Europa moet, ook voor defensie!

Europa moet, ook voor defensie! Dick Zandee De economische wereldcrisis heeft grote gevolgen voor defensie. Het budget staat onder druk, met directe gevolgen voor de operationele inzetbaarheid en de toekomstige structuur en omvang van de krijgsmacht. De problemen en vraagstukken zijn in alle Europese landen vergelijkbaar. Toch lijken nationale oplossingen opnieuw te domineren, terwijl behoud en verbetering van Europese defensiecapaciteiten alleen mogelijk is door verdergaande samenwerking. Een ongeziene crisis De verminderingen van defensiebudgetten als gevolg van de economische crisis bleven beperkt in 2009. Dit jaar hakt het mes er dieper in. Spanje heeft de defensie-uitgaven met zeven procent verminderd; Italië met vijf procent. In juni kondigde de Duitse Bondsregering een bezuinigingspakket aan van tachtig miljard euro voor de periode 2011-2014. Defensie moet daaraan 8,3 miljard euro bijdragen. Frankrijk bezuinigt de komende jaren drie tot vijf miljard euro op het investeringsbudget voor de krijgsmacht. Eind oktober zal het Verenigd Koninkrijk de resultaten van de Strategic Defence and Security Review presenteren. De defensiebegroting daalt wellicht met vijftien procent of meer. In andere Europese landen zijn de verminderingen minder drastisch, maar geen enkele hoofdstad ontloopt moeilijke keuzes.1 Waar te bezuinigen? Defensiebudgetten bestaan uit drie hoofdcomponenten: personeel, exploitatie en investeringen. Personeel De lidstaten van de Europese Unie besteden jaarlijks meer dan de helft van hun gezamenlijke defensie-uitgaven – ongeveer 200 miljard euro – aan personeel. Vermindering van personeel levert besparingen op, maar de mogelijkheden zijn beperkt. De meeste Europese landen hebben de dienstplicht afgeschaft en beschikken nu over beroepslegers. Die zijn kleiner van omvang, maar beter in te zetten voor crisisbeheersing. Vrijwilligers zijn echter duurder dan dienstplichtigen. Ook moet de krijgsmacht de concurrentie aangaan met andere werkgevers op de vrije markt; bij economisch herstel stokt de werving van personeel voor Defensie. Om dezelfde reden is de ruimte voor vermindering van salarissen beperkt. Sommige landen, zoals Ierland en Letland, hebben de overheidssalarissen met tien procent of meer verminderd; anderen hebben ze ‘bevroren.’ In alle gevallen zijn het tijdelijke maatregelen. Rest nog een nauwelijks besproken onderdeel van het personeelsbudget: wachtgelden en pensioenen, gemiddeld 30 tot 35 procent van de personeelsuitgaven. In de gehele EU loopt dit bedrag op tot 37 miljard euro, jaarlijks te betalen door de ministeries van Defensie. Over alternatieven wordt nauwelijks nagedacht. Ze bestaan wel degelijk. Zo kennen sommige landen overheidsbrede regelingen of geprivatiseerde pensioenfondsen. Omschakeling zal

weliswaar veel tijd vergen, maar kan op termijn de pensioenlast op de defensiebegrotingen verlichten. Exploitatie Ongeveer 23 procent van de Europese defensie-uitgaven wordt besteed aan exploitatie. Besparingen op opleidingen en oefeningen zijn mogelijk, maar de natuurlijke ondergrens ligt bij de aantasting van de operationele inzetbaarheid. De uitzendingen vormen de echte kostenaanjager. De ISAF operatie in Afghanistan is de duurste NAVO-operatie ooit. De rekeningen van de troepenleverende landen lopen in de miljoenen of miljarden, afhankelijk van duur, omvang en aard van de nationale bijdragen. De Nederlandse militaire missie in Uruzgan kost na vier jaar 1,4 miljard euro, een veelvoud van de oorspronkelijk ingeschatte kosten. De ‘slijtage’ van de krijgsmacht is nog nooit zo groot geweest in zo korte tijd. In een openhartig interview, begin september met De Volkskrant, stelde de Commandant der Landstrijdkrachten dat de Koninklijke landmacht de komende jaren niet voor alle taken inzetbaar zal zijn.2 De winkel hoeft niet te worden gesloten, maar sommige schappen zijn leeg en blijven wellicht leeg met de aankomende bezuinigingen. De toename van de kosten van operaties blijft niet beperkt tot Afghanistan. Grotere afstanden, moeilijk toegankelijk terrein en klimatologische omstandigheden stellen ook elders hoge eisen aan mens en uitrusting. De gemiddelde kosten voor een militair in de EUFOR operatie in Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek (2008-2009) waren driemaal hoger dan in Kosovo (KFOR). Crisisbeheersingsoperaties vereisen ruimere budgetten dan de vredesoperaties uit het verleden. Deze trend lijkt zich voort te zetten, omdat de meest waarschijnlijke operatiegebieden zich steeds verder weg van huis bevinden en veelal een gebrekkige infrastructuur hebben. Daarnaast vergroten asymmetrisch opererende tegenstanders het belang van proportionaliteit en precisie bij toepassing van geweld, wat investeringen vereist in geavanceerde wapensystemen en verbeterde munitie. De oplopende financiële kosten van crisisbeheersing plaatsen landen voor een onvermijdelijke en paradoxale keuze: vermindering van hun militaire inzet bij crisisbeheersing, terwijl het aantal inzetbare troepen als gevolg van herstructureringen juist toeneemt. Investeringen Traditioneel zijn investeringen het belangrijkste slachtoffer van bezuinigingen: aanpassing van materieelprogramma’s – in Europa net meer dan twintig procent van de gezamenlijke uitgaven – levert op korte termijn de meeste besparingen op. De klassieke methode is de kaasschaaf: ‘een beetje minder van alles.’ Opnieuw zullen landen proberen hiermee financiële aanslagen te verwerken: minder nieuwe gevechtsvliegtuigen, A400M transporttoestellen, fregatten en pantservoertuigen. Hoe hoger het bezuinigingspercentage, des te kleiner de kans dat slicing alleen zal voldoen. Andere oplossingen komen dan snel in beeld, zoals uitstel van investeringen. Soms kan upgrading van bestaand materieel soelaas bieden, maar dit is niet mogelijk voor systemen die het einde van hun life cycle benaderen. In het uiterste geval resteert de ultieme

maatregel: hele capaciteiten afschaffen. Nederland en Denemarken hebben dergelijke beslissingen al genomen in economisch betere tijden. Ongeveer zeven jaar geleden besloot Den Haag de maritieme patrouille vliegtuigen (de Orions, die nog jaren hadden kunnen vliegen) af te stoten; later werd Vliegbasis Valkenburg bij Wassenaar gesloten. De Denen schaften hun onderzeeboten af en herstructureerden hun marine voor louter kusttaken. Nu moeten zelfs de grotere Europese landen zich afvragen welke capaciteiten ze het belangrijkst achten. Voor de meesten zal het niet meer mogelijk zijn alle taken één op één voort te zetten. Alleen of samen? Bijna alle Europese landen herzien thans hun strategische visie en passen hun defensieplannen aan. Helaas is er weinig of zelfs geen coördinatie tussen deze nationale activiteiten. De hoofdsteden informeren traditioneel de Europese Unie en de NAVO nádat nationale besluiten zijn genomen. Uiteraard ligt de beslissingsbevoegdheid in de hoofdsteden – het gaat immers om de capaciteiten van de lidstaten – maar het zou de voorkeur verdienen voortaan bezuinigingsmaatregelen en plannen internationaal af te stemmen. Gebeurt dit niet, dan dreigt het willekeurig kappen van bomen in een bos dat vervolgens structuur en samenhang verliest. Deze internationale afstemming moet niet resulteren in een zwaar bureaucratisch proces. Daarvoor ontbreekt ook de tijd. De coördinatie moet ‘licht’ zijn en gebruik maken van bestaande richtlijnen. Gebaseerd op toekomstanalyses hebben de EU en de NAVO prioriteiten vastgesteld voor capaciteitenverbetering. Het probleem is onvoldoende bereidheid van de lidstaten hun beleid en voornemens met elkaar te bespreken, gezamenlijk initiatieven te lanceren en te investeren in gemeenschappelijke projecten. Het gaat daarbij niet alleen om toekomstig materieel. Pooling & sharing van bestaande capaciteiten en middelen kan aanzienlijke besparingen opleveren. Het potentieel is het grootst wanneer landen beschikken over dezelfde systemen. De Belgisch-Nederlandse samenwerking op het gebied van de maritieme mijnenbestrijding is een goed voorbeeld: opleidingen en training van het personeel zijn gezamenlijk; onderhoud en vervanging van onderdelen van de schepen worden gecombineerd. In de Nordic Defence Cooperation zijn Denemarken, Finland, Noorwegen en Zweden begonnen hun defensieplannen en activiteiten systematisch af te stemmen. Deze samenwerking kan ook op Europees niveau, voortbouwend op bilaterale en regionale verbanden. Rol- of taakspecialisatie valt niet langer uit te sluiten. Het tegenargument – afhankelijkheid van andermans capaciteiten – is te lang gebruikt als rechtvaardiging voor behoud van nationale middelen. Luchttransport en satellietcommunicatie voor militaire operaties worden al jaren op de commerciële markt ingekocht – is dit geen afhankelijkheid? Voor enablers en ondersteuning kunnen wel degelijk afhankelijkheidsregelingen tot stand komen. Zelfs de grotere Europese landen sluiten dit niet meer uit. Begin juli deelde de Franse minister van Defensie Hervé Morin mede dat in de bilaterale defensiesamenwerking met het Verenigd Koninkrijk alle opties de revue passeerden:

“what are the competences that each of the countries should retain complete sovereignty, those which could be pooled, and those on which there could be interdependence.”3 Morin noemde bijtanken in de lucht als voorbeeld. Franse toestellen zouden Britse capaciteit kunnen benutten en Parijs zou minder of geen eigen tankervliegtuigen hoeven aan te schaffen. Europa: stop fragmentatie, werk samen! Sceptici zullen zeggen: ‘mooie theorie, komt niets van terecht in de praktijk.’ Een blik op grote Europese materieelsamenwerkingsprojecten stelt hen in het gelijk. Programma’s zoals de Eurofighter en het A400M-transportvliegtuig kenmerken zich door vertraging en kostenstijging. De vraag is: waarom? De logica lijkt immers dat schaalvergroting en aanschaf van hetzelfde systeem leiden tot goedkopere en snellere levering. Het antwoord is: internationale materieelsamenwerking werkt niet volgens wetten van de logica. Nationale politieke, militaire en industriële belangen domineren. De NH-90 helikopter – de standaard NAVO-helikopter van de jaren negentig – bereikt thans operationele status. Er zijn 24 versies besteld, waarvan zestien verschillende landversies en acht maritieme uitvoeringen. Twee landen hebben de NH-90 besteld met een cockpit die ongeveer 15 cm hoger is. Toevoeging van nationale eisen is een van de oorzaken van latere aflevering en een duurder prijskaartje. Multinationale projecten moeten op een andere leest worden geschoeid. Ongeveer vijftig procent van de kosten van nieuw defensiematerieel wordt gegenereerd door de laatste twintig procent van de operationele eisen. In de toekomst zal wellicht tachtig procent van de eisen de norm moeten zijn, zeker in gevallen waar resterende eisen uit operationeel oogpunt niet te rechtvaardigen zijn: het beginsel van nice to have moet plaatsmaken voor need to have. De combinatie van nationale behoeftestelling en instandhouding van nationale defensieindustrieën leidt tot fragmentatie van de Europese defensie-inspanningen. De cijfers spreken voor zich: in Europa beschikken krijgsmachten over zeven verschillende gevechthelikopters, drie types gevechtsvliegtuigen, 23 uiteenlopende types pantservoertuigen en ga zo maar door. Deze fragmentatie moet stoppen. De interne duplicatie in Europa resulteert in verkwisting van belastinggeld en verzekert gebrek aan standaardisatie en interoperabiliteit. Europese fragmentatie kan alleen verdwijnen met Europese samenwerking. Een master plan uit Brussel is niet nodig of gewenst. Wel praktische stappen zoals meer operationele samenwerkingsverbanden tussen twee of meerdere lidstaten, behoeftes en operationele eisen afstemmen, gezamenlijk investeren in onderzoek en materieelaanschaf, samenvoeging van opleidingen en training. De algemene regel zou moeten zijn: eerst multinationaal, dan nationaal – niet omgekeerd. Dit is een cultuuromslag en een andere denkwijze. Het ene land is verder dan het andere, maar de noodzaak geldt voor allen. Meer civiel-militair

Gecombineerde inzet van militaire en civiele middelen is hét kenmerk van crisisbeheersingsoperaties. Bosnië, Kosovo, Afghanistan of Somalië tonen aan: blijvende veiligheid en stabiliteit is slechts mogelijk door afstemming van militaire en civiele instrumenten, ingebed in een bredere politieke strategie. In de operatiegebieden stelt de nauwe samenwerking tussen civiele en militaire actoren ook additionele eisen aan de middelen, bijvoorbeeld voor beveiligde communicatie en informatie-uitwisseling. Evenals de militairen hebben civiele actoren transport, bescherming, medische zorg en logistieke ondersteuning nodig. Er is nog een wereld te winnen met betere afstemming van behoeften en militair-civiele standaardisatie. In de EU is dit jaar een begin gemaakt met de synchronisatie van militaire en civiele capaciteitenontwikkelingen, waarbij de grootste uitdaging blijft uiteenlopende culturen, werkwijzen en financieringsregelingen te overbruggen. Ook in Europa zelf is sprake van toenemend gebruik van militaire capaciteiten, niet voor territoriale verdediging – een verouderd begrip – maar ter ondersteuning van civiele autoriteiten zoals bij de bestrijding van terrorisme en zware criminaliteit, bij natuurrampen en milieudelicten. Binnenlandse en buitenlandse veiligheid zijn steeds nauwer verweven; hetzelfde geldt voor de overheidsinstrumenten. Zweden kent al jaren een nationaal veiligheidsconcept, waarbij civiele en militaire diensten gekoppeld zijn. Het Verenigd Koninkrijk heeft sinds 2008 een nationale veiligheidsstrategie die nagenoeg alle ministeries omvat. De Strategic Defence and Security Review van de regering-Cameron is evenzeer overheidsbreed en niet beperkt tot de klassieke driehoek Buitenlandse Zaken-DefensieOntwikkelingssamenwerking. Een Nationale Veiligheidsraad is ingesteld, voorgezeten door de Britse premier. Nederland heeft geen veiligheidsstrategie, maar kent wel praktische civiel-militaire samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld de kustwacht. In andere Europese landen opereren militaire en civiele instanties nog volkomen gescheiden. Nationaal kan nog veel verbeterd worden, maar actie is ook vereist op Europees niveau. De uitdagingen zijn immers veelal van internationale aard, of het nu het milieu, terrorisme, natuurrampen of drugshandel betreft. De eerste stappen zijn ondertussen gezet, zoals voor de maritieme veiligheid waar de EU een geïntegreerde benadering nastreeft: het verbinden van nationale en multinationale, civiele en militaire informatiestromen om beschikbare gegevens met elkaar te delen. Waarneming vanuit de lucht met onbemande toestellen of vanuit de ruimte met satellieten is evenzeer een gedeelte behoefte. Het dual use karakter van technologieën voor communicatie, informatie, verkenning en dataverwerking, maar ook voor opsporing van chemische of biologische stoffen vereist coördinatie van technologie-investeringen, niet alleen nationaal maar ook Europees. Het European Framework Cooperation for Civilian Security, Defence and Space-related Research, gelanceerd door de Europese ministers van Defensie, heeft ten doel de technologieprogramma’s van de Europese Commissie, het Europees Defensie Agentschap en het Europees Ruimte Agentschap systematisch af te stemmen. Het mes snijdt aan twee kanten: de beschikbare Euro voor onderzoek en ontwikkeling optimaal te benutten en tevens interoperabiliteit tussen civiele en militaire toepassingen te verbeteren.

Verdrag en praktijk Het Verdrag van Lissabon doet wonderen voor Europese defensiesamenwerking, aldus sommige commentatoren. Het optimisme is voornamelijk gebaseerd op de vermelding van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) in het Verdrag – voor de eerste keer in een uitgebreid hoofdstuk – en van een aantal specifieke bepalingen waaronder de Permanente Gestructureerde Samenwerking. Ook verwijst men naar de ‘dubbele hoed’ van de Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlandse en Veiligheidsbeleid, Catherine Ashton, die tevens Vice-Voorzitter van de Europese Commissie is. Een eerste kanttekening is dat het Verdrag geen einde maakt aan de tweedeling communautair-intergouvernementeel. De vorm is afgeschaft – de Pijlers – niet de scheiding van bevoegdheden. Defensie blijft het terrein van nationale soevereiniteit. Het GVDB behoudt zijn intergouvernementele karakter. Natuurlijk is de dubbele functie van Catherine Ashton behulpzaam voor betere afstemming van civiele en militaire middelen in de comprehensive approach voor het optreden van de Unie, in het bijzonder wat betreft communautaire middelen zoals noodhulp, ontwikkelingssamenwerking en wederopbouw. Echter, de lidstaten blijven de leveranciers van de militaire en civiele capaciteiten voor crisisbeheersing, zoals politie en rechters. Zonder deze capaciteiten is er geen GVDB. Het is evenzeer de vraag of Permanente Gestructureerde Samenwerking (PGS) veel nieuws brengt. PGS staat lidstaten toe hogere ambities op defensiegebied te verwezenlijken in een kerngroep. Het concept dateert van 2003 toen het tijdens de Europese Conventie is ontwikkeld om vervolgens te belanden in de Constitutie, die later is vervangen door het Verdrag van Lissabon. Thans, zeven jaar later, lijkt PSG niet alleen verouderd maar zelfs problematisch. De discussies van de afgelopen maanden hebben minimaal vier kritische kanttekeningen opgeleverd. Allereerst is het uitgangspunt van een kerngroep omstreden. Vele landen vrezen uitsluiting van de samenwerking. Het beginsel van inclusiveness heeft de oorspronkelijke benadering van exclusiveness vervangen. Geen enkele lidstaat pleit voor een Europese defensie van twee snelheden. Ten tweede is de noodzaak van hogere ambitieniveaus twijfelachtig. Het bestaande GVDB biedt voldoende ruimte voor allerlei soorten missies en operaties. Tekortkomingen blijven bestaan om het huidige ambitieniveau te verwezenlijken: ‘laten we die nu eerst maar eens wegwerken,’ zo valt te vernemen. Dalende defensiebudgetten zijn een andere reden voor gematigdheid. In de derde plaats is de lancering van een enkel PGS, zoals voorzien door de theoretische vaders van het concept, strijdig met de deelname van zoveel mogelijk lidstaten. Oostenrijk, Tsjechië, Slowakije en Hongarije zullen geen interesse tonen in PGS op maritiem gebied. Deelname van de Baltische staten en Malta aan militaire ruimteprogramma’s is uiterst onwaarschijnlijk. De militaire capaciteiten van de lidstaten zijn verschillend, waardoor per definitie meerdere groepen nodig zijn. Ten vierde heeft de wereld niet stilgestaan sinds 2003. De EU Battlegroups en het EDA zijn opgericht. Het Agentschap werkt op basis van géométrie variable: verschillende landen komen samen in projecten voor verbetering van hun capaciteiten. Samengevat: PGS is

gecompliceerder dan oorspronkelijk voorzien en andere instrumenten zijn beschikbaar. Lidstaten die hogere ambities willen of meer verplichtingen wensen aan te gaan kunnen ook gebruik maken van bestaande instituties en regelingen.

Conclusie: laatste kans? De Europese landen hebben geen andere keuze dan samenwerking te intensiveren. ‘Business as usual’ is uitgesloten omdat de vergaande bezuinigingen over meerdere jaren het niet meer toelaten. Evenmin is er behoefte aan een nieuwe ronde van internationale beschouwingen en analyse. De EU en de NAVO hebben beide hun huiswerk gedaan en de prioriteiten voor verbetering van de Europese militaire capaciteiten zijn vastgesteld in nauwe samenwerking met de lidstaten.4 Het is aan dezelfde lidstaten nu consistent multinationale prioriteiten om te zetten in nationale verplichtingen. Dit impliceert minder automatisme bij de vervanging van vliegtuigen, schepen en voertuigen, maar kiezen voor juist die platforms die onmisbaar zijn voor toekomstige operaties. Alleen op die wijze kan geld beschikbaar komen voor investeringen in capaciteiten voor communicatie en informatie, transport, bescherming en medische zorg. Op deze terreinen is bovendien militair-civiele afstemming absoluut nodig. Bovenal blijft de menselijke factor zeer belangrijk. Technologie is essentieel, maar de acties en reacties van de individuele militair zijn doorslaggevend in asymmetrische confrontaties. Aangepaste voorbereidingen en training zijn nodig, multinationaal georganiseerd wanneer mogelijk en nationaal als nodig. De noodzaak van Europese defensiesamenwerking heeft een bredere betekenis. De Europese Veiligheidsstrategie5 verwijst naar een more active, more capable and more coherent Europa. Het militaire element is slechts één van de instrumenten in een wijder pakket van politieke, diplomatieke en economische middelen, handel en ontwikkeling om Europa’s rol in de wereld gestalte te geven. Het is vooralsnog ondenkbaar hoe Europa stabiliteit en vrijheid in een instabiele wereld kan bevorderen zonder gebruik van de krijgsmachten van de lidstaten. Met andere woorden: zonder de juiste militaire capaciteiten is Europa’s rol in de wereld gedoemd te mislukken. Dick Zandee is Hoofd Plannen en Beleid van het Europees Defensie Agentschap. Hij schreef het artikel op persoonlijke titel.

1. Bij afsluiting van dit artikel, half september, was nog niets bekend over mogelijke bezuinigingen in Nederland. 2. ‘Het duurt twee jaar voordat we weer volop inzetbaar zijn,’ De Volkskrant, 9 september 2010. 3. DefenceNews, 19 July 2010. 4. Het nieuwe NAVO Strategische Concept kan uiteraard tot nieuwe richtlijnen leiden, maar de tekortkomingen blijven onveranderd. 5. ‘A secure Europe in a better world.’ European security strategy, aangenomen door de Council of Brussels op 13 december 2003 (aangepast in december 2008).