................................................... 21 3.2 Economische dreigingen ........................................................................................... 25 3.3 Ecologische dreigingen ............................................................................................. 30 3.4 Maatschappelijke dreigingen.................................................................................... 33 3.5 Syncretisatie van dreigingen: het maritiem domein als eenheid van analyse en het belang van Europa als veiligheidscomplex ..................................................................... 35 3.6 Securitiserende actoren ............................................................................................ 36

4.

Europese initiatieven rond maritieme veiligheid ....................................................... 38 4.1 Voorbeschouwing ..................................................................................................... 38 4.2 Maritime Situational Awareness en Maritime Security Operations ......................... 41 4.3 Intern Europees beleid ............................................................................................. 42 4.3.1 Top down benaderingen ................................................................................... 42 4.3.2 Bottom-up benadering ...................................................................................... 45 4.4 Extern Europees beleid ............................................................................................. 47 4.4.1 Europa als ‘maritiem imperium’? ...................................................................... 47 4.4.2Bottom-up .......................................................................................................... 48 4.4.3 Top Down .......................................................................................................... 50

5.

Conclusie .................................................................................................................... 54

6.

Bibliografie ................................................................................................................. 57

V

Europese samenwerking voor maritieme veiligheid: De securitisatie van het maritieme domein

1. Inleiding Zeventig procent van het oppervlak van de aarde is bedekt door water en meer dan tachtig procent van de wereldwijde handel verloopt via de zee. Daarnaast wordt meer dan zestig procent van alle olie getransporteerd via maritieme wegen. Een groot deel van deze handel moet door smalle doorgangen en knelpunten als de Straat van Hormuz, de Straat van Gibraltar of de Golf van Aden. Het is daarom niet verwonderlijk dat de bescherming van de maritieme scheepvaartroutes een essentiële dimensie is van veiligheid. Dit is zeker het geval voor Europa met zijn 70 000 km kust, en dat voor 3/4de omringd wordt door water. Negentig procent van de externe handel van de Europese Unie verloopt over zee, evenals veertig procent van de interne handel. Daarnaast zijn ook een groot aantal mensen afhankelijk van de zee voor hun inkomen dankzij visvangst, aquacultuur, olie- en gasinfrastructuren, windmolens op zee, toerisme, haveninfrastructuur, enz. Niet enkel de territoriale wateren zijn van belang voor de Europese welvaart, ook de oceanen spelen hierbij een rol. In de komende jaren zullen we hier waarschijnlijk een toenemende competitie zien tussen staten naarmate de technologische vooruitgang, betere toegankelijkheid en tekorten aan grondstoffen een meer intensieve exploitatie aanmoedigen. Deze competitie zal zich waarschijnlijk concentreren op het ontginnen van olie en gas, diepzeemijnbouw, visrechten en mogelijk zelfs recht van doorgang (CHENS, 2008, pp. 2-5). De zeeën bieden dus opportuniteiten maar vormen tegelijk dreigingen. De groeiende

kwetsbaarheid

van

kustregio’s,

het

intensiever

gebruik

van

scheepvaartroutes, de toenemende beschadiging van het maritieme milieu en het grote belang van de zeeën en oceanen voor de economie, zorgen ervoor dat staten

2

zich genoodzaakt voelen een sterkere governance te voorzien op de zeeën en oceanen. Een hoeksteen van deze governance is het voorzien van veiligheid, zowel op de open zeeën als op de kustwateren. Twee problemen stellen zich echter wanneer staten trachten de maritieme veiligheid te verbeteren: ten eerste zorgt de enorme oppervlakte van ‘s wereld oceanen ervoor dat een land alleen er nauwelijks in kan slagen deze te beheren. Daar komt bij dat staten geen jurisdictie hebben over de territoriale wateren van andere staten. Indien men de maritieme veiligheid effectief wil verbeteren, dient men dit multilateraal aan te pakken. Het tweede probleem stelt zich in het bijzonder voor de landen die deel uitmaken van de Europese Unie. In de meeste landen is het beleid over de zeeën verdeeld over verschillende diensten. Zo zijn in België maar liefst 17 verschillende nationale diensten, departementen en ministeries verantwoordelijk voor de Noordzee. Daar komt voor de lidstaten van de EU nog bij dat zij verschillende bevoegdheden geheel of gedeeltelijk moeten delen met de Europese Commissie. Bijgevolg lijkt de Europese Unie het ideale beleidsniveau om initiatieven te ondernemen teneinde de veiligheid op zee te verbeteren. Een eerste onderzoeksvraag van deze masterproef zal dan ook zijn welke en wat voor initiatieven de EU al ondernomen heeft, of gaat ondernemen, om de maritieme veiligheid te verbeteren. Vervolgens, uitgaande van de verschillende initiatieven op Europees niveau, zal ik trachten te onderzoeken of we kunnen spreken van een securitisatie van het maritieme domein. Hiervoor heb ik mij laten inspireren door de concepten en theorieën van Buzan en de Kopenhaagse School omtrent veiligheid, die ik aansluitend grondiger zal toelichten. Ten slotte zal ik trachten te beantwoorden waarom er al dan niet een securitisatie heeft plaatsgevonden op Europees niveau. Alvorens in te kunnen gaan op deze vraag is het echter noodzakelijk ook de evolutie die het concept maritieme veiligheid heeft doormaakt, en welke dreigingen er allemaal door geïdentificeerd worden, nader te bestuderen. Om een antwoord te kunnen bieden op deze vragen heb ik gebruik gemaakt van secundaire literatuur, gepubliceerde en niet gepubliceerde documenten van overheidsinstanties, verklaringen en verslagen, en interviews die ik heb afgenomen met experts op zowel nationaal als Europees niveau. Alvorens de eerste vraag 3

proberen te beantwoorden, is het noodzakelijk het concept ‘maritieme veiligheid’ toe te lichten, en een kort overzicht te geven van de evolutie die het concept tot nu toe doorlopen heeft en wat de relatie is tot het begrip securitisatie. In het derde hoofdstuk zal ik de verschillende dreigingen die worden geïdentificeerd bij maritieme veiligheid uiteenzetten, om vervolgens te kijken welke initiatieven er toe nu toe al genomen zijn, aan welke er nog wordt gewerkt en welke mislukt zijn op Europees niveau. Ten slotte zal ik het laatste hoofdstuk een antwoord trachten te geven op de vragen die gesteld zijn.

4

2. Concept maritieme veiligheid Alvorens het concept maritieme veiligheid te definiëren, is het noodzakelijk een semantische verwarring omtrent de term ‘maritieme veiligheid’ toe te lichten. De term maritieme veiligheid is afkomstig van het Engelse ‘maritime security’, een term die twee aparte ladingen dekt. Afhankelijk van de context kan de term maritime security slaan op zowel maritime safety als maritime security. De eerstgenoemde term slaat op de verschillende maatregelen die genomen worden om veilige scheepvaart en transport ter zee te garanderen, en om ongelukken, vervuiling, ongewenste of accidentele gevolgen van legale maritieme activiteiten te verhinderen. De laatstgenoemde term slaat echter op het verhinderen van illegale of bedreigende activiteiten op zee, om zo recht te laten heersen om staatsburgers, nationale en internationale belangen op zee te beschermen. Het gaat hier dus voornamelijk over onwettig gebruik van het maritieme domein (CHENS, 2008, pp. 67). De Nederlandse vertaling voor beide termen is echter ‘maritieme veiligheid’, daarom zal telkens wanneer de term maritieme veiligheid gebruikt wordt in deze masterproef, verwezen worden naar de laatstgenoemde term, omtrent onwettig gebruik van het maritieme domein. Wanneer de andere betekenis bedoeld wordt, zal dit expliciet worden vermeld. De betekenis van het begrip veiligheid is contextueel bepaald, afhankelijk of men door een realistische, liberale, marxistische, feministische, militaire, enz. bril kijkt. Aangezien er niet één enkele definitie is, is veiligheid een betwist fenomeen in de politieke wereld, en wordt het gedreven door conflicterende theorieën. Er zijn bijgevolg verschillende conceptuele kaders beschikbaar voor een kritisch onderzoek van veiligheid, een indicatie van het belang van security studies binnen het domein van internationale relaties (Booth, 2005, p. 23). De twee dominantste stromingen zijn echter het realisme en het liberalisme. Modern liberalisme gaat ervan uit dat sterke overheden politieke gelijkheid, economische vooruitgang en sociale rechtvaardigheid nastreven. Liberalen geloven dat vrede tot stand gekomen via internationale samenwerking de oplossing is tot het oplossen van het security dilemma, waardoor veiligheid voor iedereen mogelijk wordt. Realisten daarentegen 5

zien niet individuen, maar staten, wiens voornaamste doel is het beschermen van hun soevereiniteit, als de belangrijkste actoren in het internationaal systeem. Zij zien veiligheid voornamelijk gefocust op de militaire dreigingen voor de soevereine staat. Veiligheid wordt ook gezien als de afwezigheid van conflict en bedreigingen voor de kernwaarden van de staat. Bijgevolg is de oplossing van het veiligheidsdilemma volgens realisten de militaire macht van de staat, waardoor een staat die een dominante positie heeft ten opzichte van een andere staat, veiliger zal zijn. Beide theorieën hadden echter moeilijkheden om conflicten te verklaren in de periode na de Koude Oorlog. Onder meer door verschillende rapporten van de Verenigde Naties (Brandt 1980, Palme 1982) groeide reeds in de jaren ’80 van de vorige eeuw het besef dat niet een gebrek aan militaire macht maar armoede verantwoordelijk is voor onveiligheid in een groot deel van de wereld. Het einde van de Koude Oorlog, de snel veranderende wereld en toegenomen afhankelijkheid van internationale instituties leidde ertoe dat concept veiligheid diende te worden herdacht (Lipschutz, 1998, pp. 3-6). Vrij vlug ontstonden nieuwe concepten voor veiligheid, als comprehensive security (Chapman, 1983) of common security (VN, 1982). De grenzen van security studies waren aldus reeds aan sterke veranderingen onderhevig toen het idee van human security opkwam. Human security, voor het eerst gesteld door de UNDP (1994), poneert dat de wereld nooit in vrede kan zijn als mensen geen veiligheid kennen in hun dagelijks leven. De focus ligt hier dus op het individu in plaats van op de staat. Er worden zeven veiligheden geïdentificeerd (economische, voedsel-, gezondheids-, milieu-, persoonlijke, gemeenschaps- en politieke veiligheid). Sinds de jaren ‘80 van de vorige eeuw, en zeker vanaf het einde van de Koude Oorlog, zien we een duidelijke tendens om de veiligheid en security studies zodanig uit te breiden dat ze alle bedreigingen omvatten (zoals vervuiling, ziekten, etc.). Hiertegen kwam kritiek van academici als Walt (1991, p. 213) of Emmers (2004, p. 3) die stelden dat deze verbreding van security studies de intellectuele coherentie en efficiëntie van de discipline zouden ondergraven.

6

Aldus zien we aan het eind van de jaren ‘90 diverse benaderingen rond security. Breed gesproken kunnen we drie verschillende scholen onderscheiden. Zo zijn er de traditionalisten, die zich focussen op de militaire en statelijke aspecten van veiligheid. Daartegenover staan de ‘wideners’ voor wie veiligheid zowel traditionele, militaire bedreigingen bevat, als niet-traditionele dreigingen. Deze dichotomie zorgde ervoor dat een derde stroming het gehele kaderwerk dat veiligheid conceptualiseerde in termen van militaire macht, oorlog en vrede, in vraag ging stellen. Dit liet toe dat er nieuwe benaderingen van veiligheid konden ontstaan. Dit breder, multi-dimensioneel kaderwerk zou bekend worden als de Kopenhaagse School, met o.a. Buzan, de Wilde, Waever, et al.

2.1 De Kopenhaagse School De bovenvermelde ontwikkelingen leidden ertoe dat Buzan in de vroege jaren negentig veiligheid ging beschouwen als een veelzijdig concept dat niet noodzakelijk gelinkt was aan de staat of het grondgebied. Hij beargumenteerde dat veiligheid bestond op verscheidene niveaus, zowel boven als onder de staat, en dat die moest gezien worden in relatie met politieke, economische en maatschappelijke waarden (Buzan, 1991, p. 15). Hij beargumenteerde tevens dat nationale veiligheid een systemisch probleem is waarbij zowel het individu als de staat een rol spelen en dat maatschappelijke, ecologische en economische factoren even belangrijk zijn als politieke en militaire factoren(Buzan, 1991, p. 368). Volgens de Kopenhaagse School kunnen we veiligheid bijgevolg definiëren als “existentiële bedreigingen voor een bepaald object” die een securitiserende actor toelaten om buitengewone maatregelen te nemen. Veiligheid behoort dus niet tot een bepaalde sector, zoals militaire macht, maar kan tot eender welke sector behoren waar er opgeroepen wordt tot dringende noodhandelingen door een actor die een existentiële dreiging citeert. In de constructivistische analyse van veiligheid door de Kopenhaagse School behoeven drie fundamentele elementen nadere toelichting : veiligheidssectoren, regionale veiligheidsdynamieken en securitisatie. Volgens Buzan is veiligheid afkomstig uit vijf verschillende sectoren: de militaire, maatschappelijke, politieke, economische en ecologische sectoren. De hoogste 7

prioriteit wordt doorgaans gegeven aan de militaire sector, aangezien deze met coërcieve middelen alle andere sectoren kan bedreigen. Militaire veiligheid is afhankelijk van offensieve en defensieve capaciteiten van staten, maar ook van hun perceptie over de capaciteiten van andere landen. Politieke veiligheid gaat over bedreigingen die de organisationele stabiliteit van staten kunnen verminderen of de legitimiteit of autoriteit van de staat in twijfel trekken, en hierdoor de staatsinstituties ernstig verzwakken. Economische veiligheid handelt over de toegang tot grondstoffen die noodzakelijk zijn om de macht van de staat te kunnen handhaven en de welvaart van de gemeenschap hoog te kunnen houden. De capaciteit van staten om hun eigen identiteit in termen van taal, cultuur, religie en gewoonten te kunnen bewaren, is de maatschappelijke veiligheid. Bedreigingen voor de maatschappelijke veiligheid zijn bijvoorbeeld migraties, groeiende invloeden van buitenlandse religies, culturen of talen. Tot slot is er de ecologische veiligheid die draait om de beschikbaarheid en gezondheid van een ecologisch systeem, zowel op lokaal vlak als globaal. Enkele voorbeelden van bedreigingen op ecologisch vlak zijn vervuiling, natuurrampen, bosbranden, etc. Alhoewel elk van deze vijf sectoren zijn eigen klemtonen legt en een eigen focus heeft, zijn ze niet geïsoleerd van elkaar, maar zijn ze daarentegen sterk gelinkt en afhankelijk van elkaar (Buzan, 1991, pp. 1920). De tweede stap in de analyse van de Kopenhaagse School is om veiligheid te conceptualiseren op een groter canvas dan louter de staat, door gebruik te maken van veiligheidscomplexen (security complexes). Een veiligheidscomplex is te definiëren als een groep staten wiens voornaamste veiligheidspercepties dermate met elkaar verbonden zijn dat hun nationale veiligheidsproblemen niet los van elkaar kunnen

gezien

worden.

Regionale

veiligheidscomplexen

zijn

verdedigingsmechanismen waarbij staten samenkomen om elkaars veiligheid te garanderen door middel van collectieve allianties. Veiligheidscomplexen resulteren in een machtsevenwicht, wat een intrinsiek product is van anarchistische internationale systemen (Buzan & Little, 2001, p. 31). Ondanks het feit dat hij de vroegere nauwe grenzen vergroot, behoudt Buzan hier toch de centraliteit van de staat. 8

Als laatste element hebben we securitisatie, wat een poging is om security studies te verbreden en te verdiepen, zonder ze betekenisloos te maken. Volgens de Kopenhaagse School vindt securitisatie plaats wanneer een politieke actor een veiligheidsvraagstuk als een existentiële bedreiging aanduidt, en probeert om dit vraagstuk, dat tot dan onderhevig was aan de normale politieke processen, te veranderen in een onderwerp dat buiten dergelijke processen dient te worden geplaatst. De betekenis van het concept draait dus niet om wat de mensen er bewust van denken, maar om de manier waarop ze het impliciet op een bepaalde manier gebruiken, in plaats van op een andere manier. Een onderwerp wordt aldus gesecuritiseerd wanneer er beargumenteerd kan worden dat de kwestie belangrijker is dan andere, omdat ze een existentiële dreiging vormt en daardoor absolute prioriteit dient te krijgen op andere kwesties. Wanneer bepleit kan worden dat iets de normale politieke logica, waarbij verschillende kwesties tegen elkaar worden afgewogen, kan overstijgen, dan moet dit het politieke proces in zijn geheel kunnen verstoren (“als we dit probleem niet oplossen, zal al de rest irrelevant zijn”). Hierdoor eist de actor het recht op om deze veiligheidskwestie met buitengewone middelen op te lossen, om de normale regels van het politieke spel te doorbreken (bijvoorbeeld door geheimhouding, militaire dienstplicht, beperkingen op bepaalde rechten, etc.). ‘Veiligheid’ is dus een naar zichzelf verwijzend gebruik, want door dit proces wordt de kwestie een veiligheidskwestie. Niet noodzakelijk omdat er daadwerkelijk een existentiële bedreiging is, maar omdat deze kwestie gepresenteerd wordt als een existentiële bedreiging (Buzan, Waever & de Wilde, 1998, p. 24). Enkel een discours om iets te presenteren als een existentiële dreiging is op zich niet voldoende om van securitisatie te kunnen spreken. Dit is maar een ‘securitiserende zet’. Een kwestie wordt pas gesecuritiseerd wanneer het publiek dit discours ook aanvaardt. Het is echter niet noodzakelijk dat er ook daadwerkelijk noodmaatregelen worden genomen om deze vermeende dreigingen te counteren. Het is voldoende dat er een retoriek is die dergelijke maatregelen, die niet mogelijk zouden zijn in het normale politieke proces, toch zou kunnen legitimeren indien gewenst. In het veiligheidsdiscours wordt een kwestie gedramatiseerd en 9

gepresenteerd als een kwestie van absolute prioriteit. Door de kwestie aldus te labelen als veiligheid claimt de actor de noodzaak en het recht om de kwestie te behandelen met buitengewone maatregelen. Bijgevolg, om securitisering te onderzoeken gaat het niet om het naar waarde inschatten van objectieve dreigingen, maar veeleer om het leren begrijpen van het proces waarbij een gedeelde visie wordt gecreëerd over wat als een bedreiging beschouwd dient te worden. Om dit proces van securitisatie aan te duiden, gebruikt Buzan een term uit de linguïstiek, de speech act. Hierbij is dat niet de ‘realiteit’ waarnaar het woord verwijst, maar wel het uiten ervan op zichzelf de belangrijkste daad vormt. Door het louter te zeggen, wordt iets verwezenlijkt (Buzan et. al., 1998, p. 26). Bijgevolg zijn zowel de werkelijke als de gepercipieerde dreigingen sociale constructies van actoren die in een positie verkeren om hun eigen veiligheidsdiscours te realiseren. Securitiserende actoren hebben doorgaans een hoge positie of status in de maatschappij. Op het niveau van de staat maken ze vaak deel uit van de politieke of bureaucratische elite. Ze moeten zich in een positie met autoriteit bevinden. Dit hoeft echter niet noodzakelijk een positie met officiële autoriteit te zijn (Buzan et. al., 1998, p. 33) Securitisatie is uiteraard geen straat met eenrichtingsverkeer. Ook het omgekeerde proces is mogelijk, door veiligheidskwesties terug in het reguliere politieke proces te brengen. Deze desecuritisatie vindt plaats wanneer de kwesties niet langer als veiligheidsbedreigingen worden gezien, of niet in dergelijke mate dat ze de buitengewone maatregelen nog kunnen legitimeren. Het doel op lange termijn dient dan ook desecuritisatie te zijn (Waever, 1998). Ondanks het feit dat desecuritisatie te verkiezen is boven securitisatie, is dit niet altijd mogelijk door weerstand van de betrokken partijen. Dit kan zijn door een gebrek aan wederzijds vertrouwen of door politieke dwang. Een voorbeeld hiervan is de lang aanslepende animositeit tussen Pakistan en India.

10

2.2 Kritieken op de Kopenhaagse School Net als alle theorieën en modellen is ook deze van de Kopenhaagse School onderhevig aan kritiek. Als eerste zijn er de methodologische en conceptuele kritieken. Zo beschuldigt McSweeney de Kopenhaagse School van methodologisch individualisme. Volgens hem zien zij de maatschappij als de enige nietindividualistische referent naar de staat. Dit beperkt de analyse van veiligheid tot de niveaus van de maatschappij en de staat, waardoor ze de analyse op het niveau van familie, gender, klasse of ras verplaatsen naar methodologisch individualisme (McSweeney, 1998, pp. 138-139). Een meer inhoudelijke kritiek is dat de vorm, context en aard van de speech act te nauw gedefinieerd zijn door de nadruk te leggen op de speech acts van dominante actoren. Ook de context ervan zou te beperkt zijn, doordat de focus alleen ligt op het moment van interventie, terwijl de aard van de speech act louter gedefinieerd is in termen van bedreigingen voor de veiligheid. Tot slot wordt er ook beargumenteerd dat de relatie tussen spraak en daad veel groter is dan wat wordt geportretteerd door securitisatie, vooral in gevallen waar binnenlandse politiek en daden de speech act die fundamenteel is voor de securitisatie voorafgaan (Wilkinson, 2007, pp. 6-8). Ook het feit dat iedere actor een speech act kon uitvoeren werd gecontesteerd. Zo is Bigo van mening dat een securitiserende speech act enkel kon worden uitgevoerd door professionele actoren die expertise of autoriteit hebben in hun respectievelijke sectoren(Bigo, 2002). Om dergelijke beperkingen op te heffen, stelt Balzacq voor om de interactie tussen de spreker en de luisteraar verder uit te breiden dan de speech act, door ook metaforen, emoties, gebaren, stiltes, leugens, etc. op te nemen, evenals factoren die geen directe band hebben met de spreker-luisteraarrelaties zoals de culturele en psychologische aard van het publiek (Balzaq, 2005, p. 174). Een andere kritiek betreft de rol van de staat in de Kopenhaagse School. Het Westfaalse concept van veiligheid van de staat heeft 7 kenmerken: territorium, bevolking, soevereiniteit, macht, recht, de staat als natie en de staat als internationale actor. Deze territoriaal, staatcentrische connotatie van veiligheid lijkt contradictorisch met de complexe, flexibele en op uitwisseling gerichte visie op 11

veiligheidsdynamieken van de Kopenhaagse School. Doordat het Westfaalse veiligheidsconcept de hedendaagse security studies zo gedomineerd heeft, is het nog maar de vraag of de Kopenhaagse School hieraan kan ontsnappen (Wilkinson, 2007, p. 7). Daarenboven is de sociale en economische integratie van moderne staten veel groter dan hun Westfaalse voorgangers, waardoor staatsgrenzen veel diffuser en onduidelijker zijn geworden. De veiligheid in deze open staten gaat dus veel verder dan de veiligheid geconceptualiseerd voor de Westfaalse staat. Ondanks deze kritieken ben ik van mening dat de securitisatietheorie in het bijzonder en de Kopenhaagse School in het algemeen nog steeds een meerwaarde kunnen bieden voor security studies. Security of veiligheid is in essentie een afgeleide term die verwijst naar kwesties die vervlochten zijn met politiek, economie, samenleving en omgeving. Na de gebeurtenissen van 9/11 werden religie en cultuur ook geassocieerd met veiligheid. Bijgevolg zou een analyse gebaseerd op een nauwe conceptualisatie van veiligheid zoals in de traditionele militaire en staatcentrische, realistische visie onvoldoende lijken. Belangrijke factoren zoals religie, armoede en human security zouden dan genegeerd worden. Wanneer gekeken wordt naar veiligheidskwesties van post-9/11, zoals bijvoorbeeld al-Qaida, zien we een opkomst van de niet-statelijke, transnationale actor die zich naargelang de situatie kan transformeren van een guerrillaleger naar een terroristische groepering en vice versa. Dit vraagt zeker een bredere conceptualisatie dan wat wordt aangeboden door liberale of realistische theorieën. En dit is precies een van de sterke punten van de Kopenhaagse School. Door niet enkel de militaire of politieke sector te beschouwen als relevante sectoren, maar tevens de maatschappelijke, ecologische en economische sectoren, ontstaat er een zeer inclusieve visie op veiligheid die uitstekend past voor een tijdsperiode waarin niet enkel staten een bedreiging vormen. Daarnaast zorgt het sociaalconstructivistische gebruik van de speech act ervoor dat securitisatie en veiligheid een grotere flexibiliteit krijgen en dat er ook een rol is weggelegd voor actoren die anders weinig aan bod komen.

12

2.3 Evolutie van het begrip ‘maritieme veiligheid’ Het concept van maritieme veiligheid kende vooral een grote opgang sinds de nadagen van 9/11. De aanslagen verschoven plotsklaps de aandacht van zowel academici, politici, professionals uit de veiligheidssector als het publiek naar de asymmetrische dreigingen van de moderne wereld, met name de mogelijke terroristische dreigingen. De weken en maanden volgend op de aanslagen vormden een periode waarin politici en beleidsmakers onder een zeer intense publieke druk stonden om hiertegen snel en hard te ageren. Bijgevolg werden er vooral in de Verenigde Staten van Amerika of onder druk van de Verenigde Staten in recordtijd initiatieven genomen om terrorisme te bestrijden. Zo werd amper drie dagen na de aanslagen de Autorisatie voor het Gebruik van Militaire Troepen tegen Terroristen1 goedgekeurd door zowel het Amerikaanse Congres als de Senaat en dit vrijwel zonder enige oppositie. Gelijkaardig werd op 23 oktober 2001 de controversiële Patriot Act voorgesteld in het Congres en drie dagen later op 26 oktober ondertekend door de President. Wederom vrijwel zonder oppositie. Ondertussen waren er reeds sinds 7 oktober, amper 26 dagen na de aanslagen op de Twin Towers, Amerikaanse troepen actief in Afghanistan. 2.3.1 Globalisering en de Age of Rhetorics Het is in deze context dat we de eerste globale initiatieven van de Verenigde Staten moeten zien om de maritieme veiligheid te verbeteren. Beducht voor een mogelijke nieuwe aanval wou men een grotere controle hebben op de ingangswegen naar de Verenigde Staten. Net zoals vliegtuigen konden worden gebruikt voor het vervoer van terroristen of zelfs terroristische aanslagen, zo bestond de mogelijkheid dat ook de scheepvaart op een dergelijke manier gebruikt kon worden. Met name het containervervoer baarde de Amerikaanse overheid veel zorgen, doordat er bijvoorbeeld op redelijk eenvoudige wijze een zogenaamde dirty bomb het land binnengesmokkeld zou kunnen worden. Deze conventionele bom, geplaatst tussen radioactief materiaal, zou dan vanop afstand tot ontploffing gebracht kunnen worden en daardoor een groot gebied kunnen besmetten met het radioactieve 1

Authorisation for Use of Military Forces against Terrorists resolutie.

13

materiaal. Het werd dus al snel duidelijk dat er een asymmetrische veiligheidsdreiging was, terwijl de meeste veiligheidsdiensten nog concepten uit de Koude Oorlog hanteerden die gericht waren tegen een conventionele vijand. Dit was zeker het geval voor de concepten en doctrines bij de marines. Om deze nieuwe dreiging te counteren, gebruikte men het concept van maritieme veiligheid met een focus op terrorisme. Hiertegen namen de Verenigde Staten een reeks van bilaterale maatregelen evenals initiatieven op multilateraal niveau. Een van de belangrijkste bilaterale initiatieven is het Container Security Initiative (CSI) . Het CSI heeft als doel om containers met een hoog risico te identificeren en te screenen voordat zij naar de Verenigde Staten geëxporteerd worden, door Amerikaanse douaneambten te plaatsen in de havens van oorsprong. Daar douanecontroles traditioneel werden beschouwd als een soevereine functie, was er vanuit vele landen verzet tegen het CSI (Brew, 2003). Toch was de implementering ervan succesvol en zijn de meeste grote havens aangesloten bij het CSI (Homeland Security, juni 2009). De motivatie tot participatie bij de meeste landen was echter eerder economisch van aard, dan uit veiligheidsoverwegingen. Ondanks het feit dat het CSI een wederzijdse overeenkomst was en gastlanden ook toestemming kregen om eigen douanes te plaatsen in Amerikaanse havens, hebben voorlopig alleen Japan en Canada hiervoor geopteerd. Dit weerspiegelt de ongelijkheid in veiligheidsvoordelen tussen de Verenigde Staten en de gastlanden. Een ander initiatief is het Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT), wat een vrijwillig programma is dat aan importeurs, rederijen, expediteurs en andere logistieke bedrijven de mogelijkheid biedt om een aantal veiligheidsmaatregelen te implementeren. In ruil hiervoor worden de goederen van de participerende bedrijven sneller langs de douanes geloodst in de havens. De meeste bedrijven hebben intussen gekozen om te coöpereren (Customs and Border Protection, n.d.). Naast bilaterale verdragen oefenden de Verenigde Staten ook druk uit op de Verenigde Naties en de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) om via deze weg tot multilaterale regelgeving te komen. Onder grote Amerikaanse diplomatieke druk werkte de IMO in recordtempo een internationale strategie uit om maritiem terrorisme tegen te gaan. Zo werd al in 2002 de International Ship and Port Security 14

(ISPS) Code goedgekeurd door de IMO, een amendement op het SOLAS2-verdrag uit 1974, en trad deze in werking vanaf 2004. Een uitzonderlijk snelle tijd voor een verdrag dat verplichte internationale maatregelen voorschrijft. Het ISPS formuleert bepaalde doelstellingen omtrent veiligheid van schepen en havens waaraan moet worden voldaan. Tevens moeten alle schepen met een tonnage groter dan 300 uitgerust worden met een Automated Identification System (AIS), waardoor hun positie altijd zichtbaar is vanop meetstations aan wa (IMO, 2004). Bezorgd over de verschillende (de facto) unilaterale maatregelen genomen door de Verenigde Staten zoals CSI en C-TPAT, riepen EU-lidstaten en verschillende andere landen op om veiligheidsmaatregelen te treffen via de World Customs Organisation (WCO). Dit leidde tot een WCO- resolutie die het Secure and Facilitate Global Trade Framework of Standards (SAFE Framework of Standards) tot stand bracht in 2005. Doel is de veiligheid te verhogen door inspectie van zowel inkomende als uitgaande goederen door het verspreiden van geharmoniseerde veiligheidstandaarden en best practices. Hoewel deze resolutie vrijwillig is, werd ze in 2009 al door 154 landen onderschreven (Bonner, 2009). In de eerste jaren zien we dat het debat rond maritieme veiligheid vooral gedomineerd wordt door Amerika, en dat de meeste in die periode genomen maatregelen onder invloed van Amerika tot stand komen, hetzij direct door unilaterale en bilaterale verdragen, hetzij indirect langs multilaterale weg of als reactie van landen op de acties van Amerika. Toch zien we op korte tijd een hele reeks van ingrijpende initiatieven. Metaparti noemt dit het tijdperk van de retoriek (Metaparti, 2010). In de dagen die volgden op de aanslagen van 9/11 was de Amerikaanse publieke opinie in shock, mede door het sterke visuele aspect van de aanslagen. Middenin dit sociale klimaat was er een collectieve roep om meer veiligheid. De meeste politici onderwierpen zich aan de eisen van het publiek, uit vrees voor verlies aan populariteit wanneer ze dit niet deden, of uit eigen overtuiging.

2

Saving Of Lives At Sea

15

Door middel van een intense retoriek, zoals ‘war on terror’ of ‘nultolerantie voor terrorisme’, slaagde de Amerikaanse president erin een ‘rally around the flag’ effect te creëren en het volk en de politici achter zich te verenigen. Politici stonden onder enorme druk om snel antwoorden te vinden op het schijnbare tekort aan veiligheid. In sneltempo werden maatregelen ingevoerd zonder een voorafgaand diepgaand debat in de beide kamers van het Amerikaanse Congres. Dankzij de grote steun thuis konden de Verenigde Staten met één enkele, krachtige stem spreken en de wereld duiden op zijn ondubbelzinnige vastberadenheid en de noodzaak tot medewerking met de Verenigde Staten. Zo slaagden ze erin om op korte tijd een indrukwekkend aantal maatregelen te nemen. Daar deze in haast gemaakt waren, liet de effectiviteit ervan nog vaak te wensen over. Na een aantal jaar zien we dat de intense retoriek die gebruikt werd slijtage begint te vertonen. Tegelijk is er een terugval van het aantal nieuwe initiatieven die genomen worden op het vlak van maritieme veiligheid en een terugkeer naar het normale beslissingsproces. 2.3.2 Regionalisering Echter, vanaf 2004-2005 zien we dat piraterij voor de Somalische kust hoger op de internationale agenda komt te staan (Hansen, 2009, p. 19). Nochtans was piraterij in die streek geen nieuw fenomeen, en waren de golf van Aden en de Somalische wateren niet het gebied waarin piraterij het meest voorkwam.De eerste aanvallen die als piraterij kunnen worden geklasseerd vonden immers reeds in de vroege jaren ’90 sporadisch plaats, toen door de burgeroorlog en de versnippering van het gezag elke centrale controle wegviel. Hiervan profiterend begonnen buitenlandse vissersschepen, zowel van buurlanden zoals Kenia als van verafgelegen landen zoals Frankrijk, Zuid-Korea of Taiwan, op grote schaal te vissen of vervuilen in de territoriale wateren van Somalië, ten koste van de lokale vissers. Bij de eerste aanvallen claimden de piraten vaak deel uit te maken van de kustwacht, of van de ‘Somali volunteer coast guard’, om boetes te innen voor het vissen in Somalische wateren (Lennox, 2008, p. 9). Al gauw zagen de lokale krijgsheren hierin een opportuniteit om munt uit te slaan, en sprongen ze ook op de boot van maritieme criminaliteit. Uit opportuniteit eisten ze van buitenlandse schepen vergoedingen voor ‘licenties’ om te mogen vissen in hun gebied(Pham, 2010, p. 331). 16

Niet gehinderd door enige regelgeving, internationaal of van de quasi nietbestaande Somalische overheid, gingen ze steeds brutaler te werk. Tegen 2005 beperkten de piraten zich allang niet meer tot de Somalische territoriale wateren en was het doel meestal niet meer het afdwingen van vergoedingen, maar het regelrecht kapen van de schepen en kidnappen van de bemanning om achteraf exuberante sommen losgeld te kunnen eisen. Hierin onderscheiden de Somalische piraten zich van de anderen. In absolute termen kwam piraterij toen vaker voor in andere streken, zoals in de straat van Malacca of de golf van Bangladesh (IMB, 2005, p. 6). Hier gaat het echter vooral om aanvallen van zogenaamd laag- of middenniveau die meestal de vorm aannemen van diefstal of overvallen. Nergens is echter het aantal kapingen zo hoog als in Somalië. In 2005 zien we een verdubbeling van het aantal geslaagde kapingen wereldwijd, van 11 in 2004 naar 23 in 2004, waarvan het merendeel op het conto van Somalië te schrijven valt, met 16 van de 23 kapingen (IMB, 2005, p. 10). Een aantal dat de komende jaren alleen nog maar zou toenemen. Als gevolg hiervan nam de aandacht voor piraterij wereldwijd toe en voelden beleidsmakers de druk stijgen om hiertegen te reageren. Zo kreeg de Combined Task Force 150, een multinationale maritieme taskforce met 25 coöpererende landen (onder andere verschillende Europese landen, Turkije, Pakistan, Thailand et al.) onder leiding van de Verenigde Staten, die op dat moment in de regio aan het patrouilleren waren tegen terroristen, de opdracht ook acties te ondernemen tegen piraten. Reeds in januari 2006 werd het eerste piratenschip geconfisqueerd door de taskforce (US Navy, januari 2006). Een ander opmerkelijk initiatief is Operatie Atalanta, de allereerste maritieme operatie van de EU en het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) om voedselhulp en andere vracht met bestemming Somalië te beschermen, net als andere kwetsbare zendingen. Daarnaast dienen vanaf 2009 de EU-strijdkrachten eveneens de visserij voor de kusten van Somalië te controleren (Raad van Europa, 2008). Naast de EU en de Verenigde Staten hebben ook verschillende andere landen, zoals China, Japan en India, hun eigen maatregelen genomen tegen piraterij. Zo houden zij verschillende

17

oorlogsschepen ter plaatse om te patrouilleren of schepen te escorteren door gevaarlijke zones. Het concept maritieme veiligheid veranderde mee samen met de algemene opvattingen omtrent veiligheid. Niet enkel terroristen maar ook failed states werden als een bron van onveiligheid gezien. Naast proliferatie beschouwt men ook georganiseerde misdaad als een veiligheidsrisico. Naarmate de sterke retoriek van de nadagen van 9/11 afneemt, gaan verschillende landen andere klemtonen en prioriteiten leggen bij hun veiligheidsbeleid. Zo beschouwt de EU in haar Europese Veiligheidsstrategie (ESS) armoede, klimaatverandering, migratie en energie als een wereldwijde uitdaging. Door dit verschil in prioriteiten zien we in deze tweede fase een toename van regionale initiatieven, in plaats van globale onder leiding van de Verenigde Staten. Met name in de Europese Unie worden verschillende projecten opgestart om de maritieme veiligheid te verbeteren. In een tijdspanne van tien jaar heeft de term maritieme veiligheid aldus een behoorlijke verandering ondergaan. In het decennium na het einde van de Koude Oorlog hielden de meeste marines nog vast aan de doctrines uit dit tijdperk, dat afgesloten was. De taak van de marine lag toen voornamelijk in het kunnen counteren van dreigingen van andere marines. Toen als gevolg van de aanslagen van 9/11 duidelijk werd dat men nu ook rekening diende te houden met asymmetrische dreigingen, werd de traditionele rol van de marine al snel als te beperkend ervaren. Daarom werd het gehele veiligheidsapparaat, van marine tot douane, in de strijd geworpen bij de war on terror, en zag de marine haar takenpakket uitgebreid worden met de jacht op terroristen. Nadat enkele jaren later het stof was gaan liggen en de intense retoriek afnam, ontstond er ruimte voor de erkenning van andere dreigingen. Piraterij, die in Somalië op hetzelfde moment snel opkwam in aantal en intensiteit, werd al spoedig toegevoegd aan de lijst van mogelijke dreigingen op zee. Operaties die gericht waren tegen terrorisme, zoals Combined Task Force 150, dienden nu ook de veiligheid op zee te garanderen tegen piraten. Doordat de oorzaken van het ontstaan van piraterij in Somalië lagen in overbevissing en vervuiling van de Somalische wateren door buitenlandse schepen 18

en door de opkomst van nieuwe begrippen als human security en comprehensive security, beschouwde men veiligheid, en met name maritieme veiligheid, niet langer meer als een op zichzelf staande kwestie. Om veiligheid op zee te garanderen, volstaat het dus niet langer enkel de directe aanleidingen voor onveiligheid (terroristen, piraten en criminelen) weg te nemen, maar moet men ook de onderliggende oorzaken aanpakken, zoals vervuiling, migratie, overbevissing, etc. De onderlinge interdependentie en interconnectiviteit tussen al deze deelaspecten zorgen ervoor dat maritieme veiligheid een term wordt die vele ladingen dekt, en die ook allemaal aangepakt moeten worden indien men de veiligheid op zee wil garanderen.

19

3. Bedreigingen voor het maritieme domein Alvorens concreet in te gaan op de verschillende soorten bedreigingen die worden geïdentificeerd, dien ik eerst te verklaren waarom ik het maritieme domein als referent voor securitisatie neem. Of, anders gezegd, waarom ik zeg dat het maritieme domein een object is dat ten eerste bedreigd wordt, en dat ten tweede in zijn geheel bedreigd wordt, en bijvoorbeeld niet enkel de scheepvaart, waardoor bijzondere maatregelen vereist zijn. Traditioneel werd de staat beschouwd als referent, en bijzondere maatregelen werden gelegitimeerd als zijnde noodzakelijk voor de bescherming van de staat. Dit hoeft echter niet de enige mogelijke referent voor securitisatie te zijn. Zo kan voor een milieuactivist de duurzaamheid van het milieu het equivalent zijn van de nationale soevereiniteit die beschermd moet worden. In principe kan dus vrijwel geen enkel object als referent worden uitgesloten. Toch moet er eerst aan een aantal regels worden voldaan eer we echt van een referent kunnen spreken. Zo moet het object een claim kunnen maken op de noodzakelijkheid van zijn voortbestaan. Door hun tijdelijke aard zijn bijvoorbeeld regeringen of bedrijven hiervan uitgesloten. Daarnaast is ook de schaal belangrijk, aangezien het object in staat moet zijn om buitengewone maatregelen toe te laten. Zo vallen maatregelen om de economische veiligheid te garanderen wel goed te keuren, maar zijn maatregelen voor een individueel bedrijf, of mogelijk zelfs een sector, veel moeilijker te legitimeren (Buzan, et al., 1998, pp. 36-39). Daarom is het maritieme domein in zijn geheel een ideale referent. De zeeën en oceanen vormen een cruciaal element voor de hedendaagse maatschappij. Ze hebben niet alleen economisch een sleutelfunctie, maar zijn ook de oorzaak en oplossing van verschillende maatschappelijke problemen. Ten slotte zijn verschillende bedreigingen voor de integriteit van de zeeën onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarom is het belangrijk het maritieme domein als geheel te beschouwen en niet enkel in zijn vele deelaspecten. In de volgende hoofdstukken zal ik de verschillende dreigingen voor het maritieme domein nader toelichten, en hoe deze met elkaar verbonden zijn.

20

Ik heb deze onderverdeeld volgens de respectievelijke sectoren waartoe zij behoren, zoals de militaire, economische of ecologische. Men kan deze sectoren beschouwen als analytische instrumenten die specifieke vormen van interactie identificeren (Buzan, 1991, pp. 19-20). De informatie voor welke dreigingen er allemaal worden gezien als onderdeel van maritieme veiligheid en wat deze precies inhouden heb ik voornamelijk gehaald uit publicaties van verschillende denktanks zoals de CHENS (2008, 2010) en ‘The Wise Pen Team’ (2010, 2012), een denktank in opdracht van EDA bestaande uit verschillende gepensioneerde (vice-)admiraals van de Europese marines. Ook heb ik gebruik gemaakt van de informatie gewonnen uit interviews met verschillende functionarissen die zich bezighouden met de problematiek (Pâris, 24 november 2011, 15 juni 2012, Faltin, 04 mei 2012, Chiric, 04 mei 2012). Ten slotte heb ik ook informatie gehaald uit wetenschappelijke artikels (bv. Metaparti, 2009; Boyer, 2007; Marlow, 2010; et. al.) en publicaties van de EU zelf.

3.1 Militaire en politieke dreigingen Wanneer we politiek op een Weberiaanse manier definiëren als de relatief stabiele institutionalisatie van autoriteit, dan kunnen politieke dreigingen worden gedefinieerd als dreigingen die ofwel de relatieve stabiliteit ofwel de institutionalisatie van autoriteit kunnen tenietdoen. Militaire bedreigingen zijn personen, organisaties, staten of andere entiteiten die door het gebruik van georganiseerd geweld (of door dreiging ermee) politieke doelstellingen willen bereiken. Doordat militaire en politieke dreigingen zo nauw bij elkaar aansluiten, en in het maritieme domein bij momenten ook moeilijk te onderscheiden zijn van elkaar, zal ik ze verder dan ook als één dreiging behandelen. Zoals hierboven reeds werd aangetoond, lag de klemtoon van maritieme veiligheid, zeker in de beginjaren van het concept, sterk op terrorisme. Toch is terrorisme op zee een behoorlijk zeldzaam fenomeen. De bekendste aanslag op zee is deze op de USS Cole in oktober 2000 door al-Qaida terwijl deze lag aangemeerd in Aden, Jemen. Bij de aanslag tegen het Amerikaanse oorlogsschip, waarbij met een boot vol explosieven tegen het schip werd gevaren, verloren 17 mensen het leven. 21

Als gevolg hiervan ging het Amerikaanse leger zijn regels voor de strijd herzien. Ook burgerschepen werden het doelwit van terroristische aanslagen, waarvan de bekendste aanval die op de olietanker M/V Limburg is. Ook hier werden er bootjes geladen met explosieven ingeramd op het schip. Alhoewel de schade beperkter was dan bij de USS Cole, had de aanslag belangrijke economische gevolgen. Door de aanslag was een grote hoeveelheid olie in zee gelekt, en viel de scheepvaart in de golf van Aden voor een beperkte tijd zo goed als stil. Tevens verdriedubbelden de risicopremies voor schepen die de golf van Aden aandeden, waardoor ook de prijzen voor ruwe Brentolie de hoogte inschoten (Lal, Jackson, Chalk, Ali, & Rosenau, 2006, p. 26). De aanval op de M/V Limburg is een goede illustratie van de potentiële zware economische gevolgen van terrorisme, waarbij niet alleen de scheepvaart getroffen wordt, maar indirect ook de hele economie door de toegenomen volatiliteit en de algemene stijging van de olieprijzen. Ten slotte is de aanslag op de Filippijnse Superferry 14 in 2004 door de islamitisch-separatistische groepering Abbu Sayyaf het meest dodelijke incident van terrorisme op zee met 116 slachtoffers. Naast deze aanslagen zijn er nog enkele kleinere incidenten geweest, met een beperktere omvang en met weinig of geen slachtoffers. Zo voerde onder andere Hamas in 2004 zelfmoordaanslagen uit in de haven van Ashod in Israël of kaapten Tsjetsjeense militanten een Turkse ferry in 1996, waarbij geen doden vielen. Al bij al is het aantal aanslagen op zee dus vrij beperkt, zeker gezien de kwetsbaarheid van de scheepvaart en de potentiële grote economische gevolgen. Zo vond slechts 2 procent van alle terroristische incidenten van de afgelopen dertig jaar op zee plaats (RAND, n.d.). Er zijn een aantal redenen die dit lage aantal aanslagen kunnen verklaren. Ten eerste is de zichtbaarheid van incidenten op zee behoorlijk laag. Dit komt deels door de moeilijke bereikbaarheid voor de media, en deels door het beperkt aantal aanwezigen op zee, daar het merendeel van de scheepvaart commercieel is en er relatief weinig personen aan boord zijn, en dus relatief weinig potentiële slachtoffers. De reactie van het publiek zal aldus beperkter zijn dan bij aanslagen in dichtbevolkte stedelijke centra. Dit zorgt ervoor dat maritieme doelwitten vrij onaantrekkelijk zijn voor terroristen. Terrorisme kan als tactiek 22

immers alleen effectief zijn als het zichtbaar zijn prominentie en relevatie kan demonstreren via de propaganda van de daad (Chalk, 2008, p. 20). Daarnaast is het aanrichten van economische schade doorgaans niet het voornaamste doel van terrorisme. Dit brengt ons bij het tweede punt. Zoals de aanslag op de M/V Limburg illustreerde, is het zeer goed mogelijk om via een aanslag kortstondig grote economische schade te berokkenen. Deze schade is echter beperkt in de tijd en wordt over een groot en diffuus aantal belanghebbenden verdeeld (rederijen, verzekeringsmaatschappijen, havenbedrijven, etc.), zodat de impact ervan beperkt blijft. Om een werkelijk economisch destabiliserend effect te kunnen hebben, zouden aanslagen in staat moeten zijn een grote haven voor lange tijd af te sluiten.

De

enorme

omvang

van

havens

en

de

doorgaans

strenge

veiligheidsmaatregelen die er getroffen worden maken dit zeer moeilijk. Bovendien zou het verkeer ook langs andere havens omgeleid kunnen worden. Het afsluiten van een belangrijk knelpunt voor de scheepvaart zou eveneens moeilijk zijn en van de terroristen het zinken van verschillende grote schepen tegelijkertijd

vereisen.

Ten

slotte

vereisen

operaties

op

zee

veel

organisatievermogen, kennis en materiaal van terroristische groeperingen. Zo moet de groepering een locatie hebben van waaruit ze de aanvallen kan uitvoeren, en ze moet tevens beschikken over aanvals- en transportschepen, gespecialiseerde kennis en technieken. Door de hoge vereiste van specialisatie kiezen de meeste groeperingen voor de weg van de minste weerstand en blijven ze bij traditionele methodes. De beperkte middelen van de meeste groeperingen hebben hen aldus verhinderd om de zware kosten te maken die gepaard gaan met een maritieme operatie , en dit voor een operatie met een onzekere uitkomst. Dit betekent echter niet dat terrorisme op zee geen relevante dreiging is. Cruiseschepen, volgeladen met bemiddelde westerse toeristen, en ferry’s vormen nog steeds kwetsbare doelwitten. Het grote aantal mensen in een beperkte ruimte met weinig ontsnappingsmogelijkheden (net als een vliegtuig) laat terroristen toe om massa-afstraffingen te doen voor het vijandige publiek (Chalk, 2008, p. 25). Ook worden aanvallen op de zuilen van het Westers commercieel, handels- en 23

energiesysteem in toenemende mate prominenter, althans retorisch, sinds 9/11. Zo plaatsten Bin Laden en al-Zawahiri hun campagne tegen Amerika in een economische context door te verklaren dat ze Amerika “bankroet zullen laten bloeden” (Hunt, 2007, pp. 14-17). Wat echter mogelijk nog belangrijker is dan aanslagen op zee, is het gebruik van deze zee en de scheepvaart voor aanslagen op het vaste land. Zo kaapten de daders van de aanslagen van 2008 in Mumbai op zee een Indische vissersboot, en werd de kapitein gedwongen naar Mumbai te varen. Enkele kilometers voor de Indische kust vermoordden ze de schipper en gebruikten ze opblaasbare rubberbootjes om te landen in een vissersdorpje vlakbij Mumbai, vanwaar ze hun dodelijke aanval op de miljoenenstad inzetten (Swami, 2008). Schepen worden ook op regelmatige basis gebruikt voor het smokkelen van wapens voor terroristen. Zo wordt gedacht dat alQaida zou beschikken over een vloot van een vijftiental vrachtschepen die gebruikt zouden kunnen worden om wapens te vervoeren of om leden van al-Qaida naar derde landen te smokkelen. Mogelijk zouden ze ook als drijvende bommen voor aanslagen gebruikt kunnen worden (Roach, 2004, p. 41). Er zijn al tal van ladingen met gesmokkelde wapens voor terroristen in beslag genomen door verscheidene veiligheidsdiensten. In maart 2011 onderschepte de Israëlische marine het Liberiaanse schip Victoria, met aan boord 50 ton wapens en munitie bestemd voor Hamas en andere terroristische organisaties in Gaza (Weiss, 2011). De Tamil Tijgers in Sri Lanka hadden ten tijde van de burgeroorlog zelfs een hele commerciële vloot wiens enige functie het smokkelen van wapens in het land was. Dit leidde dan ook tot regelmatige confrontaties met de Sri Lankaanse marine. Een grote operatie om deze smokkel tegen te houden in 2006-2008 door de Sri Lankaanse marine legde de toevoer van wapens voor de Tamil Tijgers vrijwel droog, wat bijdroeg tot hun uiteindelijke verlies in 2009 (Jayawardane, 2009, p. 3). In 2009 werd tevens voor de kust van Cyprus de MV Francop tegengehouden, en aan boord werden 320 ton wapens en munitie van allerlei kaliber voor Hezbollah aangetroffen (Katz, 2009). Tot slot gebruiken terroristische organisaties ook activiteiten op zee om fondsen te verwerven.

24

Verschillende organisaties hebben zich de voorbije jaren ingelaten met allerlei criminele activiteiten op zee. Als bekendste voorbeeld is er de drugshandel die verschillende groeperingen financiert, gaande van de FARC in Colombia en Hezbollah in Libanon tot Abu Sayyaf in de Filippijnen (Federal Research Division of the Library of Congress, 2002). De redenen voor dit engagement in de drugssmokkel zijn velerlei. Eerst en vooral zorgt deze drugshandel natuurlijk voor de nodige financiële middelen om de voortzetting van de terroristische groepering te garanderen. Het feit dat deze zich vaak dichtbij of in drugsproducerende gebieden bevinden werkt daarbovenop drempelverlagend. Maar de terroristen kunnen ook gebruik maken van de infrastructuur van de drugssmokkel om aanslagen voor te bereiden en uit te voeren. Via de smokkelroutes voor drugs kunnen ook mensen, wapens en explosieven vervoerd worden ten behoeve van de organisatie. De witwaspraktijken die gebruikt worden voor het drugsgeld kunnen tevens ingezet worden om fondsen door te sluizen naar leden van de groepering in het veld. Wat hier allemaal geldt voor terroristische groeperingen geldt vaak even goed voor

andere

mogelijke

asymmetrische

dreigingen,

zoals

guerrillastrijders,

separatistische bewegingen of verzetsgroepen. Vaak is het onderscheid tussen al deze groeperingen niet gemakkelijk te maken, al kan worden gesteld dat de nietterroristische bewegingen doorgaans niet dezelfde wereldwijde impact hebben, of willen hebben, als bepaalde terroristische organisaties. Wanneer het bijvoorbeeld gaat om een separatistische beweging, vormt deze meestal slechts een bedreiging voor de betrokken partijen of voor de onmiddellijke omgeving. Desalniettemin is het duidelijk dat er op zee verschillende directe en indirecte dreigingen bestaan, tegen de scheepvaart, maar ook tegen de burgers en belangen van vele staten.

3.2 Economische dreigingen Om een aantal redenen is de term economische dreigingen inherent controversieel. Zo lijkt economische dreiging een contradictorische term voor de hedendaagse liberale economische wereldorde. In een kapitalistisch systeem wordt immers verondersteld dat actoren zich onveilig voelen, want dit zal leiden tot een efficiënte werking van de vrije markt. Kritiek hiertegen kwam vooral vanuit 25

ontwikkelingslanden, die weliswaar hun politieke vrijheid hadden verkregen, maar economisch nog altijd zeer afhankelijk waren van het Westen (Galtung, 1971). Ondanks het feit dat relatieve economische groei een belangrijke rol speelt in het bepalen van de macht van staten in het wereldsysteem, is relatieve welvaart geen zero sum game. Zo hoeft de groei van Japan niet ten koste te gaan van Amerika. Bovendien draagt de groei van een ander land doorgaans bij tot de eigen economische toename. Dit is sterk contrasterend met wat we meestal zien in andere sectoren, zoals de militaire sector, die een veel sterker zwart-witgehalte heeft en meer naar een zero sum game toe neigt. Tot slot is het niet altijd even eenvoudig om een onderscheid te maken tussen de werkelijke economische dreigingen (en de pogingen deze te securitiseren), en de meer algemene politieke strijd tussen de verschillende visies over hoe de economische orde ingevuld moet worden (Buzan, et al., 1998, p. 99). Toch kan het nog altijd zeer nuttig zijn de verschillende economische dreigingen die als dusdanig ook gepercipieerd worden te identificeren. De eenheid bij uitstek in de economische sector, de bedrijven, kan echter maar moeilijk de rol van referent voor de securitisatie claimen wegens de efemere aard die aan bedrijven wordt toegekend door het kapitalistische systeem. Staten zijn veel beter geschikt voor deze rol. De hierboven vermelde redenen zorgen er echter voor dat staten minder eenvoudig de eigen overleving inroepen als reden tot securitisatie bij een economische dreiging. Door het globale karakter van het hedendaagse economisch systeem en door de liberale wereldorde is de rol die de staat kan spelen in de economie sterk verminderd. Als gevolg hiervan hebben de voornaamste dreigingen die ingeroepen kunnen worden tot securitisatie betrekking op zaken die de normale marktwerking verstoren en een bedreiging vormen voor de economische wereldorde. En hier precies treedt het maritieme domein in actie als referent voor securitisatie. De hoeksteen die de hedendaagse wereldwijde liberale economische orde mogelijk maakt is immers de mogelijkheid om op grote schaal goederen op grote afstand te laten circuleren. Hierdoor kunnen productieketens geglobaliseerd worden en kunnen goederen van productiecentra naar consumptiecentra gebracht worden. Wegens de lagere kosten 26

en de mogelijkheid om een groot tonnage te vervoeren, gebeurt het bulk van het wereldwijde transport op het conto van de scheepvaart. Op dit vlak worden de voornaamste economische dreigingen dan ook geïdentificeerd. Het hinderen van het verkeer op een belangrijke scheepvaartroute zou niet alleen voor de scheepvaartsector belangrijke gevolgen hebben, maar door het ‘just in time’-principe ook direct vertaald worden naar andere delen van de economie. Ook het kortstondig onderbreken van de olietoevoer kan rampzalige gevolgen hebben als we kijken naar de prijsstijgingen die volgden op de aanslag op de MV Limburg. De vrije circulatie van verkeer op zee kan op verschillende manieren onderbroken worden. Zo is het altijd mogelijk dat een bepaalde staat om velerlei redenen kiest om een strategische doorgang af te sluiten of de vrije doorvaart door zijn territoriale wateren te verhinderen. Een recent voorbeeld hiervan zijn de dreigingen begin dit jaar van Iran om de straat van Hormuz af te sluiten als reactie op de aanstaande olie-embargo’s, waarop de olieprijzen onmiddellijk de hoogte in vlogen (Hargreaves, 2011). Maar het gaat hier om interstatelijke dreigingen, terwijl de klemtoon van maritieme veiligheid sterk op de asymmetrische dreigingen ligt. Bij de asymmetrische dreigingen is piraterij diegene die veruit het meest in het oog springt. Piraterij is een complex fenomeen dat in verschillende vormen voorkomt. Volgens het UNCLOS- verdrag is piraterij een daad die één of meer van de volgende elementen bevat: “(a) alle illegale daden van geweld of detentie, of plundering, gepleegd voor privé-doeleinden door de bemanning of de passagiers van een privéschip of vliegtuig en dat uitgevoerd is: (I) op de internationale wateren […] en (II) buiten de jurisdictie van enige staat. (b) Elke daad van vrijwillige participatie in de werking van een schip of vliegtuig met kennis dat het een piratenschip of vliegtuig is. (c) Alle daden die aanzetten tot of bewust faciliteren van een daad beschreven in paragraaf (a) of (b)”.3 Deze definitie is beperkt aangezien het alleen de gevallen van piraterij die gebeuren buiten de jurisdictie van de staat omvat. In vele gevallen kan of wil de staat echter niet ingrijpen tegen de misdrijven die plaatsvinden binnen zijn bevoegdheden. Een meer bruikbare en ruimere definitie is deze van het 3

UNCLOS artikel 101

27

Internationaal Maritiem Bureau (IMB): “De daad van het enteren van een schip met de intentie om diefstal te plegen of een andere misdaad, en met de intentie of capaciteit om geweld te gebruiken om dit doel te bereiken” (ICC IMB, 2005, p. 3). De vormen die piraterij kan aannemen zijn dus zeer divers. In de meerderheid van de gevallen gaat het om diefstal waarbij de persoonlijke bezittingen van de bemanning of (delen van) de vracht van het schip worden gestolen. Slechts in een minderheid van de gevallen, zo een 10% in 2011, wordt het schip ook daadwerkelijk gekaapt ” (ICC IMB, 2011, p. 8). Een schip kan gekaapt worden om losgeld te eisen voor het schip en de bemanning, zoals regelmatig gebeurt in Somalië. Of men kan het schip naar een onbekende locatie varen en het daar volledig leeghalen, wat met enige regelmaat gebeurt in Benin (ICC IMB, 2011, p. 21). Het kan ook zijn dat het gekaapte schip leeggehaald wordt, waarna het opnieuw geregistreerd wordt bij een vlaggenstaat

die

een

beperkte

controle

uitoefent.

Deze

zogenaamde

fantoomschepen krijgen ook valse documenten en worden dan gebruikt om goederen te smokkelen naar de haven van bestemming (Abyankar, 1997). Piraterij komt niet alleen in diverse vormen en gradaties voor, maar kent ook een zeer grote geografische verspreiding. In zekere zin is het een wereldwijd fenomeen en ontsnapt geen enkel continent aan piraterij. Er zijn zelfs gevallen van piraterij bekend in het territorium van de EU. Zo zijn er al sinds 2010 meldingen geweest van piraterij op de Servische en Roemeense delen van de Donau, waarbij gebruik van wapens of geweld niet zeldzaam was (Ukranian News, 2012). Een ander geval binnen Europese wateren is de kaping van de MV Artic Sea in de Baltische Zee in 2009. Het gekaapte schip met Russische bemanning werd uiteindelijk ter hoogte van de Kaap Verdische eilanden onderschept door de Russische marine (BBC News, 2009, 29 oktober). Ondanks de wereldwijde verspreiding van het fenomeen kunnen we toch spreken van enkele ‘hotspots’ waar de concentratie van incidenten beduidend hoger ligt. De bekendste van deze hotspots zijn tegenwoordig de wateren rondom Somalië. Hier gebeurden 28 van de 45 kapingen in 2011 . Somalische piraten zijn ook verantwoordelijk voor 160 van de 439 incidenten (zowel geslaagde als gepoogde 28

aanvallen) die toen wereldwijd plaatsvonden (ICC IMB, .2011, p. 5-8). Somalië is echter niet altijd het belangrijkste centrum voor piraterij geweest. Tijdens het begin van het millennium spande Zuidoost-Azië de kroon met het hoogste aantal incidenten wereldwijd. Toen vonden 242 van de 469 incidenten wereldwijd plaats in deze regio. Vooral de straat van Malacca was een populaire bestemming voor piraten. Sindsdien is het aantal aanvallen echter gestaag gedaald tot een 70-tal in 2010 (Bowden, 2011, p. 17). Dit is onder andere te danken aan de regionale samenwerkingsakkoorden die gesloten zijn tussen de landen van de regio. De belangrijkste is de ‘Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against ships in Asia’ (ReCAAP), die er ook een ‘Information Sharing Centre’ op nahoudt in Singapore. Al 18 landen participeren ondertussen in het samenwerkingsakkoord, dat ook openstaat voor landen die niet in de regio liggen maar er wel belangen hebben. Zo zijn al verschillende Europese landen lid geworden, zoals Nederland, Denemarken, Noorwegen en sinds mei dit jaar ook het Verenigd Koninkrijk (ReCAAP, n.d.). Andere belangrijke hotspots zijn de Golf van Guinee en de Golf van Bengalen. De concrete economische impact van piraterij op zee valt moeilijk in te schatten. Hoewel de directe schade aan de economie wel meetbaar is, is dit veel moeilijker voor de indirecte schade. Voor de globale economische impact van piraterij bestaan geen studies, maar voor Somalië zijn er wel schattingen voorhanden. Zo schat Basnet (2011, p. 39)de totale kosten in 2011 van de piraterij in Somalië voor de wereld op 6,6 tot 6,9 miljard dollar. Bowden (2011, p. IV) ziet de kosten in 2010 oplopen van 4,9 tot 8,3 miljard dollar . Zoals reeds eerder vermeld zijn de daders en/of organisatoren van piraterij voornamelijk criminele bendes of lokale war lords. Door de opkomst van het radicaal islamisme, in Somalië voornamelijk vertegenwoordigd door Shabaab, werd er echter gevreesd dat er een samenwerkingsverband gevormd zou worden tussen islamitische terroristische organisaties en de plegers van piraterij. Hierdoor zouden extremistische groeperingen hun gebrek aan operationele capaciteiten op zee kunnen goedmaken en hun actieradius sterker kunnen uitbreiden naar het maritieme domein toe. Tot op heden zijn er echter nog steeds geen sluitende 29

bewijzen gevonden die deze ‘piraterij-terrorisme nexus’ ondersteunen. Het lijkt er zelfs op dat de twee groepen meer in competitie leven dan dat er enige samenwerking bestaat (Hamilton, 2010, pp. 28-29). Dit komt door de conflicterende belangen die bestaan tussen beide groepen. Daar piraten baat hebben bij een bloeiende en actieve scheepvaartsector en omdat ze gericht zijn op het maken van winst , zullen ze het doel (de scheepvaart vernietigen) en de methodes (spectaculaire aanvallen) van terroristen verafschuwen (Chalk, 2008, pp. 31-32). Piraterij vormt niet de enige bedreiging voor de economische veiligheid van vele landen. Ook visserij, en met name overbevissing, kan een oorzaak zijn van onveiligheid. Tevens is vervuiling van de wereldzeeën een economische bedreiging. Maar door hun aard zal ik beide behandelen in het volgende hoofdstuk, handelend over ecologische dreigingen.

3.3 Ecologische dreigingen Van alle dreigingen die geïdentificeerd worden, is de ecologische de meest recente en ook de meest controversiële. Het discours omtrent het belang van ecologie en milieu is pas manifest geworden samen met de opkomst van het postmaterialisme. Met name de VN-conferentie over het menselijk leefmilieu te Stockholm in 1972 was een keerpunt dat milieubescherming op de politieke agenda plaatste. Pogingen tot securitisatie van milieukwesties hebben bijgevolg maar een korte geschiedenis. Het is daarom ook veel minder geïnstitutionaliseerd dan andere veiligheidssectoren, zoals de militaire of economische sector. Dit zorgt ervoor dat de securitiserende actoren veel moeilijker te identificeren zijn, en dat hun securitiserende zetten door hun gebrek aan diepgaande sociale sedimentatie veel kwetsbaarder zijn voor ontkrachtingen vanwege hun tegenstanders (Buzan, et al., 1998, p. 77). Dit wil echter niet zeggen dat ecologische dreigingen minder reëel of minder dringend zijn. Naar mijn mening kunnen milieuproblemen zich op twee manieren als veiligheidsproblemen constitueren. In de eerste plaats omdat ze een bedreiging vormen voor het milieu an sich, en dus “de duurzaamheid van de lokale en planetaire biosfeer, als essentieel systeem ter voorziening van de levensbehoeften waarop alle menselijke ondernemingen berusten, ondergraven” 30

(Buzan, 1991, pp. 19-20). En ten tweede omdat milieuproblemen op een indirecte manier voor onveiligheid kunnen zorgen, daar ze vaak een bron voor conflict kunnen zijn. Wanneer we de eerste van deze twee van naderbij bekijken zien we dat het hier doorgaans om fenomenen met een (potentiële) globale impact gaat. Het betreft hier dan voornamelijk zaken als luchtvervuiling, het gat in de ozonlaag, zure regen,… die de potentie hebben om de leefbaarheid van deze planeet flink aan te tasten. Dit kan ook op beperktere schaal gebeuren, zowel geografisch als qua impact. Zo kan het verdwijnen

van

een

bepaalde

diersoort

moeilijk

worden

opgevat

als

levensbedreigend voor de mensheid. Toch kan dit wanneer het meerdere keren voorvalt een grote impact hebben op het ecosysteem, en daarom ook op de mens. Voor het maritieme domein zijn er verschillende van deze dreigingen aanwezig, zoals het afsterven van koraalriffen, overbevissing, verzuring van het zeewater, vervuiling, wijziging van de koude/warmtestromen, etc. Alhoewel al deze fenomenen een globale impact hebben, zijn slechts een beperkt aantal geïndustrialiseerde landen in hoofdzaak verantwoordelijk voor deze ontwikkelingen. Dezelfde landen beschikken over de meeste capaciteiten om hiertegen iets te ondernemen en daarom dienen zij het voortouw te nemen tegen ecologische problemen. Zeker de Europese Unie en haar lidstaten kunnen belangrijke initiatieven ondernemen of ondersteunen, of hebben dit al gedaan. Hoewel alle ecologische dreigingen belangrijk zijn, steken er twee bovenuit omwille van hun nabijheid en onmiddellijke impact. Dit zijn de overbevissing en vervuiling van de zeeën en oceanen. Nu al zijn er verschillende delen van de zeeën rondom Europa gevaarlijk overbevist. Zo is de overbevissing van de Noordzee al dermate gevorderd dat de voorheen wijdverspreide kabeljauw nu op de lijst met bedreigde diersoorten is komen te staan (The Telegraph, 2009,9 december). Ondanks talrijke reguleringen, zowel nationaal, Europees als multilateraal4 heeft het visbestand zich nog niet hersteld, maar is de aftakeling ervan ten hoogste verminderd. De regulering heeft er wel voor gezorgd dat steeds meer Europese vissers wateren buiten Europa gaan 4

Bijvoorbeeld: de OSPAR conventie voor de bescherming van het maritieme milieu van de Noord Atlantische Oceaan, of het Gemeenschappelijk Visserij Beleid van de EU

31

opzoeken om te vissen, doordat daar minder wetgeving bestaat of deze niet wordt toegepast, met desastreuze gevolgen voor het lokale visbestand (Vidal, 2012). Overbevissing berokkent niet alleen grote schade aan de overlevingskansen van bepaalde vissoorten, de achteruitgang van het visbestand zorgt ook voor een groot verlies aan inkomsten voor de visserijen. Een rapport van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN uit 2008 schatte het totale verlies aan inkomsten door overbevissing op ruim 50 miljard dollar per jaar( Arnason, Kelleher & Willmann, 2008). Ook voor vervuiling van de zeeën is er een gelijkaardig verhaal, zij het dat er een grotere verscheidenheid aan actoren is, en tevens een grotere diversiteit van getroffenen. Een van de belangrijkste redenen waarom de global commons op een dergelijke manier achteruitgaan, is te wijten aan wat Garret Hardin omschreef als de ‘tragedy of the commons’, de winsten van de extra exploitatie van de gemeenschappelijke goederen zijn voor het individu, terwijl de kosten gedeeld worden door de hele maatschappij (Hardin, 1968). Milieuproblemen kunnen eveneens een veiligheidsprobleem worden doordat ze conflicten veroorzaken of aanwakkeren. Voornamelijk ecologisch kwetsbare gebieden kunnen bij milieuproblemen of klimaatveranderingen gemakkelijk in conflict losbarsten. Verschillende landen in de Sahelregio zijn reeds het slachtoffer geworden van verder oprukkende verwoestijning en grote droogtes. Ook op maritiem vlak zijn ecologische problemen al meermaals een reden tot conflict geweest, zelfs binnen Europa. Zo hebben de verschillende ‘kabeljauwoorlogen’ van 1958, 1972 en 1975 hun oorsprong in de overbevissing van de wateren rond IJsland door Britse vissers. Toen de IJslanders de visvangst in hun wateren wilden limiteren om zo de soort te beschermen, stuitten ze op verzet en ongehoorzaamheid van Britse vissers. Ze weigerden te stoppen met visvangst in IJsland, waardoor de IJslandse kustwacht overging tot het doorsnijden van hun netten om zo het stoppen van de visvangst af te dwingen. Als reactie hierop stuurde het Verenigd Koninkrijk marineschepen mee als escorte, wat leidde tot verschillende confrontaties met de IJslandse kustwacht en verscheidene ramincidenten (Norman, 1992). Wellicht een bekender geval waarin overbevissing en vervuiling van de zee tot conflict hebben geleid is het reeds besproken geval van Somalië, waar lokale vissers door de 32

overbevissing overschakelden op piraterij. Het is belangrijk op te merken dat niet alleen ecologische problemen tot piraterij kunnen leiden, maar dat er tevens een zeer groot risico bestaat dat piraterij tot milieuproblemen kan leiden. Wanneer tijdens een aanval van piraten (of bij een ander potentieel scenario, zoals een reddingsactie of wanneer het losgeld van een schip niet betaald wordt) een schip met olie of chemicaliën tot zinken gebracht wordt, kan dit desastreuze gevolgen hebben voor het milieu en voor de mensen die afhankelijk zijn van de visvangst of aan nabijgelegen kustgebieden wonen.

3.4 Maatschappelijke dreigingen Nationale veiligheid is al geruime tijd een gevestigd begrip binnen security studies, maar er zijn paradoxaal genoeg maar weinig reflecties geweest over de natie als analyse-eenheid. De focus ligt doorgaans op de politiek-institutionele eenheid, de staat. Het is pas wanneer we inzoomen op de natie dat de maatschappelijke veiligheidssector in beeld komt. Het gebeurt maar zelden dat de grenzen voor staat en samenleving samenvallen. De staat is gebaseerd op een gedefinieerd territorium en formeel lidmaatschap, terwijl maatschappelijke integratie een veel gevarieerder fenomeen is. Daarom wordt de sleutel tot een internationale veiligheidsanalyse voor de maatschappij gevormd door de ideeën die individuen identificeren als leden van een sociale groep. Bij samenleving draait alles om identiteit. Het organiserend concept in de maatschappelijke sector is identiteit, en maatschappelijke onveiligheid ontstaat wanneer gemeenschappen een bepaalde ontwikkeling definiëren als een bedreiging voor hun overleving als gemeenschap (Buzan, et al., 1998, pp. 119-121). Maatschappelijke dreigingen zijn aldus zaken die kunnen worden beschouwd als een bedreiging voor de maatschappelijke identiteit. Zo kan er een horizontale competitie bestaan waarbij men een doorslaggevende invloed van een nabijgelegen cultuur vreest, zoals de vrees voor een verengelsing in het Franstalige Québec. Ook een verticale competitie is mogelijk, waarbij men zijn eigen maatschappelijke identiteit

verliest

ten

gunste

van

een

bredere

of

nauwere

identiteit.

Integratieprojecten zoals de EU of voormalig Joegoslavië, en regionalistische projecten zoals in Vlaanderen, Catalonië of Koerdistan zijn hier respectievelijk 33

voorbeelden van. Doordat er echter geen mensen op zee wonen en de zeeën cultureel gezien weinig relevant zijn, oefenen ze ook weinig of geen invloed uit bij deze horizontale en verticale competitie. Bij een geheel ander fenomeen, migratie, spelen de zeeën en oceanen wél een belangrijke sleutelrol. Hier bestaat de angst dat door de toevloed van migranten, de compositie van de samenleving dermate zal veranderen dat de oorspronkelijke identiteit ondermijnd wordt en dat men deze op lange termijn ook zal verliezen. In een Europese context zijn het voornamelijk extreem rechtse partijen die migratie als een dreiging hoog op hun agenda hebben staan, en de negatieve aspecten van migratie in de verf zetten. Toch wordt migratie ook regelmatig opgevoerd als veiligheidsgerelateerde kwestie door niet- extreem-rechtse politici en partijen, zoals recentelijk bij de presidentsverkiezingen in Frankrijk waar zittend president Nicolas Sarkozy van de centrumrechtse UMP sterk uithaalde naar migratie en harde standpunten hierover innam (Vincent, 2012). Het is inderdaad al meermaals gebleken dat migratie als een voldoende grote bedreiging werd beschouwd om buitengewone maatregelen toe te laten, en dat migratie als onderwerp reeds gesecuritiseerd is. Curley en Wong hebben in 2008 reeds een uitgebreide studie gevoerd over migratie en veiligheid, en de securitisatie van migratie in Zuidoost-Aziatische context (Curley & Wong, 2008). Ook al wordt migratie niet door alle politieke partijen als een veiligheidskwestie beschouwd, er heerst toch een algemene consensus dat migratie aan beperkingen en controle onderworpen dient te worden. Migratie wordt overigens niet enkel als een maatschappelijke en culturele dreiging gezien, maar tevens als een economische dreiging, doordat de instroom van goedkope arbeidskrachten het loonniveau kan doen dalen. Omdat het grondgebied van Europa aan drie zijden begrensd wordt door watermassa’s, gebeurt een belangrijk deel van de migratie naar het continent via de zeeën. Het grootste deel van deze migratie over zee vindt plaats op de Middellandse Zee, wat een barrière vormt voor de vele migranten uit Sub-Saharisch Afrika, NoordAfrika, het Midden-Oosten en Azië. Zo zijn er volgens een rapport van de Raad van 34

Europa in 2007 maar liefst 51 000 migranten en asielzoekers geland op de kusten van Europa aan de Middellandse Zee, een aantal dat sindsdien alleen nog maar is toegenomen (Østergaard, 2008). Om in Europa te geraken, moeten deze mensen regelmatig gebruik maken van mensensmokkelaars. Hierdoor worden ze vaak in oude, veelal bouwvallige bootjes die overbezet zijn richting Europa gestuurd. Wanneer deze dan te kampen krijgen met motorpech of uit koers geslagen worden, raken ze op drift en als ze niet snel gevonden worden, kan dit heel wat mensenlevens kosten. Iets wat niet zelden voorkomt, getuige de regelmaat waarmee sommige van deze bootjes teruggevonden worden met weinig tot geen overlevenden. Het feit dat migranten en asielzoekers vaak gedwongen zijn om gebruik te maken van mensensmokkelaars houdt niet alleen een groot risico in voor henzelf, maar het zorgt ook voor veiligheidsrisico’s voor Europa. Zo wordt de mensensmokkel, naast andere criminele activiteiten, gebruikt door verschillende terroristische groeperingen om zich te financieren (Barber, 2011, p. 11). Doordat mensensmokkel een miljardenbusiness is met een omzet van 32 miljard dollar (Belser, 2005) die een sterke logistieke organisatie vereist, zorgt dit mede voor het ontstaan van een groot aantal criminele bendes in de landen van waaruit de migranten vertrekken. Dit leidt tot criminalisatie in de landen die grenzen aan de Middellandse Zee, wat het staatsgezag van deze landen ondergraaft en zou kunnen bijdragen tot het ontstaan van een failed state.

3.5 Syncretisatie van dreigingen: het maritiem domein als eenheid van analyse en het belang van Europa als veiligheidscomplex Zoals werd aangetoond in de voorgaande hoofdstukken zijn deze verschillende bedreigingen onderling zeer sterk verbonden, zelfs in die mate dat het onderscheid in verschillende veiligheidssectoren deels arbitrair is. Ook is het in vele gevallen zo dat bepaalde bedreigingen bijdragen tot het ontstaan van andere bedreigingen, of zelfs aan de oorsprong ervan liggen, zoals de relatie tussen overbevissing en piraterij rondom Somalië. Uiteraard liggen de oorzaken van de veiligheidsproblemen op zee niet alleen in het maritieme domein. Integendeel zelfs, omdat veiligheid en 35

onveiligheid om mensen draaien, en de menselijke aanwezigheid op water verhoudingsgewijs behoorlijk beperkt is, zijn de meeste oorzaken (en gevolgen) van maritieme onveiligheid te vinden op het vaste land. Maar net door dit bijzondere karakter van de veiligheidsproblematiek op zee en door de sterke onderlinge vervlechting van de dreigingen is het noodzakelijk dat het maritieme domein in zijn geheel als thematische afbakening wordt genomen voor analyse. Eén specifiek gevolg van het bijzondere karakter van het maritieme domein is dat veiligheidsontwikkeling waar ook ter wereld een onmiddellijk gevolg kan hebben voor Europa en de EU. Wanneer een land op duizenden kilometers verwijderd van Europa ervoor kiest om bijvoorbeeld een strategische zeevaartstraat af te sluiten, zullen de gevolgen hiervan quasi onmiddellijk voelbaar zijn voor Europa. Toch is er ondanks dit globale karakter van het maritieme domein sprake van een sterke regionalisatie. Het is immers mogelijk om Europa, en de Europese Unie in het bijzonder, aan te duiden als een regionaal veiligheidscomplex. Niet omdat de dreigingen regionaal zijn, integendeel, maar omdat de compositie en prioriteiten van de dreigingen specifiek voor Europa zijn. Zo vormt overbevissing niet direct een veiligheidskwestie voor Argentinië, of worden de Verenigde Staten niet in dezelfde mate geconfronteerd met migratie over zee als Europa. Op deze manier vormt Europa een eigen ‘regional security dynamic’ (Buzan & Waever, 2003) waarbij het soms de oorzaak, het slachtoffer, de oplossing of alle drie is van maritieme onveiligheid.

3.6 Securitiserende actoren Nu de verschillende dreigingen die geïdentificeerd worden in maritieme veiligheid bekend zijn, is de vraag wie de securitiserende actoren zijn die deze dreigingen aanwijzen om het maritieme domein te securitiseren. Dit is echter geen eenvoudige vraag, doordat er maar een beperkt publiek debat bestaat hieromtrent. Dit is vooral te wijten door het bestaan van sea blindness bij het grote publiek (Wise Pen Team, 2010, p. 15). Deze term, vaak gebruikt beleidsmakers, wijst op een gebrek aan zichtbaarheid, begrip en interesse voor maritieme zaken en het belang ervan. Dit heeft dan ook al voor decennia gezorgd dat er onevenwichtigheden bestaan in 36

veiligheidsinvesteringen tussen de land-, lucht en zeedomeinen. Dit zorgt er dan wel weer voor dat hier het beleid door een relatief veel kleinere groep wordt gemaakt dan in deze andere domeinen. Om het beleid te wijzigen moet dan ook maar een beperkt aantal personen overtuigd worden, waardoor de noodzaak om de massa te overtuigen en voor het gebruik van grote retoriek grotendeels wegvalt. De retoriek blijft hier grotendeels intra muros. Dit zorgt er voor dat een diepgaande discoursanalyse van mogelijke securitiserende actoren zeer moeilijk wordt. Zo wordt het onmogelijk om alle relevante securitiserende actoren te definiëren, aangezien vrijwel de enige die openbaar verschillende documenten publiceert over maritieme veiligheid (buiten de academische wereld) defensie of defensie-gerelateerde agentschappen zijn.5 Daarom is het nodig om te kijken welke verschillende initiatieven er reeds bestaan of binnenkort zullen komen om te weten te kunnen komen of er inderdaad een securitisatie van het maritieme domein is op Europees niveau.

5

Cfr. Bijvoorbeeld de verschillende publicaties van de Wise Pens of de CHENS.

37

4. Europese initiatieven rond maritieme veiligheid

4.1 Voorbeschouwing Zoals hierboven werd aangetoond hebben de verschillende Europese landen zeer gelijklopende belangen en prioriteiten wanneer het op maritieme veiligheid aankomt. Als voornaamste supranationale instelling komt de Europese Unie dan ook sterk in aanmerking om hiervoor een beleid op te zetten. Toch is de EU niet de enige speler bij de vertegenwoordiging van de Europese belangen bij maritieme veiligheid. Elk van de landen die aan zee grenzen in Europa hebben een eigen maritiem beleid. Dit beperkt zich echter voornamelijk tot wat er zich afspeelt in de eigen territoriale wateren, omdat het hun aan de capaciteiten ontbreekt voor een permanente monitoring of aanwezigheid in de internationale wateren. In de meeste gevallen gebeurt dit voornamelijk binnen het kader van een supranationale organisatie of multilaterale operaties. Daarom heeft ook de Noord-Atlantische Verdrags Organisatie potentie om de rol van voortrekker van maritieme veiligheid op zich te nemen. De NAVO is immers een organisatie die als voornaamste doel heeft de veiligheid van de lidstaten te bevorderen. Ze is al in het bezit van een jarenlange expertise van internationale samenwerking voor defensie, en ze heeft ervoor gezorgd dat de verschillende modi operandi van de landen compatibel met elkaar zijn. Op maritiem vlak heeft ze reeds verschillende naval task forces klaar staan, en beschikt ze over een geïntegreerde commandostructuur en hoofdkwartiercapaciteiten. Maritieme veiligheid vormt nu al een belangrijk onderdeel van de maritieme strategie van de NAVO (NATO, 2011a), met een volledig uitgewerkt concept Maritime Security Operations (MSO) (NATO, 2011b). Toch is de NAVO niet het ideale platform om maritieme veiligheid in en voor Europa te bevorderen. Zo is ten eerste het aantal lidstaten in Europa beperkter dan het aantal lidstaten van de EU. Daarenboven zijn er ook verschillende niet-Europese landen lid van de NAVO, waardoor het moeilijker wordt om dezelfde prioriteiten en accenten te leggen. Belangrijker echter is dat de NAVO eerst en vooral nog altijd een

38

militaire alliantie is met als voornaamste doel de wederzijdse verdediging bij de aanval van een andere staat. Door deze sterke militaire invulling beschikt de NAVO niet over de capaciteiten en middelen om een taak zo divers als maritieme veiligheid volwaardig te kunnen uitvoeren. Daar waar een militaire alliantie als de NAVO wel een belangrijke rol kan spelen in het verhinderen van terrorisme of piraterij op zee, wordt het al veel moeilijker

de

NAVO

te

laten

optreden

bij

milieuvervuilingen

of

vluchtelingenproblematiek. Vaak kunnen de marines van de lidstaten hier enkel als platform voor maritieme veiligheidsoperaties fungeren. De definitie die de NAVO hanteert voor maritieme veiligheid, is dan ook veel nauwer dan de meeste andere gangbare definities ervan. Bij de NAVO is maritieme veiligheid er enkel wanneer “de nationale en internationale wetgeving gehandhaafd wordt, recht van doorvaart gegarandeerd wordt en burgers, schepen, infrastructuur en hulpbronnen beschermd worden” (NATO, 2011b, p. 4). Deze nauwe definitie is zeer staatcentrisch en maakt geen vermelding van mogelijke asymmetrische dreigingen of conflict- preventie. Het is een definitie op maat van een militaire alliantie. De Europese Unie daarentegen beschikt wel over voldoende capaciteiten en bevoegdheden om een omvattend beleid te voeren omtrent maritieme veiligheid. Mede door haar grote omvang vormt de EU het ideale beleidsniveau voor een geïntegreerd beleid in dit verband. Toch heeft ook de EU problemen om een goed beleid te voeren voor maritieme veiligheid. Zo vallen bepaalde domeinen onder de volledige bevoegdheid van de Europese Commissie en zijn zij de enige die hier wetgeving voor mogen aannemen, zoals het visserijbeleid of het douanebeleid. Andere domeinen vormen dan weer een gedeelde bevoegdheid van de Europese Commissie en de nationale staten, zoals het milieubeleid of transportbeleid. In nog andere domeinen heeft de Europese Unie slechts een (soms zeer) beperkte inspraak, zoals het gemeenschappelijk defensiebeleid, buitenlandse betrekkingen of het migratiebeleid. Deze sterke fragmentatie zorgt ervoor dat de Europese initiatieven voor maritieme veiligheid ook zeer sterk verdeeld zijn. Dit vormt dan ook een eerste 39

onderscheid dat we kunnen maken in het Europese beleid voor maritieme veiligheid. Aan de ene kant hebben we een bottom-up benadering met de verschillende initiatieven die door de verschillende verantwoordelijke departementen, veelal onafhankelijk van elkaar, worden genomen over maritieme veiligheid. En anderzijds is er de top-down benadering met de overkoepelende en coördinerende initiatieven die genomen worden over de verschillende departementen heen. Een ander belangrijk onderscheid dat gemaakt dient te worden is het Europese beleid binnen en buiten de grenzen van de exclusieve economische zone (EEZ) van de verschillende lidstaten. Dit onderscheid komt voort uit het verschillende internationaalrechtelijk statuut van de EEZ enerzijds en de internationale wateren anderzijds, vastgelegd in het UNCLOS- verdrag. Zo is het voor staten mogelijk om een wetgeving voor te schrijven die van toepassing is binnen de EEZ6, en die ook gevolgd dient te worden door schepen die binnen deze EEZ varen. De volle zee, het deel van de zee dat buiten de EEZ is gelegen, behoort echter tot het res communis of de global commons en staat open voor alle staten. Individuele staten mogen dus geen regelgeving opleggen in de volle zee. De EU kan hier dus moeilijk ingrijpen, en het beleid op Europees niveau omtrent de volle zeeën valt strikt gezien onder de autoriteit van de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid, Catherine Ashton. Doordat de besluitvorming binnen dit domein op een sterk intergouvernementalistische wijze gebeurt, is het niet altijd even eenvoudig om op Europees niveau een coherent beleid uit te stippelen. Het is dan ook zinvol om een onderscheid te maken tussen de initiatieven die betrekking hebben op hetgeen zich binnen de EEZ van de lidstaten van de EU afspeelt enerzijds, en anderzijds de initiatieven die betrekking hebben op hetgeen zich erbuiten afspeelt.

6

UNCLOS art. 56

40

4.2 Maritime Situational Awareness en Maritime Security Operations Alvorens te beginnen met de diverse projecten van de Europese Unie ter bevordering van de maritieme veiligheid, is het belangrijk eerst nog enkele woorden te zeggen over maritime situational awareness (MSA). MSA is, zoals de naam omschrijft, de beeldvorming van hetgeen zich afspeelt op het maritieme domein. De Chiefs of the European Navies (CHENS) omschrijven MSA als “het beheer van informatie verwant met het maritieme domein die een impact kan hebben op de maritieme veiligheid” (CHENS, 2010, p. 7). Bij de Verenigde Staten en binnen de context van de NAVO spreekt men doorgaans over een lichtjes verschillend concept, nl. maritime domain awareness. Dit is kennis over hetgeen zich op zee afspeelt (cfr. MSA) gekoppeld aan een analyse van de potentiële dreigingen (US Navy, 2007). In ieder geval is MSA een cruciaal element bij het in de praktijk brengen van maritieme veiligheid. MSA situeert zich op het tactische niveau en is een permanente activiteit. Op basis van de analyse van de output van MSA kan dan geval per geval beslist worden tot het uitvoeren van een MSO. MSA dient een globaal beeld te vormen van al hetgene zich op zee afspeelt, gaande van de situering van schepen op zee tot informatie over vervuiling of overbevissing. Doordat MSA op de hoogte moet zijn van een dergelijk breed spectrum van activiteiten op zee, is het vaak problematisch om al deze informatie te centreren. Ten eerste is deze informatie (als ze al beschikbaar is) meestal verspreid over verschillende diensten binnen de overheid. Daarnaast kan de informatie die verwacht wordt voor MSA gevoelig zijn, en is er een zeker verzet tegen het delen van deze informatie. Zo zijn militairen vaak niet happig om de positie van hun schepen of andere informatie te delen. Maar ook andere departementen kunnen weigerachtig staan tegenover het delen van dergelijke informatie, veelal om economische redenen. Zo kan het voor vissers schadelijk zijn wanneer hun visplaatsen zouden lekken naar andere landen of concurrenten. Al deze bezwaren moeten overkomen worden voordat een volwaardige MSA kan worden bereikt.

41

Het strategische concept maritieme veiligheid rust op tactisch niveau dus op twee zuilen. Enerzijds is er de MSA op permanente basis die informatie levert op grond waarvan men besluit de tweede zuil al dan niet in actie te laten treden. Deze tweede zuil zijn de MSO’s, die een veel sterker ad hoc karakter hebben dan MSA. Deze MSO’s kunnen diverse vormen aannemen, naargelang de situatie. Toch zijn de meeste te klasseren onder drie types operaties. Zo zijn er de twee scouting missies, nl. reconnaissance en surveillance missies, en als laatste zijn er de maritime interdiction operations. Aangezien er in veel gevallen reeds een platform bestond van waaruit men MSO’s kon organiseren en uitvoeren, zeker in het geval van defensie waar men operaties kan lanceren onder CSDP- of NATO-vlag, is het niet verbazingwekkend dat de meeste recente initiatieven binnen de EU zich afspelen in het ontwikkelen van MSA en het integreren van verschillende informatiesystemen. Dit wil natuurlijk niet zeggen dat er geen veranderingen zijn bij MSO of op strategisch niveau.

4.3 Intern Europees beleid 4.3.1 Top down benaderingen Zoals eerder al werd opgemerkt werden de eerste initiatieven voor maritieme veiligheid opgestart door de Verenigde Staten of door internationale organisaties zoals het IMO, en hadden deze initiatieven een globaal karakter. Eén van de belangrijkste bepalingen die toen uit de bus kwamen was de ISPS-code. Om aan deze code, opgelegd na stemming door het IMO, te voldoen dienen deelnemende landen nationale coördinatiecentra op te richten. Deze moeten de relevante informatie betreffende het maritieme domein binnen de eigen EEZ samenbrengen en doorgeven aan de relevante partners of departementen. Toen België haar nationaal coördinatiecentrum, het Maritiem Informatie Kruispunt (MIK), oprichtte, behoorde België tot één van de eersten in Europa die de beschikking hadden over een dergelijk nationaal coördinatiecentrum. Hier zitten beambten van de marine, de douane en de politie die elk hun eigen databank beheren. Dit alles staat dan weer onder leiding van de Belgische marine. Het MIK kan deze informatie doorspelen naar één of meerdere van de 17 kustwachtpartners van België, en kan vervolgens ook, 42

indien nodig, bepaalde operaties op zee coördineren tussen de verschillende diensten. Ondertussen werd in 2007 eveneens een belangrijke mijlpaal bereikt in de EU. In dat jaar werd immers het Integrated Maritime Policy (IMP) goedgekeurd. Dit document had als doel het beleid van de EU op het vlak van maritieme zaken samen te brengen en te coördineren, teneinde zo de maritieme governance in de Europese wateren te verbeteren. Het IMP gaat met name om het beleid in vijf specifieke gebieden (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2007). Het betreft het beleid rond mariene gegevens en kennis, om zo kennis te verwerven over het gedrag van de zeeën die dan gebruikt kan worden door overheden, bedrijven en onderzoekers. Een volgend beleidsdomein is de maritieme ruimtelijke ordening, die gaat over het plannen en reguleren van alle menselijke activiteit op zee, en de bescherming van mariene ecosystemen. Daarnaast is er de zogenaamde ‘blauwe groei’, een langetermijnstrategie voor een groei van de maritieme sector als geheel. Als voorlaatste zijn er de zeegebiedstrategieën, dit zijn regionale strategieën voor de diverse zeeën die Europa omringen. Maar vooral het laatste beleidsdomein is het belangrijkste voor de maritieme veiligheid, en dit is een geïntegreerd maritiem toezicht. In 2009 stelde de Commissie dan ook richtlijnen voor over hoe een dergelijk geïntegreerd maritiem toezicht kan worden bereikt (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2009a). Op basis van deze richtlijnen werd er gestart met het ontwikkelen van een Common Information Sharing Environment (CISE). Het doel hiervan is het creëren van een politieke, culturele, legale en technische omgeving die het mogelijk moet maken

om

informatie

te

delen

tussen

bestaande

en

toekomstige

toezichthoudersystemen en -netwerken. Door deze verschillende systemen en netwerken met elkaar te verbinden, zou een gedecentraliseerde omgeving moeten ontstaan waarin het mogelijk is om informatie uit te wisselen. Het zou alle betrokken overheden toegang moeten geven tot de informatie die ze nodig hebben voor hun taken op zee op basis van de ‘need-to-know’ en ‘responsibility-to-share’ principes. Dit wordt allemaal mogelijk gemaakt dankzij moderne technieken. Het delen van relevante informatie en data over verschillende sectoren en grenzen zal de MSA van 43

de autoriteiten sterk vergroten en zal het beslissingsproces voor actie op zee vereenvoudigen. Hierdoor zal ook de effectiviteit en kostenefficiëntie van de verschillende toezichthoudende activiteiten verhoogd worden. Op basis van een roadmap werden in 2010 zeven verschillende relevante beleidsdomeinen geïdentificeerd, nl. grenscontrole, maritieme veiligheid (zowel security als safety), visserijcontrole, marien milieu, douane, algemene rechtshandhaving en defensie, die samen ongeveer 400 nationale overheidsinstanties omvatten (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2010a). In praktische termen is het uiteindelijke doel aldus het verbinden van de verschillende nationale coördinatiecentra, zoals het MIK in België, en informatie wederzijds beschikbaar maken. Het CISE-project is op dit moment nog in ontwikkeling, maar tegen eind 2013 wordt er een white paper verwacht als voorloper en kader voor de potentiële wetgeving voor CISE. Ondertussen zijn er echter al twee proefprojecten gestart die de effectiviteit en haalbaarheid van een project als CISE moeten testen. Beide zijn opgestart in 2010. Het eerste project, MARSUNO, liep ondertussen af in december 2011. Dit proefproject moest een mogelijke integratie van het maritiem toezicht in de noordelijke zeeën testen, met name de Noordzee en de Baltische Zee. Tien landen participeerden in dit project (Zweden, Finland, Polen, Litouwen, Letland, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen, Estland en België) dat onder leiding stond van de Zweedse kustwacht en het directoraat generaal MARE van de Europese Commissie. Het tweede proefproject, dat eveneens begon in 2010, BlueMassMed, is nog steeds lopende. Hier participeren zes landen (Spanje, Frankrijk, Malta, Griekenland, Portugal en Italië) in het de Mediterrane zeebekken en de Atlantische aanlopen ervan. Deze projecten dienden de architectuur van het potentiële CISE te definiëren en te testen, zodat interoperabiliteit mogelijk zou zijn. Ze moesten ook gemeenschappelijke procedures en methodologieën uitwerken die de exploitatie van het CISE mogelijk moeten maken. Ten slotte moesten ze ook partners mobiliseren rondom een concreet en praktisch proces door een behoefte-analyse, definiëring van een coherent kader, en dit moet uiteindelijk uitmonden in een demonstratie in het veld ervan.

44

4.3.2 Bottom-up benadering De bottom-up benadering is een term die ik gekozen heb om alle initiatieven te groeperen die aan een bepaalde sector gebonden of regionaal zijn, en die geen overkoepelende, coördinerende of strategische functie betreffende maritieme veiligheid hebben. Deze initiatieven zijn van zeer uiteenlopende aard en worden meestal door een enkel departement ontworpen of uitgevoerd. Dit betekent dat er een zeer grote hoeveelheid aan projecten en initiatieven is die door verschillende overheidsinstanties ontworpen worden, en die ook nog sterk in omvang kunnen verschillen. Daarenboven zijn verschillende van deze initiatieven niet opgericht met als voornaamste doel de maritieme veiligheid te bevorderen, maar zijn ze er door hun aard wel relevant voor. Daarom zal ik mij in deze masterscriptie beperken tot een bespreking van de voornaamste initiatieven omtrent maritieme veiligheid die in de EU werden genomen. Ook hier zien we voornamelijk verschillende initiatieven die betrekking hebben op

MSA.

Eén

van

de

voornaamste

hier

is

EUROSUR,

een

Europees

grensbewakingssysteem en een acroniem voor European border surveillance system. Dit project wordt al sinds 2008 ontwikkeld door de Commissie, in nauwe samenwerking met FRONTEX en de lidstaten (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2008), en het is een vervolg op het European Patrols Network project dat van 2007 tot 2008 liep. Het doel van EUROSUR is het verhogen van de detectie van illegale immigranten die Europa willen binnenkomen, het verminderen van het aantal illegale immigranten die het leven verliezen op zee tijdens hun oversteek naar Europa, en het verhogen van de binnenlandse veiligheid van Europa door grensoverschrijdende misdaad te helpen bestrijden. Immers, één van de doelstellingen die worden geïdentificeerd in de Interne Veiligheidsstrategie van de EU uit 2010 is het verhogen van veiligheid door een beter beheer van de grenzen (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2010b, p. 12). Eind 2011 werd dan ook een wetgevend kader gecreëerd dat de definitieve oprichting van EUROSUR moet mogelijk maken. Verwacht wordt dat het project tegen 2013 operationeel zal zijn. EUROSUR zou zijn doelstellingen moeten bereiken 45

door de interdepartementale samenwerking te bevorderen binnen en tussen de lidstaten en met FRONTEX. Het zou eveneens moeten voorzien in technische capaciteiten voor het detecteren en opsporen van schepen. Ten slotte zal EUROSUR zorgen voor het delen van informatie met andere relevante actoren in het maritieme domein. Dit alles zou bereikt moeten worden in drie fasen. Als eerste werd er een fonds opgericht voor de externe grenzen, dat de nationale grensbewaking van landen in het zuiden en oosten van de EU moet vergroten en moderniseren. Daarnaast werd er ook een beveiligd communicatienetwerk opgesteld tussen de verschillende nationale coördinatiecentra en FRONTEX. In de tweede fase wordt er een gemeenschappelijk inlichtingenbeeld voor de situatie in het gebied voor de grenzen ontwikkeld. In de laatste fase zullen ten slotte de rapportage- en toezichtsystemen voor de maritieme gebieden van de verschillende landen in een ruimer netwerk worden geïntegreerd. Binnen de EU wordt niet alleen veel aandacht gegeven aan organisatorische vernieuwing

bij

maritieme

veiligheid,

er

gaat

eveneens

aandacht

naar

technologische vernieuwing. In het zevende Kaderprogramma voor Onderzoek en Technologische Ontwikkeling (Framework Programme 7 of FP7), waarmee de EU haar onderzoeksbeleid implementeert, werd veiligheid voor het eerst als een specifiek onderwerp voor onderzoek geïdentificeerd. Het doel van dit onderzoek is het ontwikkelen van kennis en technologieën om de veiligheid van burgers beter te kunnen garanderen. In het kader van deze exclusief burgerlijke toepassing werden een aantal onderzoeksprojecten gestart, die grotendeels verband houden met MSA. Enkele voorbeelden hiervan zijn AMASS, een reeks van onbemande automatische platforms voor het houden van toezicht op zee, WIMAAS, een project rond het gebruik van onbemande vliegtuigen voor toezicht op zee, GLOBE, een omvattend kaderwerk voor geïntegreerd grensbeheer, OPERAMAR, een project dat de interoperabiliteit van de verschillende middelen op zee van nationale overheden moet bevorderen, I2C, een initiatief dat data van verschillende zee-, lucht-, en landgebaseerde sensoren moet integreren en koppelen met automatische detectie van abnormaal gedrag op zee. Enkele van de grotere projecten zijn SEABILLA en PERSEUS. Het doel van SEABILLA is een architectuur te ontwerpen voor systemen die 46

de middelen in de lucht, te land en op zee willen combineren voor een betere grensbewaking. Dit project startte in juni 2010 en was begroot op 15,5 miljoen euro. Er wordt verwacht dat het afloopt in juni 2013. Het grootste project is echter PERSEUS (niet te verwarren met een gelijknamig project i.v.m. het marine milieu in de zuidelijke zeeën van Europa), met een begroting van 43,6 miljoen euro. PERSEUS moet een grootschalige demonstratie vormen van toezichthoudersystemen op zee, met bestaande systemen (inclusief satellieten), en moet deze verbeteren met innovatieve capaciteiten. Het project is gestart in januari 2011 en zou 54 maanden moeten lopen. Tot slot is nog een heel scala aan andere recente projecten die zich focussen op deelaspecten van maritieme veiligheid. Enkele voorbeelden hiervan zijn SEIS, of Shared Environmental Information System, die rechtstreekse informatie over de toestand van het milieu op zee moet leveren. FishNet moet de middelen leveren voor de lidstaten om hun acties i.v.m. visserij efficiënt te coördineren en informatie uit te wisselen, met een sterke klemtoon op veiligheid. IMDatE is een digitaal platform dat relevante informatie moet verstrekken aan de lidstaten voor de lokalisatie van schepen. GMES is een project dat een Europese capaciteit moet kunnen creëren voor wereldwijde observatie van de zeeën, voornamelijk ten behoeve

van

het

milieu,

maar

het

kan

ook

worden

gebruikt

voor

veiligheidstoepassingen. Voorts zijn er nog de Joint Deployment Plans van het Europees Agentschap voor de Controle van de Visserij, die de inzet van gepoolde nationale middelen voor inspecties organiseert. Andere projecten zijn o.a. CleanSeaNet, CeCLAD-M, LRIT, MAOC-N, SUCBAS, VMS, ICONET, V-RMTC, etc.

4.4 Extern Europees beleid 4.4.1 Europa als ‘maritiem imperium’? Alvorens dieper in te gaan op het externe beleid van de Europese Unie, kan het nuttig zijn even stil te staan bij de mogelijke implicaties van het interne beleid op andere landen. Met een totale oppervlakte van maar liefst ruim 19 miljoen km² is de EEZ van de EU veruit de grootste in de wereld, tegenover 11 miljoen van de tweede grootste, de Verenigde Staten. Het grootste deel hiervan bevindt zich echter niet in 47

de Atlantische Oceaan, maar in de Stille Oceaan (met 7,7 miljoen t.o.v. 5 miljoen km² in de Atlantische) (de Vivero, s.d.). Dit is vooral te wijten aan de overzeese territoria van verschillende landen binnen de EU, die vaak nog een overblijfsel zijn van het koloniale tijdperk. Deze enorme omvang van de Europese wateren heeft ertoe geleid dat sommige auteurs de EU zouden bestempelen als een maritiem imperium (de Vivero, 2007, pp. 211-212). Hierbij zou de EU louter door de omvang van haar EEZ regelgeving kunnen opdringen aan andere landen. Hoe het ook zij, het is in ieder geval zo dat schepen die zich binnen de EEZ van de EU of haar lidstaten bevinden, zich moeten conformeren naar hun wetgeving. Hierdoor kunnen buitenlandse rederijen Europese regelgeving in de praktijk gaan toepassen, zonder dat hiervoor een nationale wetgeving bestaat. Op deze manier kan de EU haar waarden en normen betreffende het maritieme domein verspreiden naar andere landen. Of we hierbij werkelijk kunnen spreken van een maritiem imperium, is voor discussie vatbaar. 4.4.2Bottom-up Ook hier zien we verschillende Europese initiatieven zonder een overkoepelende coördinatie of sturing. Als bekendste van deze initiatieven is er de Europese militaire operatie van EUNAVFOR (Europese maritieme strijdkrachten) tegen piraterij voor de kust van Somalië, operatie Atalanta, die reeds hierboven werd besproken. Tegelijkertijd werd ook het Maritime Security Centre – Horn of Africa (MSCHOA) opgericht om toezicht te houden op het verkeer in de Golf van Aden en de Somalische wateren. Schepen kunnen hun positie ook doorgeven aan MSCHOA of advies of informatie vragen i.v.m. piraterij. Operatie Atalanta is de allereerste operatie van EUNAVFOR en is een ad hoc operatie die werd opgericht om de problemen van piraterij in te dammen, waardoor men eerder aan crisismanagement doet dan aan conflict resolution. De operatie maakte geen deel uit van een overkoepelend plan om piraterij wereldwijd in te dammen of de maritieme veiligheid elders te verbeteren. Bij de aanvang van operatie Atalanta was er eveneens geen exitstrategie beschikbaar. Echter, sinds enkele jaren steunt de EU het Regional Maritime Documentation, 48

Education and Training Centre in Djibouti. Dit vormt een onderdeel van de Djibouti Code of Conduct, een verdrag tussen verschillende landen op het Arabische Schiereiland en oostelijk Afrika om piraterij in de Indische Oceaan in te dammen. Men hoopt op deze manier de regionale capaciteiten om piraterij te bestrijden te versterken, zodat de marines en kustwachten van nabijgelegen landen op termijn de rol van operatie Atalanta kunnen overnemen. De Europese Unie beschikt eveneens over eigen projecten om regionale capaciteiten op te bouwen, om zo de maritieme veiligheid te versterken. In het kader van het Instrument voor Stabiliteit heeft de EU het ‘Critical Maritime Routes’ programma

opgestart

in

2008

door

het

Europees

agentschap

voor

ontwikkelingssamenwerking EuropeAid. Het doel hiervan is de globale maritieme veiligheid te verbeteren en aan conflictpreventie te doen door de maritieme capaciteiten te versterken van landen in de regio van belangrijke maritieme routes. Aanvankelijk had men hier vooral de Straat van Malacca voor ogen. Het programma werd in 2010 echter ook uitgebreid naar de Golf van Aden. Momenteel wordt een eventuele uitbreiding naar de Golf van Guinea nog bestudeerd ((Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2010c). Het MARSIC-project is een onderdeel van het Critical Maritime Routes programma en focust zich op de verbetering van de maritieme capaciteiten en het delen van informatie in de landen rondom Somalië. Het GVDB beschikt ook over zijn eigen project om de maritieme capaciteit in de regio van de Golf van Aden te verhogen, met name het civiele project EUCAP Nestor. Dit project zou van start moeten gaan in de zomer van 2012. Om al deze activiteiten van de EU in de Indische Oceaan te coördineren, is de Europese Commissie in 2011 gestart met de ontwikkeling van een regionale maritieme veiligheidsstrategie, het MASE-project. In afwachting tot deze strategie klaar is, zal men vanaf eind 2012 of begin 2013 alvast beginnen

met

een

MASE

Start-upproject

(Commissie

van

de

Europese

Gemeenschappen, 2011). Ondertussen heeft de EU haar lessen getrokken uit de ontwikkelingen die geleid hebben tot het ontstaan van piraterij in Somalië. Zo ondersteunt de EU actief de 49

visserijsector in verschillende zuidelijke landen via partnerschapsovereenkomsten voor visserij. Tegelijk probeert ze duurzame visvangst te bevorderen in de ACPlanden via de ACP FISH II- en ENRTP7-programma’s. Tussen 2007 en 2011 sponsorde de EU ook een regionaal toezichthouderplan in de Indische Oceaan om illegale visserij tegen te gaan. Hierna begon men in 2011 aan het Smartfish-programma, dat de sociale, economische en ecologische ontwikkeling van lokale visserij in de Indische Oceaan moet verbeteren, met een speciaal actieplan voor Somalië. Daarnaast heeft operatie Atalanta sinds 2009 ook de opdracht om de illegale visserij voor de kust van Somalië tegen te gaan. 4.4.3 Top Down Zoals uit het voorgaande blijkt is de aanpak van de EU op het vlak van maritieme veiligheid behoorlijk diffuus. Niet alleen zijn er veel verschillende departementen en beleidsdomeinen bij betrokken, zoals DG MARE, DG MOVE, EEAS, DG Environment, DG DEV, e.a., maar zijn ook de ambities van Europa op dit vlak onduidelijk. Er is dus zeker een nood aan een overkoepelende strategie om al de diverse initiatieven die Europa reeds genomen heeft of nog zal nemen te coördineren, en om tevens prioriteiten uit te tekenen voor nieuwe initiatieven. Ook vanuit de academische wereld komen verschillende oproepen voor een globale strategie, die de nood aan een omvattende strategie (Biscop & Coelmont, 2011) of het belang van toegang tot grondstoffen (Rogers, 2009, 2011) benadrukken. Een belangrijke stap in het creëren van een overkoepelende strategie of beleid werd genomen tijdens het Spaans voorzitterschap op een vergadering van de ministers van buitenlandse zaken in Luxemburg op april 2010 toen ze de Hoge Vertegenwoordiger van de EU tezamen met de Commissie uitnodigden om een ‘veiligheidsstrategie voor het globale maritieme domein’ op te stellen, met de mogelijke oprichting van een task force (Raad van de Europese Unie, 2010). Deze taak werd daarop uitbesteed aan het Crisis Management en Planning Directoraat (CMPD) van het GVDB. Daar kreeg een Spaanse militair de opdracht de strategie uit te werken, maar de samenwerking met de andere relevante departementen was weinig succesvol, en de Spanjaard moest in 2012 onverrichter zake terugkeren doordat hij geen overeenstemming kon vinden. 7

Environment and Sustainable Management of Natural Resources including Energy

50

Sindsdien heerst er onduidelijkheid over het lot van de Europese veiligheidsstrategie voor het globale maritieme domein, of hoe de verdere aanpak moet verlopen (Faltin, interview 2012, 04 mei). Het kan nuttig zijn de mogelijke redenen voor ontsporen van deze Europese strategie nader te onderzoeken. Eén van de voornaamste redenen waarom het niet lukte om overeenstemming te vinden voor de strategie, is omdat de strategie te militair gericht zou zijn voor een divers onderwerp als maritieme veiligheid. Daarbij komt nog dat er binnen de overheidswerking traditioneel vaak een zeker verzet is tegen het samenwerken met defensie (ibid.). Ook is er een verschil in de wijze waarop

civiele

en

militaire

operaties

gefinancierd

worden,

waarbij

de

eerstgenoemde uit het budget van de EU betaald worden, en de laatstgenoemde vanuit de lidstaten betaald worden. Een al te militaire interpretatie van de strategie kan aldus grote implicaties hebben voor de financiering van toekomstige operaties. Tot slot is ook de civiel-militaire coördinatie op institutioneel en op vlak de ontwikkeling van capaciteiten vaak problematisch (Biscop & Coelmont, 2011pp. 3132). Doordat het hier om het globale maritieme domein gaat, is het vanzelfsprekend dat de European External Action Service (EEAS) één van de belangrijkste spelers, zoniet dé belangrijkste speler, in het bepalen van het beleid hierover. Binnen de EEAS werden het opstellen van de strategie uitbesteed aan het Crisis Management and Planning Directorate (CMPD), die zorgt voor de politiek-strategische planning van de operaties van het GVDB. Een betere keuze voor het ontwerpen van de strategie zou het ‘Civilian Planning and Conduct Capability’ (CPCC) zijn, die zich civiele operaties van het GVDB plant en uitvoert. Deze zou dan als een neutrale brug kunnen dienen tussen de verschillende civiele en militaire belanghebbenden, en zo een werkelijke ‘comprehensive strategy’ kunnen ontwerpen. Maar het gaat niet enkel om enerzijds civiele en anderzijds militaire belangen binnen het GVDB of EEAS, er zijn eveneens diverse belangen van verschillende DG’s en departementen binnen de commissie, denk maar aan DG MOVE, DG MARE, etc. Om al deze verschillende belangen te aggregeren is het zinvoller iemand vanuit de commissie zelf te laten fungeren als ‘penholder’ voor de strategie. Catherine Ashton zou hiervoor ideaal zijn 51

doordat zij zowel Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid als vicevoorzitter is van de Europese commissie. Zij kan daarom zowel een coördinerende functie uitoefenen voor al de betrokken belangen als een brugfunctie voor de samenwerking tussen de militaire en civiele aspecten. Waarom werd het opstellen van het de strategie dan toch aan het CMPD gegeven? Een voor de hand liggende reden, maar daarom niet onbelangrijk, is dat de term veiligheid erin voorkomt. En daar veiligheid is één van de kerntaak van defensie, valt het op Europees niveau voornamelijk onder het GVDB. Een andere mogelijke reden zou te maken kunnen hebben met het feit dat het onder Spaans voorzitterschap is dat de raad de beslissing om een strategie uit te werken heeft genomen. Spanje, dat op de grenzen met Frankrijk en Portugal na volledig omringd is door water, heeft al vaak te maken gekregen met de gevolgen van een gebrek aan maritieme veiligheid. Denk maar aan de vele migranten die per boot naar de Canarische eilanden of het vaste land trekken, of de milieurampen die ontstonden bij het zinken van de olietankers Erika en Prestige in resp. 1999 en 2002. Daarom is het ook logisch dat Spanje zou aandringen voor een veiligheidsstrategie voor het globale maritieme domein. Terzelfder tijd maakt de visserijvloot van Spanje een kwart uit van alle vissersschepen in Europa qua tonnage, en met meer dan het dubbele tonnage dan de tweede grootste, het Verenigd Koninkrijk. Het belang van de visvangst voor de Spaanse economie is dan ook navenant. Maar wanneer we naar het aantal schepen kijken, zakt Spanje weg naar de 3de plaats met amper 13% van de schepen. Dit komt omdat de Spaanse vissersvloot voornamelijk bestaat uit zeer grote schepen die gaan vissen in internationale wateren en visplaatsen ver van Europa verwijderd (Eurostat, 2009). Spanje zit aldus geprangd tussen twee tegenstrijdige belangen, met enerzijds de nood aan een hogere maritieme veiligheid, maar anderzijds de vrees dat wanneer deze te civiel geïnspireerd wordt, deze schadelijk kan zijn voor de belangen van Spanje in de visserij. Als oplossing voor dit dilemma zag Spanje mogelijks een militaire invulling van de Europese veiligheidsstrategie voor een globaal maritiem domein, met alle gevolgen van dien.

52

De Europese Unie is echter niet volledig verstoken van coördinerende documenten voor maritieme veiligheid. Op 17 april 2012 werd het EU concept voor MSO, dat was uitgewerkt door de EU Militaire Staf, aanvaard. Zoals hierboven reeds werd vermeld vormt MSO een belangrijke onderdeel van maritieme veiligheid op tactische niveau. Dit concept heeft uiteraard niet de overkoepelende capaciteiten van strategie, maar het kan wel fungeren als één van de bouwstenen voor een mogelijke toekomstige strategie.

53

5. Conclusie Is het geoorloofd om, na de diverse Europese initiatieven bekeken te hebben, te kunnen spreken van een securitisatie van het maritieme domein binnen Europa? Door de diffuse houding van de EU rond dit onderwerp valt hier geen eenduidig antwoord op te geven. Het grote aantal initiatieven die de EU neemt rond maritieme veiligheid wijzen alleszins op een sterke securitisatie. Vooral vanaf 2008 zien we een sterke stijging van het aantal projecten die gelanceerd worden door de EU. Dit heeft vooral te maken met de nieuw verworven competenties van de Europese Unie met het verdrag van Lissabon, maar ook door het wijzigende concept van maritieme veiligheid. Maar deze initiatieven voor maritieme veiligheid kunnen ook worden gezien in het kader van de ambities van de EU voor een grotere maritieme governance, zoals blijkt uit de documenten van de invoering van het IMP of voor het verbeteren van de maritieme governance in de Middellandse Zee (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2007 pp. 4-5, 2009b), i.p.v. ingegeven door securitisatie. Maritieme veiligheid is inderdaad een noodzakelijk onderdeel wanneer men maritieme governance wil bekomen. Veel elementen binnen maritieme veiligheid worden dan ook gedeeld met maritieme governance, zoals het visserijbeleid of milieubeleid. Ook op tactisch niveau is er een grote kruisbestuiving, waarbij MSA projecten voor beiden kunnen gebruikt worden. Het feit dat er maar weinig overkoepelende coördinatie is voor maritiem veiligheid spreekt de securitisatie van het maritieme domein ook tegen. Het gebrek aan, of het mislukken van, een overkoepelende strategie voor maritieme veiligheid op intern en extern vlak wijst op een gebrek aan steun om dergelijke strategieën door te voeren. Dit gebrek aan steun is, zoals eerder al vermeld, te wijten aan sea blindness bij het publiek. Dit maakt het moeilijk voor securitiserende actoren om het publiek, en bij proxy politici, te mobiliseren voor hun doel. De securitiserende zetten worden immers maar in beperkte mate aanvaard. Voorlopig moeten de securitiserende actoren van maritieme veiligheid zich behelpen met (vele) diffuse projecten voor maritieme veiligheid, die bovendien vaak relatief klein in schaal zijn. 54

Wil dit zeggen dat er geen securitisatie is van het maritieme domein? Neen, maar wel dat de securitisatie van het maritieme domein niet het normale proces volgt van securitisatie. Zoals hierboven al werd uiteengezet is maritieme veiligheid een relatief nieuw fenomeen, dat bovendien nog enkele belangrijke ontwikkelingen heeft doorgemaakt en dat pas recentelijk lijkt te zijn geconsolideerd. Dit wil zeggen dat de securitisatie van het maritieme domein zich nog maar in de beginfase bevindt. De securitisatie van het maritieme veiligheid heeft voorzichtig al zijn eerste stapjes gezet, en bij uitblijven van een beslissende gebeurtenis (zoals 9/11 een beslissende gebeurtenis was voor de securitisatie van de luchtvaart) het securitisatieproces langzaam toenemen en versnellen. Inderdaad, de academisch interesse voor maritieme veiligheid neemt bijna dagelijks toe, met alsmaar meer publicaties over het onderwerp. Ook in de media en de politiek neemt de interesse voor maritieme veiligheid toe, onder meer dankzij de veelal spectaculaire kapingen door de Somalische piraten. Dit alles wijst erop dat de securitiserende zetten, die aanvankelijk maar in beperkte mate werden aanvaard, langzaam voet aan wal beginnen te krijgen om de publieke opinie te overtuigen van het belang van de existentiële dreigingen. Ook al bevinden we ons in de eerste fasen van het securitisatieproces, toch is het naar mijn mening al voldoende gevorderd om te spreken van echte securitisatie. De dreigingen die worden geïdentificeerd door maritieme veiligheid worden al voldoende aanvaard om enkele buitengewone maatregelen te nemen. Vooral binnen het gebied van integratie van MSA en automatische informatie-uitwisseling wordt het normale politieke proces omzeilt. Door informatie te concentreren of automatisch te laten verspreiden verliest de politiek de controle over welke informatie zij wil dat er gedeeld mag worden en verliest zij de mogelijkheid om gevoelige informatie te beschermen. Deze securitisatie is tot nu toe echter anders verlopen dan doorgaans het geval is bij securitisatie. We kunnen zelfs spreken van een omgekeerd securitisatieproces. Daar waar er gewoonlijk eerst een securitiserende zet wordt gedaan d.m.v. van speech acts, wat vervolgens moet leiden tot initiatieven om de veiligheid te verbeteren, zien we in het geval van het maritieme domein een omgekeerd proces. 55

Hier werden eerst de projecten en initiatieven opgezet, waardoor er aandacht werd gecreëerd voor het onderwerp. Dit zorgt dan op zijn beurt voor een ideale omgeving voor het lanceren van speech acts door securitiserende actoren. Naarmate de speech acts toenemen zal het ook eenvoudiger zijn om deze securitiserende actoren te identificeren, wat een mogelijk onderwerp kan zijn voor verder onderzoek. Tevens zou ik ook graag nog even de rol van maritieme governance toelichten als één van de mogelijke oorzaken van de toenemende securitisering van het maritieme domein. Zoals eerder werd gezegd vormt maritieme veiligheid een essentieel onderdeel van maritieme governance. Echter, naarmate de maritieme governance toeneemt, zal men ook in stijgende mate geconfronteerd worden met maritieme onveiligheid. Niet dat de dreigingen voor maritieme onveiligheid daarvoor hoeven toe te nemen, maar naarmate men de maritieme governance uitbreidt zal men in toenemende mate te maken krijgen met de effecten van deze dreigingen. Dit zal op zijn beurt een vraag creëren naar een grotere maritieme veiligheid en verklaard ook deels de recente toename van de aandacht voor dit onderwerp.

56

6. Bibliografie Arnason R., Kelleher K. & Willmann R. (2008). The Sunken Billions: The Economic Justification for Fisheries Reform. Washington: gezamelijke publicatie van de Wereldbank en UN FAO. Abyankar, J. (1997). Phantom Ships. in Eric E. (ed.). Shipping at Risk (pp. 58-75). London: International Chamber of Commerce. BBC News (2009). 'Mystery ship' returns to Malta. BBC News, 29 oktober 2009. Geraadpleegd op 19 mei 2012 op http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8332977.stm Balzacq, T. (2005). The Three Faces of Securitization: Political Agency, Audience and Context. European Journal of International Relations , 11 (2), 177-201. Basnet, S &. Bowden A. (2011). The Economic Cost of Piracy 2011 Full Report. Oceans

Beyond

Piracy.

Geraadpleegd

op

06

juni

2012

op

http://oceansbeyondpiracy.org/sites/default/files/economic_cost_of_piracy_2011.p df Barber, S. (2011). The “New Economy of Terror:” The Financing of Islamist Terrorism, Global Security Studies, 2 (1), 1-13. Bigo, D. (2002). Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease. Alternatives: Global, Local, Political, 27 (1), 63-96. Biscop, S. & Coelmont, J. (2011). Europe Deploys towards a Civil-Military Strategy for CSDP. Egmont Paper 49. Bonner, R. C. (2009, november). Remarks of Robert C. Bonner: Former Commissioner of U.S. Customs and Border Protection, at the World Customs Organization’s First Technology and Innovation Forum, Theme I: "Challenges of the 21stCentury and the use of Technology". Geraadpleegd op 29 april 2012 op http://www.wcoomd.org/files/2.%20Event%20files/PDFs/Technology%20Forum/Op ening_closing%20sessions/Robert_Bonner_keynote_presentation_rev.pdf

57

Booth, K. (2005). Critical Security Studies and World Politics. Boulder Colorado: Lynne Rienner Publishers. Bowden, A. (2011). The Economics of Piracy: Pirate Ransoms & Livelihoods of the Coast of Somalia. Geopolicity, mei 2011. Boyer, A. L. (2007). Naval Response to a changed Security Environment: Maritime Security in the Mediterranean. Naval War College Review 60 (3). Brandt, W. (1980). North-Sout,: A Programme for Survival: report of the Independent Commission on International Development Issues. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press. Brew, N. (2003). Ripples from 9/11: the US Container Security Initiative and its Implications for Australia. Current Issues Brief (27). Buzan, B. (1991). People, States and Fear: An agenda for international security studies in the post-Cold War era. Boulder: Lynne Rienner Publishers. Buzan, B., Waever, O., & de Wilde, J. (1998). Security: A new framework for analysis. Boulder: Lynne Rienner Publishers. Buzan, B., & Little, R. (2001). Why International Relations Has Failed as an Intellectual Project and What To Do About It. Millennium: Journal of International Studies, 30 (1), 19-39. Buzan B. & Wæver, O. (2003). Regions and Powers: The Structure of International Security, Cambridge: Cambridge University Press. Chalk, P. (2008). The Maritime Dimension of International Security: Terrorism, Piracy and Challenges for the United States. RAND project Air Force. Chapman, J. W. M., Drifte, R., & , Gow I. T. M. (1983), Japan’s Quest for Comprehensive Security. London: Frances Pinter. CHENS (2007). Developing a European interagency strategy for maritime security operations

(MSO

Strategy).

Geraadpleegd

op

http://www.chens.eu/products/MSO%20Strategy.pdf 58

04

maart

2012

op

CHENS (2008, november). Maritime security best practices guidelines. Geraadpleegd op

24

februari

2012

op

http://www.chens.eu/products/MSO%20BEST%20PRACTICE%20GUIDELINES.pdf CHENS (2010, augustus). Maritime Operational Concept. Geraadpleegd op 23 maart 2012 op http://www.chens.eu/products/CHENS_MOC_2010.pdf Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007). Een geïntegreerd maritiem beleid voor de Europese Unie. Brussel: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2008). Onderzoek naar de mogelijkheden tot instelling van een Europees grensbewakingssysteem (Eurosur). Brussel: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2009a). Naar de integratie van de maritieme bewaking :Een gemeenschappelijke gegevensuitwisselingstructuur voor het maritieme gebied van de EU. Brussel: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2009b). Naar een geïntegreerd maritiem beleid voor beter bestuur in het Middellandse Zeegebied. Brussel: Mededeling van de commissie aan het Europees Parlement en de Raad. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2010a). Integrating Maritime Surveillance: Communication from the Commission to the Council and the European Parliamenton: a Draft Roadmap towards establishingthe Common Information Sharing Environmentfor the surveillance of the EU maritime domain. Brussel: Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. Commissie

van

de

Europese

Gemeenschappen

(2010b).

De

EU-interne

veiligheidsstrategie in actie: vijf stappen voor een veiliger Europa interne

59

veiligheidsstrategie in actie: vijf stappen voor een veiliger Europa. Brussel: Mededeling van de commissie aan het Europees Parlement en de Raad. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2010c). 2010 Annual Report on the Instrument for Stability, PART II: Commission Staff working Paper. Brussel: Rapport van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Commissie van de Europese Gemeenschappen (2011). Commission decision of 20/10/2011 on a measure in favour of Eastern and Southern Africa/Indian Ocean region – Indian Ocean Commission (IOC) - to be financed from the 10th European Development Fund, Annex I, Start up Project to Promote Regional Maritime Security (MASE). Brussel. Curley, M., & Wong, S.-l. (2008). Security and migration in Asia : the dynamics of securitisation. London, New York: Routledge. Customs and Border Protection (n.d.), C-TPAT: Customs-Trade Partnership Against Terrorism.

Geraadpleegd

op

21

maart

2012

op

http://www.cbp.gov/xp/cgov/trade/cargo_security/ctpat/ de Vivero, J. L. S. (n.d.). European Overseas Territories. Geraadpleegd op 16 mei 2012 op http://www.eurocean.org/np4/81.html de Vivero, J. L. S. (2007). The European vision for oceans and seas: Social and political dimensions of the Green Paper on Maritime Policy for the EU. Marine Policy, 31 (4), 409-414 Eurostat (2009), Fishery Statistics: Data 1995-2008, Luxemburg: Eurostat. Emmers, R. (2004). Non-Traditional Security in the Asia-Pacific – The Dynamics of Securitization. Singapore: Marshall Cavendish International. Federal Research Division of the Library of Congress (2002). A Global Overview of Narcotics-funded Terrorist and other Extremist Groups. Washington: Library of Congress.

60

Galtung, J. (1971), A Structural Theory of Imperialism. Journal of Peace Research, 8 (2), 81-118 Hamilton, K. (2010). The Piracy and Terrorism Nexus: Real or Imagined? Proceedings of the 1st Australian Counter Terrorism Conference, Edith Cowan University, pp. 28-29 Hansen, S. J. (2009). Piracy in the greater Gulf of Aden, Myths, Misconception and Remedies. NIBR Report 2009 (29), Oslo: Norwegian Institute for Urban and Regional Research. Hardin, G. (1968). Tragedy of the commons. Science, 162 (3859), 1243-1248 Hargreaves, S. (2011). Oil jumps over 2% as Iran threatens supplies. CNN Money Invest,

27

december

2011,

geraadpleegd

op

16

mei

2012

op

http://money.cnn.com/2011/12/27/markets/oil_iran/index.htm?hpt=hp_t2 Homeland Security (2009, juni). Container Security Initiative Ports. Geraadpleegd op 16 maart 2012 op http://www.dhs.gov/files/programs/gc_1165872287564.shtm Hunt, M. (2007). Bleed to Bankruptcy: Economic Targetting Tactics in the Global Jihad. Jane’s Intelligence Review, 19 (1), 14-17. ICC International Maritime Bureau (2005). Piracy and Armed Robbery Against Ships: Annual Report 2005, London. ICC International Maritime Bureau (2011). Piracy and Armed Robbery Against Ships: Annual Report 2011, London. IMO (2004). Amendments to the Guidelines for the Onboard Operational use of Shipborne Automatic Identification Systems (AIS)(resolution a.917(22)). Resolutie International Maritime Organisation. Jayawardane, A. (2009). Terrorism at Sea: Maritime Security Challenges in South Asia. Third Annual Convention of the Consortium of Non-Traditional Security Studies in Asia, report on convention, 19-24

61

Jopling, M. (2010). Committee Reports: Maritime Security, Nato and EU Roles and Coordination. Geraadpleegd op 21 november 2011 op http://www.natopa.int/Default.asp?SHORTCUT=2087 Katz, Y. (2009-11-05). The haul: 320 tons of Katyushas, other rockets, shells and bullets. The Jerusalem Post, 05 november 2009. Geraadpleegd op 13 mei 2012 op http://www.jpost.com/Israel/Article.aspx?id=159693 Lal, R., Jackson, B. A., Chalk P., Ali, F. & Rosenau, W. (2006). The MIPT Terrorism Annual 2006. Oklahoma City: Memorial Institute for the Prevention of Terrorism. Lennox, P. (2008). Contemporary Piracy off the Horn of Africa. Canadian Defence & Foreign Affairs Institute, 7 (6). Lipschutz, R. D. (1998). On Security. New York: Columbia University Press. Marlow, P. B. (2010). Maritime security: an update of key issues. Maritime Policy & Management 37 (7), 667-676. McSweeney, B. (1998). Durkheim and the Copenhagen School: a response to Buzan and Waever. Review of International Studies, 24 (1), 137-140. Metaparti, P. (2009). Risk management initiatives for post 9/11 maritime Security. Hong Kong: University of Hong Kong. Metaparti, P. (2010), Rhetoric, rationality and reality in post-9/11 maritime security. Maritime Policy & Management, 37 (7), 723-736 NATO (2011a, maart). Alliance Maritime Strategy. Geraadpleegd op 13 mei 2012 op http://www.nato.int/cps/en/SID-41426331-6494A785/natolive/official_texts_75615.htm

NATO (2011b). Military Comittee Concept for NATO Maritime Security Operations. Niet gepubliceerd document, Permanente Vertegenwoordigers NATO. The Telegraph (2009). North Sea cod 'could disappear' even if fishing outlawed. The Telegraph, 09 september 2009. Geraadpleegd op 05 april 2012 op http://www.telegraph.co.uk/earth/environment/globalwarming/6162167/North-Sea-cod-coulddisappear-even-if-fishing-outlawed.html

62

Østergaard, M. (2008). Europe's "boat-people" mixed migration flows by sea into southern Europe. Rapport aan de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa, 11 juli 2008. Palme, O. (1982). Common Security: A Blueprint for Survival. New York: Simon & Schuster. Panebianco, S. (2010). Dealing with Maritime Security in the Mediterranean Basin: The EU as a Multilateral Actor. Istituto Affari Internazionali, 10 (16). Patrick B. (2005). Forced Labour and Human Trafficking: Estimating the Profits, International Labour Organisation, Genève. Pham, J. P. (2010). Putting Somali piracy in context. Journal of Contemporary African Studies, 28 (3), 325-341 Raad van de Europese Unie (2008). Besluiten op grond van titel V van het EU verdraggemeenschappelijk optreden 2008/851/GBVB van de Raad van 10 november 2008 inzake de militaire operatie van de Europese Unie teneinde bij te dragen tot het ontmoedigen, hetvoorkomen en bestrijden van piraterij en gewapende overvallen voor de Somalische kust. Publicatieblad van de Europese Unie, 301, 33-37. Raad van de Europese Unie (2009). Besluit 2009/907/GBVB van de raad van 8 december 2009 houdende wijziging van Gemeenschappelijk Optreden 2008/851/GBVB inzake de militaire operatie van de Europese Unie teneinde bij te dragen tot het ontmoedigen, het voorkomen en bestrijden van piraterij en gewapende overvallen voor de Somalische kust. Publicatieblad van de Europese Unie, 322, 27 Raad van de Europese Unie (2010). Council conclusions on Maritime security strategy. Luxemburg: Persbericht.

63

RAND, (n.d.). Database of Worldwide Terrorism Incidents, Geraadpleegd op 04 april 2012 op http://smapp.rand.org/rwtid/search_form.php ReCAAP, (n.d.). ReCAAP ISC Governing Council Members. Geraadpleegd op 01 maart 2012 op http://www.recaap.org/AboutReCAAPISC.aspx Roach, A. (2004). Initiatives to enhance maritime security at sea. Marine Policy, 28 (1), 41-66 Rogers, J. (2009). From Suez to Shanghai: the European Unon and Eurasion maritime Security, occasional paper 77. Rogers, J. (2011). A New Geography of European Power? Egmont Papers 42. Storey, N. (1992). What price cod? : a tugmaster's view of the cod wars. Beverley North Humberside: Hutton Press. Swami, P. (2008). Pointed Intelligence Warning Preceded Attacks. The Hindu Times, 30 November 2008. Geraadpleegd op 17 mei 2012 op http://www.hindu.com/2008/11/30/stories/2008113055981500.htm US Navy (2007, mei). Navy Maritime Domain Awareness Concept. Geraadpleegd op 19 april 2012 op http://www.navy.mil/navydata/cno/Navy_Maritime_Domain_Awareness_Concept_FINAL_2007. pdf

Ukranian News (2012). Ukrainian Danube Shipping Company Says Its Ships Are Being Attacked Frequently In Romanian Part Of River Danube, Ukranian News, 13 januari 2012. Geraadpleegd op 19 juni 2012 op http://un.ua/eng/article/369989.html United Nations Development Programme (1994). Human development report. New York: Oxford press. US Navy (2006, januari). Suspected Pirates Captured Off Somali Coast. Geraadpleegd op 14 juni 2012 op http://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=22026

64

Vidal, J. (2012). Is the EU taking its over-fishing habits to west African waters? The Guardian,

2

april

2012.

Geraadpleegd

op

04

juli

2012

op

http://www.guardian.co.uk/environment/2012/apr/02/eu-fishing-west-africa-mauritania

Vincent, E. (2012). Immigration : le virage de M. Sarkozy. Le Monde, 03 april 2012. Geraadpleegd

op

19

juni

2012

op

http://www.lemonde.fr/idees/article/2012/04/03/immigration-le-virage-de-msarkozy_1678640_3232.html

VN (1982). Common security: a programme for disarmament: the report of the Independent commission on disarmament and security issues. London: Pan Books. Waever, O. (1998). Securitization and Desecuritization. In Lipschutz R. D. (Ed.), On Security (pp. 44-89). New York: Columbia University Press. Walt, S. M. (1991). The Renaissance of Security Studies. International Studies Quarterly, 35 (2), 211-239. Weiss, M. (2011). 50 tons of weapons seized by Israel. The Daily Telegraph, 16 maart 2012. Geraadpleegd op 19 mei 2012 op http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/middleeast/israel/8385847/50-tons-of-weaponsseized-by-Israel.html

Wilkinson, C. (2007). The Copenhagen School on Tour in Kyrgyzstan: Is Securitization Theory Useable Outside Europe? Security Dialogue, 38 (1), 5-25. Wise Pen Team (2010, december). Maritime Surveillance in support of CSDP: the Wise

Pen team progress

report.

Geraadpleegd op17

juli 2012

op

http://www.eda.europa.eu/libraries/documents/wise_pen_team_progress_report_101222.sflb. ashx

Wise Pen Team (2012, december). Report to EDA on Future EU Maritime Operations Requirements and Planned Capabilities. Niet gepubliceerd rapport aan het European Defence Agency. 65