EUROPEES PENSIOEN DE EUROPESE COMMISSIE E N BEHOUD EN OVERDRACHT VAN O PGEB OUWDE PENSIOENAANSPR AKEN B INNEN DE EUROPESE UN IE
MA S T E R S C RI P T I E M A R L O E S V A N D E R L I N D E N ( 1 0 3 8 4 4 4 8)
U N I V E RS I T E I T V A N A MS T E RD A M E U RO P E S E S T U D I E S I N S T I T U T I O N E L E I N T E G RA T I E V A N E U RO P A BE G E L E I D E R: D R . P . RO D E N BU R G
5 JULI 2013
INHOUDSOPGAVE
Inleiding……………………………………………………..……………………………………………………………………………… 3 1. Belemmeringen en problemen.................................................................................................. 6 § 1.1 Arbeidsmobiliteit...……………………………………………………..................................................... 6 § 1.2 Belang van overdraagbaarheid………………….……………………………………………….………….……… 7 § 1.3 Pensioensystemen in de Europese Unie……...................................................................... 8 § 1.4 Ontbreken van regelgeving…………………………..……....……………………………………………………… 9 § 1.5 Juridische belemmeringen.…………………………..……....……………………………………………………… 12 § 1.6 Technische belemmeringen…………………………..……....…………………………………………………….. 13 § 1.7 Politieke belemmeringen….…………………………..……....…………………………………………………….. 15 § 1.8 Praktische belemmeringen.…………………………..……....…………………………………………………….. 16 § 1.9 Resumé…………………………….…………………………..……....……………………………………………………… 17 2. De rol van de Europese Commissie………………………………………………………………………………………… 19 § 2.1 Staatspensioen…....…………………………………………………….................................................... 19 § 2.2 Aanvullend pensioen………………………………….………………………………………………………….……… 19 § 2.3 EC voorstel voor een Directive..…………….…….................................................................... 21 § 2.4 EC Green Paper en Directive 98/49/EC..………..……....…………………………………………………….. 22 § 2.5 Sociaal Dialoog………………….…………………………..……....…………………………………………………….. 23 § 2.6 EC voorstel 2005……………….…………………………..……....…………………………………………………….. 23 § 2.7 Reactie op EC voorstel ‘Improving the portability of supplementary pension rights’….… 25 § 2.8 Green Paper en White Paper over pensioenen……....……………………………………………………. 26 § 2.9 Resumé…………………………….…………………………..……....………………………………………………………… 28 3. Visie van lidstaten, sociale partners en experts….………………………………………………………….………. 30 § 3.1 Lidstaten…...............…………………………………………………….................................................... 30 § 3.2 Sociale partners………………………………….………………………………………………………………….……… 34 § 3.3 Pensioenexperts…………….……............................................................................................ 35 § 3.4 Resumé…………...………..……....……………………………………………….……………………………..………… 38 Conclusie…………………………………………………………………………………………………………………………………… 40 Aanbevelingen.………………………………………………………………………………………………………………………….. 43 Literatuurlijst.……………………………………………………………………………………………………………………………. 44 Bijlagen: Interview Jos Huisman, Actuarieel adviseur Syntrus Achmea………………………….………………….…….. i Interview Twan van Erp, Senior manager Advies en Financiën Syntrus Achmea……………….……….. iv Interview Jeroen Visser, Beleidsadviseur sociaaleconomisch beleid FNV…………………………..……… vi
2
INLEIDING Deelname aan Nederlandse bedrijfspensioenfondsen is voor alle werknemers in de betreffende sector verplicht. Dit geldt ook voor buitenlandse werknemers. Sommige sectoren, zoals de vleesverwerkende industrie en de tuinbouw hebben veel te maken met buitenlandse werknemers. In de jaren 1960 en 1970 waren dit vooral Marokkanen, Turken en Spanjaarden, nu zijn het vooral Polen, Roemenen en Hongaren. Deze werknemers komen vaak voor een aantal maanden in Nederland werken, meestal voor het minimumloon en bouwen hierdoor weinig pensioenaanspraken op. Echter, het is veel werk voor pensioenfondsen om al deze deelnemers aan te melden en vervolgens naar een aantal maanden weer af te melden. Ook zijn pensioenfondsen na uitdiensttreding wettelijk verplicht om elke vijf jaar een pensioenoverzicht te sturen. Vaak komt dit niet aan omdat het buitenlandse adres niet klopt of de werknemer inmiddels is verhuisd. Het is voor pensioenfondsen niet te achterhalen wat het nieuwe adres is van buitenlandse werknemers, dit is wel mogelijk voor mensen die in Nederland wonen. Ook voor de buitenlandse werknemer brengt verplichte aansluiting weinig voordelen met zich mee als de werknemer slechts een korte periode in de sector werkt. Er wordt pensioenpremie ingehouden op het loon, maar omdat het pensioenfonds de deelnemer vaak niet meer kan bereiken vervalt dit geld aan het fonds. Omdat de regels voor internationale waardeoverdracht van pensioen streng zijn, is het vrijwel onmogelijk om de opgebouwde pensioenaanspraken over te dragen naar een pensioenfonds in het buitenland. Ook zijn Nederlandse pensioenfondsen niet verplicht informatie te verstrekken in een andere taal dan het Nederlands, waardoor brieven, overzichten en procedures vaak niet te begrijpen zijn voor buitenlandse werknemers. Ondanks deze praktische problematiek rond opgebouwde pensioenaanspraken binnen de Europese Unie wil de Europese Commissie het vrije verkeer van personen en diensten bevorderen. Over de overdraagbaarheid van opgebouwde pensioenaanspraken is daarom de afgelopen decennia veel geschreven. Bijvoorbeeld door de Italiaanse econoom Vincenzo Andrietti. Hij stelt dat de promotie van arbeidsmobiliteit binnen de Europese Unie een fundamenteel doel is van de Europese gemeenschap. Wanneer de principes van vrijheid van arbeid en kapitaal goed zouden worden toegepast, wordt de overdraagbaarheid van zowel staatspensioenen en aanvullende pensioenen gegarandeerd (Andrietti 2001: 70). Voor staatspensioen bestaat volgens Andrietti al voldoende Europese regelgeving. Hij stelt dat het voor alle inwoners van de Europese Unie mogelijk is het opgebouwde staatspensioen in een EU land te ontvangen. Echter de overdraagbaarheid van aanvullende
pensioenen
naar
andere
lidstaten
is
niet
gegarandeerd.
De Commissie stelt dat slechte mobiliteit van aanvullende pensioenen negatieve effecten kan hebben voor arbeidsmobiliteit. Daarom heeft zij de afgelopen decennia verschillende voorstellen 3
gedaan voor directives die de markt voor aanvullende pensioenen zou moeten reguleren. Hierbij werden ook de Europese sociale partners geconsulteerd. Andrietti stelt dat Europese regelgeving rond aanvullende pensioenen beperkt wordt door nationale regelgeving en dat ook op dat gebied stappen gemaakt moeten worden (Andrietti 2001: 72). Ook academici Igor Guardiancich en David Natali stellen dat één manier om het probleem rond overdraagbaarheid van aanvullende pensioen op te lossen is door nationale regelgeving te hervormen (Guardiancich & Natali 2012: 300). Echter, zij stellen dat aanvullend pensioen zo belangrijk is voor de sociale zekerheid van migranten dat dit niet overgelaten zou moeten worden aan individuele lidstaten. De vraag die deze discussie oproept is de volgende: Wat is de rol van de Europese Commissie in het opheffen van beperkingen rond het behouden en het overdragen van opgebouwde pensioenrechten naar andere lidstaten binnen de Europese Unie? Dit vormt de centrale probleemstelling van deze scriptie en wordt beantwoord aan de hand van drie deelvragen die in drie hoofstukken onderzocht zullen worden. In het eerste hoofdstuk wordt onderzocht wat de belemmeringen en problemen zijn rond arbeidsmobiliteit en het behouden en/of overdragen van opgebouwde pensioenrechten in de Europese Unie. In dit hoofdstuk zullen zowel juridische, technische, politieke en praktische belemmeringen aan bod komen. Door middel van literatuuronderzoek gebaseerd op academische literatuur wordt de status quo van de huidige regelgeving en problematiek rond (aanvullende) pensioenen in de Europese Unie weergegeven. Dit is relevant, omdat dit als basis en uitgangspunt van het onderzoek fungeert. Vervolgens wordt in hoofdstuk twee onderzocht hoe de Europese Commissie zelf haar rol ziet in het oplossen van de problematiek rond arbeidsmobiliteit en het behouden en overdragen van pensioenrechten. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welk beleid de Commissie heeft voorgesteld en concreet heeft uitgevoerd om bij te dragen aan een oplossing voor de problematiek rond opgebouwde pensioenrechten en arbeidsmobiliteit. Bijvoorbeeld door middel van grotere bestuursvisies als de Open Method of Coordination. Dit wordt gedaan met behulp van een literatuurstudie waarin zowel academische literatuur als publicaties van de Europese Commissie worden gebruikt.
4
Ten slotte wordt in hoofdstuk drie onderzocht wat het standpunt is van lidstaten en sociale partners als vakbonden en experts op pensioengebied in deze kwestie. Om dit te onderzoeken zullen naast academische literatuur publicaties gebruikt van onder andere de Nederlandse Tweede Kamer. Ook worden hiervoor verschillende interviews gebruikt met experts op pensioengebied. Voor deze laatste methode is gekozen om nieuwe informatie en visies toe te voegen aan de al bestaande argumenten in de discussie over pensioenen in de Europese Unie. Ter afsluiting zullen naast de conclusie aan het einde van deze scriptie ook aanbevelingen gedaan worden aan de Europese Commissie.
5
1. BELEMMERINGEN EN PROBLEMEN Om de hoofdvraag van deze scriptie te beantwoorden zal eerst een inventarisatie gemaakt worden van de huidige problematiek rond arbeidsmobiliteit een opgebouwde pensioenrechten binnen de Europese Unie. Daarom zal in dit hoofdstuk de volgende onderzoeksvraag centraal staan: Wat zijn de belemmeringen en problemen rond arbeidsmobiliteit en het behouden en/of overdragen van opgebouwde pensioenrechten in de Europese Unie? § 1.1 ARBEIDSMOBILITEIT
Vrij verkeer van arbeid binnen de Europese Gemeenschap was één van de eerste grote maatregelen die de Europese Gemeenschap nam op het gebied van sociaal beleid. Het recht op vrij verkeer van arbeid werd vastgelegd in het Verdrag van Rome in 1957 en werd gezien als een fundamenteel recht van alle inwoners van de lidstaten. Dit beleid zou bijdragen aan een hechtere politieke unie en het creëren van een gemeenschappelijke interne markt (Vandamme 2000: 437). In 1997 stelde de Europese Commissie vast dat de migratie tussen de lidstaten van de Europese Unie beperkt bleef (Vandamme 2000: 442). Er was echter wel veel interregionale uitwisseling tussen landen. Dit betekent dat bij geografische mobiliteit voor arbeid het niet noodzakelijk is om daadwerkelijk te verhuizen. Binnen de Europese Unie reizen inwoners relatief lang voor hun werk en arbeidsmobiliteit is in tegenstelling tot in de Verenigde Staten vaak voor korte termijn (Vandamme 2000: 441). Een voorbeeld hiervan zijn posted workers. De Europese Commissie definieert een posted worker als iemand die voor een beperkte periode in opdracht van de werkgever zijn of haar werk uitvoert op het grondgebied van een andere EU lidstaat dan waar hij of zij normaal gesproken werkzaam is (Eurofound 2011). Omdat zij vaak voor korte tijd werkzaam zijn in een andere EU lidstaat, zijn zij niet verplicht om bij te dragen aan het sociale zekerheidssysteem van die betreffende lidstaat. Om misbruik en uitbuiting van posted workers te voorkomen werd in 1996 het Posted Workers directive ingevoerd. De directive moet garanderen dat posted workers in alle EU lidstaten verzekerd zijn van minimale arbeidsomstandigheden zoals die gelden in het ‘gastland’ waar zij op dat moment werkzaam zijn (Davies 2002: 298). Deze minimale arbeidsomstandigheden omvatten onder meer voorwaarden omtrent minimumloon, maximale werktijden en minimale rusttijden, betaalde vakantiedagen, gelijke behandeling van mannen en vrouwen en anti-discriminatiewetgeving. De meeste posted workers zijn werkzaam in de bouw of transportsector, echter deze manier van arbeidsmigratie kan in alle sectoren voorkomen. Naast deze posted workers waarvoor de Europese Unie maatregelen heeft getroffen op het gebied van sociale zekerheid, is er nog een andere groep werkenden waarop deze regulering niet van toepassing is. Namelijk elke inwoner van een EU lidstaat
6
die op eigen initiatief werk zoekt in een andere EU lidstaat. Op deze personen zal deze scriptie zich richten. Vandamme stelt dat de arbeidsmobiliteit binnen de Europese Unie onder andere beperkt wordt door de verschillen in sociale zekerheidsstelsels tussen verschillende landen en de financiële aspecten van arbeidsvoorwaarden omdat dit onzekerheid, of een gevoel van onzekerheid, oproept bij inwoners van de EU (Vandamme 2000: 444). Door alle inwoners van EU lidstaten te garanderen dat zij kunnen wonen en werken in alle EU lidstaten zonder dat zij gediscrimineerd worden op basis van nationaliteit zou dit probleem moeten zijn opgelost. Namelijk, door elke inwoner van een EU lidstaat naast de eigen nationaliteit ook het burgerschap te geven van de Europese Unie hebben arbeidsmigranten binnen de EU ook recht op sociale zekerheid in de lidstaat waar zij op dat moment werkzaam zijn (Jenson 2007: 58). Echter, volgens Vandamme is de uitwisseling van informatie over opgebouwde rechten tussen lidstaten en de administratieve procedures die hiermee gemoeid zijn problematisch, omdat de verantwoordelijkheid voor coördinatie hiervan ligt bij autoriteiten in elke individuele lidstaat, waardoor administratieve procedures niet op elkaar aansluiten noch centraal gecoördineerd worden (Vandamme 2000: 448). § 1.2 BELANG VAN OVERDRAAGBAARHEID
Holzman en Koettl (2011: 2) geven drie cruciale redenen waarom de overdraagbaarheid van opgebouwde sociale rechten binnen de Europese Unie zo belangrijk is. Ten eerste bekijken zij de situatie vanuit een zuiver economisch perspectief. Namelijk: individuele beslissingen op het gebied van arbeidsmobiliteit zouden niet beïnvloed mogen worden door de beperkingen in overdraagbaarheid van opgebouwde sociale rechten. Ten tweede stellen zij dat vanuit een sociaal beleidsperspectief gezegd kan worden dat verworven sociale rechten een cruciaal element zijn in de financiële toekomstplanning en sociaal risicomanagement van zowel individuen als families. Ten slotte kan de kwestie ook bekeken worden van uit een mensenrechtenperspectief. Individuen, zowel inwoners van een lidstaat als migranten, hebben recht op sociale bescherming door nationale wetgeving en internationale conventies en deze verworven rechten blijven bestaan als men het land verlaat of van beroep verandert. Holzmann en Koettl (2011) bieden daarnaast ook een raamwerk om de mate van sociale bescherming voor internationale migranten aan te duiden. Binnen dit raamwerk onderscheiden zij vier typen (Holzmann & Koettl: 2011: 4). Type I bestaat uit migranten die toegang hebben tot sociale zekerheid en verregaande overdraagbaarheid van deze rechten, omdat dit gereguleerd is middels bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen de landen waartussen de migrant zich beweegt. Type II bestaat uit migranten die toegang hebben tot sociale zekerheid zonder dat een bilaterale of multilaterale overeenkomst bestaat tussen het gastland en het thuisland. Type III bestaat uit alle legale migranten die geen toegang hebben tot sociale zekerheid in het gastland, 7
omdat zij hiervan uitgesloten zijn of omdat er geen sociale zekerheidstelsel aanwezig is in het gastland. Tenslotte bestaat type IV uit ongedocumenteerde (illegale) of legale migranten die werkzaam zijn in het informele circuit en daarom weinig tot geen aanspraak kunnen maken op sociale zekerheidsvoorzieningen. Guardiancich en Natali (2012: 302) stellen dat door regulering de Europese Unie zonder twijfel geplaatst kan worden in de eerste categorie, waarbij de beste bescherming van arbeidsmigranten gegarandeerd wordt. Daarbij citeren zij Holzmann et al. (2005: 7): ‘The labor market integration policy of the EU has created the most advanced (and complex) multilateral system worldwide of legal provisions on the portability of social security benefits for migrants’ (Guardiancich & Natali 2012: 302). Echter, volgens Guardiancich en Natali geldt dit op het gebied van pensioenen alleen voor staatspensioenen en niet voor aanvullende pensioenen, hoewel deze laatste categorie een steeds belangrijker rol speelt in de oudedagsvoorziening van EU burgers (Guardiancich & Natali 2012: 302). § 1.3 PENSIOENSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE
In alle lidstaten van de Europese Unie is de publieke sector betrokken bij de pensioenvoorziening van haar inwoners. Dit bestaat uit een voorziening voor ouderdomspensioen en vaak ook vroegpensioen, arbeidsongeschiktheids- en nabestaandenpensioen. Het verschil in pensioenvoorziening tussen lidstaten bestaat vooral uit de rol die aanvullende en individuele pensioenvoorzieningen spelen in de totale pensioenvoorziening (Eichhorst 2011: 25). Onderstaande figuur biedt een overzicht van de verschillende pensioensystemen binnen de EU, verdeeld in pijlers. Figuur 1: Classification of pension systems (Eichhorst 2011: 26)
8
De betrokkenheid van de publieke sector wordt gerepresenteerd door de eerste pijler. Pillar 1 is redistributief, personen die slechts een klein pensioen hebben opgebouwd kunnen een hogere uitkering
krijgen.
Het
pensioen
wordt
gefinancierd
op
Pay-as-you-go
(PAYG)
basis,
belastinginkomsten of contributies voor staatspensioenfondsen worden gebruikt voor de financiering van lopende pensioenen en niet voor de financiering van toekomstige oudedagsvoorzieningen. In Nederland wordt dit systeem gebruikt voor de financiering van de AOW. Pillar 1 bis bestaat uit een kapitaal gedekt staatspensioen dat uitgevoerd wordt door een bedrijf in de particuliere sector. Bijvoorbeeld in Zweden en Denemarken is dit pensioensystem onderdeel van het pensioenstelsel. De tweede pijler biedt gepensioneerden een pensioenvoorziening dat samen met inkomsten uit de eerste pijler vergelijkbaar is met het inkomen vóór pensionering. Aan dit pensioen wordt door de werkgever bijgedragen, door een directe overeenkomst of door collectieve overeenkomsten en het fonds wordt vaak in de particuliere sector uitgevoerd (Andrietti 2001: 63). Dit pensioensysteem bestaat niet in alle EU lidstaten, maar in de landen waar het aanwezig is kan deelname zowel zijn op verplichte als op vrijwillige basis. Het Nederlands staatspensioen (AOW) is niet zoals in de meeste EU lidstaten inkomensafhankelijk maar bestaat uit een bedrag dat voor elke gepensioneerde gelijk is, mits hij of zij niet in het buitenland heeft gewoond. Daarom vormen aanvullende pensioenen in Nederland een belangrijk onderdeel van het Nederlands pensioensysteem. De derde pijler bestaat uit individuele pensioenvoorzieningen in de private sector, waarbij deelname vrijwel altijd op vrijwillige basis is. Deze pensioenverzekeringen worden aangeboden door verzekeraars, banken of andere private financiële instituties (Andrietti 2001: 63). In Nederland komt deze vorm van pensioenvoorziening in mindere mate voor (Eichhorst 2011: 27). § 1.4 ONTBREKEN VAN REGELGEVING
Er bestaat voor pensioenen in de tweede pijler geen interne markt voor aanvullende pensioenen of een instrument voor overdraagbaarheid waardoor het behoud en overdragen van pensioenen veilig gesteld kan worden. Volgens Guardiancich en Natali zorgt dit gebrek aan regelgeving dat zowel de eerder genoemde sociale- als mensenrechten van meer dan twaalf miljoen EU burgers die in een ander land wonen dan hun thuisland in gevaar komen (Guardiancich & Natali 2012: 302). Wat een grotere zorg is voor de Europese Unie is dat de Commissie stelt dat de slechte overdraagbaarheid van sociale rechten, voor een groot deel keuzes op het gebied van werk wordt beïnvloed. Dit betekent dat dit de vrijheid van arbeid beperkt, terwijl dit één van de doelen is van de Europese Unie sinds 1957. Coördinatie op het gebied van staatspensioen is vastgelegd in Regulations 883/2004 en Regulations 987/2009 (Guardiancich & Natali 2012: 303). Deze regelgeving is gebaseerd op de volgende vier principes (Guardiancich & Natali 2012: 303). Gelijke behandeling verbiedt discriminatie met betrekking tot de voorwaarden van aansluiting, recht op uitkering en de uitbetaling van 9
uitkeringen. Het aggregatie principe dwingt de betreffende lidstaten om rekening te houden met periodes van verzekering en arbeidsmarktdeelname in een andere lidstaat wanneer zij beoordelen of een werknemer in aanmerking komt voor staatspensioen. Hierdoor wordt voorkomen dat een werknemer onrechtmatig een dubbele uitkering ontvangt omdat hij of zij bijgedragen heeft aan het sociale zekerheidssysteem in twee of meer lidstaten gedurende het zelfde tijdvak. Tot slot moet iedere lidstaat het principe van exportabiliteit toepassen, wat betekent dat alle staatspensioenen door de hele Europese Unie uitbetaald moeten worden en verbiedt lidstaten hiermee alleen uitkeringen uit te betalen aan haar eigen inwoners. Tot in de jaren 1970 was het gebrek aan vergelijkbare regelgeving op het gebied van aanvullende pensioenen niet problematisch, omdat er in de landen die destijds lid waren van de Europese Unie vrijwel geen aanvullende pensioenen zoals in de tweede pijler bestonden. Echter, in 1986 werd de Single European Act getekend, waarin het doel werd gesteld om binnen vijftien jaar een Europese interne markt te creëren door barrières tussen lidstaten op het gebied van handel en het vrije verkeer van personen op te heffen en wetten van individuele lidstaten te harmoniseren. Hierdoor werd de Europese integratie belangrijker, omdat de grenzen tussen de economische en sociale ruimten vervaagd werden. Een aantal landen met een aanvullende pensioenvoorziening in het pensioenstelsel traden toe tot de Unie en ook landen die al lid waren begonnen met het opzetten van pensioensystemen voor aanvullend pensioen (Guardiancich & Natali 2012: 303). Elemér Terták (2010: 141) laat in zijn artikel over de Europese Interne markt voor pensioenen zien dat in veel lidstaten in de Europese Unie aanvullende pensioenen een groot aandeel hebben in de totale pensioenvoorziening. In figuur 2 is te zien dat in veel lidstaten de hoogte van het staatspensioen gemiddeld gezien minder dan zeventig procent is van het laatstverdiende inkomen.
10
Figuur 2: Gross replacement rate from state pension - 2007, income after retirement as a percentage of last income (Terták 2010: 141)
Volgens Guardiancich en Natali levert de toenemende rol van aanvullende pensioensystemen twee problemen op betreft het coördinatie systeem van de EU op het gebied van pensioenen. Ten eerste worden de rechten van mobiele werknemers die verzekerd zijn in een systeem voor aanvullende pensioenen niet gewaarborgd door Europese regelgeving en ten tweede is er geen duidelijke scheiding meer tussen wettelijke- en niet-wettelijk verplichte pensioenen waardoor bestaande regelgeving moeilijk toepasbaar is (Guardiancich & Natali 2012: 303). Andrietti (Andrietti 2001: 64) geeft hier een voorbeeld van, namelijk het Verenigd Koninkrijk. Hier is het wettelijk verplichte staatspensioen geïntegreerd met een aanvullend wettelijk verplicht pensioen, waarbij het laatste ook verplicht is voor alle werknemers. Ook in Frankrijk bestaat er een aanvullend pensioensysteem, dat hoewel het een initiatief is van sociale partners en privaat uitgevoerd wordt, toch wettelijk verplicht is en ook gefinancierd wordt op pay-as-you-go-basis, waardoor het niet duidelijk valt in de eerste of tweede pensioenpijler, maar ergens in het midden (Andrietti 2001: 64). Een voor de hand liggende oplossing zou zijn om de het bestaande regelgevende systeem uit te breiden voor aanvullende pensioenen. Echter, Guardiancich en Natali stellen dat dit niet haalbaar is. Namelijk, om dit werkbaar te maken zou er een systeem moeten komen van wederzijdse erkenning door aanvullende pensioeninstanties met pensioenregelingen die extreem divers zijn (Guardiancich & Natali 2012: 303). Dit is het grootste obstakel dat overwonnen moet worden om tot een gezamenlijk beleid te komen. In Nederland waren eind 2012 bijvoorbeeld al 414 pensioenfondsen die onder toezicht stonden van de Nederlandsche Bank (De Nederlandsche Bank 2012). Stel dat grote 11
pensioeninstellingen de vier principes van het coördinatie systeem overnemen dan zouden kleine pensioenfondsen enorme administratieve kosten niet kunnen dragen. Ten slotte stellen Guardiancich en Natali dat deze vorm van EU regelgeving geen ruimte biedt voor flexibiliteit, welke wel noodzakelijk is vanwege de grote verschillen tussen EU lidstaten (Guardiancich & Natali 2012: 304). § 1.5 JURIDISCHE BELEMMERINGEN
Oliver (2009) stelt in haar artikel dat bij de aanpak van problemen rond aanvullende pensioenregelingen ook op juridisch niveau belemmeringen aan het licht komen. Volgens Oliver zijn er verschillende factoren die er toe leiden dat regulatie rond aanvullende pensioenen een bijzondere uitdaging is voor de wetgevers van de Europese gemeenschap (Oliver 2009: 174). Het eerste obstakel hierin is de kwestie van rechtsbevoegdheid van de Europese gemeenschap. De Europese gemeenschap moet een juridische basis hebben in het Verdrag van de Europese Unie wanneer het wetgevend op wil treden op een bepaald gebied. Er is echter geen expliciete juridische basis voor regulering rond aanvullende pensioenen (Oliver 2009: 175). Hierdoor brengen aspecten van aanvullende pensioen regulering en maatregelen de Gemeenschap in een gebied van strikt bewaakte nationale bevoegdheden. Daarom moeten instituties van de Europese gemeenschap kiezen uit potentieel ongelijksoortige rechtsgronden waarin de bevoegdheid wordt gedeeld met de lidstaten om de rechtsbevoegdheid van de Gemeenschap te verantwoorden (Oliver 2009: 175). Het pensioendebat is echter veelzijdig en beslaat een aantal verschillende gebieden, waaronder bijvoorbeeld de sociale en welzijnsaspecten van pensioenstelsels, alsmede de voorziening en regulering van financiële diensten rond pensioenregelingen. Hierdoor hebben wetgevende voorstellen die ontwikkeld worden op EU niveau en zich slechts richten op één aspect van pensioenregulatie en hervorming waarschijnlijk weinig impact op de politieke sfeer van de lidstaat waardoor het moeilijk zal zijn om steun the krijgen van de Raad van de Europese Unie (Oliver 2009: 175). Daarbij moeten instituties van de Europese Unie kunnen aantonen dat regelgeving op Europees niveau het meest geschikt is om effectieve maatregelen te nemen, omdat deze anders tegengehouden worden op grond van het subsidiariteitsbeginsel. Het subsidiariteitsbeginsel houdt in het geval van de Europese Unie in dat wetgeving op EU niveau alleen mag worden doorgevoerd wanneer gestelde doelstellingen niet kunnen worden bereikt door de lidstaten en door de omvang en de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Dit is vastgesteld in het werkingsverdrag van de Europese Unie. Oliver (2009) stelt dat naast het ontbreken van een geschikte rechtsbevoegdheid op grond waarvan wetgeving ontwikkeld kan worden rond aanvullende pensioenen er een tweede belemmering bestaat. Om de uiteenlopende regels rond aanvullende pensioenvoorzieningen aan te pakken wordt het pensioendebat waarschijnlijk uitgebreid naar gebieden waar unanimiteit vereist is om wetgeving 12
te realiseren. Dit betekent dat er een consensus bereikt moet worden tussen alle lidstaten in de Raad. Wat betreft aanvullende pensioenen en het vrije verkeer van personen is Artikel 42 van het Europees Verdrag erkend als een geschikte juridische basis om wetgeving te ontwikkelen, omdat het toestaat om maatregelen te nemen op het gebied van sociale zekerheid om vrijheid van arbeid te verschaffen (Oliver 2009: 175). Maar hiervoor is het vereist dat de Raad unanimiteit bereikt. De directive uit 1998 over aanvullende pensioenen is succesvol doorgevoerd op basis van dit artikel. Unanimiteit is volgens Oliver (2009) echter moeilijk te bereiken op het gebied van aanvullend pensioen. Zelfs wanneer de politieke wil zou bestaan om wetgeving te ontwikkelen worden EU instituties geconfronteerd met de uitdaging van de onderhandelingen over de heterogeniteit en complexiteit van bestaande maatregelen. Doordat er in de lidstaten een enorme diversiteit aan pensioenstelsels bestaat die verschillende beleidsbenaderingen, institutionele structuren en verschillende juridische, historische en culturele tradities weerspiegelen zal consensus over een beleidsaanpak moeilijk te bereiken zijn. Daarbij zal het zelfs lastig te bepalen zijn welke technisch taalgebruik er gebruikt moet worden (Oliver 2009: 175). Daarnaast wordt wetgeving over aanvullende pensioenen bemoeilijkt door technische complexiteit. § 1.6 TECHNISCHE BELEMMERINGEN
Ook Holzmann (Holzmann 2011) geeft een aantal concrete voorbeelden van de problematiek die gemoeid is met het overdragen van pensioenrechten. Hij stelt dat overdraagbaarheid mogelijk is wanneer de drie componenten van opgebouwd pensioen - verzekering, sparen en herverdeling duidelijk van elkaar gescheiden zijn in een actuarieel raamwerk en dat op basis hiervan overeenkomsten gesloten worden tussen landen. Wanneer het redistributieve element terzijde wordt gelaten, kan de actuariële waarde van een pensioen berekend worden en kan het pensioen worden overgedragen. Namelijk, het opgebouwde pensioen is het aantal
dienstjaren
vermenigvuldigd met het opbouwpercentage van het pensioenfonds. Deze waarde wordt vervolgens omgerekend tot een overdrachtswaarde door middel van vastgestelde actuariële factoren die bepaald zijn op basis van vaststaande factoren als gemiddelde levensverwachting van de totale populatie. Holzmann stelt dat omdat dit een actuarieel vastgestelde ‘eerlijke’ waarde is het zowel voor het overdragende of ontvangende land niet zal uitmaken of het pensioen in de toekomst wordt uitbetaald door het overdragende land of dat er overdracht plaatsvindt en het ontvangende land verantwoordelijk is voor de uitkering (Holzmann 2011: 23). Overdracht wordt echter problematisch wanneer door een herverdelend karakter van een pensioensysteem de verworven rechten op het moment van migratie niet gegarandeerd zijn, en dus niet per definitie gelijk zijn aan de rechten op moment van uitkering. Dit is geen probleem als een persoon zijn of haar pensioen wil ontvangen in het buitenland vanuit het land van herkomst, omdat een verlaging van het pensioen door 13
hervorming van het stelsel de persoon op dezelfde manier zou raken als deelnemers van het pensioenfonds die nog wel in het land van herkomst wonen. Echter, Holzmann stelt dat bij internationale pensioenoverdracht de migrant bevoordeeld kan worden wanneer hij het opgebouwde geld meeneemt vóór de pensioendatum en zo niet getroffen wordt door pensioenverlaging door herverdeling (Holzmann 2011). Holzmann geeft in zijn artikel ook een voorbeeld van een technische belemmering die Oliver (2009) in haar artikel ook noemt, namelijk het technisch taalgebruik in de vorm van definities. Holzmann geeft in zijn artikel op basis van regelgeving en beleid van de Europese Unie en Conventies van de International Labour Organization (ILO) de volgende definitie van portability: ‘De mogelijkheid tot het behouden, onderhouden en overdragen van opgebouwde rechten en rechten die op dat moment worden opgebouwd, onafhankelijk van beroep, nationaliteit en land van vestiging’ (Holzmann 2011: 16). Portability bevat volgens hem dus twee elementen. Ten eerste de volledige ontvangst van verworven en in aanmerking komende socialezekerheidsrechten, alsook rechten uit hoofde van regelingen uit de private sector, gebaseerd op verworven rechten door middel van voorafgaande bijdragen of premies. Ten tweede de volledige overdracht van deze sociale zekerheidsrechten onafhankelijk van het gekozen land van residentie. Holzmann stelt dat deze definitie vragen oproept waarop nog geen goede antwoorden voor bekend zijn. Hij geeft hiervan een aantal voorbeelden. Ten eerste de vraag of de genoemde verworven rechten beperkt moeten worden tot de actuariële waarde van de eigen daadwerkelijke bijdrage of dat deze uitgebreid moeten worden tot de huidige waarde van te verwachten uitkering op basis van voorafgaande bijdragen die een redistiributief element bevatten? Ten tweede hoe het over te dragen bedrag berekend moet worden, op basis van het risicoprofiel van de overdragende instantie of op basis van de ontvangende instantie? Bij overdracht tussen actuarieel eerlijke systemen zou dit een equivalent zijn van elkaar, maar in een niet-actuarieel ongebalanceerd systeem is één van de twee instanties altijd slechter af. Ten derde de vraag hoe een het bedrag van waardeoverdracht gefinancierd moet worden in een pay-as-you-go systeem. Hierbij hoeft namelijk alleen het netto bedrag van in- en uitstroom gefinancierd te worden, in plaats van het de daadwerkelijke opgebouwde waarden zoals in een traditionele pensioenregeling. In het bijzonder voor aanvullende pensioenen is het vierde punt van belang, namelijk: hoe zorgt met voor een eerlijke en efficiënte belastingafdracht voor zowel de werknemer, werkgever, overdragende land en ontvangende land?
14
§ 1.7 POLITIEKE BELEMMERINGEN
Veel van de door Holzmann eerder genoemde vragen gaan ook over solidariteit. Hierdoor wordt gevreesd dat de verzorgingsstaat zal worden aangetast wanneer volledige portability mogelijk wordt gemaakt. Holzmann (2011: 17) stelt dat dit niet zo hoeft te zijn als dit op een goede manier wordt gecoördineerd op internationaal niveau. Hij zegt dat ondanks portability individuen in dezelfde risicogroep zullen blijven. Wanneer goede internationale afspraken zullen worden gemaakt over de overdracht van distributieve elementen zal dit de solidariteit van de verzorgingsstaat niet aantasten. Nationale politiek speelt echter wel een rol in het ontwikkelen van Europees beleid op het gebied van aanvullende pensioenen. Natali (2009) stelt dat er drie types van politieke interventies in de economie bestaan: macroeconomische stabilisatie en inkomensherverdeling door de ‘positive state’, marktregulering door de ‘regulatory state’ en de structurele koppeling van sociaaleconomische subsystemen door de ‘postregulatory state’. De mate waarin deze systemen een rol spelen verschilt per lidstaat en per periode. Ze zijn volgens Natali echter allen van belang op het gebied van pensioenen. De positive state kan door belastingheffing en uitgaven de staat managen en staatsbedrijven zo leiden dat deze het algemeen belang dienen. Conflicterende belangen komen vooral naar boven bij het maken van de staatsbegroting. Participatie is zeer gestructureerd in de vorm van vakbonden en organisaties die bedrijven en andere maatschappelijke actoren representeren. Door de interactie tussen deze organisaties en staatsinstituties worden economische krachten gestabiliseerd en inkomsten verdeeld. De publieke instituties leggen verantwoording af aan de kiezer. Door deze interpretatie van democratie hebben het gekozen parlement en de overheid controle over alle beleidsgebieden. Redistributieve conflicten worden opgelost door een meerderheid van stemmen. De verzorgingsstaat is een belangrijk onderdeel van de positive state zoals Natali deze beschrijft, en pensioenbeleid is een hoeksteen van de verzorgingsstaat. Volgens Natali heeft de EU door haar beperkte financiële middelen een zeer beperkte invloed op het pensioenbeleid in lidstaten waar dit systeem dominant is. In de regulatory state corrigeert de overheid marktfalen door regelgeving. Hierbij ligt de nadruk op efficiëntie en niet op inkomensherverdeling. Onafhankelijke expertbureaus zijn belangrijk in deze staatsvorm. De juridische tak van de overheid speelt een grote rol in het maken van regulering, problemen worden vaak gedepolitiseerd door de macht te verplaatsen van politici naar experts. De opkomst van de regulatory state heeft volgens Natali (2009: 813) bijgedragen aan de Europese integratie. Op het gebied van pensioenen heeft dit geresulteerd in nationale en supranationale regelgeving op het gebied van gelijkheid tussen mannen en vrouwen en een interne markt voor aanvullende pensioenen. Recentelijk zijn de beperkingen van regelgeving aan het licht gekomen, waardoor een derde bestuursvorm ontstond: de post regulatory state (Natali 2009: 813). Volgens dit 15
systeem wordt marktfalen niet gecorrigeerd, maar de communicatie tussen sociale sub-systemen zoals politiek, economie, maatschappij en recht verbeterd. Hierbij is wetgeving alleen niet voldoende, ook richtlijnen en zelf-regulatie spelen een belangrijke rol. Hierdoor zijn veel actoren betrokken in het regelgevend proces. Volgens Natali speelt de Europese Unie in op deze recente ontwikkelingen met de Open Method of Coordination (OMC). Met deze methode zou een betere balans gevonden kunnen worden tussen nationale competenties en Europese coördinatie. Volgens Hennessy (2011) is de ontwikkeling van pensioenbeleid ook onderhevig aan de politieke kleur van regeringen in de EU lidstaten. Zij stelt dat het Europese regelgeving op pensioengebied begin jaren 1990 niet werd doorgevoerd omdat de grootse en meest invloedrijke leden van de EU – Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië – allen conservatieve regeringsleiders hadden in 1994 (Hennessy 2011: 594). Toen in 2003 het IORP directive wel werd doorgevoerd hadden twee van deze landen inmiddels een centrumlinkse regering. Hierdoor lijkt het dat linkse partijen EU pensioen directives steunen. Echter, Hennessy stelt ook dat uit onderzoek blijkt dat linkse partijen vaak tegen de uitbreiding van aanvullende pensioenen zijn omdat deze minder sociale zekerheid bieden dan staatspensioenen (Hennessy 2011: 594). Een andere verklaring kan zijn dat linkse partijen vaak naar het centrum van het politieke spectrum bewegen om meer stemmen te winnen. Echter, uit de laatste twee decennia is niet gebleken dat linkse partijen competitie en economische vrijheden promoten om een interne markt voor pensioenen te creëren. Wat de precieze invloed is van nationale politieke partijen op Europees beleid is dus niet met zekerheid vast te stellen. § 1.8 PRAKTISCHE BELEMMERINGEN
Eén van de grootste praktische belemmeringen voor de ontwikkeling van Europees beleid rond aanvullende pensioenen is het feit dat er weinig gegevens zijn over alle verschillende instellingen en betrokken partijen in de lidstaten. Guardiancich en Natali (2012: 312) stellen dat er te weinig kennis en begrip is over de rollen die de verschillende nationale pensioensystemen spelen. Er is namelijk geen compleet en recent overzicht van alle pensioenregelingen in de EU. Daarom zou er alvorens het mogelijk is verdere regelgeving te ontwikkelen eerst een uitgebreid diepgaand onderzoek gedaan moeten worden over pensioenvoorzieningen in de Europese Unie, waarin de interactie tussen staatspensioen, aanvullend pensioen en individuele pensioenvoorzieningen in de gehele EU duidelijk wordt. Dit zal echter wel een omvangrijk onderzoek worden omdat er in juli 2013 28 lidstaten in de EU zullen zijn waarbinnen duizenden pensioenregelingen bestaan. Ook op individueel niveau is er een gebrek aan informatievoorziening. Wanneer bijvoorbeeld een Poolse werknemer een periode in Nederland werkt en daar pensioen opbouwt zullen zijn gegevens bij het pensioenfonds in Nederland bekend zijn. Echter, wanneer deze persoon binnen een ander 16
land dan Nederland verhuist kan het pensioenfonds de deelnemer niet meer traceren. Nederlandse pensioenfondsen hebben namelijk alleen toegang tot de Nederlandse Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). De Poolse werknemer kan natuurlijk wel zijn nieuwe adres doorgeven aan het Nederlandse pensioenfonds om zo op de hoogte te blijven van zijn pensioenopbouw. Nederlandse pensioenfondsen zijn echter niet verplicht om in een andere taal dan Nederlands te communiceren met haar deelnemers. Daarom is er een reële kans dat de Poolse werknemer niet goed geïnformeerd wordt over zijn pensioenaanspraken. Hierdoor zal het voor de Poolse werknemer moeilijk zijn om internationale waardeoverdracht aan te vragen, zelfs wanneer dit tot de mogelijkheden behoort. Deze problemen kunnen theoretisch gezien allemaal worden opgelost. Dit zal echter wel administratieve kosten met zich meebrengen. Oliver (2009: 177) stelt dat zowel werkgevers al pensioenuitvoerders zich terughoudend opstellen tegenover het nemen van risico’s en verplichtingen die niet direct verband houden met het huidige dienstverband van de werknemer. § 1.9 RESUMÉ
Uit dit hoofdstuk kan geconcludeerd worden dat er op dit moment veel verschillende belemmeringen bestaan voor de overdracht van aanvullende pensioenaanspraken. In onderstaande tabel is dit samenvattend weergegeven per categorie. Juridische belemmeringen Geen directe Rechtsbevoegdheid van de EU Unanimiteit tussen lidstaten is vrijwel altijd vereist
Technische belemmeringen Heterogeniteit pensioenstelsels
Politieke belemmeringen Subsidiariteitsbeginsel
Praktische belemmeringen Kosten pensioenuitvoerders
Belastingheffingen
Belangen nationale politiek
Kosten werkgevers
Definities en technische termen Berekening actuariële waarde
Herverdelende functie pensioenen
Informatievoorziening ontbreekt
De juridische belemmeringen kunnen in theorie overkomen worden als het EU werkingsverdrag wordt aangepast, en de EU zelf de directe rechtsbevoegdheid verkrijgt om pensioenen te reguleren. Maar ook zonder deze ingrijpende verandering kan EU regulering doorgang vinden, namelijk wanneer lidstaten in tegenstelling tot de afgelopen decennia wel de vereiste unanimiteit bereiken over belangrijke onderwerpen rond pensioenregulering. Ook technische belemmeringen kunnen opgeheven worden. Deze houden echter sterk verband met politieke en praktische belemmeringen. Wanneer de politieke wil zou bestaan om bijvoorbeeld Europese pensioensystemen te 17
homogeniseren is dit in theorie mogelijk. Hiervoor zou echter wel veel geld nodig zijn voor onderzoek naar zowel de huidige status quo en een alternatief pensioensysteem. Ook zou dit een gecompliceerde administratieve operatie inhouden. Echter, dit zal in de praktijk waarschijnlijk geen doorgang vinden. Door de heterogeniteit van de pensioenstelsels zullen met name lidstaten met ontwikkelde pensioensystemen nadelen ondervinden aan één homogeen pensioenstelsel. Daarbij zullen lidstaten vermoedelijk niet bereid zijn om de kosten te dragen die onvermijdelijk gepaard gaan met een ingrijpende verandering als de homogenisering van Europese pensioensystemen. Totale homogenisering van Europese pensioenstelsels is wellicht niet haalbaar. In de afgelopen decennia bestaat er echter wel discussie over maatregelen om het behoud en de overdracht van pensioenrechten in zekere mate te reguleren. In het volgende hoofdstuk zal besproken worden welke rol de Europese Commissie speelt in dit proces.
18
2. DE ROL VAN DE EUROPESE COMMISSIE In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe de Europese Commissie haar rol ziet in het opheffen van beperkingen rond het behouden en het overdragen van opgebouwde pensioenrechten naar andere lidstaten binnen de Europese Unie. § 2.1 STAATSPENSIOEN
In het verdrag van Rome in 1957 werd al vastgesteld dat zonder garanties voor opgebouwde sociale rechten arbeidsmobiliteit beperkt zou worden. De territoriale beperkingen van nationale sociale zekerheidssystemen zouden moeten worden overkomen zodat arbeidsmigranten hun eventuele uitkeringen ook in andere EU landen kunnen ontvangen. In artikel 51 van het Verdrag werd daarom vastgesteld dat bij het bepalen van het recht op uitkering en de hoogte daarvan rekening gehouden moest worden met alle gewerkte perioden van een individu in verschillende landen. Ook werd bepaald dat alle opgebouwde rechten uitbetaald moesten worden, ook wanneer de persoon in een andere lidstaat verblijft. Deze bepalingen werden toegepast op alle staatspensioenen en werden in 1971 verder gespecificeerd in de EEG verordening 1408/71. Echter, de bepalingen uit het Verdrag van Rome werden niet toegepast op aanvullende pensioenregelingen. § 2.2 AANVULLEND PENSIOEN
Andrietti stelt doordat er een regelgevend raamwerk voor de regulatie van aanvullende pensioenen in de Europese Unie ontbreekt, de heterogeniteit onder aanvullende pensioenregelingen is toegenomen (Andrietti 2001: 71). De realisatie van een Europese interne markt voor arbeid en kapitaal wordt hierdoor beperkt. De discussie rond overdraagbaarheid van aanvullende pensioenrechten binnen de EU krijgt vorm in 1991, wanneer de Europese Commissie een communiqué uitgeeft. In dit communiqué stelt de Europese Commissie dat arbeidsmigranten niet voldoende beschermd zijn tegen het verliezen van aanvullende sociale rechten (SEC (91) 1332 final). Omdat alleen het behoud van rechten opgebouwd in wettelijk vastgelegde stelsels van sociale zekerheid is gegarandeerd wanneer een werknemer zijn of haar recht op vrij verkeer uitoefent, vreest de Europese Commissie dat er nog steeds belangrijke obstakels blijven bestaan voor arbeidsmobiliteit binnen de EU. De Commissie benadrukt dat er grote diversiteit bestaat tussen de systemen van sociale zekerheid in de lidstaten. Zij stelt dat deze diversiteit een product is van de individuele geschiedenis, tradities en sociale en culturele verwervingen van elke lidstaat. Belangrijk in dit document is dat de Commissie benadrukt dat zij geenszins de bedoeling heeft om deze systemen algeheel te harmoniseren, omdat het de taak van de lidstaten is om het sociale zekerheidssysteem vorm te geven. Echter, omdat een te grote diversiteit tussen verschillende systemen een obstakel 19
kan vormen voor het vrije verkeer van arbeiders stelt de Commissie in dit document een strategie voor om de risico’s voor arbeidsmigranten te verminderen zonder de nationale systemen te destabiliseren.
Ten
eerste
wordt
besproken
in
hoeverre
verschillende
aanvullende
pensioenregelingen een bijdrage leveren aan het de totale sociale bescherming van een arbeider. Ten tweede worden de implicaties van de aanvullende pensioenregeling op het vrije verkeer van arbeid geanalyseerd. De bedoeling van de Commissie is dat door dit document een discussie gevoerd wordt op Europees niveau, waarbij iedereen met een belang in aanvullende pensioenregelingen betrokken wordt. In deze discussie moet vooral de rol van de aanvullende pensioenregelingen en de impact op vrij verkeer van arbeid centraal staan. In 1991 was er op Europees niveau weinig regelgeving rond aanvullende pensioenregelingen. Er bestonden op dat moment twee Europese richtlijnen waarin aan de lidstaten werd gevraagd om arbeiders te beschermen tegen het verliezen van hun opgebouwde aanvullende pensioenrechten. Echter, dit had slechts betrekking op twee specifieke situaties, namelijk in het geval dat een bedrijf werd overgenomen door een andere eigenaar en in het geval van faillissement van de werkgever. Ook wordt door Europese regelgeving sinds 1986 gegarandeerd dat mannen en vrouwen gelijke behandeling genieten in aanvullende pensioenregelingen. De Commissie benoemt de voornaamste obstakels voor arbeidsmobiliteit rond aanvullende pensioenregelingen. Ten eerste zijn dit lange wachtperioden. Wanneer een werknemer die regelmatig van baan wisselt binnen de EU een bepaalde tijd voor een werkgever moet werken voordat hij pensioenrechten opbouwt, bestaat de kans dat de werknemer nergens voldoende pensioen opbouwt omdat hij of zij slechts korte arbeidsverhoudingen heeft. Ten tweede stelt de Commissie in haar communiqué dat wanneer opgebouwde pensioenrechten eerder worden uitgekeerd of overgedragen dan de pensioendatum, de werknemer benadeeld wordt in vergelijking met de werknemer die blijft opbouwen in de pensioenregeling tot aan de pensioenleeftijd. Ten slotte stelt de Commissie dat ‘slapende’ pensioenrechten vaak niet goed behouden worden door de pensioeninstellingen. De Commissie benadrukt hierbij dat vooral vrouwen hierdoor benadeeld zullen worden, omdat zij vaak hun carrière tijdelijk onderbreken wanneer zij kinderen krijgen. Daarnaast spelen
nationale belastingautoriteiten
een
rol
in
de
beperkingen
voor internationale
arbeidsmigranten. Deze autoriteiten laten deelnemers in een pensioenfonds vaak belastingvrij bijdragen aan een pensioenfonds, omdat er belasting wordt betaald wanneer het pensioen wordt uitgekeerd. Echter, wanneer deze uitkering in het buitenland plaatsvindt, kunnen zij dit niet belasten. Daarom willen nationale belastingautoriteiten vaak een garantie dat de overgedragen waarde in het buitenland ook gebruikt wordt voor het financieren van een pensioen, of zij belasten de over te dragen waarde zodanig dat het niet rendabel is voor arbeiders om het pensioen over te dragen.
20
De Commissie draagt voor deze problematiek een aantal oplossingen aan in het communiqué van 1991. De eerste oplossing zou kunnen zijn dat de werknemer na het beëindigen van het dienstverband niet de pensioenregeling verlaat, wanneer aannemelijk is dat de werknemer weer terugkomt na een dienstverband in het buitenland. Ten tweede stelt de Commissie voor dat in het bijzonder multinationals een pensioenfonds oprichten waar alle werknemers in de EU bij zijn aangesloten.
Zij erkent echter wel dat dit een gecompliceerde oplossing is, omdat een EU
pensioenfonds wel rekening moet houden met de wettelijke regels rond pensioenvoorzieningen in de nationale lidstaten. Daarbij stelt de Commissie dat de wachttijden voor pensioenfondsen verkort moeten worden en de verworven rechten beschermd moeten worden tegen inflatie. Ook moet er een eerlijke optie komen voor werknemers om het pensioen over te dragen naar andere pensioenregelingen. Informatievoorziening is hierbij essentieel. Deelnemers in een pensioenregeling moeten goed geïnformeerd worden over de opgebouwde rechten, de hoogte van de uitkering en de mogelijkheid tot afkoop, waardeoverdracht en het laten staan van rechten. Tot slot stelt de Commissie dat actuariële standaarden geen obstakel mogen zijn voor pensioenoverdracht, de deelnemer die de regeling verlaat mag hierdoor niet benadeeld worden. Ook mogen pensioenrechten niet dubbel belast worden. Hoewel er voor gewaakt moet worden dat mobiele arbeiders belasting niet ontwijken moeten zij ook beschermd worden tegen het betalen van dubbele belastingen. § 2.3 EC VOORSTEL VOOR EEN DIRECTIVE
Wat volgde op dit communiqué van de Europese Commissie was een voorstel voor een EU richtlijn, ook Directive genoemd. Dit voorstel bevatte een aantal belangrijke punten (Andrietti 2001: 71). Ten eerste een wachtperiode van maximaal acht jaar, die geleidelijk verder ingekort zou worden aan het einde van het jaar 2000. Ten tweede zouden deelnemers in een pensioenregeling een pensioen krijgen dat afgeleid is van het loon en de deelnemingsjaren zodat zij na pensioneren een pensioen ontvangen wat aangepast is aan inflatie. Ten derde zou er een mogelijkheid moeten komen voor migranten om opgebouwde pensioenrechten over te dragen naar een regeling in het buitenland, of in dezelfde regeling te blijven. Ten vierde stelde de Commissie dat deze eventuele nieuwe regels niet toepasbaar zijn op in het verleden opgebouwde rechten. Echter, dit voorstel werd afgewezen door sterke oppositie van Duitsland (Andrietti 2001: 71). Volgens Alexandra Hennessy (2008) was Duitsland tegen dit voorstel om drie redenen. Zij waren tegen de liberalisatie van investeringsregelingen. Ten tweede zou EU regelgeving het mogelijk maken voor migranten om in Pay-as-you-go (PAYG) regelingen toe te treden en zo te profiteren van de regeling zonder volledig te hebben bijgedragen. Dit zou ingaan tegen het Duitse principe van gelijkheid tussen generaties (Hennessy 2008: 351). Tot slot vond de Duitse federale overheid het onacceptabel dat werkgevers 21
hogere kosten zouden moeten betalen wanneer EU regulering overdraagbaarheid van pensioen over de grens mogelijk maakte. Werkgevers zouden dan namelijk een bepaalde pensioenreserve in kas moeten hebben wat niet gebruikt kan worden voor investeringen. Hennessy stelt dat de Duitse federale overheid de risico’s rond implementatie van een EU pensioenbeleid groter inschatte dan het risico dat het niet voltooien van de Europese interne markt repercussies met zich mee zou brengen (Hennessy 2008: 352). Ook zegt zij dat zowel op EU niveau als in de lidstaten, men het voorstel van 1991
als
te ambitieus
bestempelde omdat het
ambieerde om
alle obstakels
rond
grensoverschrijdende pensioenopbouw in één keer weg te nemen (Hennessy 2008: 352). Echter, in 1996 stelde de high-level group for the free circulation of workers dat er behoefte bestond aan Europese regelgeving op drie punten (Andrietti 2001: 72). Het behouden van opgebouwde pensioenrechten door migranten, uitbetaling van pensioen ongeacht de woonplaats van de deelnemer en maatregelen zodat posted workers pensioen konden blijven opbouwen in een pensioenregeling in het thuisland. § 2.4 EC GREEN PAPER 1997 EN DIRECTIVE 98/49/EC
De Europese Commissie reageerde hierop door een Green Paper te publiceren in 1997. In dit document (COM (97) 283) stelt de Commissie dat door het subsidiariteitsprincipe lidstaten vrij zijn om het eigen pensioensysteem in te richten, maar dat de Commissie door de aannemelijke groei van aanvullende pensioenregelingen met deze Green Paper wil onderzoeken hoe de interne markt bij kan dragen aan de efficiëntie van deze regelingen (CEC 1997). De Commissie beschrijft in dit document opnieuw verschillende cruciale obstakels voor het vrije verkeer van arbeiders tussen de lidstaten en vraagt expliciet aan experts en sociale partners om bij te dragen aan de discussie. Wat volgde in 1998 was een richtlijn die aanvullende pensioenrechten van mobiele arbeiders moest beschermen (Oliver 2009: 174). Directive 98/49/EC maakt het mogelijk dat zowel zelfstandigen als werknemers in loondienst binnen de EU op dezelfde manier kunnen bijdragen aan een pensioenregeling en deze rechten ook kunnen behouden. Ook wordt het mogelijk om pensioen te ontvangen in een andere lidstaat. Zoals eerder besproken, bevat deze richtlijn geen provisies rond de overdraagbaarheid van pensioenrechten naar andere lidstaten, en kunnen arbeiders geen pensioen op blijven bouwen in het thuisland wanneer zij in een andere lidstaat werken. Dit laatste is wel mogelijk voor posted workers. Andrietti (2001: 72) stelt dat de Commissie hiermee laat zien dat zij haar strategie baseert op het principe dat elke werknemer van baan kan wisselen zonder dat hij of zij aanvullende pensioenrechten verliest. Echter, volgens Andrietti wordt de effectiviteit van de provisies zoals beschreven in de directive beperkt door nationale wetgeving waardoor de stappen naar volledige pensioenoverdraagbaarheid gemaakt moeten worden op nationaal niveau (Andrietti 2001: 72-73). Andrietti trekt deze conclusie in 2001. 22
§ 2.5 SOCIAAL DIALOOG
Tussen 2001 en 2004 probeerde de Europese Commissie doormiddel het mechanisme van Sociaal Dialoog om betere voorwaarden te creëren voor mobiele werknemers (Mabbett 2009: 781). De werkgeversbond op Europees niveau (toen UNICE) en het Europees Verbond van Vakverenigingen (ETUC) samen met andere werkgevers- en vakbondsorganisaties werden uitgenodigd om samen tot een overeenkomst te komen, die dan uiteindelijk geldend gemaakt zou worden voor alle bedrijven en arbeiders binnen de EU door een beslissing van de Hoge Raad van Europa. Als startpunt voor dit proces zette de Commissie een Europees Pensioenforum op om dialoog te promoten over kwesties als mobiliteit van aanvullende pensioenrechten (Mabbett 2009: 781). Dit forum bestond uit bijna zestig
vertegenwoordigers
van
lidstaten,
sociale partners,
pensioenfondsen
en
andere
belanghebbende organisaties. Mabbett (2009) stelt dat de Commissie op dat moment voor deze aanpak heeft gekozen, omdat de voortgang op intergouvernementeel niveau vastgelopen was. Daarnaast stelt zij dat de Commissie de kwestie wel ook op de intergouvernementele agenda hield door het bijvoorbeeld te noemen in het Actieplan voor Vaardigheden en Mobiliteit in 2002. Er konden een aantal conclusies getrokken worden uit de consultatie van het Pensioenforum. Ten eerste dat Europese regelgeving zich niet alleen moest richten op grensoverschrijdende mobiliteit, maar dat er ook een specifieke link moest bestaan met mobiliteit binnen de lidstaten. Ten tweede moest het idee dat aanvullend pensioen als beloning dient voor de loyale werknemer van tafel. Dit idee werd als ouderwets beschouwd, aanvullend pensioen moest beschouwd worden als een belangrijk onderdeel van sociale bescherming. Ook werd nogmaals benadrukt dat vooral vrouwen benadeeld worden door bestaande regels als wachtperiodes en drempelperiodes. Echter, het Sociaal Dialoog heeft niet geresulteerd in een directive. De sociale partners konden geen overeenkomst sluiten over Europese regelgeving. Onder meer omdat werknemers en werkgevers de voordelen van Europese regelgeving niet vonden opwegen tegen de kosten die gemoeid waren met hervormingen. § 2.6 EC VOORSTEL 2005
Om de tekortkomingen van de richtlijn uit 1998 aan te vullen en als een vervolg op de vernieuwde Lissabon strategie deed de Europese Commissie in 2005 opnieuw een voorstel voor een richtlijn om de overdraagbaarheid van aanvullende pensioenen te verbeteren (Guardiancich & Natali 2012: 305). Mabbett (2009) vermoedt dat de Commissie deze stap zette omdat zij dacht dat op dat moment de lidstaten zich voldoende georiënteerd hadden op pensioenhervormingen en zij daarom wellicht open zouden staan voor EU regelgeving zoals voorgesteld aan het einde van de jaren 1990. Deze stap paste ook binnen de Lissabon Agenda, omdat deze bedoeld was om meer banen te creëren en arbeidsmarkten te flexibiliseren. Echter, Mabbett stelt ook dat sommige EU landen destijds al hervormingen hadden doorgevoerd op het gebied van aanvullende pensioenen, zonder EU regulering 23
(Mabbett 2009: 784). Door de specifieke aard van de hervormingen per lidstaat, zouden deze verstoord kunnen worden door een nieuw directive. Het voorstel voor de directive uit 2005 heeft betrekking op de voorwaarden voor de verwerving en overdraagbaarheid van aanvullende pensioenrechten en de regels betreft het behoud van ‘slapende’ pensioenrechten (Kalogeropoulou 2006: 98). Een belangrijk gegeven hierbij is dat de problemen rond belastingheffing buiten beschouwing gelaten wordt in de voorgestelde richtlijn. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid voor arbeiders om werkzaam te zijn in een bepaalde lidstaat en pensioen op te bouwen in een andere (Kalogeropoulou 2006: 98). Wel wordt in het voorstel opgenomen dat deelnemers in een pensioenregeling voldoende geïnformeerd moeten worden over de gevolgen van de pensioenopbouw wanneer zij de regeling verlaten. Konstantina Kalogeropoulou (2006) stelt dat het voorstel van de Commissie gericht is op het vergemakkelijken van de uitoefening van het recht op vrij verkeer en beroepsmobiliteit binnen dezelfde lidstaat en uiteindelijk de obstakels voor overdraagbaarheid van aanvullend pensioen te verminderen. Volgens haar richt de Commissie zich op deze manier meer op het completeren van de interne markt en het principe van vrij verkeer, dan de sociale bescherming van werknemers en het behouden van pensioenrechten als een onderdeel van sociale zekerheid (Kalogeropoulou 2006: 98). Ook opmerkelijk is dat volgens het voorstel er een wachtperiode van twee jaar wordt ingesteld en een drempelperiode van één jaar waarbij de werknemer minimaal 21 jaar oud moet zijn om pensioen op te bouwen (Kalogeropoulou 2006: 98). Echter, de richtlijn geeft de lidstaten de ruimte om regels door te voeren die gunstiger zijn voor de werknemer. Voor het behoud van pensioenrechten is binnen de voorgestelde directive veel ruimte voor flexibiliteit. Doordat er grote heterogeniteit bestaat tussen lidstaten en aanvullende pensioenregelingen, zijn lidstaten vrij in de maatregelen die zij nemen om te voorkomen dat werknemers niet gestraft worden voor het verlaten van een regeling. Sommige lidstaten, waaronder Nederland, bieden pensioenfondsen de mogelijkheid om pensioenrechten uit te laten betalen door middel van een afkoopregeling. Dit gebeurt met lage slapende pensioenrechten, omdat pensioenfondsen anders opgezadeld worden met onevenredige administratiekosten. Over overdraagbaarheid van pensioenrechten zegt de voorgestelde directive het volgende. Werknemers krijgen de mogelijkheid om verworven rechten over te dragen naar een andere pensioenregeling of een gelijkwaardig financieel instituut. Maar, ongedekte of niet-gefinancierde regelingen, waarbij gefinancierd wordt door middel van boek reserves of het pay-as-you-go systeem zijn hier voorlopig van uitgesloten, om te voorkomen dat instituties uiteindelijk niet kunnen voldoen aan de uitkeringsverplichting (Kalogeropoulou 2006: 98).
Daarbij mogen de overdracht, de actuariële
berekening van de pensioenwaarde en de administratieve kosten niet doorberekend worden aan de werknemer die het pensioen wil overdragen. De berekening van de overdrachtswaarde staat niet 24
gedefinieerd in het voorstel, dit mag elke lidstaat zelf bepalen. Kalogeropoulou (2006) zegt over het voorstel dat het voorzichtige stappen neemt in het wegnemen van obstakels rond overdraagbaarheid van pensioenaanspraken. Zij noemt het langverwachte voorstel echter niet ambitieus, al is dit niet versassend omdat de overdraagbaarheid van aanvullende pensioenen een ingewikkelde kwestie is. De regulering die zou moeten plaatvinden hiervoor raakt namelijk aan de sociale voorzieningen van lidstaten, hebben gevolgen voor de nationale socialezekerheidsstelsels en hebben ook zowel grote politieke- als financiële implicaties. De Open Method of Coordination (OMC), het bestuursmechanisme van de Europese Unie dat samen met de Lissabon agenda in 2000 geïntroduceerd werd, heeft volgens Kalogeropoulou ook invloed gehad op de manier waarop het voorstel voor de Directive is vormgegeven. Er is veel ruimte voor eigen invulling door de lidstaten, uitwisseling van de beste nationale oplossingen voor problemen kunnen worden uitgewisseld, om zo uiteindelijk regelgeving op vrijwillige basis beter te harmoniseren. § 2.7 REACTIE OP EC VOORSTEL ‘IMPROVING THE PORTABILITY OF SUPPLEMENTARY PENSION RIGHTS’
De discussie die volgde op de publicatie van het voorstel in oktober 2005 besloeg vooral de rekwijdte van de directive, in hoeverre het wenselijk was te harmoniseren en of er wel of niet secties in moesten komen over de overdraagbaarheid van aanvullende pensioen (Oliver 2009: 176). Vervolgens besloot De Raad Werkgelegenheid, Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (EPSCO) om referenties aan overdraagbaarheid uit het voorstel te schrappen. Al voordat het Europees Parlement een publicatie uitbracht over het voorstel werd bekend dat de Raad van Europa niet overeen kon komen een gezamenlijk standpunt naar buiten te brengen. Zij maakten later bekend dat de Raad de mogelijkheden tot het verder onderzoeken van de verschillende opties gedaan zou worden op basis van het herzien voorstel van de Commissie in 2007 (Oliver 2009: 176). Dit herziene voorstel werd door de Commissie opgesteld naar aanleiding van amendementen van het Europees Parlement en betekende voornamelijk dat provisies omtrent overdraagbaarheid geschrapt werden en de nadruk werd gelegd op minimum standaarden. Het nieuwe voorstel kreeg daarom de naam ‘Directive on Minimum Requirements for Enhancing Worker Mobility by Improving the Aquisition and Preservation of Supplementary Pension Rights’ in plaats van het originele voorstel dat de naam ‘Improving the Portability of Supplementary Pension Rights’ droeg. Oliver stelt dat hoewel verschillende voorzitterschappen van de Raad ook verschillende suggesties gedaan hebben tot het sluiten van een compromis, de Raad van Europa nog niet tot consensus is gekomen, wat essentieel is om het wetgevende proces naar de volgende stap te tillen (Oliver 2009: 176).
25
De Commissie heeft vervolgens een aantal onafhankelijke rapporten gepresenteerd om de directive te ondersteunen. Guardiancich en Natali (2012) stellen dat er dus nog steeds een opvallend verschil bestond in de mate van regelgeving van publieke pensioenen en aanvullende pensioenen. Hoewel er sinds de jaren 1970 al een veelomvattend en soms complex coördinatieregime bestaat voor publieke pensioenen is er op dit moment voor aanvullende pensioenen slechts de garantie dat opgebouwde pensioenaanspraken moeten blijven behouden. § 2.8 GREEN PAPER EN WHITE PAPER OVER PENSIOENEN
Ondanks de weinig succesvolle pogingen van de Europese Commissie om een directive door te voeren over aanvullend pensioen doet de Commissie in 2010 en 2012 opnieuw een poging om de huidige situatie te veranderen. In 2010 publiceert de Commissie een Green Paper getiteld ‘Naar adequate, houdbare en zekere Europese pensioenstelsels’ (CEC 2010). In dit document stelt de Commissie een aantal prioriteiten voor EU pensioenhervorming zoals de financiële houdbaarheid van pensioenen, een houdbare balans tussen arbeidsperiode en pensioenperiode, maar ook het wegnemen van belemmeringen voor mobiliteit in de Europese Unie. De Commissie stelt namelijk dat het EU beleid en regelgeving het vrije verkeer van productiefactoren, met name arbeid en kapitaal, kan vergemakkelijken door ‘bronnen efficiënt te gebruiken en gunstige voorwaarden voor maximalisering van inkomens te scheppen’ (CEC 2010: 12). Volgens de Commissie versterken flexibiliteit en arbeidsmobiliteit het aanpassingsvermogen van zowel de economie binnen Europa als het Europees Sociaal Model (ESM). De Commissie benadrukt dat wanneer het potentieel van de interne markt volledig benut wordt dit significante voordelen met zich meebrengt voor alle burgers. In de Green Paper stelt de Commissie dat haar voorstel voor een directive in 2005 werd afgewezen omdat het ‘door sommigen als technisch gecompliceerd, potentieel belastend en fraudegevoelig’ werd beschouwd (CEC 2010: 14). Omdat ook het herziene voorstel niet op overeenstemming in de Raad van Europa kon rekenen, stelt de Commissie dat er nieuwe impulsen nodig zijn om een oplossing voor alle mobiele werknemers te vinden. De noodzaak hiervoor neemt volgens de Commissie toe vanwege de huidige economische crisis, wat veel sociale onzekerheid meebrengt voor werknemers, waardoor het belangrijk is dat personen tijdens hun arbeidzame leven gemakkelijk van baan kunnen wisselen. De Commissie schrijft dat sommige landen reeds een systeem hebben geïntroduceerd waarbij werknemers het opgebouwde pensioen kunnen traceren. Een voorbeeld hiervan is Nederland dat in 2011 het online pensioenregister introduceerde. Op dit platform worden zowel de hoogte van het opgebouwde AOW weergegeven als de opgebouwde aanvullende pensioenaanspraken. In het Green Paper zegt de Commissie dat zij een pensioen opsporingssysteem op EU-niveau nuttig acht om mobiele werknemers te helpen pensioenrechten te achterhalen. Ook komt het probleem rond belastingheffing op pensioenrechten opnieuw aan de orde. Discriminerende 26
belastingregels kunnen een belemmering zijn voor de mobiliteit van pensioenen. In het Green Paper staat dat volgens het Hof van Justitie in strijd is met het EU-recht om belasting te heffen op overdrachten van het pensioenkapitaal van pensioenfondsen in het land van oorsprong naar fondsen elders in de Europese Economische Ruimte (EER) wanneer overdrachten van pensioenkapitaal tussen binnenlandse pensioenfondsen belastingvrij zijn (CEC 2010: 14). De Commissie stelt dat zij van plan is te onderzoeken of er in andere landen soortgelijke regels zijn en stelt twee vragen om het publiek debat aan te wakkeren. Ten eerste: ‘Wat moet de werkingssfeer zijn van de regelingen waarvoor de EU maatregelen neemt om de belemmeringen van het vrije verkeer weg te nemen?’ en ten tweede: ‘Moet de EU de kwestie van de overdraagbaarheid nog eens onder de loep nemen of zijn minimumnormen voor verwerving en behoud, plus een opsporingsdienst voor alle typen pensioenrechten een betere oplossing?’ (CEC 2010: 14). De Commissie wilde met dit Green Paper inbreng genereren over hoe de EU problemen rond pensioenhervorming het beste kan aanpakken. Naar aanleiding van de meer dan duizend reacties bracht de Commissie in 2012 een White Paper uit getiteld ‘Een agenda voor adequate, veilige en duurzame pensioenen’ (CEC 2012). De Commissie zegt hierin dat een adequaat en houdbaar pensioeninkomen voor EU-burgers nu en in een toekomst een prioriteit is voor de Europese Unie. De Commissie erkent dat veel lidstaten al pensioenhervormingen hebben doorgevoerd naar aanleiding van vergrijzing en de economische crisis. Daarbij benadrukt zij dat lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor de pensioenvoorziening en dat het eerdere groenboek geen vraagtekens plaatst bij de rol van lidstaten en sociale partners en dat de Commissie niet pretendeert dat er één ideaal pensioensysteem bestaat dat voor alle EU lidstaten geschikt is (CEC 2010: 2). De Commissie ziet wel een rol voor de EU in het coördineren van gemeenschappelijke thema’s als de werking van de interne markt, de vereisten van het stabiliteits- en groeipact en er voor zorgdragen dat de pensioenhervormingen voldoen aan de Europa 2020-strategie. De Commissie stelt dat EU-beleidscoördinatie op pensioengebied nuttig is om in de lidstaten vooruitgang te boeken. Ook acht zij pensioenfondsen een integrerend onderdeel van financiële markten en ‘de opzet ervan kan het vrije verkeer van arbeid en kapitaal bevorderen of belemmeren’ (CEC 2010: 3). Ook mobiliteit en overdraagbaarheid van pensioen komt in dit paper aan de orde. In het Green Paper werd al gesteld dat de voltooiing van de interne markt voor pensioenproducten een directe uitwerking heeft op het groeipotentieel van de EU en daarom direct bijdraagt aan het bereiken van de Europa 2020-doelstellingen. In het White Paper van 2012 stelt de Commissie dat aanvullende pensioenregelingen een grotere rol moeten spelen in het waarborgen van een adequaat pensioen, maar dat de financiële crisis heeft aangetoond dat kapitaalgedekte regelingen kwetsbaar zijn voor economische crises (CEC 2012: 1314). Door deze crisis is het duidelijk geworden dat het behoefte bestaat aan een regelgevend kader 27
voor pensioenregelingen om de veiligheid van particuliere pensioenen te verbeteren. Die beschikt al over een aantal wetgevende instrumenten op dit gebied, zoals de richtlijn betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen (IORP directive). Om lidstaten en bedrijfspensioenfondsen te ondersteunen zal de EU dit directive uitbreiden zodat de grensoverschrijdende activiteiten van IORP’s worden vergemakkelijkt en het toezicht hierop gemoderniseerd (CEC 2012: 14). De Commissie erkent dat door een grotere rol van aanvullend pensioen in de totale pensioenvoorziening, werknemers die naar een ander land verhuizen een grotere kans lopen om een aanzienlijk gedeelte van het opgebouwde pensioen te verliezen. Zij stelt daarom dat het belangrijk is dat er maatregelen worden genomen om te voorkomen dat aanvullende pensioenregelingen een obstakel vormen voor arbeidsmobiliteit. Daarbij stelt de Commissie dat nodig is dat burgers een duidelijk en compleet overzicht hebben van alle opgebouwde wettelijke en aanvullende pensioenrechten binnen de EU. Dit kan bereikt worden door een traceerdienst op EU niveau. De Commissie stelt: ‘Met een minimale harmonisatie van sleutelaspecten kunnen traceerdiensten op nationaal niveau worden aangesloten op een EUsysteem’ (CEC 2012: 14-15). Over de inmiddels veelbesproken kwestie van het belasten van pensioenaanspraken zal de Commissie nagaan of belastingregels binnen de EU discriminerende belastingobstakels vormen voor grensoverschrijdende mobiliteit- en investeringen en zal zo nodig een inbreukprocedure instellen. De Commissie zal met de individuele lidstaten bespreken hoe het risico kan worden beperkt dat grensoverschrijdende pensioenen twee keer worden belast of juist aan belastingheffing ontkomen (CEC 2012: 20). Over concrete regelgeving betreft internationale pensioenoverdracht wordt in het witboek geen aandacht besteed. David Natali (2012: 356-357) stelt in zijn artikel over het White Paper dat het document laat zien dat de Commissie afwijkt van een gebalanceerde strategie gebaseerd op een sociale Open Method of Coordination naar een meer eendimensionale aanpak gericht op de economische en financiële doelstellingen van de Europese Unie en bezuinigingen op lidstaatniveau. Hij noemt de focus van het witboek op economische belangen en kostenreductie wat betreft pensioenbeleid verontrustend voor het voortzetten van het Europees sociaal model in de 21ste eeuw (Natali 2012: 357). § 2.9 RESUMÉ
De Europese Commissie is dus vanaf begin jaren negentig tot heden vrijwel continu bezig geweest met regelgeving voor aanvullende pensioenen. De hoogtepunten hiervan lagen in 1998, toen het directive uitgegeven werd en tijdens de discussie halverwege het eerste decennium van het nieuwe millennium. In de voorstellen van de Commissie komen steeds dezelfde punten in grote lijnen terug. Namelijk informatievoorziening voor werknemers, eerlijke behandeling van pensioenrechten, grensoverschrijdende
behoud
en
overdracht
van
rechten
en
belastingheffing
op 28
pensioenaanspraken. Wel zien we dat door kritiek en aanvullingen van de lidstaten en sociale partners de voorstellen van de Commissie steeds minder ambitieus genoemd kunnen worden in het kader van concrete EU regelgeving. In de laatste jaren zien we dat pensioenhervormingen door vergrijzing en economische crisis prioriteit krijgen, waarbij de focus ligt op het voltooien van de interne markt en economische groei, wat wellicht ten koste gaat van sociale voorzieningen van werknemers. Daarbij moet gezegd worden dat het regulerend proces voor aanvullende pensioenaanspraken nog steeds lopend is, waardoor we waarschijnlijk nog meer initiatieven van de Commissie kunnen verwachten. In het volgende hoofdstuk zal onderzocht worden hoe lidstaten, sociale partners en experts op pensioengebied de rol van de Europese Commissie zien in het opheffen van beperkingen rond behoud en overdracht van pensioenaanspraken binnen de Europese Unie.
29
3. VISIE VAN LIDSTATEN, SOCIALE PARTNERS EN EXPERTS In dit laatste hoofdstuk wordt de visie van lidstaten, sociale partners en experts op pensioengebied besproken op het opheffen van beperkingen rond het behouden en het overdragen van opgebouwde pensioenrechten naar andere lidstaten binnen de Europese Unie en de rol die de Europese Commissie hierin speelt. § 3.1 LIDSTATEN
Buiten het feit dat zeer diverse belastingstelsels en belastingheffingen een grote belemmering vormen voor de creatie van een Europese interne markt voor pensioenen zijn er ook belangen op nationaal niveau die dit verhinderen. Veel lidstaten hebben er belang bij dat onderdelen van de eigen regelgeving en pensioensystemen buiten Europese regelgeving blijven. Het is daarom een uitdaging voor de Europese Commissie om landen af te doen zien van het principiële standpunt om tegen Europese regelgeving op pensioengebied te zijn. Hennessy (2011) geeft een aantal voorbeelden van nationale lidstaten en de bezwaren die zij hebben tegen de Europese interne markt voor pensioenen. Duitsland heeft grote bezwaren tegen EU regelgeving, omdat daar veel pensioenregelingen voorkomen die gebaseerd zijn op boekreserves en op de balans van de werkgever staan. Zestig procent van de aanvullende pensioenregelingen in Duitsland zijn op deze manier geregeld (Hennessy 2011: 951). Bedrijven geven de voorkeur aan dit pensioensysteem ten opzichte van extern gefinancierde pensioeninstituties, omdat het voor hen goedkoop te financieren is en het ook een manier is om de werknemer te binden aan het bedrijf. Een Europese interne pensioenmarkt vormt een bedreiging voor deze goedkope manier van financiering en het lange termijn karakter van Duitse arbeidsverhoudingen. Duitsland heeft er daarom voor gezorgd dat pensioenen uit boekreserves uitgesloten werden van de reikwijdte van het in 2003 geïntroduceerde IORP directive. In ruil voor uitsluiting van deze pensioenregelingen gaf Duitsland de weerstand tegen liberalisatie van investeringsreguleringen in de Europese pensioenindustrie op. Het feit dat Duitsland uiteindelijk instemde met de directive gaf een sterk signaal af naar andere lidstaten die twijfels hadden over de directive. Frankrijk daarentegen onderhandelde totdat ook zij uitgezonderd zouden worden van de directive, omdat zij geen aanvullende pensioenregelingen zouden hebben (Hennessy 2011: 592). De tweede pilaar in Frankrijk bestaat uit ARRCO voor handarbeiders en AGIRC voor kantoorpersoneel. De meerderheid van deze pensioenen wordt net als in Duitsland gefinancierd door middel van boekreserves, daarom had Frankrijk dezelfde bezwaren tegen het IORP directive. Het was voor Frankrijk mogelijk om zichzelf uit te sluiten van de directive door zich te beroepen op EU regelgeving uit de jaren 1970, door te stellen dat alle Franse aanvullende pensioenregelingen vallen onder sociale zekerheidsregelingen die vallen onder de Europese verordening 1408/71, konden deze regelingen uitgesloten worden van het IORP directive in 2003. Hennessy (2011) benadrukt hierbij wel dat geen 30
lidstaat discriminerend mag optreden tegenover buitenlandse pensioenfondsen, waardoor Frankrijk niet is uitgesloten van buitenlandse concurrentie. In tegenstelling tot Duitsland en Frankrijk had Groot-Brittannië juist belang bij liberalisering van financiële regulering onder de IORP directive. Groot-Brittannië heeft een goed ontwikkelde aanvullende pensioensector en de pensioenindustrie is competitief (Hennessy 2011: 952). Pensioenen worden al belegd in Groot-Brittannië, waardoor hier geen aanpassingen nodig zijn. Wel was Groot-Brittannië succesvol in het voorkomen dat Europese instituties verplicht werden om biometrische risicodekking aan te bieden. Dit betekent dat pensioeninstellingen dure verzekeringen moeten aanbieden tegen risico’s als een lang leven, arbeidsongeschiktheid en het verliezen van een partner waarvan men financieel afhankelijk is. Naast Groot-Brittannië, waren ook Ierland en Nederland hier tegen omdat zij dit als te duur beschouwden voor de industrie. Groot-Brittannië was in eerste instantie tegen de uitzondering van boekreserve pensioenen van de IORP directive omdat zij stelden dat zonder Europese controles op deze pensioenvoorzieningen werknemers die deelnemen aan deze regelingen een voordeel zouden hebben ten opzichte van andere werknemers in de Europese Unie. Echter, toen andere landen instemde met liberalisering van de pensioenmarkt accepteerde Groot-Brittannië de voorwaarden. De Europese Commissie is ook afhankelijk van het presidentschap van de EU op het moment dat zij regelgeving wil doorvoeren. Het land dat op dat moment het presidentschap voert zal namelijk de nadruk leggen op het doorvoeren van directives die voordelig uitvallen voor de eigen inwoners. Omdat de tweede pilaar van het pensioensysteem in zowel Italië als Spanje niet ver was ontwikkeld was het te verwachten dat beide landen tijdens het presidentschap zich niet zouden inzetten voor de integratie van de pensioenmarkt. Spanje en Italië stemden uiteindelijk wel in, omdat de IORP directive ook geldig zou zijn voor pensioeninstellingen die geen rechtspersoonlijkheid hebben terwijl de deelnemers wel recht hebben op de pensioengelden uit de regeling (Hennessy 2011: 593). In Spanje komt deze vorm van pensioenvoorziening veel voor. Ook bij de publicatie van het Europese witboek voor houdbare en toereikende pensioenen waren er gemengde reacties onder lidstaten. Nederland bracht een officiële standpuntnotitie uit over dit Witboek. Bij deze voorgenomen herziening van de IORP richtlijn houdt onder andere in dat de Europese Autoriteit voor Verzekeraars en Pensioenfondsen (EIOPA) toezicht gaat houden op pensioenfondsen en dat pensioenfondsen als marktpartijen behandeld worden in plaats van als onderdeel van een sociaal contract. Wanneer pensioenfondsen hetzelfde behandeld zullen worden als verzekeraars heeft dit gevolgen voor de solvabiliteitseisen, er zullen hogere buffers voor pensioenfondsen moeten komen waardoor het pensioenstelsel duurder zou worden. Volgens de Tweede Kamer is dit niet wenselijk omdat pensioenaanspraken een onderdeel zijn van een arbeidscontract en geharmoniseerde regels op internationaal niveau en Europees toezicht ‘hopeloos 31
ingewikkeld is met 27 totaal verschillende stelsels’ (Tweede Kamer der Staten-Generaal 2012). Specifiek wordt in dit document ook het aangekondigde voorstel ten aanzien van de overdraagbaarheid van aanvullende pensioenen genoemd als een onderwerp waarover de Nederlandse Tweede Kamer zich zorgen maakt. De Nederlandse Tweede Kamer stelt dat overdraagbaarheid onuitvoerbaar is, alleen al om technische redenen: de levensverwachting en daarmee ook de benodigde pensioenreserveringen variëren enorm binnen de verschillende lidstaten van de Europese Unie. Ook acht zij overdraagbaarheid niet uitvoerbaar, omdat de financiering van pensioenstelsels uiteenloopt van volledige omslagstelsels met niet-liquide middelen tot kapitaal gedekte stelsels (Tweede Kamer der Staten-Generaal 2012). De Tweede Kamer erkent daarnaast wel dat de houdbaarheid van pensioenen één van de grootste politieke uitdagingen is binnen de Europese Unie, als gevolg van vergrijzing en economische crisis. Zij waardeert daarom dat de Europese Unie het initiatief neemt tot hervorming. Ook Nederland hecht veel belang aan een houdbaar en adequaat pensioenstelsel. De Tweede Kamer stelt echter wel dat het een juridisch verankerd feit is dat de primaire bevoegdheid voor het inrichten en vormgeven van pensioenstelsels bij de lidstaten ligt en niet bij de Europese Unie. De rol van de EU zou beperkt moeten blijven bij het vaststellen van gezamenlijke uitgangspunten, zoals het koppelen van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting, een betere toegang tot aanvullend pensioen en informatievoorziening. Omdat Nederland een uniek en goed ontwikkeld pensioenstelsel heeft moet de bevoegdheid om hierover te beslissen voorbehouden blijven aan het Nederlandse parlement. In de standpuntnotitie wordt benadrukt dat het Nederlandse pensioenstelsel een mengvorm is van financiële en sociale componenten, waarbij zowel de overheid, sociale partners als werknemers en werkgevers verantwoordelijkheid dragen en waarin het solidariteitsprincipe een belangrijke rol speelt. Alle partijen in de Tweede Kamer waren het er over eens dat een aantal van de door de EU aangekondigde voorstellen de subsidiariteit en proportionaliteit van het Nederlandse pensioenstelsel zullen schaden. De voorstellen uit het Witboek die de Tweede kamer wel passend vindt, zijn de voorstellen rond demografische veranderingen en de houdbaarheid van pensioen en het behoud van pensioenrechten van werknemers die een aantal jaar in het buitenland hebben gewerkt. De Nederlandse Tweede Kamer steunt het voorstel om een tracking service op te richten zodat werknemers beter geïnformeerd zijn over hun opgebouwde pensioenrechten en dit pensioen ook kunnen innen. Daarbij stelt zij dat onnodig lange wacht- en drempeltijden vermeden moeten worden om arbeidsmigranten beter te beschermen. Hierbij is het belangrijk dat de lidstaten onderling informatie uitwisselen over goede praktijken. In het Witboek pensioenen kondigt de Europese Commissie een herziening van het bestaande IORP directive aan, met als doel om grensoverschrijdende activiteiten te verbeteren, toezicht te moderniseren en ‘een gelijk speelveld te bewerkstelligen tussen pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen’ (Tweede Kamer der 32
Staten-Generaal 2012). Echter, de Tweede Kamer stelt dat er geen sprake kan zijn van een gelijk speelveld kan zijn door de verscheidenheid aan pensioenproducten binnen de EU. Terwijl pensioenfondsen zonder winstoogmerk vanuit collectieve risicodeling werken is voor verzekeraars capital adequacy per individuele polis essentieel. Daarbij zullen de kosten van pensioenregelingen via pensioenfondsen snel stijgen wanneer er een zekerheidsniveau vereist is vergelijkbaar met een verzekeringsproduct bij een verzekeraar. Dit bezwaar hebben we eerder gezien bij Groot-Brittannië die ook niet akkoord kon gaan met deze maatregel bij het voorstel voor het eerste IORP directive. Hierbij komt ook opnieuw de subsidiariteitsvraag aan de orde, de Tweede Kamer vreest dat de vormgeving van het nationale pensioensysteem in het geding komt, terwijl werknemers juist gebaat zijn bij zo specifiek mogelijke afspraken en regelingen. Dit acht zij onmogelijk op Europees niveau vanwege de totaal verschillende belastingstelsels en verhoudingen tussen eerste pijler- en tweede pijlerpensioenen. Ook verschilt de Nederlandse Tweede Kamer van mening met de Europese Commissie ten aanzien van de interne markt en het vrije verkeer van diensten. Zoals eerder besproken ziet de Europese Commissie ontbrekende Europese regulering als een beperking voor het vrije verkeer van personen en diensten binnen de Unie. De Tweede Kamer stelt echter dat nationale vereisten het vrije verkeer van diensten niet belemmert. Ook ten aanzien van de voorgestelde portability richtlijn van de Europese Commissie heeft de Tweede Kamer bezwaren. Zij noemt technische belemmeringen als belastingafdracht, de verschillen in pensioenstelsels en de problematiek rond het vaststellen van de overdrachtswaarde vanwege de verschillende levensverwachtingen binnen de EU (Tweede Kamer der Staten-Generaal 2012). Ook vindt de Tweede Kamer het middel van overdraagbaarheid disproportioneel wanneer het alleen ten bate komt van migrerende werknemers en grensarbeiders, omdat stelsels ofwel geharmoniseerd moeten worden, of de uitvoering wordt te ingewikkeld. Als alternatief voor de oplossing van bestaande problematiek wordt in de notitie een goede tracking service aangedragen, zoals deze in Nederland reeds bestaat in de vorm van het Pensioenregister. De Tweede Kamer stelt dat dezelfde doelen bereikt kunnen worden wanneer dit wordt gecombineerd met kortere wacht- en vestigingstijden. In de literatuur over overdraagbaarheid van pensioenaanspraken spelen de nieuwe lidstaten van de Europese Unie sinds 2004 een marginale rol. De verklaring hiervoor kan gevonden worden in het feit dat de pensioensystemen in Centraal-, Oost- en Zuid-Oost Europa een zeer verschillend pensioensysteem hebben vergeleken met de oude lidstaten. Guardiancich en Natali (2009) stellen dat de hoge deelname aan verplichte staatspensioenen zo hoog is dat er weinig ruimte is voor aanvullende en particuliere pensioenregelingen. Volgens hen hebben alleen grote bedrijven aanvullende pensioenregelingen. Alleen in Tsjechië, Hongarije en Slovenië bestaan aanvullende pensioenregelingen al langer waardoor er meer mensen gebruik van maken. 33
De Europese Commissie benadrukt in haar Witboek pensioenen dat zij de verantwoordelijkheid van de lidstaten respecteert, maar tegelijkertijd hen ook wil ondersteunen door middel van versterkende initiatieven. Hierbij wil zij samenwerken met lidstaten en met name met het Comité voor sociale bescherming (SPC), het Comité voor de economische politiek (EPC) en het Comité voor de werkgelegenheid (EMCO). Zo kunnen ook non-gouvernementele partijen bijdragen aan de discussie over adequate, duurzame en veilige pensioenen (COM 2012). § 3.2 SOCIALE PARTNERS
De Europese sociale partners zijn op verschillende manieren betrokken bij de kwestie rond overdraagbaarheid van pensioenaanspraken binnen de EU. Bijvoorbeeld tijdens het sociaal dialoog dat de Europese Commissie raadpleegde tussen 2001 en 2004. Hierbij waren onder andere de Europese werkgeversorganisatie UNICE en de vakbondsorganisatie de Trade Union Confederation (ETUC) betrokken. Ook creëerde de Commissie een Europees Pensioen Forum om dialoog te promoten ten aanzien van problemen rond arbeidsmobiliteit en de mobiliteit van aanvullende pensioenrechten binnen de Europese Unie. De Europese Commissie concludeerde uit de eerste consultatie van de sociale partners dat er een brede behoefte bestond voor actie op Europees niveau. Mabbett (2009) stelt dat de sociale partners in de Europese lidstaten de grootste obstakels zijn voor sociale regulatie in Europa. Sociaal beleid wordt geïnstitutionaliseerd op nationaal niveau, meestal door de georganiseerde betrokkenheid van vakbonden en werkgevers. Deze organisaties zijn gewend om nationaal beleid te kunnen beïnvloeden. Ongeacht of Europees beleid voordelig zou zijn voor hun leden of niet, kan Europees beleid negatief zijn voor hun institutionele belangen als actoren in het beleidsmakingsproces (Mabbett 2009: 776). Het Sociaal Dialoog kan gezien worden als een poging om dit tegen te gaan, door een nieuwe aanpak voor hervormingen toe te passen. Maar Mabbett (2009) zet vraagtekens bij de transformerende kracht van het Sociaal Dialoog. De partijen binnen dit Sociaal Dialoog zijn geneigd om nationale allianties te vormen tussen klassen, versterkt door economisch nationalisme en institutioneel nationalisme. Werkgevers kunnen nationale diversiteit van nationale industriële relaties aanhalen om harmonisatie tegen te gaan, terwijl vakbonden vaak wel gebaat zijn bij harmonisatie maar ook hun politieke nationale macht willen behouden. Aan de andere kant kunnen nationale overheden EU initiatieven juist gebruiken om hervormingen door te voeren die door de sociale partners in de lidstaat geblokkeerd werden. Dit leidt tot een enigszins paradoxale situatie waarin lidstaten die voorop lopen in het moderniseren van het sociaal beleid juist tegen regulering zijn op EU niveau, omdat zij de Europese Unie in die zin niet nodig hebben.
34
§ 3.3 PENSIOENEXPERTS
Naast het raadplegen van academische literatuur en gepubliceerde documenten van de Europese Unie worden voor deze scriptie ook interviews gebruikt met experts op pensioengebied. De interviews zijn afgenomen op basis van de interviewmethodes van Steinar Kvale en Svend Brikmann in hun boek InterViews, Learning the Craft of Qualitative Research Interviewing (2009). Drie interviews zijn afgenomen bij werknemers van Syntrus Achmea Pensioenbeheer. Syntrus Achmea Pensioenbeheer is onderdeel van de Achmea Holding NV. Dit is één van de grootste financiële dienstverleners van Nederland en de grootste verzekeraar van Nederland, gebaseerd op de premieomzet. Daarom is het bedrijf een belangrijke speler in de Nederlandse pensioensector. Actuarieel adviseur Jos Huisman van Syntrus Achmea stelt dat Syntrus Achmea wel meewerkt aan waardoverdracht verzoeken van opgebouwde pensioenaanspraken binnen de Europese Unie (Huisman 2013). Ook geeft Huisman (2013) een aantal knelpunten aan rond de internationale overdracht van pensioenaanspraken en Europese regelgeving. Volgens Huisman is de stelling van de Europese Commissie die luidt dat het feit dat mensen pensioenrechten niet kunnen meenemen naar een ander land belemmerend is voor het internationale verkeer van mensen niet geheel houdbaar. Volgens hem is die niet de grootste belemmering voor internationale arbeidsmigranten. Hij stelt dat het belangrijker is om inzichtelijk te maken waar mensen pensioenaanspraken hebben opgebouwd. Zeker ook omdat bij overdracht fiscale problemen ontstaan. Huisman geeft het voorbeeld van een Nederlander die in Frankrijk gaat werken, waar sprake is van een pensioensysteem met omslagfinanciering,
ook
pay-as-you-go
genoemd.
Wanneer
in
Nederland
opgebouwde
pensioenaanspraken met kapitaaldekking overgedragen worden aan Frankrijk kan hij daar vergelijkbare aanspraken voor terugkrijgen, maar hier is geen garantie voor omdat het Nederlandse kapitaal in feite verloren is door het omslagstelsel. De andere kant op is ook problematisch, door het omslagstelsel is er in Frankrijk helemaal geen sprake van een over te dragen kapitaal. Volgens Huisman heeft de Europese Commissie hier in haar voorstellen onvoldoende rekening mee gehouden. Vervolgens spreekt Huisman ook over het Europese pension tracking system waar de Europese Commissie een voorstel voor heeft gedaan. Daar is ook een call for advice uit voortgekomen waar Huisman zelf als lid van de Commissie Actuariaat van de Nederlandse Pensioenfederatie bij betrokken is. Huisman geeft aan dat één van de partijen die reageerde op deze adviesvraag een consortium was bestaande uit APG, uitvoerder van onder andere het Nederlandse ambtenaren pensioenfonds ABP, PGGM, uitvoerder van zorgpensioenen, MN Services onder andere uitvoerder van pensioenfondsen in de metaalsector, Syntrus Achmea die onder andere het pensioenfonds voor de detailhandel beheert en de Deense partner PKA en Finse partner ETP. De Europese Commissie heeft gekozen voor dit consortium om een onderzoek te doen naar de 35
mogelijkheden en de vormgeving van een Europees pensioenregistratiesysteem. Het zal waarschijnlijk gaan om een soort register vergelijkbaar met het Nederlandse pensioenregister, maar met een belangrijk verschil, namelijk dat het een tweezijdige vorm van het pensioenregister betreft. Bij het Nederlands pensioenregister kan alleen het individu bekijken welke pensioenaanspraken zijn opgebouwd, de pensioenuitvoerder niet, die levert alleen informatie aan. Bij het Europese register zal het register beschikbaar zijn voor het individu, maar ook voor een pensioenuitvoerder. Zo kan een pensioenuitvoerder wanneer een deelnemer naar het buitenland vertrokken is deze persoon via het register traceren en aanschrijven met het bericht dat er nog pensioenaanspraken beschikbaar zijn en vragen of de deelnemer contact opneemt om zo de aanspraken te innen. Hierdoor wordt de verantwoordelijkheid voor uitbetaling van pensioen uitgebreid naar de pensioenuitvoerder, omdat deze ook deelnemers buiten het eigen land weer kan terugvinden. Behalve deelnemers van een pensioenfonds hebben ook pensioenuitvoerders baat bij een dergelijk systeem. Als de uitvoerders weten waar de deelnemers zich bevinden levert dit veel minder ‘vervuiling’ van de systemen op. Volgens Huisman zit er aan dit systeem ook de betrekkelijkheid dat het alleen geldig zal zijn voor werknemers binnen de Europese Unie, daarom zal het systeem nooit honderd procent dekking hebben. Maar het zal wel een grote vooruitgang zijn vergeleken met de huidige informatievoorziening. Huisman stelt dus dat een pensioentracking systeem op dit moment belangrijker is dan het mogelijk maken van portability. Een belangrijke kanttekening hierbij is ook dat de Europese cijfers van cross-border employment laag zijn. Europeanen werken niet vaak in een ander land. Een uitzondering zijn mensen die in een grensstreek wonen, maar ook dit betreft geen grote aantallen. De rol van de Europese Commissie moet volgens Huisman dus zijn dat er met behulp van een adviesaanvraag een Europees pensioenregistratiesysteem wordt ontwikkeld en dat er vervolgens wetgeving komt die alle Europese pensioenuitvoerders en verzekeraars verplicht stelt om hier medewerking aan te verlenen. Ook Twan van Erp, senior manager Advies en Financiën bij Syntrus Achmea Pensioenbeheer stelt dat internationale waardeoverdracht problematisch is, en dat het daarom belangrijk is dat mensen weten waar ze pensioen hebben opgebouwd (Van Erp 2013). Internationale uitbetaling van opgebouwd pensioen is wel mogelijk. Hij stelt dat het belangrijk is om eerst te kijken naar transparantie en informatievoorziening op het gebied van opgebouwde pensioenaanspraken, maar erkent ook dat de voorkeur van internationale arbeiders waarschijnlijk uit zal gaan naar het meenemen van pensioengeld, waardoor er geen ‘lappendeken van uitkeringen’ ontstaat bij pensionering, omdat dit niet bijdraagt aan de inzichtelijkheid van pensioen (Van Erp 2013). Van Erp stelt dat het begrijpelijk is dat de behandeling van pensioen in alle Europese lidstaten zo volkomen
36
divers is, maar dat dit in de toekomst steeds minder evident is. Volgens Van Erp moet Europa gezamenlijk nadenken over wat een adequate pensioenvoorziening is voor later. Een pensioenfonds dat wegens de werkzaamheden in de bedrijfstak veel buitenlandse werknemers heeft is het Bedrijfspensioenfonds voor de Vlees- en Vleeswaren en de Gemaksvoedingsindustrie (VLEP). In een interview met de bestuursadviseur van dit pensioenfonds Jannie van Leeuwen bleek dat er bij dit fonds vrijwel geen sprake is van internationale waardeoverdracht (Van Leeuwen 2013) 1. Dit heeft ten dele te maken met het feit dat het fonds al enkele jaren volgens de Pensioenwet niet mag meewerken aan waardeoverdracht, omdat de dekkingsgraad onder de 100% ligt. De dekkingsgraad is een indicator voor de vermogenspositie van een pensioenfonds en geeft de verhouding aan tussen de actuele waarde van de beleggingen en de contante waarde van de verplichtingen van het fonds. Maar er worden ook geen aanvragen ingediend voor internationale waardeoverdracht. Het fonds houdt niet bij wat de nationaliteit is van haar deelnemers, maar kan aan het grote aantal buitenlandse adressen in het administratiesysteem afleiden dat er een grote buitenlandse populatie is. Dit adressenbestand is een groot knelpunt voor het fonds. Wanneer een buitenlandse werknemer tijdelijk in Nederland werkt kan hij een Nederlands adres hebben, maar wanneer hij vervolgens terug gaat naar het land van herkomst en hij dit niet meldt bij het fonds of wanneer hij in het buitenland verhuist, dan verliest het fonds de deelnemer uit het oog en kan hij niet meer geïnformeerd worden over het opgebouwde pensioen. Van Leeuwen is van mening dat een Europees registratiesysteem een stap in de goede richting is om deze problematiek op te lossen. Veel van de buitenlandse werknemers staan nu ook al geregistreerd in het Nederlandse pensioenregister, maar deelnemers hebben een DigiD nodig om hier in te kijken. Daarnaast is de informatievoorziening geheel in het Nederlands. Het fonds VLEP is nu begonnen met een deel van de website te vertalen in het Pools, zodat deelnemers voortaan zelf weten dat zij het pensioenfonds op de hoogte moeten stellen wanneer er iets gebeurt in hun persoonlijke situatie, bijvoorbeeld een verhuizing of echtscheiding. Het fonds probeert de deelnemers via de werkgever te attenderen op deze informatie. Dit is echter geen wettelijke verplichting. Van Leeuwen benadrukt dat ook bij pensioenfonds VLEP verbetering van de informatievoorziening op dit moment belangrijker is dan internationale waardoverdracht. Op dit moment zijn buitenlandse deelnemers vaak niet eens op de hoogte van het bestaan van eventuele opgebouwde pensioenaanspraken en daardoor ook niet op de hoogte zijn van de mogelijkheden tot waardeoverdracht.
1
In verband met vertrouwelijke informatie is de transcriptie van het volledige interview met Jannie van Leeuwen niet openbaar toegankelijk in de bijlagen van deze scriptie. De transcriptie kan beschikbaar gesteld worden op verzoek bij de auteur en na uitdrukkelijke toestemming van de geïnterviewde.
37
Ook de beleidsadviseur sociaaleconomisch beleid bij de Nederlandse vakbondsorganisatie FNV Jeroen Visser stelt in een interview vraagtekens bij de het standpunt van de Commissie dat arbeidsmigratie beïnvloed wordt door belemmeringen op het gebied van internationale waardeoverdracht (Visser 2013). Hij stelt dat dit vooral kan voorkomen bij mensen met een relatief groot pensioenbewustzijn bijvoorbeeld door grote opgebouwde pensioenaanspraken zoals ouderen met een hoger inkomen. Maar omdat ook de mogelijkheid bestaat om de rechten te laten staan in de oude pensioenregeling is volgens hem de belemmerende factor beperkt. Visser vindt het initiatief voor een Europees pensioenregister wel een uitstekend idee. Hij vindt het een goed initiatief om te zorgen dat mensen een helder overzicht hebben van de opgebouwde pensioenaanspraken. Visser stelt dat het goed zou zijn als er ‘meer convergentie komt in de verhouding tussen omslagfinanciering en kapitaaldekking tussen verschillende EU-landen’ (Visser 2013). Volgens Visser wordt dit steeds meer relevant, omdat de verschillende landen op vergelijkbare wijze te maken krijgen met vergrijzing. Maar, stelt hij, het zeker stellen van pensioenaanspraken in het land waar het pensioen is opgebouwd is volgens hem een minstens even goede oplossing als het overdragen van de opgebouwde waarde naar een andere uitvoerder in een ander land. § 3.4 RESUMÉ
De nationale belangen van de lidstaten van de Europese Unie zijn allemaal verschillend. Zo hebben Duitsland en Frankrijk een pensioenstelsel dat voor een groot gedeelte georganiseerd is door boekreserves van bedrijven en heeft Groot-Brittannië juist een ver ontwikkeld en competitief pensioenstelsel. Het Nederlandse pensioenstelsel is gebaseerd op een samenwerking tussen zowel de overheid, sociale partners en werknemers en werkgevers wordt beschouwd als een goed functionerend stelsel. Spanje en Italië hebben een pensioenstelsel dat voornamelijk bestaat uit staatspensioen, aanvullende pensioenen spelen in dit systeem een marginale rol. Dit geldt ook voor de meeste Oost-Europese landen. Zij hebben daarom weinig belang bij Europese regelgeving rond portability. Uit de reactie van de Nederlandse Tweede Kamer op voorstellen van de Commissie blijkt dat Nederland weinig ziet in het hervormen en harmoniseren van Europese pensioenstelsels maar de voorkeur geeft aan een Europees pensioenregistratiesysteem. Ook de sociale partners zijn betrokken in het proces van het vormgeven van regelgeving in de Europese Unie. Hoewel er behoefte bestaat onder de sociale partners aan Europese regelgeving kunnen sociale partners dit blokkeren doordat hun institutionele belangen op nationaal niveau vaak conflicteren met Europese harmonisatie. Ook werkgevers zullen het nationale belang boven het algemeen belang stellen.
38
Nederlandse
pensioenexperts
zien
ook
weinig
in
het
internationaal
overdragen
van
pensioenaanspraken. Het wegnemen van de obstakels die dit nu in de weg staan zullen zal vaak te gecompliceerd of te duur zijn. Zij zien allen wel het belang in van een Europees pensioenregistratiesysteem. Buiten dat dit voor deelnemers een makkelijke manier is om pensioenaanspraken te traceren, is het ook een voordeel voor pensioenuitvoerders als zij de deelnemers waarvan zijn een pensioenaanspraak geregistreerd hebben gemakkelijk terug kunnen vinden. Uit de interviews blijkt dat het voor de uitvoerders op dit moment vrijwel onmogelijk is om buitenlandse werknemers terug te vinden wanneer zij terugkeren naar het land van herkomst. Ook betwijfelen
verschillende
experts
of
het
niet
kunnen
meenemen
van
opgebouwde
pensioenaanspraken werkelijk een grote belemmering is voor werknemers die besluiten in een ander land te werken. Al erkennen zij wel dat waarschijnlijk in de toekomst de voorkeur uit zal gaan naar het overdragen van aanspraken, omdat dit het pensioen van de werknemer nog inzichtelijker zal maken.
39
CONCLUSIE Rond overdracht van opgebouwde pensioenrechten binnen de Europese Unie bestaan verschillende belemmeringen. In het eerste hoofdstuk van deze scriptie zijn deze onderzocht. Hieruit is gebleken dat het uitbreiden van het bestaande systeem voor staatspensioenen naar aanvullende pensioenen niet haalbaar is, omdat dit wederzijdse erkenning vereist van aanvullende pensioeninstanties terwijl deze extreem divers zijn. Uit het onderzoek in deze scriptie is gebleken dat diversiteit binnen de lidstaten in de Europese Unie de grootste belemmering is voor regelgeving rond aanvullende pensioenen. Door de grote hoeveelheid pensioeninstellingen en pensioenregelingen binnen de Europese Unie en de verschillende manieren waarop deze gefinancierd worden is harmonisatie vrijwel onmogelijk. Ook grote verschillen tussen Europese belastingstelsels zorgen ervoor dat een eerlijke en correcte belastingafdracht bij internationale pensioenoverdracht niet te garanderen is. Daarnaast spelen de conflicterende belangen van individuele lidstaten ook een belangrijke rol, pensioenen hebben vaak een redistributief element waardoor harmonisering problematisch is. Bovendien is gebleken dat de politieke wil om te harmoniseren vaak niet bestaat bij de invloedrijkste landen binnen de Europese Unie. Een deel van de problematiek die in bestaande academische literatuur vaak onderbelicht wordt zijn de praktische belemmeringen. Uit onderzoek in deze scriptie is gebleken dat een gebrek aan informatievoorziening en het ontstaan van hoge administratieve kosten bij grote hervormingen ook een significant aandeel heeft in de belemmeringen rond overdracht van opgebouwde pensioenaanspraken. Dit omdat dit belangrijke aspecten zijn voor sociale partners,
werkgevers en pensioenuitvoerders en deze partijen invloedrijk zijn in het
beleidsvormingsproces. In het tweede hoofdstuk is onderzocht hoe de Europese Commissie haar rol ziet in het opheffen van deze beperkingen rond het behouden en overdragen van opgebouwde pensioenrechten binnen de Europese Unie. Hieruit is gebleken dat de Europese Commissie in de afgelopen decennia steeds het initiatief heeft genomen om aanvullende pensioenen beter te reguleren. Zij deed dit vooral omdat zij van mening is dat ontbrekende regelgeving een belemmering vormde voor het vrije verkeer van personen en diensten. In de initiatieven van de Commissie komen steeds dezelfde punten naar voren. Zoals informatievoorziening voor werknemers, eerlijke behandeling van pensioenrechten, grensoverschrijdend behoud en overdracht van rechten en belastingheffing op pensioenaanspraken. Door kritiek en aanvullingen van lidstaten en sociale partners worden de initiatieven van de Commissie gedurende de jaren echter steeds minder ambitieus. Daarnaast is na onderzoek in deze scriptie gebleken dat de Commissie zelf ook niet beschikt over een duidelijk overzicht van de problematiek en geschikte oplossingen. Er bestaan geen recente, complete en concrete cijfers over arbeidsmigratie, verschillende pensioenstelsels en verschillende belastingstelsels binnen de EU en de 40
wisselwerking die plaatsvindt daartussen. Hierdoor is het voor de Commissie niet mogelijk om concrete oplossingen en voorstellen te presenteren in haar publicaties. Ook is er geen wetenschappelijk bewijs dat het ontbreken van mogelijkheden om aanvullend pensioen mee te nemen naar andere lidstaten de arbeidsmobiliteit van werknemers vermindert. Hierdoor kan het verband tussen het ontbreken van regelgeving op het gebied van aanvullende pensioenen en het verminderen van arbeidsmobiliteit in de EU niet aangetoond worden. Toch is dit het belangrijkste argument van de Europese Commissie om aanvullende pensioenen te reguleren. In het laatste hoofdstuk van de scriptie is onderzocht wat de visie is van lidstaten, sociale partners en experts op pensioengebied op het opheffen van beperkingen rond het behouden en het overdragen van opgebouwde pensioenrechten naar andere lidstaten binnen de Europese Unie en de rol die de Europese Commissie hierin speelt. In dit onderzoek komt naar voren dat door de verschillende belangen van nationale lidstaten er weinig behoefte is aan harmonisatie van pensioen- en belastingstelsels binnen de EU. Invloedrijke landen binnen de EU zoals Nederland en Duitsland hebben een voor hen goed functionerend pensioenstelsel, waardoor zij vrijwel alle initiatieven van de Europese Commissie over Europese pensioenregulering blokkeren. Ook sociale partners hebben hun eigen belangen die vaak conflicteren met Europese harmonisatie. Daarbij hebben werkgevers en werknemers vaak behoefte aan specifieke regelgeving in plaats van algemene richtlijnen, en zijn zij niet bereid om kosten te maken voor hervormingen die voor hen niet van groot belang zijn. In bestaande academische literatuur wordt de visie van pensioenexperts die in de praktijk werkzaam zijn vrijwel niet belicht. In deze scriptie komen deze visies wel aan bod. Pensioenexperts betwijfelen – in tegenstelling tot de Europese Commissie – of het niet kunnen meenemen van opgebouwd pensioen daadwerkelijk een grote belemmering vormt voor werknemers die in een ander EU land willen gaan werken. Dit komt ook doordat er geen concrete cijfers beschikbaar zijn. Uit de interviews met verschillende pensioenexperts die voor het onderzoek van deze scriptie gedaan zijn, blijkt dat hoewel de mogelijkheid tot overdraagbaarheid van pensioen wellicht het meest wenselijk is voor werknemers, dit door eerdergenoemde bezwaren niet haalbaar is. Experts geven de voorkeur aan het voorstel van de Europese Commissie om een Europees pensioenregistratiesysteem te implementeren waardoor werknemers gemakkelijk opgebouwde pensioenrechten binnen de Europese Unie kunnen terugvinden. Ook voor pensioeninstellingen is dit een voordeel omdat zij zo deelnemers in het buitenland kunnen traceren. Bij dit alternatief is harmonisering van pensioen- en belastingstelsels niet nodig en is het daardoor een goedkopere oplossing voor alle betrokken partijen.
41
Na de uitgebreide analyse van de problematiek die speelt rond aanvullende pensioenen en de visies van de betrokken partijen is het mogelijk om de hoofdvraag van deze scriptie te beantwoorden. Hoewel uit initiatieven van de Europese Commissie blijkt dat zij ambieert om overdraagbaarheid van aanvullende pensioenen mogelijk te maken, zijn er nog veel obstakels die overwonnen moeten worden. De Europese Commissie ziet voor zichzelf een belangrijke rol in het wegnemen van deze belemmeringen voor overdracht van
aanvullende aanspraken.
Ondanks dat door het
subsidiariteitsprincipe lidstaten vrij zijn het eigen pensioensysteem in te richten, wil de Commissie door regulering bijdragen aan de effectiviteit van deze regelingen en arbeidsmobiliteit bevorderen door de voltooiing van de interne markt. Echter, zowel lidstaten als sociale partners geven de voorkeur aan een veel beperktere rol van de Europese Commissie. Geconcludeerd kan worden dat deze partijen over het algemeen niet gebaat zijn bij harmonisatie en voor de Commissie alleen een rol zien in het implementeren van veel minder ingrijpende regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van informatievoorziening.
42
AANBEVELINGEN Ondanks dat de discussie rond overdracht van pensioenaanspraken nog steeds gaande is, blijkt uit deze scriptie dat het op dit moment voor de Commissie aan te raden is om zich te richten op de ontwikkeling en implementatie van een pensioenregistratiesysteem. Dit pensioenregistratiesysteem zal voor optimale effectiviteit toegankelijk moeten zijn voor alle werknemers binnen de Europese Unie, maar ook voor alle pensioeninstellingen. Op deze manier kunnen werknemers terugvinden waar zij pensioenaanspraken hebben opgebouwd en kunnen pensioeninstellingen de deelnemers in hun pensioenregelingen terugvinden wanneer deze naar het buitenland zijn verhuisd. Het is aan te bevelen om het registratiesysteem zo vorm te geven dat werknemers de opgebouwde aanspraken kunnen terug vinden waardoor zij een duidelijk overzicht hebben van hun opgebouwde oudedagsvoorziening. Pensioeninstellingen hoeven alleen toegang te hebben tot de contactgegevens van de deelnemers. Om kosten te besparen is het aan te raden om te onderzoeken of het mogelijk is om eventuele bestaande pensioenregistratiesystemen in individuele lidstaten te koppelen aan één Europees registratiesysteem. Wanneer
er daarna nog
steeds
behoefte bestaat
aan
regulering
van
internationale
pensioenwaardoverdracht procedures, zal er eerst een omvangrijk onderzoek moeten plaatsvinden over pensioenregelingen binnen de Europese Unie zodat de Commissie een weloverwogen voorstel kan presenteren. Ook moet onderzocht worden of er daadwerkelijk een verband bestaat tussen de beperkte mogelijkheden om opgebouwd aanvullend pensioen over te dragen aan een andere lidstaat en de keuze van EU inwoners om in een andere lidstaat te gaan werken. Hierdoor kan ook bepaald hoeveel mensen voordeel hebben bij regelgeving voor aanvullende pensioenaanspraken en wordt duidelijk hoe groot de noodzaak is om regelgeving op dit gebied te implementeren.
43
LITERATUURLIJST Andrietti, Vincenzo (2001) ‘Portability of supplementary pension rights in the European Union’ International Social Security Review 54: 1 pp. 59-83 CEC (1997). Supplementary pensions in the single market: a green paper (COM (97) 283). Brussels: Commission of the European Communities. CEC (2010). Green Paper towards Adequate, Sustainable and Safe European Pension Systems (COM(2010)365 final). Brussels: Commission of the European Communities. CEC (2012). White Paper. An Agenda for Adequate, Safe and Sustainable Pensions (COM(2012)55 final). Brussels: Commission of the European Communities. Davies, Paul. (2002). ‘The Posted Workers Directive and the EC Treaty’ Journal of Industrial Law 31, 3: 298-306. De la Porte, C. & Nanz, P. (2004). ‘The OMC – a deliberative-democratic mode of governance? The cases of employment and pensions’ Journal of European Public Policy 11: 2 pp. 267-288 De Nederlandsche Bank (2012). Onder toezicht staande pensioenfondsen. Geraadpleegd op 13-03-2013 via http://www.statistics.dnb.nl/index.cgi?lang=nl&todo=PenReg Eichhorst, W. et al. (2011). ‘Pension systems in the EU – contingent liabilities and assets in the public and private sector´ Directorate-General for Internal Policies, Policy Department A - Economic and Scientific Policy Erp, T. van. (2013) Interview. 12 juni 2013. Guardiancich, Igor and David Natali (2012). ‘The cross-border portability of supplementary pensions: Lessons from the European Union’ Global Social Policy 12: 3 pp. 300-315. Hennessy, A. (2008). ‘Explaining German Selectivity Regarding European Union Pension Directives’ Journal of Public Policy, 28: pp. 341-371. Hennessy, A. (2011) ‘The Role of Agenda Setting in Pension Market Integration’ Journal of European Integration 33:5, 577-597. Holzmann, R. & Koettl, J. (2011). ‘ Portability of pension, health, and other social benefits: Facts, concepts, issues’ Discussion paper series // Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit, No. 5715, urn:nbn:de:101:1201105306410 , http://hdl.handle.net/10419/51838. Holzmann R, Koettl J and Chernetsky T (2005). Portability Regimes of Pension and Health Care Benefits for International Migrants. Geneva: Global Commission on International Migration. Huisman, J. (2013) Interview. 6 mei 2013. Jenson, J. (2007) ‘The European Union’s Citizenship Regime. Creating Norms and Building Practices’ Comparative European Politics 5: pp. 53-69. Kalogeropoulou, K. (2006). ‘Improving the portability of supplementary pension rights’ Journal of Social Welfare and Family Law 28: 1 pp. 95–104. Kvale, S. and Brinkmann, S. (2009). InterViews. Learning the Craft of Qualitative Research Interviewing. California: Sage. Leeuwen, J. van. (2013). Interview. 3 juni 2013.
44
Mabbett, D. (2009). ‘Supplementary Pensions between Social Policy and Social Regulation’ West European Politcs 32: 4 pp, 774-791. Natali, D. (2012) ‘The White Paper on pensions: a critical reading’ Transfer: European Review of Labour and Research 18 pp. 355-358. Oliver, E. (2009) ‘From portability to acquisition and preservation: the challenge of legislating in the area of supplementary pensions’ Journal of Social Welfare & Familiy Law 31:2 pp. 173-183. ‘Posted workers’, 21 september 2011, Eurofound, Website, verkregen op 16 oktober 2012, via http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/postedworkers.htm. Terták, E. (2010) ‘The EU internal market for occupational pensions: Making further progress’ Pensions: An International Journal 15: 2 pp 140-147. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2012) Witboek pensioenen, standpuntnotitie Tweede Kamer der StatenGeneraal. Vandamme, F. (2000). ‘Labour Mobility within the European Union: Findings, stakes and prospects’ International Labour Review 139, 4: pp. 437-455. Visser, J. (2013). Interview. 20 juni 2013.
45
Interview Jos Huisman, Actuarieel adviseur, Syntrus Achmea Pensioenbeheer, 6 mei 2013 MvdL: Wat is uw functie en wat houdt het werk in wat u doet? JH: Mijn hoofdfunctie is actuarieel adviseur. Ik adviseer besturen van pensioenfondsen. Daarnaast heb ik een aantal nevenfuncties. Eén van die nevenfuncties is dat ik lid ben van de Commissie actuariaat van de pensioenfederatie. En een andere, en in dit kader denk ik belangrijke functie is dat ik ook deel uitmaak van het ‘Team Europa’. Het team Europa is een samenwerkingsverband tussen de vier grote pensioenuitvoerders zijnde APG, PGGM, MN Services en Syntrus Achmea en de Pensioenfederatie, waarin wij gezamenlijk kijken hoe we de lobby richting de Europese Unie – zowel richting de Commissie als ook richting het Parlement- vorm kunnen geven. MvdL: Heeft u in uw functies ook te maken met internationale waardeoverdracht van pensioenaanspraken of internationale uitbetaling van pensioenen? JH: Niet zozeer in de formele uitvoering, anders dat er soms dingen boven water komen. Binnen de commissie Actuariaat kwam een tijdje geleden kwamen de conserverende aanslagen aan de orde, als je overdracht hebt naar een ander land dan heeft dat soms fiscale consequenties. Dit kwam aan de orde, maar met de dagelijkse praktijk heb ik niets van doen. MvdL: Wat doet u met dat soort zaken die aan de orde komen? JH: Dat verspreid ik hier intern, naar mensen die hier wel mee van doen hebben. Binnen Syntrus Achmea is dat de deelnemersadministratie. MvdL: Dus Syntrus Achmea draagt wel pensioen over binnen de EU? JH: Uiteraard. Als er overdracht plaatsvindt, niet alleen binnen de EU, maar ook buiten de EU dan is er sprake van een conserverende aanslag. MvdL: Zijn er volgens u knelpunten op dit gebied, rond internationale waardeoverdracht en de regelgeving daaromtrent? JH: Als je kijkt naar de regelgeving vanuit de Europese Unie, dan zie je dat er een discussie is over portability. De Commissie roept: Wij vinden het feit dat mensen hun pensioenrechten niet mee kunnen nemen belemmerend is voor het internationale verkeer van mensen. Nu zitten hier best wel wat haken en ogen aan, want het zou natuurlijk niet zo kunnen zijn dat, tenminste zo kijk ik er tegenaan, dat het niet mee kunnen nemen van je pensioenrechten naar een ander land dat dat een reden is voor de belemmering van Europees verkeer van werkenden. Wat veel belangrijker is – en dit zie je ook in de huidige discussie – er is een voorstel van de Europese Unie over portability, die richtlijn daar is discussie over. En ik geloof dat het Europees Parlement steeds meer op het standpunt komt dat de kern niet zit in de portability, maar dit zit veel meer in de vraag van: hoe kan ik nu inzichtelijk maken welke aanspraken iemand heeft opgebouwd, en waar? Want als je gaat overdragen dan loop je ook tegen een aantal fiscale problemen aan. Bijvoorbeeld. Stel dat iemand in Frankrijk aan het werk gaat. Frankrijk heeft een systeem van omslagfinanciering. Een pay-as-you-go system. Als jij je aanspraken overdraagt naar Frankrijk wij in Nederland hebben kapitaaldekking. Dus iemand die van Nederland naar Frankrijk gaat en die dan zijn pensioenaanspraken meeneemt, die kan best vergelijkbare aanspraken hiervoor terugkrijgen, maar dat ‘geld’ dat krijgt hij niet, dat ben je kwijt. En stel dat iemand terugkomt van Frankrijk naar Nederland, dan is er geen geld, omdat Frankrijk een omslagstelsel heeft. Er zitten dus ook financiële consequenties aan, waarbij niet alle zaken voldoende zijn doorgedacht, dus ook de Europese Unie heeft vorig jaar bedacht dat er een onderzoek moet komen over een European Pensiontracking systeem. Daar is vorig jaar een call for advice voor geweest. Daar hebben twee partijen op gereageerd. Eén van die twee partijen is de Belgische Pensioenfederatie. De andere partij is een consortium van APG, PGGM, MN Services,
i
Syntrus Achmea, PKA en ETP. Die laatste twee zijn een Deense en een Finse partner. Ondanks heeft de Europese Commissie besloten tot een onderzoek naar hoe dit er uit zou moeten zien. Het gaat hier om een vooronderzoek. Dit onderzoek is toegegeven aan het consortium. Dus wij gaan nu een Europees project staten waarin we gaan kijken hoe we kunnen zorgen dat iemand die Europa zicht heeft op welke aanspraken hij waar opgebouwd heeft. Dit kun je een beetje vergelijken met het pensioenregister wat we in Nederland hebben. Zij het dat het eigenlijk een tweezijdige vorm van pensioenregister is. In die zin dat in het pensioenregister ik als individu kan kijken welke aanspraken daar in staan, maar mijn pensioenuitvoerder kan dat niet. Mijn pensioenuitvoerder levert wel informatie aan het pensioenregister maar hij kan niet zien bij welk pensioenfonds ik nu zit. Stel dat ik eerst naar Frankrijk ga, dan zal er misschien nog bij de pensioenadministrateur in Nederland staan dat ik naar Frankrijk gegaan ben maar als ik naderhand dan nog naar Spanje ga of naar Italie dan zijn deze gegevens zoek. De bedoeling is dus dat het Europees tracking systeem een tweezijdig inkijkfunctie heeft. Enerzijds voor het individu om te zien wat heb ik waar nu opgebouwd, want het gaat niet zozeer om de overdracht van gelden, maar om de informatie over wat ik waar heb opgebouwd. Ten tweede, wij hebben als pensioenuitvoerder in Nederland ook soms moeite om iemand te vinden, met name iemand die naar het buitenland vertrokken is. Dan kun je ook als pensioenuitvoerder in zo’n systeem kijken en zien, dat bijvoorbeeld meneer Jansen zich daar en daar bevindt en wij kunnen die meneer dan aanschrijven met het bericht dat wij nog pensioenaanspraken voor hem hebben staan. Wij kunnen dan vragen of hij contact met ons opneemt om ervoor te zorgen dat we dit kunnen gaan uitkeren. MvdL: Dus dan is niet alleen maar de verantwoordelijkheid voor de individuele persoon die kan zien waar hij heeft opgebouwd maar ook voor de pensioenuitvoerders? JH: Ja, ook de pensioenuitvoerders kunnen dan kijken waar de persoon zich op de pensioenuitkeringsdatum bevindt en kunnen dan zorgen dat het geld wordt uitgekeerd. In Nederland kennen wij de Gemeentelijke Basisadministratie. Zolang iemand daarin geregistreerd staat kunnen wij terugvinden waar iemand zich bevindt, want we hebben zijn burgerservicenummer. Wij kunnen dan zien waar iemand woont en kunnen hem vervolgens een brief sturen en dit gaat in zijn algemeenheid goed. Maar zodra iemand naar het buitenland gaat, dan kan iemand alsnog wel een burgerservicenummer hebben maar dan kunnen we hem of haar niet meer vinden. MvdL: Dus uw reactie en dat van het consortium op de voorstellen van de Commissie over portability is om de overdraagbaarheid niet te doen omdat de systemen te heterogeen zijn en het te lastig is. JH: Dit heeft inderdaad een aantal praktische elementen, maar je ziet ook dat de Europese Commissie bijvoorbeeld ook –gelukkig- last heeft van voorschrijdend inzicht, want die heeft nu inderdaad die opdracht uitevaardigd om daar een onderzoek naar te doen hoe zo’n pensioenregistratiesysteem in elkaar zou moeten zitten. Dus het gaat nietzozeer om de portability of overdraagbaarheid van geld want uiteindelijk, als je kijkt naar cross-border employment betreft dit hele lage percentages. Iemand die bijvoorbeeld in Amsterdam werkt zal niet morgen in Brussel gaan werken. Dit gebeurt heel weinig. Waar zie je die overgangen wel? Bijvoorbeeld bij mensen die in een grensstreek wonen. Als jij tegen de duitse grens aan woont, of de Belgische grens dan kan het natuurlijk best zijn dat je toevallig net over die grens gaat werken. Dan heb je wel cross-border employment. MvdL: Dus u ziet de oplossing meer in een registratiesysteem? JH: Ja. Het gaat er primair om dat mensen een plek hebben waarin ze kunnen zien wat is er nu voor mij opgebouwd? MvdL: En dan is er wel een verplichting voor pensioenfondsen om daar ook actief in te gaan zoeken om de pensioenen uit te betalen?
ii
JH: Ja de pensioenuitvoerders hebben daar natuurlijk ook bepaalde baten bij. Als je nu kijkt naar onze adminstratiesystemen dan hebben wij nog een heleboel mensen die ooit in het verleden iets opgebouwd hebben en waarvan we niet weten waar ze nu zijn. Denk maar aan hele generaties gastarbeiders die in de zestiger jaren hiernaartoe gekomen zijn, aanspraken hebben opgebouwd, op een gegeven moment weer zijn teruggegaan naar hun moederland, hun lang van oorsprong en wij hebben dan geen idee waar deze persoon zich bevindt. Dus zo’n systeem is mooi. Er zit natuurlijk ook de betrekkelijkheid aan dat het dan alleen een systeem is dat binnen de Europese Unie van kracht is. Dus als ik naar Uzbekistan ga, dat zit volgens mij niet bij de Europese Unie, dan heb ik er nog niets aan. Dus het zal altijd iets zijn wat niet de volledige 100% dekking heeft. Maar het geeft wel veel meer informatie aan mensen, en als jij dan in meerdere landen pensioenaanspraken opbouwt dan kun je daar terugvinden hoe het daarmee staat. MvdL: De rol van de Europese Commissie ziet u dus meer dat u nu met het consortium een onderzoek uitvoert en daar komen dan resultaten uit… JH: Ja daar komt een recommendation uit, een advies, hoe je zo’n systeem dan zou kunnen inrichten. MvdL: En dat de Commissie dan door middel van wetgeving verplicht zou stellen voor alle fondsen binnen de Europese Unie. JH: niet zozeer voor alle fondsen, dit is slechts een bepaalde uitvoeringsvorm. Het zou dan voor alle pensioenen binnen de Europese Unie verplicht gesteld moeten worden. MvdL En dit geldt dan ook voor verzekeraars? JH: Ja, net zoals bij het pensioenregister in Nederland zie je dat daar aanspraken instaan van zowel pensioenfondsen als verzekeraars. MvdL: U heeft al veel informatie gegeven over het onderwerp, en mijn vragen beantwoord. heeft u nog aanvullende gedachten over dit onderwerp? JH: De kern van dit probleem is dit. De insteek was wat dat de Europese Commissie zag, om een of andere reden, - en in mijn perceptie niet de juiste reden - dat het vrije verkeer van dienstverlening belemmerd zou worden doordat er pensioenaanspraken ergens blijven staan. Onze visie en dit is ook de visie van team Europa, en die wordt inmiddels ook gedeeld door mensen in het Europees Parlement is dat daar het probleem niet zozeer zit, het zit er meer in: Hoe maak ik nu duidelijk wat ik heb opgebouwd? Iemand die zijn hele leven lang in Nederland werkt kan dit via het Pensioenregister zien, dus via een lokaal register. Begin dit jaar was er een seminar waarin Ralf Jacobs van de Europese Commissie ook aangaf dat het niet zozeer de bedoeling is dat die lokale systemen gigantisch anders worden, daar waar er lokale systemen zijn. In Nederland hebben we dat, maar een aantal andere landen hebben dat ook, bijvoorbeeld Denemarken en Finland. Dit is ook de reden dat die Deense en Finse partner bij ons in het consortium zit. Dit wil je zo min mogelijk extra belasten maar je zult op een of andere manier een modus moeten vinden en daar is ook dat project of onderzoek voor om te kijken hoe je dit op Europees niveau aan elkaar koppelt. MvdL: Wat is de termijn van dit onderzoek? Is dit al gaande en hoelang zal dit lopen? JH: De grant, zoals dit heet in Europese termen is onlangs gegeven, officieel moet die nog binnenkomen, het is een project wat 21 maanden loopt, de officiële start zal zo halverwege deze maand zijn, we verwachten half mei de officiële bevestiging van de Europese Commissie, er moet nog iemand een handtekening zetten hebben we begrepen en dan kunnen we van start. En dit loopt dan door tot ongeveer mei 2015.
iii
Interview Twan van Erp, senior manager Advies en Financiën Syntrus Achmea, 12 juni 2013 MvdL: Wat is uw naam, uw functie en wat dit inhoudt? TvE: Mijn naam is Twan van Erp en ik ben senior manager bij Pensioenbeheer, onderdeel van Syntrus Achmea. En binnen pensioenbeheer hebben wij vier sectoren wij hebben een sector ernaast die voor alle sectoren werkt op het gebied van specifieke adviesrollen die we leveren aan onze klanten. Dan hebben we het over juridisch advies, pensioencommunicatie, actuarieel advies en beleidsontwikkeling en daarnaast heeft de afdeling de hele verslaglegging van alle fondsen die wij in beheer hebben onder haar hoede. MvdL: Heeft u in uw functie te maken met internationale waardeoverdracht van pensioenaanspraken of internationale uitbetaling van pensioenen binnen de Europese Unie? TvE: Ik denk dat dit nauwelijks aan de orde is. Er zijn natuurlijk wel pensioenfondsen met buitenlandse werknemers waarvoor wij de excasso doen. Dus pensioen uitbetaling naar het buitenland doen wij. MvdL: Welke fondsen zijn dat voornamelijk? TvE: Dan denk ik aan de ondernemingspensioenfondsen, je kunt je voorstellen, Q8, Protector en PCN, het pensioenfonds voor Caribisch Nederland waarvoor wij straks pensioenuitbetaling doen. Dus wij doen wel pensioenuitbetaling naar het buitenland, maar ik zou echt moeten uitzoeken hoe er met waardeoverdracht wordt omgegaan. MvdL: Dus het is niet zo dat er belemmeringen spelen rond internationale waardoverdracht? TvE: Belemmeringen zullen bij het pensioenfonds vast wel spelen, en voor zover mij nu bekend is komen wij natuurlijk wel vragen tegen hierover maar hoe die belemmeringen precies zitten zal bij de juridische afdeling terechtkomen. En bij financiële afwikkeling zal de financiële afdeling daarbij betrokken zijn. MvdL: Vindt u dat er aanvullende regelgeving moet komen vanuit Europa wat betreft internationale waardeoverdracht van pensioenaanspraken of internationale uitbetaling van pensioen aanspraken? TvE: Ik ben op zich een groot voorstander van meer vrij verkeer van mensen en arbeid, dus zie ik daar wel toegevoegde waarden in om het voor mensen makkelijker te maken om op het gebied van pensioen wat makkelijker door de verschillende lidstaten te bewegen. MvdL: De Europese Commissie is van mening dat omdat daar problemen mee zijn dit ook het vrije verkeer van arbeid en personen belemmert en u deelt dus die mening? TvE: Ja daar ben ik het wel mee eens. Ik ben overigens wel nieuwsgierig wat de redenen zijn waardoor het steeds wordt belemmerd. MvdL: De problemen zijn vooral dan alle landen in Europa een ander pensioenstelsel hebben en ook een ander belastingstelsel dus bijvoorbeeld in Nederland betaal je belasting bij uitkering maar in een ander land betaal je de belasting al bij afdracht van je pensioengeld dus dat is bijvoorbeeld een van de belemmeringen. TvE: Ik kan me voorstellen dat op het gebied van wet- en regelgeving dat dit belemmeringen zijn. Maar dit zijn dezelfde belemmeringen als bij pan-Europees pensioen, bij het organiseren van pensioen over lidstaten heen. Daar zijn er dezelfde soort beperkingen, en daar worden ook oplossingen voor gevonden. MvdL: Heeft u zelf te maken met pan-Europese pensioenfondsen? TvE: Ja ook wel zijdelings. Maar wij hebben een pensioenfonds in de portefeuille dat de pensioenadministratie gaat onderbrengen bij een OFP in België en dus onder Belgisch toezicht het pensioen gaat organiseren, ook
iv
voor de Nederlandse werknemers. Dus ze gaan voor alle Europese werknemers het pensioen concentreren in België, onder Belgisch toezicht. MvdL: Dit gaat om een internationaal bedrijf? TvE: Ja een internationaal bedrijf, Johnson & Johnson. MvdL: De Europese Commissie heeft onlangs een voorstel gedaan voor de oprichting van een Europees pensioenregistratiesysteem zoals we in Nederland ook het Pensioenregister hebben. Denkt u dat dit een oplossing kan zijn voor de problemen die nu spelen? TvE: Ik vind het wel interessant. Volgens mij zeggen wij vanuit de pensioenfederatie, dus vanuit ons oogpunt dat die hele waardeoverdrachtproblematiek wel een lastige is om op te lossen, maar dat het allerbelangrijkste is dat mensen weten dat ze ergens aanspraken hebben opgebouwd. En als het gewoon uitgekeerd kan worden onder Nederlands recht dan kan het gewoon overgemaakt worden naar een buitenlandse rekening want dan weet je het is in Nederland betaald en belast en dan kan het gewoon netto overgemaakt worden naar een buitenlandse betaalrekening als het zover is. Maar dat betekent wel dat dit moet gaan leven. Dus het geven van transparantie kan denk ik een goede eerste stap zijn en mensen meer bewust maken dat er sprake is van een pensioen elders. MvdL: Dus u zegt de eerste stap is meer mensen bewust maken en mensen informeren, dat is eigenlijk het belangrijkste, en het overdragen dat moet misschien maar meer op de achtergrond blijven. TvE: Ik ben tegelijkertijd, maar dan raak je ook meteen aan de hele pensioendiscussie die we ook in Nederland voeren, ervoor in dit soort gevallen er voorstander van dat pensioen meegenomen kan worden, want de meeste mensen die in het buitenland zijn geweest zijn meer internationaal georiënteerde mensen de flexwerkers die tijdelijk hiernaartoe komen, bijvoorbeeld uit polen maar dat zijn ook mensen die internationale carrières hebben en die bij allerlei internationale bedrijven werken. En dan ben ik er ook echt wel voorstander van dat je dat potje met je mee kunt nemen dus dat het geen lappendeken wordt van uitkeringen die je later met elkaar moet combineren. Dat vergroot het inzicht niet. MvdL: Dus u denkt ook dat het een goed idee is om daar vanuit Europa meer structuur in te brengen? Met meer Europese regelgeving? TvE: Ja, ik zou dat een goed idee vinden. Ik weet dat we uit de pensioenfederatie eerst willen beginnen met transparantie en dat we later verder kijken naar waardeoverdrachten, maar ik ben er wel van overtuigd dat het handig is, als je iets wil doen met pensioen, en pensioen iets wil laten bereiken dan moet je alles overzichtelijk op een plek bijeen hebben. Dat doe je met transparantie maar ik denk dat mensen het wel heel graag zouden willen om het ook op een plek te hebben. MvdL: Dan heb ik de kernvragen gesteld. Heeft u verder nog aanvullingen op het gebied van arbeidsmigratie en pensioenen? TvE: Het is van oudsher begrijpelijk maar naar mijn inzien steeds minder evident waarom dat de behandeling van over alle lidstaten in Europa zo volkomen divers is. En ik snap dat wij in Nederland een andere pensioenfilosofie hebben dan ze in Zuid-Europa hebben maar tegelijkertijd ben ik emotioneel niet gebonden aan het systeem wat wij in Nederland hebben en denk ik dat wij met elkaar moeten nadenken wat een adequate pensioenvoorziening is voor later.
v
Interview Jeroen Visser, Beleidsadviseur sociaaleconomisch beleid FNV, 20 juni 2013 MvdL: Wat is uw functie en wat houden uw werkzaamheden in? JV: Beleidsadviseur sociaaleconomisch beleid bij de FNV. Werkzaamheden zijn het sociaal economisch beleid in brede zin en daarbinnen de onderwerpen pensioenen en belastingen. MvdL: Heeft u in uw functie maken met internationale waardeoverdracht van pensioenaanspraken of internationale uitbetaling van pensioenen? JV: Niet dagelijks, maar incidenteel komt het onderwerp naar voren. Dit geldt vooral bij initiatieven vanuit de Europese Commissie. MvdL: Zijn er volgens u knelpunten rond het behoud van pensioenaanspraken binnen de EU en de internationale waardeoverdracht van pensioenaanspraken binnen de EU? Zo ja, wat zijn volgens u de belangrijkste knelpunten? JV: De verschillende EU landen zijn nogal verschillend als het gaat om de vormgeving van het pensioenstelsel. Daarbij speelt specifiek dat in Nederland de kapitaalgedekte pensioenpijler relatief sterk is ontwikkeld in verhouding tot andere landen. Dit geldt zowel in relatieve als in absolute verhoudingen. In veel andere landen is omslagfinanciering de norm en is deze pijler juist relatief groot binnen het pensioenstelsel. Ook zijn er verschillen in de fiscale behandeling van pensioenen. Wanneer waardeoverdracht niet goed is geregeld kan dit gezien de omvang van de aanspraken relatief grote risico’s met zich meebrengen bij emigratie. MvdL: De Europese Commissie stelt dat het voor EU burgers moeilijk is om pensioenaanspraken over te dragen naar een andere EU lidstaat. Volgens de EC wordt hierdoor de arbeidsmobiliteit van EU burgers beperkt. Deelt u deze visie? JV: Het is de vraag of mensen zich in geval van emigratie in eerste instantie laten leiden door de pensioengevolgen. Het pensioenbewustzijn van veel mensen is laag. Het kan zijn dat dit een belemmerende factor is voor mensen met een relatief groot pensioenbewustzijn bijvoorbeeld door grote opgebouwde pensioenaanspraken zoals ouderen (vooral met een hoger inkomen). Aangezien waardeoverdracht een keuze is en men ook slaper kan blijven in de oude pensioenregeling is de belemmerende factor echter beperkt. MvdL: Is er volgens u een rol weggelegd voor de Europese Commissie om het behouden en overdragen van pensioenaanspraken binnen de EU te vergemakkelijken? Zo ja, Wat zou de Europese Commissie volgens u moeten doen? JV: De Europese Commissie heeft een rol in het wegnemen van belemmeringen voor internationale arbeidsmobiliteit. Gezien het recht op waardeoverdracht en het ontbreken van een plicht is het echter de vraag of er sprake is van een ernstige belemmering. MvdL: In het Witboek ‘Een agenda voor adequate, veilige en duurzame pensioenen’ (COM(2012) 55 final) stelt de Europese Commissie voor om een Europees registratiesysteem voor pensioenaanspraken te ontwikkelen, vergelijkbaar met het Pensioenregister in Nederland. Wat vindt u van dit initiatief? JV: Het pensioenregister is een uitstekend initiatief om ervoor te zorgen dat mensen een helder overzicht hebben over de opgebouwde pensioenaanspraken. Het zou een heel goed initiatief zijn om een dergelijk registratiesysteem op Europees niveau te ontwikkelen. MvdL: Denkt u dat een dergelijk registratiesysteem een adequate oplossing biedt voor arbeidsmigranten binnen de EU die hun opgebouwde pensioen in EU lidstaten willen behouden?
vi
JV: Een dergelijk registratiesysteem kan een belangrijke oplossing bieden voor arbeidsmigranten. Dit geldt zeker als de aanspraken goed zijn verankerd bij de betreffende pensioenuitvoerders die in het register zijn opgenomen. MvdL: Heeft u nog aanvullende opmerkingen over het behouden en overdragen van pensioen binnen de EU? JV: Het zou goed zijn als er meer convergentie komt in de verhouding tussen omslagfinanciering en kapitaaldekking tussen verschillende EU-landen. Dit geldt des te meer omdat de verschillende landen op een vergelijkbare wijze met het onderwerp vergrijzing te maken krijgen. Het zeker stellen van pensioenaanspraken binnen het land van opbouw kan minstens zo’n goede oplossing zijn als het overdragen van de waarde naar een uitvoerder in een ander land.
vii
