Eindrapport. De crisis tussen mens en dier. Evaluatie bestrijding AI-crisis

Eindrapport De crisis tussen mens en dier Evaluatie bestrijding AI-crisis

EINDRAPPORT

DE CRISIS TUSSEN MENS EN DIER

E VALUATIE BESTRIJDING AI- CRISIS

Utrecht, maart 2004

Marja den Boer Lars Canté Annelies Dekker Bibilotte Duyvesteyn Henk Geveke Ruurd Jansen Michiel Kort Ronald van der Mark

26437

DE CRISIS TUSSEN MENS EN DIER

E VALUATIE BESTRIJDING AI- CRISIS

INHOUD 1.

INLEIDING .............................................................................................. 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2.

H AND - EN DRAAIBOEKEN .................................................................. 42 O EFENING EN OPLEIDING ................................................................. 48 C RISISORGANISATIE OP PAPIER ......................................................... 49 B EMENSING EN MATERIËLE TOERUSTING ............................................ 54 A NALYSE EN BEOORDELING ............................................................... 56

DE AANPAK VAN DE CRISIS................................................................. 59 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

26437

J URIDISCHE CONTEXT : WET - EN REGELGEVING ( INTER ) NATIONAAL ....... 21 V ETERINAIRE CONTEXT .................................................................... 27 M AATSCHAPPELIJKE CONTEXT ........................................................... 34 P LUIMVEESECTOR IN BEELD ...............................................................35 H OBBYDIERHOUDERS IN BEELD ......................................................... 40 A NALYSE EN BEOORDELING ............................................................... 41

DE VOORBEREIDING OP DE VOGELPESTCRISIS ................................. 42 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5.

B ESCHRIJVING VAN DE BELANGRIJKSTE GEBEURTENISSEN ......................6 K ENGETALLEN AI- CRISIS ................................................................... 13 G EOGRAFISCH VERLOOP AI- CRISIS .................................................... 18 K OSTEN AI- CRISIS ........................................................................... 18

JURIDISCHE, VETERINAIRE EN MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT TEN TIJDE VAN DE UITBRAAK VAN VOGELPEST ................................ 21 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4.

A ANLEIDING ...................................................................................... 1 D OEL EN ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................ 1 O NDERZOEKSAANPAK ......................................................................... 3 O NDERZOEKSKADER ........................................................................... 4 O PBOUW VAN HET RAPPORT ............................................................... 4

DE VOGELPESTCRISIS OP HOOFDLIJNEN .............................................6 2.1 2.2 2.3 2.4

3.

Blz.

I NLEIDING ...................................................................................... 59 S IGNALERING .................................................................................. 62 S CREENING , TRACERING , MONITORING .............................................. 63 B EPALING EN UITVOERING RUIMINGSTRATEGIE AI ............................. 67 T AXATIE EN OPKOOP ........................................................................ 83 O VERIGE BESTRIJDINGSMAATREGELEN ............................................... 88 M ESTPROBLEMATIEK ........................................................................ 93

5.8 5.9 5.10 5.11 5.12

D E HANDHAVING VAN DE MAATREGELEN ........................................... 95 A ANPAK MET BETREKKING TOT DE VOLKSGEZONDHEID ....................... 99 D E HERBEVOLKING .........................................................................103 D E AFBOUWFASE VAN DE CRISIS ...................................................... 106 D E MAATSCHAPPELIJKE , SOCIAAL - PSYCHOLOGISCHE EN ECONOMISCHE EFFECTEN VAN DE AI- CRI SIS ..................................... 108 5.13 A NALYSE EN BEOORDELING .............................................................. 110 6.

DE AANPAK VAN DE CRISIS TEN AANZIEN VAN HOBBYDIEREN EN DIERENTUINEN ............................................................................. 117 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10

7.

HET FUNCTIONEREN VAN DE CRISISORGANISATIE ......................... 134 7.1 7.2 7.3

8.

8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9

I NLEIDING .................................................................................... 164 I NFORMATIEVOORZIENING TUSSEN DE VERSCHILLENDE NIVEAUS VAN DE CRISISORGANISATIE ........................................................... 167 I NFORMATIEVOORZEINIG NAAR ANDERE OVERHEDEN ........................ 169 I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE SECTOR ..................................... 173 I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE MAATSCHAPPIJ ..........................178 I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE T WEEDE K AMER ......................... 183 I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE EU ........................................... 185 I NFORMATIEVOORZIENING NAAR BUURLANDEN ................................. 185 A NALYSE EN BEOORDELING INFORMATIEVOORZIENING ...................... 186

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................... 192 9.1 9.2 9.3 9.4

Bijlagen.

26437

H ET FUNCTIONEREN VAN DE CRISISORGANISATIE VAN LNV ................ 134 S AMENWERKING MET ANDERE OVERHEDEN ....................................... 149 A NALYSE EN BEOORDELING ............................................................. 160

INFORMATIEVOORZIENING .............................................................. 164 8.1 8.2

9.

D E VOORBEREIDING ........................................................................ 117 B EPALEN RUIMINGSSTRATEGIE ......................................................... 117 U ITVOEREN RUIMINGSSTRATEGIE .................................................... 120 U ITVOEREN RUIMINGEN BIJ HOBBYDIERHOUDERS ............................. 123 T AXATIE ........................................................................................ 125 H ANDHAVING ............................................................................... 126 H ERBEVOLKING .............................................................................. 127 D IERENTUINEN .............................................................................. 128 M AATSCHAPPELIJKE EFFECTEN ........................................................ 129 A NALYSE EN BEOORDELING ..............................................................130

D E VOORBEREIDING ....................................................................... 192 D E AANPAK ................................................................................... 194 I NFORMATIEVOORZIENING ............................................................. 198 A ANBEVELINGEN ............................................................................ 199

1.

INLEIDING

1.1

A ANLEIDING

Op 28 februari 2003 leidt een onderzoek naar een verhoogde uitval van leghennen bij een pluimveebedrijf in de Gelderse Vallei tot een ernstige verdenking van klassieke vogelpest. Nader onderzoek bevestigt dat beeld. Op zaterdag 1 maart wordt duidelijk dat voor het eerst sinds 1926 in Nederland sprake is van klassieke vogelpest of aviaire influenza (AI). Het is het begin van een zeer omvangrijke crisis die op 22 augustus formeel ten einde is, als het laatste toezichtsgebied van de Gelderse Vallei wordt vrijgegeven. In totaal zijn er dan ongeveer 30 miljoen dieren geruimd. In het overleg met de Tweede Kamer heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) aan de Tweede Kamer toegezegd, de aanpak van de AI-crisis te laten evalueren en het eindrapport van deze evaluatie aan de Tweede Kamer te sturen. Daarbij is aangegeven dat het onderzoek begin november 2003 van start zal gaan en dat het eindrapport in maart 2004 zal worden opgeleverd. Ook is aangegeven dat de evaluatie door een onafhankelijk onderzoeksbureau dient te worden uitgevoerd en niet door het Ministerie van LNV zelf. Na een openbare aanbestedingsprocedure heeft Berenschot opdracht gekregen de evaluatie uit te voeren. In dit rapport vindt u de resultaten van het onderzoek. 1.2

D OEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

De evaluatie heeft als doel: •

Inzicht te verschaffen in de aanpak en het verloop van de AI-crisis.

•

Aan de hand van de resultaten van de evaluatie eindverantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer over de gehanteerde aanpak.

•

Aan de hand van de resultaten leerpunten op te stellen ter verwerking in de opzet en werking van de crisisorganisatie van LNV en direct bij de bestrijding betrokken overheidsinstanties.

De evaluatie geeft conform het bestek van LNV (d.d. 28 juli 2003) antwoord op de volgende onderzoeksvragen: a.

26437

Hoe was de overheid (naast LNV en RVV ook de andere betrokken departementen, provincies en gemeenten) voorbereid op een uitbraak van AI? −

Organisatie: veterinair complex, signaleringssysteem, bekwaamheid, materiële toerusting.

−

Beleid: handboeken, draaiboeken, strategie, scenario's.

−

Context: politieke en maatschappelijke realiteit, Europese- en nationale juridische omgeving, veterinair-technische omgeving.

−

Welke leerpunten blijken uit de evaluatie met betrekking tot de crisisvoorbereiding?

1

b.

c.

Hoe is de uitbraak van AI aangepakt? −

Wat is gebeurd met de eerste signalen omtrent AI?

−

In hoeverre heeft het feit dat AI zich al zo lang niet meer had gemanifesteerd een rol gespeeld bij de voorbereiding en de aanpak ervan?

−

Hoe is de bestrijding en de handhaving georganiseerd?

−

Heeft de organisatie adequaat gehandeld? Werden specifieke ervaringen tijdens de bestrijding omgezet in leereffecten?

−

Wat was de doelmatigheid en de effectiviteit van de gekozen bestrijdingsstrategie en de daarmee samenhangende communicatie en besluitvorming?

−

Welke leerpunten blijken uit de evaluatie met betrekking tot de crisisaanpak?

Hoe is de informatievoorziening verlopen? −

Tussen de verschillende niveaus binnen de totale crisisorganisatie?

−

Tussen de betrokken overheden onderling?

−

Naar de sector?

−

Naar de maatschappij?

−

Naar de Tweede Kamer, provincies en gemeenten?

−

Naar Europese Commissie?

−

Naar de buurlanden?

−

Welke leerpunten blijken uit de evaluatie met betrekking tot de informatievoorziening?

Bijzondere aandacht is besteed aan: •

De eerste dagen van de uitbraak en daaropvolgende opschalingsmomenten.

•

De relatie tussen de centrale en de regionale crisisorganisaties.

•

De relatie tussen LNV als besturend orgaan met de andere overheden (BZK, VWS, de Belastingdienst, SZW, provincies en gemeenten), onder meer de afstemming, samenwerking en informatievoorziening met de overheden zoals vertegenwoordigd in het Interdepartementaal Beleids Team (IBT).

•

De relatie tussen Nederland als AI-bestrijder en de EU in het algemeen en de buurlanden in het bijzonder.

•

De wijze waarop door de crisisorganisatie omgegaan is met de aspecten vaccinatie, volksgezondheid, hobbydieren, openbare orde en veiligheid, opsporing en handhaving en communicatie op verschillende niveaus tot en met de uitvoering.

26437

2

1.3

O NDERZOEKSAANPAK

Om de onderzoekvragen te beantwoorden, hebben wij de volgende activiteiten verricht. Interviews Wij hebben tientallen interviews gehouden met vertegenwoordigers van betrokken overheidsorganisaties (LNV, andere departementen, gemeenten, buurlanden, Europese Unie), koepelorganisaties in de pluimveesector, hobbydierhouders, wetenschappers en overige betrokkenen zoals dierenartsen. Wij hebben de geïnterviewden onder meer gevraagd naar feitelijke gebeurtenissen, eigen bijdragen aan het proces, de voorbereiding en de informatievoorziening. Ook vroegen wij naar oordelen over de aanpak van de crisis, met in het bijzonder de rol van LNV daarbij. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van onze gesprekspartners. Documentenstudie In de afgelopen maanden bestudeerden wij vele documenten: (inter)nationale weten regelgeving, beleidsnota’s, brieven aan de Tweede Kamer, handen draaiboeken, protocollen, regelingen, persberichten, berichtgeving in de media, nieuwsbrieven, mededelingen, eerdere evaluatieonderzoeken en (deel)onderzoeken met betrekking tot de bestrijding. Tevens heeft het Ministerie van LNV ons inzage gegeven in alle vertrouwelijke documenten, zoals de verslagen van de crisisstaf. Een lijst met de door ons bestudeerde documenten treft u aan in bijlage 5. Enquête Tevens is onder een groot aantal betrokkenen schriftelijk een enquête afgenomen. In de vragenlijst is om een mening gevraagd over het optreden van de (rijks)overheid ter bestrijding van de AI-crisis. Onderwerpen die aan de orde kwamen, betroffen onder meer de feitelijke gang van zaken, de informatievoorziening, de beleving van de crisis en de nazorg. De volgende doelgroepen zijn bevraagd: •

Bedrijven die (preventief) zijn geruimd.

•

Bedrijven in de sector die niet zijn geruimd.

•

Hobbydierhouders bij wie het pluimvee is geruimd.

•

Gemeenten.

De vragenlijsten verschilden per doelgroep. In bijlage 3 treft u een steekproefverantwoording en de respons van de enquêtes aan. Groepsbijeenkomsten De uitkomsten van de enquête hebben wij besproken in een aantal groepsinterviews met pluimveehouders, hobbydierhouders en vertegenwoordigers van getroffen gemeenten. In deze groepsinterviews zijn wij op zoek gegaan naar kwalitatieve verklaringen voor opvallende en anderszins interessante kwantitatieve uitkomsten van de enquête, interviews en de deskresearch.

26437

3

In bijlage 2 zijn tevens de personen opgenomen die aan de groepsgesprekken hebben deelgenomen. Met de individuele gesprekken en groepsgesprekken hebben wij in totaal ongeveer 120 mensen gesproken over de aanpak van de AI-crisis. 1.4

O NDERZOEKSKADER

In deze paragraaf presenteren wij ons onderzoekskader, dat als richtlijn diende door het beantwoorden van de onderzoeksvragen (zie figuur 1.1). Beschrijving en analyse Context

Onderzoeksvragen Voorbereiding organisatie, beleid, context

(Inter)nationale weten regelgeving

Aanpak

Beleid

eerste signalen, lang niet voorgekomen, bestrijding, handhaving, doelmatigheid, communicatie, besluitvorming

Hand- en draaiboeken

Informatievoorziening en crisisorganisatie

Beoordeling Conclusies Context en feitelijke situatie Verschillen en verklaringen

Conclusies en Leerpunten

tussen niveaus, tussen overheden, tussen andere relevante actoren

Figuur 1.1

Onderzoekskader evaluatie aanpak AI-crisis.

In de beschrijving en analyse onderscheiden we de context van de situatie zoals die in de praktijk is opgetreden. Deze context bestaat onder andere uit de (inter)nationale weten regelgeving, beleidsbesluiten en opgestelde handen draaiboeken. De feitelijke gang van zaken beoordelen wij in het licht van de context. We stellen de feitelijke situatie ook in het licht van onbedoelde en onvoorziene situaties ten tijde van de crisis. Wij vormen ons een oordeel over de balans tussen de juiste preparatie en de organisatorische veerkracht en het menselijk improvisatietalent dat nodig is om met de dynamiek van de crisis om te gaan. Op basis van de beoordeling formuleerden wij tot slot conclusies en leerpunten. 1.5

O PBOUW VAN HET RAPPORT

De opbouw van het rapport is als volgt: •

In hoofdstuk 2 beschrijven wij de vogelpestcrisis op hoofdlijnen, de belangrijkste kengetallen en het geografische verloop ervan.

•

In hoofdstuk 3 beschrijven we de juridische, veterinaire en maatschappelijke context ten tijde van de uitbraak van AI.

26437

4

•

In hoofdstuk 4 beschrijven wij de voorbereiding op de AI-crisis.

•

In hoofdstuk 5 wordt een beschrijving gegeven van de verschillende stappen in de aanpak van de crisis, van signalering tot en met de afbouwfase. In dit hoofdstuk wordt ook de aanpak ten aanzien van volksgezondheid behandeld en komen de maatschappelijke effecten van de crisis aan de orde.

•

In hoofdstuk 6 beschrijven wij de aanpak van de crisis ten aanzien van hobbydieren en dierentuinen.

•

In hoofdstuk 7 komt de het functioneren van de crisisorganisatie aan de orde.

•

In hoofdstuk 8 komt de informatievoorziening aan bod.

•

In hoofdstuk 9 formuleren wij tot slot de conclusies en leerpunten van dit onderzoek.

26437

5

2.

DE VOGELPESTCRISIS OP HOOFDLIJNEN

In dit hoofdstuk beschrijven wij op hoofdlijnen de vogelpestcrisis. Allereerst beschrijven we de belangrijkste gebeurtenissen in de tijd (paragraaf 2.1). Vervolgens presenteren wij enkele kengetallen (paragraaf 2.2). Daarnaast beschrijven we kort het geografische verloop van de crisis (paragraaf 2.3). Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf over de kosten (2.4). 2.1

B ESCHRIJVING VAN DE BELANGRIJKSTE GEBEURTENISSEN

Bij de beschrijving van de belangrijkste gebeurtenissen worden verschillende fasen aangehouden: de normale fase, aandachtsfase, crisisfase en afbouwfase. In de normale fase is er geen sprake van een (acute) crisis; het betreft min of meer de uitgangssituatie. In de aandachtsfase heeft een melding plaatsgevonden van een verdenking van AI in Nederland. De crisisfase gaat in wanneer er AI in Nederland wordt geconstateerd. Deze fase loopt door tot het sein wordt gegeven dat de ziekte is uitgeroeid. In de afbouwfase wordt de crisisorganisatie opgeheven, vindt evaluatie plaats en is er de financiële afwikkeling met de Europese Commissie. 2.1.1 Normale en aandachtsfase: tot en met 28 februari 2003 De vogelpest is niet nieuw in Europa. In 1926 komt de ziekte voor het eerst voor in Nederland. In de decennia daarna doet de ziekte Engeland, Schotland, Duitsland en Italië aan. In 1999 krijgt Italië te kampen met een zeer grote uitbraak van vogelpest. In Lombardije en Veneto verliezen bijna alle bedrijven hun dieren. Zo’n 17 miljoen kippen, kalkoenen en parelhoenders sterven of worden afgemaakt. Als reactie op deze uitbraak in Italië, adviseert het Wetenschappelijk Comité voor Dierengezondheid en Dierenwelzijn van de Europese Commissie om de laagpathogene vorm van vogelpest te bestrijden. Nederland start een adhoc-monitoringsprogramma. Uit de resultaten van dit programma blijkt dat de vogelpest niet in Nederland voorkomt. Nederland krijgt wel te maken met de uitbraak van andere dierziekten, zoals onder meer varkenspest (1997) en mond- en klauwzeer (2001). Op 10 oktober 2002 breekt de vogelpest opnieuw uit in Italië in de regio's Veneto en Lombardije. Het gaat hier om de variant H7N3, waarvan de pathogeniteit laag is. Op zaterdag 22 februari wordt bij een pluimveebedrijf in de Gelderse Vallei een verminderde voeren wateropname geconstateerd bij leghennen. Deze zet de volgende dag door en wordt gevolgd door verhoogde uitval. Op maandag 24 februari wordt diagnostisch onderzoek gestart door de Gezondheidsdienst voor Dieren (GD). Later in die week wordt ook duidelijk dat hetzelfde probleem zich op meerdere bedrijven in de buurt voordoet. Het onderzoek leidt uiteindelijk tot een ernstige verdenking van klassieke vogelpest die de GD op 28 februari bij het Centraal Meldpunt Dierziekten aanmeldt. Dit is het begin van de aandachtsfase. Specialisten van de VWA/RVV bezoeken de bedrijven en zenden monsters naar het CIDC-Lelystad, het nationaal referentie-instituut voor aviaire influenza. Medewerkers van het CIDC-Lelystad verrichten in de nacht van vrijdag 28 februari op zaterdag 1 maart sectie. Het sectiebeeld dat eerder al op de GD is gerapporteerd, wordt daarbij in grote lijnen bevestigd. Op zaterdag wordt duidelijk dat in Nederland voor het eerst sinds 1926 sprake is van klassieke vogelpest of aviaire influenza. Op zondag 2 maart wordt duidelijk dat het gaat om een H7N7-type.

26437

6

2.1.2 Crisisfase: 28 februari - 22 augustus Februari en maart Nadat de VWA/RVV op vrijdag 28 februari constateert dat bij enkele bedrijven een zeer hoog sterftecijfer onder het pluimvee heerst, heeft de dienst die avond intensief contact met het departement. In de nacht van vrijdag op zaterdag wordt vanaf 01.30 uur een vervoersverbod ingesteld in het gebied rondom de betrokken bedrijven. In de dagen daarna volgen nog vele andere maatregelen. Zo wordt op zaterdag 1 maart in de Gelderse Vallei een gebied van circa 10 km rond de betrokken bedrijven vastgesteld, waarbinnen vervoersbeperkingen gelden voor pluimvee, pluimveemest en eieren. Ook wordt voor heel Nederland een verzamelverbod vastgesteld en is het verboden pluimvee en broedeieren buiten Nederland te brengen. De AID ziet met hulp van de politie toe op naleving van de regelgeving. De VWA/RVV start met de screening van bedrijven in een straal van 3 km rond de besmettingshaarden. Op zaterdagochtend 1 maart komt de Centrale Crisisstaf (CCS)1 van het ministerie bijeen. Nog dezelfde dag wordt de situatie en de te nemen maatregelen besproken in het Basisoverleg met het bedrijfsleven. Ook is er nauw contact met de Europese Commissie en betrokken gemeenten. Voor de uitvoering van de bestrijdingsmaatregelen wordt een omvangrijke crisisorganisatie opgebouwd. Ook wordt zaterdag gestart met de inrichting van het Regionale Crisiscentrum (RCC) in Stroe. Op 3 maart bericht de minister de Tweede Kamer voor het eerst over de uitbraak van de vogelpest. De minister vertelt welke maatregelen hij heeft genomen en dat er een begin is gemaakt met de ruiming van de verdachte bedrijven. Hij beziet of het verantwoord is het ruimen van de overige klinische verdachte bedrijven in de 1-km-zone plaats te laten vinden in een slachterij in het gebied. Daarnaast onderzoekt hij de mogelijkheid om gebruik te maken van Deense en Belgische dodingsmethoden. De Belgische methode is vergassing van grote hoeveelheden pluimvee door het afplakken van kippenschuren. De Deense methode is vergassing waarbij containers worden gebruikt. Op 4 maart start de commissie-Wensing met haar werkzaamheden in het kader van welzijn. Deze commissie houdt toezicht op de zorgvuldige behandeling van pluimvee bij de ruimingen en op de zorgvuldige omgang met pluimvee in het kader van de vervoersverboden. De commissie zal wekelijks rapportages opleveren over haar werkzaamheden en bevindingen en aanbevelingen doen. In de eerste weken na de uitbraak, volgen de maatregelen elkaar op. Het aantal besmettingen neemt echter snel toe. De minister start een grootschalig onderzoek bij 1.366 bedrijven verspreid over heel Nederland naar de aanwezigheid van een laagpathogene variant van aviaire influenza. Op 19 maart wordt aan de Tweede Kamer gemeld dat drie bedrijven serologisch positief zijn bevonden. Geconcludeerd wordt dat het laagpathogeen AI-virus in Nederland niet wijdverbreid aanwezig is. De monitoring wordt voortgezet waarbij vermeerderingsbedrijven tweewekelijks worden gecontroleerd.

1

In de verschillende handen draaiboeken wordt de CCS DCS genoemd. Zie hoofdstuk 4.

26437

7

In de gebieden waar vervoersverboden gelden, ontstaan welzijnsproblemen. Zo bezwijken de vleeskuikens onder hun eigen gewicht. Het kabinet reserveert € 10 miljoen voor een ‘welzijnsopkoop’ van vleeskuikens in het gebied rond Barneveld waar een vervoersverbod geldt. Ook stelt het kabinet € 5 miljoen beschikbaar voor een noodfonds ten behoeve van sociaal-economische en psycho-sociale ondersteuning. Onder druk van de Tweede Kamer besluit de minister op 14 maart tot een ophokplicht voor pluimvee in heel Nederland. De minister laat wel weten te weinig controleurs te hebben om na te gaan of alle hobbydierhouders zich ook werkelijk aan het verbod zullen houden. Een week later wordt de maatregel ingetrokken, maar geldt er nog wel een verzamelverbod. Dit houdt in dat vogelmarkten, keuringen en veilingen van vogels voorlopig verboden zijn. In de Gelderse Vallei en tien kilometer daarbuiten blijft de ophokplicht wel van kracht. In de eerste weken van maart blijkt dat het virus ook de mens aansteekt. Op 4 maart besluit het Bestuurlijk Afstemmings Overleg (BAO) van VWS (op advies van het Outbreak Managment Team (OMT) van 3 maart) dat werkgevers van het ruimend personeel, de werknemers die direct betrokken zijn bij de daadwerkelijke ruimingen in de gelegenheid moeten stellen zich te laten vaccineren tegen griep. Ook moeten ze zijn voorzien van adequate beschermende kleding, inclusief neus-mondmaskers. Op 14 maart blijken negentien mensen besmet te zijn en oogontsteking te hebben. Staatssecretaris Ross-Van Dorp kondigt extra maatregelen aan. De groep mensen die een griepvaccinatie krijgt, wordt uitgebreid met beroepsmatige pluimveehouders en hun gezinnen en werknemers binnen het toezichtsgebied. Mensen met oogontsteking veroorzaakt door H7N7 worden behandeld met virusremmer Tamiflu. Vanaf 23 maart neemt het aantal ruimingen van hobbypluimvee in de Gelderse Vallei toe. Hiervoor hebben slechts enkele ruimingen van hobbypluimvee plaatsgehad. Hobbydierhouders moeten zich zelf aanmelden. Op 25 maart bericht de minister de Tweede Kamer dat hij bij Wageningen en Putten bufferzones wil aanleggen. Hiertoe heeft hij besloten na intensief vooroverleg tussen Nederland en de Europese Commissie. De bufferzones worden pluimveevrij gemaakt om het risico voor verdere verspreiding van het AI-virus buiten de Gelderse Vallei te beperken. De dieren op de bedrijven en de hobbymatig gehouden dieren in deze bufferzones worden preventief geruimd. Op 25 maart wordt een ernstige verdenking geconstateerd op een pluimveebedrijf in Beneden-Leeuwen (Gld). Dit bedrijf ligt twintig kilometer buiten het tot dan toe besmette gebied. Op 26 maart komt daar een verdenking in Opheusden bij. Het virus is de Rijn en de Waal ‘overgestoken’. April Op 1 april meldt minister Veerman aan de Tweede Kamer dat het mogelijk wordt de beschikbare capaciteit voor ruiming op een andere wijze in te zetten. Naast het ruimen binnen de 1-km-zone en de buffergebieden zal de resterende capaciteit benut worden voor ruimen in het Beschermingsgebied van de Gelderse Vallei en de risicobedrijven in de Toezichtsgebieden. Hiertoe wordt besloten om het risico van verspreiding zo snel mogelijk weg te nemen.

26437

8

In de dagen hierna blijkt dat het virus de Maas is overgestoken. Op 3 en 4 april zijn er verdenkingen van vogelpest in Teeffelen (Brabant) en Ospel (Limburg). De minister stelt een pluimveevrije bufferzone in in Noord-Brabant. Op 4 april kondigt de minister een algemeen vervoersverbod af, dat geldt voor geheel Nederland. Pluimvee, consumptie- en broedeieren, kippenvoer en mest mogen nergens in het land meer worden vervoerd. Eerdere versoepelingen van maatregelen worden teruggedraaid. Op dezelfde dag kondigt de minister aan dat het leger wordt ingezet om een gebied van tien kilometer rond Ospel af te zetten. Bij veertig open afritten van het zuidelijke deel van de A67 (Antwerpen-Eindhoven-Venlo) controleren leger en marechaussee de naleving van afgekondigde maatregelen die gelden voor dat gebied, zoals het vervoersverbod van pluimvee, consumptie-eieren, kippenvoer en mest. Het landelijk vervoersverbod wordt op 10 april opgeheven. In Nederweert (Limburg) worden op 7 april vijf kalkoenbedrijven die ernstig worden verdacht van besmetting met vogelpest geruimd, evenals de kalkoenbedrijven en andere pluimveebedrijven in een straal van één kilometer eromheen. Op 8 april wordt besloten de kalkoenbedrijven in een straal van 10 km preventief te ruimen.2 Het ministerie onderzoekt varkens van gemengde bedrijven, om te bezien of de vogelpest mogelijk door varkens verspreid kan worden. Dit omdat ook varkens besmet kunnen raken met AI en het virus in varkens kan veranderen in een hoogpathogene variant. In het bloed van varkens op vijf gemengde bedrijven in de Gelderse vallei blijken antistoffen tegen het virus te zitten. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek kondigt de minister op 15 april een vervoersverbod af voor varkens in de Gelderse Vallei en de gebieden in Limburg waar vogelpest heerst. Om te voorkomen dat de varkensboeren op de maatregelen zouden anticiperen, heeft Veerman het vervoersverbod niet met de sector besproken, zo zegt hij in het Kamerdebat. Op 16 april wordt het eerste geval van vogelpest in België geconstateerd. De Vlaamse autoriteiten ruimen alle bedrijven binnen een straal van drie kilometer rond het verdachte bedrijf in het dorp Meeuwen-Gruitrode. Ook al het pluimvee van particulieren in een straal van één kilometer wordt geruimd. De AI-crisis laat ook het bedrijfsleven niet ongemoeid. Het beursgenoteerde vis- en vleesconcern Nutreco komt op 17 april met een winstwaarschuwing. Storteboom, de grootste Nederlandse kippenslachter, kondigt een reorganisatie aan. Sinds de uitbraak van de vogelpest staan twee van de vijf slachterijen stil. Ook andere bedrijven (zoals vleesverwerker Plukon Poultry) kondigen verliezen aan. De minister geeft in een brief van 15 april aan de Tweede Kamer hoe het vogelpestvirus vermoedelijk is ontstaan. Naar aanleiding van de positieve uitslag van het monitoringsonderzoek naar de aanwezigheid van de laagpathogene variant van AI, is materiaal dat in 2002 opgestuurd is naar de Faculteit Diergeneeskunde en nog in de vriezer aanwezig was door het CIDC onderzocht. Dit materiaal blijkt een laagpathogene variant van het AI-virus te bevatten. De minister concludeert op basis hiervan dat vermoedelijk vanaf eind 2002 laagpathogeen H7-virus in Nederland aanwezig was. Uit de tracering blijkt dat het zeer wel denkbaar is dat de infectie door verschillende contacten naar de Gelderse Vallei is verspreid. 2

RCS-verslag 8 april.

26437

9

Vermoedelijk is het virus, na te zijn gemuteerd tot een hoogpathogene variant, in de Gelderse Vallei uitgebroken.3 Op 17 april neemt de crisis een tragische wending. Een dierenarts uit Rosmalen overlijdt. Hij was namens de Gezondheidsdienst voor Dieren betrokken bij de bestrijding van vogelpest. Na onderzoek blijkt dat het virus, dat de dood van de dierenarts hoogstwaarschijnlijk heeft veroorzaakt, hetzelfde is dat onder pluimvee heerst. De dierenarts viel buiten het ‘slikken en prikken’-regime dat in het toezichtsgebied geldt, vanwege het feite dat hij als specialist-dierenarts van de GD alleen buiten het toezichtsgebied werkzaam was.4 Met ingang van 19 april moet iedereen die in direct contact komt met pluimvee op verdachte of besmette bedrijven tevens antivirale middelen slikken. De betrokken ministeries van LNV en VWS kondigen een onderzoek aan naar het ontstaan van de verschillende uitleg van de gezondheidsrichtlijn voor mensen die betrokken zijn geweest bij de bestrijding van de vogelpest. Op 18 april verklaart de minister dat dierentuinen en dierenparken in het ophokgebied AIgevoelige dieren mogen vaccineren. De Europese Commissie geeft hiervoor een beschikking af. De vogelpest in België breidt zich verder uit, tot buiten de Vlaamse provincie Limburg. 57 bedrijven in een straal van tien kilometer rondom besmettingshaarden in de provincie Limburg worden geruimd. Op 24 april verklaart minister Veerman dat al het pluimvee tussen de A-67 (EindhovenVenlo) en Midden-Limburg wordt geruimd om een buffer te creëren die de uitbreiding van het virus tot staan moet brengen. Het ministerie verklaart dat circa 15.000 vogels van hobbydierhouders in Limburg en Brabant worden geruimd. Op 29 april stellen de staatssecretaris van VWS en de minister van LNV een onafhankelijke commissie in die de vragen rond de ziekte en het overlijden van de dierenarts onderzoeken. De onafhankelijke commissie bestaat uit dr. B.R. Bot en prof. dr. L.G. Thijs. De minister bericht de Tweede Kamer eind april ook dat onderzoek bij gemengde besmette bedrijven geen aanwijzingen heeft opgeleverd dat er besmetting heeft plaatsgevonden tussen varkens. Mei Begin mei is er een ernstige verdenking van vogelpest in Helenaveen. Anderhalve week later blijkt het verdachte bedrijf niet besmet te zijn. Er blijkt sprake te zijn van een vergissing bij de koppeling van de testuitslagen, hetgeen ten onrechte leidt tot een positieve uitslag.5 Drie bedrijven in de omgeving van het bedrijf zijn inmiddels geruimd.

3

4

5

De hypothese aangaande de introductie van AI in de Gelderse Vallei is aan het begin van de crisis actueel geweest, maar blijkt achteraf niet zo waarschijnlijk. Toen er vanuit de ingevroren kalkoen door het CIDC virus is geïsoleerd, bleek dit type H7N3 te zijn, een ander type dan de uitbraak in de Gelderse Vallei. Bron: CIDC. Het ‘slikken en prikken’-regime gold alleen binnen de toezichtsgebieden. Voor de specialistdierenartsen, die werkzaam zijn buiten het toezichtsgebied, geldt het ‘gewone’ hygiëneregime (Rapportage Commissie Bot, 5). Persbericht LNV, 12 mei.

26437

10

Op 7 mei bericht het ministerie dat zij kratten gaat inzetten om hobbypluimvee te verzamelen. De minister heeft hiertoe besloten om het ruimen van hobbypluimvee te versnellen. De hobbydierhouder moet nu zelf de dieren in een krat doen, zodat de VWA/RVV de kratten kan op halen. Ook ontsmetten de hobbydierhouders nu zelf de hokken. De Nederlandse Belangenvereniging van Hobbydierhouders geeft op haar website tips om ruiming van vogels te vertragen, wanneer mensen hun dieren al hebben aangemeld. Op 9 mei wordt een bedrijf in het Duitse Schwalmtal op verdenking van vogelpest geruimd. De Belgische minister Tavernier verklaart dat zijn land de vogelpest onder controle heeft. In de Gelderse Vallei zijn de meeste hobbydieren geruimd. In Limburg en Noord-Brabant moeten halverwege mei nog bij 8.000 adressen dieren worden opgehaald. Het is onbekend hoeveel hobbydierhouders geen melding hebben gemaakt van hun vogels. Een groep pluimveewetenschappers van de Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde verklaart dat zij vaccinatie tegen AI een noodzakelijke aanvulling in de huidige bestrijding van de vogelpestepidemie vinden, zowel voor hobbymatig pluimvee als voor bedrijfspluimvee. De noodzaak van andere bestrijdingsmethoden zoals ruiming van besmettingshaarden, compartimentering, één-op-éen transporten, meldingsplicht en dergelijke onderschrijven zij nog steeds. Moties van GroenLinks, SP en de Christenunie om het ruimen te stoppen en het hobbypluimvee te vaccineren, halen geen meerderheid in de Tweede Kamer. Juni Begin juni bieden de staatssecretaris van VWS en de minister van LNV de Tweede Kamer de rapportage van de commissie-Bot aan, getiteld ‘Onderzoek naar de omstandigheden rond de ziekte van een dierenarts, en diens overlijden aan aviaire influenza’. De commissie constateert in haar rapportage dat het ziekteverloop van de dierenarts uniek is gebleken. Besmetting van mensen met dodelijke gevolgen was tot dan niet bekend (voor het H7N7type) en heeft zich nadien ook niet voorgedaan. De dierenarts heeft volgens de commissie alle voor hem geldende veiligheidsmaatregelen nauwgezet in acht genomen. De slotsom van de commissie-Bot is dat de dierenarts slachtoffer is geworden van een bijzonder ongelukkige samenloop van omstandigheden. In de maand juni zijn er geen nieuwe uitbraken van het vogelpestvirus. De minister versoepelt begin juni het regime. In een groot aantal gebieden vervalt de ophokplicht en mogen weer evenementen, tentoonstellingen en keuringen worden georganiseerd. De versoepelingen gelden niet voor de vervoersbeperkingsgebieden. Vanaf 21 juni maakt de minister in de media bekend dat het preventief doden van hobbypluimvee stopt. Ook de AID zal niet langer de hobbydierhouders, die hun vogels verborgen houden, opsporen. De minister geeft aan dat het niet langer noodzakelijk is om door te gaan als er geen ‘veterinaire noodzaak’ meer is. De mest was afgevoerd van de bedrijven in de omgeving en daarmee was er geen besmettingsgevaar meer. De hobbydieren binnen een straal van drie kilometer van een besmet bedrijf moeten nog wel opgehokt blijven. De Europese Commissie verzacht het exportverbod voor Nederland. Export van pluimvee is toegestaan, mits dit niet gebeurt vanuit gebieden waar vogelpest heeft geheerst.

26437

11

Juli Vanaf 11 juli mag vanuit geheel Nederland, met uitzondering van de dan geldende vervoersbeperkingsgebieden, de export van levend pluimvee en broedeieren weer worden hervat. Augustus Voordat gebieden kunnen worden vrijgegeven, worden op bedrijven sentineldieren geplaatst en na 21 dagen onderzocht. Indien deze ‘verklikkerkippen’ geen virus hebben opgelopen, kan het gebied worden vrijgegeven. Omdat er steeds meer onderzoeken negatief zijn, heft de minister in de loop van augustus steeds meer vervoersbeperkingsgebieden op. Vervoersverboden gelden niet meer en pluimveehouders mogen hun stallen weer gaan gebruiken. De minister heft op 22 augustus de laatste beperkende maatregelen in de Gelderse Vallei op. Ook de bedrijven in dat gebied mogen hun stallen weer herbevolken. 2.1.3 Afbouwfase: 22 augustus - heden Halverwege september bericht de minister de Tweede Kamer over de financiële consequenties voor het Rijk, de bijdrage van de Europese Unie en de stand van zaken ten aanzien van de financiële afwikkeling van de vogelpestcrisis. Ondernemingen die door de maatregelen ter bestrijding van de vogelpest in hun voortbestaan worden bedreigd, kunnen een beroep doen op het Noodfonds MKZ-AI. Op 9 september 2003 zijn er 82 aanvragen ingediend. De minister meldt de Tweede Kamer op 29 augustus dat de Europese aanbestedingsprocedure voor de evaluatie op 22 juli 2003 is gestart. Het eindrapport van deze evaluatie zal in maart 2004 aan de Tweede Kamer worden gestuurd. Begin december 2003 neemt de minister uit handen van een delegatie van de Waarheidscommissie Vogelpest het Zwartboek ‘Vogelpest, het verdriet van Nederland’ in ontvangst.

26437

12

2.2

K ENGETALLEN AI- CRISIS

Totaal aantal besmettingen In totaal is er gedurende de crisis op 241 locaties een virologische besmetting geconstateerd. In deze gevallen is het virus aangetoond. Daarnaast zijn er 14 serologisch positieve gevallen gevonden. In deze gevallen zijn antilichamen tegen het virus aangetoond, maar is geen actief virus gevonden. Onderstaande tabel geeft een onderverdeling van de virologische en serologische gevallen naar bedrijfsmatig en hobbymatig gehouden pluimvee. VIROLOGISCH

SEROLOGISCH

Totaal

241

14

Waarvan bedrijfsmatig

227

6

14

8

Waarvan hobbymatig Tabel 2.1

Overzicht aantal besmettingen.

De kaarten 2.1 en 2.2 aan het einde van dit hoofdstuk presenteren het geografische overzicht van de locaties van de besmettingen. Rode sterren staan voor virologische besmettingen en blauwe sterren voor serologisch positieve gevallen.

Verloop aantal besmettingen Onderstaande figuur geeft het verloop weer van het aantal vastgestelde besmettingen gedurende de crisis. verloop aantal besm ettingen per dag 14 12 10 8 6 4 2

Figuur 2.1

Verloop aantal besmettingen per dag. Bron: VWA/RVV: brongegevens CD ROM Klassieke vogelpest in Nederland 2003, voorlopige cijfers.

In deze figuur zijn zowel de 227 besmettingen van bedrijfsmatig gehouden pluimvee als de 14 besmettingen van hobbymatig gehouden pluimvee opgenomen. Hiervan zijn geen aparte overzichten beschikbaar.

26437

13

26-5-2003

24-5-2003

22-5-2003

20-5-2003

18-5-2003

16-5-2003

14-5-2003

12-5-2003

8-5-2003

10-5-2003

6-5-2003

4-5-2003

2-5-2003

30-4-2003

28-4-2003

26-4-2003

24-4-2003

22-4-2003

20-4-2003

18-4-2003

16-4-2003

14-4-2003

12-4-2003

8-4-2003

10-4-2003

6-4-2003

4-4-2003

2-4-2003

31-3-2003

29-3-2003

27-3-2003

25-3-2003

23-3-2003

21-3-2003

19-3-2003

17-3-2003

15-3-2003

13-3-2003

9-3-2003

11-3-2003

7-3-2003

5-3-2003

3-3-2003

0

De eerste besmetting werd definitief vastgesteld op 4 maart 2003. De laatste op 23 mei. De locatie van deze laatste besmetting was al geruimd op 21 april 2003. De laatste ruiming van een besmettingshaard vond plaats op 11 mei 2003 en was op 12 mei 2003 definitief besmet verklaard. Uit de figuur valt af te leiden dat het aantal besmettingen in maart en de eerste helft van april het sterkst toenam. In mei worden nog maar enkele gevallen vastgesteld.

Verloop aantal ruimingen bedrijfsmatig gehouden pluimvee Figuur 2.2 geeft het verloop van het aantal ruimingen van bedrijfsmatig gehouden pluimvee weer. In deze figuur zijn zowel de ruimingen van besmettingshaarden als de preventieve ruimingen opgenomen. Aantal ruimingen per dag in aantal locaties (totaal 1.381 locaties) 70

50 40 30 20 10

14-06-03

04-06-03

26-05-03

21-05-03

16-05-03

13-05-03

10-05-03

06-05-03

03-05-03

30-04-03

27-04-03

24-04-03

21-04-03

18-04-03

15-04-03

12-04-03

09-04-03

06-04-03

03-04-03

31-03-03

28-03-03

25-03-03

22-03-03

19-03-03

16-03-03

13-03-03

10-03-03

07-03-03

0 04-03-03

aantal locaties

60

datum

Figuur 2.2

Aantal ruimingen per dag in aantal locaties. Bron: VWA/RVV: brongegevens CD ROM Klassieke vogelpest in Nederland 2003, voorlopige cijfers.

Uit deze grafiek valt af te lezen dat de eerste ruiming wordt afgerond op 4 maart. De laatste preventieve ruiming vindt volgens de figuur plaats op 16 juni 2003.

26437

14

Verloop ruimingen hobbymatig gehouden pluimvee Figuur 2.3 geeft het cumulatieve verloop van het aantal ruimingen van hobbymatig gehouden pluimvee weer. Cumulatief aantal geruimde hobbylocaties in de tijd totaal 16.521 locaties

18000

14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

11-6-03

4-6-03

28-5-03

21-5-03

14-5-03

7-5-03

30-4-03

23-4-03

16-4-03

9-4-03

2-4-03

26-3-03

19-3-03

12-3-03

0 5-3-03

aantal geruimde hobbylocaties

16000

datum

Figuur 2.3

Aantal geruimde hobbylocaties per dag. Bron: VWA/RVV: brongegevens CD ROM Klassieke vogelpest in Nederland 2003, voorlopige cijfers.

De eerste ruiming van hobbymatig gehouden pluimvee vond plaats op 5 maart 2003. Tot aan 23 maart vinden er in totaal 9 ruimingen plaats. Vanaf 23 maart loopt het aantal ruimingen snel op. Volgens deze gegevens van VWA/RVV komt het aantal geruimde hobbylocaties op 16.521. De laatste ruiming vindt plaats op 17 juni 2003.

26437

15

Cumulatief verloop geruimde dieren door welzijnsopkopen Figuur 2.4 geeft het verloop aan van het aantal opgekochte dieren via de zogenaamde ‘welzijnsopkoopregeling’. Deze hebben met name tussen half april en half mei plaatsgevonden. Er zijn in totaal op 109 locaties dieren opgekocht in het kader van de welzijnsopkoop.

Figuur 2.4

26437

Cumulatief verloop aantal geruimde dieren in de welzijnsopkoop. Bron: opkooplijst d.d. 20 juni 2003.

VWA/RVV

16

Aantallen geruimde dieren In tabel 2.2 geven we een indruk van het aantal geruimde dieren. In totaal zijn er ongeveer 30 miljoen dieren geruimd in het kader van de bestrijding van de AI-crisis. Dat bedraagt zo’n 30% van de totale pluimveestapel in Nederland. Categorie

Aantallen

Aantal geruimde dieren

25.134.343

Aantal geruimde dieren bij welzijnsopkopen

4.477.426

Aantal geruimde hobbydieren Totaal aantal geruimde dieren t.g.v. AI-crisis 2003 (benadering)

175.035 30 mln.

Tabel 2.2 Overzicht geruimde dieren. Bron: LASER.

26437

17

2.3

G EOGRAFISCH VERLOOP AI- CRISIS

Op 28 februari 2003 worden de eerste uitbraken van AI gedetecteerd bij zes pluimveebedrijven in Scherpenzeel, Renswoude en Barneveld. In het kaartje hiernaast zijn deze weergegeven. In de dagen na 28 februari breidt het virus zich steeds sneller uit onder bedrijven in deze en omliggende gemeenten. Pluimveebedrijven in aangrenzende gemeenten zoals De Glind, Lunteren, Woudenberg, Leusden en Achterveld raken in de eerste weken van maart ook besmet. In de weken hierna breidt het virus zich vanuit de Gelderse Vallei gezien uit naar het oosten en het zuiden. Op 4 april wordt een kalkoenbedrijf in Ospel (Limburg) ernstig verdacht van vogelpest. Drie dagen later, op 7 april, wordt officieel vogelpest bij dit bedrijf vastgesteld. Hiermee is het virus overgeslagen naar Limburg en Noord Brabant. In het kaartje hiernaast zijn de eerste drie besmettingen in Ospel en Nederweert weergegeven. Het aantal besmettingen neemt ook in deze regio snel toe: in de maand april raakt een reeks bedrijven in deze omgeving besmet, zoals in Heythuysen, Neer en Kelpen. Na de maand april komen er nog maar weinig nieuwe besmettingen bij: de crisis lijkt onder controle. De laatste besmetting wordt vastgesteld op 23 mei in Kelpen (Limburg). Overigens is deze al op 21 april preventief geruimd. 2.4

K OSTEN AI- CRISIS

De kosten die ten gevolge van de uitbraak van AI zijn ontstaan, bedragen circa € 270 miljoen. Deze kosten bestaan hoofdzakelijk uit tegemoetkomingen in de schade en uitvoeringskosten. De EU betaalt 50% van de tegemoetkomingen en 50% van een deel van de uitvoeringskosten. Op basis van het convenant ‘bestrijding besmettelijke dierziekten’ gesloten in 2000 tussen Rijk en PBO’s, draagt de pluimveesector € 11,3 miljoen bij. Het overige deel van de kosten wordt gefinancierd door het Rijk.

26437

18

De kosten als gevolg van de economische schade vormen geen onderdeel van dit onderzoek. Schattingen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI), gemaakt ten tijde van de crisis, bedragen enkele honderden miljoenen euro’s.6 Deze geraamde kosten zijn volgens het LEI redelijk representatief voor de werkelijk geleden schade. Kaart 2.1

6

Topografisch overzicht van de besmette locaties.

Ketenconsequenties van de uitbraak van vogelpest, LEI, maart 2003.

26437

19

Kaart 2.2

26437

Overzicht besmette hobbydierhouders.

20

3.

JURIDISCHE, VETERINAIRE EN MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT TEN TIJDE VAN DE UITBRAAK VAN VOGELPEST

In dit hoofdstuk gaan we in op de juridische, veterinaire en maatschappelijke context ten tijde van de uitbraak van de vogelpestcrisis. In paragraaf 3.1 beschrijven we het (inter)nationale wettelijk kader voor de bestrijding van AI. Hierbij gaan we in op de EU-regelgeving, het Nederlandse juridisch kader en de relatie tussen lidstaat en EU bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte. Paragraaf 3.2 beschrijft vervolgens de veterinaire organisatie in het kader van dierziekten in Nederland, het signaleringssysteem op papier en het bestaande veterinaire inzicht ten aanzien van AI dat bestond ten tijde van de uitbraak. Ook geven we in deze paragraaf een overzicht van de bestrijdingsstrategie die op papier bestond en gaan we in op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheid en de sector bij de bestrijding van een dierziekte. Paragraaf 3.3 geeft een schets van de maatschappelijke context ten tijde van de uitbraak van AI. Paragraaf 3.4 en 3.5 beschrijven respectievelijk de pluimveesector en de organisatie van hobbydierhouders. Dit hoofdstuk sluit af met een paragraaf analyse en beoordeling. J URIDISCHE CONTEXT : WET - EN REGELGEVING ( INTER ) NATIONAAL

3.1

In deze paragraaf beschrijven we het juridisch kader dat bestaat ten behoeve van (de bestrijding van) klassieke vogelpest. Voor een belangrijk deel wordt dit kader bepaald op internationaal niveau, door weten regelgeving van de Europese Unie. 3.1.1 Internationaal wettelijk kader van de bestrijding van AI

A.

Office international des Epizooties (OIE)

De OIE is een internationale organisatie die wereldwijd de stand van zaken met betrekking tot de diergezondheid, besmettelijke dierziekten en dierziektebestrijding inzichtelijk en transparant maakt door middel van het zogenoemde world animal health information system. In totaal zijn 162 landen aangesloten. Ook alle EU-lidstaten zijn lid van de organisatie. De aangesloten landen verplichten zich de zogenoemde lijst-A-ziekten7, waaronder hoog pathogene aviaire influenza (HPAI), onmiddellijk te melden en met de grootst mogelijke kracht te bestrijden.8 Uitbraak van een lijst-A-ziekte betekent in ieder geval dat maatregelen genomen worden in het internationale handelsverkeer in dieren en dierlijke producten, die de verspreiding van de ziekte naar andere landen moet voorkomen. De door de OIE op de verschillende onderwerpen vastgestelde normen werken vaak door in de EU-regelgeving.

7

8

Dit zijn ziekten die zich bij uitbraak zeer snel kunnen verspreiden en die grote sociaaleconomische gevolgen kunnen hebben of die grote risico’s voor de volksgezondheid kunnen hebben. Pluimveehouderij en besmettelijke dierziekten: inventarisatie van kennis en dilemma’s, 8, Wageningen UR, 2003.

26437

21

Jaarlijks publiceert de OIE de Terrestrial Animal Health Code. Hoofdstuk 2.1.14.2 van de terrestrial Animal Health Code 2003 definieert onder andere de voorwaarden om de titel ‘HPAI-vrij land’ te kunnen voeren. Ten slotte geeft de code aan welke maatregelen de aangewezen (veterinaire) bestuursorganen zouden moeten treffen in het kader van import of doorvoer van verschillende AI-gevoelige dieren en -producten.

B.

EU-regelgeving

De Europese regelgeving voor de bestrijding van de AI-crisis bestaat voornamelijk uit richtlijnen en beschikkingen.9

Relevante richtlijnen •

Richtlijn 92/40/EEG10 van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza.

•

Richtlijn 89/662/EEG van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandkoming van de interne markt.

•

Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt.

•

Richtlijn 90/539/EEG van de Raad van 15 oktober 1990 tot vaststelling van veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer en de invoer uit derde landen van pluimvee en broedeieren.

Richtlijn 92/40 bevat de communautaire maatregelen die bij het uitbreken van HPAI bij pluimvee moeten worden toegepast. Met andere woorden, deze richtlijn is te kenschetsen als de bestrijdingsrichtlijn (HP)AI. Voor de definitie van pluimvee wordt verwezen naar Richtlijn 90/539/EEG. Deze richtlijn regelt het intracommunautaire handelsverkeer van pluimvee en broedeieren; het is met andere woorden een ‘handelsrichtlijn’.11 Onder pluimvee wordt in de richtlijn verstaan: kippen, kalkoenen, parelhoenders, eenden, ganzen, kwartels, duiven, fazanten en patrijzen, die in gevangenschap worden opgefokt of gehouden voor de fokkerij, voor de productie van vlees of van consumptie-eieren of om in het wild te worden uitgezet. De volgende box geeft een overzicht van de belangrijkste aspecten in de bestrijdingsrichtlijn (92/40/EEG).

De Richtlijnen van de EC zijn voor de lidstaten verbindend ten aanzien van het binnen een bepaalde termijn te bereiken resultaat; aan de nationale instanties wordt echter de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Richtlijnen moeten overeenkomstig de procedures in de afzonderlijke lidstaten in nationale wetgeving worden omgezet. Beschikkingen van de EC zijn verbindend in al hun onderdelen voor degenen tot wie zij zijn gericht. Beschikkingen kunnen tot één of tot alle lidstaten, tot ondernemingen of tot personen gericht zijn. 10 PbEG L 167. 11 Richtlijn 90/539/EEG van de Raad van 15 oktober 1990 tot vaststelling van veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer en de invoer uit derde landen van pluimvee en broedeieren. 9

26437

22

E URO P ES E

BE S TR I J D IN GSRI C H T L IJ N

AI, 92/40/EEG

Richtlijn 92/40/EEG regelt op hoofdlijnen de volgende zaken: • Plicht tot melding van (een vermoeden van) de dierziekten • Maatregelen bij een vermoeden dat sprake is van besmetting met AI • Maatregelen bij een bevestiging van een besmetting van de ziekte, zoals doding van dieren • Maatregelen op contactbedrijven • Instelling van zogenoemde beschermingsgebieden (3 km) en toezichtsgebieden (10 km); in deze gebieden gelden onder meer vervoersverboden en andere stringente maatregelen ter voorkoming van verspreiding van de ziekte • Het uitgangspunt van een vaccinatieverbod (inclusief de voorwaarden waaronder noodvaccinatie mogelijk is) • De rol van het PVC (het tegenwoordige SCFCAH, het Standing Committee for the food chain and animal health)

In de bijlagen van de richtlijn zijn onder meer de verplichte tests voor het diagnosticeren van AI opgenomen en de procedure voor het reinigen en ontsmetten van een besmet bedrijf. De twee andere richtlijnen gaan over controles in het intracommunautaire handelsverkeer in (respectievelijk) producten van dierlijke oorsprong (89/662) en in levende dieren (90/425). In deze beide richtlijnen zijn zogenoemde vrijwaringsartikelen opgenomen (respectievelijk artikel 9 & 10). Deze artikelen verplichten de lidstaten om elkaar te vrijwaren van de verspreiding van dierziekten. Dit moeten lidstaten onder meer doen door: •

onmiddellijk de door de communautaire voorschriften aangewezen bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer te leggen, of

•

elke andere maatregel te nemen die de lidstaat passend acht.

Naast bovenstaande richtlijnen wordt het juridisch kader gevormd door verschillende beschikkingen die worden uitgevaardigd door de Europese Commissie. Beschikking 90/424/EEG regelt zo bijvoorbeeld de voorschriften inzake de financiële bijdrage van de Gemeenschap in de maatregelen die moeten worden getroffen op basis van de bestrijdingsrichtlijn AI (92/40/EEG).12 Gedurende de AI-crisis is een groot aantal beschikkingen uitgevaardigd. De beschikkingen gaan in het algemeen in op maatregelen die moeten worden getroffen in het kader van de bestrijding van de AI-crisis. Het kan hierbij gaan om door Nederland genomen maatregelen die bevestigd en aangevuld worden of om maatregelen en voorwaarden (bijvoorbeeld voor specifieke ontheffingen) die niet in de bestrijdingsrichtlijn zijn uitgewerkt.

12

Krachtens artikel 3, lid 4, van Beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied, kan de Commissie bepalen welke maatregelen door de betrokken lidstaat moeten worden genomen om het welslagen van de [bestrijdings]actie te waarborgen (2003/290/EG).

26437

23

3.1.2 Nationaal wettelijk kader van de bestrijding van AI Evenals op Europees niveau bestaan in het kader van de diergezondheid in Nederland ook een groot aantal wetten, AMVB’s en ministeriële regelingen. Over het algemeen zijn regels in dit kader sterk gedetailleerd. De Nederlandse weten regelgeving is vaak gebaseerd op of gekoppeld aan EU-verordeningen, -richtlijnen of –beschikkingen.

Gezondheids- en Welzijns Wet voor Dieren (GWWD) De inhoudelijke bepalingen uit de voornoemde EU-richtlijnen zijn onder meer geïmplementeerd in de GWWD. De GWWD is een kaderwet. Dat betekent dat onderdelen van de GWWD worden uitgewerkt in AMVB’s en Ministeriële regelingen. De Nederlandse basis voor regelgeving voor de preventie en de bestrijding van dierziekten, waaronder AI, ligt vast in Hoofdstuk II, Afdeling 3 van de GWWD. In de onderstaande box zijn de voor de bestrijding van de AI-crisis meest relevante artikelen opgesomd. D E G E Z O N DH E I D S -

EN

W EL Z I J NS W ET

V O OR

D IER E N

Artikel 17. Dit artikel biedt de mogelijkheid om diverse preventieve maatregelen te treffen om te

voorkomen dat een besmettelijke ziekte zich verspreidt. Hieronder vallen bijvoorbeeld vaccinatie, de instelling van een fokverbod, het onschadelijk maken van producten die drager van smetstoffen kunnen zijn, een verbod om bedrijven te betreden, e.d. Dit artikel bepaalt ook dat wanneer een besmettelijke dierziekte is aangewezen in overeenstemming met de minister van VWS, de voorgaande maatregelen in overeenstemming met die minister worden gesteld.

Artikel 18. Dit artikel biedt de mogelijkheid om voor (delen van) Nederland het op een bepaalde plaats bijeenbrengen van aangewezen categorieën of soorten dieren te verbieden, te schorsen of te onderwerpen aan zekere regels. Artikel 19. Dit artikel regelt de meldingsplicht van houders van dieren die verschijnselen van een besmettelijke dierziekte vertonen of van dieren waarvan kan worden aangenomen dat ze in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. Artikel 29 stelt dat alle houders van zieke of verdachte dieren erop toe moeten zien dat deze hun verblijfplaats niet verlaten. Artikel 21. Dit artikel stelt dat de minister zo spoedig mogelijk besluit tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte en dat de minister de burgemeester van de gemeente, waarop de maatregelen betrekking hebben, onmiddellijk hiervan in kennis stelt. Ten slotte stelt dit artikel dat de minister indien de situatie daarom vraagt, deze maatregelen kan nemen zonder die van tevoren op schrift te stellen. In dat geval moet de minister deze maatregelen wel alsnog zo spoedig mogelijk op schrift stellen en bekendmaken. Artikel 22. Dit artikel biedt de basis om met name op bedrijfsniveau verschillende bestrijdingsmaatregelen te treffen zoals doding van besmette en verdachte dieren, het ophokken en afzonderen van dieren, het reinigen en ontsmetten van bedrijven. Artikel 30. Op grond van dit artikel kunnen vervoersverboden worden ingesteld betreffende dieren, producten, voertuigen en andere voorwerpen die dragers kunnen zijn van smetstoffen.

Artikel 31. Op grond van dit artikel kunnen de bestrijdingsregelingen direct na hun bekendmaking in werking treden. Deze regelingen hoeven niet in de Staatscourant bekend te worden gemaakt. Bekendmaking kan (ook) op andere wijze, bijvoorbeeld via de media. Artikel 100. Dit artikel regelt de meldingsplicht van dierenartsen en van ‘een ieder die in het kader

van werkzaamheden die in een onderzoeksinstelling worden verricht, gevallen van besmettelijke dierziekten opmerkt’. Wanneer deze personen weten of redelijkerwijs kunnen vermoeden dat een dier verschijnselen vertoont van een besmettelijke dierziekte, dat een dier is aangetast door een besmettelijk dierziekte of drager van smetstof is, moeten zij dit terstond melden bij de daarvoor aangewezen ambtenaar.

26437

24

Door de jaren heen is mede als gevolg van ervaringen met eerdere crises een aantal wijzigingen doorgevoerd in de GWWD.13 Belangrijke wijziging in dit kader is het terugtreden van de burgemeester bij de bestrijding van besmettelijke dierziekten. Voor de wetswijziging van 30 januari 2002 was aan de burgemeester in de GWWD een aantal formele bevoegdheden toebedeeld. Veehouders en dierenartsen moesten zo bijvoorbeeld verschijnselen van besmettelijke dierziekten aangeven bij de burgemeester. Ook had deze taken en bevoegdheden in het kader van bestrijdingsmaatregelen (bijvoorbeeld: het ter beschikking stellen van ontsmettingsmiddelen, het verlenen van ontheffingen en het uitvaardigen van ophokverplichtingen). Thans zijn deze bevoegdheden en taken aan de minister toegewezen. De achtergrond van deze wetswijziging is dat de bestrijding van besmettelijke dierziekten in hoge mate een nationaal en internationaal karakter heeft. Een andere belangrijke wijziging betreft de nieuwe zorgplichtbepaling die zich richt op het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten. Met deze laatste wijziging is meer verantwoordelijkheid gelegd bij de houders van dieren bij het voorkomen van de verspreiding van besmettelijke dierziekten. Overtreding van deze zorgplichtbepaling is (in zoverre deze overtreding opzettelijk wordt begaan) een misdrijf. Naast de GWWD is de Destructiewet relevant in het kader van (de bestrijding van) AI. Deze wet stelt in het kader van de dieren volksgezondheid regels over de vernietiging en verwerking van ondeugdelijk materiaal van dierlijke herkomst.14 Hierbij kan gedacht worden aan kadavers en slachtafval. Deze wet richt zich op het stadium vanaf de slachtfase en ligt daarmee (min of meer) in het verlengde van de GWWD. Rendac heeft de wettelijke taak de kadavers op te halen en te verwerken. 3.1.3 Relatie EU-lidstaat bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte Wanneer een besmettelijke dierziekte uitbreekt, is de getroffen lidstaat verplicht om dit direct te melden aan de Europese Commissie en de andere lidstaten. Tevens is de getroffen lidstaat verplicht om de voorgeschreven bestrijdings- en preventiemaatregelen te treffen.15 Richtlijn 92/40/EEG bepaalt welke bestrijdingsmaatregelen ten minste genomen moeten worden in het kader van een uitbraak van vogelpest. Er is met andere woorden sprake van zogenoemde minimumharmonisatie.16 Dit betekent dat de communautaire wetgeving ten aanzien van de vogelpest de ruimte laat om strengere regelingen te treffen dan de Europese, indien die maatregelen noodzakelijk worden gevonden in het kader van de effectieve bestrijding van de ziekte. Om strengere maatregelen te kunnen treffen, geldt wel dat voldaan moet worden aan de voorwaarden, die de Europese Commissie hieraan stelt voortvloeiend uit Europees recht.

13 14

15 16

Zie onder meer: Preadvies voor de Vereniging voor Agrarisch Recht, Walsweer. Wet van 21 februari 1957, tot regeling van het door verwerking tot nuttige producten onschadelijk maken van ondeugdelijk materiaal van dierlijke herkomst (Destructiewet, opschrift). Onder destructiemateriaal wordt in deze wet verstaan: laag-, hoog-, en gespecificeerd hoog-risico-materiaal (artikel 1, Destructiewet). Artikel 10, 90/425/EEG. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 807, nr. 56.

26437

25

Op basis van de vrijwaringsartikelen (artikel 9/ 89/662/EEG en artikel 10/90/425/EEG) is Nederland bovendien verplicht tot het nemen van alle maatregelen - die de lidstaat passend acht - om andere lidstaten te vrijwaren (mits deze maatregelen niet in strijd zijn met de essentiële basismaatregelen van de richtlijn en de Europese regels voor vrijhandelsverkeer). Voor het nemen van deze maatregelen moet dan wel een veterinaire noodzaak bestaan. De maatregelen die de lidstaat neemt op grond van Richtlijn 90/425/EEG, moeten onverwijld aan de Europese Commissie en aan de andere lidstaten worden meegedeeld (artikel 10). De commissie kan deze nadere maatregelen vaststellen in de context van de richtlijn 90/425/EEG.17 Voor het vaststellen van maatregelen geldt de procedure via het Standing Committee for the Food Chain and Animal Health (SCFCAH). Hetzij op initiatief van de commissie, hetzij op initiatief van de lidstaat worden ontwerpmaatregelen ter advies voorgelegd aan het SCFCAH. In dit Comité zijn alle Chief Veterinary Officers (CVO’s) uit de lidstaten vertegenwoordigd. Op Europees niveau zijn de CVO’s daarmee verantwoordelijk voor advisering in het kader van veterinaire aspecten van dierziektebestrijding en voedselveiligheid.18 De Europese Commissie stelt de maatregelen vast. Hiermee zijn de maatregelen bindend voor de lidstaat. Mocht het SCFCAH de maatregelen echter niet overnemen of niet (binnen een zekere termijn) een advies hebben uitgebracht, dan dient de Europese Commissie het voorstel van maatregelen in bij de Raad, die vervolgens over het voorstel stemt. In de praktijk worden voorstellen voor te nemen maatregelen van een lidstaat of de commissie zelf in ambtelijk vooroverleg tussen lidstaat en ambtenaren van de commissie besproken. Hieruit komen voorstellen die vervolgens door de commissie worden aangeboden ter advies aan het SCFCAH. In de praktijk neemt de Europese Commissie het advies van het SCFCAH vrijwel altijd over. Uit bovenstaande volgt dat het besluitvormingsproces omtrent maatregelen in het kader van de bestrijding van een besmettelijke dierziekte op Europees niveau in de praktijk gedepolitiseerd is. Betrokkenen duiden het resultaat van deze procedure ook wel als ‘agreed decisions’, waarbij de Europese regelgeving het algemene kader vormt.

17 18

Artikel 10, 90/425/EEG. Het SCFCAH is het voormalig Permanent Veterinair Comité. De Nederlandse CVO is verantwoordelijk voor het beheersen van dierziekten en voor certificering van dieren en dierlijke producten. De CVO wordt hierbij onder meer ondersteund door de VWA/RVV. Internationaal vertegenwoordigt de CVO Nederland (www.minlnv.nl).

26437

26

3.2

V ETERINAIRE CONTEXT

3.2.1 Veterinaire organisatie De veterinaire organisatie ten aanzien van dierziekten wordt ook wel aangeduid met de term veterinair complex. Dit is het geheel van partijen dat een rol heeft bij het voorkomen van dierziekten, de bestrijding van dierziekten en/of over (wetenschappelijke) kennis beschikt ten aanzien van dierziekten. Binnen dit veterinair complex is een aantal categorieën van partijen te onderkennen: •

Beleidsmakers, LNV en de Europese Unie.

•

Uitvoeringsorganisaties, zoals VWA/RVV, LASER, AID.

•

(Pluimvee)Dierenartsen.

•

De Gezondheidsdienst voor Dieren (GD).

•

Wetenschappelijke (onderzoeks)instituten, zoals Wageningen UR, waarbinnen het CIDC het voor AI meest relevante instituut is, de faculteit diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht en de afdeling Virologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Hiernaast hebben de sector en hobbyhouders (zowel in georganiseerd verband als individueel) hun eigen rol en verantwoordelijkheid. De minister van LNV is het bevoegd gezag op het gebied van voorkoming van crises en crisisbestrijding. Ten aanzien van de te kiezen aanpak dient de minister binnen de kaders te blijven die de Europese Unie stelt. Over het gevoerde beleid wordt verantwoording aan de Tweede Kamer afgelegd. De uitvoeringsorganisaties hebben allen hun eigen rol en verantwoordelijkheid ten aanzien van signalering, monitoring en uitvoering van de crisisbestrijding. AID richt zich met name op de handhaving, LASER op de administratieve en financiële afwikkeling en VWA/RVV op de veterinaire uitvoering. De VWA/RVV beschikt hiertoe over zo’n 90 dierziektedeskundigen. Dit zijn dierenartsen in dienst van de VWA/RVV die speciaal opgeleid zijn voor het afwikkelen van verdenkingen van aangifteplichtige besmettelijke dierziekten. De opleiding wordt grotendeels gegeven door het CIDC. In Nederland zijn ongeveer 25 officieel erkende pluimveedierenartsen fulltime actief. Daarnaast zijn er nog ongeveer 45 parttime officieel erkende pluimveedierenartsen actief. Hiermee wordt een groot deel van alle pluimveebedrijven bediend. De eerste verantwoordelijkheid voor signalering van dierziekten ligt bij de ondernemer zelf. De ondernemer waarschuwt zijn dierenarts en deze stelt een diagnose. Dierenartsen kunnen desgewenst onderzoek laten doen bij de GD. De GD werkt in opdracht van zowel publieke als private opdrachtgevers aan onder meer diagnostiek en (monitorings)programma’s. Echter, bij een vermoeden van een lijst-A-ziekte dient dit direct bij het Centraal Meldpunt Dierziekten gemeld te worden en mogen dierenartsen niet zelf onderzoek doen. Het CIDC levert de officiële diagnose. Het CIDC is het onafhankelijke veterinaire referentie-instituut en voert wettelijke onderzoekstaken uit voor LNV. CIDC is onder meer verantwoordelijk voor de diagnostiek, onderzoek en advisering voor de controle en bestrijding van meldingsplichtige infectieziekten bij onder andere landbouwhuisdieren.

26437

27

Relevant is hier ten slotte nog een korte beschrijving van de contacten tussen dierenartsen en pluimveesector. Een pluimveebedrijf heeft in principe één dierenarts(praktijk) als vaste dierenarts. Een pluimveehouder is niet verplicht om zijn pluimvee regelmatig door een dierenarts te laten controleren op ziektebeelden. Bij legbedrijven van consumptie-eieren bestaat doorgaans sporadisch toezicht. In overige deelsectoren uit de pluimveesector wordt wel veel vaker periodiek gecontroleerd (bijvoorbeeld in het kader van entingen, certificering, en dergelijke): vrijwel alle grote, professionele pluimveebedrijven in Nederland laten zich daar regelmatig controleren door een dierenarts. Voor de pluimveesector geldt wellicht meer dan voor andere sectoren dat voorlichters op het gebied van diervoerder, sociaal-economisch ondernemen, technische begeleiding, etc. een bedrijf bezoeken. Ten slotte zorgt de sterke vertrouwensband tussen pluimveehouder en dierenarts ervoor dat dierenartsen als adviseur van het bedrijf optreden en uit dien hoofde ook pluimveebedrijven buiten hun eigen klantenkring, in andere regio’s, bezoeken om het bedrijf te adviseren over bijvoorbeeld aankoop van dieren. 3.2.2 Veterinair inzicht AI In de periode voor de uitbraak van vogelpest had (wetenschappelijk) onderzoek naar AI nauwelijks prioriteit. Dit kan mede worden verklaard door het feit dat het risico op AI laag werd ingeschat, omdat de ziekte AI al sinds het begin van de twintigste eeuw niet meer in Nederland was voorgekomen. Op het moment van uitbraak was er hierdoor beperkte kennis over onder andere de verspreiding van AI, de mutatie van laagpathogeen naar hoogpathogeen en de effecten van een AI-virus voor de volksgezondheid. Op een aantal fronten werd aan kennisontwikkeling op het gebied van AI gedaan. Het CIDC participeert in een Europees Netwerk waar AI regelmatig op de agenda stond en kennisuitwisseling plaatsvond (mede in relatie tot de uitbraak van laagpathogene AI in Italië). Op het CIDC wordt hiernaast onderzoek uitgevoerd naar de transmissie van laag en hoog pathogene AI-virussen. Tevens is AI opgenomen in de opleiding tot dierziektedeskundige. Ten tijde van de uitbraak liep een aantal onderzoeken naar AI via Wageningen UR, het CIDC en de Universiteit Utrecht. Zo liep ten tijde van de AI-uitbraak in opdracht van LNV een onderzoek naar andere dodingsmethoden dan het in het draaiboek genoemde blauwzuur(gas). Onderzoeken waren deels in voorbereiding in de periode vlak voor de uitbraak van AI, maar nog niet afgerond. Tenslotte is de Erasmus Universiteit Rotterdam sinds een aantal jaren bezig met een monitoringssysteem ten aanzien van trekvogels in Nederland. Op deze manier wordt inzicht verkregen in welke influenzavirussen in Nederland terecht kunnen komen. Veel van onze gesprekspartners geven aan dat in Nederland de kennis over het AI-virus in algemene zin voorhanden is. Het is algemeen bekend dat iedere vogel in principe gevoelig is voor het AI-virus en daarmee drager kan zijn. Het is echter niet te voorspellen welke dieren ook daadwerkelijk ziek worden. Deels is dit afhankelijk van de verschijningsvorm van het virus en de fysieke toestand van de dieren. Er is niet bij elk pluimveeras of pluimveesoort experimenteel onderzoek gedaan naar de relatie tussen verschijningsvorm en ziekteverschijnselen en de rol in de verspreiding van AI.

26437

28

3.2.3 Signaleringssysteem op papier Aan iedere ontdekking van een besmetting gaat een vermoeden van besmetting vooraf. Een dergelijk vermoeden kan voortkomen uit waarneming door een pluimveehouder of een dierenarts. Het kan ook het resultaat zijn van routinematige screeningsactiviteiten of uit screenings- en traceringsactiviteiten tijdens een epidemie. Hoe het traject tot aan besmetverklaring moet verlopen, staat in Richtlijn 92/40/EEG beschreven in de artikelen 3 en 4. Zodra vogelpest vermoed wordt, dient dit onmiddellijk aan de bevoegde autoriteit te worden gemeld. Bedrijven waar een vermoeden van besmetting bestaat, worden onder toezicht geplaatst. Het bedrijf moet vervolgens allerlei strikte regels naleven. Zo moeten zij ervoor zorgen dat het pluimvee op het bedrijf wordt geïsoleerd en dat geen pluimvee op het bedrijf wordt binnengebracht of van het bedrijf wordt afgevoerd. Daarnaast moet (bijvoorbeeld) voor alle categorieën pluimvee op het bedrijf per categorie worden opgetekend hoeveel dieren zijn gestorven, hoeveel dieren klinische symptomen vertonen en hoeveel dieren geen symptomen vertonen. De maatregelen mogen pas worden opgeheven wanneer de officiële dierenarts de (vermoedelijke) aanwezigheid van AI heeft weerlegd. Op een dergelijk bedrijf vindt klinisch en serologisch onderzoek plaats. Gedurende de periode van het onderzoek wordt het bedrijf verdacht verklaard. Bij een uitbraak van AI op een gemengd bedrijf (pluimvee/varkens) worden afhankelijk van de resultaten van het onderzoek onder het pluimvee, ook een aantal varkens serologisch onderzocht op de mogelijke aanwezigheid van het AI-virus. In de EU-regelgeving wordt bepaald welke onderzoeksmethoden voor het aantonen van AI erkend zijn. Indien de uitslag van dit onderzoek negatief is, wordt de verdachtstatus weer opgeheven. Bij een positieve uitslag wordt het bedrijf besmet verklaard. De verantwoordelijkheden ten aanzien van de signalering zijn als volgt over de partijen verdeeld. De verantwoordelijkheid ligt in eerste instantie bij de ondernemer zelf. Pluimveehouders (en hun dierenartsen) bepalen in eerste instantie of er sprake is van een ziekte. Hiervoor kunnen lokale dierenartsen zelf onderzoek doen of hun monsters zenden naar de GD. Als het vermoeden bestaat van een besmettelijke (lijst-A-)dierziekte moet dat direct gemeld worden bij het Centraal Meldpunt Dierziekten. Dierenartsen mogen in dat geval zelf geen onderzoek doen. Vervolgens gaat er een specialistenteam van de VWA/RVV naar het bedrijf. Dit team bestaat uit een VWA/RVV-dierenarts, een dierenarts van de GD en de lokale practicus. Dit team beoordeelt de ernst van de verschijnselen. Als het vermoeden bestaat dat het om een meldingsplichte/besmettelijke dierziekte gaat, worden monsters afgenomen en gestuurd naar het CIDC. Het CIDC onderzoekt op grond van de wettelijke taken of het daadwerkelijk om een dergelijke dierziekte gaat. Zodra de aanwezigheid van vogelpest op een bedrijf officieel is bevestigd en de SecretarisGeneraal van LNV op grond daarvan een crisis heeft uitgeroepen, is er sprake van een crisis en dienen er allerlei bestrijdingsmaatregelen te worden genomen. Deze worden in de volgende paragraaf beschreven.

26437

29

3.2.4 Bestrijdingsstrategie op papier In deze paragraaf gaan we in op de bestrijdingsstrategie ten behoeve van een vogelpestuitbraak, die ten tijde van de AI-crisis op papier ter beschikking stond. De bestrijdingsinstrumenten die in het Draaiboek AI zijn opgesomd, vloeien voort uit de GWWD en de EUrichtlijnen (zie paragraaf 3.1). In de crisisfase worden volgens het Draaiboek AI de volgende bestrijdingsinstrumenten ingezet:19 •

Vervoersverbod/stand still.

In het kader van een besmettelijke dierziekte kan het vervoer van bepaalde dieren (bijvoorbeeld pluimvee) en van deze diersoort afkomstige producten, diervoeder, vervoermiddelen alsmede andere producten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn (bijvoorbeeld broedeieren, pluimveemest, gebruikt strooisel) uit, naar of binnen Nederland of voor bepaalde gedeelten van Nederland worden verboden.20 Het verbod kan dus van toepassing worden verklaard voor verschillende gebieden: bijvoorbeeld voor bepaalde (lokale) afgebakende gebieden, maar ook voor geheel Nederland. Ook kan een export- en/of importverbod worden ingesteld. Men spreekt van een stand still wanneer sprake is van een algeheel vervoersverbod voor bepaalde aangewezen dieren en producten voor geheel Nederland. De vervoersverboden doelen erop de verspreiding van het virus te voorkomen. Bij elk geval van vogelpest begint de bestrijding met het instellen van een gebied rond de besmettingshaard waarbinnen vervoersbeperkingen gelden. Dit is een verplichte communautaire bestrijdingsmaatregel.21 De duur van de stand still die bij een uitbraak van de vogelpest zal worden ingesteld, is niet nader gespecificeerd in het Draaiboek AI. •

Ruimen besmet bedrijf.

Doel van ruimen van besmette en daarvoor in aanmerking komende verdachte bedrijven is het zo snel mogelijk stoppen van smetstofproductie en onschadelijk maken van besmette kadavers om de verspreiding van het virus te stoppen. Dit doel wordt bereikt door: •

het doden en onschadelijk maken van de besmette en gevoelige dieren, het onschadelijk maken van producten en voorwerpen, zoals het afvoeren van het veevoer en het afvoeren van die materialen die niet gereinigd en ontsmet kunnen worden

•

het laten uitvoeren van de voorlopige ontsmetting

•

het laten uitvoeren van de definitieve reiniging en ontsmetting, die uit tweemaal reinigen en ontsmetten bestaat

•

het laten uitvoeren van ongediertebestrijding en de controles hierop.22

Het Draaiboek AI geeft aan dat ruiming van een besmet bedrijf binnen 24 uur na de besmetverklaring moet plaatsvinden.

19 20 21 22

Draaiboek AI, oktober 2001, versie 1.0. Artikel 30, eerste lid, GWWD. Richtlijn 92/40/EEG. Draaiboek AI, oktober 2001, 45.

26437

30

•

Traceren.

Tracering is een methode om besmettingshaarden op te sporen. Bij tracering worden alle contacten van een besmet bedrijf onderzocht. Hiermee wordt beoogd de mogelijke besmettingswijze te bepalen en informatie te verkrijgen over de contactbedrijven van het besmette bedrijf om zo verdere verspreiding van het virus in kaart te brengen. Dit traceringsonderzoek kan waardevolle informatie opleveren voor de bestrijdingsorganisatie. •

Screenen.

Screening is evenals tracering een methode om besmettingshaarden op te sporen. Het verschil met tracering is dat alle bedrijven in een bepaalde omtrek van een besmet bedrijf worden gecontroleerd op aanwezigheid van AI, ongeacht of ze nu contact hebben gehad met het besmette bedrijf of niet. Screening van AI kan worden verdeeld in inventarisatie-, vervolg- en eindscreening: Inventarisatiescreening

Door middel van klinisch onderzoek en eventueel bloedonderzoek zo snel mogelijk een goede indruk krijgen van de mogelijke verspreiding van het AIvirus en het inventariseren van de exacte aantallen dieren binnen het beschermingsgebied met een straal van ten minste 3 km.

Vervolgscreening

Door middel van regelmatige bedrijfsbezoeken op de hoogte blijven van de aantallen gevoelige dieren en de mogelijke verspreiding van virus in het gebied.

Tussen- of eindscreening

Klinisch onderzoek en monsterneming voor serologisch en/of virologisch onderzoek op bedrijven binnen het ingesloten gebied als een van de voorwaarden voor het opheffen van de beperkende maatregelen.

Bron: Conceptdraaiboek AI, versie 1.0, oktober 2001.

•

Ophokken en isoleren.

In het kader van een besmettelijke dierziekte, is de houder van een ziek of verdacht dier op basis van de GWWD verplicht om ervoor te zorgen dat dit dier zijn verblijfplaats niet verlaat. Bij ministeriële regeling kunnen daarbij hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder het opsluiten van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast of drager van smetstof kunnen zijn. Op basis van Richtlijn 92/40 geldt in ieder geval dat alle houders van pluimvee in een bepaald afgebakend gebied rond het besmette bedrijf, hun pluimvee moeten ophokken.23 •

Preventief ruimen.

In Nederland worden niet alleen de besmettingshaard en contactbedrijven geruimd, ook alle pluimvee in een straal van 1 kilometer rondom een besmettingshaard (lees: rond een bedrijf waarbij AI-besmetting is vastgesteld op basis van een zogenoemde PCR-test) wordt preventief geruimd. 24 23 24

Artikel 9. De Europese bestrijdingrichtlijn AI verplicht in beginsel alleen het ruimen van geïnfecteerde ‘pluimveestapels’ (artikel 5, 92/40/EEG). Artikel 5, tweede lid, van deze Richtlijn stelt echter ook dat de bevoegde autoriteit de maatregelen die gelden voor besmettingshaarden kan toepassen voor andere bedrijven wanneer dit nodig is in verband met de ligging ervan, de plaatselijke situatie of de contacten met het bedrijf waar de ziekte vermoedelijk aanwezig is.

26437

31

Het Draaiboek AI geeft aan dat de preventieve ruiming binnen 96 uur na besmetverklaring moet plaatsvinden. Verdachte bedrijven krijgen hierbij voorrang. Het doel van het preventief ruimen van risicovolle locaties (bedrijf of hobbyhouder) is drieledig: 1.

Het ruimen van nog niet-ontdekte besmette locaties op een moment dat nog weinig of geen smetstof geproduceerd zal zijn (nog weinig geïnfecteerde dieren).

2.

Het voorkomen dat als gevolg van contact en/of buurtinfecties (zeer) langdurig besmette bedrijven in een omgeving aanwezig zijn.

3.

Het verkleinen van de AI-gevoelige dierendichtheid in een gebied, waardoor de mogelijkheid van transmissie tussen locaties wordt verkleind.

Zoals gezegd wordt in de EU-regelgeving bepaald welke onderzoeksmethoden voor het aantonen van AI erkend zijn. In Nederland wordt een bedrijf echter preventief geruimd wanneer er sprake is van een positieve uitslag van de zogenoemde PCR-test op het besmette bedrijf. Hoewel deze test nog niet erkend is door Europa, is de test volgens het Draaiboek AI net zo gevoelig als de in de EU-richtlijn genoemde test en daarnaast ook aanzienlijk sneller. De testresultaten van een PCR-test zijn bekend binnen 24 uur, zodat de test tijdwinst oplevert. Naast de hiervoorstaande maatregelen geeft het Draaiboek AI aan dat ook andere maatregelen kunnen worden getroffen: •

Vaccineren.

Wanneer de beschikbare capaciteit van ruimen niet toereikend is om bedrijven in het betreffende gebied te ruimen, kan volgens het Draaiboek AI besloten worden tot het uitvoeren van een noodvaccinatie. De dieren krijgen dan een vaccin tegen het AI-virus ingespoten. Dit neemt overigens niet weg dat ook de dieren die gevaccineerd zijn geruimd worden wanneer daarvoor tijd en capaciteit beschikbaar is.25 Doel van de noodvaccinatie rond een uitbraak is het indammen van de verdere verspreiding van het virus. •

Oplossen van welzijnsproblemen/productiebeperking.

De maatregelen die tijdens een crisis gelden, kunnen leiden tot welzijnsproblemen bij dieren. Om deze problemen op te lossen kunnen de dieren met welzijnsproblemen worden opgekocht. Op basis van de Kaderwet LNV subsidies, kan LNV bij AMVB of op basis van een ministeriële regeling subsidies verstrekken. De ‘Regeling subsidie opkoop in vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003’, die tijdens de crisis in het leven wordt geroepen, is gebaseerd op artikel 2 van deze wet. 3.2.5 Verantwoordelijkheidsverdeling overheid - sector bij de bestrijding van dierziekten Het diergezondheidsbeleid wordt voor een groot deel internationaal bepaald. Organisaties als de EU en de WHO scheppen hiervoor het kader dat zowel betrekking heeft op de bescherming van de diergezondheid als de volksgezondheid. Nederland opereert binnen dit kader.

25

Draaiboek AI, versie 1.0 oktober 2001.

26437

32

Mede naar aanleiding van de varkenspestcrisis zijn de verantwoordelijkheden voor de diergezondheid nog eens helder gedefinieerd. De primaire verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de veestapel ligt bij de ondernemer. De ondernemer is derhalve met name verantwoordelijk voor26: •

het nemen van preventieve maatregelen ter voorkoming van dierziekten: hygiëne, minimaliseren van diercontacten, identificatie en registratie (gehele keten)

•

melden bij vermoeden van zeer besmettelijke dierziekte (gehele keten)

•

verstrekken/verkrijgen van afdoende gezondheidsgaranties bij aflevering en ontvangst van dieren (gehele keten)

•

zorg dragen voor effectieve behandeling van bedrijfsgebonden dierziekten door dierenarts of door de ondernemer zelf en

•

verantwoord gebruik van diergeneesmiddelen, inclusief administratie daarvan.

De kosten van de preventieve zorg en de dierziektebestrijding als normaal bedrijfsrisico dienen zo veel mogelijk bij de ondernemer zelf te liggen. Dit gezien het belang van de ondernemer bij goede diergezondheid. De Nederlandse overheid is verantwoordelijk voor de dierziektebestrijding van zogenaamde lijst-A-ziekten. Daarnaast kan worden besloten op basis van vrijwilligheid andere dierziekten te bestrijden. Het Nederlandse wettelijk kader voor de bestrijding van dierziekten wordt gevormd door de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren (GWWD). De Nederlandse overheid heeft in concreto de volgende verantwoordelijkheden27: a.

Dierziektebestrijding:

b.

26 27

•

Bestrijding van aangewezen zeer besmettelijke dierziekten. Het betreft hier bedreigingen voor de gezondheid van dieren die niet zonder gebruikmaking van typisch overheidsinstrumentarium te bestrijden zijn. Deze ziekten zijn expliciet in een lijst vastgelegd in de OIE (Office Internationale des Epizooties)-code en de EU-wetgeving.

•

Bestrijding van dierziekten die een gevaar vormen voor de volksgezondheid, de zogenaamde zoönosen.

Vrijwaring van handelspartners: •

Bewaking van de preventieve diergezondheidszorg voorzover deze betrekking heeft op dierziekten, waarvan de EU vrijwaring voorschrijft.

•

Invulling geven aan internationale vrijwaringsverplichtingen door middel van veterinaire exportcertificering. Deze certificering is een cruciaal element in het internationaal handelsverkeer. Zij bestaat volledig uit door de overheid verstrekte garanties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25229, nr. 49. Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25229, nr. 49.

26437

33

•

Effectief destructiebeleid: uit oogpunt van volksgezondheid en preventieve diergezondheidszorg ervoor zorg dragen dat afgekeurde (delen van) dieren, die niet geschikt worden geacht voor menselijke consumptie, worden verwerkt in een erkende destructie-instelling. Dit geldt ook voor vlees en vleesproducten die om uiteenlopende redenen (bederf, overschrijding houdbaarheidsdatum) niet meer voor menselijke consumptie zijn bestemd.

Ten aanzien van de financiering van de bestrijding van besmettelijke dierziekten wordt een systeem van diergezondheidsheffingen ingevoerd. Na de varkenspestcrisis is een dergelijk systeem voor de varkenssector al ontworpen. Andere sectoren volgen later. Voor onder andere de pluimveesector hebben het Ministerie van LNV en de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren een convenant gesloten28 om de financiering nader te regelen. In dit convenant verplichten de productschappen zich tot het financieel bijdragen aan de bestrijdingskosten van crises in de periode na ondertekening tot en met 31 december 2004. Voor de pluimveesector is de maximale bijdrage gesteld op 25 miljoen gulden (ongeveer € 11,3 miljoen). 3.3

M AATSCHAPPELIJKE CONTEXT

De uitbraak van de AI-crisis volgde in een periode waarin in Nederland meerdere dierziektecrises en incidenten zich in een relatief snel tempo hebben opgevolgd: •

Varkenspestcrisis (1997).

•

BSE-gevallen (vanaf 1997).

•

MKZ-crisis (uitbraak in 2001).

•

Dioxine (2002/2003).

•

MPA (2002/2003).

De meest recente uitbraken van HPAI voor de uitbraak in Nederland waren in 1999 in Italië en in 2002 in Hong Kong.29 Vanaf 2002 kwam er laagpathogeen voor in Italië. De evaluaties van de bestrijdingsaanpak van de verschillende crises en incidenten hebben veel leerpunten opgeleverd ten aanzien van voorbereiding en organisatie van de bestrijding, het ontwikkelen van beleid voor hobbydieren, het koppelen van registratiesystemen en het beter voorbereiden door middel van draaiboeken en protocollen, en oefeningen. Uit de evaluatie van de MKZ-crisis30 is onder meer geconcludeerd dat een dierziektecrisis meer is dan een veterinair probleem alleen. Crisisbestrijding heeft ook andere kanten, zoals de politiek-maatschappelijke en emotionele kant. De AI-crisis brak uit in een periode waarin deze leerpunten weliswaar geïdentificeerd waren, maar nog niet allemaal in het beleid waren verwerkt.

28 29 30

Ondertekend 13 juli 2000 te ’s Gravenhage. CIDC Lelystad 2003. MKZ 2001, de evaluatie van een crisis, eindrapport 8 maart 2002.

26437

34

Zowel de sector als de maatschappij heeft door de opeenvolging van de verschillende crises een behoorlijke schade geleden. Tijdens de verschillende crises is de steun voor de crisisaanpak van de overheid afgebrokkeld. Het begrip van de sector en de maatschappij voor een harde aanpak van een crisis is teruggelopen.31 Gedurende de crisisbestrijding hebben protestacties en ongeregeldheden plaatsgevonden. De roep om heroverweging van de stamping-out-aanpak van een crisis en het non-vaccinatiebeleid wordt steeds meer hoorbaar in de maatschappij. Tijdens de MKZ-crisis is bovendien de hobbydierhouder als partij ontstaan naast de sector. Het voorgaande vindt zijn weerslag in de beleidsontwikkeling naar de toekomst toe binnen het departement van LNV. De hoge dierdichtheid en de vele vervoersbewegingen maakt de Nederlandse veehouderij extra kwetsbaar voor besmettingen. Tegelijk zorgen bepaalde trends in de landbouw, zoals biologische landbouw volgens deskundigen voor extra risico’s. Een snelle opeenvolging van crises zorgt ervoor dat de toekomst van de intensieve veehouderij vandaag de dag steeds meer ter discussie komt te staan. De Tweede Kamer heeft naar mate de verschillende crises elkaar opvolgden steeds meer belangstelling getoond voor de crisisaanpak van de minister. In de fase na de MKZ-crisis stond LNV behoorlijk in de belangstelling van de Kamer, mede in relatie tot bovenstaande problematiek. Volgens gesprekspartners van zowel overheid als bedrijfsleven was de relatie tussen minister en sector ten tijde van de uitbraak goed. 3.4

P LUIMVEESECTOR IN BEELD

De pluimveesector in Nederland wordt vertegenwoordigd door het Productschap voor Vee, Vlees en Eieren (PVE). Het PVE vertegenwoordigt naast de pluimveesector ook andere bedrijven die met de veesector te maken hebben, zoals veehandelaren, veehouders, slagers, etc. Het bestuur van het Gemeenschappelijk Secretariaat PVE bestaat uit de dagelijkse besturen van het Productschap Vee en Vlees (PVV) en het Productschap Pluimvee en Eieren (PPE). In de dagelijkse besturen van beide productschappen hebben de verschillende brancheorganisaties uit de sectoren zitting. Zo zijn onder andere LTO-Nederland, NOP, ANEVEI, Nepluvi vertegenwoordigd in het bestuur van PPE. De pluimveesector bestaat uit verschillende deelsectoren. De grootste deelsectoren zijn de legpluimveesector en de vleeskuikensector. Naast deze sectoren zijn er nog de eendensector en kalkoensector, die in verhouding tot de legen vleessector vele malen kleiner zijn. Iedere deelsector omvat een aaneenschakeling van toeleveranciers en afnemers, die tezamen een keten vormen van fokbedrijf tot eindproduct. In de hiernavolgende paragraaf wordt de keten voor de legen vleeskuikensector beschreven. Vervolgens wordt de spreiding van alle pluimveebedrijven in Nederland geografisch gepresenteerd.

31

Zie hiervoor onder meer: MKZ 2001, de evaluatie van een crisis, eindrapport 8 maart 2002.

26437

35

3.4.1 Beschrijving pluimveeketen Onderstaand schema geeft een overzicht van de keten in de legen vleeskuikensector.32 Legsector

Vleeskuikensector

1 fokorganisatie 41 vermeerderingsbedrijven

4 fokorganisaties

13 broederijen

52 grootouderbedrijven

260 opfokbedrijven

332 vermeerderingsbedrijven

1159 legbedrijven

23 broederijen

30 eierverzamelaars

1096 vleeskuikenbedrijven (mesters)

162 eierpakstations

34 slachterijen

99 grossiers 22 eiproductenfabrikanten 25 handelaren in eiproducten

314 uitsnijderijen 46 combinatie slachthuizen/ uitsnijderijen

121 groothandelaren

Figuur 3.1

32

Legsector en vleeskuikensector.

De cijfers uit deze paragraaf zijn hoofdzakelijk ontleend aan de publicatie PVE Statistisch Jaarrapport 2003. Waar dit niet het geval is staat dit nadrukkelijk vermeld.

26437

36

Legpluimveesector De legpluimveesector bestaat uit gespecialiseerde bedrijven. De legpluimveehouder koopt zijn hennen bij een broederij, op de leeftijd van ongeveer zeventien weken. De broederij laat de kuikens opgroeien op een opfokbedrijf. De opfokker is gespecialiseerd in de opfok van jonge hennen. In 2002 zijn in Nederland ruim 107 miljoen stuks broedeieren geproduceerd, een lichte daling ten opzichte van voorgaande jaren (2001: 115 miljoen; 2000: 122 miljoen). Het opfokbedrijf heeft de zorg voor de jonge kuikens van het gespecialiseerd broederijbedrijf en krijgt hiervoor een vergoeding. Op het broederijbedrijf zelf worden de bevruchte eieren uitgebroed in verwarmde broedkasten. De broederij koopt de eieren van een vermeerderingsbedrijf dat hennen en hanen houdt. Het vermeerderingsbedrijf is gespecialiseerd in de productie van bevruchte eieren. De hanen en hennen van dit bedrijf zijn afkomstig van een fokbedrijf dat zich heeft toegelegd op het fokken en selecteren van dieren met de beste legeigenschappen. De samenwerking tussen de verschillende bedrijven is intensief, wanneer de broederij te weinig eieren 'inlegt', zit de legpluimveehouderij enkele maanden later met te weinig leghennen. Alles draait dan ook om een goede planning.

Vleeskuikensector De vleeskuikensector bestaat eveneens uit een aaneenschakeling van gespecialiseerde bedrijven. Aan het begin van de keten staan de zogenaamde ‘pure lijnen’: dit zijn oorspronkelijke kippenrassen, die speciaal gefokt zijn op specifieke gewenste eigenschappen zoals meer aanzet tot borstvlees of een goede reproductie. De grootouderdieren ontstaan uit kruisingen van hanen en hennen van de pure lijnen, waarbij door combinaties van verschillende pure lijnen de meest gewenste typen dieren worden verkregen. Uit de combinaties van grootouderdieren worden kippen gefokt die ook weer een andere genetische samenstelling hebben. Hier komen de uiteindelijke vleeskuikens uit voort, die gekenmerkt worden door een zeer snelle groeisnelheid en lage voederconsumptie. In 2002 zijn in Nederland ruim 54 miljoen vleeskuikens geproduceerd. De vleeskuikenbedrijven fokken dus niet zelf de dieren, maar krijgen eendagskuikens aangeleverd van een broederij waar eieren van ouderdieren zijn uitgebroed. Vleeskuikens zijn uitsluitend bedoeld voor de slacht en niet voor vermeerdering. In 2002 werden ruim 121 miljoen eendagskuikens geëxporteerd, wat overeenkomt met een waarde van ruim € 74 miljoen. Alle vleeskuikenouderdieren (en daarmee ook de grootouderdieren en de pure lijnen) zijn in handen van en worden geleverd door wereldwijd slechts vier bedrijven. Deze vier bedrijven concurreren sterk met elkaar en hebben met elkaar de wereldhandel in handen.

26437

37

Eenden- en kalkoensector De eendensector en de kalkoensector zijn kleiner dan de hiervoorstaande sectoren en onderling vergelijkbaar qua grootte. In beide sectoren gaat het ongeveer over drie vermeerderingsbedrijven, drie broederijen en ongeveer 100 vleesbedrijven. Voor de kalkoensector is één slachterij actief en voor de eendensector zijn dit er twee.

Totale productiewaarde Onderstaande tabel geeft de productiewaarde van de verschillende sectoren weer. 2000

2001

2002

Rundvee

627

450

597

Kalveren

659

552

625

Varkens

2.426

2.575

1.945

Pluimvee

681

743

645

Eieren

406

392

379

TOTAAL Vee, vlees en eieren

4.811

4.723

4.202

Productiewaarde (basisprijzen; in mln. euro)

Tabel 3.2 De totale productiewaarde vee-, vlees- en eiersector. Bron: PVE Statistisch Jaarrapport 2003.

Wanneer de totale productiewaarde uitgedrukt in euro’s in beschouwing genomen wordt, heeft de pluimveesector na de varkenssector de hoogste waarde, zeker wanneer deze samen genomen wordt met de eiersector. Tezamen zijn deze twee goed voor een totale productiewaarde van € 1.024 miljoen. Uit de tabel blijkt dat de vee-, vlees- en eierensector er in de afgelopen jaren qua productiewaarde op achteruit is gegaan. 3.4.2 Spreiding pluimvee bedrijven in Nederland Kaart 3.1 laat de spreiding van pluimveebedrijven over Nederland zien. Tevens laat de figuur door middel van inkleuring zien welke bedrijven zo dicht op elkaar zitten dat in het gebied waar deze bedrijven zich bevinden een introductie van een besmettelijke dierziekte tot een grote uitbraak zal leiden. Dit wordt een risicogebied genoemd.

26437

38

.

Kaart 3.1

26437

Spreiding pluimvee in Nederland. Bron: Gezondheidsdienst voor Dieren, Kadaster, Topografische dienst © 2003, CIDC Lelystad en faculteit diergeneeskunde Universiteit Utrecht

39

3.5

H OBBYDIERHOUDERS IN BEELD

De cijfers over het aantal hobbydierhouders met pluimvee in Nederland lopen uiteen, aangezien deze lang niet allemaal geregistreerd zijn. Schattingen lopen uiteen van 100.000200.000. In Nederland bestaat een aantal hobbydierhouderverenigingen, onder meer Aviornis, de NHDB (Nederlandse Bond van Hoender-, Dwerghoender, Sier- en Watervogel houders), de SZH (Stichting van zeldzame hobbyrassen) en de NBvH (Nederlandse Belangenvereniging van hobbydierhouders). Bij Aviornis zijn 2.500 houders geregistreerd, bij de NHDB 5.300 en bij de NBvH zo’n 600. In deze paragraaf worden deze verenigingen kort beschreven naar hun doelstellingen en hun achterban. Aviornis richt zich op houders van park- en sierwatervogels, zoals eenden, ganzen, zwanen, fazanten, kamhoenders, kwartels, wilde duiven, kraanvogels, etc. Het gaat voornamelijk om wilde soorten die in gevangenschap worden gehouden. De vereniging is opgericht in 1973 en geldt als één van de belangrijkste verenigingen op dit gebied. Aviornis verleent onder meer steun en medewerking aan wetenschappelijk verantwoorde programma's voor het instandhouden van vogelsoorten en draagt bij aan de herintroductie van bedreigde soorten in samenwerking met andere internationale organisaties. Tijdens de crisis heeft tussen Aviornis en LNV overleg plaatsgevonden over onder andere ophokplicht en de lijst van uit te zonderen pluimvee voor ruiming. De Nederlandse Bond van Hoender-, Dwerghoender, Sier- en Watervogel houders (NHDB) is de grootste hobbydierhouder vereniging van Nederland en heeft talloze subverenigingen verspreid over het hele land onder zich. De NHDB heeft goede contacten met Aviornis en SZH en wetenschappers. NHDB heeft tijdens de crisis onder meer een rol gespeeld in de registratie, een vaccinatieplan opgesteld en in de discussie over uit te zonderen soorten en rassen van ruiming. De Stichting Zeldzame Huisdierrassen richt zich op behoud van diversiteit onder (landbouw)huisdieren en met name op het instandhouden van traditionele Nederlandse rassen. De stichting is oorspronkelijk opgericht omdat de variatie onder de landbouwhuisdieren in Nederland verminderde en diverse oorspronkelijk gebruikte rassen dreigden uit te sterven. De stichting richt zich momenteel op het behoud van traditionele rassen vanwege de cultuurhistorische, recreatieve en wetenschappelijke waarde. SZH heeft tijdens de crisis met LNV overlegd over de lijst van ruiming uit te zonderen soorten en rassen. De Nederlandse Belangenvereniging van hobbydierhouders (NBvH) heeft ongeveer 600 leden. De doelgroep van de NBvH is hobbydierhouders in de breedste zin, dus bijvoorbeeld niet houders van zeldzame rassen voor de fokkerij, hiervoor zijn de reeds genoemde verenigingen. Ook richten ze zich niet alleen op hobbypluimvee, maar ook op schapen, geiten en varkens. De NBvH is mede naar aanleiding van de MKZ-crisis opgericht en heeft tijdens de crisis overleg gevoerd met LNV en hobbyhouders geïnformeerd.

26437

40

3.6

A NALYSE EN BEOORDELING

Wat betreft de juridische, veterinaire en maatschappelijke context ten tijde van de uitbraak van de vogelpest, concluderen wij het volgende. De kaders voor de bestrijding van de belangrijkste dierziekten (de zogenaamde A-ziekten) zoals AI zijn bepaald op basis van Europese regelgeving. Details zijn vastgelegd in nationale regelgeving. Lidstaten hebben de mogelijkheid aanvullende maatregelen te treffen in overleg met de Europese Commissie. Voorstellen van lidstaten worden in dit geval doorgaans overgenomen. Ook heeft de commissie de mogelijkheid om zelf aanvullende maatregelen te treffen. Zoals bij alle andere, grotere diergroepen omvat het veterinaire complex ten aanzien van pluimvee een grote hoeveelheid organisaties (LNV en de Europese Commissie als beleidsmakers, uitvoeringsorganisaties als VWA/RVV, LASER, AID), dierenartsen, Gezondheidsdienst van Dieren en enkele wetenschappelijke onderzoeksinstituten. De primaire verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de veestapel ligt bij de ondernemer. De verantwoordelijkheid voor de bestrijding van iedere lijst-A-ziekte ligt bij de nationale overheid. Hoogpathogeen AI was sinds de jaren twintig van de vorige eeuw niet meer in Nederland voorgekomen. De uitbraak van AI in 2003 betrof een primaire uitbraak, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de uitbraak van MKZ. In Nederland was basiskennis over AI voorhanden, maar veterinair onderzoek naar AI was beperkt. Mede onder invloed van recente uitbraken in Italië waren er ten tijde van de uitbraak wel enkele veterinaire onderzoeken gestart. Sinds 1997 hebben zich diverse dierziektecrises in ons land voorgedaan. De AI-crisis breekt uit op een moment waarin diverse leerpunten uit de laatste crisis (MKZ) weliswaar geïdentificeerd zijn, maar nog niet allemaal in beleid en de uitvoeringsvoorbereiding zijn verwerkt. Mede als gevolg van de crises uit het recente verleden (MKZ, Klassieke Varkenspest) is het maatschappelijk draagvlak voor het grootschalig doden van (gezonde) dieren sterk gedaald. Door de opeenvolgende crises is de politieke aandacht in het bijzonder die van de Tweede Kamer toegenomen. De diverse crises van de laatste jaren hebben tot veel economische schade geleid in de landbouwsector. De pluimveesector zelf was nog niet getroffen. De omvang van de totale pluimveesector, legsector, vleeskuikensector, eendensector en kalkoensector is om en nabij de 4.000 bedrijven. De totale productiewaarde bedroeg in 2002 meer dan € 1 miljard. Op sommige plaatsen in Nederland is er een sterke concentratie van pluimveebedrijven (met name de Gelderse Vallei en de grensstreek van Noord-Brabant en Limburg). De pluimveesector bestaat uit vele deelsectoren en een aaneenschakeling van toeleveranciers en afnemers. De structuur van de pluimveesector leidt tot veel vervoerbewegingen en maakt de sector kwetsbaar voor besmettingen. Een crisis in de pluimveesector zal een grote impact hebben vanwege de intensieve contactstructuur en de korte productietijden. De maximale eigen financiële bijdrage van het productschap voor de pluimveesector aan de bestrijdingskosten is ruim € 11 miljoen. Zowel de professionele als hobbydierhouders zijn verenigd in een grote hoeveelheid organisaties. Veel hobbydierhouders zijn ook niet aan een vereniging gebonden.

26437

41

4.

DE VOORBEREIDING OP DE VOGELPESTCRISIS

In dit hoofdstuk beschrijven we de wijze waarop en de mate waarin het Ministerie van LNV voorbereid was op een uitbraak van de vogelpest. In de voorbereiding zijn handen draaiboeken, scenario’s en oefening en opleiding van belang. Vragen die wij in paragraaf 4.1 beantwoorden zijn: in hoeverre waren ten tijde van de uitbraak relevante handen draaiboeken aanwezig bij verschillende betrokken onderdelen en in hoeverre waren deze ook actueel; in hoeverre waren er recentelijk scenario’s ontwikkeld ten behoeve van een mogelijke uitbraak van AI. In paragraaf 4.2 gaan wij na in hoeverre oefeningen, trainingen en dergelijke hebben plaatsgevonden, zowel op beleids- als op uitvoeringsniveau. Voorts gaan we in op de inhoud van verschillende handen draaiboeken. Allereerst beschrijven we in paragraaf 4.3 kort de crisisorganisatie op papier. In paragraaf 4.4 gaan we in op de eisen en uitgangspunten inzake de bemensing en de materiële toerusting. In paragraaf 4.5 treft u onze beoordeling van de voorbereiding op de vogelpestcrisis aan. 4.1

H AND - EN DRAAIBOEKEN

In deze paragraaf gaan we in op het stelsel van relevante handen draaiboeken binnen het Ministerie van LNV zoals dat bestond ten tijde van de uitbraak AI. We bespreken kort de belangrijkste handen draaiboeken en eventuele recente wijzigingen hierin. Figuur 4.1 geeft een overzicht van dat stelsel.

26437

42

LNV Handboek Communicatie bij crises

Handboek

Handboek Crisisbesluitvorming

Financieel management in crisissituaties

Draaiboeken Per crisistype en/of per directie

Beleidsdraaiboek MKZ

Uitvoeringsdraaiboek MKZ

Figuur 4.1

26437

Algemeen Bestuurlijk draaiboek verdenking en bestrijding dierziekten

Beleidsdraaiboek KVP

Uitvoeringsdraaiboek KVP

Uitvoeringsdraaiboek AI (RVV)

Uitvoeringsdraaiboek enz.

Stelsel handen draaiboeken LNV.

43

LNV-brede draaiboeken Het Handboek Crisisbesluitvorming geeft invulling aan de organisatie en werkwijze van de LNV-organisatie ten tijde van een crisis. Het vormt tevens het overkoepelend kader waarbinnen alle andere handen draaiboeken opgesteld moeten worden (in het kader van bijvoorbeeld terminologie, organisatie-eenheden, en dergelijke). De hoofdlijnen die dit Handboek schetst ten aanzien van communicatie en financieel beheer zijn nader uitgewerkt in de deelhandboeken ‘Financieel Management in Crisissituaties’ (FMC) en ‘Communicatie bij Crises’ (CC). Deze sluiten dan ook aan op het Handboek Crisisbesluitvorming. Tezamen vormen de drie handboeken de (‘horizontale’) paraplu voor alle LNV-draaiboeken. Zij zijn anders gezegd kaderstellend voor de (‘verticale’) directie- en crisisspecifieke draaiboeken (zie figuur 4.1) LNV H A N D BO EK C R I S I S BE SLU IT VO RM IN G

VER S I E

1.0 (13

MAAR T

2002)

Het huidige handboek is het resultaat van een aantal herzieningen ten gevolge van onder andere een doorlichting door het COT en van de ervaringen die werden opgedaan in de MKZ crisis. Het eerste LNV handboek dat dateert van 1999 bestond feitelijk uit twee boeken: een LNV-centraal en een LNV regionaal handboek. De integratie van beide tot een integraal LNV crisishandboek is één van de belangrijkste herzieningen sindsdien. Met deze integratie werd een betere afstemming beoogd tussen het centraal niveau enerzijds en het regionaal niveau anderzijds. In de evaluatie van de MKZ-crisis is een sub-optimale balans tussen het centraal en het regionaal niveau geconstateerd. In het huidige handboek is derhalve de relatie tussen beide niveaus nadrukkelijker uitgewerkt.33 Ook zijn ten opzichte van het oude handboek de taken van verschillende onderdelen binnen de crisis nader gespecificeerd en zijn in het nieuwe handboek een aantal nieuwe organisatieonderdelen toegevoegd die ook in de MKZ crisis een rol speelden. In het huidige handboek is tenslotte een nauwere aansluiting gezocht bij het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming wat betreft de organisatieonderdelen en terminologie. Het vorige LNV handboek was ten opzichte van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming verouderd. H AN DB O EK F I N A N C I E EL M AN A G E M E NT

BIJ

C RIS I S S IT U AT I ES

V ER SIE

1.1

A ( JANUAR I

2003)

Het Handboek FMC heeft tot doel om de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitgaven en ontvangsten inzake de crisisbestrijding te bevorderen. Daarnaast moet het een basis leggen voor een betrouwbare informatievoorziening en voor de verantwoording. Het handboek geeft per crisisfase aan wat de taken en verantwoordelijkheden zijn voor de organisatieonderdelen van LNV op het gebied van financieel beheer. Het handboek FMC is bestemd voor alle directies en diensten (inclusief de intern verzelfstandigde) van LNV. Deze dienen zelf de richtlijnen nader uit te werken in de crisisdraaiboeken. Het handboek dat ter beschikking stond bij de uitbraak van de AI-crisis dateert van januari 2003 (versie 1.1 (a)). Deze verbeterde versie was dus nog maar kort voordat de vogelpest uitbrak beschikbaar.

33

Zo is onder meer duidelijker vastgelegd dat een regionaal directeur de coördinerende rol heeft in het RCC en dat deze coördinerend regiodirecteur een vaste vertegenwoordiging in de DCS heeft. Ook is een koppeling tussen het RBT en het DBT en het centrale beleidsteam en de centrale crisisstaf opgenomen (Brief Minister aan Tweede kamer 15-3-2002).

26437

44

H AN DB O EK C O M MUN I C ATI E

BIJ

C RI S I S

V E RS I E

2.0

Het handboek Communicatie bij Crisis is ontwikkeld sinds de MKZ-crisis. Ten tijde van de MKZcrisis bestond uitsluitend een concepthandboek Communicatie bij Crisis, dat echter nooit was vastgesteld. Het concept is sinds die crisis op basis van de aanbevelingen in de evaluatie herzien. In het Handboek zijn verschillende onderdelen en methoden die een rol speelden tijdens de MKZ-crisis opgenomen. Voorbeelden zijn het zogenoemde trechtermodel van communicatie en de instelling van een call-center. Ook is in het huidige communicatieboek naar aanleiding van de evaluatie van de MKZ-crisis een duidelijker plaats gegeven aan de communicatiefunctie op regionaal niveau. Tijdens de MKZ-crisis was vooraf niet voorzien in een Regionaal Communicatieteam. Het Handboek voorziet nu in de onmiddellijke instelling van een Regionaal Communicatieteam (naast het Departementale Communicatieteam) bij het RCC. Ten tijde van de uitbraak van de vogelpest was versie 2.0 net enkele weken vastgesteld. Deze volgt op versie 1.0. en is ten opzichte van de eerste versie uitgewerkt in het kader van het regionale deel van de crisisorganisatie. Ook bevat dit nieuwe communicatiehandboek afspraken over de werkwijze en invulling van het crisis call-center. Het gegeven dat deze versie net voor de uitbraak was vastgesteld, betekende dat deze nog niet bekend was bij het merendeel van de gebruikers. Ook had er geen oefening plaatsgevonden met de verbeterde versie van het handboek.

Directie- en crisisspecifieke draaiboeken Onder de overkoepelende LNV-handboeken vallen de directie- en/of crisisspecifieke draaiboeken. Hieronder vallen tevens de draaiboeken van de verschillende betrokken uitvoerende diensten. Er bestaat een groot aantal directie- en crisisspecifieke draaiboeken. We bespreken hierna in de kaders de draaiboeken van de uitvoerende diensten. Daarna beschrijven we het systeem van dierziektedraaiboeken. Dit zijn zogenoemde crisisspecifieke draaiboeken.34 D RAAIBO EK C R I S I S BE HE ER S IN G AID

VER S IE

2.1.

Dit draaiboek dateert van oktober 2002 en sluit aan op het LNV Handboek Crisisbesluitvorming. De huidige versie is onder meer het gevolg van herzieningen naar aanleiding van de MKZ-crisis in 2001. Op basis van dit draaiboek is per inspectie een inspectiedraaiboek opgesteld waarin voor de afzonderlijke AID-kantoren de materiële en facilitaire voorzieningen zijn ingevuld. De draaiboeken zijn toegankelijk gemaakt via het intranet. De crisispagina’s op internet zijn bruikbaar bij calamiteiten en crises voor de distributie van instructies, wetgeving en mededelingen35. In het draaiboek Crisisbeheersing worden per crisisfase de verschillende functionarissen en eenheden beschreven. Ook wordt de plaats van de AID-crisisorganisatie in de LNV-crisisorganisatie beschreven en gaat het in op de wijze waarop omgegaan wordt met personeelszaken, communicatie en financiën. Een draaiboek in het kader van dierziektebestrijding bestaat niet bij de AID op het moment van de uitbraak van AI. Wel bestaat de intentie om crisisspecifieke handhavingsdraaiboeken op te stellen onder meer in het kader van besmettelijke dierziekten. Hierin moet meer worden ingegaan op de specifieke handhavingstaken en maatregelen die de AID zal uitvoeren in het kader van de belangrijkste besmettelijke dierziekten.

34 35

Andere crisisspecifieke draaiboeken zijn bijvoorbeeld het draaiboek voedselveiligheid en hoogwater. Jaarverslag AID, 2002.

26437

45

D RAAIBO EK C R I S I S BE HE ER S IN G LASER Dit draaiboek dateert van 29 januari 2003 en bestond dus nog maar kort voordat de vogelpest uitbrak. Het draaiboek vormt de nadere uitwerking van het algemeen geldende Handboek FMC en is opgesteld door het projectteam dierziektebestrijding van LASER. De LASER-handboeken zijn opgedeeld in algemeen geldende handboeken en in draaiboeken die specifiek gerelateerd zijn aan een proces.36 De meest recente versies van deze draaiboeken zijn beschikbaar op het intranet van LASER. De MKZ-crisis heeft aanleiding gegeven tot het bijstellen van bestaande en het opstellen van nieuwe draaiboeken bij LASER. Ten tijde van de uitbraak van de AI was LASER hiermee nog bezig. Ook was LASER bezig met een verbeteringsslag ten aanzien van werkprocessen. In maart 2003 waren de draaiboeken van LASER beschikbaar. Echter, bepaalde hoofdstukken behoefden nog nadere uitwerking.

Crisisspecifieke draaiboeken: dierziekten In het kader van het bestrijden van dierziekten is het Algemeen Bestuurlijk Draaiboek Verdenking en Bestrijding Dierziekten overkoepelend. Dit dateert van 2001, maar is nooit vastgesteld. Tijdens de vogelpestcrisis zullen delen uit het draaiboek worden gebruikt. Het gaat in op de taken en verantwoordelijkheden van de verantwoordelijke directie (VVA) en de uitvoering van VWA/RVV inzake dierziekten. Gedeeltelijk is het draaiboek ‘ingehaald’ door het algemene LNV Handboek Crisisbesluitvorming. Onder dit overkoepelend draaiboek op het gebied van dierziekten ‘hangen’ de verschillende dierziektespecifieke uitvoeringsdraaiboeken. Deze draaiboeken zijn opgedeeld in een veterinair en een non-veterinair deel. Dit laatste betreft de administratie, secretariaat, financiële administratie en personeel. Sinds de MKZ-crisis is LNV begin 2002 begonnen met het herzien van het systeem van de dierziektedraaiboeken. Ten aanzien van het bestaande systeem werd geconstateerd dat eenduidigheid ontbrak.37 Onderdeel van de herziening is het opstellen van beleidsdraaiboeken voor de belangrijkste besmettelijke dierziekten. Hierin worden per crisisfase verschillende mogelijke scenario’s weergegeven, waarbij de bijbehorende beleidsmaatregelenpakketten zijn opgenomen. Concreet gaat het hierbij om de zeer besmettelijke dierziekten Mond- en Klauwzeer (MKZ), Varkenspest (KVP), Afrikaanse Varkenspest, de pseudovogelpest (NCD) en de vogelpest. Naast deze beleidsdraaiboeken worden voor deze besmettelijke ziekten (één of meer) uitvoeringsdraaiboeken opgesteld waarin de maatregelen die zijn beschreven in de beleidsdraaiboeken gedetailleerd en op ‘werkvloerniveau’ worden vertaald. Concreet betekent dit dat hierin gedetailleerd de activiteiten zijn beschreven die voortvloeien uit de beleidsmaatregelen.

36

37

Draaiboek Crisisbeheersing LASER, 10. De draaiboeken Compartimentering, Opkoop-Levend Ruimen-Fokverbod, Taxatie, Schadeloosstelling en Verantwoording beschrijven de uitvoering van de specifieke crisisprocessen. Deze draaiboeken bestonden echter nog niet allemaal ten tijde van de uitbraak van AI. De overige handboeken beschrijven de ondersteuning bij de uitvoering van deze processen. Brief Minister aan Kamer, 26-2-2002.

26437

46

U ITG A NG SPU NT E N

VO OR HET OP ST ELL EN VAN BE LEIDS DR AAIBO EKE N

Mede gezien de grote maatschappelijke gevolgen van de bestrijding van besmettelijke dierziekten beoogt men bij de totstandkoming van een beleidsdraaiboek een centrale rol te geven aan een omgevingsanalyse. Zo’n analyse betekent concreet dat voortaan de verschillende betrokken doelgroepen worden onderkend die bij de bestrijding van een crisis in hun belangen worden geraakt. Tevens neemt men zich voor de beleidsdraaiboeken bij diverse partijen af te stemmen en deze ook onder deze partijen te verspreiden. Op deze wijze hoopt men meer begrip te verkrijgen voor de inhoud van het bestrijdingsbeleid en voor de wijze van totstandkoming van dat beleid. Daarnaast moet inzicht in de belangen en emoties bij een bestrijding input bieden voor het keuzeproces in het kader van het opstellen van de bestrijdingsstrategie.38 In deze beleidsdraaiboeken worden tevens (worst-casescenario’s) uitgewerkt.

Tijdens de uitbraak van de vogelpest liggen weliswaar de beleidsdraaiboeken klaar voor MKZ en varkenspest, er bestaat dan nog geen beleidsdraaiboek AI. De nieuwe systematiek van beleids- en uitvoeringsdraaiboeken is dan dus nog niet uitgevoerd voor de vogelpest. Op 28 februari is het uitvoeringsdraaiboek AI van de afdeling Dierziekten van de VWA/RVV beschikbaar. Dit is van oktober 2001 (versie 1.0) en bestaat uit drie modules: een module ‘algemeen’, een module ‘veterinair’ en een module ‘non-veterinair’. Het algemene gedeelte gaat (zeer) kort in op de globale activiteiten en maatregelen per crisisfase, waarbij onder meer de (facultatieve) bestrijdingsinstrumenten worden opgesomd. Het overgrote deel van het draaiboek beschrijft de werkinstructies van verschillende afdelingen binnen het RCC (zie Bijlage 4). Het draaiboek is dus te kenschetsen als een veterinair uitvoeringsdraaiboek. Het gaat niet - zoals de beleidsdraaiboeken MKZ en KVP - in op verschillende mogelijke scenario’s binnen de verschillende fasen van een crisis of op verschillende (bijbehorende) maatregelenpakketten. Met andere woorden, de verschillende mogelijke beleidsmatig-veterinaire keuzes in het kader van de bestrijding van een AI-crisis zijn nog niet uitgewerkt. Het Draaiboek AI was op onderdelen nog niet gereed bij de uitbraak van AI. Hoewel in de inhoudsopgave te lezen staat dat er een apart hoofdstuk komt voor de aanpak van nietbedrijfsmatig gehouden pluimvee, is dit bij de uitbraak van de crisis nog niet beschreven.

Strategie en Scenario’s Ten tijde van de uitbraak van AI waren er geen scenario’s voorbereid voor een mogelijke AIcrisis.39 Ook bestond er geen expliciete beleidsmatige strategie ten behoeve van de aanpak en bestrijding van een mogelijke AI-crisis. Weliswaar worden in het uitvoeringsdraaiboek AI de bestrijdingsintrumenten opgesomd, waaraan een meer of minder impliciete beleidsmatige theorie ten grondslag zal liggen. De beleidsmatige afwegingen en daaruit voortvloeiende strategische keuzes zijn echter nergens geëxpliciteerd. In die zin kan dan ook niet worden gesproken van een uitgewerkte strategie voor de aanpak van een (mogelijke) vogelpestcrisis. Wel is er sprake van een meer algemene LNV crisisstrategie.

38 39

Brief Minister aan Tweede Kamer van 15-3-2002. De hierboven genoemde beleidsdraaiboeken ten behoeve van de bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten, kennen een ‘scenariogewijze’ opzet. Dat wil zeggen per fase worden mogelijke scenario’s uitgewerkt met bijbehorende maatregelenpakketten. Weliswaar bestond, zoals gezegd, de intentie om ook een beleidsdraaiboek ten behoeve van de bestrijding van AI op te stellen, deze was er nog niet bij de uitbraak.

26437

47

De handen draaiboeken, waarin de keuzes voor de inrichting van een crisisorganisatie en algemene aanpak van crises staan beschreven, zijn hiervan belangrijke componenten. 4.2

O EFENING EN OPLEIDING

In januari 2003 bericht de minister aan de Tweede Kamer in reactie op ‘motie-Ormel’ dat zowel op beleids- als op uitvoeringsniveau regelmatig cursussen en oefeningen plaatsvinden. Oefening bestaat daarbij ook doordat meerdere keren per jaar verdenkingen van een dierziekte gemeld worden bij de VWA/RVV, aldus de minister. Conform het verzoek in de voornoemde motie, belooft de minister om de Tweede Kamer in het vervolg jaarlijks te informeren over de evaluatie van de gehouden praktijkoefeningen in het kader van de dierziektebestrijding. Voor 2003 bestaat tevens het voornemen om verschillende oefeningen te doen, zowel op beleidsmatig als op uitvoeringsniveau.

Training en oefening op departementaal niveau Het opleidingsplan crisismanagement van LNV dateert van mei-juni 2000. Dit is een meerjarig plan waarbij samen met een extern bureau een groot aantal modules is ontwikkeld. Deze zijn onder meer gebaseerd op: ‘de crisistheorie’ (wat is een crisis nu eigenlijk), het herkennen van signalen, teamtrainingen, scenario-ontwikkeling en draaiboekoefeningen, simulaties, en dergelijke.40 Verschillende directies en diensten moeten in hun jaarplannen tijd reserveren voor de voorbereiding op crisismanagement. Per doelgroep (directeuren, crisismanagers en beleidsmedewerkers) in het crisismanagement van LNV zijn competenties geformuleerd in het handboek crisisbesluitvorming. Momenteel ligt ook een plan klaar voor het instellen van een pool van crisispersoneel, waarin tevens verschillende competenties zijn beschreven. Uit gesprekken met het departement hebben wij begrepen dat het plan als gevolg van onvoldoende capaciteit tot nu toe nog niet is ingevuld. De continuïteit van een dergelijke pool kon namelijk niet worden gegarandeerd. Op beleidsniveau worden er onder meer jaarlijks cursussen en oefeningen georganiseerd die betrekking hebben op crises, waarbij gebruik wordt gemaakt van de verschillende beleidsdraaiboeken. Begin 2003 wordt een spelsimulatie ontwikkeld door de Universiteit van Nijmegen waarin de samenwerking geoefend kan worden tussen de RCS en de bovengemeentelijke organisatie voor rampenbestrijding. Het is de bedoeling om in deze spelsituaties te oefenen met de organisatiestructuur zoals die in de meest recente draaiboeken is vastgesteld.

40

Volgens het LNV Handboek Crisisbesluitvorming zou opleiding en training voor crisismanagement zich moeten richten op drie niveaus: individueel niveau, teamniveau en ‘organisatieniveau’. Met dit laatste niveau geeft men aan dat de afgesproken crisisstructuren – plannen en processen getest moeten worden waarbij de vraag of ze voldoen en of ze binnen de organisatie gedragen worden leidend is.

26437

48

Training en oefening op uitvoeringsniveau In het najaar van 2002 is door de VWA/RVV geoefend met de RCC-afdelingshoofden. Onderwerpen hierbij waren het reageren op een verdenking, acties ten behoeve van een eerste uitbraak, (de-)briefing van bestrijdingsteams en dossiervorming. Omdat de GD en het CIDC niet bij deze oefeningen betrokken waren, bestaat begin 2003 de intentie deze partijen wel te betrekken bij de voor dat jaar geplande oefeningen op basis van de uitvoeringsdraaiboeken MKZ en KVP. Ook bestaat dan het voornemen om tien zogenoemde startteams te vormen. Deze zouden na een geconstateerde besmetting de eerste bedrijfsbezoeken moeten afleggen en zouden derhalve geoefend moeten worden in het snel en adequaat traceren, screenen en het ruimen. VWA/RVV heeft tevens de intentie om in 2003 een integrale dierziekteoefening te houden.41 In deze oefening zouden de AID en LASER, maar ook CIDC, GD en dierenartsen worden betrokken. Bij LASER bestaat begin 2003 de intentie om te oefenen met de draaiboeken. Het voornemen voor deze oefening is echter door de uitbraak van de AI doorkruist. Bij de AID vonden in 2002 voor het eerst trainingen plaats in het kader van crisisbeheersing42. In 2002 is door een extern bureau een draaiboekoefening opgesteld, die vervolgens door functionarissen, die een rol spelen binnen het AID-crisismanagement, wordt uitgevoerd.43 Het is de bedoeling om een dergelijke draaiboekoefening jaarlijks te doen. Uit deze oefening worden door de AID en het externe bureau leerervaringen gedestilleerd die kunnen leiden tot aanpassingen in procedures. Hiernaast vond in 2002 onder meer oefening en training plaats in de vorm van een workshop waarbij het draaiboek wordt doorgenomen aan de hand van cases en werd een algemene opleiding in het kader van crisisbeheersing verzorgd. 4.3

C RISISORGANISATIE OP PAPIER

In deze paragraaf gaan we in op de crisisorganisatie zoals die op papier was beschreven tijdens de uitbraak van de vogelpest. We geven kort de structuur weer van de crisisorganisatie. Voorts geven we aan wat de belangrijkste rollen en taken zijn van de belangrijkste onderdelen van de crisisorganisatie. We beschrijven hierbij niet de volledige crisisorganisatie. Voor een uitgebreid overzicht van de crisisorganisatie, de taken en verantwoordelijkheden en de bezetting op papier verwijzen we naar bijlage 4. Het functioneren van een aantal overleggen dat tijdens de crisis heeft gefunctioneerd, maar dat niet in handen draaiboeken is vastgelegd zoals het Basisoverleg en het epidemiologenoverleg komt in hoofdstuk 7 aan de orde.

41 Brief minister aan de Tweede Kamer 16-1-2003. 42 jaarverslag AID, 2002 43 Hierin zitten bijvoorbeeld onder meer een hoofdinspecteur, beleids- en controle adviseurs, teamleiders, de coördinator crisismanagement en dergelijke.

26437

49

De LNV-crisisorganisatie is ingebed in de reguliere LNV-organisatie. Dit betekent dat er geen aparte eenheid in de lijnorganisatie bestaat met exclusieve verantwoordelijkheden op het gebied van crisismanagement.44 Alle mogelijk betrokken directies en diensten binnen de LNV-organisatie zijn zelf verantwoordelijk voor het treffen van voorbereidingen op – en de bestrijding van crises. Elke directie bij LNV heeft een contactpersoon crisismanagement en diverse directies zoals VVA hebben een cluster crisismanagement. De eerstverantwoordelijke directie of dienst op wier terrein zich een crisis voordoet, is verantwoordelijk voor het melden van een crisis. De Secretaris Generaal is verantwoordelijk voor de ambtelijke leiding aan de gehele LNV-crisisorganisatie. De formele crisisorganisatie van LNV wordt in figuur 4.2 weergegeven. De crisisorganisatie van LNV onderscheidt twee niveaus: •

Departementaal niveau (Departementaal Crisiscentrum).

•

Regionaal niveau (Regionaal Crisiscentrum).

Afhankelijk van de omvang van de crisis kunnen de verschillende teams binnen deze niveaus operationeel worden gemaakt. De LNV crisisorganisatie hoeft niet bij elke crisis volledig opgetuigd te worden. Op basis van bijvoorbeeld de aard en omvang van de crisis kan men besluiten tot verticale en/ of horizontale opschaling. Men spreekt van horizontale opschaling als coördinatie wordt uitgebreid op hetzelfde bestuursniveau. Bij verticale opschaling wordt coördinatie naar een hoger bestuursniveau getild.

44

Wel heeft de directie Kabinet een bijzondere rol in dezen. Op departementaal niveau bezit zij via de coördinator crisismanagement de exclusieve bevoegdheden in normale omstandigheden ten aanzien van de crisispreparatie LNV Handboek crisisbesluitvorming versie 1.0, maart 2002.

26437

50

Figuur 4.2

Crisisorganisatie nationaal-departementaal-regionaal.

Bron: LNV Handboek Crisisbesluitvorming, maart 2002, versie 1.0.

In de volgende subparagrafen beschrijven we kort de rollen en taken van de belangrijkste onderdelen van de crisisorganisatie van LNV. Voor een uitgebreide opsomming van alle organisatieonderdelen en hun taken en verantwoordelijkheden en voor de bezetting van deze onderdelen verwijzen we naar bijlage 4. Overigens zullen bij een crisis uiteraard ook vaak andere actoren zoals brandweer, politie en leger. maar ook gemeenten en provincies en andere overheidsinstanties, betrokken zijn, die ook hun eigen crisisorganisaties kennen. We richten ons hier echter uitsluitend op de (inbedding van de) crisisorganisatie van LNV.

Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) Afhankelijk van de aard en de grootte van een crisis kan naast het DCC-LNV een samenwerkingsverband worden ingesteld van het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) en met een of meer DCC’s van andere ministeries.45

45

De rollen en verantwoordelijkheden op nationaal niveau zijn beschreven in het Nationaal Handboek Crisesbesluitvorming (Ministerie van BZK).

26437

51

Binnen deze nationale crisisorganisatie blijft elk departement overigens verantwoordelijk voor het beheersen van crisisaspecten op het eigen beleidsterrein. De nationale crisisorganisatie is in figuur 4.2 weergegeven als de balk boven DCC-LNV en RCC-LNV. Het NCC is in feite het fysieke centrum waarbinnen crisisactiviteiten op landelijk niveau zijn georganiseerd en van waaruit de crisisbestrijding op nationaal niveau wordt gecoördineerd. Wanneer bij een crisis meerdere departementen zijn betrokken, wordt de besluitvorming gecoordineerd en afgestemd door het Interdepartementaal Beleidsteam (IBT). In de regel opereert het IBT vanuit het NCC. De rollen en verantwoordelijkheden op nationaal niveau zijn beschreven in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming van het Ministerie van BZK.

LNV centraal - Departementale Crisisstaf (DCS) De DCS46 is op departementaal niveau het hoogste besluitvormend orgaan ten tijde van crisis. De staf heeft onder meer tot taak om de crisissituatie en de beleidsopties te beoordelen, om de minister te adviseren en om beleidsbeslissingen te vertalen in opdrachten aan het departementaal beleidsteam (DBT). De samenstelling van de DCS staat deels vast en is ten dele facultatief.47

LNV centraal - Departementaal Beleidsteam (DBT) Het DBT ondersteunt de DCS en staat onder leiding van een coördinerend directeur die meestal de directeur is van de meest betrokken dienst. Het DBT is belast met de voorbereiding en uitwerking van besluiten.48 Het team bereidt beleidsstukken voor ten behoeve van de crisisstaf. Taken van het DBT zijn onder meer het opzetten van een beleidsinformatiesysteem; het signaleren van ontwikkelingen in de samenleving; communiceren en afstemmen met het regionaal beleidsteam; formuleren van beleidsvoorstellen; opstellen situatierapporten; verzorgen interdepartementale afstemming; organiseren van klankbordgroepen, etc. Evenals voor de bezetting van de DCS, geldt voor de bezetting van het DBT dat deze gedeeltelijk gegeven is en gedeeltelijk facultatief is.

LNV regionaal – Regionale Crisisstaf (RCS) Op regionaal niveau is de regionale crisisstaf het besluitvormend orgaan. De RCS is verantwoordelijk voor de coördinatie van de inzet van LNV-diensten in de regio (LASER, VWA/RVV, AID).49 Daarnaast is de RCS verantwoordelijk voor de rapportage en advisering aan de DCS en het DBT en voor de communicatie en afstemming met het openbaar bestuur (provincie, gemeente, politie, brandweer, defensie, etc.) en met regionale belangenorganisaties.

46 47

48 49

Tijdens de crisis is dit de Centrale Crisisstaf (CCS) genoemd. Standaard zitten in de DCS, de SG en DG, de directeur Voorlichting en de coördinerend directeur departementaal beleidsteam, de coördinator crisismanagement, een medewerker SAL en de coördineren regiodirecteur. LNV Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0, maart 2002. Overigens betekent dit niet dat de lijnaansturing van landelijk naar regionaal binnen deze diensten stopt.

26437

52

LNV regionaal – Afstemmingsoverleg Het afstemmingsoverleg is een overleg tussen de RCS en de (coördinerend) burgemeester, provincie, politie en OM. Binnen dit overleg wordt informatie uitgewisseld in het kader van de openbare orde en veiligheid.

LNV regionaal – Klankbordgroep(en) Afhankelijk van de omstandigheden wordt door de coördinerend regiodirecteur besloten tot het instellen van een of meer klankbordgroepen met belanghebbenden. Bestuurlijke afstemming, informatie-uitwisseling en draagvlakvorming, toetsing van de haalbaarheid van maatregelen en dergelijke zijn belangrijke doelen van dit overleg.

LNV regionaal - uitvoeringsdiensten Uitvoerende diensten van LNV, zoals de AID en LASER zijn in de crisisorganisatie ingebed binnen de regionale crisisorganisatie (RCC), zoals ook duidelijk wordt in figuur 4.2. De coordinatie van de uitvoeringswerkzaamheden vindt plaats binnen het RCC. Crisismanagers van de betrokken uitvoerende diensten zijn vertegenwoordigd in de regionale crisisstaf (RCS). Overigens kunnen betrokken uitvoerende diensten tevens worden uitgenodigd voor deelname aan de Departementale Crisisstaf (DCS).

LNV regionaal - VWA/RVV De VWA/RVV is verantwoordelijk voor het veterinaire uitvoeringsproces ten tijde van dierziektecrises. De VWA/RVV is een uitvoerende dienst van LNV en onderdeel van de Voedsel en Waren Autoriteit. Onder de afdeling Dierziekten op centraal niveau valt de afdeling NCC-VWA/RVV. Verdenkingen van dierziekten worden via deze afdeling afgehandeld. Deze afdeling coördineert totdat het RCC is ingesteld. De crisisorganisatie van de VWA/RVV bij een vogelpestcrisis bestaat enerzijds uit een veterinair uitvoeringsgedeelte onder een chef veterinaire (met afdelingen als screenen, ruimen, traceren) en anderzijds uit een non-veterinair gedeelte onder een chef de bureau (met afdelingen als bureau protocollen, huisvesting, middelenbeheer en dergelijke). Deze beide chefs vallen direct onder de crisismanager, die hoofd VWA/RVV binnen het crisiscentrum is (zie bijlage 4 voor de crisisorganisatie AI van de VWA/RVV).

LNV regionaal - AID De AID is een dienst van het Ministerie van LNV. De dienst is verantwoordelijk voor toezicht, inspectie en handhaving van maatregelen. In crisistijd zijn dit bijvoorbeeld vervoersbeperkingen en -verboden, compartimentering, en dergelijke.50 De AID kan de politie inschakelen voor ondersteuning wanneer sprake is van verzet op te controleren adressen of bij dreigende ordeverstoringen.51

50 51

DG(SANCO)9174/2003-MR Final. Draaiboek Crisisbeheersing AID, 5,2002.

26437

53

LNV regionaal - LASER LASER is een agentschap van LNV. De crisisorganisatie van LASER is ingebed in de reguliere LASER-organisatie.52 LASER is als uitvoerende organisatie opgedeeld in een departementaal gedeelte en een regionaal gedeelte. LASER fungeert tijdens een crisis als administratie- en betaalkantoor en speelt als uitvoerende dienst een rol bij de uitvoering van de opkoopregelingen en een heeft uitvoerende rol bij de borging van de financiële en administratieve afwikkeling van de crisis. LASER is het administratiekantoor van het Diergezondheidsfonds (DGF). Uit dien hoofde is LASER verantwoordelijk voor de financiële verantwoording naar de financiers van het DGF (de productschappen en de overheid) en naar de EU in het kader van de declaratie van de gemaakte kosten en tegemoetkomingen in de schade.53

Europese Commissie en de Tweede Kamer Aan de organisatorische inbedding van de relatie met de EU tijdens crises wordt in het Handboek Crisisbesluitvorming, maar ook in andere handen draaiboeken geen aandacht besteed. Ook staat niet beschreven hoe tijdens een crisis zal worden omgegaan met de Tweede Kamer.54 In de praktijk verloopt de communicatie met de Tweede Kamer en de Europese Commissie via de gewone lijnorganisatie, ook ten tijde van een crisis. 4.4

B EMENSING EN MATERIËLE TOERUSTING

In deze paragraaf beschrijven we kort de bemensing en materiele toerusting ten behoeve van een crisis, zoals deze in verschillende handen draaiboeken worden weergegeven.

Materiële toerusting Het DCC-LNV en het RCC-LNV zijn de fysieke centra van waaruit de crisisbestrijding op (respectievelijk) centraal en regionaal niveau plaatsvindt. Bij de dreiging en/of het ontstaan van een crisis besluit de SG tot de inrichting van het DCC en een of meerdere RCC’s. Deze fysieke centra bevatten de faciliteiten en voorzieningen voor de LNV-crisisorganisatie. Het DCC kan binnen 4 uur worden ingericht en is gehuisvest in de zogenoemde 3000gang van het departementale vergadercentrum. De SG wijst bij instelling van het DCC de directeur FEZ aan als Concern Crisis Controller. Deze is verantwoordelijk voor alle facilitaire, personele, financiële en andere niet-beleidsmatige zaken (informatietechnologische ondersteuning, en dergelijke).55 Uitgangspunt ten aanzien van het RCC is om dit in principe in te richten op de locatie die het meest gunstig gelegen is in het kader van de gegeven crisis. Binnen het RCC wordt een facilitymanager RCC benoemd die op regionaal niveau alle niet-beleidsmatige zaken voor zijn rekening neemt.

52 53 54 55

Dierziektebestrijding Draaiboek Crisisbeheersing LASER, 2003, 8. Draaiboek Crisisbeheersing LASER, 2003, 15. In het Handboek Communicatie wordt alleen aangegeven dat zo veel mogelijk zal worden gewerkt met schriftelijke bronnen (waaronder brieven aan de Tweede Kamer). LNV Handboek Crisisbesluitvorming 2002.

26437

54

In het Draaiboek AI wordt gedetailleerder ingegaan op materiële aspecten van het RCC. Hierin staat een gedetailleerde beschrijving van de eisen die gesteld worden aan de huisvesting en de materiële uitrusting van het RCC.56 Ook wordt een opsomming gegeven van de middelen die bestaan voor het doden van vogels in het kader van de bestrijding van AI. Het Draaiboek AI geeft aan dat het voorkeurmiddel voor het doden van grote groepen vogels/ pluimvee HCN (ook wel bekend als blauwzuur) is. Omdat dit middel uitsluitend gebruikt mag worden door gespecialiseerde bedrijven, wordt hiervoor verwezen naar zo’n gespecialiseerd bedrijf. In die gevallen waarin HCN niet toegepast mag worden, kan volgens het draaiboek bij kleine aantallen vogels/pluimvee T61 worden gebruikt. Dit middel dient bij een operatie altijd door een dierenarts beheerd te worden. Hiernaast kunnen volgens het draaiboek andere middelen worden overwogen. Bijvoorbeeld: andere gassen en gasmengsels in luchtdicht afgesloten stallen, een vacuümcel en het slaapmiddel Fenobarbital.

Personele bezetting Uitgangspunt voor de personele bezetting in een crisis binnen LNV is om in ieder geval in de crisisfase standaard te werken met een dubbele bezetting.57 Dit ‘duofunctie’principe moet de continuïteit van de personele bezetting tijdens een crisis waarborgen.58 Ten aanzien van de samenstelling van de teams en crisiseenheden is het uitgangspunt om enerzijds medewerkers met ervaringsdeskundigheid in te zetten maar om anderzijds ook minder ervaren medewerkers eraring te laten opdoen, bijvoorbeeld als trainee of als tweede persoon in een duo. In het Draaiboek AI wordt uitgebreider ingegaan op de inzet van personeel ten behoeve van een AI-crisis. Uitgangspunt bij de inzet van personeel is dat de medewerkers bewust moeten kiezen voor tijdelijke (ver)plaatsing in de crisisorganisatie. Ook dienen die medewerkers gekozen te worden die expertise hebben op het gebied en dienen de functies van de VWA/RVV in het kader van de crisis in beginsel vervuld te worden door eigen medewerkers, in zoverre dit niet leidt tot uitholling van de staande organisatie. Bij een uitbraak van grote omvang worden tevens externen aangetrokken. Afspraken inzake rekrutering en het beschikbaar stellen van extern personeel met wetenschappelijke instituten, gezondheidsdiensten en uitzendbureaus zijn vastgelegd in raamcontracten.59 Met niet alle partijen waren deze contracten afgesloten. Tevens zijn de raamcontracten onvoldoende gespitst op benodigde kwalificaties en te behalen prestaties. De daadwerkelijke inzet van het personeel is in de praktijk afhankelijk van de aard en omvang van de crisis. Het draaiboek gaat kort in op de eisen die gesteld moeten worden aan crisismedewerkers (flexibiliteit, stressbestendigheid) en aan de inzet van extra dierenartsen en studenten diergeneeskunde. Het Draaiboek AI 2001 stelt echter dat een formeel mobiliteitsplan dat voorziet in het aanbod van voldoende gekwalificeerd personeel voor een crisis ontbreekt. 56

57 58

59

Ten aanzien van de huisvesting wordt bijvoorbeeld gesteld dat er 4 grote containers moeten worden geplaatst voor douches, kleedruimten e.d., dat er ruimte moet zijn voor het instrueren van 50 personen en dergelijke. Handboek Crisisbesluitvorming 2002. Dit uitgangspunt geldt in ieder geval voor alle functies binnen de genoemde LNV-crisiseenheden. Wanneer een dienst niet in staat is dit principe te waarborgen met de eigen medewerkers, moeten medewerkers van andere dienstonderdelen worden betrokken. Draaiboek AI.

26437

55

4.5


In deze paragraaf analyseren en beoordelen wij de wijze waarop en de mate waarin het Ministerie van LNV en betrokken organisaties voorbereid waren op een uitbraak van de vogelpest. We analyseren achtereenvolgens de handen draaiboeken, strategie en scenario’s, oefening en opleiding, de crisisorganisatie op papier en de voorbereidingen ten aanzien van de bemensing en de materiële toerusting. Bij de uitbraak van AI bestond er een heel stelsel van relevante handen draaiboeken. Enerzijds waren er algemene crisishand- en draaiboeken beschikbaar, zoals de overkoepelende LNV-brede handboeken en de crisisdraaiboeken van diensten als de AID en LASER. Anderzijds bestonden er crisisspecifieke draaiboeken, die ingaan op de maatregelen en de werkprocessen in het kader van een specifieke dierziekte. De algemene crisishand- en draaiboeken die bestaan bij de uitbraak van de vogelpestcrisis zijn ofwel nieuw opgesteld ofwel gewijzigd en verder ontwikkeld naar aanleiding van leerpunten uit de MKZ-crisis in 2001. Zo zijn bijvoorbeeld de nationale en regionale crisishandboeken geïntegreerd en zijn er nieuwe organisatieonderdelen - die een rol speelden binnen de MKZ-crisis - toegevoegd aan de LNV-crisisorganisatie. Ook is een handboek Communicatie bij crisis verder ontwikkeld en vastgesteld. Deze handen draaiboeken dateren allemaal van na 2001 en zijn dan ook actueel te noemen. Een aantal handen draaiboeken is ook nog maar net voor de uitbraak van de vogelpest gereed. Deze zijn daarom nog niet allemaal in brede kring bekend (bijvoorbeeld het handboek Communicatie bij crisis). Een aantal draaiboeken van uitvoerende diensten is bij de uitbraak ook nog niet (helemaal) gereed (bijvoorbeeld het Draaiboek Crisisbeheersing van LASER). De vogelpest komt voor deze boeken eigenlijk ‘te vroeg’. De specifieke voorbereiding ten aanzien van AI kent zwakke plekken, zoals ook tijdens de crisis meermalen zal blijken. Allereerst is het uitvoeringsdraaiboek AI, dat dateert uit 2001, ten tijde van de uitbraak nog niet volledig. Sommige belangrijke modules ontbreken. Het hoofdstuk dat de aanpak van niet-bedrijfsmatig gehouden pluimvee zou moeten beschrijven, is leeg. Ook ontbreekt in het draaiboek een formeel mobiliteitsplan, dat moet voorzien in het aanbod van voldoende gekwalificeerd personeel voor een crisis. Het draaiboek is ook niet helemaal actueel. Zo geeft het Draaiboek AI aan dat het voorkeurmiddel voor het doden van grote groepen vogels/pluimvee HCN (blauwzuur) is. Dit middel mag echter als gevolg van een verbod door het Ministerie van VWS al een aantal jaren niet meer gebruikt worden. Ook de nieuwe systematiek, die LNV naar aanleiding van de MKZ-crisis hanteert voor het verbeteren van de draaiboeken, is nog niet gereed voor AI. Deze nieuwe systematiek is erop gericht om voor de belangrijkste besmettelijke dierziekten beleidsmatige draaiboeken op te stellen. Omdat dit nog niet is gebeurd voor de vogelpestcrisis, zijn mogelijke strategischbeleidsmatige keuzen en scenario’s niet uitgewerkt. Ook daarbuiten bestaan geen scenario’s of een beleidmatige strategie voor een mogelijke vogelpestuitbraak. Het gevolg hiervan is dat er niet voor alle problemen die tijdens de crisis ontstaan, plannen van aanpak liggen en dat er dus geïmproviseerd moet worden. Hierdoor kunnen dergelijke thema’s in de praktijk blijven ‘zweven’. Zoals we zullen zien is de mestproblematiek een belangrijk voorbeeld hiervan (zie hoofdstuk 5).

26437

56

Ook in het kader van trainingen en oefeningen komt de vogelpestcrisis ‘te vroeg’. Na de MKZ-crisis is zowel op het departement als bij de uitvoeringsorganisaties geoefend en bestaat er ook op centraal LNV-niveau een opleidingsplan. Juist voor 2003 staat een aantal integrale oefeningen gepland. De beoogde oefeningen doelen er ook op om te oefenen met externe partijen die binnen een dierziektecrisis een belangrijke rol spelen (op beleidsmatig niveau met de bovengemeentelijke organisatie voor rampenbestrijding en op uitvoeringsniveau met de GD, CIDC en dierenartsen). Deze plannen worden echter doorkruist door de uitbraak van de vogelpestcrisis. Mede hierdoor is er met een aantal nieuw vastgestelde handen draaiboeken nog niet geoefend. De crisisorganisatie zoals die op papier bestaat tijdens de uitbraak van de crisis, is verbeterd door de ervaringen met eerdere crises.60 De instelling van een Regionaal Communicatieteam, is een voorbeeld van een organisatieonderdeel dat onder meer naar aanleiding van de MKZ-crisis een vaste plaats krijgt in het RCC. De crisisorganisatie is op verschillende niveaus uitgewerkt (van de centrale en regionale crisisorganisatie van LNV, tot en met de crisisorganisaties van de uitvoerende diensten). De crisisorganisatie op papier beschrijft echter niet alle onderdelen die een belangrijke rol (zullen) spelen tijdens de vogelpest. De EU (en de rol van de PV-EU), die - mede in het kader van de communautaire financiering - een cruciale rol speelt bij alle dierziektecrises, ontbreekt bijvoorbeeld in het Crisishandboek. Informatievoorziening verloopt via de reguliere lijnen binnen de staande organisatie. Er bestaan geen afspraken met de Tweede Kamer over hoe de informatievoorziening ten tijde van een crisis te organiseren. Indien er een informatiebehoefte is, voldoet LNV hieraan. Het verdient aanbeveling om in de toekomst standaard afspraken te maken met de Tweede Kamer over hoe de informatievoorziening tijdens crises te organiseren. De personele en materiële voorbereiding is op sommige onderdelen onvoldoende. Weliswaar schetst het handboek het algemene beleid voor de inzet van medewerkers (competenties, het duobeginsel) maar er bestaat ten tijde van de uitbraak geen direct inzetbare pool van crisispersoneel. Het plan dat hiervoor bestaat, is nog niet ingevuld als gevolg van onvoldoende capaciteit. In de praktijk zullen de posities veelal ingevuld worden door medewerkers, die reeds in eerdere crises functies vervulden en derhalve de nodige ervaring hebben met aanpak van dierziektecrisis. Voor de inzet van extern personeel (wetenschappelijke instituten, gezondheidsdiensten en uitzendbureaus) bestaan raamcontracten. Met niet alle partijen waren deze contracten afgesloten. Tevens zijn de raamcontracten onvoldoende gespitst op benodigde kwalificaties en te behalen prestaties. In de voorbereiding is nog winst te behalen door te werken met zogenaamde waakvlamovereenkomsten, die in vredestijd kunnen worden voorbereid. Bij het afsluiten van raamcontracten zouden de te leveren prestaties en kwalificaties centraal moeten staan.

60

Naar aanleiding van de evaluatie van de MKZ-crisis, heeft LNV de LNV coördinatie van het crisismanagement in vredestijd uitgebreid. Niet alleen is naast de coördinator crisismanagement (die in vredestijd een bijzondere rol heeft in de crisispreparatie) tijdelijk een f.t.e. extra ingezet, ook is binnen de meest crisisgevoelige directie - namelijk de directie VVA - een permanent crisisteam ingesteld (het ‘cluster crisismanagement VVA’).

26437

57

De materiële voorbereiding blijkt al in het begin van de crisis ontoereikend, omdat de in het draaiboek beschreven methode voor het doden van grote groepen vogels achterhaald blijkt (zie hoofdstuk 5). Hierdoor moet naar alternatieven worden gezocht. De materiële toerusting op het RCC (het aantal benodigde werkplekken) moet in de praktijk een aantal maal worden opgeschaald (zie hoofdstuk 7).

26437

58

5.

DE AANPAK VAN DE CRISIS

5.1

I NLEIDING

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de verschillende stappen in de aanpak van de crisis, van signalering tot en met de afbouwfase. Dit hoofdstuk is voornamelijk gericht op de pluimveebedrijven. Hoofdstuk 6 besteedt aandacht aan de specifieke situatie rond hobbydieren. Paragraaf 5.2 geeft een beschrijving van de signalering bij de uitbraak van de vogelpest. Vervolgens gaat paragraaf 5.3 in op de aanpak tijdens de AI-crisis van de maatregelen screening, tracering en monitoring. Daarna komt in paragraaf 5.4 de wijze waarop de ruimingstrategie in de praktijk is uitgevoerd aan de orde. Onder meer wordt ingegaan op de beschikbare dodings- en destructiecapaciteit en de uitvoering van de ruimingen. De uitvoering van de taxaties en de opkoop beschrijven we in paragraaf 5.5. Paragraaf 5.6 gaat in op andere maatregelen die ten tijde van de crisis zijn genomen. Belangrijke componenten zijn in dit kader de verschillende vervoersverboden en -beperkingen. Mede in dit licht is de handhaving van de maatregelen tijdens de crisis van belang. Handhaving wordt derhalve besproken in paragraaf 5.8. Paragraaf 5.7 beschrijft eerst nog de mestproblematiek. In paragraaf 5.9 bespreken we vervolgens de aanpak in het kader van de volksgezondheid. Daarna komen achtereenvolgens de herbevolking en de afbouwfase van de crisis en ten slotte de maatschappelijke effecten van de crisis aan de orde (respectievelijk paragraaf 5.10, 5.11 en 5.12). We besluiten dit hoofdstuk met de analyse en beoordeling. In de crisis zijn verschillende soorten gebieden ingesteld, waarbinnen verschillende bestrijdingsregimes en maatregelen kunnen gelden. Voordat we in de volgende paragrafen ingaan op de aanpak, beschrijven we deze gebieden kort. De volgende gebieden zijn tijdens de crisis onderscheiden: •

De 1-km-zone rondom een besmettingshaard. Gedurende de gehele crisis wordt in een straal van 1-km rondom elke besmettingshaard (preventief) geruimd. Deze 1-kmzone is gebaseerd op ervaringen ten aanzien van andere besmettelijke ziekten (waaronder de varkenspest) en op het gezamenlijk advies van adviserende epidemiologen (zie ook hoofdstuk 3).

•

Het beschermingsgebied: een zone van ten minste 3 km rondom een besmettingshaard. Een beschermingsgebied dient op grond van Richtlijn 92/40/EEG ingesteld te worden rond elke besmettingshaard. De grenzen van deze zones worden mede bepaald aan de hand van de handhaafbaarheid (natuurlijke grenzen en wegen zijn goed handhaafbaar). In deze zones dienen onder andere screenings plaats te vinden. Vanaf begin april hebben in een aantal beschermingsgebieden ook preventieve ruimingen plaatsgevonden.

26437

59

•

Het toezichtsgebied: een zone van ten minste 10 km rondom een besmettingshaard. Ook deze dient op grond van Richtlijn 92/40/EEG ingesteld te worden rond elke besmettingshaard. Binnen dit gebied gelden bijvoorbeeld bepaalde vervoersverboden (zie paragraaf 5.7). Bij het trekken van de grenzen van deze zones, wordt - conform de EU-bestrijdingsrichtlijn - rekening gehouden met geografische, administratieve, ecologische en epizoötiologische aspecten (bijvoorbeeld in het kader van handhaafbaarheid). Deze aspecten kunnen er in de praktijk toe leiden dat een toezichtsgebied ruimer is dan een ring van 10 kilometer.

•

De bufferzone is een breder gebied dan een toezichtsgebied en wordt ingesteld om te voorkomen dat het virus zich verder verspreidt. De bufferzones worden (preventief) geruimd. Ook ten aanzien van de grenzen van bufferzones wordt rekening gehouden met factoren als handhaafbaarheid en dergelijke, zodat grenzen vaak bepaald worden door natuurlijke grenzen, zoals een bos of een rivier. Op 25 maart bericht minister Veerman aan de Tweede Kamer61 dat na overleg met de Europese Commissie besloten is twee bufferzones in te stellen, één bij Wageningen en één bij Putten. Later zijn er meer bufferzones ingesteld.

•

Ten slotte is Nederland tijdens de crisis onderverdeeld in verschillende compartimenten. Binnen de compartimenten kunnen verschillende maatregelen gelden. Doel van de compartimentering is om het risico van verdere verspreiding te beperken, door middel van het beperken van risicovolle vervoersstromen. Onderstaand kader geeft meer achtergrond aangaande compartimentering.

C OM P ART IMEN TER IN G Al vanaf het begin van de crisis is gesproken over de mogelijkheid van het instellen van compartimenten, teneinde verdere verspreiding van het virus te voorkomen. Met de compartimentering wordt de regulering van risicovolle vervoersstromen uitgewerkt. De bedoeling van deze regeling is te voorkomen dat het virus zich kan verspreiden door vervoermiddelen die vervoer hebben verzorgd van of naar bedrijven waar AI-gevoelige dieren worden gehouden en die vervolgens naar of in andere gebieden vervoer verzorgen naar bedrijven waar ook AI-gevoelige dieren worden gehouden. Compartimentering maakt tevens een gedifferentieerd beleid mogelijk. Per compartiment kunnen specifieke vervoerscondities gelden. Op 27 maart 2003 treedt om 13.00 uur de Regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003 in werking (zie ook 5.6). In deze regeling wordt Nederland in drie compartimenten ingedeeld; het gebied Gelderse Vallei, het Gebied Beneden-Leeuwen en een gebied dat de rest van Nederland omvat. Een aantal dagen later wordt besloten om, ter voorkoming van verdere verspreiding van het virus, ook het gebied dat de rest van Nederland omvat verder op te delen in compartimenten: op 31 maart wordt de compartimentering daarmee uitgebreid van drie naar vijf compartimenten. Deze regeling wordt gedurende de crisis diverse keren aangepast, op basis van de ontwikkelingen van de crisis. Zo wordt het aantal compartimenten verder uitgebreid, is het toepassingsgebied van de regeling aangescherpt (zo valt bijvoorbeeld in een later stadium van de crisis ook alle dierlijke mest onder de regeling), zijn regimes binnen bepaalde compartimenten aangescherpt, en zijn grenzen aangepast. Belangrijke overwegingen bij de wijzigingen zijn controleerbaarheid en handhaafbaarheid, de inhoud van de veterinaire maatregelen die worden genomen, de uitvoerbaarheid van de maatregelen en het dierenwelzijn. In totaal is de regeling meer dan 30 keer gewijzigd.

61

Brief aan Tweede Kamer, 25-03-2003, kenmerk VVA 03.1004GM.

26437

60

Vanaf halverwege mei wordt het, gezien het feit dat er al enige tijd geen nieuwe uitbraken van AI zijn geconstateerd, veterinair verantwoord geacht versoepelingen aan te brengen in het regime. De versoepelingen worden gefaseerd in bepaalde compartimenten ingevoerd. Hierbij is onder meer het moment van de laatste besmetting in het betreffende gebied en de situatie in de omliggende gebieden dan wel het aangrenzende buitenland van belang. Op 18 juni wordt het dan bestaande aantal compartimenten van 8 teruggebracht naar 4 en omstreeks een maand later wordt het toepassingsgebied van de regeling sterk gereduceerd. Vanaf 14 augustus worden de laatste drie compartimenten opgeheven. Dit naar aanleiding van het feit dat op de bedrijven in de vervoersbeperkingsgebieden binnen deze compartimenten, waar de verklikkerdieren zijn geplaatst geen virus meer wordt aangetroffen. Met het opheffen van het vervoersbeperkingsgebied Gelderse Vallei kan op 22 augustus het laatste compartiment (A) vervallen.

Figuur 5.1 geeft de onderlinge samenhang tussen de gebieden weer. Co mpartiment

Bufferzone

T - gebied (10 km)

B - gebied (3 km)

1 km

Figuur 5.1

Gebieden rondom een besmettingshaard.

Elke nieuwe besmettingshaard geeft aanleiding tot het aanleggen van de in de figuur geschetste gebieden rondom die haard (behalve de buffergebieden en compartimenten; deze worden niet bij voorbaat altijd aangelegd): rondom elke besmettingshaard wordt dus een 1-km-zone, een beschermings- en een toezichtsgebied getrokken. Daar waar zich steeds relatief dicht bij elkaar nieuwe besmettingshaarden voordoen, ontstaat overlap in de verschillende zones van de verschillende besmettingshaarden.

26437

61

5.2

S IGNALERING

Op 22 februari worden op een bedrijf in de Gelderse Vallei de eerste ziekteverschijnselen geconstateerd, die zich later doorzetten in een verhoogde uitval. De lokale dierenarts van het bedrijf en de veehouder zelf zijn primair verantwoordelijk voor de signalering van een dierziekte. De dierenarts stelt een eerste diagnose en beslist of nader onderzoek nodig is.62 Op maandag 24 februari start er diagnostisch onderzoek door de Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) op basis van door de lokale dierenarts ingestuurde sectiematerialen en monsters. Op woensdag, donderdag en vrijdag worden er meer monsters ook van andere bedrijven in de buurt ingestuurd. De betrokken dierenartsen denken niet meteen aan AI. De diagnoses, zoals gesteld door de dierenartsen op de bedrijven, wijzen op infectie met een colibacterie, salmonella en vlekziekte. Hier is vervolgens door de GD op getest. Dit is de ‘normale’ procedure. Voor het niet direct stellen van de diagnose AI worden door onze gesprekspartners als verklaringen gegeven dat AI zich al 80 jaar niet meer heeft voorgedaan in Nederland en de symptomen niet overeenkwamen met de symptomen van AI, zoals die in de literatuur werden omschreven en in Italië werden waargenomen. Op vrijdagochtend 28 februari is duidelijk geworden dat de salmonellatesten negatief zijn. De uitval bleef echter in een dusdanige mate doorgaan dat de GD tot de conclusie kwam dat er iets ernstigs aan de hand was. Diezelfde ochtend is een dierenarts van de GD naar het bedrijf gestuurd en is in het laboratorium van de GD op AI getest, door middel van een IFT-test. Die vrijdagmiddag werd de uitslag van de test bekend. Deze was positief. GD heeft toen contact opgenomen met het Centraal Meldpunt Dierziekten dat is ondergebracht bij de AID. Op 28 februari om 17.00 uur is de VWA/RVV op de hoogte gebracht door het Centraal Meldpunt Dierziekten. Tien minuten daarvoor is het hoofd van de afdeling Dierziekten van de VWA/RVV al geïnformeerd door de directeur van de GD. Er is een specialistenteam met een VWA/RVV-dierenarts, een dierenarts van de GD en de lokale dierenarts ingesteld, dat het bedrijf heeft bezocht. Vervolgens worden ook de andere verdachte bedrijven bezocht. Naar aanleiding van deze bezoeken worden die avond de eerste maatregelen getroffen.63 In de avond en nacht van vrijdag 28 februari op zaterdag 1 maart heeft het CIDC sectie uitgevoerd en zijn PCR-testen uitgevoerd op het materiaal van zes bedrijven. Tegelijkertijd zijn voorbereidingen getroffen om de crisisorganisatie in te richten. Op zaterdag is vast komen te staan dat er in Nederland voor het eerst sinds 1926 sprake was van AI. De virusstam was H7. Op zondagmiddag wordt vastgesteld dat het gaat om een N7-type. Parallel aan het CIDC-onderzoek heeft een vakgroep van de Erasmus Universiteit Rotterdam onderzoek verricht op het materiaal van één van de zes bedrijven. Deze vakgroep komt tot dezelfde conclusies als het CIDC.

62 63

Naast de lokale dierenarts spelen ook voorlichters en dierenartsen van pluimvee-integraties een belangrijke rol bij het insturen van materialen voor nader onderzoek. Om 1.30 uur wordt in de Gelderse Vallei een vervoersbeperkingsgebied van circa 10 km rond de betrokken bedrijven vastgesteld

26437

62

De signalering is in eerste instantie uitgevoerd met testen die niet officieel erkend zijn, maar die wel sneller de diagnose hebben kunnen stellen (PCR, IFT). De uitslag van de PCRtest is bekend binnen 24 uur. Deze levert een tijdwinst op ten opzichte van de in de EUbestrijdingrichtlijn genoemde test die binnen maximaal twee weken uitsluitsel geeft. Het CIDC heeft op dinsdag 4 maart de diagnose bevestigd door middel van deze officieel erkende test - de zogenoemde virusisolatietest. Volgens het RVV-draaiboek AI is erkenning aangevraagd voor de ‘officieuze’ testen. Dit draaiboek stelt tevens dat bij de bestrijding van een AI-crisis niet gewacht zal worden op de erkende testresultaten voordat maatregelen worden genomen: een positieve PCR-test is dus voldoende om maatregelen te treffen (zie ook hoofdstuk 3). Ten tijde van de crisis heeft LNV dan ook voor het instellen van maatregelen gebruikgemaakt van deze snelle tests. Wel is daarnaast altijd de officieel erkende test uitgevoerd. 5.3

S CREENING , TRACERING , MONITORING

In deze paragraaf beschrijven we de aanpak van de maatregelen screening, tracering en monitoring. Doel van deze maatregelen is om inzicht te krijgen in de verspreiding van het virus en het opsporen van besmettingshaarden. 5.3.1 Screening

Screening van AI kan worden verdeeld in inventarisatie-, vervolg- en eindscreening (zie ook hoofdstuk 3). De inventarisatiescreening doelt erop om door middel van klinisch onderzoek en eventueel bloedonderzoek zo snel mogelijk een goede indruk te krijgen van de mogelijke verspreiding van het AI-virus en om de exacte aantallen dieren binnen het beschermingsgebied te inventariseren. Gedurende de crisis worden tevens zogenoemde vervolgscreenings uitgevoerd om op de hoogte te blijven van de aantallen gevoelige dieren en de mogelijke verspreiding van het virus in een gebied. Ten slotte zijn de zogenoemde eindscreenings uitgevoerd. Deze vormen één van de voorwaarden voor het opheffen van de beperkende maatregelen. Er bestaat een belangrijke samenhang tussen screening en tracering. Wanneer tijdens de screening verschijnselen van AI worden waargenomen, wordt contact opgenomen met de afdeling Tracering. In overleg wordt dan besloten welke monsters genomen moeten worden. Bedrijven die gedurende een screeningsbedrijfsbezoek verdacht verklaard zijn, vallen niet meer onder het screeningsprotocol, maar onder de afdeling Tracering binnen het RCC. Tracering bezoekt dan zelf ook het bedrijf voor het traceringswerk. Bedrijven waarbij na verloop van tijd de verdachtstatus wordt opgeheven (onder beheer van afdeling Tracering), vallen weer onder het screeningsprotocol voorzover ze zijn ingesloten in een beschermingsgebied. Deze bedrijven worden weer verder bewerkt door de afdeling Screening.64 De screeningen worden uitgevoerd door screeningsteams van de VWA/RVV. Een minimaal screeningsteam bestaat altijd uit een dierenarts en een VWA/RVV-er. Het aantal inventarisatiescreeningen neemt in de eerste weken snel toe, parallel aan het toenemend aantal nieuwe besmettingsgevallen. Bij een uitbraak van AI op een gecombineerd bedrijf (pluimvee/varkens) worden, conform het Draaiboek AI, ook varkens (steekproefsgewijs) serologisch onderzocht op een besmetting met het AI-virus. Dit wordt tijdens de crisis besloten, nadat signalen ontstonden dat het AI-virus ook door varkens zou kunnen worden verspreid.

64

RVV draaiboek AI, oktober 2001.

26437

63

Ten aanzien van de screening van hobbydierhouderijen geldt dat alleen de houderijen die een Uniek Bedrijfsnummer (UBN) hebben, zijn gescreend. Volgens gegevens van de VWA/RVV is de VWA/RVV in week 10 (vanaf 3 maart) gestart met de screening van alle bedrijven in een straal van 3 km rond de besmettingshaarden in Renswoude, Scherpenzeel en Barneveld. De volgende figuur geeft een overzicht van het verloop van de screenings in de tijd. Het totaal aantal screenings leidt tot 91 verdenkingen.65 Aantal uitgevoerde screenings, vervolg- en eindscreenings per week 350 300 Aantal

250 200 150 100 50 0 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 Weeknummer

Screenings Vervolgscreenings Eindscreenings

Figuur 5.2:

Aantal uitgevoerde screenings per week. Bron: VWA/RVV.

Uit de figuur is af te lezen dat er in de maanden maart en april (week 10 tot en met 18) veel screenings worden uitgevoerd. Dit vereist een grote personele capaciteit. In de screeningsteams, die onder leiding stonden van een dierenarts van VWA/RVV, waren in de praktijk veelal studenten diergeneeskunde vertegenwoordigd. Hiermee werd de personele capaciteit vergroot. Omdat de werkzaamheden onder normale omstandigheden alleen zijn voorbehouden aan daartoe gekwalificeerde personen, is hiervoor een aparte regeling ingesteld.66 Deze inzet is volgens onze gesprekspartners goed verlopen. Volgens onze gesprekspartners van LNV en VWA/RVV zijn de werkzaamheden ten aanzien van screening over het algemeen goed gegaan. Volgens enkelen van hen zijn de hygiënevoorschriften over het algemeen beter nageleefd dan in voorgaande crises. Vooral de directbetrokkenen (boeren, dierenartsen, professionele ruimers) hebben in hun ogen geleerd van vorige crises.

65 66

CD-rom, VWA/RVV, Klassieke vogelpest in Nederland. Regeling inzet studenten aviaire influenza 2003, ingegaan op 3 maart 2003. Ten tijde van het onderhavige onderzoek geldt deze niet meer.

26437

64

5.3.2 Tracering

Bij tracering worden alle contacten van een besmet bedrijf onderzocht. Hiermee wordt beoogd om de mogelijke besmettingswijze te bepalen en om informatie te verkrijgen over de contactbedrijven van het besmette bedrijf, om zodoende verdere verspreiding van het virus in kaart te kunnen brengen en te voorkomen. De afdeling Tracering van het RCC is verantwoordelijk voor de uitvoering. De besmette bedrijven worden bezocht door traceringsteams (bestaande uit één VWA/RVVdierenarts en een medewerker van de AID) om alle contacten in kaart te brengen. Per besmet bedrijf worden de contacten in kaart gebracht tot 6 weken voor detectie van het besmette bedrijf (om te achterhalen waar de infectie vandaan is gekomen) en na de besmetting (om te achterhalen waar het virus zich eventueel verder heeft verspreid). Tracering is een bijzonder arbeidsintensieve bezigheid. Vanaf de eerste week van de crisis trekt het traceringteam alle mogelijke risicovolle contacten in de omgeving van de besmetting na door de routes van afvoerende vrachtauto’s, dierenartsen en andere professionele bezoekers van verdachte bedrijven te traceren. Hiervan wordt een traceringverslag gemaakt. Op basis van de gegevens in dit verslag kunnen contactbedrijven door een hiervoor gemandateerde ambtenaar of de VWA/RVV-crisismanager verdacht worden verklaard. In het kader van de tracering worden al deze contactbedrijven bezocht en bemonsterd.67 Zeer risicovolle contacten zijn preventief geruimd. De volgende figuur geeft een overzicht van het aantal uitgevoerde traceringen per week. Uit de FVO-rapportage van begin mei blijkt dat naburige contacten (nabijgelegen bedrijven), menselijke contacten en transporten als de belangrijkste besmettingswijzen worden beschouwd, die een verklaring kunnen vormen van de besmettingen op de onderzochte bedrijven. Begin mei is het onderzoek echter in veel gevallen nog niet afgerond: in meer dan 50% is nog geen waarschijnlijke besmettingsbron gevonden. 68 Aantal uitgevoerde traceringen per week 100

aantal

80 60 40 20 0 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 33 34

Weeknummer Figuur 5.3:

67

68

Tracering

Aantal uitgevoerde traceringen per week. Bron: VWA/RVV.

RVV-draaiboek, oktober 2001. Bron: FVO-rapportage, 19-20.

26437

65

5.3.3 Monitoring

Op 8 maart wordt de Regeling Monitoring AI69 ingesteld. Deze regeling houdt onder meer de aanpassing van het bestaande monitoringsprogramma in, naar de aanwezigheid van (laagpathogene) AI. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de GD in opdracht van het Ministerie van LNV en onder toezicht van en in samenwerking met het CIDC. Twee dagen later wordt medewerking aan dit onderzoek verplicht gesteld.70 In de periode tussen 8 en 19 maart zijn door de GD ruim 1.300 bedrijven onderzocht. Uit het onderzoek is gebleken dat op een drietal bedrijven in de buurt van Dinteloord pluimvee serologisch positief is bevonden. Deze bedrijven zijn direct geruimd. Hiernaast zijn er nog twee positieve gevallen gevonden in Drenthe en Limburg (geen H7-type). Minister Veerman trekt uit het onderzoek de conclusie dat er geen sprake is van wijdverbreide aanwezigheid van laagpathogeen AI, gezien het feit dat bijna de helft van de pluimveebedrijven in Nederland zijn onderzocht. De monitoring wordt voortgezet en tweewekelijks worden vermeerderingsbedrijven gecontroleerd op AI. In het verdere verloop van de crisis levert dit echter niets op: er worden verder geen laagpathogene stammen van AI aangetroffen. De regeling Monitoring AI en de daaropvolgende wijzigingen betekenen tevens een verdere aanscherping van het zogenoemde Early Warning System (EWS). De FVO-rappotage constateert dat in sommige gevallen gedurende de crisis meldingen relatief laat worden gedaan. Opgemerkt wordt dat onvoldoende betrokkenheid van practici soms leidt tot late notificatie.71 Het EWS wordt ingericht om het risico van te late meldingen te voorkomen en onmiddellijke melding van symptomen van (onder meer) HPAI aan het Centraal Meldpunt Dierziekten te bewerkstelligen.72 In de regeling Monitoring AI is vastgelegd wanneer en waar gemeld moet worden. Op basis van deze regeling zijn pluimveehouders verplicht om onverwijld elke verhoogde sterfte van AI-gevoelige dieren van meer dan 3% per week aan het Centraal Meldpunt Dierziekten te melden. Personen die bedrijfsmatig kalkoenen en eenden houden, mogen op basis van de regeling ook zelf, op instructie van de GD, bloed afnemen bij deze dieren. Voor kippen was dit al geregeld. Dit wordt vervolgens in laboratoria onderzocht op Aviaire Influenza. Pluimveehouders zijn daarbij verplicht om een dierenarts te consulteren wanneer er bij pluimvee zichtbare klinische verschijnselen zijn.73 Ten slotte moet een consult van een dierenarts plaatsvinden als er een reductie van voeren drinkwateropname van meer dan 20% optreedt. Dierenartsen moeten hiervan vervolgens binnen 8 uur de Gezondheidsdienst voor Dieren op de hoogte te brengen.74

69 70 71

72

73 74

Regeling monitoring Aviaire Influenza 2003, ingegaan op 8 maart 2003 en gewijzigd op 10 maart, 21 maart, 3 april en 21 april. Wijziging ingegaan op 10 maart 2003. In haar reactie op de conceptrapportage van de FVO-missie, merkt LNV dan op dat deze laattijdige notificatie tegen de achtergrond zou moeten worden geplaatst dat zich al meer dan tachtig jaar geen AI heeft voorgedaan in Nederland, zodat het niet ongebruikelijk is dat niet direct aan AI wordt gedacht. Bron: Brief DIZ/LNV aan de directeur FVO, 25-7-2003. In feite bestaat deze plicht al op basis van de GWWD, waarin voor zowel voor de houder van dieren als voor dierenartsen een meldingsplicht is opgenomen. Met de bedoelde regeling wordt deze plicht in feite aangescherpt in het kader van de AI-crisis. Ongeacht of deze verschijnselen al dan niet direct wijzen op Aviaire Influenza. Brief Minister aan Kamer, 29 januari 2004.

26437

66

De dierenarts krijgt daarbij ook een meldingsplicht wanneer hij geen aanwezigheid van AI vaststelt.75 De GD registreert de meldingen in het Early Warning System. Het systeem voorziet ook in een tweede bezoek aan het pluimveebedrijf door de dierenarts; dit teneinde de ontwikkeling van de ziekte en de resultaten van een eventuele behandeling te peilen. De FVO-missie is positief over het EWS en constateert begin mei - ondanks het feit dat het EWS dan nog maar kort als dusdanig functioneert - een toename in de meldingen.76 5.4

B EPALING EN UITVOERING RUIMINGSTRATEGIE AI

In deze paragraaf gaan we in op de wijze waarop de ruimingstrategie in de praktijk is uitgevoerd. Allereerst beschrijven we de tijdens de crisis beschikbare dodings- en destructiecapaciteit zowel in termen van materiële als personele capaciteit. Vervolgens gaan we in op het feitelijke uitvoeringsproces van de ruimingen. In deze paragraaf richten we ons op de aanpak ten aanzien van bedrijven. Hierbij maken we een onderscheid tussen besmette en preventief geruimde bedrijven. De aanpak ten aanzien van hobbydieren wordt apart beschreven in hoofdstuk zes. 5.4.1 Dodings- en destructiecapaciteit

Dodingscapaciteit: materieel Het Draaiboek AI gaat voor het doden van grote aantallen pluimvee uit van doding met HCN (blauwzuur) door de firma Degesch. Dit middel mag echter als gevolg van een verbod door het Ministerie van VWS al een aantal jaren niet meer gebruikt worden.77 De eerste operationele dodingsapparatuur is beschikbaar bij het bedrijf HKI. Dit bedrijf beschikt over apparatuur voor het doden van pluimvee op de bedrijven zelf met behulp van CO2.78 Tijdens de eerste dagen van de crisis bestaat de ruimingcapaciteit uit minder dan 1.000 vogels per uur per ruimingploeg en per ruimingapparaat. De eerste dagen zijn er een paar van deze apparaten beschikbaar. De gemiddelde omvang van een bedrijf bedraagt echter 30.000 vogels. Daarbij worden binnen een paar dagen rond de 20 besmette bedrijven gevonden.79 Om de dodingscapaciteit voor massale pluimveedoding zo snel mogelijk op te schalen, start LNV vanaf de eerste dagen een nader onderzoek naar alternatieve mogelijkheden van doding. Reeds in de eerste week wordt, onder meer dankzij assistentie van andere lidstaten, de dodingscapaciteit sterk opgeschaald tot zo’n 160.000 vogels per dag op 8 maart.80 De hoeveelheid apparatuur die op basis van CO2 werkt wordt zeer snel verhoogd. Tevens wordt dan nieuwe vergassingsapparatuur aangekocht.81 Naast HKI wordt gebruikgemaakt van bedrijven die gebruikmaken van de zogenoemde stalvergassingstechniek.

75 76 77 78

79 80 81

Wijziging Regeling Monitoring AI , 22 april. FVO-rapportage, 14. Directie Arbeidsveiligheid en gezondheid. FVO-rapportage, 16. Het HKI heeft ten behoeve van crises prioriteitscontracten bij Stork voor het binnen een afgesproken (korte) tijd leveren van dodingsmachines. Het eerste operationele systeem in de crisis was een mobiel liftsysteem dat vier kratten kippen per keer kon behandelen. FVO-rapport, 16. PVC-rapportage, 9 maart. PVC-rapportage, 9 maart.

26437

67

Het blijft tot eind maart lastig om bij de dan bestaande werkwijze het aantal te ruimen dieren substantieel te verlagen: het aantal te ruimen dieren dat er dagelijks bijkomt overstijgt, ondanks de opschaling van de dodingscapaciteit, het aantal dieren dat geruimd kan worden. Er komen nog steeds nieuwe verdenkingen en besmettingen bij en een groot deel van de dan nog te ruimen bedrijven is klein van omvang. Tijdens een algemeen overleg van 4 april merkt de minister op dat de grenzen van het ruimen met de dan bestaande methodieken zijn bereikt. Vanuit de sector en de Tweede Kamer is de druk om in een hoger tempo en op grotere schaal te ruimen groot. Het ministerie blijft tot halverwege april zoeken naar andere methoden van doding. Bij het zoeken naar alternatieve dodingsmethoden spelen verschillende overwegingen een rol. Zo moet er worden voldaan aan eisen op het gebied van (minimale) risico’s van verspreiding, effectiviteit en snelheid van doding, milieu en arbeidsomstandigheden en dierenwelzijn. Er worden gedurende de crisis verschillende dodingsmethoden ingezet.82 DODINGSMETHODEN • Vergassen met CO2 met behulp van grote machines uit andere lidstaten en een aantal kleinere machines met (dientengevolge) een beperktere capaciteit. • Vergassen met CO2 en CO (de Belgische methode) waarbij geheel afgeplakte kippenschuren worden volgespoten met gas. Omdat de CO- en CO2-dodingen aanvankelijk plaatsvinden buiten het bestaande wettelijk kader, wordt op 21 maart de Tijdelijke Regeling doden AI-gevoelige Dieren 2003 van kracht.83 Hierbinnen worden de dodingsmethoden met CO en CO2 geformaliseerd. • Vergassen in containers (de Deense methode). Hoewel deze methode tot een snelle dood leidt, heeft het als nadeel dat het relatief zwaar is voor het personeel. De commissie-Wensing adviseert derhalve deze methode in te zetten voor kleinere ruimingen. • Elektrocutielijnen. Op 5 maart is een elektrocutie wagen in bedrijf waarin 7.000 kippen per uur kunnen worden gedood. Op 8 maart zijn hiervoor twee mobiele machines in gebruik. In de loop van de crisis worden elf elektrocutielijnen ingezet. De methode is doorgaans effectief, maar ten opzichte van vergassing minder efficiënt: elektrocutie is niet geschikt voor alle kippen, de methode is arbeidsintensief (de kippen moeten gevangen worden) en kost derhalve veel tijd en inzet van medewerkers.84 • Euthanaticum T61. Op kleinere pluimveebedrijven wordt pluimvee gedood door middel van een injectie. Evenals elektrocutie is deze methode effectief, maar niet efficiënt: voor deze methode is veel hoog opgeleide personele capaciteit nodig (dierenartsen).85 • Het toedienen van Neocidol aan pluimveevoeder. Een praktijkproef bij een preventief te ruimen bedrijf lijkt succesvol. Verwacht wordt dat met deze dodingsmethode op grotere schaal kan wor-

82

83 84 85

Bronnen: PVC-rapportage; Overzicht van de mogelijkheden van doden van vogels in het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, ID-Lelystad, 99.076; brieven van de Minister aan de Kamer. Deze tijdelijke regeling is gebaseerd op het Besluit doden van dieren, waarmee invulling wordt gegeven aan artikel 44, eerste lid van de GWWD. Commissie-Wensing, week 10, Overzicht van de mogelijkheden van doden van vogels in het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, ID-Lelystad, 99.076. Overzicht van de mogelijkheden van doden van vogels in het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, ID-Lelystad, 99.076.

26437

68

den geruimd. De commissie-Wensing adviseert wel de methode alleen toe te passen indien niet aan de termijn van 48 uur (voor het ruimen van preventief te ruimen bedrijven) kan worden voldaan. Op 21 maart vinden de eerste ruimingen met het middel Neocidol plaats.86 Op basis van een eerste implementatie in de bestrijding bij vijf legbedrijven blijkt het middel in de praktijk echter een wisselend tot slecht effect te hebben op de dieren waardoor het dodingsproces niet altijd snel en efficiënt verloopt. Reeds op 22 maart wordt daarom het hanteren van deze methode gestaakt. Besloten wordt om het gebruik van deze methode op te schorten. • Slachterij. Hoewel aanvankelijk overwogen wordt om het ruimen van de klinisch-verdachte bedrijven in de 1-km-zone te laten plaatsvinden in een slachterij in het gebied, wordt deze methode niet ingezet vanwege mogelijke besmettingsrisico’s langs de aanvoerroute en rondom de slachterij. Omdat begin april echter rekening wordt gehouden met een eventuele uitbraak van AI buiten de Gelderse Vallei en omdat het ministerie besluit om ook het beschermingsgebied Gelderse Vallei te ruimen, wordt vanaf 2 april een kippenslachterij ingeschakeld voor preventieve ruimingen.87 Daarmee wordt voldoende (ruiming)capaciteit aangehouden. • Mechanische doding. Deze methode wordt weinig gebruikt aangezien deze methode arbeidsintensief is. Voor kuikens en embryo’s wordt het gebruik van shredders (vermalingsmachines) als dodingsmethode toegestaan.88

Eind maart wordt een expertgroep opgericht om te adviseren over (alternatieve) dodingsmethoden om zodoende de beschikbare capaciteit te verhogen. Deze expertgroep adviseert in hoofdzaak om de dan bestaande dodingscapaciteit optimaler in te zetten.89 Pas in een later stadium zou eventueel kunnen worden gedacht aan het inzetten van Neocidol en blauwzuurgas (HCN).90 Begin april bestaat, volgens de VWA/RVV een totale dodingscapaciteit van 800.000 vogels per dag. De volgende figuur geeft een overzicht van de ingezette dodingscapaciteit per methode per week. Te zien is dat de verschillende methoden in de eerste weken sterk zijn opgeschaald. Veruit de meeste dodingen vinden plaats door middel van complete stalvergassingen met CO2 (de methode CO2 in de grafiek). In totaal zijn hiermee bijna 700 locaties geruimd.

86 87 88 89 90

RCC dagjournaal, 21 maart. RCC-dagjournaal, 1 april. Crisisstafverslag 20 maart, bijlage I. Advies expertgroep doden en ruimen, 16 april. Wat betreft het inzetten van blauwzuurgas, adviseert de groep dit middel niet in te zetten alvorens hierover overeenstemming wordt bereikt met het Ministerie van VWS. De Inspectie voor Gezondheidszorg distantieert zich van het eventuele gebruik van blauwzuurgas. Hierbij komt dat inzet niet haalbaar is omdat slechts een persoon de methode kan hanteren en derhalve slechts een bedrijf per dag kan worden geruimd met blauwzuurgas (TK 28 807, nr. 33). Gezien de onvoorspelbare resultaten van de Nedocidol-methode en (derhalve) de negatieve effecten voor het dierenwelzijn wordt ook de directe inzet van dit middel niet geadviseerd.

26437

69

Aantal geruimde lokaties

Inzet dodingsmethoden 120 100

CO CO2 HKI Neocidol T61 Overig

80 60 40 20 0 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 Weeknummer

Figuur 5.4:

Dodingsmethoden. Bron: VWA/RVV.

Personele capaciteit voor de ruimingen De dodingscapaciteit wordt niet alleen bepaald door het beschikbare materiaal, maar ook door de inzet van mensen. Ten behoeve van de efficiëntie van de ruimingen en met het oog op het zo gering mogelijk houden van het besmettingsgevaar wordt de voorkeur gegeven aan vaste ruimingploegen (een vaste groep medewerkers). Belangrijk onderdeel van een ruimingsteam is het hulppersoneel voor het ruimen van gedode dieren. Volgens het Draaiboek AI worden - wanneer bij de VWA/RVV geen geschikt personeel voorhanden is - professionele servicebedrijven uit de pluimveesector (vangen laadploegen) ingezet. In de praktijk is op deze meer gespecialiseerde pluimveeservicebedrijven tijdens de crisis slechts minimaal een beroep gedaan. De reden die hiervoor in de evaluatie van het PVE wordt aangegeven, is dat enkele bedrijven bij het ruimen niet de hygiënevoorschriften in acht nemen.91 Andere redenen zijn volgens de sector en bij de ruimingen betrokken gesprekspartners, dat pluimveeservicebedrijven uit niet-besmette delen van het land vaak niet ingezet willen worden vanwege strenge hygiënevoorschriften en een beperking aan de mogelijkheden om hun dagelijkse werkzaamheden te verrichten op niet-besmette bedrijven.92 Wel maakt de VWA/RVV gebruik van de Agrarische Bedrijfsverzorging (AB) een uitzendbureau dat gespecialiseerd is in het leveren van personeel voor landen tuinbouwbedrijven.93 Voor het HKI zijn tijdens de crisis zo’n 300 mensen aan het werk in het kader van de logistieke ondersteuning en voor het rapen van kippen. Het gaat hierbij om professionele vangploegen.

91 92

93

PVE-rapportage, 10. De hygiëneregels bepalen bijvoorbeeld dat men na een bedrijfsbezoek met verdachte of besmette dieren, men voor een bepaalde tijd (72 uur) niet op bedrijven mag komen met AI-gevoelige diersoorten (te ruimen bedrijven zijn hiervan uiteraard uitgezonderd). RCC-dagjournaal.

26437

70

Door een gebrek aan personeelscapaciteit voor het ruimen, maakt het Ministerie van LNV ook veelvuldig gebruik van uitzendkrachten. Hiervoor bestaat een mantelovereenkomst met uitzendbureau Start. De overeenkomst betekent dat het uitzendbureau binnen 24 uur voldoende en goed gekwalificeerd personeel aan LNV moet leveren bij crisissituaties. In de praktijk kan Start onvoldoende personeel op de been brengen. Hierdoor worden vanaf 14 maart via een servicebedrijf ook asielzoekers bij de ruimingen ingezet. Door het servicebedrijf zijn met het CWI afspraken gemaakt om tewerkstellingsvergunningen te verkrijgen.94 De asielzoekers worden onder de naam F. Vogelpest en onder één sofi-nummer door de belastingdienst ingeschreven.95 In totaal zijn naast de ingezette asielzoekers, naar schatting zo’n 4.o00 personen betrokken bij de ruimingen. In totaal zijn er 97 tewerkstellingsvergunningen verstrekt.96 Gegevens, die een nadere specificatie van deze groep medewerkers naar werkgeversoort mogelijk maken, ontbreken.

Destructiecapaciteit; materieel en personeel De overheid heeft de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een infrastructuur om kadavers en slachtafval op te halen en te vernietigen. De destructietaak is wettelijk belegd bij het destructiebedrijf Rendac. Bedrijven hebben de verplichting om kadavers bij Rendac aan te melden. Deze worden de eerstvolgende werkdag door Rendac opgehaald. Voor deze taakuitvoering heeft Rendac, als enige bedrijf in Nederland, een vergunning op grond van de Destructiewet. In crisistijd is Rendac ook verantwoordelijk voor het ophalen van kadavers, om deze vervolgens te vernietigen. In het VWA/RVV-draaiboek AI is geen specifiek plan in het kader van destructie in crisistijd opgenomen. Binnen het kader van de wettelijke taak van Rendac, vindt overleg plaats over opschaling en alternatieve destructiemethoden met de LNV-crisisorganisatie. Rendac had een conceptcalamiteitenplan dat is gebruikt tijdens de crisis.97 Dit plan werd juist aangepast naar aanleiding van onder meer veranderde regelgeving en bedrijfsaanpassingen.98 Tijdens de crisis worden verschillende opschalingsstappen gezet vanwege de toename van het aantal besmettingen en dus ook de toename van het aantal af te voeren kadavers. Uitgangspunt bij deze stappen was het AI-gevoelig materiaal zo veel mogelijk te verwerken bij Rendac in Son (Rendac Son). Een deel van deze maatregelen is er dan ook op gericht het reguliere destructiemateriaal dat Rendac verwerkt op een andere plaats te vernietigen of door destructie van regulier materiaal uit te stellen.

94

95

96 97

98

Deze afspraak wordt gemaakt onder voorwaarde dat de benodigde verklaringen van de minister van Justitie zouden volgen en onder de voorwaarden dat aan alle overige vereisten van de betreffende wetgeving (Wav) wordt voldaan. De tewerkstellingsvergunningen worden op 28 maart verstrekt. Bron: kamervragen Van Vroonhoven-Kok en Verburg, DGB 2003-0318, 16 juli 2003. Na afloop van de crisis wordt een onderzoek uitgevoerd naar illegale tewerkstelling bij werkzaamheden in het kader van de vogelpest. Bron: kamervragen Van Vroonhoven-Kok en Verburg, DGB 2003-0318, 16 juli 2003. Bron: Brief met antwoorden op de Kamervragen van Van Vroonhoven-Kok en Verburg, DGB 2003-0318, 16 juli 2003. Inmiddels ligt er bij LNV een aangevuld concept-calamiteitenplan, waarin voor toekomstige uitbraken van dierziekten verschillende scenario’s per dierziekte voor opschaling en inzet van capaciteit worden weergegeven. Antwoorden Minister Veerman op kamervragen d.d. 16-04.

26437

71

We bespreken de verschillende opschalingsstappen hieronder: •

Opschalen van de capaciteit van de destructielijn van Rendac Son tot aan de maximale capaciteit. De normale capaciteit bedraagt circa 9.200 ton materiaal. De reguliere aanvoer van materiaal bedraagt ongeveer 7.200 ton per week.99 Als eerste kon de onbenutte ruimte worden ingezet.

•

Bedrijfstijdverlenging. Doordat bij Rendac ook in het weekend kon worden doorgewerkt, kon de normale capaciteit verder worden verhoogd.

•

Afvoer van destructiemateriaal naar het buitenland. Vanaf 21 maart wordt regulier destructiemateriaal afgevoerd naar België en Duitsland.100 Eind maart wordt deze afvoer echter tijdelijk stilgelegd door het Ministerie van VROM, omdat er een probleem met de vergunningen is. Dit heeft een (tijdelijk) negatief effect op de capaciteit. Nadat dit geregeld is, kan afvoer naar het buitenland weer opgestart worden. De afvoer naar België wordt gestopt, nadat daar ook besmettingen worden geconstateerd.

•

Ombouwen van de veermeellijn van Rendac naar een SRM-lijn die geschikt is voor de destructie van kippen. Vanaf week 12 (derde week van maart) wordt deze methode ingezet.

•

Invriezen van destructiemateriaal. Door deze maatregel wordt de destructie van regulier materiaal uitgesteld. Invriezen gebeurt dus niet met besmette en verdachte dieren. De aanleiding voor het invriezen is de vrees dat nieuwe uitbraken zullen leiden tot een te geringe destructiecapaciteit. Op 8 april wordt een succesvolle proef gehouden met het invriezen van kalkoenen.101 Knelpunt is hier dat de vrieshuizen een vergunning moeten hebben voordat het mogelijk is om kadavers in te vriezen. Na een opstartfase is dit proces versneld.

•

Verbranden in de Afvalverwerker. Mede gezien de aanpassingen die dit vergt, kunnen niet meteen andere verbrandingsinstallaties worden ingezet. Ook gezien de logistieke consequenties is dit niet (meteen) haalbaar. Moeilijkheid hierbij is dat de kadavers eerst voorbereid moeten worden (crushen), alvorens te kunnen worden verbrand. Vanaf week 15 wordt deze methode ingezet. Ook wordt halverwege april gekeken of het mogelijk is om de nog te verwerken eieren bij andere afvalverbrandingsinstallaties aan te bieden.

•

Storten van destructiemateriaal. Storten wordt gezien als noodmaatregel die alleen zal worden ingezet wanneer overige mogelijkheden volledig benut zijn. Hiervoor is afstemming gezocht met VROM en de provincies Limburg en Gelderland en de betrokken gemeenten. VROM en de provincie Limburg gaan uiteindelijk akkoord met het instellen van deze noodmaatregel. Ook de gemeente Ambt Montfort heeft zijn medewerking toegezegd. Vanaf week 15 (halverwege april) is men begonnen met het storten van karkassen op Ambt Montfoort. Alleen gedode dieren van bedrijven die niet verdacht zijn (die preventief zijn geruimd) of die geruimd zijn in verband met welzijnsproblemen, worden naar een stortplaats afgevoerd.

99 100 101

Antwoorden Minister Veerman op kamervragen d.d. 16-04. PVC-rapportage, 24 maart, RCC-dagjournaal. RCC-dagjournaal.

26437

72

De dieren worden in lekvrije wagens aangevoerd en zijn verpakt in zogenoemde bigbags die geen stof of veertjes doorlaten. Na het storten worden de bigbags afgedekt met een halve meter grond. Daaroverheen komt regulier afval. Voor de wagens waarin de bigbags worden aangevoerd gelden strenge regels voor het reinigen en ontsmetten. Ook bestond er nog het idee om karkassen op te slaan in een calamiteitenloods in Noord-Brabant. Dit is uiteindelijk niet doorgegaan. Naast de hiervoorstaande methoden is ook nog bekeken of het mogelijk was om een fabriek van Rendac in Bergum om te bouwen voor de opschaling van de destructiecapaciteit. Van deze mogelijkheid is echter afgezien omdat dit een te grote omschakeling betekende van het karakter en de bedrijfsprocessen van deze fabriek. Tijdens de aanpak van de crisis is op verschillende momenten in de maanden maart en april melding gemaakt van een tekort aan destructiecapaciteit bij Rendac.102 Aan de oplossing van dit tekort wordt gewerkt door de verschillende opschalingsstappen. Hierbij komt dat dit tekort niet alleen veroorzaakt wordt door een tekort aan absolute capaciteit, maar ook door andere factoren. Als oorzaken worden onder meer genoemd de lange reistijd naar Rendac in Son, de wachttijden bij het legen van de destructiewagens, de duur van reinigen en ontsmetten en het wachten op de controleurs na de reiniging en ontsmetting.103 Door deze vertragingen blijven dieren langer gedood op bedrijven liggen. In de beginfase werd de planning door de VWA/RVV gedaan en werd deze vervolgens voorgelegd aan Rendac. Nadat Rendac zelf fysiek planners op het RCC had geïnstalleerd en meer direct betrokken was bij de planning, verbeterde de inzet van Rendac. Halverwege april meldt de minister aan de Tweede Kamer dat de bestaande destructiecapaciteit weliswaar voldoende is, maar dat bij pieken in de aanvoer en bij storingen en/of onderhoud er een (tijdelijk) tekort kan ontstaan.104 De mogelijkheden om de destructiecapaciteit te verhogen, worden in belangrijke mate bepaald door milieuwetgeving en de Destructiewet. In het kader van de milieuwetgeving is LNV afhankelijk van medewerking van gemeenten, provincies en VROM. Bij de eerdere beschrijving van de verschillende opschalingsstappen is al vermeld dat deze afstemming, met name bij invriezen en afvoer naar het buitenland tot enige vertraging heeft geleid. De capaciteit wordt met bovenstaande methoden vergroot van 2.000 ton destructiemateriaal per week in de eerste week van maart naar meer dan 8.500 ton in midden April, met een topcapaciteit van 2.200 ton AI-destructiemateriaal per dag.105 De volgende grafiek geeft een overzicht van het wekelijks aan Rendac geleverde AI-destructiemateriaal.106 In totaal gaat het om ruim 55 duizend ton.

102 103 104 105 106

RCC-dagjournaal 20 maart, crisisstafverslagen begin april en FVO-rapport. RCC-dagjournaal, 20 maart. TK 28 807, nr. 34. FVO-rapport, 17. Opmerking: gevalideerde gegevens LASER.

26437

73

Figuur 5.5:

Aan Rendac aangeleverd AI-destructiemateriaal. Bron: Laser

5.4.2 Uitvoering Ruimingstrategie

De in hoofdstuk 3 geschetste strategie vormt één van de fundamentele pijlers van de bestrijding van een AI-crisis. Deze komt erop neer dat AI-gevoelige dieren van besmette en verdachte bedrijven zo snel mogelijk geruimd worden op de bedrijven zelf, dat risicomateriaal als mest en dergelijke zo snel mogelijk wordt vernietigd en dat de bedrijven gereinigd en ontsmet worden. Om verspreiding van het virus te voorkomen, moet het ruimen daarbij in principe zo snel mogelijk gebeuren: •

Besmette bedrijven moeten worden geruimd binnen 24 uur na besmetverklaring.

•

Preventief te ruimen bedrijven (in de 1-km-zone en contactbedrijven) moeten worden geruimd binnen 4 dagen na besmetverklaring van de besmettingshaard. Verdachte bedrijven krijgen hierbij voorrang. 107

•

Voor hobbydieren wordt in feit dezelfde aanpak gekozen als voor bedrijven (zie ook hoofdstuk 6). Daarbij geldt wel dat ruiming van bedrijven prioriteit heeft.

107

Draaiboek AI.

26437

74

De door LNV gevolgde ruimingstrategie wordt in feite gebaseerd op twee pijlers. Naast de beschikbare ruimingscapaciteit die - noodzakelijkerwijs - leidend is voor de gehanteerde strategie, is dit de ‘contactstructuurtheorie’.108 Epidemiologen wijzen erop dat de contactstructuur (denk aan verspreiding via mensen, transporten) de belangrijkste factor is in de verspreiding van het virus. Reeds op 5 maart wordt om deze reden besloten dat bedrijven in de 1-3-km-zone rondom een besmet bedrijf niet zullen worden geruimd. Argument om dit niet te doen, is dat het merendeel van de infecties waarschijnlijk in een kleine straal rondom een besmetting plaatsvindt (buurtinfecties). Daar komt bij dat het ruimen van een grotere zone gezien de beschikbare ruimingcapaciteit niet haalbaar is. Ruimen in een grotere zone zou betekenen dat er vertragingen zouden ontstaan in de ruimingen, hetgeen per saldo een negatief effect zou kunnen hebben op de effectiviteit van de bestrijding. Door de sector wordt dit besluit echter ter discussie gesteld, mede omdat er volgens de sector signalen zijn dat het virus zich door de lucht verspreidt. De sector is derhalve ook van mening dat op grotere schaal geruimd moet worden, namelijk in een straal van 3 kilometer rondom de besmette en ernstig verdachte bedrijven. Daarbij is de sector van mening dat niet van binnen naar buiten maar juist van buiten naar binnen zou moeten worden geruimd. Zie het onderstaande kader voor een uitgebreider beschrijving van deze discussie. VAN BINNEN NAAR BUITEN OF ANDERSOM De sector staat een ruimingstrategie voor waarin geruimd wordt in een straal van 3 kilometer rondom besmette bedrijven. Ook zou niet zoals binnen de bestaande strategie wordt gedaan van binnen naar buiten moeten worden geruimd maar juist van buiten naar binnen, kortom: beginnen met ruimen aan de rand van een beschermingsgebied (3-km-zone) en van daaruit naar binnen toe ruimen. Zodoende moet worden voorkomen dat het zich via de lucht verspreidende virus niet een ander bedrijf zou kunnen besmetten of uit het te ruimen gebied kan ontsnappen109. Ook in de Kamer wordt op verschillende momenten melding gemaakt dat pluimveehouders constateren dat kippen het eerste doodgaan bij de luchtinlaat en de ventilatoren van de stallen. De verspreiding van het virus zou op basis van de windrichting zijn te volgen. Sommige deskundigen zijn echter onder meer op basis van ervaringen in Italië van mening dat zogenoemde ‘aerogene transmissie’, transport van naakte virusdeeltjes via de lucht, weliswaar mogelijk maar onwaarschijnlijk is. Volgens het epidemiologen overleg110 zou het virus maar kort in de lucht kunnen overleven, zodat verspreiding buiten de 1-km-zone via de lucht niet waarschijnlijk is.111 Het ruimen in een zone van drie kilometer zou daarom nauwelijks nuttiger zijn: weliswaar zou het - als het vanuit het oogpunt van de beschikbare dodingscapaciteit mogelijk zou zijn - wel wat nieuwe uitbraken kunnen voorkomen. Onder de bestaande omstandigheden met de beperkte ruimingcapaciteit zou het netto-effect van ruimen in een 3-km-zone per saldo negatief kunnen zijn: er zullen dan immers vertragingen optreden in de ruimingen. Omdat de infectiedruk (de concentratie van het virus) het sterkst is dichtbij de besmette bedrijven, zou juist van binnen naar buiten moeten worden geruimd volgens deze deskundigen. Door eerst dichtbij een besmet of ernstig verdacht bedrijf te ruimen, bewerkstelligt men dan immers de sterkste reductie van het virus. De discussie over de effectiviteit van de bestrijdingsstrategie houdt gedurende lange tijd aan. Door het ministerie wordt op verschillende momenten advies ingeroepen van deskundigen en van de Europese Commissie. Dit geeft echter geen aanleiding om de strategie te wijzigen. Nieuwe besmettingen worden steeds toegeschreven aan persoons- of transportcontacten en de minister doet bij herhaling een dringend beroep op de betrokkenen om deze contacten tot een minimum te beperken. Onder deskundigen lopen de ideeën over de waarschijnlijkheid van aerogene verspreiding uitZie TK 28 807, nr. 40 en TK 28 807, nr. 19. Evaluatie PVE 110 Zie hiervoor hoofdstuk 7 111 Crisisstafverslag, 19 maart. 108

109

26437

75

een. Een enkeling is van mening dat het zogenoemde kippenstof via de mechanische ventilatie buiten terechtkomt en vele tientallen kilometers meegesleept kan worden. Een geringer aantal infecties is te danken aan de regelmatige regen, die een ongunstige factor zou zijn voor dit virustransport. Andere wetenschappers wijzen erop dat aerogene transmissie nooit wetenschappelijk is aangetoond. Over transport van virus aan mestdeeltjes en veren door de lucht bestaat meer overeenstemming. De afstand waarover is echter onbekend. De discussie wordt aan de zijde van de Tweede Kamer evenmin beslecht. Ook de verantwoordelijk minister van België stelt dat er ernstige aanwijzingen zijn dat het virus door de lucht is verspreid112. Dit is echter niet aangetoond. Op 9 april wordt de motie-Oplaat en Van de Brink ingediend, waarin aangedrongen wordt op ruimingen in grotere cirkels om de besmette en ernstig verdacht bedrijven te ruimen van buiten naar binnen. Deze motie wordt niet aangenomen.

Met name vanuit de Tweede Kamer en de sector bestaat gedurende de crisis de nodige kritiek op het tempo van de ruimingen. Mede als gevolg van de beperkte dodingscapaciteit worden vertragingen opgelopen bij het ruimen van verdachte bedrijven. Over de duur van de vertragingen bestaat onduidelijkheid. De FVO-missie vermeldt in haar rapport vertragingen tot 8 dagen na verdachtverklaring.113 In haar reactie op dit rapport geeft LNV echter aan dat de vertragingen maximaal oplopen tot 4 dagen. Het verschil zou te maken kunnen hebben met het gegeven dat in sommige gevallen bij de eerste melding nog niet altijd sprake was van duidelijke verschijnselen van AI en dat pas bij een later bezoek werd vastgesteld dat het zeer waarschijnlijk AI betrof.114 Ook het preventief ruimen van alle bedrijven in de 1km-zone rondom de besmettingshaarden gebeurt minder snel dan beoogd. In het kader van de welzijnsopkoop worden ruimingen tegen het einde van maart gezien de gebrekkige dodingscapaciteit soms uitgesteld.115 De welzijnsruimingen krijgen minder hoge prioriteit dan de zogenoemde ‘veterinaire ruimingen’.116 Vanuit het epidemiologisch overleg wordt steeds benadrukt dat de effectieve bestrijding van het virus met name afhangt van de snelheid van de ruimingen. Eind maart adviseert dit overleg naar aanleiding van de conclusie dat de bestrijding dan nog niet effectief is, dat de ruimingen op besmette en sterk verdacht bedrijven binnen 24 uur plaats moeten vinden. Preventieve ruimingen moeten vanaf dan binnen 48 uur worden geruimd om het virus de baas te kunnen worden. Op 25 maart wordt binnen het overleg geconstateerd dat de gewenste intervallen tussen verdacht- en of besmetverklaring en de ruiming weliswaar verkort zijn, maar nog niet gehaald worden: het duurt doorgaans langer dan 24 uur voordat een besmet bedrijf geruimd wordt en meer dan 48 uur dat een verdacht bedrijf geruimd wordt. Weliswaar heeft de opschaling die dan heeft plaatsgevonden wel enig effect, maar nog onvoldoende om te spreken van een effectieve bestrijding.117

Verslag van een Algemeen Overleg, 12 mei 2003 FVO-rapport, 16. 114 Dat vertragingen oplopen tot 4 dagen hangt volgens LNV regelmatig samen met het feit dat er een zondag tussen verdachtverklaring en ruiming zit. Er werd niet altijd op zondag geruimd vanwege morele bezwaren hiertegen van te ruimen bedrijven. Bron: Reactie bevinding Commissie, IZ-2003-1326, 25-7-2003. 115 Crisisstafverslagen, 20 maart. 116 Crisisstafverlag, Bijlage 14, 20 maart. 117 Crisisstafverslagen: Advies epidemiologen overleg, 25 maart. 112 113

26437

76

Gedurende de AI-crisis wordt de ruimingstrategie op een aantal punten gewijzigd en aangescherpt. Zo moet het tempo van de ruimingen worden opgevoerd118 en worden vanaf begin april aanvullende maatregelen genomen door de VWA/RVV om stofvorming als gevolg van de ruimingen zo veel mogelijk te voorkomen.119 De belangrijkste strategische wijzigingen beschrijven we hierna. Op 25 maart wordt besloten om rond de vervoersbeperkingsgebieden pluimveevrije bufferzones te realiseren. Zowel bedrijfsmatig als hobbymatig gehouden dieren in deze gebieden worden preventief geruimd. Hiermee wordt een volgende barrière opgeworpen tegen de verspreiding van het virus. De buffergebieden worden ingesteld nadat twee zwakke plekken zijn geconstateerd in de contactstructuur van de Gelderse Vallei en de gebieden daaromheen. De dreiging bestaat volgens de minister dat het virus uit het besmette gebied ontsnapt via regionale contacten met als gevolg nieuwe besmettingen in aangrenzende pluimveegebieden.120 De toenemende dodingscapaciteit maakt dit ook mogelijk. Gedurende de crisis worden verschillende buffers ingesteld, waaronder ook in Limburg. Over de instelling van buffergebieden is intensief overleg gevoerd in Brussel. De Europese Commissie stemt in met het Nederlandse initiatief en legt de preventieve ruimingen in de buffergebieden neer in een beschikking, waaraan de lidstaten binnen het SCOFCAH hun goedkeuring hebben gehecht. De overwegingen bij het instellen van deze gebieden zijn drieledig: er kan dierlijk materiaal aanwezig zijn in het te beschermen gebied dat essentieel is voor de Nederlandse en (zelfs) wereldwijde pluimveesector, extra bescherming kan nodig zijn vanwege de relatief grote pluimveedichtheid en tenslotte kunnen buffers nodig zijn voor de bescherming van buurlanden. Ruiming in de buffers verdient volgens epidemiologen hoge prioriteit.121Met ingang van 1 april wordt in aanvulling op de buffergebieden besloten de preventieve ruimingen in de Gelderse Vallei uit te breiden met alle pluimvee in een aangewezen beschermingsgebied (3-km-zone). In de toezichtsgebieden worden daarbij risicobedrijven geruimd122. Dit besluit wordt genomen na vooroverleg tussen Nederland en de Europese Commissie en doelt er eveneens op het risico voor verdere verspreiding van het AI-virus buiten de Gelderse Vallei te beperken.123 De vrees bestaat dat het virus over zal springen naar Noord-Brabant en Limburg. De sector pleit dan al langer voor deze oplossing. In de praktijk worden in het toezichtsgebied niet alle bedrijven geruimd, maar die bedrijven waarmee de natuurlijke buffers verder worden versterkt.

118

119

120 121 122 123

Op basis van advies van epidemiologen wordt besloten dat de ruimingen op besmette en ernstig verdachte bedrijven binnen 24 uur plaats moet vinden en ruimingen van bedrijven binnen de 1kilometer zone binnen 48 uur.TK 28 807, nr. 13, 4 april 2003. Hiertoe worden gedode dieren besproeid met water en afgevoerd via overdekte transportbanden (Crisisstafverlagen). Er wordt een onderscheid gemaakt in de ruimingswijze ten aanzien van batterijdieren en ‘strooisel-stallen’. Door een ander regime te voeren voor zogenoemde strooiselkippen wordt de hoeveelheid stof die wordt verspreid bij het ruimen beperkt (TK 28 807, nr. 44). Brief van de Minister aan de Kamer van 25 maart. Crisisstafverslag, 25 maart. TK 28 807, nr. 40. Achtergrond is dat het aantal besmettingen en verdenkingen in de Gelderse Vallei niet afneemt zelfs niet als binnen 24 uur de verdachte en besmette bedrijven en binnen 48 uur de bedrijven in de 1-km-zone worden geruimd, en het feit dat de Gelderse Vallei inmiddels al grotendeels is geruimd.

26437

77

Vanaf 30 maart ziet de prioriteitstelling er dan als volgt uit: •

Eerste prioriteit: het ruimen van verdachte en besmette bedrijven en de bedrijven in een cirkel van 1 kilometer daarom heen.

•

Tweede prioriteit: het ruimen van bedrijven in de buffergebieden.

•

Derde prioriteit: het ruimen van AI-gevoelige dieren in de beschermingsgebieden en risico bedrijven in de toezichtsgebieden.

Als begin april blijkt dat het virus zich ook verspreid heeft naar Limburg wordt vanaf 9 april besloten ook alle pluimveebedrijven in de 1-3-km-zone rond besmette en verdachte bedrijven in het Toezichtsgebied Nederweert te ruimen. Dit is mede mogelijk dankzij het feit dat er dan meer ruimingscapaciteit bestaat. In het algemeen wordt in de crisisstaf meegedeeld dat in Limburg in het beschermingsgebied alle pluimvee (zowel hobby- als bedrijfsmatig) zal worden geruimd.124 Omdat in Limburg bij vijf kalkoenbedrijven AI wordt geconstateerd, wordt vanaf begin april ten aanzien van kalkoenen in dat gebied een nieuwe strategie gehanteerd.125 Deze strategie vloeit voort uit de bedrijfsstructuur in de kalkoensector, die besmetting van vele kalkoenbedrijven in de hand zou werken, en het vermoeden dat de klinische verschijnselen bij kalkoenen veel minder duidelijk zijn dan bij andere AI-gevoelige dieren. De strategie ziet er als volgt uit: •

Kalkoenbedrijven worden preventief geruimd te beginnen in het Beschermingsgebied en daarna uit te breiden naar een groter gebied. De precieze begrenzing wordt bepaald aan de hand van onder meer de aanwezigheid van natuurlijke buffers, de bestaande structuur van integraties en de bijbehorende contactstructuur.

•

Wanneer kalkoenen bij de ruiming klinische verschijnselen vertonen, worden in een straal van 1 km rond de locatie waar dit plaatsvindt alle AI-gevoelige dieren geruimd. Bij de lichtst mogelijke verdenking van een kalkoenbedrijf wordt al het pluimvee in een 1-km-zone daaromheen geruimd. Dit gezien de aanzienlijke aantallen pluimvee, die zich binnen het gebied bevinden.

•

Alle kalkoenbedrijven die worden geruimd, worden getest op AI. De uitslagen hiervan zijn de volgende dag beschikbaar. Indien de uitslag positief is, dan worden alsnog direct alle pluimveebedrijven in een straal van 1 kilometer eromheen geruimd.

Op 8 april besluit het ministerie om alle vleeskalkoenen in het toezichtsgebied Nederweert preventief te ruimen.126 Door de zuidwaartse verspreiding van het virus, bevindt het virus zich halverwege april vlakbij de grens met België en Duitsland. Het Toezichtgebied in Limburg ligt voor een deel op Belgisch en Duits grondgebied. Vanuit Nederland wordt de Duitse en Belgische overheid intensief op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in Nederland. Op dat moment wordt bij uitbraken in de buurt van de Belgische en Duitse grens grootschalig rond deze bedrijven geruimd, waarbij aangesloten wordt bij de landsgrens en natuurlijke buffers.

124 125 126

Crisisstafverslag, 17 april. Brief Minister aan Kamer, 7 april. RCS-verslag, 8 april.

26437

78

Er wordt dan geruimd binnen gebieden welke afgebakend worden door 'natuurlijke' geografische grenzen. In plaats van de grenzen van de 1 en 3-km-zones zijn deze natuurlijke grenzen leidend. Begin mei merkt de minister op dat de straal waarbinnen de ruimingen plaatsvinden afhankelijk is van de tracering en van de aanwezigheid van natuurlijke buffers. Natuurlijke buffers zijn minder aanwezig in het gebied Nederweert dan in de Gelderse Vallei. 127 De laatste commerciële ruiming vindt plaats op 20 mei128.

Uitvoering ruimingen op bedrijven Aan het ruimen ligt een ingewikkelde logistieke operatie ten grondslag. Betrokkenen van verschillende organisaties en uitvoerende diensten van LNV hebben gezamenlijk de ruiming ter hand genomen. Hoe de operatie er op papier uitziet, is in onderstaand kader beschreven. RUIMINGSOPERATIE OP PAPIER De unit bedrijfsbezoeken van de afdeling Ruimen van de VWA/RVV is verantwoordelijk voor de gehele planning rondom een ruiming, variërend van de planning van de catering, tot en met alle facilitaire voorzieningen en ruimingsmaterieel.129 Een ruimingsteam is als volgt opgebouwd: een VWA/RVV-dierenarts, twee VWA/RVV-medewerkers, personeel van de ontsmetter, personeel van ruimingbedrijven, een chauffeur van de destructievrachtauto en variërende aantallen hulppersoneel voor het ruimen van dieren (afhankelijk van de grootte van het bestand) .130 Het ruimingsteam mag pas op pad wanneer een taxatierapport met plattegrond aanwezig is. Per ruimingsploeg wordt voor het hele proces op een bedrijf een ploegbaas benoemd.131 De ruiming mag niet beginnen voordat de tracering is uitgevoerd.132 De ruimingsploegen moeten vervolgens de bedrijven ruimen op basis van een werkinstructie ruiming. Het pluimvee dat bij een ruiming gedood wordt, dient vervolgens van het bedrijf te worden afgevoerd in geheel gesloten vrachtwagens. De destructiewagens en de transportwagens van het veevoer worden bij de destructor onder toezicht van de VWA/RVV vol en leeg gewogen. Na het ruimen moeten de bedrijven worden gereinigd en ontsmet. De veehouders zelf zijn verantwoordelijk voor het reinigen. De ontsmettingswerkzaamheden op het bedrijf worden door een R&O-bedrijf uitgevoerd in opdracht van de VWA/RVV. In de praktijk vervult de AID ook een belangrijke rol bij de ruimingen, onder meer door haar liaisonfunctie tussen ruimingsploeg en politie. Gedurende de crisis gaat de AID ook identiteitspapieren van ruimers controleren en houdt de AID toezicht of de leden van de ruimingsploegen voldoen aan de hygiënevoorschriften.

127

128 129

130 131 132

In een Algemeen Overleg van begin mei meldt de Minister aan de Kamer dat als een boerderij met kippen wordt verdacht, in een straal van 3 kilometer alle pluimvee wordt geruimd.TK 28 807, nr. 44. Bron VWA/RVV. Deze afdeling is verantwoordelijk voor onder meer de bemensing van de ruimingsteams, (de-)briefing, indeling ruimingen, planning van (eventuele) afvoer van veevoer mest en strooisel, R&O, controles en dergelijke. RVV Draaiboek AI, 44-54. TK 28 807, nr. 44. RVV Draaiboek AI, 49.

26437

79

Planning In de praktijk was VWA/RVV leidend voor het maken van afspraken voor ruimingen. De planning van de ruimingen is gedaan aan de hand van de capaciteitsopgave van de verschillende ruimingmethoden en het aantal beschikbare apparaten. Deze planning wordt vervolgens voorgelegd aan de ruimingbedrijven, waarna de planning - indien noodzakelijk is aangepast. In principe werd de planning een dag van tevoren steeds gemaakt en kregen overige aanwezigen bij een ruiming, zoals de AID (liaisonfunctie), eventuele hulpkrachten (via uitzendbureau) en Rendac dat een dag van tevoren te horen. Zeker in het begin van de crisis toen de ernstige verdenkingen en besmettingen elkaar relatief snel opvolgden, moest de planning nogal eens worden bijgesteld. Omdat het zo’n ingewikkelde afstemmingsoperatie was, kwam het voor dat bij ruimingen niet alle organisaties en niet al het materiaal op de juiste tijd aanwezig was, waardoor de ruimingen vertraging opliepen. De enquêteresultaten bevestigen het beeld. In ruim de helft van de gevallen kon de ruiming niet direct van start gaan, volgens respondenten. De wachttijd bedroeg volgens hen in meer dan de helft van de gevallen meer dan 2 uur. Na verloop van tijd is de afstemming over de planning verbeterd. Zogenaamde liaisons van HKI, Rendac, maar ook de AID schoven aan bij de opstelling van de planning. Dit heeft de effectiviteit van de uitvoering van ruimingen verbeterd.

Uitvoering op bedrijven 72% van de respondenten van de geruimde bedrijven geeft aan goed en correct op de hoogte gesteld te zijn van de verdenking van besmetting met AI. Eerst telefonisch, later per brief. Deze brief was duidelijk. 91% geeft aan op tijd en correct op de hoogte te zijn gesteld van de datum van ruiming. Op de bedrijven is de VWA/RVV eerstverantwoordelijk voor de uitvoering van de ruimingen. Een liaison van de AID is aanwezig op de bedrijven als aanspreekpunt voor de pluimveehouder en eventuele aanwezigen buiten het terrein. Gesprekspartners geven aan dat er vaak niet één persoon was die de logistieke coördinatie van de gehele ruiming op zich nam en het ruimingbedrijf, tot de vangploeg en het destructiebedrijf aanstuurde. Dit was afhankelijk van de desbetreffende persoon. In sommige gevallen adviseerde de pluimveehouder de ruimingsploeg. In de regionale crisisstaf wordt halverwege maart ook opgemerkt dat de regie bij welzijnsopkopen soms ontbreekt.133 Tijdens de crisis ontstaat de nodige kritiek op de hulpkrachten uit de ruimingsploeg. Er is sprake van een gebrek aan kennis en een gebrekkige motivatie gecombineerd met taalproblemen van het ingezette personeel van de uitzendbureaus.134 Het ingeleende personeel wordt weliswaar ge(de-)briefd, maar ontvangt nauwelijks training. Zeker in de eerste weken zijn er mede als gevolg hiervan - maar ook als gevolg van de beperkte technische capaciteit nogal wat meldingen dat de ruimingen erg lang duren. 133 134

RCS-verslag, 16 maart. Dit blijkt onder meer uit gesprekken met pluimveehouders en uit de evaluatie PVE. Daarnaast blijkt dit uit de Achmea Arbo risico-inventarisatie en –evaluatie van de ruimingen ten gevolge van de vogelpest (standopname 19-4-2003). In de risico-inventarisatie wordt gewag gemaakt van knelpunten ten aanzien van raappersoneel (varierend van slechte motivatie tot incidenten met fysiek geweld). Als knelpunt wordt daarbij tevens genoemd dat incidenten (rapers die bijvoorbeeld worden weggestuurd) niet centraal gemeld worden.

26437

80

Dit leidt tot de nodige irritatie aan de zijde van de pluimveehouders. Nadat per groep rapers een voorman werd meegestuurd naar de ruimingen, verbeterde deze situatie volgens de VWA/RVV. Begin mei bericht de minister de Tweede Kamer dat er bij de uitvoering van de ruimingen problemen worden gesignaleerd. Om deze reden wordt strikt toezicht gehouden, aldus de minister. Ook vanuit de Kamer wordt melding gemaakt dat wordt gesignaleerd dat de ruimingen niet altijd goed verlopen. Er doen zich problemen voor met communicatie, de uitvoering van de ruimingen en het slordig achterlaten van geruimde bedrijven.135 Een moeilijkheid die zich voordoet bij de ruimingen, is het gegeven dat niet elke dodingsmethode geschikt blijkt voor alle dieren en/of stallen. De dodingsmethode moet worden vastgesteld op basis van de soort en omvang van de stal.136 In een enkel geval moeten speciale methoden worden toegepast als gevolg van de grootte en inrichting van de stal en de soort dieren.137 Dit leidt in sommige gevallen tot vertraging en dubbele inzet van personele capaciteit. Ruimingsploegen beginnen tegen eind maart steeds vaker melding te maken van verzet bij de ruimingen. Dit verzet leidt eveneens tot vertragingen in de ruimingen.138 De enquêteresultaten geven aan dat de geruimde bedrijven in meer dan 90% van de gevallen het optreden van de ruimingsploeg als correct beoordelen. Ongeveer 25% van de respondenten is van mening dat de mensen van de ruimingsploeg niet goed geïnformeerd waren over de specifieke omstandigheden op hun bedrijf (de soort en het aantal dieren). Uit gesprekken met VWA/RVV komt naar voren dat de telefonisch opgegeven gegevens door de pluimveehouder ook niet altijd juist zijn doorgegeven. In (de)briefings is wel gepoogd de teamleiders van ruimingsploegen zo goed mogelijk te instrueren over de uit te voeren ruiming. In het merendeel van de gevallen is het goed gegaan: ruim 60% van de pluimveehouders bevestigt dat de ruimingsploeg goed geïnformeerd was. Van VWA/RVV hebben we gegevens gekregen over het aantal dagen dat zit tussen planning en einde van een ruiming uitgesplitst naar besmettingen en preventieve ruimingen. Deze gegevens hebben betrekking op de ruimingen van bedrijfsmatige locaties.

135 136 137 138

TK 28 807, nr. 4o, blz. 3. Commisie-Wensing. Crisisstafverslagen, PVE-rapport, 10. RCC-dagjournaals, v.a. 21 maart.

26437

81

Aantal dagen tussen plandatum en einde ruim ing gemiddelde besmet: 1,36 dagen gemiddelde preventief: 2,93 dagen 50%

besmet/ernstig verdacht

45%

preventief

percentage van ruimingen

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% aantal dagen

Figuur 5.6: Aantal dagen tussen plandatum en einde ruiming. Bron: brongegevens VWA/RVV: CD ROM Klassieke vogelpest in Nederland 2003, voorlopige cijfers.

Uit deze gegevens valt af te leiden dat ruim 60% van de besmette locaties binnen de daarvoor gestelde 24 uur zijn geruimd. Ook wordt ruim 60% van de preventieve ruimingen binnen de daarvoor gestelde 48 uur geruimd139. Deze gegevens zijn gemiddelden over de duur van de gehele crisis. Met name aan het begin van de crisis werden de termijnen niet altijd gehaald, vanwege de beperkte dodingscapaciteit. Naarmate de crisis vorderde, werden de termijnen beter gehaald. Overigens werden de ruimingen pas officieel afgesloten als alle dode dieren van het bedrijf waren afgevoerd. De ruiming zelf was dus al eerder afgerond. Figuur 5.6 geeft de tijd tussen start en officiële afsluiting van de ruiming en geeft daarmee een ietwat vertekend beeld aangaande de tijdsduur.

Naleving hygiëneprotocollen Tijdens de crisis ontstaan signalen over matige naleving van hygiënevoorschriften bij de ruimingen.140 Bij het ruimen moeten medewerkers zich houden aan een hygiëneprotocol. Naar aanleiding van deze signalen constateert de VWA/RVV een aantal verbeterpunten en verzoekt de minister VWA/RVV om te blijven controleren of deze voorschriften wel worden nageleefd.141 Het idee dat de ruimingsploegen een rol zouden spelen in de verspreiding van het virus, blijft niettemin bestaan. In reactie op een artikel in de Volkskrant waarin daarvan melding wordt gemaakt, stelt de minister dat hiervoor geen aanwijzingen bestaan.142 De minister stelt vast dat bij de ruimingen de hygiëneprotocollen nauwgezet worden toegepast.143

139 140 141 142 143

In het begin van de crisis stond er 96 uur voor preventieve ruimingen. Commissie-Wensing, brief minister aan de Kamer, 1 april. Brief aan de Tweede Kamer, 1 april. Brief aan de Tweede Kamer, 15 april. TK 28 807, nr. 33.

26437

82

Eind april meldt minister Veerman dat een groep deskundigen een aantal opmerkingen heeft gemaakt over het risico van verspreiding als gevolg van de werkwijze bij ruimingen. Deze opmerkingen leiden tot wijzigingen van het beleid.144 Vanaf 1 mei worden structurele Arbo-controles uitgevoerd bij de ruimingen van zowel besmette als preventief geruimde bedrijven.145 Het zogenoemde Arbo-veldteam dat dan wordt ingesteld, kijkt niet alleen vanuit ‘Arbo-perspectief’ maar tevens vanuit veterinair perspectief naar de wijze van reiniging en ontsmetting. Dit in aanvulling op de controles hierop door de VWA/RVV. Ook vóór 1 mei hebben al inspecties plaatsgevonden van Achmeaarbo en van de arbeidsinspectie in het veld. Naar aanleiding van deze inspecties worden knelpunten geconstateerd ten aanzien van werktijden en planning, kleding en bescherming en medische gezondheid (bijvoorbeeld het niet slikken van de profylaxe door een groot aantal rapers).146 De enquêteresultaten bevestigen bovenstaande beeld overigens niet. Er bestaat een grote tevredenheid bij pluimveehouders over het naleven van de voorschriften voor reiniging en ontsmetting door de ruimingsploeg. Ook de instructie die na afloop is uitgedeeld, is voor de meeste mensen duidelijk.

Afvoer van materiaal Respondenten van geruimde bedrijven geven aan dat in ruim driekwart van de ruimingen het destructiemateriaal direct is afgevoerd. Praktisch al het materiaal was binnen 48 uur afgevoerd. Meer dan de helft van de pluimveehouders is alles overwegend tevreden over de manier waarop reiniging en ontsmetting heeft plaatsgevonden. 5.5

T AXATIE EN OPKOOP

Artikel 86 van de GWWD bepaalt dat een veehouder bij ruiming van zijn dieren en bij het onschadelijk maken van producten en voorwerpen, recht heeft op een tegemoetkoming in de schade. Deze tegemoetkoming wordt bekostigd uit het Diergezondheidsfonds.147 Op basis van het convenant ‘bestrijding besmettelijke dierziekten’ tussen de minister van LNV en de PBO’s148 zijn afspraken gemaakt over de financiering hiervan.

144 145 146 147

148

Tk 28 807, nr. 40, 8. Op dat moment zijn tevens 10 ruimers weggestuurd als gevolg van het feit dat zij zich niet konden legitimeren. RCC-dagjournaal. Achmea Arbo Risico-inventarisatie en –evaluatie van de ruimingen ten gevolge van de vogelpest, maart-april 2003 (standopname 19-4-2003). Artikel 95a van de GWWD. Convenant gesloten in juli 2000. De pluimveesector draagt maximaal € 11,3 miljoen bij. Het overige deel wordt gefinancierd door het Rijk. Dit vooruitlopend op de introductie van een systeem van diergezondheidsheffingen.

26437

83

De hoogte van de tegemoetkoming voor geruimde dieren is afhankelijk van of er sprake is van een verdacht dier of van een ziek dier (artikel 86, tweede lid): •

Voor een ziek dier wordt 50% van de waarde van het dier in gezonde toestand uitgekeerd.149

•

Voor een verdacht dier wordt de waarde van het dier in gezonde toestand uitgekeerd.

Verder dient in de praktijk voor producten (voer en eieren) de laatste factuur als basis voor de overname. De verpakking van de eieren wordt voor een vast bedrag overgenomen. Voor dode dieren bestaat in beginsel geen tegemoetkoming. De minister kan bepaalde kortingspercentages toepassen bij de tegemoetkoming in de schade. Op 5 maart geeft minister Veerman aan dat de kortingsregeling die is toegepast bij ruimingen tijdens de MKZ-periode niet zal worden toegepast. 5.5.1 Opkoop

Vanaf halverwege maart geldt een opkoopregeling voor vleespluimvee binnen het B/Tgebied.150 Op grond van de aanhoudende welzijnsproblematiek besluit het Kabinet om - weliswaar onder voorbehoud van communautaire goedkeuring - een opkoopregeling voor levende vleeskuikens, vleeseenden en vleeskalkoenen open te stellen in het B/T-gebied Gelderse Vallei.151 De opkoopregeling geldt voor dieren waarbij zich ernstige welzijnsproblemen voordoen en die vanwege de ingestelde vervoerverboden niet kunnen worden afgevoerd naar een slachterij of een ander pluimveebedrijf. Op 14 maart wordt de zogenoemde regeling subsidie opkoop in vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 van kracht. De opkoopregeling komt volledig voor rekening van Nederland en wordt goedgekeurd door de EU. LASER is belast met de uitvoering van de regeling. Het opkopen en schadeloosstellen gebeurt op basis van draaiboeken van LASER. Hiervoor wordt maximaal € 10 miljoen beschikbaar gesteld. De vergoeding voor deze dieren komt overeen met 80% van de vergoeding die betaald wordt bij het ruimen van besmette bedrijven en preventief te ruimen bedrijven. De overige 20% is vastgesteld als ondernemersrisico voor de pluimveehouder. Hiertoe besluit de minister om de eigen verantwoordelijkheid van de sector te benadrukken. Ook is hiervoor gekozen om te voorkomen dat welzijnsopkoop economisch aantrekkelijk zou worden.152 Bij een vergoeding van 100% zou de overheid ten slotte marktpartij worden, volgens de minister.

149 150

151

152

Artikel 2, besluit verlaging tegemoetkoming aangewezen dierziekten. Ook heeft het kabinet dan besloten een noodfonds in het leven te roepen. In dat fonds komt € 5 miljoen. Het kabinet verdubbelt verder elke euro die door andere partijen in het fonds wordt gestort. Zo nodig zal de regeling nog worden aangepast indien dat in verband met deze communautaire goedkeuring, dan wel wegens het van kracht worden van een communautaire regeling terzake noodzakelijk is. TK 28 807, nr. 23.

26437

84

Bedrijven kunnen zich vrijwillig voor de opkoopregeling aanmelden.153 Met de opkoop van de vleeskuikens, vleeskalkoenen en vleeseenden op het desbetreffende bedrijf moeten welzijnsproblemen voor een langere periode worden voorkomen. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat alle op de betrokken bedrijfslocatie aanwezige vleeskuikens, vleeskalkoenen en vleeseenden worden opgekocht, om zodoende herhaalde opkoop voor destructie te voorkomen. De opkoop betekent dat door middel van een bedrijfsbezoek aantal en soorten dieren worden bepaald en dat vervolgens aan de hand van een waardetabel een schadeloosstellingbeschikking wordt opgesteld. UITBREIDING OPKOOPREGELING De opkoopregeling wordt een aantal keren uitgebreid. Een voorbeeld is de uitbreiding naar opfokhennen en de uitbreiding van de regeling naar andere gebieden. Op 21 maart wordt de opkoopregeling uitgebreid voor bedrijven met opfokhennen in het vervoersbeperkingsgebied Gelderse Vallei.154 Dit naar aanleiding van het feit dat de commissie-Wensing ernstige welzijnsproblemen constateert bij deze bedrijven. Normaliter worden opfokhennen rond een leeftijd van 17 weken verplaatst van de opfokbedrijven naar de productiebedrijven. Dit is echter door de vervoersbeperkingen niet mogelijk. Op 15 april besluit de minister daarbij om de welzijnsopkoopregeling uit te breiden naar de nieuwe B/T-gebieden van Beneden-Leeuwen, Nederweert en Echt. Daar wordt de opkoopregeling opengesteld voor vleeskuikens en -eenden en kalkoenen met welzijnsproblemen. Dit zijn diersoorten waarvoor welzijnsproblemen worden gemeld en waarvoor geen andere mogelijkheid bestaat dan opkoop. De uitbreiding van de regeling naar deze B/T-gebieden kan dan nog gefinancierd worden uit de € 10 mln. die het Kabinet voor de welzijnsopkoop ter beschikking heeft gesteld.

Op 3 juni blijken er ondanks het gegeven dat de slacht van pluimvee in een aantal Toezichtsgebieden weer toegestaan is, toch nog welzijnsproblemen te bestaan. De welzijnsopkoopregeling is dan echter in die gebieden niet meer van kracht. De oorzaak van het ontstaan van de welzijnsproblematiek ligt sommige volgens gesprekspartners in het niet tot overeenstemming komen tussen pluimveehouders en slachterijen over de slacht. Aan de problematiek liggen bedrijfseconomische motieven ten grondslag. Het vlees van de dieren van deze bedrijven moet worden voorzien van een rondmerk en mag alleen worden afgezet op de nationale markt, hetgeen tot verminderde opbrengsten leidt.155 De voorwaarden voor de opkoop worden door een aantal gesprekspartners bekritiseerd. Deze zouden te rigide zijn en tot gevolg hebben dat koppels dieren pas worden opgekocht als er reeds duidelijke welzijnsproblemen bestaan. Koppels waarvan welzijnsproblemen weliswaar voorzien worden, maar nog niet zijn ontstaan, vallen buiten de regeling. Het gevolg hiervan is volgens de sector dat deze nog een aantal weken worden gevoerd maar vervolgens alsnog worden opgekocht.156 De criteria voor de opkoopregeling zouden derhalve leiden tot hogere kosten en frustratie bij pluimveehouders.

153

154 155

156

Bij de vaststelling van de hoogte van de subsidie en vergoeding voor opkoop is aansluiting gezocht bij de systematiek van de waardebepaling van de vergoedingen die op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren wordt uitbetaald. Persbericht 21 maart. In een algemeen overleg van 5 juni met de Kamer bericht de Minister dat de afvoer naar de slacht dan begonnen is en dat de oorzaak van de problemen niet zozeer lag aan pluimveehouders die hun dieren niet kwijt wilden, maar dat gezien de bedrijfs-economische calculatie van de slachterij enige aansporing van de slachterij vanuit LNV nodig was. Bron: TK 28 807, nr. 60. PVE-rapportage, 19.

26437

85

Uit de enquêtes volgt dat ongeveer een kwart van zowel geruimde als niet-geruimde bedrijven te maken heeft gehad met welzijnsproblemen. De enquêtes bevestigen het beeld dat er bij pluimveehouders veel onvrede heerst over de oplossing van welzijnsproblemen. 5.5.2 Taxaties

In het kader van ruimingen vinden taxaties plaats. Dit gebeurt voordat een ruiming daadwerkelijk plaatsvindt. De waardevaststelling gebeurt door een door de VWA/RVV aangewezen taxateur. In artikel 88, eerste lid van de GWWD is bepaald dat de waardevaststelling moet geschieden door een door de minister (of door een door de minister aangewezen ambtenaar) beëdigd deskundige. De taxateur moet voldoen aan eisen met betrekking tot onafhankelijkheid, vakbekwaamheid en deskundigheid. LASER is in de praktijk verantwoordelijk voor de inhuur van taxateurs. De EU vereist voor de declaratie dat een niet meer dan marktconforme vergoeding wordt uitgekeerd.157 Voor het taxeren van pluimvee maakt de taxateur gebruik van waardetabellen voor de verschillende soorten pluimvee. Deze worden opgesteld door het LEI en worden minimaal jaarlijks in overleg met het bedrijfsleven herzien en eventueel aangepast, volgens het Draaiboek AI. TAXATIEPROCES OP PAPIER Het taxatieproces verloopt op papier als volgt. Bij de afdeling Taxatie van de VWA/RVV (binnen het RCC) komen opdrachten binnen. Op basis van de opdracht bepaalt het hoofd Taxatie welke deskundigheid is vereist en wijst op basis daarvan een taxateur aan uit het ‘overzicht van beëdigde taxateurs’. Eventueel kan er een tweede taxateur worden aangewezen, wanneer specifieke deskundigheid nodig is op meerdere disciplines. Het hoofd Taxatie deelt de datum en het tijdstip van de taxatie per telefoon door aan de betrokken veehouder. In de praktijk schakelt de VWA/RVV het RIC in om boeren te bellen om de taxatie- en ruimingplanning door te geven.158 De taxateur taxeert vervolgens in bijzijn van een VWA/RVV-er op het betreffende bedrijf alle te doden dieren en te vernietigen producten en voorwerpen. Voordat de taxatie wordt uitgevoerd controleert de VWA/RVVmedewerker of het aantal dieren overeenkomt met eerdere tellingen/gecontroleerde aantallen pluimvee. Wanneer geen overeenstemming bestaat met eerdere tellingen, wordt voor verdere instructies altijd contact opgenomen met de Crisismanager van de VWA/RVV. Artikel 88, derde lid bepaalt dat wanneer geen overeenstemming wordt bereikt over de waardevaststelling, het bedrag geldt dat het gemiddelde is van de verschillende waarnemingen. Voor het tellen en rubriceren van dieren bestaat een instructie. Voor het bepalen van de waarde van dieren, voorwerpen en producten gelden verschillende criteria. Na het taxeren vult de taxateur de taxatieformulieren in. De VWA/RVV-medewerker vult op zijn beurt het formulier Mededeling in (artikel 89, GWWD), waarin ook de door de taxateur bepaalde waarde van de te doden dieren en te vernietigen producten en voorwerpen moet worden ingevuld. Dit formulier moet worden ondertekend door de eigenaar en de taxateur. Vervolgens gaan de bescheiden naar het hoofd Taxatie, die deze beoordeelt en doorstuurt naar de afdeling Financiële Administratie. Deze afdeling beoordeelt of de waardevaststelling op een juiste wijze tot stand is gekomen. Wanneer deze afdeling akkoord gaat met de wijze waarop de waarde is vastgesteld, wordt een brief gestuurd naar de veehouder met het bedrag van de tegemoetkoming. Wanneer de afdeling Financiële Administratie niet akkoord is met het proces van waardevaststelling op grond van cijfermatige beoordeling (omdat de getaxeerde waarde als te hoog wordt verondersteld of vanwege een ander zwaarwegend bezwaar) kan worden overgegaan tot hertaxatie. Ook

157

158

Brief LASER aan crisistaf, 5 maart. De EU vereist in het kader van de cofinanciering een marktconforme schadeloosstelling, in die zin dat een hogere vergoeding dan de marktwaarde niet in aanmerking komt voor cofinanciering. TK 28 807, nr. 19.

26437

86

als de pluimveehouder niet akkoord gaat met de taxatie, wordt overgegaan op hertaxatie. Voor hertaxatie worden twee nieuwe taxateurs aangesteld naast de oorspronkelijke door de Kantonrechter. Bij hertaxatie is het niet nodig om te wachten met ruimen totdat alle hertaxaties zijn verricht. Bron: Draaiboek AI.

In de praktijk is LASER verantwoordelijk voor het huren van de taxateur en voor de controle op de taxatierapporten. Taxatie vindt plaats tussen de screening en de ruiming. In de crisisstaf is afgesproken dat de AID in alle gevallen de uitgevoerde taxaties zal bijwonen. Een aantal dagen na de screening gaat een taxateur samen met een AID-medewerker langs bij het bedrijf. De AID-er geeft de aantallen dieren door die hij waarneemt en legt dit vast in een soort ‘proces-verbaal’. Bij welzijnsopkoop vindt taxatie plaats op de dag van ruiming of de dag ervoor. Eerst wordt door een taxateur en een AID-medewerker de pluimveestapel geïnventariseerd (aantallen, leeftijd, en dergelijke). Vervolgens stelt de taxateur het taxatiebedrag vast. Driekwart van de respondenten van de enquête geeft aan dat ze geïnformeerd zijn over wanneer de taxatie zou plaatsvinden. De taxatieploeg verscheen in 65% van de gevallen op de afgesproken tijd op het bedrijf. In een kleine 10% van de gevallen werden de gemaakte afspraken volgens de pluimveehouders niet nagekomen. De taxatieploeg kwam niet opdagen. Ook een nieuwe afspraak werd niet altijd nagekomen. Er blijkt soms veel tijd tussen de screening en de taxatie te zitten. In een Algemeen Overleg van 20 maart verzoekt de Tweede Kamer de minister van LNV om na te gaan of het tijdsverschil tussen de screening en de taxatie kan worden bekort. In deze periode zou er extra uitval plaats kunnen vinden die dan vervolgens bij de taxatie niet meer voor vergoeding in aanmerking komt.159 Daarom besluit de minister om het moment van screening als uitgangspunt te nemen voor de bepaling van het aantal schadeloos te stellen dieren. Dit wordt gedaan op basis van de bedrijfsadministratie van de pluimveehouder.160 Op basis van onder meer deze bedrijfsgegevens van de pluimveehouder en op basis van controlelijsten wordt dan bepaald hoe de bedrijfsomvang (aantallen) eruit gezien heeft op de dag van de screening. Deze bepaling vormt vanaf dan de basis voor de taxatie. Voor de kosten (met name voerkosten) die de pluimveehouder maakt in de periode tussen taxatie en de feitelijke ruiming ontvangen vanaf eind maart alle bedrijven een dagvergoeding, als de periode tussen taxatie en moment van ruiming langer duurt dan 24 uur.161 De waardetabellen die door het LEI op basis van meerjarige cijfers worden opgesteld, zijn onderwerp van kritiek, met name vanuit de sector. Ze zouden de waarde niet adequaat weergeven. Nadat de minister hier tijdens de crisis regelmatig op is geattendeerd, laat hij onderzoek doen. Hieruit blijkt dat de dan gebruikte taxatietabellen een tweetal onjuistheden bevatten. Vanaf 15 april worden deze tabellen aangepast. Ook alle taxaties die voor die datum zijn uitgevoerd en die pluimveehouders benadeeld hebben, worden dan aangepast.

159 160 161

Niet alle screeningen leiden overigens tot ruiming, zoals duidelijk zal zijn. Op basis van zogenoemde ‘opzet- of hoklijsten’ waarin onder meer aantallen dieren en de uitval wordt bijgehouden. Brief aan de Tweede Kamer, 1 april.

26437

87

De sector uit ook kritiek op het onjuist inschatten van het aantal zieke dieren. Door beide factoren krijgen pluimveehouders in hun ogen te maken met onjuiste taxatiewaarden. Pluimveehouders maken bezwaar en er volgen hertaxaties. In totaal zijn 1.114 taxaties uitgevoerd, waarna in 369 gevallen hertaxatie heeft plaatsgevonden.162 Signalen uit de Tweede Kamer dat het zou voorkomen dat gelijkwaardig pluimvee verschillend wordt getaxeerd en dat het mogelijk zou zijn om te onderhandelen over de taxatieprijs, worden door de minister van LNV van de hand gewezen, immers de waarde is vastgelegd in waardetabellen.163 Van verschillende kanten ontstaan geluiden dat pluimveehouders nadat het pluimvee is geruimd en de taxatierapporten getekend zijn, te horen krijgen dat de overeengekomen taxatiewaarde zou worden gekort.164 In de praktijk kon worden gekort als grotere verschillen werden geconstateerd in de terug- en verrekening. In de CCS is echter besloten om nadelige correcties als gevolg van aangepaste waardetabellen achteraf niet te corrigeren. Hoewel de minister aan de Tweede Kamer toezegt om de betaling van schadevergoeding voor geruimde dieren binnen 14 dagen af te handelen, blijkt dit vanwege het grote aantal bedrijven en particulieren in het begin niet in alle gevallen gehaald te worden.165 Afhandeling vergt daarnaast meer tijd vanwege de ingediende bezwaren tegen de toe te kennen vergoeding of door onvolledigheid van of omissies in de verstrekte gegevens. Om die reden besluit de minister om LASER een voorschot ter grootte van 90% te laten betalen wanneer een dossier niet binnen een termijn van 14 dagen tot betaling kan leiden. Ongeveer 70% van de ondervraagde pluimveehouders is van mening dat de taxateurs hun werk correct tot zeer correct deden. In de hoogte van de taxatie door de taxateurs kan 51% zich wel en 42% zich niet vinden. Maar 4% heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid om een eigen taxateur in te schakelen. Alles overwegend is iets meer dan 40% tevreden over de manier waarop de taxatie heeft plaatsgevonden. Ongeveer 23% is niet tevreden, maar ook niet ontevreden, terwijl 35% van de ondervraagden ontevreden is over de manier waarop de taxatie heeft plaatsgevonden. 5.6

O VERIGE BESTRIJDINGSMAATREGELEN

In het kader van de bestrijding van de vogelpestcrisis is een groot aantal nationale regelingen van kracht geworden. Doel van deze regelingen was het voorkomen van virusverspreiding door het opleggen van verboden en beperkingen. Ten eerste geven we in de paragraaf een korte beschrijving van de regelingen. Vervolgens gaan we in algemene zin in op wijzigingen van en bekendheid van de sector met de regelingen. We sluiten deze paragraaf af met een beschrijving van een aantal gevolgen die de regelingen hebben gehad.

162 163 164 165

Bron: LASER. TK 28 807, nr. 52. PVE-rapportage, 8. Brief aan de Tweede kamer, 23 april.

26437

88

5.6.1 Beschrijving Regelingen •

Regeling verzamelverbod pluimvee Nederland 2003.

Met ingang van 1 maart 2003 wordt de regeling verzamelverbod pluimvee Nederland 2003 van kracht. De Europees-rechtelijke basis daarvan wordt gevormd door Richtlijn 90/425/EEG en 92/40/EEG. De nationaal-rechtelijke basis wordt gevormd door de GWWD. Met inwerkingtreding van deze regeling worden markten, verkopingen en veilingen waarop pluimvee wordt verhandeld, alsmede tentoonstellingen, keuringen en andere evenementen in Nederland geschorst. Uiteindelijk wordt de regeling op 22 augustus ingetrokken. •

Regeling vervoersbeperkingen pluimvee Gelderse Vallei 2003.

Met ingang van 1 maart 2003 wordt de regeling vervoersbeperkingen pluimvee Gelderse Vallei 2003 van kracht. De Europeesrechtelijke basis daarvan wordt gevormd door Richtlijn 90/425/EEG. De nationaal-rechtelijke basis door de GWWD. Met inwerkingtreding van de regeling wordt in de Gelderse Vallei een vervoersbeperkingsgebied van circa 10 km rondom zes ernstig verdachte bedrijven ingesteld. Binnen dit gebied geldt een aantal maatregelen. Elk vervoer van pluimvee, gebruikt strooisel en pluimveemest en broed- en consumptieeieren vanuit, naar en binnen het gebied is verboden. Ook het verplaatsen van vervoermiddelen gebruikt of kennelijk bestemd voor het vervoer van deze dieren en producten is vanuit, naar en binnen het gebied niet toegestaan. In de regeling wordt ook de ophokplicht geregeld. Met inwerkingtreding van de regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 komt de hier beschreven regeling op 2 maart te vervallen. •

Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003.

Met ingang van 2 maart 2003 wordt de Regeling vervoersbeperkingen pluimvee 2003 van kracht. In deze regeling zijn maatregelen opgenomen die gelden binnen vervoersbeperkingsgebieden rond besmette en verdacht verklaarde bedrijven. De maatregelen gesteld in de Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee Gelderse Vallei 2003, worden hiertoe op onderdelen aangepast en aangescherpt. Zo wordt de houder van pluimvee verplicht gesteld maatregelen te nemen zodat elk contact tussen bezoekers en pluimvee is uitgesloten en al het noodzakelijke te doen, dan wel na te laten om te voorkomen dat besmetting met of verspreiding van aviaire influenza zich voordoet. Bij inwerkingtreding van de regeling worden er twee vervoersbeperkingsgebieden ingesteld. Het eerste gebied vervangt het op 1 maart 2003 vastgestelde vervoersbeperkingsgebied in de Gelderse Vallei. Het andere gebied betreft een gebied rond een ernstig verdacht bedrijf in Laren. Gedurende de crisis komen er nieuwe vervoersbeperkingsgebieden bij en worden bestaande gebieden uitgebreid. Vanaf half mei worden er gefaseerd versoepelingen in het regime geldend voor vervoersbeperkingsgebieden ingevoerd. Vanaf half juli worden vervoersbeperkingsgebieden opgeheven. De regeling wordt op 22 augustus ingetrokken. •

Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003.

Met ingang van 1 maart 2003 wordt de tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 van kracht. De Europeesrechtelijke basis daarvan wordt gevormd door Richtlijn 90/425/EEG. De nationaalrechtelijke basis door de GWWD. In verband met de besmettelijkheid van aviaire influenza wordt in deze regeling een verbod ingesteld om pluimvee en broedeieren buiten Nederland te brengen. Voorts geldt een algeheel verbod om binnen Nederland pluimvee, broedeieren en gebruikt strooisel en pluimveemest te vervoeren.

26437

89

Ook het verplaatsen van vervoermiddelen gebruikt of kennelijk bestemd voor het vervoer van deze dieren en producten binnen Nederland is verboden. Deze regeling legt daarmee een regime vast voor geheel Nederland naast de maatregelen die gelden in de vervoersbeperkingsgebieden. Deze regeling wordt op 4 maart 2003 ingetrokken onder gelijktijdige inwerkingtreding van de tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I. •

Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I.

Met ingang van 4 maart wordt de tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I van kracht. Ten opzichte van de oude regeling bevat de onderhavige regeling enkele technische aanpassingen om de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te verbeteren en wordt voorts de verplichting geïntroduceerd om vervoermiddelen die gebruikt worden voor het - onder bepaalde voorwaarden toegestane - vervoer van pluimvee te reinigen en ontsmetten. Deze verplichting bestaat eruit dat na elk bezoek aan een pluimveebedrijf de wielkasten van het vervoermiddel worden gereinigd en ontsmet en dat na elk bezoek aan een slachterij het gehele vervoermiddel wordt gereinigd en ontsmet. Deze regeling wordt op 22 augustus ingetrokken. •

Regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003.

Met ingang van 27 maart wordt de regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003 van kracht. De Europeesrechtelijke basis daarvan wordt gevormd door Richtlijn 92/40/EEG en 90/425/EEG. De nationaalrechtelijke basis door de GWWD. Deze regeling beoogt virusverspreiding te voorkomen door het opleggen van beperkingen binnen en tussen compartimenten. Bij instelling wordt Nederland opgesplitst in drie compartimenten: het gebied Gelderse Vallei, het gebied Beneden-Leeuwen en het gebied dat de rest van Nederland omvat. Gedurende de crisis worden compartimenten toegevoegd, waarbinnen verschillende regimes kunnen gelden. De grenzen van de compartimenten worden zo veel mogelijk gevormd door natuurlijke barrières. Deze regeling wordt op 22 augustus ingetrokken. •

Bezoekersregeling Aviaire Influenza 2003.

Met ingang van 27 maart wordt de bezoekersregeling Aviaire Influenza 2003 van kracht. De Europeesrechtelijke basis daarvan wordt gevormd door Richtlijn 92/40/EEG en 90/425/EEG. De nationaalrechtelijke basis door de GWWD. Om de verspreiding van AI te voorkomen, worden in de onderhavige regeling voorwaarden gesteld waaronder personen met het oog op de uitoefening van beroep of bedrijf een bedrijf mogen betreden waar AIgevoelige dieren worden gehouden. De bezoekersregeling wordt op 22 augustus ingetrokken. •

Regeling stand still AI-gevoelige dieren 2003.

Met ingang van 4 april wordt de regeling stand still AI-gevoelige dieren 2003 van kracht. De Europeesrechtelijke basis daarvan wordt gevormd door Richtlijn 92/40/EEG en 90/425/EEG. De nationaalrechtelijke basis wordt gevormd door de GWWD. Aanleiding voor instelling van de regeling is een ernstige verdenking van besmetting met AI bij een bedrijf in Ospel (gemeente Nederweert). Dit bedrijf is op een dermate grote afstand gelegen van het huidige vervoersbeperkingsgebied Gelderse Vallei/Beneden-Leeuwen dat stringentere maatregelen geboden zijn. De stand-still-periode zal worden benut voor het traceren van de besmetting in Ospel en onderzoek naar mogelijk nieuwe verdenkingen.

26437

90

De in deze regeling opgenomen verboden gelden bovenop de reeds geldende maatregelen uit de verschillende regelingen. Met de stand still wordt een onmiddellijke en algehele stop op de verplaatsing van mogelijke virusdragers bereikt. Op 10 april wordt de stand-stillperiode beëindigd. 5.6.2 Wijzigingen regelingen Gedurende de crisis worden de verschillende ingestelde regelingen meerdere malen gewijzigd. Regelmatig werden regelingen meerdere malen per week gewijzigd, soms meerdere malen per dag. Aanleidingen hiervoor zijn onder andere de snelle verspreiding van AI, waardoor er bijvoorbeeld meerdere gebieden in aanmerking komen om als vervoersbeperkingsgebied te worden aangemerkt, de verduidelijking van bepaalde artikelen en handhaafbaarheid van regelgeving. Regelingswijzigingen aan het einde van de crisis hebben met name betrekking op versoepelingen die dan kunnen worden doorgevoerd, omdat er een tijd geen nieuwe uitbraken werden geconstateerd. Bij het doorvoeren van versoepelingen werd ook steeds nadrukkelijk naar het (economische) belang van de sector gekeken, in afweging met de veterinaire risico’s.

Verschillende gesprekspartners vanuit de sector en ook vanuit de organisaties van hobbydierhouders wijzen erop dat de complexiteit en het grote aantal wijzigingen van de regelgeving in bepaalde gevallen heeft geleid tot ondoorzichtigheid. Zo ontstond onder meer discussie over grenzen van compartimenten en overige gebieden. Met name de sector wijst erop dat het (besluitvormings)proces rond het trekken van de grenzen soms te mechanisch en onvoldoende flexibel is. Hierdoor ontstaan volgens hen soms situaties waarbij een bepaalde stal net buiten de grens valt terwijl daarvoor vanuit veterinair oogpunt geen goede verklaring lijkt te zijn. Het niet bestaan van vaste compartimenten voorafgaand aan de crisis werd als nadelig ervaren. Bovendien waren de grenzen niet duidelijk gemarkeerd. 5.6.3 Bekendheid en nut en noodzaak regelingen

Wij hebben geruimde en niet-geruimde pluimveebedrijven in de enquête gevraagd in hoeverre zij bekend zijn geweest met de verschillende regelingen ten tijde van de AI-crisis. De onderstaande tabel geeft de resultaten weer. REGELINGEN/BEKENDHEID MET

GERUIMDE BEDRIJVEN

NIET GERUIMDE BEDRIJVEN

Vervoersbeperking/ -verbod

89%

86%

Exportverbod pluimvee

80%

83%

Compartimentering

57%

42%

Bezoekersregeling

79%

70%

Verzamelverbod pluimvee

62%

50%

Uit de tabel is af te leiden dat de geruimde en niet-geruimde bedrijven over het algemeen redelijk goed op de hoogte zijn van de verschillende regelingen. De Regeling Compartimentering AI-gevoelige dieren is het minst bekend.

26437

91

Ongeveer tweederde van de geënquêteerde geruimde bedrijven geeft aan dat nut en noodzaak van de maatregelen over het algemeen duidelijk was. Eenderde geeft aan dat nut en noodzaak soms wel en soms niet duidelijk was. Van de ondervraagde niet-geruimde bedrijven geeft iets meer dan de helft aan dat nut en noodzaak van de maatregelen over het algemeen duidelijk waren. Het overige deel geeft aan dat nut en noodzaak soms wel en soms niet duidelijk waren. 5.6.4 Gevolgen van de regelingen

De ingestelde maatregelen op grond van de hiervoor genoemde regelingen hebben niet alleen gevolgen voor de bedrijven die gedurende de crisis geruimd moeten worden. De maatregelen hebben ook gevolgen voor verschillende deelsectoren uit de pluimvee- en eierensector. Onderstaand kader geeft een aantal gevolgen van de regelingen vanuit de optiek van de sector kort weer. Het verbod op vervoer van consumptie-eieren naar onder meer pakstations heeft geleid tot schade bij legpluimveebedrijven en pakstations. De eieren zijn afgevoerd naar eiproductenindustrie of de destructor. De maatregelen ten aanzien van broedeieren hebben tot een overschot aan broedeieren geleid. Met name vermeerderingsbedrijven hebben hiervan schade ondervonden. De eieren konden wel afgevoerd worden naar de eiproductenindustrie. De kuikenbroederijen die in de vervoersbeperkingsgebieden zijn komen te liggen (in totaal 11), konden geen eendagskuikens meer afvoeren. In het kader van het Diergezondheidsfonds (DGF) bestaan ten tijde van de crisis geen afspraken over schadevergoedingen aan geruimde kuikenbroederijen. Tijdens de crisis wordt hierover een afspraak gemaakt door de minister met de sector over het geven van een gedeeltelijke schadevergoeding uit het DGF. In de voorwaarden voor de opkoopregeling was opgenomen dat dieren pas werden opgekocht indien ze daadwerkelijk welzijnsproblemen vertoonden. Koppels waarvan duidelijk was dat ze binnen enkele weken welzijnsproblemen zouden gaan vertonen, werden niet opgekocht. Dit heeft ertoe geleid dat pluimveehouders onnodige voerkosten maakten, omdat de dieren wel gevoerd moesten worden, totdat ze daadwerkelijk de welzijnsproblemen vertoonden. In de perioden waarin verplaatsing van opfokhennen niet was toegestaan, is het dierenwelzijn aangetast. Nederlandse slachterijen kregen vanwege het importverbod dat vanaf 1 maart 2003 gold geen aanvoer meer vanuit Duitsland. Eind maart wordt een Nederlandse slachterij aangewezen en later nog een. Dit heeft tot schade geleid bij Nederlandse pluimveeslachterijen en Duitse pluimveebedrijven. De aanvoer naar slachterijen binnen Nederland is op een aantal momenten in de crisis beperkt, vanwege de vervoersverboden voor bepaalde AI-gevoelige dieren. Ook dit heeft tot schade geleid. Voor gemengde bedrijven zijn ten aanzien van de een- en evenhoevigen aparte regels gesteld. In een aantal gevallen heeft dat problemen gegeven. Bron: Evaluatie van de AI-bestrijding in Nederland in de periode maart-augustus 2003, PVE, 23 oktober 2003.

In de enquête zijn de geruimde en niet-geruimde bedrijven gevraagd aan te geven of zij problemen hebben ervaren als gevolg van de ingestelde maatregelen. Bijna alle bedrijven die de enquête hebben ingevuld, geven aan nadelige gevolgen van de maatregelen te hebben ondervonden.

26437

92

Ongeveer 20% van de geruimde en niet-geruimde bedrijven geeft aan grote problemen te hebben ervaren met de afvoer en/of opslag van eieren. Ten aanzien van de aanvoer van voer ervaren met name niet-geruimde bedrijven problemen: 41% geeft aan hiermee problemen te hebben ervaren tegenover 17% van de geruimde bedrijven. Ongeveer 15% van de geruimde en niet-geruimde bedrijven heeft aangegeven grote problemen te hebben ervaren met het welzijn van dieren. De afvoer van pluimvee was voor 17% van de niet-geruimde bedrijven een groot probleem. Uit de enquête komen kritiekpunten van de sector ten aanzien van de bruikbaarheid van de aangedragen oplossingen door de crisisorganisatie naar voren. Dit blijkt ook uit gesprekken met vertegenwoordigers van de sector en PVE-evaluatie. Gesprekspartners vanuit de crisisorganisatie geven aan dat steeds zo goed mogelijk is geprobeerd om passende en bruikbare oplossingen te zoeken. Er waren ook problemen die niet opgelost konden worden. Het is onvermijdelijk dat er partijen zijn die nadelen ondervinden van maatregelen; het is immers crisis. De sector heeft hierin tenslotte ook een eigen verantwoordelijkheid. 5.7

M ESTPROBLEMATIEK

Met de inwerkingtreding van de Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee Gelderse Vallei 2003 is op 1 maart een vervoersverbod van kracht geworden voor pluimveemest vanuit, naar en binnen het vervoersbeperkingsgebied Gelderse Vallei. Ook het verplaatsen van vervoermiddelen gebruikt of kennelijk bestemd voor het vervoer van pluimveemest is binnen dit gebied verboden. Bovendien gelden deze maatregelen met de inwerkingtreding van de regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 op 1 maart binnen heel Nederland.166 Op 6 maart 2003 wordt het verbod uitgebreid naar alle dierlijke mest van gemengde bedrijven binnen vervoersbeperkingsgebieden. Op 8 maart geldt dit verbod voor heel Nederland. Achtergrond van het verbod is dat mest van besmette pluimveebedrijven en gemengde bedrijven besmettingsgevaar kan opleveren. Voor gemengde bedrijven geldt dat vaak (indirect) contact bestaat tussen dieren mestsoorten. LNV heeft in de eerste week van maart een inventarisatie gemaakt van de mestproblematiek die op korte termijn zal ontstaan.167 Een plan van aanpak in het kader van mest is niet opgenomen in de handen draaiboeken ten aanzien van crisisbestrijding. LNV en sector bekritiseren elkaar vanwege de gebrekkige voorbereiding. Wel hebben de voorgaande crises geleid tot leerervaringen. Volgens gesprekspartners uit de sector bestaat te lang onduidelijkheid over de wijze waarop met de mest moet worden omgegaan. De informatie die bedrijven hierover naar verloop van tijd ontvangen, bevat daarbij tegenstrijdigheden.168 Over de duur dat de mest besmettelijk is, bestaat onduidelijkheid.169

166

167 168 169

Deze regelingen worden later vervangen door de regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee en de regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I. De verboden gelden daarmee binnen de vervoersbeperkingsgebieden. Inventarisatie mestproblematiek met name korte termijn, DL, 6 maart. Zie ook: PVE-rapportage, 25. Zie ook nieuwsbrief nr. 4, 14 maart. Deskundigen gaan er mede op basis van de ervaringen in Italië vanuit dat het virus gedurende lange tijd actief kan blijven.

26437

93

Besloten wordt om de mest onder bepaalde condities op te slaan op het bedrijf zelf, gedurende een periode van minimaal 42 dagen.170 Mest, voer en gebruikt strooisel moeten daarnaast afgedekt worden. Om extra opslagcapaciteit op de bedrijven te realiseren, worden (onder strenge) voorwaarden containers en later mestzakken gedistribueerd. Dit zijn noodvoorzieningen teneinde de opslagcapaciteit te vergroten. De opslagruimte van vaste mest in de vervoersbeperkingsgebieden begint dan snel vol te raken. Begin mei wordt het regime enigszins versoepeld. De dierlijke mest van een- en evenhoevigen afkomstig van bedrijven met pluimvee mag onder strikte voorwaarden afgevoerd worden, zowel in de vervoersbeperkingsgebieden als in de overige delen van Nederland. Op 12 mei wordt dit zelfde bepaald voor mest van niet-AI-gevoelige dieren afkomstig van besmet of verdacht verklaarde bedrijven. De mestafvoer is een voorwaarde van de Europese Commissie voor het vrijgeven van de besmette bedrijven en Toezichtsgebieden. Bij de herbevolking ontstaat wederom discussie over de vraag in hoeverre de mest gedurende een bepaalde tijd op de bedrijven zou moeten blijven of van een bedrijf zou moeten worden afgevoerd.171 De gebruikte vorm van virusdoding in de mest van besmette bedrijven (door middel van gecontroleerde broei) wordt onvoldoende gevonden door de EC. Derhalve wordt besloten tot de centrale opslag van vaste mest. Hoewel LNV de organisatie van deze mestafvoer op zich neemt, neemt het ministerie de mest niet over: ze wordt met andere woorden geen eigenaar van de mest. In overleg met LTO-NOP besluit het ministerie de betrokken pluimveehouders in de besmette gebieden voor de verwerking van de mest een bepaald bedrag te laten betalen. De mestafvoer is verplicht.172 In de praktijk blijkt de mestafvoer niet zonder slag of stoot georganiseerd te zijn, mede als gevolg van het feit dat de Wet Milieubeheer hierbij komt kijken (zie ook paragraaf 5.9).173 Een aanzienlijk aantal bedrijven heeft problemen gekend met de opslag en afvoer van mest. In de enquête geeft 62% van de niet-geruimde bedrijven aan dat dit voor hen problemen opleverde, bij 17% waren dat grote problemen. Bij de geruimde bedrijven ligt dit percentage lager. De opslag en/of afvoer van mest leverden voor 34% problemen op, bij 17% waren het grote problemen. Als gevolg van het mestregime ontstaan problemen met de mestwetgeving (onder andere MINAS-heffingen). Over de reparatie van de nadelige gevolgen van de vogelpest voor de mestwetgeving wordt overeenstemming bereikt met LTO-NOP en Cumela.174 Op 14 november presenteert de minister de oplossingen aan de Tweede Kamer.175

170

171 172 173 174 175

De noodvoorzieningen vallen onder de Wet Milieubeheer. Om deze reden treffen de bevoegde gemeenten een voorziening. De noodopslag moet gemeld worden bij de gemeente middels een speciaal formulier. Nieuwsbrief, 12 maart. PVE-rapportage, 25. Nieuwsbrief, nr. 8, 2 juni. Nota OM aan DCS, 5 juni. Nieuwsbrief, nr. 9, 19 juni. Brief van de Minister aan de Kamer, 14 november.

26437

94

5.8

D E HANDHAVING VAN DE MAATREGELEN

Vrijdagnacht 28 februari voert de AID de eerste patrouilles uit in het besmette gebied. De eerste nacht worden reeds 10 opleggers van een transportbedrijf, die in colonne de Gelderse Vallei uitrijden, aangehouden. De AID schaalt de handhavingscapaciteit vanaf vrijdagavond op en zondagavond wordt de landelijke werkinstructie van de AID opgesteld.176 De handhavingstaken door de AID ten tijde van de crisis bestaan met name uit toezicht op tracering, taxaties en ruimingen en - niet in de laatste plaats - de vervoerscontrole. Daarnaast is de AID onder meer belast met controle van de ophokplicht en controle op hobbydieren (verbaliseren bij niet melden en identificeren uitgezonderde speciale rassen en soorten). De handhaving van de maatregelen met betrekking tot het grensoverschrijdend vervoer is aan de Douane. De gehanteerde handhavingsstrategie richt zich op het tegengaan van de verspreiding van AI. De strategie gaat enerzijds uit van preventief toezicht, door zichtbaar aanwezig te zijn (de inzet van zichtbare dienstwagens en oranje jassen) en door middel van ‘handhavingscommunicatie’. Anderzijds is sprake van repressief toezicht door middel van strafrechtelijk optreden en het uitvoeren van opsporingsonderzoeken in samenwerking met het OM. De invulling van de handhavingsstrategie wordt gedurende de crisis aangepast op basis van de ontwikkelingen van de ziekte en de daarmee gepaard gaande wijzigingen in de bestrijdingsregimes (bijvoorbeeld de compartimentering). Na de MKZ-crisis was de AID gestart met het voeren van gesprekken over de inzet van andere handhavers bij dierziektecrises. Door de AID uitgevoerde berekeningen hadden aangetoond dat de handhavingscapaciteit van de AID te beperkt was om landelijke vervoersverboden in het kader van een mogelijke dierziektecrisis te handhaven. Tijdens de vogelpestcrisis is dan ook relatief snel sprake van capaciteitsproblemen. Halverwege maart wordt het geheel aan beschikbare capaciteit van de AID ingezet, zodat er sprake is van een tekort. Met name de vervoerscontroles kosten de nodige capaciteit. Van de 450 f.t.e. aan controleurs wordt dan ongeveer 300 f.t.e. ingezet bij de handhaving van de vogelpest. De overige worden ingezet bij de controle van verplichte Europese en nationale taken.177 Om de handhavingscapaciteit efficiënter in te zetten, worden eind maart handhavingsprioriteiten geformuleerd voor de vervoerscontroles, die worden uitgewerkt in controleplannen en uitgezet bij surveillance teams. De speerpunten worden benoemd door de AID in samenwerking met het Ministerie van LNV. Doel van de speerpunten is onder meer om de bestaande capaciteit optimaal te benutten door gericht controles te sturen.178 Voorbeelden van thema’s zijn; controle op naleving bij vervoer slachtkippen, naleving ophokplicht, naleving op destructiewet en dergelijke.179

176 177

178 179

IBT-verslag, 4 maart. Handhaving van de ophokplicht heeft vanwege deze capaciteitsproblemen minder hoge prioriteit (Notitie Handhavingscapaciteit AI, 17 maart). Er wordt voorrang gegeven aan andere handhavingstaken- en uitvoeringswerkzaamheden (bijvoorbeeld de liaisonfunctie bij de ruimingen, de traceringswerkzaamheden, handhaving van de vervoersverboden, en dergelijke). De minister merkt in het kader van de nationale ophokplicht op te weinig controleurs te hebben. Om deze reden wordt uiteindelijk besloten dat de AID toeziet op de naleving van de ophokplicht door steekproefsgewijze controles uit te voeren in het hele land (Persbericht, 14 maart). Notitie voor CCS, 25 maart. Bijlage Overtredingen Vogelpest, april.

26437

95

De AID werkt vanaf het begin samen met de politie en douane. De verscherping van het vogelpestregime (onder andere de compartimenteringsregeling) maar ook (bijvoorbeeld) de toenemende ruimingscapaciteit, leiden tot een toenemende druk op de beschikbare handhavingscapaciteit. Eind maart vindt een bijeenkomst plaats met de vertegenwoordigers van de KLPD (LSBGO)180, de Koninklijke Marechaussee, de Douane, de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de AID. Dit ter uitvoering van besluiten die zijn voorbereid in het NCC. Binnen het overleg worden afspraken gemaakt rond de te verlenen ondersteuning door de andere opsporingsdiensten, de coördinatie van de uit te voeren controleactiviteiten, de informatievoorziening en de wijze van terugkoppeling van de resultaten. Het overleg leidt tot een uitbreiding van de controlecapaciteit met 200 extra opsporingsambtenaren van andere diensten, zoals Douane (toezicht oostelijk en zuidelijke grensstreek), Inspectie Verkeer & Waterstaat (controles snelwegen met de AID) en het KLPD (langs de snelwegen) en de regiopolitie (binnen de eigen regio).181 De Koninklijke Marechaussee geeft dan aan pas inzet te plegen na ontvangst van een ministeriële aanwijzing om bijstand te verlenen. Hiervoor moet eerst de capaciteit van de politie uitgeput zijn. Het toezicht op naleving van de vogelpestmaatregelen wordt hiermee bijna verdubbeld. De inzet van de externe handhavers doelt er op de subjectieve pakkans te verhogen. Hiervoor wordt van 1 tot 4 april tevens een controleprogramma opgezet, dat erop is gericht om de doelgroep van de handhaving ervan te overtuigen dat controle daadwerkelijk plaatsvindt.182 De AID-ers worden primair ingezet bij de tracering, bij de taxaties en bij de ruimingen. Vanwege het agrarisch karakter van deze taken zijn deze taken voorbehouden aan de daarvoor deskundige AID-ers.183 Hiervoor worden dan ook geen externe handhavers ingezet.184 Daarnaast voert de AID in samenspraak met het OM opsporingsonderzoeken uit. Ook in de vervoersbeperkingsgebieden wordt vanwege de veelheid en complexiteit van de regelgeving, in de surveillanceteams altijd in ieder geval één AID-er ingezet.185 Buiten die gebieden worden zo veel mogelijk externe handhavers ingezet en vervult de AID een meer ondersteunende rol. Op 4 april meldt het NOS dat minister Veerman - in het kader van de nieuwe uitbraak in Limburg - ook militairen zal inzetten om toezicht te houden op de vervoersverboden. Voor het betrokken lokale bestuur en de politie komt de inzet van militairen, volgens een aantal van onze gesprekspartners, als een verrassing. In een brief aan de Tweede Kamer bericht de minister dat hij en de minister van Defensie ‘en marge’ van de ministerraad op 4 april besloten hebben tot de inzet van militairen ten behoeve van de handhaving van het vervoersverbod.186 Bijstand kan volgens de formele procedures pas worden verleend als de burgemeesters op wiens grondgebied de militairen worden ingezet, hiertoe via het Ministerie van Justitie een aanvraag indienen bij het Ministerie van Defensie.

180

181 182 183 184 185 186

Als gevolg van de spanningen rond Irak had de KLPD de Landelijke Staf Bijzonder en Grootschalig Optreden (LSBGO) ingericht. Het LSBGO is ingezet voor het onderhouden van de operationele contacten tussen de crisisorganisatie van de AID en de regionale politieorganisaties. Persbericht LNV, 31 maart. Landelijke Handhavingsrapportage, 8 april. TK 28 807, nr. 44, 7. Handhavingsstrategie, 16 april. Surveillances in de vervoersbeperkingsgebieden worden samengesteld uit twee AID-ers of uit een AID-er en een externe handhavers (de zogenoemde combicontroles). Brief Minister aan Kamer, 7 april.

26437

96

De minister heeft daarom op 4 april de burgemeesters van de betrokken gemeenten aangeraden met spoed een bijstandsverzoek te doen. Na bestuurlijk overleg op lokaal niveau komt dit verzoek in de nacht van vrijdag op zaterdag bij het Ministerie van Defensie binnen. De eerste militairen worden in de vroege ochtend van zaterdag 5 april ingezet. Vijf dagen later worden nog 40 militairen ingezet om het gebied in Noord-Brabant en Limburg te bewaken.187 Het gaat hierbij om luchtmacht en mariniers. In totaal zijn dan 150 militairen aanwezig om de veertig open afritten langs de snelweg te bewaken. In de praktijk blijkt onduidelijkheid te bestaan ten aanzien van de procedures rond de aanvraag van bijstand van militairen. Er bestaat onder meer onduidelijkheid over de vraag of de besluitvorming van het NCC bindend is en wat de positie van de Marechaussee is.188 Van tevoren bestaat ook geen duidelijk beeld wat van de inzet van militairen wordt verwacht, er zijn geen plannen van inzet van de militairen beschikbaar. De plannen worden gaandeweg opgesteld. In de praktijk hebben de militairen ook feitelijk geen bevoegdheden en kunnen zij derhalve alleen statisch toezicht houden, onder begeleiding van de politie of de AID. De inzet van de militairen blijkt alleen voor een aantal specifieke taken mogelijk. Militairen blijken weliswaar goed inzetbaar voor het afzetten van de gebieden, maar het meerijden met controleurs door militairen heeft geen toegevoegde waarde.189 De bijstandsverlening van de externe partners wordt halverwege april eveneens als een forse belasting op de beschikbare capaciteit ervaren. De eigen werkzaamheden van deze externe handhavers - en volgens onze gesprekspartners met name bij de politie - komen onder druk te staan.190 Toezicht door de politie, de IVW en de Douane, vindt mede hierom vaak plaats in samenhang met de reguliere surveillancetaken.191 Gedurende de crisis worden verschillende evaluaties belegd in het kader van de samenwerking tussen de verschillende handhavende partijen. In de evaluaties wordt aangegeven dat de samenwerking tussen de handhavers als positief wordt ervaren.192 De AID geeft aan in totaal twee keer haar gehele handhavingscapaciteit ingezet te hebben ten behoeve van de vogelpestcrisis. Buiten deze perioden werd een deel van de capaciteit van de AID ingezet voor de uitvoering van de verplichte nationale en Europese taken.

Naleving regelgeving en handhaving In de praktijk wordt de snelheid en complexiteit van de wijzigingen in de regelgeving ervaren als knelpunt voor de handhaving. De toenemende complexiteit van de regelingen (ontheffingen en vooral het zich snel wijzigende regime binnen compartimenten), de snelheid waarmee regelingen wijzigen en het hoge detailniveau betekent dat soms overtredingen worden begaan zonder dat men daarvan op de hoogte blijkt te zijn en maakt handhaving gecompliceerd. Dit levert complexe werkinstructies op. Daarnaast zijn niet alle regels in de praktijk eenvoudig uitvoerbaar en handhaafbaar, onder andere als gevolg van definitieproblemen.193

187 188 189 190 191 192 193

NOS nieuws, 10 april. Landelijke handhavingsrapportage, 8 april. Evaluatie van de inzet van de AID (Trimension). Brief Minister aan Kamer, 15 april. Tussentijdse evaluatie externe handhavers, 28 mei. Tussentijdes evaluaties externe handhavers, 7 mei, 26 mei. Zie ook Evaluatie van de inzet van de AID (Trimension).

26437

97

Voorbeelden zijn de ophokplicht van struisvogels en watervogels en de handhaving van het broedeierentransport.194 In de praktijk van de handhaving blijkt ook de aanvankelijke onbekendheid van burgers en bedrijven met de regelingen een knelpunt.195 In een interview met de Volkskrant uit de minister begin april kritiek op de sector. De sector is volgens de minister onzorgvuldig en zou voor een belangrijk deel verantwoordelijk zijn voor de verspreiding: de naleving van de hygiënevoorschriften is onvoldoende en de vervoersbeperkingen zijn volgens de minister veelvuldig overtreden. Volgens de sector is dit echter niet geheel te wijten aan hen omdat de wegen tijdens de ruimingen regelmatig niet zijn afgesloten, terwijl zij dat wel hadden verzocht. Wegen worden niet fysiek afgesloten maar worden van een bord of kenteken voorzien, waarop is aangegeven dat het een gebied betreft waar vervoersbeperkende maatregelen van toepassing zijn. Dat weekend schrijft de AID de nodige processen-verbaal uit, waarvan de meeste in het kader van het overtreden van de ophokplicht maar ook bijvoorbeeld het smokkelen van kippen, hetgeen tijdens de crisis als een strafbaar feit geldt. Vanaf halverwege april wordt de handhavinginzet verder opgeschaald.196 Op 15 april bericht de minister de Tweede Kamer dat er relatief veel overtredingen worden vastgesteld.197 Wel worden vanuit de sector signalen afgegeven dat door de zichtbare aanwezigheid een hogere controledruk wordt ervaren. Naast de ophokplicht die de eerste tijd in de crisis slecht wordt nageleefd, leiden de eerste maand met name de mestregels tot overtredingen en worden verboden transporten uitgevoerd. Tot en met 13 april worden bijna 10.000 controles uitgevoerd, waarbij 357 overtredingen worden geconstateerd. De meeste overtredingen blijken betrekking te hebben op de vervoersbeperkingen.198 Op 23 april bericht de minister op verzoek van de Tweede Kamer over de strafmaat van de overtredingen.199 Er worden dan nog steeds overtredingen vastgesteld. Met het OM is dan reeds een lik-op-stukbeleid overeengekomen voor overtredingen die eenvoudig handhaafbaar zijn.200 Om dit beleid te kunnen uitvoeren, heeft het OM vertegenwoordigers op het RCC. De kritiek op het aantal overtredingen houdt echter aan.201 Hoewel de maatregelen meermalen naar een breed publiek zijn gecommuniceerd202, maakt de AID nog dagelijks processen-verbaal op. Volgens de minister pakt de sector het virus weinig vastberaden aan. Een belangrijk deel van de overtredingen wordt begaan door hobbyboeren, volgens de minister.203 Met name handhaving in de Gelderse Vallei blijkt lastig, vanwege het grote aantal kleine wegen.

Brieven AID aan CCS, 10 en 25 maart en 1 mei. Handhavingsrapportage, 7 maart. 196 IBT-verslag, 6 mei. 197 Brief van de minister aan Kamer, 15 april. 198 Zie Brief van Minister aan Kamer, 15 april, overzicht handhavingsactiviteiten. 199 Brief Minister aan Kamer, 23 april. 200 Het lik-op-stukbeleid houdt in dat de overtreder na overtreding een transactie wordt aangeboden en de overtreding versneld wordt afgehandeld. De geldboete in het geval van een transactie bedraagt - afhankelijk van de overtreding - minimaal € 990 en maximaal € 5000. 201 TK 28 807, nr. 44. 202 Door middel van flyers, internet en brieven. 203 TK 28 807, nr. 44. 194 195

26437

98

Op 9 mei merkt de minister op dat het aantal overtredingen afneemt. Het blijkt evenwel moeilijk om de handhaving effectiever te maken, gezien de dan reeds ingezette capaciteit. Gezien de ernst van de situatie dringt het ministerie daarom aan bij het OM op afdoening en toepassing van de geëigende strafmaat. De inzet van de externe handhavers levert volgens de minister een substantiële bijdrage aan het nalevingsniveau. Tot einde juni worden 26.000 controles uitgevoerd. Hierbij worden in totaal 548 overtredingen vastgesteld. Veruit de meeste overtredingen betreffen de ophokplicht. Het gaat daarbij vooral om particulieren die - meestal na een waarschuwing - niet voldoen aan de ophokplicht. Andere belangrijke overtredingen betreffen het niet afdekken van AI-gevoelige mest en het niet houden aan de compartimenteringsregels (bijvoorbeeld het gebruikmaken van voertuigen die niet zijn voorzien van stickers). Er wordt vanaf eind juni tevens geconstateerd dat het aantal waargenomen overtredingen afneemt maar dat serviceverleners hierop een uitzondering vormen. Deze blijken zich niet aan de compartimenteringsregels te houden. Vanaf dan kan de inzet van externe handhavers geleidelijk aan worden afgebouwd. 5.9

A ANPAK MET BETREKKING T OT DE VOLKSGEZONDHEID

Op zaterdag 1 maart wordt in de eerste vergadering van de CCS direct het belang van de volksgezondheid onderkend. De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) brengt een advies uit. Tussen de bewindspersonen van LNV en VWS is er vanaf het begin en gedurende de crisis veel contact over de volksgezondheidsaspecten van de vogelpest. Het BAO (Bestuurlijk Afstemmings Overleg Infectieziekten van het Ministerie van VWS), dat namens de minister wordt voorgezeten door de DG Volksgezondheid, adviseert de bewindspersoon van VWS op basis van een inhoudelijk advies van het Outbreak Management Team Influenza (OMT) dat onder voorzitterschap staat van de directeur Volksgezondheid van het RIVM. Op 3 maart komt het OMT voor het eerst bijeen om te bespreken of de uitbraak van AI ook een gevaar betekent voor mensen en zo ja, wat de aanpak dan moet zijn. Het enige wat er op het moment bekend is over een werking van AI-type H7N7 bij een mens, is een besmetting van een Engelse die eenden hield. Het OMT constateert dat voor personen die in direct contact komen met besmette dieren of besmette mest een zeer klein doch niet uit te sluiten risico is om een infectie met het AI-virus door te maken. Het gaat hierbij om een infectie met milde verschijnselen (conjunctivitis). Op 5 maart bericht de minister de Tweede Kamer, mede namens de staatssecretaris van VWS, ‘dat de risico’s voor de volksgezondheid verwaarloosbaar klein zijn’. Hiermee baseert hij zich op de adviezen van het BAO en OMT204. Op 3 maart adviseert het OMT aan BAO over het nemen van hygiënische maatregelen en het inenten tegen griep van degenen die bij de ruimingen zijn betrokken. Het advies houdt in dat de daarvoor in aanmerking komende medewerkers de gelegenheid wordt geboden zich te laten vaccineren tegen griep. Wie daarvoor in aanmerking komen, wordt nog bezien met VWS. Op 4 maart neemt BAO dit advies over en brengt het in de CCS van 8 maart. Ook de CCS neemt het advies over. Hiernaast adviseert het CIDC om personen die in de pluimveestallen werken ook oogbescherming te laten dragen. Ook dit voorstel wordt overgenomen. Op 11 maart start het daadwerkelijk inenten.

204

Brief minister aan de Tweede Kamer, 28807, nr. 1

26437

99

De GGD is dan aanwezig bij het regionaal crisiscentrum om mensen uit de ruimingsploegen een griepprik te geven (zie voor de feitelijke werking van de volksgezondheidsstructuur tijdens de crisis paragraaf 7.2.2). RCC en GGD bepalen op 12 en 13 maart wat er onder de begrippen uit het BAO-advies moet worden verstaan en op wie deze betrekking hebben. Dit wordt door de GGD naar BAO en VWS teruggekoppeld. Wanneer er een aantal ruimers gediagnosticeerd wordt met gezondheidsklachten als gevolg van het virus en nadat aanwijzingen worden gevonden voor de mogelijkheid van mens-totmens besmetting, verandert de situatie. Aanvankelijk geeft dit aanleiding tot enige onrust. Op 14 maart komt het OMT met verdergaande maatregelen die het BAO wederom overneemt. Er komt nog meer nadruk op hygiëne, om het mogelijke risico van verspreiding van mens-tot-mens tegen te gaan. Het al geldende beleid om mensen te vaccineren die intensieve, langdurende contacten hebben met verdachte of besmette bedrijven wordt uitgebreid naar pluimveehouders en hun gezinnen op professionele bedrijven en hun werknemers. Daarnaast wordt er Tamiflu gegeven aan mensen met conjunctivitis om de kans op overdracht te verminderen. Tamiflu zal ook preventief worden verstrekt aan alle ruimers en bewoners en werkers met langdurige intensieve contacten met (mogelijk) besmette kippen. Vanaf 15 maart is het algemene informatienummer voor vragen over de vogelpest ook beschikbaar voor volksgezondheidsaspecten. De angst neemt echter snel af wanneer in de loop van eind maart blijkt dat het aantal besmette personen gering is. In de eerste week van maart zijn dit slechts enkele gevallen en op 17 maart 31. De klachten blijven bij een onschuldige oogaandoening. Op 18 april, na de dood van de dierenarts ontstaat er opnieuw onrust. In de CCS van 19 april wordt direct een aantal acties afgesproken: •

Er is een groot aantal vragen te verwachten, het LNV-loket zal goed moeten worden bemenst.

•

Antwoorden op de te verwachten vragen moeten klaar liggen. VWS zal hiervoor zorgen.

•

Bij de ruimingen betrokken medewerkers worden voorafgaand aan hun dienst geïnformeerd en in de gelegenheid gesteld om bij hen levende vragen te stellen.

•

VWS verzorgt een advies over de vraag of personen die incidentele contacten met dieren hebben ook alle beschermende maatregelen moeten nemen om besmetting te voorkomen.

Het overlijden van de dierenarts is aanleiding voor vele vragen in de Tweede Kamer. De staatssecretaris van VWS en de minister van LNV zeggen de Tweede Kamer daarom op 24 april 2003 toe een commissie in te stellen die de gang van zaken onderzoekt. De onafhankelijke commissie die wordt ingesteld, bestaat uit de dr. R.B. Bot205 en prof. dr. L.G. Thijs206. Zij worden ambtelijk ondersteund door beide betrokken ministeries. In juni 2003 komt de commissie-Bot met haar bevindingen. Ten aanzien van de dierenarts constateert de commissie-Bot in haar rapportage dat zijn ziekteverloop uniek is gebleken. Besmetting van mensen met het virus H7N7 met dergelijke catastrofale gevolgen was tot dan niet bekend en heeft zich nadien ook niet meer voorgedaan. Onder meer voormalig secretaris-generaal van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Permanent Vertegenwoordiger van Nederland bij de Europese Gemeenschappen. 206 Internist-intensivist, voormalig hoogleraar aan de VU te Amsterdam. 205

26437

100

De dierenarts heeft volgens de commissie alle voor hem geldende veiligheidsmaatregelen nauwgezet in acht genomen. Hij viel, bij de werkzaamheden die hij uitvoerde voor het specialistenteam van de VWA/RVV, onder het normale regime dat altijd geldt buiten tijden van een crisis. Voor hem was ‘prikken en slikken’ dus niet verplicht. De slotsom van de commissie-Bot is dat de dierenarts slachtoffer is geworden van een bijzonder ongelukkige samenloop van omstandigheden (zie voor andere aanbevelingen Commissie-Bot paragraaf 7.2.2). Na de AI-crisis heeft het RIVM207 de balans opgemaakt: er zijn uiteindelijk naar schatting 4.500 mensen blootgesteld aan het H7N7-virus. Van deze mensen hebben 453 gezondheidsklachten: 349 melden conjunctivitis (oogontsteking), 90 hebben griepachtige verschijnselen en 67 hebben andere verschijnselen. Eén persoon is aan het virus overleden. In gesprekken met verschillende betrokkenen komt duidelijk naar voren dat LNV en VWS de risico’s voor de volksgezondheid al vanaf het begin in het vizier hadden. De aanpak was er in eerste instantie op gericht te voorkomen dat een menselijk griepvirus zich vermengt met het AI-virus met het oog op een pandemie (wereldwijde uitbraak). Later was de aanpak ook gericht op het voorkomen van gezondheidsklachten ten gevolge van het AI-virus. Gedurende de crisis was LNV verantwoordelijk voor de omstandigheden waaronder het personeel dat betrokken is bij de ruimingen werkt. De betrokken diensten van LNV werden geacht zelf ervoor te zorgen dat de medewerkers zich bij de GGD zouden melden voor vaccinatie en het verkrijgen van antivirale middelen. Vanuit het RCC zijn flyers gemaakt in verschillende talen ten behoeve van de vele ingezette ruimers die de het Nederlands niet beheersten. Bij de maatregelen gold: wie niet aan de beschermende voorwaarden voldoet, kan niet voor de bestrijding worden ingezet. De VWA/RVV-dierenarts was bij screeningen, traceringen en ruimingen eindverantwoordelijke voor de verplichtingen tot vaccinatie, het dragen van mondkapjes en brillen, van speciale kleiding, laarzen en handschoenen en (vanaf medio maart) het slikken van antivirale pillen. De controle op preventieve volksgezondheidsmaatregelen is een taak van de arbeidsinspectie, welke zij ook tijdens de uitbraak van AI heeft uitgevoerd. De monitoring op de naleving van de vaccinatievoorschriften vond ook plaats door het interne controleteam208. Deze controle gebeurde op basis van de uitgereikte en zichtbaar te dragen vaccinatiebadges, aangevuld met steekproefsgewijze controles, waarbij men zich moest legitimeren in relatie tot de tenaamstelling van de badge. In totaal konden twee rapers zich niet legitimeren in relatie tot de tenaamstelling en zijn verwijderd van het pluimveehoudersbedrijf. Op het daadwerkelijk tijdig en juist innemen van de antivirale pillen kon alleen gemonitord worden door steekproefsgewijs de verpakking te laten tonen en de inhoud daarvan te beoordelen.209 De uitvoering van het beleid op het gebied van de volksgezondheid stuitte op problemen, zo blijkt uit gesprekken met VWS. Zo heeft de GGD/ hulpverleningsdienst Gelderland Midden problemen met het verkrijgen van de adressen van pluimveebedrijven voor het verstrekken van vaccinaties en Tamiflu. De adresbestanden zijn gebrekkig en verouderd, wat de uitvoering bemoeilijkt. Koopmans, M, Wilbrink, B, Conyn, M, et al. Transmission of H7N7 avian influenza A virus tot human beings during a large outbreak in commercial poultry farms in the Netherlands. The Lancet; 2004; 363; 587-593. 208 Antwoorden op de kamervragen naar aanleiding van het rapport van de commissie-Bot, 8 juli 2003. 209 Antwoorden op de kamervragen naar aanleiding van het rapport van de commissie-Bot, 8 juli 2003. 207

26437

101

Uitvoeringsproblemen komen ook naar voren in de twee rapporten van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)210 die in oktober toegezonden worden aan de Tweede Kamer, door de minister van VWS, mede namens de minister van LNV. De rapporten beschrijven de uitvoering van de preventieve maatregelen op volksgezondheidsgebied tijdens de epidemie van aviaire influenza door de GGD-en in de regio’s Gelderland-Midden en Noord- en Midden-Limburg .211 De conclusies van de IGZ geven aan dat de nodige verbeteringen noodzakelijk zijn. Uit de rapportages van de IGZ komt naar voren dat de laatste schakel in de infectieziektebestrijding ten tijde van het vogelpestvirus op onderdelen gebrekkig heeft gefunctioneerd. De beide GGD-en hebben met veel inzet hun werk gedaan, zo stelt de IGZ, maar over de hele linie oordeelt de IGZ dat de kwaliteit van de lokale uitvoering niet is wat men van een professionele organisatie mag verwachten. Er is dus alle aanleiding om hieruit lering te trekken en te zorgen dat dit beter wordt, zowel voor de betrokken gemeentebesturen die verantwoordelijk zijn voor de GGD-en inclusief de daadwerkelijke uitvoering, als voor wat betreft het systeem van infectieziektebestrijding in Nederland. De minister van VWS verwijst naar de beleidsagenda VWS 2004, waar al wordt aangekondigd dat de structuur voor infectiebestrijding aangepast gaat worden. Ook wil de minister bij het RIVM een organisatie opzetten die ten minste voor de infectieziektebestrijding een centrale rol heeft in het verzamelen en beschikbaar stellen van kennis, het 'vertalen' van beleid naar praktijk en de coördinatie van landelijke taken die decentraal (door gemeenten) worden uitgevoerd. In de volgende tabel zijn de enquêteresultaten ten aanzien van de informatievoorziening over de effecten van de vogelpest op de gezondheid van mensen opgenomen. Hieruit valt af te lezen dat met name de gemeenten neutraal over de informatievoorziening zijn. Zij melden dat de informatie niet altijd duidelijk en soms tegenstrijdig was en men soms eerst via de media werd geïnformeerd. Gesprekken met gemeenten bevestigen dit beeld. Sommige gemeenten stellen dat de berichtgeving over de risico’s van vogelpest voor de mens na het overlijden van de dierenarts summier was. De informatie sloot niet aan bij de vragen die leefden bij de inwoners van de regio en de hulpverleners die bij de bestrijding van de vogelpest betrokken waren. Wel waren de verantwoordelijkheden van VWS en LNV volgens gemeenten helder. Enkele gemeenten zijn ten slotte nog van mening dat de overheid meer voorzichtigheid had moeten betrachten ten aanzien van de opvatting dat de risico’s voor de volksgezondheid verwaarloosbaar klein zijn. Ongeveer de helft van de pluimveebedrijven is (zeer) tevreden over de informatievoorziening. 50% van de geruimde bedrijven is (zeer) tevreden, 21% is (zeer) ontevreden. Uit de opmerkingen van de laatste groep komen met name veel onzekerheid en zorgen over de risico’s van AI voor de volksgezondheid naar voren, met name na het overlijden van de dierenarts.

210 211

'Verslag toezichtsbezoek GGD Noord en Midden Limburg 13-05-2003' en 'Verslag toezichtsbezoek aan de Hulpverlening Gelderland Midden 15-05-2003 In dit geval is de Wet collectieve preventie volksgezondheid van toepassing. Die geeft de gemeenten de taak en verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de infectieziektebestrijding. Deze wordt vervolgens onder verantwoordelijkheid van de gemeenten uitgevoerd door de GGD-en. Het Staatstoezicht beoordeelt vervolgens de kwaliteit.

26437

102

In hoeverre was u tevreden over de informatie over de effecten van vogelpest op de gezondheid van mensen? (Preventief) geruimde bedrijven

Sector

Gemeenten

(Zeer) tevreden

50%

53%

31%

Niet tevreden/niet ontevreden

22%

25%

48%

(Zeer) ontevreden

21%

13%

14%

Weet niet/n.v.t.

6%

8%

8%

Basis

165

317

52

Tabel 5.2

Informatievoorziening over effecten op gezondheid, bron: enquête evaluatie AI.

5.10 D E HERBEVOLKING

De formele procedure voor het herbevolken van geruimde bedrijven staat beschreven in het Draaiboek AI-crisis van de VWA/RVV van oktober 2001. Dit draaiboek beschrijft op hoofdlijnen de procedures en leidende principes die gevolgd worden bij herbevolking. Aangezien dit draaiboek als leidraad beschouwd dient te worden, en op sommige punten niet tegemoetkomt aan de specifieke gevallen van deze crisis, besluit LNV een nieuw plan voor herbevolking op te stellen. Ook de sector zelf komt op eigen initiatief met een plan voor herbevolking. PVE komt snel met een eigen plan voor herbevolking. Op 22 april 2003212 wordt door het PVE een bijeenkomst georganiseerd waarin verschillende aspecten ten aanzien van herbevolking van de geruimde bedrijven worden besproken. Aan deze bijeenkomst hebben vertegenwoordigers vanuit de pluimveesector, LNV, Universiteit Utrecht en de Gezondheidsdienst bijgedragen. De bijeenkomst leidt tot de oprichting van een werkgroep, die een plan voor herbevolking opstelt. Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de GD, NOP en PVE. Op 22 mei vindt er bestuurlijk overleg plaats tussen PVE en LNV over plannen voor herbevolking. Het blijkt dat de ideeën over aanpak van PVE en LNV in grote lijnen overeenkomen en besloten wordt om een gezamenlijke werkgroep van LNV, GD en PVE het herbevolkingsplan verder te laten uitwerken. Op 6 juni komt de werkgroep met een nader uitgewerkt herbevolkingsplan. Het blijkt dat de aanpak van de sector en LNV in grote lijnen overeenkomen.

212

Plan van aanpak voor herbevolking geruimde pluimveebedrijven, PVE.

26437

103

Met herbevolking van een bedrijf kan begonnen worden, wanneer het gebied waarin het bedrijf zich bevindt vrijgegeven is. De procedure voor vrijgave van een gebied ziet er als volgt uit: Plaatsen van sentinels* Afvoeren van mest

Definitief ontsmetten van alle besmette bedrijven

Uitslag moet negatief zijn Vrijgave gebied

Eindscreeningsgebied

Herbevolking

Uitslag moet negatief zijn

* Het plaatsen van sentineldieren is alleen verplicht voor met AI-besmette bedrijven.

Mestafvoer Het afvoeren van mest van serologisch en virologisch positieve bedrijven is een noodzakelijke voorwaarde voor vrijgave van toezichtgebieden, aangezien het AI-virus onder bepaalde condities kan overleven in mest. In het kader van de herbevolking wordt op 2 juni onder toezicht van LNV begonnen met het afvoeren van deze mest. De mest wordt vervoerd naar centrale opslagplaatsen waar de mest 120 dagen afgesloten bewaard wordt voordat het virusvrij verklaard kan worden. Al gauw blijkt dat er veel meer mest aanwezig is dan oorspronkelijk door de bedrijven is opgegeven aan LNV en de opslaglocaties raken vol. Op 10 juni 2003 wordt besloten een gebiedsgewijze aanpak voor het afvoeren van mest in te stellen. Deze aanpak zorgt ervoor dat het afvoeren van de mest behapbaar wordt. Zo worden gebieden met weinig besmettingen samengenomen. De toezichtgebieden met meer dan 50 geruimde besmette locaties worden opgedeeld in delen van maximaal 50 geruimde besmette locaties. De locaties met een gering aantal besmettingen en geruimde locaties krijgen prioriteit, vervolgens de delen in Noord-Brabant van het B-T-gebied Beneden-Leeuwen en Nederweert, en ten slotte de overige deelgebieden naar volgorde van de termijnen waarbinnen de besmettingen zich hebben voorgedaan. Het grootste deel (62%) van de niet-geruimde bedrijven geeft aan in zekere mate problemen ondervonden te hebben met de opslag of afvoer van mest. Van de geruimde bedrijven ligt dit percentage veel lager (34%).

Definitief ontsmetten van bedrijven Direct nadat een bedrijf is geruimd heeft al een eerste ontsmetting plaatsgevonden, gevolgd door een stalverbod van twee weken. Wanneer alle mest is afgevoerd, volgt nog een aantal deelstappen om het bedrijf definitief te ontsmetten: •

Reiniging van de stallen en installaties door de veehouder, gevolgd door een schoonmelding. De doorlooptijd is afhankelijk van het type stal en het aantal stallen.

•

Tweede ontsmetting, na goedgekeurde schoonmelding.

•

Derde ontsmetting, één week na de tweede ontsmetting. Deze ontsmetting geldt alleen voor de serologisch en virologisch positieve bedrijven.

26437

104

De laatste ontsmetting vindt op 23 juli plaats. Er zijn veehouders die besluiten niet te herbevolken. Deze bedrijven worden aangemerkt als niet-doorstarters, waarbij geen herbevolking mag plaatsvinden. Niet-doorstarters die besmet waren moeten de volledige R&Oprocedure doorlopen. De preventief geruimde niet-doorstarters hoeven niet de volledige R&O-procedure te doorlopen. Het RCC inventariseert de doorstarters en de nietdoorstarters. Van de geruimde bedrijven geeft 93% aan dat de medewerkers van de ontsmettingsploegen zich allemaal of bijna allemaal correct gedroegen. De instructie van de VWA/RVV voor het zelf reinigen van de stal was voor het overgrote deel (84%) van de geruimde bedrijven duidelijk. Alles overwegend is 76% van de geruimde bedrijven neutraal tot zeer tevreden over de aanpak voor reiniging en ontsmetting.

Plaatsen van sentineldieren en eindscreening Het plaatsten van sentineldieren (of ‘verklikkerkippen’) is verplicht voor de besmet bevonden bedrijven. Geruimde bedrijven, die niet besmet zijn bevonden na bemonstering, zijn niet verplicht sentineldieren te plaatsen en mogen, zodra de vervoersbeperkingen in het betreffende gebied zijn opgeheven, weer beginnen met herbevolken. Sentineldieren zijn seronegatieve AI-gevoelige dieren. Het plaatsen van deze dieren mag niet eerder dan vijf dagen na de laatste ontsmetting geschieden. De eerste sentineldieren zijn op 27 juni in Deurne, Koningsbosch en Opheusden geplaatst, de laatste op 28 juli. Wanneer na 21 dagen na plaatsing van de sentineldieren geen AI wordt aangetroffen, kan geconstateerd worden dat de dieren AI-vrij zijn. Om het vrijgeven van gebieden te bespoedigen, wordt pluimveehouders eenmalig de gelegenheid geboden sentineldieren in te zetten op kosten van LNV. Indien zij geen gebruik van deze mogelijkheid maken, behouden zij ook na definitieve reiniging en ontsmetting de verdachtstatus en mag men pas nieuwe dieren neerzetten wanneer op eigen kosten de sentinelprocedure geheel doorlopen is. Op 20 augustus vindt bij een bedrijf in de Gelderse Vallei de laatste bemonstering van sentineldieren plaats, waarbij de uitslag negatief is. Tegelijk met het plaatsen van sentineldieren wordt de eindscreening in het betreffende gebied uitgevoerd. Alle bedrijven met pluimvee binnen toezicht- en beschermingsgebieden worden bezocht en de nog aanwezige dieren worden klinisch geïnspecteerd. Hierbij worden geen bloedmonsters genomen; dit gebeurt alleen bij sentineldieren en dieren die zijn uitgezonderd van ruiming. De laatste eindscreening wordt parallel aan de laatste bemonstering van sentineldieren op 20 augustus uitgevoerd; ook hier is de uitslag negatief.

Vrijgave Bij negatief resultaat van zowel de bemonstering van sentineldieren als de uitslag van de eindscreening kan tot vrijgave van het gebied worden overgegaan. Wel blijft de Regeling Monitoring AI van kracht en de alertheid op een uitbraak aanwezig. Vrijgave is pas mogelijk wanneer van alle besmette bedrijven, dus ook de besmette bedrijven die met de bedrijfsvoering wensen te stoppen, de mest is afgevoerd en de reinigings- en ontsmettingsprocedure is doorlopen.

26437

105

Voor herstart van een besmet bedrijf is het doorlopen van de sentinel-procedure eveneens een voorwaarde. Ten slotte geldt een definitieve eindscreening voor alle bedrijven waar nog pluimvee aanwezig is in het betreffende gebied. Differentiatie naar vrijgave van gebieden is mogelijk door het verschil in tijdstippen van bestrijdings-, reinigings- en ontsmettingsmaatregelen. Zo wordt het gebied BenedenLeeuwen 14 augustus vrijgegeven en de Gelderse Vallei 22 augustus. Van de geruimde bedrijven geeft 84% aan per brief door het Ministerie van LNV geïnformeerd te zijn over de vrijgave van het gebied waar zijn bedrijf zich in bevindt. Na de vrijgave kan met de herbevolking van bedrijven begonnen worden. 5.11 D E AFBOUWFASE VAN DE CRISIS

De bestuurlijke afstemming (het basisoverleg) wordt begin juni teruggebracht tot een maandelijks overleg. Tevens wordt deze afstemming overgedragen aan de regionale beleidsdirecties, evenals de klankbordoverleggen met de doelgroepen. Tot halverwege mei komt de CCS dagelijks bij elkaar, daarna wordt het overleg afgebouwd naar driemaal per week. Vanaf 12 juni wordt dit tweemaal per week. In juli wordt de CCS verder afgebouwd en vindt er nog eenmaal per week overleg plaats, na 23 juli nog eenmaal per twee weken. De activiteiten in deze laatste maanden richten zich vooral op het vrijgeven van toezichtgebieden, het afhandelen van welzijnsopkopen en financiële zaken en het monitoren van AI. Het DBT wordt na 14 juni eveneens afgebouwd: twee coördinatoren worden ingesteld om de verdere gang van zaken te bewaken, gesteund door twee medewerkers. Van de andere betrokken partijen komen de vertegenwoordigers nog tweemaal per week bijeen. De beleidsdirectie VVA coördineert dit overleg. Besloten wordt het Vraag & Antwoord Team (VAT) langer in de lucht te houden dan dat dit ten tijde van de MKZ-crisis is gedaan: de ervaring toentertijd was dat deze te snel werd opgeheven. Het 0800-nummer en het bijbehorende belteam worden nog tot het einde van het jaar instandgehouden om als één loketingang voor de direct getroffen bedrijven te dienen. De activiteiten van het RCC in Stroe en de dependance in Blerick (Limburg) zijn vooral gericht op de bestrijding van de vogelpest. Na de laatste eindscreening en vrijgave (22 augustus) is dit werk afgerond en is de noodzaak van het RCC en de dagelijkse afstemming tussen VWA/RVV, LASER, AID en beleid niet langer noodzakelijk. De afbouw van het RCC in Stroe en Blerick lopen parallel aan de planning van eindscreening en vrijgave van gebieden. Het crisiscentrum in Stroe wordt half september gesloten, de dependance in Blerick al op 1 augustus.

26437

106

Afbouwregelingen De regelingen die golden ten tijde van de crisis worden stapsgewijs afgebouwd. Voor de verschillende compartimenten worden regimes vastgesteld. De regimes bestaan uit de categorieën II, I en O. Ieder regime bepaalt in meer of minder strenge mate (II is het strengst, O is het soepelst) hoe omgegaan dient te worden met de compartimenteringgrenzen, bezoekersregeling, een- en evenhoevige dieren, een-op-een vervoer van AI-dieren en broedeieren, de reinigings- en ontsmettingsvoorschriften, de vervoersmogelijkheden voor pluimveeproducten, de herstart van de keten, de ophokplicht, evenementen, het verzamelverbod en ten slotte de imen export van AI-dieren en broedeieren. Voor dit laatste (de imen export van AI-dieren en broedeieren) is toestemming vanuit Brussel nodig. Voor de compartimenten Noord, Noord-West, Zuid-Oost en Zuid-West geldt tot 3 juni 2003 regime II, van 3 tot 13 juni regime I en na 13 juni regime O. Voor de compartimenten Gelderse Vallei, Beneden-Leeuwen en Nederweert en overige toezichtgebieden blijft een strenger regime gelden. Op 17 juni neemt de Europese Commissie een beschikking aan waarvan het belangrijkste punt is dat de export van levend pluimvee en broedeieren weer mogelijk is vanuit zeven provincies (Groningen, Friesland, Drenthe, Noord-Holland, Overijssel, Zeeland en ZuidHolland). Voor de overige 5 vijf provincies (Flevoland, Gelderland, Noord-Brabant, Limburg en Utrecht) blijven nog regimes van kracht in de toezichtgebieden. De laatste landelijk geldende beperkingen worden op 22 augustus 2003 opgeheven. Wel blijven twee regelingen van kracht: de Regeling Monitoring Aviaire Influenza 2003 en de tijdelijke vrijstellingsregeling enten AI-gevoelige dieren dierentuinen 2003. Deze regelingen gelden nog steeds.

Afhandeling Financiële Zaken Ten aanzien van de financiële afwikkeling maakt de minister op 17 september in een brief aan de Tweede Kamer213 de stand van zaken op: 1.145 getroffen bedrijven hebben een schadevergoeding voor dieren en producten ontvangen. Daarnaast is aan 109 bedrijven een vergoeding verstrekt in het kader van de welzijnsopkoopregeling voor dieren. Via het PVE hebben 11 bedrijven een vergoeding ontvangen voor broedeieren. Ten slotte is aan 16.490 hobbydierhouders een vergoeding voor de geruimde dieren verstrekt. In het kader van het Noodfonds (stand van zaken 9 september 2003) zijn 82 aanvragen ingediend. Hiervan zijn er 20 afgerond, waarvan 14 zijn gehonoreerd. Met het honoreren van deze 14 aanvragen is een bedrag van € 1.023.000 gemoeid. Van de overige 6 afgeronde aanvragen zijn er 4 afgewezen en 2 ingetrokken. Van de 62 nog niet-afgeronde aanvragen waren er op 9 september 2003 17 in de acceptatiefase en 45 in de beoordelingsfase. De aanvraagtermijn van het Noodfonds loopt tot augustus 2004, aangezien herbevolking van de stallen veel tijd vergt en de economische schade die hierdoor ontstaat, kan vanwege de langere openstellingstermijn worden meegewogen in de beslissing over het eventuele beroep op het Noodfonds.

213

Brief Minister Veerman aan de Tweede Kamer, VVA 2003/2728.

26437

107

5.12 D E MAATSCHAPPELIJKE , SOCIAAL - PSYCHOLOGISCHE EN ECONOMI SCHE EFFECTEN VAN DE AI- CRISIS

De aanpak van de AI-crisis moet ook worden gezien in het licht van de uiteindelijke effecten op de maatschappij, de economische schade die veel bedrijven hebben ondervonden en de psychische schade die bij betrokkenen is ontstaan. Deze effecten hebben wij ten dele onderzocht. De financieel-economische en sociaal-economische gevolgen van de AI-crisis vallen buiten het bestek van dit onderzoek. Naar de emotionele aspecten van de crisis wordt een aparte inventarisatie verricht.214

Maatschappelijke effecten Al in 2000 voorspelde de staatssecretaris van LNV in een brief aan de Tweede Kamer dat de maatschappelijke acceptatie van het bestrijdingsbeleid problematisch zou kunnen zijn, vooral op het punt van het (preventief) doden van (gezonde) dieren. Deze voorspelling is uitgekomen. Er is veel maatschappelijke aandacht voor de crisis geweest en deze heeft een grote impact gehad. Zo zijn er vervoersbeperkingen, moeten mensen hun hobbydieren melden, worden evenementen afgelast en gaat het gerucht dat er een schaarste aan eieren zal optreden. De landelijke en regionale media hebben dagelijks alle aandacht voor de uitbraak en de AI-crisis in de opening van het nieuws. De discussies lopen bij vele groepen in de samenlevingen hoog op, bij hobbydierhouders, de ondernemers en hun families, bij wetenschappers, bij overheden, dierenartsen en bij een breed front van maatschappelijke organisaties en plaatselijke en regionale belangengroeperingen. Na enkele maanden is er meer en meer verzet tegen het bestrijdingsbeleid. Het maatschappelijk draagvlak brokkelt af. Het leidt tot onrust in het land. De door ons bevraagde gemeenten zijn voor 33% van mening dat de onrust onder de bevolking groot tot zeer groot was. 57% van de gemeenten noemt de onrust onder de bevolking beperkt. In de vraaggesprekken blijkt ook dat gemeenten veel van de onrust gemerkt hebben die door de crisis is ontstaan. Ze zijn overladen met telefoontjes en brieven.

Sociaal-psychologische effecten Het ruimen is voor alle betrokkenen (pluimveehouder, hobbydierhouder, ruimer, dierenarts, raper, etc.) een emotionele gebeurtenis. Bij de MKZ-crisis is dit onderzocht door Alterra.215 De onderzoekers concluderen onder meer dat de MKZ-crisis een jaar na de ruiming nog steeds een belangrijk invloed blijkt te hebben op het (dagelijks) handelen van de respondenten. De onderzoekers hebben ernstige verstoringen in de stabiele psychologische situatie waargenomen. Mede naar aanleiding van dit onderzoek heeft LNV een programma van emotionele en psychosociale nazorg voor getroffenen opgezet. LNV coördineert, andere instanties zoals Kerk en Maatschappij voeren het uit. Zo worden er onder andere huiskamergesprekken georganiseerd waar lotgenoten met elkaar kunnen praten. Dat de crisis nog vers in het geheugen ligt, bemerkten wij in de interviews en de groepsgesprekken. De emoties kwamen veelvuldig boven. Bedrijven die na jaren van investeringen op eens terug bij af zijn. Of hobbydierhouders bij wie het vertrouwen in de overheid totaal weg is.

214 215

Bestek voor evaluatie-onderzoek bestrijding AI-crisis; 28-07-2003, definitief. Veerkracht; Alterra-rapport 539, Wageningen, 2002.

26437

108

De berichtgeving over de uitbraken van de vogelpest begin 2004 in Azië bezorgen sommigen slapeloze nachten. Ook de stapels correspondentie die wij met name van hobbydierhouders ontvingen, getuigt ervan dat de crisis nog veel oproept. In gesprekken met medewerkers van de uitvoeringsorganisatie VWA/RVV en AID komen de emotionele aspecten van de crisis ook veelvuldig aan bod. Volgens enkele gesprekspartners zijn de grenzen van de uitvoering bereikt tijdens deze crisis. De werknemers worden emotioneel, fysiek en sociaal te veel belast. In de enquête hebben wij de hobbydierhouders gevraagd hoe zij terugkijken op de AI-crisis. Bijna 20% noemt het een zeer ingrijpende en zeer emotionele ervaring, 26% een ingrijpende en emotionele ervaring en 52% een vervelende ervaring. 8% geeft aan nog geen afstand te hebben genomen en nog steeds met de verwerking bezig te zijn. 79% van de hobbydierhouders geven aan voldoende sociale en/of psychologische steun te hebben gehad. Dit aantal wijkt niet ver af van de pluimveehouders. 82% van hen geeft aan voldoende sociale en/of psychologische steun te hebben gehad. De gemeenten hebben wij ook gevraagd naar de emotionele schade die de burgers volgens hen hebben. Die schade schatten zij hoog in. 59% van de gemeenten is van mening dat de emotionele schade onder burgers groot tot zeer groot is. 33% noemt deze schade beperkt.

Economische effecten De kosten die tengevolge van de uitbraak van AI zijn ontstaan, bedragen circa € 270 miljoen. Deze kosten bestaan hoofdzakelijk uit tegemoetkomingen in de schade en uitvoeringskosten. De EU betaalt 50% van de tegemoetkoming en 50% van een deel van de uitvoeringskosten. Op basis van het convenant ‘bestrijding besmettelijke dierziekten’ gesloten in 2000 tussen Rijk en PBO’s, draagt de pluimveesector € 11,3 miljoen bij. Daarnaast heeft de sector veel schade geleden. Naast gederfde omzet en kosten voor bestrijding is volgens de sector veel marktaandeel verloren. De bestrijdingsmaatregelen die door LNV zijn genomen, zijn volgens sommige geïnterviewden uit de sector veterinair onvoldoende onderbouwd, terwijl de economische schade buitensporig en onnodig is. Ook zijn de maatregelen volgens hen niet te herleiden tot Europese weten regelgeving. Of zoals PVE stelt: bestrijdingsmaatregelen kunnen niet in de vorm van een ‘gentlemenagreement’ worden overeengekomen, maar moeten worden vastgelegd in regelgeving.216 In de enquête geven de niet-geruimde bedrijven aan dat zij veel economische schade hebben ondervonden van de AI-crisis. 47% heeft zowel omzetderving als andere financiële schade ondervonden. 22% heeft alleen omzetderving ondervonden, 12% heeft alleen financiële schade ondervonden. Slechts 19% heeft helemaal geen schade ondervonden. De omzetderving onder niet-geruimde bedrijven is aanzienlijk. In vergelijking met dezelfde maanden in 2002, heeft men per maand gemiddeld de volgende omzetderving gehad.

216

Evaluatie van de AI-bestrijding in Nederland in de periode maart-augustus 2003.

26437

109

Percentage omzetderving Legsector Legsector Vleeskuiken- Vleeskuikenin vergelijking met 2002 sector sector Aantal % Aantal %

Totaal

Totaal

Aantal

%

0-10%

19

31%

17

16%

38

18%

11-20%

11

18%

24

22%

41

19%

21-30%

7

11%

23

21%

38

18%

31-50%

12

20%

17

16%

35

16%

51-75%

3

5%

10

9%

21

10%

76-100%

3

5%

12

11%

26

12%

Niet ingevuld

6

10%

5

5%

14

7%

61

100%

108

100%

213

100%

Totaal Tabel 5.3

Omzetderving leg-, vleeskuikensector en totaal. Bron: enquête evaluatie AI.

In totaal heeft 22% van de bedrijven meer dan 51% omzetderving gehad en een derde van de bedrijven heeft 21% tot 50% omzetderving gehad. 5.13 A NALYSE EN BEOORDELING

In deze paragraaf analyseren wij de aanpak van de crisis. Wij doorlopen de aanpak van signalering tot en met de afbouwfase. Ook de handhaving, de volksgezondheids- en maatschappelijke effecten van de crisis komen aan de orde. Analyse en conclusies ten aanzien van de aanpak van hobbydieren komen in het volgende hoofdstuk aan bod.

Signalering Na signalering van de eerste klinische verschijnselen op een aantal pluimveehouderijen, duurde het vijf/zes dagen voordat AI werd geconstateerd. Dit is lang te noemen. Hieraan liggen verschillende redenen ten grondslag. Allereerst waren er verschillende pluimveebedrijven betrokken, die soms niet direct een dierenarts raadpleegden. Bovendien werden verschillende dierenartsen geraadpleegd, zodat er geen overzicht was van de omvang van de verschijnselen en de situatie in de omgeving. Ten tweede kwamen de gesignaleerde symptomen niet overeen met de symptomen van AI, zoals die in de literatuur werden omschreven en in Italië waren waargenomen. De diagnoses, zoals gesteld door de dierenartsen op de bedrijven, wezen niet op een lijst-A-ziekte, zodat geen melding werd gedaan bij het Centraal Meldpunt Dierziekten. Ten derde stond AI onvoldoende op het netvlies van de betrokkenen, omdat deze ziekte al lang niet in Nederland was voorgekomen. De procedures zijn gevolgd, het vermoeden van AI rees echter heel laat. Toen het vermoeden van AI er was, is de melding bij het Centraal Meldpunt Dierziekten de inschakeling van het CIDC binnen enkele uren gedaan. Nederland heeft overigens tijdwinst geboekt, doordat er gewerkt is met testen die niet officieel erkend zijn, maar die wel sneller de diagnose hebben kunnen stellen (PCR, IFT). Naar ons oordeel heeft de late signalering Nederland op achterstand gezet. Als de ziekte eerder gesignaleerd zou zijn, als de diagnose eerder zou zijn gesteld, is de kans groter dat de verspreiding van het virus - en dus de crisis - minder groot zou zijn geweest. Nu hebben zich immers nog gedurende enkele dagen allerlei bewegingen kunnen voordoen van het virus. Achteraf is dit makkelijk gezegd.

26437

110

Toch concluderen wij voor de toekomst dat de partijen die bij de signalering een rol spelen (bedrijf, dierenarts en onderzoeker) na moeten denken hoe zij een grotere alertheid aan de dag kunnen leggen voor lijst-A-ziekten die in Europa voorkomen. Dat is niet de verantwoordelijkheid van één partij, maar voor de keten van betrokkenen. Het is verder de vraag of het systeem van signalering goed heeft gefunctioneerd. Het systeem belemmert het tijdig melden van vermoedens. Omdat de consequenties voor het bedrijf groot zijn, is de verleiding bij twijfel groot ‘het nog maar een dagje aan te zien’. Dit terwijl bij de pluimveehouder de verantwoordelijkheid ligt voor het melden van dierziekten. Zijn rol is cruciaal, juist bij signalering waarvoor geldt: ‘hoe eerder, hoe beter’. Kortom, de prikkels in het huidige systeem zijn onvoldoende gericht op dat principe en frustreren deze zelfs. Het is de vraag of het Early Warning System (EWS) dat gedurende de crisis is ontwikkeld voldoende tegemoetkomt aan deze nadelen. Aanpassing van het huidige signaleringssysteem is een verantwoordelijkheid voor de overheid, ondernemer en alle andere partijen die bij de signalering van dierziekten in de pluimveeketen een rol spelen.

Screening, tracering en monitoring De werkzaamheden ten aanzien van de screening, tracering en monitoring zijn goed verlopen. Ze zijn vlot van start gegaan en het ministerie heeft adequaat gereageerd op de verschillende uitkomsten. De activiteiten hebben veel personele capaciteit gekost. Het ministerie en de uitvoeringsorganisaties hebben dit goed weten te organiseren.

Dodings- en destructiecapaciteit Bij de uitbraak van vogelpest moest men in feite vanaf het nulpunt de dodingscapaciteit opbouwen, omdat de dodingsmethode waar het Draaiboek AI van uitgaat, namelijk HCN, verboden is. Door een slechte voorbereiding ten aanzien van de dodingsmethode was er een ‘koude start’ van de crisisbestrijding. Het ruimen kwam traag op gang waardoor het aantal dieren waarin het virus zich kan voortplanten, niet snel genoeg werd geminimaliseerd. Dit is uit epidemiologisch oogpunt onwenselijk. Noodzakelijkerwijs verrichten de medewerkers van LNV en VWA/RVV direct nader onderzoek om alternatieve mogelijkheden van doding te achterhalen. Omdat de dodingscapaciteit achterblijft bij het aantal te ruimen dieren, blijft het ministerie tot in april zoeken naar andere methoden van doding. Het ministerie stelt hiervoor ook een expertgroep in. De inspanningen leiden uiteindelijk tot resultaat. Er worden vele dodingsmethoden geïdentificeerd, die overigens om uiteenlopende redenen niet allemaal worden ingezet, en de dodingscapaciteit wordt al vanaf de eerste week flink opgeschaald. De uiteindelijke dodingscapaciteit bestaat uit 800.000 vogels per dag, hetgeen een exponentiële verhoging is ten opzichte van de capaciteit van enkele tienduizenden vogels per dag in het begin van de crisis. De destructiecapaciteit was al vanaf het begin aanwezig, omdat overcapaciteit van het destructiebedrijf kon worden ingezet. Hiervoor waren in vredestijd gemaakte principeafspraken beschikbaar. Al snel kon men het aantal kadavers niet aan met deze ‘normale’ overcapaciteit en vormde de destructiecapaciteit een bottleneck. Toen zijn ook alternatieve methoden ingezet.

26437

111

Ten aanzien van de dodings- en destructiecapaciteit concluderen wij dat de medewerkers van LNV en betrokkenen een grote inventiviteit aan de dag legden, wat leidde tot grote opschaling. De dodings- en destructiecapaciteit werd niet alleen bepaald door het beschikbare materiaal, maar ook door de inzet van mensen. Al direct erkende men de noodzaak externen in te huren. Gedurende de crisis is het ministerie er goed in geslaagd de personele capaciteit op te schalen.

Ruimingsstrategie en uitvoering ruimingen De dodings- en destructiecapaciteit vormden het uitgangspunt voor het bepalen van de ruimingsstrategie. Als gevolg van de beperkte capaciteit vonden in het begin onvoldoende ruimingen plaats en was de snelheid van de ruimingen onvoldoende. Hierdoor kon het virus langer bestaan en zich verspreiden. Gedurende de epidemie werd de capaciteit opgebouwd en werden de zones waarin geruimd werd groter. Over de ruimingsstrategie werd verschillend gedacht. Het ministerie werd flink onder druk gezet om direct vanaf het begin op grotere schaal te ruimen. Ook bestaan er verschillende zienswijzen ten aanzien van de wijze waarop het virus zich verspreidt (de ‘contacttheorie’ versus de ‘aerogene theorie’) en over het ‘van buiten naar binnen’ of ‘van binnen naar buiten’ ruimen. De standpunten van veterinairen, epidemiologen, de sector en de politiek liepen sterk uiteen. Het ministerie liet zich adviseren door externe deskundigen, zoals het epidemiologenoverleg. Achteraf kunnen we concluderen dat de minister in zijn strategie een evenwicht heeft weten te vinden tussen de verschillende belangen die speelden. Te denken valt aan het veterinaire belang, het sociaal-economische belang, de ethische aspecten, het maatschappelijk draagvlak en het financiële aspect. Naar ons oordeel is steeds gezocht naar de meest optimale ruimingsstrategie en is deze, ondanks de knelpunten bij de uitvoering, een effectief bestrijdingsinstrument gebleken. De snelheid waarmee moest worden geruimd en de vele betrokken partijen zorgen voor een complexe logistiek, die vooral in het begin problematisch verliep. Met name de afstemming met betrokken bedrijven moest op gang komen. Na enkele weken verbeterde dit doordat betrokken partijen ook gehuisvest werden op het RCC en aanschoven bij de opstelling van de planning. Ook de coördinatie op de bedrijven zelf verliep niet altijd even soepel. Hierbij speelde dat er gewerkt werd met deels onervaren personeel. Zeker in de eerste weken waren er mede als gevolg hiervan nogal wat meldingen dat de ruimingen erg lang duren. Er deden zich problemen voor met communicatie, de uitvoering van de ruimingen en het slordig achterlaten van geruimde bedrijven. Een andere moeilijkheid die zich voordeed bij de ruimingen is het gegeven dat niet elke dodingsmethode geschikt bleek voor alle dieren en/of stallen. Ook was er soms verzet bij de ruimingen en leverden pluimveehouders onvoldoende of onvolledige informatie aan over hun bedrijf. Dit alles leidde tot vertraging en dubbele inzet van personele en materiële capaciteit. Tijdens de crisis zijn er signalen dat de hygiënemaatregelen niet goed op worden gevolgd, wat onnodige besmettingsrisico's met zich meebrengt. Naar ons oordeel heeft de crisisorganisatie hier goed op gereageerd, door enkele malen de protocollen en het beleid bij te stellen en hier veel op te controleren. Wij concluderen dat de uitvoering van de bedrijfsmatige ruimingen in zijn geheel genomen goed verlopen is. Ook de enquêteresultaten geven aan dat de geruimde bedrijven in meer dan 90% van de gevallen het optreden van de ruimingsploeg als correct beoordelen. In de toekomst zal wel beter nagedacht moeten worden over de inhuur van externen.

26437

112

Prestatiegerichte raamcontracten met meerdere partijen zullen beter tegemoet kunnen komen aan de grote vraag aan personeel ten tijde van een crisis. Ook is er een les geleerd ten aanzien van de logistieke plannen: externe partijen die hier een rol inspelen moeten vanaf het begin aansluiten bij de planning.

Opkoop en taxatie Een oordeel over maatregelen ter oplossing van welzijnsproblemen is niet eenvoudig te geven. Enerzijds moest een oplossing gevonden worden voor de welzijnsproblemen, anderzijds was grootschalig transport van levende dieren vanuit bestrijdingsoogpunt ongewenst. Naar ons oordeel heeft het Ministerie van LNV hier een balans in gevonden. Het is goed dat het Ministerie van LNV al vroeg in de crisis oog voor het welzijnsbelang heeft gehad en de commissie-Wensing heeft ingesteld toe te zien op het dierenwelzijn. Deze commissie heeft wekelijks gerapporteerd over haar bevindingen. Er is veel kritiek op de opkoopregeling, die te rigide zou zijn en waarbij wordt gewacht totdat welzijnsproblemen zich daadwerkelijk voordoen. De enquêtes bevestigen het beeld dat er bij pluimveehouders veel onvrede heerst over de oplossing van welzijnsproblemen. In vredestijd zou de systematiek van de opkoop bezien moeten worden. Tijdens de crisis blijkt dat de waardetabellen bedoeld voor taxaties onjuistheden bevatten. De minister past deze vervolgens aan. Ook alle taxaties die voor de aanpassing zijn uitgevoerd, worden herzien. De afhandeling van de betaling in 14 dagen levert het ministerie problemen op, waarna voorschotten worden verstrekt in die gevallen waar de afhandeling niet in 14 dagen lukt of de pluimveehouder in beroep gaat. De enquête laat zien dat ongeveer 70% van de ondervraagde pluimveehouders van mening is dat de taxateurs hun werk correct tot zeer correct deden. Naar ons oordeel heeft het ministerie adequaat gehandeld ten aanzien van de taxaties, zowel wat de aanpassing van de waardetabellen als de betalingen. In de toekomst zouden sector en overheid moeten afspreken dat waardetabellen periodiek moeten worden geactualiseerd, om onjuistheden te voorkomen.

Overige bestrijdingsmaatregelen/toepassing LNV is alert gebleken bij het treffen van maatregelen. Regelingen werden erg snel gemaakt en gepubliceerd. Het ministerie heeft een goede balans weten te vinden tussen veterinaire en economische afwegingen. De toenemende complexiteit van de regelingen (ontheffingen, de instelling en vooral het zich snel wijzigende regime binnen compartimenten), de snelheid waarmee regelingen wijzigen en het hoge detailniveau betekende echter wel dat soms overtredingen werden begaan zonder dat men dat wist, en dat de handhaving gecompliceerd was. De bekendheid met de regelingen was doorgaans groot, al wordt het taalgebruik ingewikkeld gevonden. Naar ons oordeel is de alertheid van de LNV-crisisorganisatie prijzenswaardig. Dit neemt niet weg dat er wel verbeteringen mogelijk zijn. In vredestijd zou het ministerie eens vanuit het perspectief van ‘de klant’ moeten kijken naar het functioneren van het huidige systeem van maatregelen, de presentatie, het taalgebruik en de complexiteit. Door eenvoudige verbeteringen kan het gemak voor de gebruiker, de toepassing en ook handhaving verbeterd worden.

26437

113

Aanbeveling in dit kader is nog het in vredestijd vaststellen van de compartimenten. Dit vergroot de duidelijkheid voor de verschillende betrokken partijen en heeft daarnaast als voordeel dat vooraf in plaats van ad-hocafwegingen gemaakt kunnen worden van verschillende belangen die hierbij spelen.

Mestproblematiek Tijdens de crises ontstaan grote problemen met de opslag van mest op de bedrijven. Een plan van aanpak hiervoor en een goede voorbereiding ontbreken. De problematiek wordt gedurende de crisis tijdig onderkend, al duurt het enige tijd voordat besloten wordt hoe met mest moet worden omgegaan. Na overleg met het bedrijfsleven vindt afvoer plaats onder regie van de overheid, om te voorkomen dat individuele ondernemers of andere belanghebbenden de vrijgave van een groter gebied kunnen verhinderen. Naar ons oordeel heeft het ministerie de problematiek weten op te lossen door de regie naar zich toe te trekken. Dit was nodig om de duur van de crisis te bekorten. Mestafvoer is immers een voorwaarde van de Europese Commissie voor het vrijgeven van besmette bedrijven en toezichtsgebieden. In de toekomst zouden ministerie en sector zich beter moeten voorbereiden op de mestproblematiek en de verantwoordelijkheden duidelijk moeten afspreken.

Handhaving De handhaving van de maatregelen is in het algemeen goed verlopen, al was deze lastig door de snel wisselende en moeilijk handhaafbare regelgeving. Al snel had de AID veel capaciteit nodig om zijn taken uit te kunnen voeren. De AID heeft hier goed op geanticipeerd door al in vredestijd gesprekken te voeren over de inzet van externe handhavers. Wij vinden het een sterk punt dat gedurende de crisis verschillende evaluaties werden belegd in het kader van de samenwerking tussen de verschillende handhavende partijen. De inzet van militairen heeft maar een beperkte toegevoegde waarde gehad. Er ontstond onduidelijkheid over de procedures rond de aanvraag van bijstand van militairen. Ook bestond er geen duidelijk beeld wat van de inzet van militairen wordt verwacht en waren er vooraf geen plannen van inzet van de militairen beschikbaar. De inzet van de militairen bleek alleen voor een aantal specifieke taken mogelijk. Procedures en de toegevoegde waarde van de inzet van militairen zullen in vredestijd nader moeten worden bezien.

Volksgezondheid De ministeries van LNV en VWS hebben de risico’s voor de volksgezondheid al vanaf het begin in het vizier gehad. Naar onze mening zijn de risico’s in eerste instantie onderschat.217 Gezondheidsklachten leiden in eerste instantie alleen tot maatregelen voor mensen met intensieve, langdurende contacten met verdachte of besmette bedrijven. Nadat ruimers worden gediagnosticeerd met oogontsteking, wordt dit uitgebreid naar pluimveehouders en hun gezinnen. 217

Het OMT meldt op 3 maart een ‘klein, doch niet uit te sluiten risico om een infectie met het AIvirus door te maken. Het gaat hierbij om een infectie met milde verschijnselen (conjunctivitis)’. Aan de Tweede Kamer wordt een ‘verwaarloosbaar klein risico voor de volksgezondheid’ gemeld (Tweede Kamer, 28807, nr.1).

26437

114

De dood van de dierenarts is een dieptepunt in de crisis. Er ontstaat onrust, waarop het ministerie direct een aantal acties in gang zet. Ook stellen de staatssecretaris van VWS en de minister van LNV een commissie in die de gang van zaken onderzoekt. Gedurende de crisis was LNV verantwoordelijk voor de omstandigheden waaronder het personeel dat betrokken is bij de ruimingen werkt. De controle op volksgezondheidsmaatregelen werd uitgevoerd door de arbeidsinspectie en een intern controleteam.218 Uit interviews en de twee inspectierapporten van de IGZ blijkt dat de uitvoering van de preventieve maatregelen op volksgezondheidsgebied tijdens de epidemie op veel problemen heeft gestuit. Er is alle aanleiding om lering te trekken uit deze problemen, zowel voor betrokken gemeentebesturen als voor het hele systeem van infectiebestrijding in Nederland. Met name gemeenten zijn niet tevreden over de informatievoorziening ten aanzien van de volksgezondheid. Informatie was niet altijd duidelijk en soms tegenstrijdig. De berichtgeving over de risico’s van vogelpest voor de mens na het overlijden van de dierenarts was naar hun mening summier. Wij concluderen dat medewerkers van LNV en VWS adequaat hebben gereageerd op een crisis die de nauwe verwevenheid tussen humane en veterinaire virologie aan het licht bracht. Dierziekten in Nederland hadden immers nog niet eerder geleid tot volksgezondheidsproblemen. Het is van groot belang dat beide ministeries zich in de toekomst gezamenlijk voorbereiden op de verwevenheid tussen dierziekten en de volksgezondheid. Dit door beide crisisorganisaties beter op elkaar te laten aansluiten, zowel aan de beleidskant als in de uitvoering, zoals deze in de rapporten van de commissie-Bot en de IGZ naar voren zijn gekomen. Eén van de problemen in de uitvoering was het verkrijgen van actuele en complete adresbestanden. Ook de informatievoorziening in crisistijd richting burgers en gemeenten ten aanzien van de volksgezondheid zullen beide ministeries moeten bezien. In de voorbereiding dienen beide ministeries scenario’s met bijbehorende draaiboeken te ontwikkelen en deze ‘tussen de oren’ te krijgen door training en oefening. Ook verdient het aanbeveling kennis te bundelen en verder te ontwikkelen ten aanzien van de effecten van virussen voor de volksgezondheid.

Herbevolking, afbouw en effecten van de AI-crisis Zowel de herbevolking, als de afbouw van regelingen en de crisisorganisatie is goed verlopen. De financiële afwikkeling met de Europese Commissie is nog niet achter de rug. Er zal nog moeten blijken in hoeverre de dossiers van LNV en de uitvoeringsorganisaties voldoen aan de gestelde eisen. De crisis riep bij vele groepen in de samenlevingen emotie op. Ook ontstond tijdens de crisis meer en meer verzet tegen het bestrijdingsbeleid en brokkelde het maatschappelijk draagvlak af. Met name gemeenten hebben de onrust onder de bevolking bemerkt en noemen de emotionele schade bij hobbydierhouders. Ook bij medewerkers van het ministerie en de uitvoeringsorganisatie VWA/RVV en AID zijn de grenzen bereikt. De sector heeft veel economische schade geleden, die volgens sommigen buitensporig en onnodig is.

218

Antwoorden op de kamervragen naar aanleiding van het onderzoeksrapport van de CommissieBot, 8 juli 2003.

26437

115

Naar ons oordeel zijn de effecten van de AI-crisis een gevolg van de in vredestijd afgesproken kaders. Dat het draagvlak voor het op grote schaal doden van dieren als bestrijdingsstrategie steeds kleiner is, is het Ministerie van LNV zich ook tijdens de crisis bewust. De minister heeft vorig jaar al uitgesproken dat het massaal doden van gezonde dieren niet meer voor zal komen219. Omdat vaccinatie nog niet voor alle dierziekten door de Europese Commissie en andere lidstaten geaccepteerd wordt, zal op Europees en nationaal niveau nog hard moeten worden gewerkt om die belofte daadwerkelijk na te kunnen komen. Natuurlijk ligt hier ook een verantwoordelijkheid voor de sector en hobbydierhouders.

219

Kabinetsstandpunt inzake toekomst intensieve veehouderij in Nederland, brief Minister LNV aan Tweede Kamer, 19-12-2003.

26437

116

6.

DE AANPAK VAN DE CRISIS TEN AANZIEN VAN HOBBYDIEREN EN DIERENTUINEN

In dit hoofdstuk besteden we specifiek aandacht aan het onderwerp hobbydieren. Achtereenvolgens worden besproken: de voorbereiding ten aanzien van hobbydieren (paragraaf 6.1), de bepaling van de ruimingsstrategie (paragraaf 6.2), de uitvoering van de ruimingsstrategie (paragraaf 6.3), het uitvoeren van ruimingen bij hobbydierhouders (paragraaf 6.4), de taxatie (paragraaf 6.5), de handhaving (paragraaf 6.6), de herbevolking (paragraaf 6.7), de aanpak bij dierentuinen (paragraaf 6.8) en het maatschappelijk effect van de aanpak (paragraaf 6.9). Dit hoofdstuk sluit af met een analyse en beoordeling van de aanpak ten aanzien van hobbydieren en dierentuinen. 6.1

D E VOORBEREIDING

Naar aanleiding van de ervaringen tijdens de MKZ-crisis heeft LNV besloten apart aandacht te besteden aan hobbydieren en hobbydierhouders. Om hieraan uitvoering te geven, is binnen LNV in 2002 een ‘account beleidsstrategie hobbydierhouderij’ opgezet. Doelstelling van dit account was onder meer om nut en noodzaak van een uitvoeringsbeleid voor hobbydieren en hobbydierhouders te onderzoeken en dit vervolgens op te stellen. Vervolgstap was het opnemen van dit beleid in de relevante handen draaiboeken voor crisisbestrijding van dierziekten. Ook werden de mogelijkheden voor Identificatie en Registratie onderzocht. Ten tijde van de uitbraak van AI waren de werkzaamheden van de ‘account beleidsstrategie hobbydierhouderij’ in volle gang. Derhalve komt een aparte aanpak ten aanzien van hobbydieren ook niet in de verschillende relevante handen draaiboeken voor. In het RVVdraaiboek220 staat in de inleiding opgenomen dat er een apart hoofdstuk gewijd gaat worden aan de aanpak van niet-commercieel gehouden pluimvee. Dit hoofdstuk is ten tijde van de uitbraak nog niet gereed. Ook zijn er geen strategieën en scenario’s ten aanzien van de aanpak van hobbydieren doordacht en voorhanden. Tijdens de bestrijding van de crisis zijn deze draaiboeken en strategieën gaandeweg opgesteld. 6.2

B EPALEN RUIMINGSSTRATEGIE

Op zondag 2 maart wordt in de Centrale Crisisstaf bepaald dat voor hobbydieren in principe dezelfde aanpak zal worden gevolgd als voor bedrijfsmatig gehouden dieren. Hoewel pluimvee dat niet bestemd is voor de productie van vlees en/of consumptie-eieren of dat bedoeld is om in het wild te worden uitgezet niet onder de bestrijdingsrichtlijn 92/40/EEG valt, staat deze richtlijn toe dat maatregelen worden genomen ten aanzien van dit pluimvee. Op grond van artikel 10 van richtlijn 90/425/EEG is een lidstaat verplicht tot het nemen van alle passende maatregelen om de ziekte te bestrijden.221 Voor het nemen van maatregelen op grond van deze richtlijn moet dan wel een veterinaire noodzaak zijn. De veterinaire motivatie hiervoor is dat het virus geen onderscheid maakt tussen commercieel gehouden pluimvee en niet commercieel gehouden pluimvee.

220 221

Versie oktober 2001. Zie hiervoor onder meer schriftelijke antwoorden op kamervragen van 23-06-2003.

26437

117

Met andere woorden: een kip is een kip. Dit betekent dat hobbydieren onder hetzelfde bestrijdingsregime vallen als commercieel gehouden pluimvee. Door dit besluit wordt hobbypluimvee dat zich binnen de 1-km-zone van een besmettingshaard bevindt vanaf het begin van de crisis geruimd. De maatregelen die gelden binnen de beschermings- en toezichtgebieden, zoals ophokplicht en vervoersverboden, gelden evenzeer voor hobbydierhouders.

Uitzonderingen van ruiming Binnen de crisisstaf wordt op diezelfde zondag 2 maart afgesproken dat er binnen de LNVcrisisorganisatie verder wordt bezien in hoeverre een aparte aanpak voor (bepaalde) hobbydieren wenselijk en ook mogelijk is. Een aparte klankbordgroep voor hobbydierhouders acht de CCS niet nodig. Op 4 maart wordt in de CCS gesproken over het betrekken van de organisaties voor hobbydierhouders in de crisisoverleggen. Omdat er regelmatig gesprekken plaatsvinden met verschillende organisaties van hobbydierhouders wordt aparte klankbordgroep niet nodig geacht. In de eerste week van maart wordt besloten om de postduif uit te zonderen. Het CIDC heeft de crisisstaf hierover geadviseerd. Volgens het CIDC is er wetenschappelijk geen reden te veronderstellen dat postduiven een actieve bijdrage leveren aan verspreiding van het virus anders dan de wilde fauna. Dit advies wordt gestaafd door andere wetenschappelijke onderzoeken en het EU-referentielaboratorium. Half maart wordt de ophokplicht voor halfwilde watervogels en struisvogels na besluit van de crisisstaf versoepeld. De crisisstaf besluit ook een aantal specifieke uitzonderingen van ruiming te maken. In ieder geval worden de soorten met een bijzondere internationale beschermingsstatus uitgezonderd van ruiming, vanwege de beleidsverantwoordelijkheid die LNV heeft op dit gebied. Het gaat om de soorten uit bijlage A van de EU-Cites verordening en soorten met de status ‘critically endangered’ op de IUCN-rode lijst van bedreigde diersoorten. Hiernaast wordt een lijst gemaakt van zeldzame rassen die in aanmerking komen om uitgezonderd te worden van ruiming. Het uitgangspunt hiervoor is een lijst die is opgenomen in het rapport ‘landenrapport Nederland over Dierlijke Genetische Bronnen.222’ Voor een actualisatie van de lijst wordt contact gelegd met de Stichting Zeldzame Huisdierrassen (SZH). Deze Stichting richt zich specifiek op het behoud van Nederlandse rassen. Samen met de Nederlandse Bond van Hoender-, Dwerghoender, Sier- en Watervogelhouders (NHDB) wordt een lijst opgesteld. Ook Aviornis stelt een lijst op. Hieruit ontstaat een longlist van zeldzame uit te zonderen rassen die op 12 maart voorligt in de crisisstaf. Deze longlist wordt na besluit van de crisisstaf sterk ingekort. Er blijven 10 rassen over. Het criterium dat hierbij wordt gehanteerd, is ‘uniciteit van voorkomen van een bepaald ras’. Indien de populatie van een bepaald ras bedreigd is in Nederland, maar in Europa of andere werelddelen nog voldoende populatie aanwezig is, biedt dit geen grond voor uitzondering. De dan totstandgekomen shortlist wordt gedurende de crisis meerdere malen aangepast. Ten tijde van vaststelling van de shortlist stonden hier de zeldzame rassen op uit de op dat moment te ruimen gebieden. Doordat de B/T-gebieden zich uitbreiden, kwamen er dus meerdere rassen in aanmerking om als zeldzaam te worden aangemerkt. 222

September 2002.

26437

118

Voor het pluimvee dat uitgezonderd kan worden van ruiming, geldt dat uitzondering alleen kan plaatsvinden onder strikte quarantaine mogelijkheden, zoals isolatie en zo veel mogelijk vermijden van mens-diercontact. Ook geldt dat alleen de geringde dieren en kuikens jonger dan 8 weken (die zijn nog niet geringd) niet worden geruimd, omdat die een rol hebben in de fokkerij.

Instellen meldingsplicht Er bestond tijdens de crisis in tegenstelling tot bedrijfsmatig gehouden pluimvee, geen overzicht waar hobbydieren worden gehouden. Bovendien is de groep hobbydierhouders zeer divers, uiteenlopend van particuliere kippenhouders met drie kippen, tot een kinderboerderij tot fokkers van zeldzame rassen en bedrijven waar een aantal stuks pluimvee rondloopt. Daarom besluit de crisisstaf op 10 maart tot een verplichte melding van de hobbydieren. Volgens LNV is de grondslag hiervoor vastgelegd in de GWWD in onder meer artikel 19 en 20. Hobbydierhouders dienen hun dieren aan te melden via het nummer van het LNV Loket in Assen. Aanvankelijk wordt geen einddatum gesteld voor aanmelding. Halverwege april wordt als einddatum voor melding in de Gelderse Vallei 2 mei gesteld. Daarna zal de AID overgaan tot opsporing van hobbydierhouders die zich niet hebben aangemeld. Tegelijk met het instellen van de meldingsplicht wordt een telefoonnummer ingesteld waar men kan melden waar houders van hobbydieren zitten. In de volksmond is dit de ‘kliklijn’ gaan heten.

Communicatie Uit Crisisstaf-verslagen, LNV-notities en gesprekken blijkt dat de potentiële weerstand die hobbydierhouders zouden kunnen hebben tegen ruimingen, in een zeer vroeg stadium werd onderkend. Ervaringen tijdens de MKZ-crisis hadden dit ook aangetoond. Binnen LNV werd de inschatting gemaakt dat hobbydierhouders behoefte hebben aan specifieke informatievoorziening. Daarom heeft de crisisstaf besloten tot een actieve, specifieke en gerichte communicatiecampagne op hobbydierhouders met inschakeling van de regionale media. Dit om nut en noodzaak van de te nemen maatregelen goed voor het voetlicht te brengen. Zie hiervoor hoofdstuk 8, informatievoorziening.

Prioritering en opzet uitvoering ruimingsstrategie In de crisisstaf wordt afgesproken dat ruimingen op commerciële bedrijven voorrang hebben op ruimingen van hobbydierhouders. Een veterinaire verklaring hiervoor is het feit dat op bedrijven de concentratie aan pluimvee groter is en daarmee de kans op besmetting. Ook de hoeveelheid geproduceerde smetstof na infectie is groter op bedrijven. In eerste aanleg was de strategie dat de ruiming van hobbydieren voornamelijk op de locatie zelf plaatsvond. De doding van de dieren geschiedde voornamelijk door toediening van een injectie (T61). De ruiminggebieden breiden zich echter gedurende de crisis steeds verder uit. Vanwege het extra beslag dat dit zou leggen op de benodigde capaciteit als deze zelfde strategie overal zou worden toegepast, worden alternatieve strategieën ontworpen die bovendien de benodigde uitvoeringstermijn verkorten. Zo zijn hobbydieren ten zuiden van de rivieren veelal levend opgehaald in kratten en vervolgens op een centrale locatie gedood.

26437

119

6.3

U ITVOEREN RUIMINGSSTRATEGIE

De eerste ruiming van hobbymatig gehouden pluimvee vindt plaats op 8 maart in Woudenberg.223 VWA/RVV maakte bij de start van de crisis geen onderscheid in registratie en aanpak van bedrijven en hobbydierhouders. In principe was het ruimingprotocol dat van toepassing was op bedrijven ook van toepassing op hobbydierhouders. De ruiming van 8 maart is achteraf gecategoriseerd als een ruiming bij een hobbydierhouder. Ten aanzien van de screening geldt dat lang niet alle hobbydierhouders kunnen worden gescreend. Dit omdat lang niet iedere hobbydierhouder staat geregistreerd. In ieder geval zijn hobbydierhouders met een UBN onderdeel van de screening. Halverwege maart wordt in de crisisstaf het ruimingprotocol voor het ruimen van hobbydieren vastgesteld. Een ruimingsteam bestaat minimaal uit 6 personen. Een dierenarts van de RVV heeft de leiding. Er wordt gesteld dat er gewaakt moet worden voor de grootte van een ruimingsteam vanwege de overweldigende effecten die dat kan hebben op de hobbydierhouder. Naarmate de maand maart vordert, worden er steeds meer hobbydieren bij hobbydierhouders geruimd. Vanaf april neemt het aantal sterk toe (zie hiervoor hoofdstuk 2). De prioritering die ten aanzien van ruimingen is gekozen, bepaalt dat bedrijven voorgaan op hobbydierhouders. Deze prioritering verklaart, zeker in het begin van de crisis wanneer het aantal besmettingen van bedrijven per dag toeneemt, het feit dat de hobbyruimingen langzaam op gang komen. De capaciteit die ingezet kan worden ten aanzien van ruiming, is namelijk eindig. Hierdoor kan een beperkte hoeveelheid ruimingen per dag plaatsvinden. Hoewel snel opschalingen plaatsvinden, leidt dit toch tot uitstellen van ruimingen bij hobbydierhouders. Hobbyruimingen vonden veelal plaats als de bedrijven al waren geweest. De grote bulk van de ruimingen van pluimvee van hobbydierhouders vond plaats vanaf 9 mei. Vanaf dat moment zijn nog maar enkele tientallen bedrijven geruimd. In het gebied van de Gelderse Vallei heeft de ruiming van hobbydieren voornamelijk op de locatie zelf plaatsgevonden. Ook zijn dieren levend afgevoerd op uitdrukkelijk verzoek van hobbydierhouders. Begin mei zijn daartoe 30 ruimingsploegen actief; 20 met een dierenarts en 10 zonder. Het totaal aantal ruimingen komt daarmee op ongeveer 350 per dag.224 Ten aanzien van de ruiming in het gebied ten zuiden van de Gelderse Vallei wordt door de crisisstaf ingestemd met een gedifferentieerde ruimingsstrategie die de snelheid van de ruimingen moet vergroten. Deze strategie luidt: •

In de 1-km-gebieden Koningsbosch, Deurne, Heesch, Nistelrode, Heeswijck-Dinther en Helenaveen wordt gekozen voor een strategie dat de dieren ter plekke worden gedood. Dit omdat er in de directe omgeving nog commercieel gehouden pluimvee aanwezig is en het dus niet verantwoord is levende AI-gevoelige dieren te vervoeren.

•

In Nederweert, Zundert en de 1-km-gebieden Hunsel, Ell en Tungelroy wordt een strategie gekozen waarbij mensen het pluimvee naar een centrale locatie brengen. In een tweede fase bestaat de mogelijkheid om te melden en wordt het pluimvee ter plekke gedood.

223 224

Bron: RVV- normlijst. Notitie RCC Aanpak ruiming AI-gevoelige dieren bij particulieren in gebied Nederweert-G, 2 mei.

26437

120

Op 6 mei wordt de strategie ten aanzien van het brengen van het pluimvee naar een centrale locatie gewijzigd mede op aangeven van gemeenten. Gemeenten verzetten zich tegen deze strategie, omdat ze bij de burgers veel weerstand verwachten. Bovendien vinden ze deze strategie moeilijk aan hun burgers uit te leggen. De strategie wordt dat eigenaren van hobbydieren voor de ruimingen zelf hun dieren vangen en in kratten voor vervoer klaarzetten. Deze worden dan opgehaald, waarna de dieren op een centrale locatie worden gedood. Voor deze zogenoemde ‘krattenmethode’ wordt ook gekozen omdat ruimingsploegen veel tijd kwijt zijn met het vangen en in kratten stoppen van de hobbydieren.225 Deze grootschalige ruiming, schattingen liepen uiteen van tussen de 10.000 en 25.000 adressen, zou tussen 6 en 8 mei moeten aanvangen en uiterlijk 1 juni gereed moeten zijn.

Vaccinatie Verschillende belangenverenigingen van hobbydierhouders, zoals de NBvH en de NHDB hebben gedurende de crisis incidenteel overleg gehad met vertegenwoordigers van de crisisorganisatie. In deze overleggen hebben zij onder meer gepleit voor vaccinatie van hobbypluimvee. Vanaf het begin van de crisis wijst minister Veerman vaccinatie als alternatieve bestrijdingsstrategie echter af.226 Vaccinatie biedt pas na drie weken bescherming tegen het virus en er dient meerdere malen gevaccineerd te worden alvorens het effectief is. Vaccinatie tegen het virus gaat de verspreiding niet tegen. Bovendien is het vaccineren zeer arbeidsintensief en bestaat er een risico van verdere verspreiding van het virus. Daar komt bij dat vaccinatie gevolgen heeft voor de handel. Een laatste argument is dat er geen markervaccin is. Voor de argumentatie baseert minister Veerman zich op een advies van het CIDC. Vanuit de wetenschap komt kritiek op deze argumentatie. Wetenschappers betwisten dat er altijd meerdere malen gevaccineerd moest worden, voordat het vaccin effectief was. De effecten van vaccinatie op virusverspreiding waren niet duidelijk. Ook waren de gevolgen van vaccinatie van hobbydieren voor de handel onduidelijk. Alle verzoeken en ingediende entplannen zijn mede op basis van de hiervoor genoemde argumentatie afgewezen. De enige uitzondering ten aanzien van vaccineren is na besluitvorming van de Europese Commissie gemaakt voor dierentuinen. De argumenten die voor dierentuinen gelden, onder meer de beperkte hoeveelheid dieren, de goede quarantainemogelijkheden en de maatschappelijke en educatieve functie, gelden echter niet met betrekking tot hobbydieren.227 Ook individuele hobbydierhouders hebben verzoeken tot vaccinatie ingediend. Van de ondervraagde hobbydierhouders geeft 12% aan een dergelijk verzoek te hebben ingediend. 44% hiervan geeft aan geen antwoord op dit verzoek te hebben ontvangen. 19% geeft aan pas antwoord gekregen te hebben na de ruiming. Alle verzoeken, met uitzondering van een aantal verzoeken tot verkrijging van de dierentuinstatus, zijn afgewezen.

225 226 227

RCC dagjournaal, 7 mei. Tweede Kamer vergaderjaar 2002-2003, 28807, nr.2, nr. 25 en nr. 37. Tweede Kamer vergaderjaar 2002-2003, 28807, nr. 37.

26437

121

Rol Europese kader bij de besluitvorming over hobbydieren Het Ministerie van LNV heeft bij de besluitvorming over hobbydieren de Europese regelgeving als volgt geïnterpreteerd. LNV stelt dat een lidstaat formeel gezien op basis van richtlijn 92/40/EEG de vrijheid heeft om al dan niet maatregelen te nemen ten aanzien van hobbymatig gehouden pluimvee, omdat deze dieren niet onder de reikwijdte van de richtlijn vallen. Op grond van de vrijwaringsplicht, zoals neergelegd in artikel 10, eerste lid, van Richtlijn 90/425 is een lidstaat echter verplicht tot het nemen van alle passende maatregelen om de ziekte te bestrijden. Gelet op de hoge mortaliteit en de snelle verspreiding van de ziekte zag minister Veerman zich genoodzaakt om ook bestrijdingsmaatregelen te nemen ten aanzien van hobbymatig gehouden dieren.228 Begin mei is het ruimingbeleid ten aanzien van hobbydieren ook door de rechter bevestigd.229 Vertegenwoordigers van de Europese Commissie230 zijn van mening dat Nederland, gezien de ernst van de situatie en het om zich heen slaan van het virus, alle reden had om het ruimingbeleid ten aanzien van hobbydieren zo in te richten als is gebeurd. De Nederlandse maatregelen ten aanzien van hobbymatig gehouden dieren zijn dan ook door de commissie bevestigd en aangevuld in diverse achtereenvolgende beschikkingen.231 Deze beschikkingen zijn totstandgekomen via de procedure via het SCOFCAH en zijn daarmee ‘agreed decisions’.232 Na uitvaardiging van de beschikking zijn de maatregelen verplicht.

Stopzetten ruiming hobbydieren Gedurende de crisis ontstaat meer en meer discussie over de veterinaire noodzaak van het ruimen van hobbydieren. Met name in mei laait de discussie op. Het belangrijkste argument tegen de ruimingen is dan dat de hobbyruimingen op grote schaal doorgaan, terwijl de besmettingshaarden in deze gebieden al lang zijn geruimd en de incubatietijd ruimschoots is verstreken. Is het nog wel nodig om door te gaan met de ruimingen in deze gebieden? Uiteindelijk wordt op 17 juni in de crisisstaf besloten dat wordt gestopt met het ruimen van hobbypluimvee. Er is op dat moment geen veterinaire noodzaak meer om door te gaan met de ruimingen. Minister Veerman meldt dit op 20 juni in het NRC. De laatste besmetting is al een aantal weken geleden geconstateerd, de mest is afgevoerd van de bedrijven in de omgeving en daarmee is er geen besmettingsgevaar meer. In juli 2003 verschijnt een rapport van de Universiteit Utrecht waarin het niet waarschijnlijk wordt geacht dat hobbydieren een grote rol hebben gespeeld in de verspreiding van het virus. De verschillende besmettingen bij hobbydierhouders zijn hier nader onderzocht. Het veterinaire nut van preventief ruimen in een bepaald gebied nadat de incubatietijd is verstreken sinds het ruimen van het laatste besmette bedrijf aldaar is niet zinvol.233

228 229 230 231 232 233

Tweede Kamer vergaderjaar 2002-2003, 28807, nr. 56 en nr. 59. Uitspraak door College van Beroep voor het Bedrijfsleven in kort geding, 7 mei 2003. Bron: gesprek met betrokken ambtenaren van de Europese Commissie. Beschikking 2003/290/EG van 25 april 2003, later gewijzigd met beschikking 2003/357/EG van 16 mei 2003. Deze wijziging betreft een verduidelijking van artikel 3. Zie hiervoor hoofdstuk 3. Klassieke Vogelpest uitbraak in Nederland 2003, Universiteit Utrecht, juli 2003.

26437

122

Op 29 augustus 2003 wordt per brief aan de Tweede Kamer het verschil in aantal hobbybesmetting uitgelegd, omdat daar verschil van inzicht over bestaat. Van de 22 hobbybesmettingen is er bij 14 actief virus gevonden en zijn er 8 serologisch positieve gevallen. 6.4

U ITVOEREN RUIMINGEN BIJ HOBBYDIERHOUDERS

Conform de ingestelde meldingsplicht moeten hobbydierhouders hun dieren aanmelden bij het LNV Loket. Zo kon een inventarisatie gemaakt worden van waar zich hobbydieren bevonden. Gedurende de crisis melden zich steeds meer hobbydierhouders aan. Praktisch alle respondenten van de door ons gehouden enquête onder hobbydierhouders waarvan de dieren zijn geruimd, geven aan dat ze zich hebben aangemeld.234 Nadat de hobbydierhouders zich hadden aangemeld, werden ze opgenomen in de procedure om te worden geruimd. Hiertoe kregen ze een brief waarin stond dat hun dieren verdacht verklaard werden en als gevolg daarvan geruimd. 70% van de respondenten zegt een dergelijke brief gekregen te hebben van VWA/RVV. Het overige deel van de respondenten zegt geen brief te hebben gekregen of zich dat niet meer te kunnen herinneren. Overigens geven hobbydierhouders aan dat die brief soms vlak voor de ruiming uitgereikt kregen. Voor de uitvoering van de ruiming werd een afspraak gemaakt. Het overgrote deel van de hobbydierhouders, zowel de hobbydierhouders waarvan de dieren ter plekke zijn geruimd als de hobbydierhouders waarvan het pluimvee is opgehaald in kratten, geven aan dat er een afspraak is gemaakt voor het ruimen. De punctualiteit van de ruimingsploegen kan in de ogen van de hobbydierhouders verbeterd worden. Hobbydierhouders waarvan de dieren ter plekke zijn geruimd, geven aan dat de ploeg in ruim 60% van de gevallen op de afgesproken dag en in ongeveer 60% van de gevallen kwam men op de afgesproken tijd of eerder. In de overige gevallen kwam men of later of men kwam niet. Bij aankomst kon de ruimingsploeg praktisch altijd direct aan het werk. In incidentele gevallen moest er gewacht worden op materiaal. De hobbydierhouders waarvan het pluimvee is opgehaald in kratten, geven ook aan dat in ruim 80% van de gevallen een afspraak is gemaakt. Zij zijn positiever over de punctualiteit 80% kwam op de afgesproken dag en ook ongeveer 60% kwam op tijd. Vanuit het ministerie wordt aangegeven dat ook hobbydierhouders zich niet altijd aan de afspraken hielden, waardoor planningen in de war raakten. Hobbydierhouders geven in de enquête aan dat de ruimingsploeg in ongeveer de helft van de gevallen goed geïnformeerd was over het aantal en soort te ruimen dieren. Hiernaast geven zij aan dat soms een behoorlijke termijn zat tussen het moment van eventuele screening, taxatie en ruiming. Er worden termijnen genoemd die uiteenlopen van 3 weken tot 6 weken. Hoewel screening niet automatisch leidt tot ruiming (alleen bij positief resultaat of indien de hobbydierhouder zich in een preventief te ruimen gebied bevindt), geven hobbydierhouders aan dat ze hierdoor niet precies weten waar ze aan toe zijn. Meerdere gesprekspartners geven ook aan dat ruimingsploegen soms meerdere malen op dezelfde locatie kwamen, terwijl die de eerste keer al was geruimd of dat een ploeg helemaal niet kwam.

234

De respondentengroep bestond voor ongeveer driekwart uit hobbydierhouders waar de dieren ter plekke zijn geruimd en voor ongeveer een kwart uit hobbydierhouders waar de dieren in kratten zijn opgehaald.

26437

123

Ook is het voorgekomen dat een ruimingsploeg een aantal adressen uit een straat op zijn lijst had, en een dag later een andere ruimingsploeg kwam om de andere adressen in de straat te ruimen. Gesprekspartners uit de crisisorganisatie bevestigen het beeld dat ploegen soms niet op de afgesproken tijd kwamen.235 Het is in hun ogen inherent aan een crisis dat niet alle gemaakte afspraken precies op de afgesproken tijd kunnen plaatsvinden. De planning die op RCC-niveau werd gemaakt, verdient in crisistijd blijvende aandacht en wordt veelvuldig aangepast aan nieuwe onverwachte ontwikkelingen. Ook bevestigen zij dat ruimingsploegen soms meerdere malen dezelfde straat bezochten. In hun ogen werd dat mede veroorzaakt doordat hobbyhouders die zagen dat er in hun straat geruimd werd en zich nog niet hadden aangemeld, zich alsnog meldden. Heel incidenteel geven hobbydierhouders aan dat hun dieren geruimd zijn, terwijl ze zelf niet thuis waren. Gesprekspartners vanuit de crisisorganisatie bevestigen het beeld dat er in een aantal gevallen is geruimd als men niet thuis was of als alleen de kinderen thuis waren. Zij stellen echter dat er nooit is geruimd zonder dat mensen van tevoren wisten dat er geruimd zou worden. Onder deze uitzonderingsgevallen bevinden zich gevallen waarin mensen zich verzetten tegen de ruiming. De hobbydierhouders waarvan hun dieren ter plekke zijn gedood, geven in 65% van de gevallen aan dat de ruimingsploeg de ontsmetting heeft gedaan. 20% van de respondenten geeft aan dat er is verteld hoe er ontsmet moest worden. De hobbydierhouders waarvan hun dieren in kratten zijn meegenomen, geven in overgrote meerderheid aan dat ze informatie over hoe te reinigen en ontsmetten hebben gekregen. Incidenteel wordt aangegeven dat de ruimingsploeg niet heeft verteld dat er ontsmet moest worden. De middelen voor reiniging en ontsmetting zijn conform besluit in de RCS van 2 mei door de crisisorganisatie verstrekt.236 Ruim 80% van de respondenten van de enquête vindt dat de ruimingsploeg merendeels correct optrad. Uit gesprekken met een aantal hobbydierhouders komen echter ook veel slechte ervaringen met het optreden van de ruimingsploegen naar voren. Deze hebben onder andere betrekking op de manier waarop hobbydierhouders werden benaderd. Het op het erf komen van grote ruimingsploegen in witte jassen met mondkapjes op wordt als buitenproportioneel beschouwd. Veel hobbydierhouders geven aan dat een ruimingsploeg voor hen vaak geen duidelijk aanspreekpunt had. Slechte ervaringen hebben ook betrekking op het doden van dieren op een dieronterende manier. Dieren werden afgeschoten of de nek werd gebroken. Meerdere mensen moesten grote vogels vasthouden voordat een injectie gegeven kon worden of er werd met schoppen op de dieren ingeslagen. Ook het achterlaten van materialen wordt genoemd. Illustratief is in dit kader ook het Zwartboek Vogelpest.237 Gesprekpartners vanuit de ruimingsploegen geven op hun beurt aan dat zij zich op bepaalde momenten zelf ook niet helemaal veilig hebben gevoeld. De benadering door hobbydierhouders was in een aantal gevallen zeer vijandig te noemen. Het doden van grotere vogels vereist nu eenmaal wat afwijkende methodes. De emoties konden daarbij hoog oplopen.

235 236 237

Zie hiervoor bijvoorbeeld ook Crisisstaf van 9 april en RCC-dagjournaal van 7 mei. Zie hiervoor, RCS-verslag 2 mei 2003. Vogelpest, het verdriet van Nederland, Waarheidscommissie Vogelpest, november 2003.

26437

124

De wijzigingen die plaatsvonden in de lijst van zeldzame rassen en soorten hebben in combinatie met de niet altijd aanwezige kennis over soorten en rassen tot uitvoeringsproblemen geleid bij de ruiming. De ruimingsploegen hadden lang niet altijd de beschikking over gespecialiseerde kennis van rassen en soorten. Hierdoor moest terug gekoppeld worden met het RCC of moest een andere keer teruggekomen worden. Met de toename van het aantal besmettingen en de uitbreiding van de gebieden kwamen er steeds meer aanvragen voor uit te zonderen rassen. Deze werden ook (deels) gehonoreerd. Of een bepaald ras nu wel of niet uitgezonderd werd van ruiming heeft tot discussie geleid. Hobbydierhouders konden bezwaar maken tegen het ruimen van de hobbydieren. De bezwaarclausule was standaard in de verdachtverklaringsbrief opgenomen. Hobbydierhouders geven aan dat ze niet goed geïnformeerd zijn over de mogelijkheid van het aantekenen van bezwaar. Ruim 40% geeft aan in het geheel niet geïnformeerd te zijn. Ongeveer 11% van de geënquêteerde hobbydierhouders zegt bezwaar te hebben aangetekend. De overgrote meerderheid is ontevreden of zeer ontevreden over de afhandeling van het bezwaar. Een reden hiervoor is in ieder geval dat het bezwaar geen opschortende werking had voor de ruiming. 40% geeft aan geen antwoord op het bezwaarschrift te hebben gehad. Dit is ook een verklaring voor de ontevredenheid. Bij het afhandelen van bezwaren zijn ook vertragingen opgetreden. Gesprekspartners uit de crisisorganisatie geven aan dat door de werkvoorraad de termijnen niet altijd konden worden gehaald. 6.5

T AXATIE

Hobbydierhouders waarvan hun pluimvee is geruimd, komen in aanmerking voor een vergoedingsregeling op grond van de GWWD. LASER was verantwoordelijk voor de uitvoering van de taxaties en de financiële afhandeling richting hobbydierhouders waarvan het pluimvee werd geruimd. Bij de melding van de dieren worden soort en aantallen geïnventariseerd. In de crisisstaf van 12 maart wordt besloten dat LASER een forfaitaire waarde per diersoort bepaalt. Als de taxatieploeg niet uit de forfaitaire waardebepaling komt, dan wordt een taxateur ingeschakeld. Ook wordt de inschakeling van keurmeesters van pluimveefokkerijorganisaties bekeken. In het begin van de crisis vond taxatie zo veel mogelijk plaats conform het regime dat ook voor pluimveebedrijven gold. Bij de eventuele screening werd een schatting gemaakt, de exacte telling vond een aantal dagen daarna plaats en bij de ruiming werd op nieuw een schatting gemaakt. Deze strategie is gedurende de crisis doorgezet, voornamelijk bij de hobbydierhouders die een grotere en zeldzamere collectie bezaten en de inschakeling van een taxateur daadwerkelijk nodig was. Bij de hobbydierhouders die slechts enkele kippen of ander hobbymatig pluimvee bezaten, vonden taxatie en ruiming veelal tegelijkertijd plaats. Volgens de geënquêteerde hobbydierhouders is er bij hen in het merendeel van de gevallen een taxatie gemaakt. In 18% van de gevallen is er geen taxatie gemaakt. Verreweg de meeste hobbydierhouders geven aan dat deze taxatie is gemaakt vlak voor de ruiming. Het overige deel gaf aan dat taxatie na de ruiming plaatsvond. In incidentele gevallen is aangegeven dat de taxatie ruim voor de ruiming plaatsvond en dat dit een termijn van enkele weken betrof. Deze termijn kan worden veroorzaakt doordat de planning van ruimingen moest worden gewijzigd vanwege nieuw geconstateerde besmettingen.

26437

125

Ongeveer tweederde van de respondenten geeft aan dat de taxatieploeg op de afgesproken tijd verscheen. De deskundigheid van de taxateurs wordt wisselend beoordeeld. Als belangrijkste redenen voor ondeskundigheid worden aangegeven dat men niet over voldoende kennis over rassen en soorten beschikte, dat men over onjuiste informatie beschikte ten aanzien van hobbydieren en dat men de waarde van bepaalde dieren niet goed kon inschatten. Ook verschillende waardering van dezelfde soorten en rassen wordt genoemd. Aan het begin van de crisis bestonden er geen waardetabellen voor de taxatie van hobbypluimvee analoog aan commercieel gehouden pluimvee. Tijdens de crisis is hobbypluimvee ingedeeld in bepaalde groepen en zijn per groep richtprijzen uitgevaardigd. Enkele hobbydierorganisaties hebben hiervoor input geleverd. De overzichten van groepen en waarde werden gedurende de crisis aangepast en aangevuld, zowel wat vergoedingen als wat rassen en soorten betreft. Volgens hobbydierhouders bleef het voorkomen dat bepaalde soorten niet op de overzichten stonden. Gesprekspartners vanuit de crisisorganisatie erkennen dat taxatie van hobbydieren soms lastig was. Hier is specifieke kennis voor nodig. Moeilijkheid hierbij is het feit dat er geen beëdigde pluimveetaxateurs bestaan. Met de hulp van keurmeesters van pluimveefokkerij-organisaties werd dit probleem getracht op te vangen. 68% van de hobbydierhouders geeft aan dat zij het eens waren met de hoogte van de vergoeding. Volgens hobbydierhouders konden zij als zij wilden er gemakkelijk meer geld uitslepen gezien het feit dat de taxatieploeg geen goede soorten kennis had. LASER bevestigt dat taxaties soms in het voordeel van de hobbydierhouder zijn uitgevallen. Overigens geven veel hobbydierhouders aan dat zij het verkrijgen van een vergoeding en of die hoog genoeg was ondergeschikt vonden aan de onrechtvaardigheid die hen werd aangedaan doordat de dieren hen werden afgenomen. De emotionele waarde van de hobbydieren is niet te vergoeden. In totaal geeft 13% van de hobbydierhouders aan schriftelijk bezwaar te hebben gemaakt tegen de hoogte van de vergoeding. In iets meer dan de helft van de gevallen heeft dit geleid tot een verandering in de toegekende vergoeding. 40% van de respondenten geeft aan ontevreden te zijn over de afhandeling van het bezwaar, 30% is tevreden en 30% antwoordt hier neutraal op. Op 17 september geeft minister Veerman in een brief aan de Tweede Kamer aan dat de financiële afwikkeling richting de bedrijven en hobbydierhouders is afgerond. Praktisch alle respondenten geven in de enquête aan de toegekende vergoeding te hebben ontvangen. De afwikkeling is daarmee nagenoeg afgerond. 6.6

H ANDHAVING

Hobbydierhouders moesten in beginsel aan dezelfde vereisten voldoen als bedrijven. Dezelfde maatregelen moesten worden nageleefd. We gaan hieronder nader in op een aantal specifieke handhavingsthema’s ten aanzien van hobbydierhouders, namelijk de ophokplicht, de meldingsplicht en vervoersverboden. Ten aanzien van de handhaving van de ophokplicht meldt de AID op 5 maart aan de crisisstaf dat ze problemen verwacht ten aanzien van de handhaving. Het aantal hobbydierhouders is dusdanig groot dat de handhaving van de ophokplicht een grote personele inzet zal vergen.

26437

126

Deze houders staan niet geregistreerd en daarbij komt dat men zich naar verwachting van de AID veelal niet bewust is dat men onder de ophokplicht valt. De AID pleit voor een communicatiecampagne en zal bij blijvende nalatigheid proces-verbaal opmaken. In de praktijk blijkt er ook onduidelijkheid te zijn bij hobbydierhouders ten aanzien van welke dieren moeten worden opgehokt. De Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003 wordt daartoe verduidelijkt. Naar aanleiding van signalen die de crisisstraf krijgt over problemen met ophokken van bepaalde vogels, wordt half maart de ophokplicht voor halfwilde watervogels en struisvogels na besluit van de crisisstaf versoepeld. De versoepeling wordt niet in bovengenoemde regeling opgenomen. Dit leidt tot problemen in de handhaving, omdat deze niet is opgenomen in de regeling. De AID meldt dat wel of niet mogelijk zijn van ophokken regelmatig onderwerp van discussie vormt tijdens de handhavingpraktijk. Wegens het ontbreken van een juridische basis heeft de AID geen handvatten, een en ander komt in de praktijk neer op ‘gedogen’.238 Ten aanzien van de meldingsplicht is de afgesproken lijn dat de AID gerichte controles uitvoert. Bij nalatigheid worden betrokkenen schriftelijk gewezen op de meldingsplicht. Bij blijvende nalatigheid volgt strafrechtelijk optreden. Een handhavingsprobleem dat ontstaat naar aanleiding van de meldingsplicht is dat aanvankelijk geen einddatum is ingesteld, zodat het voor meldingsplichtigen niet duidelijk is vóór welke datum zij zich moeten aanmelden. Een ander probleem is dat de bewijslast dat men aantoonbaar niet heeft gemeld bij de AID ligt. Nadat de einddatum voor de Gelderse Vallei op 2 mei is ingesteld, voert de AID gerichte controles uit. Op basis van de meldingen die de AID telefonisch binnenkrijgt over niet gemeld hobbydieren, voert men zichtcontroles uit. Na een controle begin mei wordt in een enkel geval pluimvee gevonden. In veel gevallen blijken de meldingen onjuist. Naarmate mei vordert melden zich toch steeds meer hobbydierhouders vrijwillig aan. Naar aanleiding van ervaringen van de AID dat in een klein aantal gevallen verzet ontstaat tegen de ruiming van hobbypluimvee, wordt een plan van aanpak gemaakt. Hierin wordt de wijze van omgang met dergelijke hobbydierhouders geregeld. Dit plan van aanpak is door de AID en VWA/RVV gezamenlijk opgesteld en heeft de instemming gekregen van de CCS. De strategie is eerst de meest lastige houders aan te pakken en deze ruimingen publicitair te begeleiden. Ook wordt de mogelijkheid tot binnentreden van een woning tegen de wil van de bewoner(s) geregeld. De aanpak heeft volgens de AID redelijk goed gewerkt. Wel zaten er moeilijke en emotionele ruimingen bij. De handhaving ten aanzien van overtredingen van het vervoersverbod is voor de AID lastig. Hoe herken je een auto waar een hobbydier inzit? De AID heeft met steekproefsgewijze controles getracht overtreders te betrappen. 6.7

H ERBEVOLKING

Herbevolking van hobbydieren kon, analoog aan herbevolking van bedrijven, plaatsvinden nadat een gebied was vrijgegeven. Zie voor deze procedure hoofdstuk 5. De hobbydieren die uitgezonderd zijn van ruiming op grond van het feit dat het zeldzame soorten of rassen betrof, zijn meegenomen in de eindscreening en hebben bloedonderzoek ondergaan.

238

Notitie aan CCS, 1 mei 2003.

26437

127

In dit kader is het nog relevant te vermelden dat een aantal gesprekspartners uit met name de fokkerij aangeeft dat de uitgekeerde vergoedingen lang niet altijd voldoende zijn om pluimvee terug te kopen. 6.8

D IERENTUINEN

Op 8 maart komt de ‘dierentuinproblematiek’ voor het eerst in de CCS. De CVO bespreekt het verzoek van dierentuinen om gevogelte te mogen vaccineren. Sinds de uitbraak van de epidemie heeft de Nederlandse Vereniging van Dierentuinen (NVD) zowel bij de Nederlandse overheid als bij de EU in Brussel hierop aangedrongen. Twee contactpersonen van LNV onderhouden het contact met de dierentuinen, dat goed verloopt. Naar aanleiding van het verzoek van de dierentuinen bereidt het CIDC vervolgens een advies voor, waaruit blijkt dat vaccinatie vooral als aanvulling op te nemen quarantainemaatregelen moet worden gezien. Op 10 maart wordt besloten dat de beslissing om al dan niet te vaccineren aan de dierentuinen zelf wordt overgelaten. Voorafgaand hieraan vindt door de CVO overleg met de EC plaats om na te gaan of AI-vaccinatie van dierentuinen de instemming van de EC kan krijgen. Op 3 april besluit de CCS dat dierentuinen worden uitgesloten van ruimen. Voor deze aparte status wordt een aantal argumenten genoemd. De dierentuinen hebben niet alleen een bijzondere functie ten aanzien van de biodiversiteit, wetenschappelijk onderzoek en de educatie van het publiek, maar voldoen ook aan bepaalde veterinaire voorwaarden zoals gesteld in het Dierentuinenbesluit. De onder dat besluit vallende dierentuinen zijn vergunningplichtig en dienen aan een aantal eisen te voldoen met betrekking tot huisvesting, verzorging en soorten behoud. De mogelijkheid dat van een uitzondering voor dierentuinen precedentwerking uitgaat naar hobbydierhouders wordt onderkend. Hobbydierhouders kunnen immers in bepaalde gevallen dezelfde veterinaire garanties bieden als dierentuinen. Een beschikking van de Europese Commissie zal een uitzondering voor dierentuinen nog meer kunnen ondersteunen en de precedentwerking mogelijk kunnen verkleinen. Op 8 april wordt reeds aan de CCS gemeld dat de EU mondeling toestemming heeft gegeven voor vaccinatie van dierentuinen. In de CCS van 17 april blijkt dat de EC telefonisch heeft laten weten dat de schriftelijke goedkeuring voor de vaccinatie van AI-gevoelige dierentuindieren in het ophokgebied in de SCOFCAH-vergadering van 23 april gegeven zal worden. Omdat men in Brussel vakantie heeft, kan geen schriftelijke toestemming worden verleend. De CCS accepteert de mondelinge toezegging. Op 18 april komt dit nieuws naar buiten. Op 22 april wordt de Tijdelijke Vrijstellingsregeling Enten AI-gevoelige dieren dierentuinen 2003 gepubliceerd239, die met terugwerkende kracht op 18 april ingaat. Hierin zijn de strikte voorwaarden voor vaccinatie opgenomen die met de EC zijn overeengekomen. De NVD gaat vervolgens tot vaccinatie over van de dierentuinen die in de besmette gebieden liggen. Het gaat om Ouwehands Dierenpark in Rhenen, Dierenpark Amersfoort, de Apenheul in Apeldoorn, de Wissel in Epe en Burgers' Zoo in Arhem.

239

Gepubliceerd op 22 april, gewijzigd met ingang van 1 mei, 9 mei en 18 mei.

26437

128

Na de bekendmaking dat dierentuinen mogen enten, is er een aantal hobbydierhouders en niet-professionele dierinrichtingen die onder het begrip vergunningplichtige dierentuin en daarmee ook onder de tijdelijke vrijstellingsregeling willen vallen. Ze dienen hiertoe een aanvraag ter verkrijging van de dierentuinstatus in bij LASER. Het indienen van een dergelijke aanvraag heeft in de praktijk een opschortende werking ten aanzien van het ruimen. Met ingang van 18 mei wordt de tijdelijke vrijstellingsregeling gewijzigd. Deze wijziging maakt dat uitsluitend professionele dierentuinen een beroep op de regeling kunnen doen. Deze dierentuinen zijn in de bijlage opgenomen. De aanvragen die voor publicatie van de wijziging in de Staatscourant zijn ingediend, worden nog in behandeling genomen, die daarna nog binnenkomen, niet meer. Op 23 mei wordt in de CCS gemeld dat er van de 30 ingediende aanvragen 17 op tijd waren. De definitieve cijfers van LASER laten zien dat er van de 43 ingediende aanvragen 12 zijn gehonoreerd. De overige aanvragen zijn of afgewezen vanwege te weinig soorten (in 3 gevallen) of omdat ze niet in aanmerking kwamen om te mogen enten (in 28 gevallen). Vier van de afgewezen aanvragers zijn alsnog geruimd.240 6.9

M AATSCHAPPELIJKE EFFECTEN

De groep van hobbypluimveehouders in Nederland is een grote en diverse groep, die uiteenloopt van houders met drie kippen tot houders met een grote collectie zeldzame diersoorten. In de enquête hebben wij de groep hobbydierhouders waarvan hun pluimvee is geruimd gevraagd hoe zij terugkijken op de AI-crisis. Bijna 20% van de geënquêteerde hobbydierhouders geeft aan dat de crisis voor hen een zeer ingrijpende en zeer emotionele ervaring is geweest, 26% spreekt over een ingrijpende en emotionele ervaring en 52% spreekt over een vervelende ervaring. 8% geeft aan nog geen afstand te hebben genomen en nog volop met de verwerking bezig te zijn. 79% van de hobbydierhouders geven aan voldoende sociale en/of psychologische steun te hebben gehad. Dit betekent dat er nog steeds veel emotie naar aanleiding van de crisis is. Hobbydierhouders zeggen in de enquête voornamelijk steun te hebben gehad aan elkaar. Vanaf de start van de crisis bestaat er onder een aantal hobbydierhouders weerstand tegen het ruimingbeleid van LNV. Bij deze hobbydierhouders bestaat geen begrip heeft voor het ruimen van gezonde dieren. Ze hebben het gevoel de dupe te worden van overheidsmaatregelen die genomen worden om de sector de hand boven het hoofd te houden. Ook de onmogelijkheid om preventief te vaccineren, stuit op weerstand. Naarmate de crisis vordert, neemt de weerstand toe. Slechts een kwart van de geënquêteerde hobbydierhouders zegt terugkijkend tevreden te zijn over hoe de AI-crisis in zijn geheel door de overheid is aangepakt. De weerstand krijgt vorm in allerlei acties van hobbydierhouders in individueel of groepsverband. Zo zoeken hobbydierhouders de publiciteit en worden onder andere op 9 mei in Nederweert en 17 mei in Hunsel demonstraties georganiseerd in samenwerking met onder meer de Dierenbescherming, Wakker Dier en de Nederlandse Belangenvereniging van Hobbydierhouders. Hoewel er zich naarmate de crisis vordert ook steeds meer hobbydierhouders melden, zijn er ook steeds meer mensen die zich aan het overheidsbeleid onttrekken en hun dieren verborgen houden. Er komt een vrijwilligersnetwerk voor onderduikadressen voor hobbydieren in beweging genaamd de Ark. 240

Bron: Gegevens LASER.

26437

129

Het instellen van een telefoonnummer waar hobbydierhouders die zich niet hebben aangemeld door anderen gemeld kunnen worden, brengt volgens hobbydierhouders maatschappelijke onrust teweeg. Er ontstaat, aldus gesprekspartners, een sfeer waarin je niet meer weet wie je kunt vertrouwen. In de periode na de crisis richten betrokkenen naar aanleiding van de vogelpestepidemie de Waarheidscommissie Vogelpest (WCV) op. Deze commissie publiceert het Zwartboek Vogelpest, dat in december 2003 aan minister Veerman wordt aangeboden. In dit boek geeft de commissie haar visie op de aanpak van de crisis door de Nederlandse overheid. Het onderdeel ‘Bloemlezing’ bevat verzamelde verhalen en belevenissen van getroffenen. Bij het in ontvangst nemen van het boek heeft minister Veerman gezegd de inhoud van het zwartboek waar mogelijk te betrekken bij zijn beleidsafwegingen.241 6.10 A NALYSE EN BEOORDELING

Voorbereiding Bij de aanvang van de AI crisis waren er geen draaiboeken, scenario’s en strategieën gericht op de bestrijding ten aanzien van hobbydieren voorhanden De wijze van bestrijding ten aanzien van hobbydieren is gedurende de crisis ontwikkeld. Wij concluderen dat de crisisorganisatie van LNV onvoldoende voorbereid was op de bestrijdingsaanpak ten aanzien van hobbydieren. Naar aanleiding van leerervaringen uit de MKZ-crisis had LNV de formulering van een ‘hobbydierbeleid’ in gang gezet. Deze ervaringen waren nog niet doorvertaald in draaiboeken, strategieën en scenario’s voor crisisbestrijding. Eerdere crises hebben er mede voor gezorgd dat de crisisorganisatie zich direct bewust was van de ‘hobbydierhouder’ en dat de ‘hobbydierhouder’ als aparte groep naast de sector op het netvlies van de crisisorganisatie stond. Ook is de potentiële weerstand die hobbydierhouders zouden kunnen hebben tegen de bestrijdingsmaatregelen in het kader AI direct onderkend.

Bepalen en uitvoeren ruimingstrategie Aan het begin van de crisis was het duidelijk dat er een noodzaak was om ook maatregelen te nemen aangaande hobbydieren. Dit omdat het virus zich snel verspreidde en hobbydieren ook mogelijk vatbaar zijn voor het virus. Op basis van deze noodzaak werd besloten in principe dezelfde bestrijdingsaanpak voor hobbydieren te laten gelden als voor bedrijfsmatig gehouden dieren. Vanwege de aanvankelijk beperkte dodingscapaciteit en het leggen van de prioriteiten bij het ruimen van bedrijven startte de bestrijding van de hobbydieren later dan de bedrijfsmatig gehouden dieren. De bestrijdingsstrategie ten aanzien van hobbydieren is tijdens de crisis verder ontwikkeld en is uitgebreid van alleen ruiming in de 1-km-zone naar ook ruiming in buffergebieden.

241

Reactie op zwartboek vogelpest, 3 december 2003.

26437

130

In de loop der tijd zijn onderdelen van de bestrijdingsaanpak verder uitgewerkt. In de eerste plaats is na enig onderzoek een lijst opgesteld van uit te zonderen dieren. In de tweede plaats zijn praktische en meer specifiek op de bestrijding van hobbydieren gerichte zaken nader uitgewerkt in protocollen en dergelijke. In de derde plaats zijn er alternatieve ruimingsmethoden ontwikkeld en toegepast om de ruimingen sneller te kunnen afronden (bijvoorbeeld het levend ophalen in kratten). LNV heeft gedurende de crisis consequent de strategie gehanteerd van het uitsluitend ruimen van hobbydieren om zo de eventuele verdere verspreiding van AI tegen te gaan. De Europese Commissie heeft dit overgenomen. Het valt ons op dat wij in de bestudeerde documenten geen (afweging van) alternatieve strategieën en scenario’s voor de ruiming van hobbydieren aangetroffen hebben, met uitzondering van de eventuele inzet van vaccinatie. Hoewel de focus bij de bestrijding van een dierziekte logischerwijs is gericht op snel handelen om de crisis te bezweren, is er in onze ogen, nadat besloten was tot ruimen van hobbydieren, te beperkt gekeken naar eventuele alternatieven op verschillende momenten in de bestrijding van AI. Een alternatieve strategie zou op een gegeven moment geweest kunnen zijn om bijvoorbeeld te ruimen in een kleiner gebied in combinatie met isoleren en/of screenen in een groter gebied242. Aangezien de Europese Commissie de precieze bestrijdingsstrategie binnen de Europese kaders in principe aan de lidstaten overlaat, zijn wij van mening dat Nederland de ruimte had alternatieve strategieën te ontwikkelen. Wellicht had het ruimen van hobbydieren eerder kunnen worden beëindigd. Hierbij merken we wel op dat er tijdens de crisis geen eensluidende veterinaire kennis was over onder andere de rol van hobbydieren in de verspreiding van AI en de beste wijze van bestrijden van de ziekte onder hobbydieren. Mede hierdoor was het niet gemakkelijk een keuze te maken tussen veterinaire noodzaak en politiek maatschappelijke druk aangaande het ruimen. Ten tijde van de grootschalige ruimingen van hobbydieren in mei en juni bereikte de (maatschappelijke en wetenschappelijke) discussie over de veterinaire noodzaak van de ruimingen van hobbydieren haar hoogtepunt. Steeds meer wetenschappers en burgers twijfelden aan de veterinaire noodzaak van ruimingen van hobbydieren in het algemeen en deze grootschalige ruimingen in het bijzonder. Ook de Tweede Kamer voerde de druk op om de ruimingen te stoppen. Het einde van de ruimingen van hobbydieren was misschien veterinair gezien nog wel goed verklaarbaar, maar kwam uiteindelijk nogal plotsklaps en ongelukkig bij de betrokkenen over. Daarbij kwam dat de gelijktijdige stopzetting van het opsporen van hobbydierhouders die zich niet hadden gemeld aan de wel-melders een gevoel van onrechtvaardigheid gaf.

Uitvoeren ruimingen en taxatie bij hobbydierhouders Uit de resultaten van de enquête onder hobbydierhouders kunnen we concluderen dat de uitvoering van ruiming en ook de taxatie merendeels goed is verlopen.

242

Zo heeft België de EC een andere aanpak voorgesteld die ook is overgenomen door de Europese Commissie. In België zijn alleen hobbydieren geruimd binnen 1-km van een besmetting. Hierbij past overigens wel de kanttekening dat de hevigheid van de crisis in België minder was dan in Nederland.

26437

131

Het uitvoeren van ruimingen bij hobbydierhouders is moeilijk. In een aantal gevallen hebben zich bij ruimingen incidenten voorgedaan. De benadering van hobbydierhouders door ruimingsploegen en de manier waarop soms dieren werden gedood hebben bij hobbydierhouders tot hoog oplopende emoties en frustraties geleid. De manier waarop sommige hobbydierhouders hun weerstand uiten, heeft ook weer tot onveilige gevoelens bij ruimingsploegen geleid. Juist deze ernstige gevallen hebben veel publiciteit gehad en zetten de toon. Wij concluderen dat deze incidenten, die weliswaar in een minderheid van de gevallen hebben plaatsgevonden, een diepe impact hebben gehad. Wij bevelen aan om blijvende aandacht te hebben voor het menselijke optreden in dergelijke situaties. Dit kan altijd worden verbeterd. Wij zijn van mening dat de crisisorganisatie alles in het werk heeft gesteld om het proces van taxatie zo goed mogelijk te laten verlopen. Het feit dat er tijdens de crisis waardeoverzichten van rassen en soorten werden opgesteld en ontwikkeld, heeft er in combinatie met de schaarsheid aan deskundigheid op het gebied van pluimveerassen en -soorten voor gezorgd dat hobbydierhouders soms bevoordeeld zijn bij taxaties. Overigens geven hobbydierhouders aan de vergoeding ondergeschikt te vinden aan de emotionele waarde die gepaard ging met het verlies van het dier. De afhandeling van bezwaren en het halen van de termijnen is niet altijd goed verlopen. Het is gemakkelijk om te zeggen dat dit beter kan. Er bestaat echter wel een spanning tussen de noodzaak van het nemen van maatregelen in het kader van de crisisbestrijding en de nauwkeurige afhandeling van bezwaren. De wijze van behandeling van bezwaren moet zo veel mogelijk recht doen aan de rechtspositie van betrokkenen en moet de werkzaamheden in het kader van crisisbestrijding zo min mogelijk frustreren. Hier moet gezocht worden naar een balans.

Handhaving De AID voerde periodieke en gerichte controles uit in de handhaving van maatregelen zoals vervoersverbod, ophokplicht en meldingsplicht. Hierbij heeft de AID in onze ogen zo goed mogelijk geprobeerd haar taak uit te oefenen. Wij achten het vrijwel onmogelijk dat het resultaat van de handhaving is dat alle overtredingen aan het licht komen. Er zullen altijd overtredingen onopgemerkt blijven. Wel zijn wij van mening dat er bij de inzet van bepaalde maatregelen, zoals de ‘kliklijn’ en de aparte aanpak van weigeraars, onvoldoende is gerealiseerd wat de maatschappelijke gevolgen zijn van de instelling van dergelijke maatregelen. De crisisorganisatie dient zich in onze ogen goed rekenschap te geven van deze maatschappelijke gevolgen en wij bevelen aan hier bij het formuleren van toekomstig beleid rekening mee te houden.

Aanpak ten aanzien van dierentuinen De aanpak ten aanzien van de dierentuinen is in onze ogen in algemene zin goed gegaan en had in onze ogen ook eerder de aandacht dan in voorgaande crises. Wel verbaast het ons dat er zo veel tijd zit tussen de eerste behandeling in de crisisstaf (8 maart), het besluit om dierentuinen uit te sluiten van ruiming (3 april) en de inwerkingtreding van de Tijdelijke Vrijstellingsregeling Enten AI-gevoelige dieren dierentuinen 2003 (18 april).

26437

132

Ook is er bij het opstellen van de regeling niet een duidelijke definitie van dierentuinen gemaakt. Deze is een maand na inwerkingtreding verduidelijkt. In de tussenliggende maand probeerde een aantal hobbydierhouders met succes via de indiening van een aanvraag voor dierentuinstatus ook onder de voorwaarden van de regeling te vallen. Het tussentijds aanpassen van de regeling, zodat hobbydierhouders niet langer onder de regeling konden vallen, heeft tot onbegrip geleid.

Maatschappelijk effecten en toekomstig beleid Wij zijn van mening dat het maatschappelijk draagvlak voor een aanpak met grootschalige ruimingen van (hobby)dieren is afgebrokkeld. Slechts 8% van de geënquêteerde hobbydierhouders geeft aan het met een dergelijke aanpak eens te zijn. Een gezamenlijk advies van de Raad voor Dierenaangelegenheden en de Raad voor het Landelijk Gebied concludeert hetzelfde.243 Er is geen draagvlak meer voor het huidige beleid. Een beleidswijziging is nodig. Op deze manier nogmaals een crisis aanpakken is onmogelijk. Hobbydierhouders zijn het dus grotendeels oneens met het ruimingsbeleid. Over de uitvoering van de crisisbestrijding door de overheid zijn ze positiever. 25% van de geënquêteerde hobbydierhouders is tevreden, 31% is niet tevreden of ontevreden en 41% is ontevreden. Gedurende de crisis was er geen structureel overleg met organisaties van hobbydierhouders. De CCS achtte de instelling van een aparte klankbordgroep niet nodig. De overleggen die er tijdens de crisis waren, bijvoorbeeld over de lijst van uitzonderingen, waren vaak tussen één of enkele organisaties van hobbydierhouders en vertegenwoordigers van de crisisorganisatie. Wij zijn van mening dat een structureel overleg met organisaties van hobbydierhouders, analoog aan het idee van het basisoverleg met de sector, de dialoog tussen LNV en hobbydierhouder had kunnen versterken en absoluut noodzakelijk is voor de formulering van toekomstig beleid. Wij bevelen aan om in de toekomst de (wetenschappelijke) kennis in Nederland te mobiliseren en in overleg met de Europese Commissie goed na te de denken over de inzet van vaccinatie bij hobbydieren. Overigens heeft minister Veerman al verscheidene malen aangegeven hier voorstander van te zijn. Ook bij de sector vindt dit geluid steeds meer gehoor. Minister Veerman wil hierover een open dialoog voeren met de hobbydierhouders. Het uitgangspunt van deze dialoog is een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

243

Dierziektebestrijding met beleid, advies over de bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten, deel 1 advies, december 2003.

26437

133

7.

HET FUNCTIONEREN VAN DE CRISISORGANISATIE

In dit hoofdstuk gaan we in op het functioneren van de crisisorganisatie van het Ministerie van LNV ten tijde van de vogelpestcrisis. Allereerst geven we in paragraaf 7.1 een beschrijving van het functioneren van de crisisorganisatie tijdens de eerste dagen - vanaf het moment dat de melding binnenkomt bij de VWA/RVV. Vervolgens gaan we in op de crisisorganisatie van LNV op centraal en op regionaal niveau. In paragraaf 7.2 bespreken we dan de samenwerking tussen (de crisisorganisatie van) LNV en externe partijen, zoals de EU en buurlanden, gemeenten en provincies, andere departementen en de landbouwsector. Paragraaf 7.3 besluit dit hoofdstuk met een analyse en beoordeling van het functioneren van de crisisorganisatie. 7.1

H ET FUNCTIONEREN VAN DE CRISISORGANISATIE VAN LNV

De crisisorganisatie ten tijde van de vogelpestcrisis bestond uit een departementaal crisiscentrum (DCC), gehuisvest op het Ministerie van LNV, en één regionaal crisiscentrum (RCC), gevestigd in Stroe. Als gevolg van de uitbreiding van de vogelpest functioneerde later tevens een steunpunt van het RCC in Blerick. 7.1.1 Eerste dagen en opschaling

Op 28 februari 2003 wordt, direct nadat door de AID melding van een verdenking van vogelpest is gedaan aan de VWA/RVV, de Chief Veterinary Officer (CVO) gealarmeerd (zie ook hoofdstuk 3). De CVO komt diezelfde middag bijeen met de VWA/RVV en meldt de verdenking aan de SG, de verantwoordelijke DG, de minister en de directeur VVA. Tevens licht de CVO de Europese Commissie telefonisch in.244 Diezelfde avond komt een aantal medewerkers van de Directie Voorlichting bijeen op LNV. Ook begint de AID vrijdagnacht met patrouilleren, nadat om 1.30 uur in de Gelderse Vallei een vervoersbeperkingsgebied van circa 10 km rond de betrokken bedrijven is vastgesteld.245 De burgemeesters van de betrokken gemeenten en provincies en de sector worden eveneens de avond van de 28ste op de hoogte gesteld. De nacht van vrijdag op zaterdag is een beperkt comité van LNV-ers aanwezig op het ministerie. De eerste voorbereidingen voor het optuigen van de crisisorganisatie worden getroffen. Op zaterdagochtend 1 maart heeft het eerste overleg van de Centrale Crisisstaf (CCS) plaats, onder leiding van de verantwoordelijke DG.246 Ze geeft aan dat vanaf dat moment zal worden gewerkt volgens het LNV Handboek Crisisbesluitvorming. Deze uitspraak zorgt voor duidelijkheid over de organisatie van en besluitvorming tijdens de crisisbestrijding.

244 245 246

Op 1 maart wordt de melding bevestigd middels een fax. Op 2 maart wordt ook de OIE ingelicht. Brief Minister aan Kamer, 3 maart. In het Handboek Crisisbesluitvorming wordt gerefereerd naar de Departementale Crisisstaf. In de praktijk wordt deze tijdens de crisis Centrale Crisisstaf genoemd. Wij hanteren derhalve de benaming Centrale Crisisstaf (CCS).

26437

134

In het overleg van de CCS wordt besloten om een Regionaal Coördinatie Centrum (RCC) op te richten.247 Het VWA/RVV-NCC op het hoofdkantoor van VWA/RVV stuurt de bestrijding van aangifteplichtige dierziekten aan totdat het RCC operationeel is.248 Dit VWA/RVV-NCC is permanent bemenst. Verder is vanaf 15.00 het LNV-loket249 ingericht en operationeel en kunnen pluimveehouders en andere belanghebbenden vanaf maandagochtend terecht bij het regionaal informatiecentrum (RIC).250 Zaterdagmiddag wordt ook het eerste Basis Overleg met vertegenwoordigers uit de sector belegd.251 Ook vindt dan het eerste afstemmingsoverleg plaats (het Bestuurlijk Overleg Vallei) met de burgemeesters van de getroffen gemeenten, provincies, de politie, de brandweer, de Regionaal Crisismanager van LNV, de regionaal crisismanager van de AID, de VWA/RVV-crisismanager en de CVO. Binnen deze vergadering wordt besloten om niet het gehele gebied af te sluiten, maar alleen de bedrijven af te sluiten en het vervoersverbod te controleren.252 Het Departementaal Coördinatiecentrum (DCC), dat zich in het vergadercentrum van het Ministerie van LNV bevindt, is in feite nog operationeel als gevolg van het feit dat dan juist de dioxine-affaire achter de rug is. Vanaf zaterdag wordt het DCC ingericht voor de AI-crisis en vinden bijeenkomsten plaats over de personele invulling van het Departementaal Beleidsteam (DBT) en het Departementaal Communicatieteam (DCT). Vanaf maandag is het DCC operationeel. In de nacht van zondag op maandag wordt het tijdelijke RCC vanuit een sporthal in Barneveld operationeel.253 De sporthal vormt samen met het RVV-kantoor in Arnhem en het kantoor van de regiodirectie LNV-Oost in Deventer het RCC, in afwachting van een meer permanente huisvesting. Tijdens de eerste dagen van de crisis, op 4 maart, wordt een eerste IBT-overleg belegd met de DG’s van de meest betrokken departementen (zie paragraaf 7.2.2). Los daarvan worden contacten gelegd met het Ministerie van SZW en het Ministerie van Financiën, inzake werktijdverkorting en administratieve fiscale tegemoetkomingen.254 Op 3 maart bezoekt een expert van de EU Nederland, om Nederland te ondersteunen.255 Ook wordt dan assistentie gevraagd van andere lidstaten bij het vergaren van dodingsapparatuur. Op 3 maart wordt begonnen met de eerste ruimingen.

247

248

249

250 251 252

253 254 255

Het RCC staat onder leiding van de LNV regionaal crisismanagers van LNV. Dit zijn in de regel regiodirecteuren van de betrokken LNV-regiodirecties. In de praktijk wordt de oud regiodirecteur van de directie Oost aangewezen, die reeds deze functie vervulde tijdens de MKZ-crisis. Zie FVO-rapportage, 13. Niet te verwarren met het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) dat is gehuisvest op het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het gratis telefoonnummer van het LNV-Loket fungeerde als algemeen informatienummer voor de crisis voor zowel bedrijven als het algemeen publiek (zie hoofdstuk 8). Brief Minister aan Kamer, 3 maart. Het Basis Overleg is tijdens de crisis het belangrijkste landelijke overleg tussen LNV en de sector. Binnen de MKZ-crisis was wel besloten het gehele gebied af te sluiten. In de praktijk deden niet alle gemeenten dit echter, zodat er verschillende regimes ontstonden tussen verschillende gemeenten. Om dit te voorkomen wordt nu besloten om niet het gehele gebied af te sluiten. RCC dagjournaal, 7 maart. Brief Minister aan kamer, 7 maart. DG SANCO.E2: Animal Health and Welfare, zootechnics, 1.

26437

135

Vanwege mogelijke gevaren voor de volksgezondheid komt ook het Ministerie van VWS in actie. Zo wordt de Landelijke Coördinatiestructuur Infectieziektebestrijding (LCI) geactiveerd. Op 3 maart komt het Outbreak Management Team (OMT) voor het eerst bijeen om te bespreken of de uitbraak van AI ook een gevaar betekende voor mensen, en zo ja, wat de aanpak moest zijn. Besmetting van mensen met het AI-virus was op dat moment nog niet gemeld. Op 4 maart brengt het OMT advies uit aan het Bestuurlijk Afstemmings Overleg Infectieziekten (BAO). Het BAO vertaalt medische adviezen voor de praktijk. Het definitieve RCC is vanaf woensdag 5 maart operationeel vanuit een militair terrein binnen het toezichtsgebied te Stroe. Op 5 maart vindt tevens een vergadering van het Standing Committee for the Food Chain and Animal Health (SCOFCAH) plaats (zie ook hoofdstuk 3). Dit is de eerste SCOFCAHvergadering in het kader van de uitbraak van de vogelpest. Vanaf 7 maart is het crisiscentrum in Stroe geheel ingericht.256 Knelpunt bij de planning van de infrastructuur van het RCC is het inschatten van de benodigde grootte van het RCC (het aantal benodigde werkplekken).257 Gesprekspartners vanuit het Ministerie van LNV geven aan dat het moeilijk kunnen inschatten van de infrastructuur van het RCC geen knelpunt is: opschaling is inherent aan een crisis, waar de infrastructuur de omvang van de crisis volgt. Oorspronkelijk wordt het RCC in Stroe ingericht met 50 computers. 258 Het RCC moet verschillende keren worden opgeschaald.259 In een week tijd zijn er in Stroe 200 werkplekken beschikbaar.260 7.1.2 Functioneren van de crisisorganisatie

Tijdens een crisis verschuift de reguliere ‘chain of command’ naar de departementale crisisorganisatie. Deze bestaat in ‘vredestijd’ alleen op papier en wordt tijdens een crisis via het principe van opschaling ingevuld. Mensen krijgen een specifieke crisisfunctie toegewezen, waarop ze behoren te zijn voorbereid. Tijdens een crisis zijn vele personen en diensten bij de bestrijding betrokken, met verschillende verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Om het geheel van activiteiten goed te laten verlopen, zijn goede samenwerking en coördinatie belangrijke vereisten. De departementale crisisorganisatie heeft ten tijde van de vogelpestcrisis een centrale en een regionale component: de CCS en de RCS. De CCS is een besluitvormend orgaan. De CCS is verantwoordelijk voor de besluitvorming in het kader van de aanpak van de crisis op strategisch niveau, variërend van te nemen maatregelen (bijvoorbeeld het ruimen in een grotere zone, de buffergebieden), tot communicatie omtrent de crisis en ontheffingen. De RCS is verantwoordelijk voor de ‘operationele besluitvorming’. Zij adviseert onder andere over de wijze waarop besluiten uitgevoerd kunnen worden en over de inzet van de (uitvoerende) diensten. Dagelijks wordt door het RCC een situatierapport opgesteld, waarin onder meer wordt ingegaan op de huidige en verwachte situatie en beslispunten voor de CCS.

TK 28 807, nr. 19. Interne Evaluatie LNV, onderdeel RCC, 153. 258 Het Draaiboek AI hanteert als uitgangspunt dat in beginsel werkruimte moet worden ingericht voor minimaal omstreeks 30 medewerkers. 259 Interne Evaluatie LNV, onderdeel RCC, 153. 260 Tijdens de crisis loopt dit op tot maximaal 300 werkplekken. 256 257

26437

136

Onze gesprekspartners van de zijde van LNV zijn vrijwel zonder uitzondering zeer te spreken over de snelheid waarmee de opschaling is verlopen en de wijze waarop functies zijn ingevuld. Bij het invullen van functies kon gebruik worden gemaakt van personen met ervaring die was opgedaan bij eerdere crises. Ook de samenwerking en coördinatie binnen de crisisorganisatie wordt door onze gesprekspartners in het algemeen positief beoordeeld. Wel geven sommige gesprekspartners aan dat het in de praktijk soms lastig bleek om ‘twee heren’ te dienen: de directeur in de staande organisatie en de crisismanager. Hoe de verantwoordelijkheden in de crisisorganisatie liggen, is in het begin niet voor allen duidelijk. Onze gesprekspartners verhalen over de positieve gevolgen van een crisis zoals de vogelpest, voor de organisatie. Tijdens een crisis zijn de lijnen kort, is de motivatie van mensen hoog en wordt hard gewerkt. De crisis eist na verloop van tijd wel zijn tol. Al onze gesprekspartners wijzen op de grote wissel die de vogelpestcrisis heeft getrokken op de vele betrokken LNV-medewerkers, terwijl dit door de buitenwereld nauwelijks wordt waargenomen. 7.1.3 Functioneren crisisorganisatie op centraal niveau

De LNV-crisisorganisatie op centraal niveau is voor het grootste deel geactiveerd zoals omschreven in het Handboek Crisisbesluitvorming. Over het functioneren van de crisisorganisatie op centraal niveau zijn onze gesprekspartners positief. In deze paragraaf bespreken we het functioneren van de belangrijkste onderdelen van de crisisorganisatie ten tijde van de AI-crisis.

Centrale Crisisstaf De crisisstaf heeft een tweeledig karakter. Enerzijds is de CCS een besluitvormend orgaan, anderzijds vindt er informatie-uitwisseling plaats. Ten gevolge hiervan kent de CCS in de praktijk relatief veel deelnemers. De bezetting van de CCS ten tijde van de crisis komt globaal overeen met de bezetting die wordt beschreven in het Handboek Crisisbesluitvorming. De facultatieve bezetting is aangepast aan de crisis, zodat ook het CIDC het BZK-NCC en het Ministerie van VWS aansluiten. De voorzittersfunctie van de CCS wordt in de praktijk ingevuld door de verantwoordelijke DG en niet door de SG. De SG is gedurende de crisis desalniettemin op diverse momenten betrokken bij de crisisorganisatie en is regelmatig aangeschoven bij de CCS en andere gremia. De bezetting van de CCS tijdens de crisis ziet er als volgt uit: de CVO, coördinator crisismanagement LNV, (plv.) directeuren van (onder meer) VVA, DL, DV, JZ, FEZ (agendalid), AID, LASER, de VWA/RVV, een vertegenwoordiger van het management van het DBT, een regionaal crisismanager LNV (RCS), medewerker SAL, een vertegenwoordiger van het BZK-NCC, CIDC en twee vertegenwoordigers van het Ministerie van VWS.261 Vertegenwoordiging van het maatschappelijke geluid is in de CCS niet toebedeeld aan een specifieke functionaris.

261

Uitgangspunt in de crisisorganisatie is gezien de zware belasting van het personeel overigens in het algemeen dat directies en diensten vooraf voorzien in een structurele vervanging van personen die een functie in de crisisorganisatie vervullen (LNV Handboek Crisisbesluitvorming).

26437

137

Tot aan de eerste week van mei komt de CCS iedere doordeweekse dag in volle samenstelling bijeen.262 Gedurende de crisis wordt ook een aantal keren op zater- en feestdagen overlegd in kleinere kring - het zogenoemde ‘Beraad in Kleine Kring’. Binnen dit kleinschalig overleg zijn de DG, de CVO, de directeur VVA, VWA/RVV, AID en Voorlichting, een jurist, een SAL-medewerker en het CIDC aanwezig. Voorts is hierbij regelmatig een representant van het RCC aanwezig. Ook na afloop van de algemene crisisstaven gebeurt dit soms, bijvoorbeeld in het kader van de begrenzing van gebieden.263 In interviews die wij hebben afgenomen, komt naar voren dat in eerste instantie niet schriftelijk is teruggekoppeld uit dit kleinschalige overleg, later waren er wel verslagen. Ten behoeve van adequate informatie-uitwisseling behoort de regionale crisismanager aanwezig te zijn in de CCS. De geografische afstand tussen RCC en DCC maakt dit evenwel onmogelijk. Om die reden wordt de regionaal crisismanager in de praktijk vervangen door andere LNV/RCC-vertegenwoordigers. Deze liaisons wisselen gedurende de crisis regelmatig. In beginsel wordt een LNV/RCC-liaison geselecteerd op managementniveau, om ervoor te zorgen dat de liaison voldoende ‘gewicht’ heeft om de regionale problematiek adequaat te vertegenwoordigen. Naarmate de crisis vordert, blijkt het echter lastig om steeds op dit niveau te selecteren en worden ook medewerkers op andere niveaus dan het managementniveau geselecteerd. Deze blijken echter volgens sommigen van onze gesprekspartners vanuit het Ministerie van LNV, vanwege hun positie minder gemakkelijk gehoor te krijgen in de CCS. Mede hierdoor wordt soms een discrepantie ervaren tussen hetgeen de CCS besluit en de behoefte van het RCC.264 Dagelijks vindt in de CCS om 9 uur een crisisoverleg plaats over de stand van zaken en de te volgen strategie. VWA/RVV deelt allereerst de actuele stand van zaken mee. Nieuw binnen de AI-crisis is dat de crisisstaf, conform het LNV Handboek Crisisbesluitvorming, uitsluitend (vooraf afgestemde) stukken accepteert van het Departementaal Beleidsteam (DBT). Via het DBT wordt het aanbod van beleidsnota’s, beslisdocumenten en andere documenten, met andere woorden, getrechterd. Twintig minuten voor aanvang ontvangen de leden van de CCS doorgaans de stukken. Standaard wordt tijdens het overleg een agendapunt mededelingen RCC opgenomen.265 Voor de besluitvorming zijn met name veterinaire standpunten leidend en spelen de bestaande juridische kaders een belangrijke rol. Wanneer de CCS niet tot een besluit kan komen, heeft de voorzitter het executief primaat. In de praktijk blijkt echter sprake van collegiale besluitvorming, zodat dit primaat niet hoeft te worden uitgeoefend. Besluiten die worden genomen in het CCS, worden in de praktijk via de CVO in Brussel getoetst, volgens onze gesprekspartners. Vrijwel direct nadat binnen de crisisstaf een besluit wordt genomen wordt door Juridische Zaken steeds de regelgeving aangepast en afgekondigd.

262

263 264

265

Vanaf mei komt de CCS in volle samenstelling drie keer per week bijeen. Tegen het einde van de crisis is er ten slotte nog tweemaal per week een crisisoverleg (in volle samenstelling). Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 147. Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 148. Deze problematiek wordt eveneens ervaren door de vertegenwoordigers van de uitvoerende diensten in de CCS: ook de vertegenwoordigers op regionaal niveau van deze diensten signaleren wel eens een kloof. Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 146. Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 146.

26437

138

Besluiten van de CCS worden vastgelegd in verslagen en naar de direct betrokkenen verzonden. Ook worden besluiten vaak mondeling aan betrokkenen in ‘het veld’ meegedeeld.266 De crisisorganisatie is beslissingsgericht. Besluitvorming in de CCS verloopt daardoor in het algemeen snel. Wel geeft de CCS aan met enige regelmaat terug te moeten komen op eerdere besluiten, omdat stukken nog niet geheel zijn uitgewerkt/uitgekristalliseerd. Gevolg hiervan is volgens de crisisstaf dat dan reeds gepubliceerde regelgeving moet worden herzien. 267

Epidemiologen overleg Het veterinair epidemiologen overleg is één van de overlegstructuren waar vragen vanuit het beleid over de bestrijding kunnen worden neergelegd. Op 11 maart wordt in de crisisstaf bij de rondvraag besloten dat de CVO een regulier epidemiologenoverleg zal verzorgen. Het epidemiologenoverleg is op initiatief van LNV ook al bij eerdere crises bijeengeroepen, maar is niet vastgelegd in hand- of draaiboeken. Tussen crises door leidt het overleg een slapend bestaan. Het epidemiologenoverleg komt in wisselende samenstelling bijeen, aanwezigen waren onder meer: de CVO, het CIDC, de Animal Science Group (ID Lelystad), de GD en vertegenwoordigers van de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit van Utrecht, de KNMvD, Wageningen (Agrarische Bedrijfseconomie), de VWA/RVV. Het overleg is tijdens de crisis ongeveer eenmaal per week bijeengekomen en heeft adviezen aan de CVO en CCS verstrekt.268 Tegen het einde van de crisis neemt het aantal bijeenkomsten sterk af. De belangrijkste adviezen van het epidemiologenoverleg gaan in op de aanpak van de crisis. Er wordt geadviseerd over de effectiviteit van de bestrijdingsmaatregelen en eventuele aanpassing of aanvulling daarvan. In de praktijk wordt een aantal problemen geconstateerd ten aanzien van het overleg.269 Het overleg beantwoordt alleen ad-hocvragen en is in veel gevallen niet betrokken bij de epidemiologische afwegingen rond de genomen maatregelen. Ook wordt geconstateerd dat het overleg onvoldoende vaak plaatsvindt; problemen en de beslissingen over de te nemen maatregelen moeten op dagelijkse basis worden aangepakt, terwijl het overleg eenmaal per week plaatsvindt. Ten slotte wordt geconstateerd dat onvoldoende analyse van de gegevens plaatsvindt, hetgeen tot gevolg heeft dat beslissingen slechts kunnen worden genomen op basis van expert opinions. Er vindt ook geen terugkoppeling plaats of de voorgestelde maatregelen ook worden uitgevoerd, wat er met de adviezen van de epidemiologen wordt gedaan en welke overwegingen daarbij een rol spelen. Bovendien wordt het noodzakelijk gevonden om de effectiviteit van de maatregelen te evalueren. Voorgesteld wordt om op korte termijn wel een data-analyse te doen om zodoende een eventuele veterinair onderbouwde bijsturing van het beleid mogelijk te maken. Hoewel dan niet zeker is dat deze nieuwe kennis voor de AI-epidemie nog kan worden toegepast, wordt het nodig geacht om deze kennis bij eventuele verspreiding van het virus naar andere regio’s en bij eventuele tegenvallers bij de herbevolking te kunnen gebruiken. Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 148. Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 144. 268 Voorstel input veterinair epidemiologen voor advisering ten behoeve van bestrijding AI epidemie, 30 april. 269 Voorstel input veterinair epidemiologen voor advisering ten behoeve van bestrijding AI epidemie, 30 april. 266 267

26437

139

Volgens het Ministerie van LNV moet het functioneren van het epidemiologenoverleg worden gezien in het licht van de hectiek van de crisis, waar alle beslissingen onder zeer hoge tijdsdruk moeten worden genomen. De inbreng van epidemiologen werd zeer gewaardeerd en ook meegenomen bij het bepalen van beleid, maar de uitvoering kon onmogelijk wachten op de voorgestelde nadere analyses en evaluaties, die minstens enkele dagen zouden duren. Het ministerie kon de uitvoering van ruimingen niet opschorten. Om de potentiële bijdrage van de epidemiologen ten behoeve van de (bijsturing) van de bestrijdingsstrategie te verbeteren, wordt eind april een aantal opties voorgesteld vanuit het overleg. Volgens betrokken gesprekspartners wordt hiermee echter niets gedaan.

Het Departementaal Coördinatie Centrum (DCC) en het Departementaal Beleidsteam Het DCC is het fysieke Departementale coördinatiecentrum tijdens de crisis. Het DCC is iets uitgebreider ingericht dan in het LNV Handboek Crisisbesluitvorming is beschreven. Het DCC herbergt tijdens de crisis, naast de afdeling Bedrijfsvoering, drie organisatieonderdelen. Alleen het DBT is in het Handboek Crisisbesluitvorming beschreven, de overige twee komen in dit handboek niet voor. • Het Departementaal Beleidsteam (DBT). Dit team is verantwoordelijk onder andere voor de beleidsvorming. • Het Kennis Informatie Team (KIT). Dit onderdeel verzorgt de informatielevering en helpt bij de voorbereiding van de beleidsvorming binnen het DBT. Ook stelt het KIT situatierapporten op ter informatie aan overige overheden. In het KIT zitten beleidsadviseurs van het Expertisecentrum LNV. Zij vormen de brug tussen het expertisecentrum en de crisisorganisatie. Binnen het KIT wordt tijdens de crisis tevens de Denkgroep-Lange-Termijn opgehangen. De ophanging van dit orgaan binnen het KIT wijkt af van dat wat in het Handboek Crisisbesluitvorming is beschreven. Het Handboek gaat uit van een denkgroep die ook gelieerd is aan het Regionaal Beleidsteam • Het Vragen- en antwoord team (VAT). Dit team is verantwoordelijk voor het uitzetten in de organisatie van de binnengekomen vragen en het terugkoppelen naar de vrager. Directie Voorlichting is eindverantwoordelijk voor het communicatieproces. De inhoudelijke verantwoordelijkheid ligt bij het Hoofd-DCC. Het team is ondersteund door het KIT en door het DBT.

De beslissingen in de CCS worden voorbereid door het DBT. Omdat dit multidisciplinair gebeurt, komt dit de kwaliteit van de beslissingen ten goede. Het DBT zorgt tijdens de crisis onder meer voor een georganiseerde agenda voor de CCS en bereidt daarnaast het Basisoverleg voor. Het voorbereidende proces is gericht op het faciliteren van een snelle besluitvorming in de crisisstaf. Volgens het Handboek moeten keuzen daartoe zo helder mogelijk worden voorgelegd aan de crisisstaf, inclusief de daarmee samenhangende gevolgen.270 Omdat het DBT intensief bezig is om de CCS in staat te stellen beslissingen te nemen, ontbreekt het in de praktijk soms aan het communiceren van een goede motivering van die beslissingen.271

270 271

Handboek Crisisbesluitvorming, 23. Interne evaluatie LNV, 8.

26437

140

Het hoofd van het DCC is de plv. directeur van de Directie VVA, die tevens het DCC/DBT vertegenwoordigt in de CCS. Naast het hoofd, is er een plaatsvervangend hoofd DCC. Beide functies zijn duobanen.272 Voor de verschillende onderdelen binnen het DCC zijn coördinatoren aangesteld. De bezetting van het DBT tijdens de crisis komt overeen met het Handboek Crisisbesluitvorming. De samenstelling van het DBT is multidisciplinair en ziet er als volgt uit: de coördinatoor crisismanagement (deze vervult binnen het DCC tevens de functie van manager proceskwaliteit), een liaison van het RCC(-RBT) en vertegenwoordigers van verschillende directies.273 De dagelijkse aansturing van het DBT gebeurt door de coördinator-DBT. Ook maakt een vertegenwoordiger van de AID (permanent) deel uit van het DBT. Alle functies binnen het DCC/DBT (het management en het beleidsteam) zijn duofuncties. 274 De VWA/RVV en LASER hebben liaisons gestationeerd in het DCC. Deze liaisons werken samen met het DBT. Omdat deze liaisons niet permanent aanwezig zijn en omdat de liaison van het RCC niet alle uitvoerende diensten dekt die in Stroe werkzaam zijn, is de procedure rond de afstemming van stukken met de directies/diensten, niet altijd optimaal.275 Dit vloeit, volgens gesprekspartners vanuit het Ministerie van LNV tevens voort uit het gegeven dat niet iedere liaison voldoende mandaat heeft om op adequate wijze de stukken vooraf af te stemmen. Ook het gegeven dat de VWA/RVV niet is vertegenwoordigd in het DBT wordt als knelpunt ervaren.276 De samenstelling van het DBT varieert en wisselt volgens onze gesprekspartners vanuit het Ministerie van LNV veelvuldig. Dit is onder meer het gevolg van het ontbreken van een crisispool in ‘vredestijd’, die kan worden ingezet ten behoeve van een crisis. De personele ‘doorloopsnelheid’ binnen het DBT is relatief hoog en met name tegen het einde van de crisis bestaat het DBT uit onvoldoende medewerkers, volgens de leden van de Centrale Crisisstaf.277 De denkgroep-lange-termijn wordt, zoals hiervoor aangegeven, binnen het KIT belegd en moet anticiperen op de langeretermijneffecten binnen de crisis (bijvoorbeeld de mest- en veevoerproblematiek). Volgens sommige van onze gesprekspartners vanuit LNV sloot de tijdhorizon van de denkgroep in eerste instantie niet aan op de beleving van met name de betrokkenen uit de regio, omdat deze te ver in de toekomst lag, in plaats van enkele weken (drie tot vier weken) vooruit. In latere instantie verwaterde het langetermijnperspectief echter geheel, omdat het KIT zich naar verloop van tijd ging concentreren op haar andere taak, het ondersteunen van het beleidsteam voor de kortere termijn. Diverse van onze gesprekspartners hebben de wenselijkheid van een echte ‘reflectie-eenheid’ tijdens dierziektecrises benadrukt.

272 273 274 275 276 277

Dit betekent dat twee personen in dezelfde tijd dezelfde functie bekleden, zodat er altijd minimaal een aanwezig is. Per ‘opdracht’wordt een directie als verantwoordelijke aangewezen (die verantwoordelijk is voor de afstemming met andere partijen. Het KIT en het VAT werken in ploegendiensten. Evaluatie CCS, 145. Evaluatie DBT, 150. Evaluatie CCS, 145.

26437

141

Een van de kerntaken van het DBT is het voorbereiden van goed onderbouwde besluitvorming. In de praktijk blijkt de onderbouwing van besluiten echter niet altijd tijdig en overal beschikbaar te komen. Dit betekent dat diegenen die moeten werken met de besluiten enige tijd kwijt zijn met het achterhalen van de achterliggende motivatie van besluiten. Dit is met name lastig voor het LNV-Loket, dat uitleg moet geven aan het publiek (zie ook hoofdstuk 8).

Concern Crisis Control-team (3-CT) Het 3-CT is een coördinerend overleg van bij de crisis betrokken stafdirecteuren. Voorzitter is de directeur FEZ in zijn functie van concerncontroller. Ook het secretariaat wordt vanuit FEZ ingevuld. Naast de directeur FEZ zijn tevens de directeur P&O en directeur IFA lid van het 3-CT. Directeur AD is adviserend lid. Vanaf het begin van de bestrijding van de AI zijn ook de controllers van de operationele diensten VWA/RVV, LASER en AID deel gaan nemen. Dit is niet opgenomen in het Handboek crisisbesluitvorming. De stafdirecteuren zijn verantwoordelijk voor hetgeen binnen hun domein ten behoeve van de crisis moet gebeuren: de centrale logistieke, personele en facilitaire zaken op centraal niveau en ondersteuning op decentraal niveau. Daarnaast is het 3-CT onder meer belast met het financieel management van de crisis en de ondersteuning op het gebied van ICT. Het 3-CT zorgt voor kaders en richtlijnen en, indien nodig, voor afstemming tussen de activiteiten van de stafdirecties. Bij problemen binnen het domein van de stafdirecties zorgt het 3-CT voor overleg en voor oplossingen. In het algemeen zijn betrokkenen tevreden over het functioneren van het 3-CT.

Borgingsstaf 278 en Crisis Auditteam De Borgingsstaf monitort de naleving van de administratief/financiële kaders, die worden bepaald door het 3-CT, geeft mede op basis van auditrapportages functionele adviezen aan uitvoerende diensten en beleidsdirecties en brengt verslag uit aan de DCS. De Borgingsstaf wordt voorgezeten door de DG en bestaat daarnaast uit vertegenwoordigers van uivoerende diensten, de managers proceskwaliteit, een vertegenwoordiger van de Audit Dienst en één of meerdere vertegenwoordigers van de directie Financieel-Economische Zaken en de beleidsdirectie VVA. In afwijking van hetgeen daarover in het LNV Handboek Crisisbesluitvorming staat, nemen geen vertegenwoordigers van het regionaal FPF-team deel aan het overleg. De Borgingsstaf is, overeenkomstig het LNV Handboek Crisisbesluitvorming, opdrachtgever van het Crisis Audit Team (CAT). De uitgangspunten voor de werkzaamheden van het CAT zijn in het Borgingsstaf van 10 maart besproken. Volgens betrokkenen heeft de Borgingsstaf in het algemeen goed gefunctioneerd. Belangrijkste kritiekpunt bij de geïnterviewden was dat het niet altijd duidelijk was of de Borgingsstaf besluitvormend of adviserend was. Mede als gevolg van de vele personele unies tussen het 3-CT en de Borgingsstaf was het ook niet altijd duidelijk wat de rol van 3-CT was ten opzichte van de Borgingsstaf. Het CAT is nadrukkelijk buiten de crisisorganisatie gepositioneerd om zodoende een zo onafhankelijk mogelijk oordeel te kunnen vormen over de crisisbestrijding en het daarbij gevoerde financieel en materieelbeheer.

278

De borgingsstaf is in de praktijk het borgingsoverleg genoemd.

26437

142

Het CAT treedt niet op als interne auditor, maar beoordeelt de werkzaamheden auditors van de interne auditdienst van LASER, de interne controleafdeling en de afdeling Kwaliteitsmanagement van de VWA/RVV, en voert risicoanalyses uit ten behoeve van de prioriteitstelling van de Borgingsstaf. Het CAT staat onder leiding van een MT-lid van de Audit Dienst en bestaat uit twee auditmanagers en twee auditors. Het CAT rapporteert wekelijks aan de Borgingsstaf en onderhoudt nauwe contacten met het 3-CT. Ook wordt wekelijks overleg gevoerd met de interne controlediensten van LASER en de VWA/RVV. Hoewel het even heeft geduurd voordat het CAT op stoom kwam, heeft het CAT in de ogen van de geïnterviewden verder goed gefunctioneerd en bijgedragen aan de kwaliteit van uitvoering.

Departementaal Communicatieteam Het DCT is verantwoordelijk voor de communicatie over het beleid (de bestrijdingsstrategie, de regelingen, enzovoort). Voor een uitgebreide beschrijving van het DCT verwijzen we naar hoofdstuk 8. 7.1.4 Functioneren van de crisisorganisatie op regionaal niveau

Ook op regionaal niveau is de crisisorganisatie voor het grootste deel geactiveerd zoals omschreven in het Handboek Crisisbesluitvorming. Net als over het functioneren van de crisisorganisatie op centraal niveau zijn onze gesprekspartners ook te spreken over het functioneren van de crisisorganisatie op regionaal niveau. Verschillende gesprekspartners benadrukken de korte lijnen, de goede relaties tussen de diensten en het goede functioneren van de regionale crisisorganisatie op betrekkingenniveau. Het RCC kent een tweekoppig (duo) MT. Dit zijn de crisismanager RCC-LNV en een plaatsvervangend RCC-LNV crisismanager. Beide werken in duo’s. Zoals gezegd zijn deze crisismanagers regiodirecteuren van LNV regiodirecties. De RCC-LNV-crisismanager zit de Regionale Crisisstaf (RCS) voor. In het Handboek Crisisbesluitvorming wordt niet scherp geformuleerd wat de taakverdeling tussen de crisismanager en zijn plaatsvervanger is. Ter plaatse worden werkafspraken gemaakt tussen de LNV-RCC-crisismanagers. Het RCC is ten tijde van de AI-crisis gevestigd in Stroe. Wanneer de crisis zich uitbreidt, wordt een steunpunt van het RCC ingesteld in Blerick (Venlo). Vanuit dit steunpunt worden activiteiten ontwikkeld ten behoeve van het Zuid-Oosten van het land. Hiervoor wordt geen apart MT ingesteld.279

De regionale crisisstaf De RCS bestaat tijdens de vogelpestcrisis uit de crisismanager RCC-LNV, de voorzitter van de RCS, en de aangewezen crisismanagers van de uitvoerende diensten (VWA/RVV, LASER en de AID). Dit is een iets beperktere bezetting dan beschreven in het Handboek Crisisbesluitvorming. Het handboek gaat uit van een verdere bezetting met een Facilitymanager RCC, het hoofd van het RBT en het hoofd van het RCT. De crisismanager RCCLNV overlegt in de praktijk wel dagelijks met deze functionarissen, echter buiten de regionale crisisstaven om. Ook worden deze functionarissen soms op ad-hocwijze uitgenodigd in de RCS.

279

Interne Evaluatie LNV, onderdeel RCC, 153.

26437

143

De eerste crisismanagers van de VWA/RVV, AID en LNV hebben deze rol ook vervuld tijdens de MKZ-crisis (en sommigen van hen ook tijdens de klassieke varkenspest in 1997), hetgeen als voordeel meebrengt dat ze niet alleen ervaring hebben met besluitvorming onder druk, maar ook goed op elkaar zijn ingespeeld. De RCS komt evenals de CCS dagelijks bijeen.280 Van deze overleggen worden verslagen gemaakt. Namens de RCS worden onder andere situatierapporten aangeleverd bij de CCS. De RCS is onder meer verantwoordelijk voor de rapportage en advisering aan de CCS, via de crisismanager RCC-LNV. Lopende de crisis is, zoals gezegd, een aantal malen verwisseld van vertegenwoordiger van het RCC in de CCS.281 Hiervoor is al aangegeven dat sommige van deze vertegenwoordigers vanwege hun positie niet altijd voldoende gehoor krijgen binnen de CCS om op adequate wijze de regionale problematiek te vertegenwoordigen. Mede hierdoor verlopen de behoeften ten aanzien van de besluitvorming niet altijd synchroon tussen het RCC en het DCC; de RCS is niet altijd tevreden over de snelheid waarmee vragen aan het DBT worden beantwoord (met name aangaande mest, dierenwelzijn en verklikkerkippen).

Regionaal Beleidsteam De bezetting van het RBT tijdens de crisis varieert en bestaat maximaal uit 5 LNVbeleidsmedewerkers van de verschillende regiodirecties en staat onder leiding van een hoofd en zijn plaatsvervanger. Het RBT is verantwoordelijk voor het opstellen van situatierapporten, ontwikkelen van scenario’s, info-uitwisseling over beleidsontwikkeling en -uitvoering met de uitvoerende diensten, en dergelijke. Ook is het RBT verantwoordelijk voor de informatievoorziening naar gemeenten en provincies en de voorbereiding op en verslaglegging van de afstemmingsoverleggen en de klankbordgroepen. Dagelijks vindt een RBT-overleg plaats waarin de stand van zaken worden doorgenomen en waarin de taken verdeeld worden, hetgeen leidt tot een duidelijke taakverdeling.282 Via de liaison-RCC/RBT in het DBT wordt contact onderhouden met de centrale crisisorganisatie. Daarnaast worden de resultaten van het CCS-overleg dagelijks direct mondeling teruggekoppeld aan het RBT. Eenduidige interpretatie van de regelingen voor verdachte en besmette bedrijven blijkt in het RBT in de praktijk soms een knelpunt, mede omdat er geen jurist van de Directie JZ is vertegenwoordigd binnen het RCC. Een goede procedure om dit proces te borgen ontbreekt.283

Facilitair Team Het facilitair team is op het niveau van de regionale crisisorganisatie verantwoordelijk voor de facilitaire functies. Het facilitair team is samengesteld uit verschillende diensten.

280 281 282 283

FVO-rapportage. Interne Evaluatie LNV, onderdeel CCS, 146. Interne Evaluatie LNV, onderdeel RCC, 151. Interne Evaluatie LNV, onderdeel RCC, 151.

26437

144

Regionaal communicatieteam (RCT) en Regionaal nformatiecentrum (RIC) Het regionaal communicatieteam heeft binnen het Regionaal Coördinatiecentrum de verantwoordelijkheid voor de communicatie over de uitvoering. Onderdeel van het RCT is het RIC. Het RIC benadert verdachte en besmette bedrijven om ze te informeren over de maatregelen in hun specifieke situatie en wordt bemand door medewerkers van de Dienst Landbouwvoorlichting. Het RIC is beschreven in het Handboek Communicatie bij Crisis en betreft de implementatie van een verbeterpunt dat direct uit de MKZ-crisis is voortgekomen. Voor een uitgebreider beschrijving en beoordeling van RCT en RIC wordt verwezen naar hoofdstuk 8.

Crisisorganisatie Regionaal: uitvoerende Diensten In het RCC zijn alle betrokken uitvoerende diensten aanwezig. In de loop van de crisis vestigen ook een aantal vertegenwoordigers van externe partijen zich op het RCC. Zo zijn na verloop van tijd destructiebedrijf Rendac, ruimingbedrijf HKI, een vertegenwoordiger van Start en personeelsplanners van servicebedrijven aanwezig op het RCC. Daarnaast wordt onder meer samengewerkt met gasleveranciers (doding), de GD, de GGD, PVE, CBD (met de afdeling R&O) en het CIDC (afdeling Monstername). De uitvoerende LNV-diensten hebben gedurende een crisis een eigen crisisorganisatie en eigen crisisdraaiboeken. De liaisons van deze diensten rapporteren aan de centrale afdelingen van de diensten. De lijnen tussen regionaal en centraal niveau van de diensten verlopen via de representanten van de uitvoerende diensten in het RCC en via vertegenwoordiging van de directeuren van deze diensten in de CCS (en doorvertaling hiervan via de lijnen van de staande organisaties) en via de representant van het RCC-LNV. De verschillende diensten hebben elk hun eigen automatiseringssystemen. Voor een effectieve crisisbestrijding, met name voor de planning van activiteiten, is het echter van groot belang om uit te gaan van dezelfde operationele gegevens. Tijdens de AI-crisis worden gedeeltelijk gedeelde bestanden gehanteerd. De koppeling tussen met name de bestanden van LASER en de RVV blijkt tijdens de crisis echter niet geheel optimaal.284 Ook is het voorgekomen dat bestanden niet altijd tijdig werden bijgewerkt door de ene dienst, hetgeen gevolgen had voor de planning door een andere dienst.

LASER LASER wordt vertegenwoordigd in het RCC door de plaatsvervangend crisismanager van LASER.285 Het regiebureau voert vanuit Den Haag de regie over de inzet van LASER afdelingen. Op hoofdlijnen is de crisisorganisatie van LASER gevolgd zoals die in de draaiboeken is vastgelegd. Wel is een liaison toegevoegd die op het Ministerie van LNV in Den Haag zit en rechtstreeks geïnformeerd wordt door het DBT. De liaison rapporteert in beginsel aan het hoofd Regiebureau van LASER. Soms bestaat er ook direct contact met het RCC.

284 285

EC-LNV, interne evaluatie LNV, 8. Dit is de unitmanager van de LASER Unit Diemen. De crisismanager LASER (plv. directeur LASER) neemt deel in de CCS.

26437

145

LASER is gedurende de crisis verantwoordelijk voor de uitvoering van de welzijnsopkopen, contractering van Rendac, de administratieve afhandeling van de mestafvoer en het vastleggen van goederenstromen. Ook voor het sluiten van alle contracten ten behoeve van de uitvoering van de bestrijding, is LASER verantwoordelijk. Een belangrijke taak, conform het LASER Draaiboek, is integrale dossiervorming rondom de ruimingen ten behoeve van de financiële verantwoording in het kader van de vergoedingen van de EU. De VWA/RVV heeft in het kader van de integrale dossiervorming de verantwoordelijkheid voor het veterinaire gedeelte. De veterinaire eindverantwoording is dan ook aan de VWA/RVV. Voor de dossiervorming bestaat een protocol. Onze gesprekspartners geven aan dat tijdens de vogelpestcrisis soms onduidelijkheid bestaat tussen beide diensten over de vraag of stukken die niet in het protocol staan, wel of niet in het dossier opgenomen moeten worden, en over definities waardoor in sommige gevallen niet duidelijk is over welke bedrijven er op welk moment verantwoording afgelegd moet worden. Tijdens de AI-crisis krijgt LASER - binnen haar algemene uitvoerende rol bij de borging van de financiële en administratieve afwikkeling van de crisis - een aantal taken toebedeeld, die niet zijn aangegeven in de draaiboeken, maar ook al tijdens de MKZ-crisis werden uitgeoefend. Zo wordt LASER, en niet, zoals in het Draaiboek AI is aangegeven de VWA/RVV, belast met de organisatie van de taxaties en de inhuur van taxateurs. Dit betekent in het begin van de crisis enige improvisatie, het aanpassen van werkwijzen en procedures op die van de VWA/RVV en het gebruikmaken van sommige faciliteiten van de VWA/RVV (zoals P&O-faciliteiten).286 Tijdens de crisis wordt door LASER een coördinator hobbydierhouders in het leven geroepen. LASER heeft wat betreft hobbydieren een (financieel-)administratieve taak in het kader van de voorbereiding en de ruimingen (taxatie). Zo maakt LASER bijvoorbeeld adresbestanden en verzamelt andere relevante gegevens van te ruimen adressen van hobbydierhouders en is LASER aangewezen voor de financiële afhandeling. De crisismanager van LASER in het RCC wordt voorts aangewezen als hoofd Compartimentering. LASER is daarmee verantwoordelijk voor de uitvoering van de regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003. Ten aanzien van de financiële administratie in het uitvoeringsproces wordt in het kader van de samenwerking tussen LASER en de VWA/RVV enkele knelpunten gesignaleerd. Zo wordt de financiële administratie in ‘het veld’ niet altijd goed bijgehouden, volgens verschillende betrokkenen. 287

AID De AID wordt in de RCS vertegenwoordigd door de AID-crisismanager. Daarnaast is een liaison ingesteld tussen de AID-crisisorganisatie en externe handhavers, zoals de politie, douane en de IVW. Ook is de AID samen met de crisiscoördinator vertegenwoordigd in het IBT. De AID-crisisorganisatie beschikt op regionaal niveau over een eigen crisisstaf. De uitvoering van de controlewerkzaamheden zijn daarbij een vast agendapunt. 286

287

Ten tijde van de MKZ-crisis had LASER een engere taak en had de VWA/RVV een grotere rol in administratieve taken. Na de MKZ-crisis zijn de VWA/RVVen LASER gezamenlijk begonnen aan een herziening van de taakverdeling op het gebied van administraties. Tijdens de crisis hebben de teamleiders van de VWA/RVV een beperkte financieeladministratieve taak bij de ruimingen (bijvoorbeeld het invullen van uurbrieven). In de nazorgfase blijkt een relatief groot aantal contracten en uurbrieven te ontbreken, volgens onze gesprekspartners. LASER is van mening dat zij bij crises zelf de financieel-administratieve taken - ook die in het veld - in eigen hand moet nemen.

26437

146

Eventuele problemen worden voorgelegd in de CCS.288 Tijdens de crisis worden beleidsadviseurs en controleadviseurs ingezet in de crisisorganisatie.289 Daarnaast zijn in Stroe een Operationeel Centrum, waar de AID-activiteiten worden aangestuurd en ingepland, en een Landelijk Ondersteuningspunt ingesteld. De AID-crisisorganisatie is vanaf het begin van de AI-crisis actief met het monitoren van de eigen werkzaamheden. De coördinator Crisisbeheersing vervult tijdens de crisis de rol van procesbewaker en initieert kwaliteitsonderzoeken. De AID voert evenals LASER tijdens de crisis een aantal nieuwe taken uit. Zo stelt de AID bij de taxaties een zogenoemd ‘schaduwtaxatierapport’ op (op aantallen) en wordt de liaisonfunctie tussen de VWA/RVV en de politie uitgebreid (controle op hygiëne, en dergelijke). Ten aanzien van de ruimingen vervult de AID een liaisonfunctie. Daarnaast vervult de AID een belangrijke rol ten aanzien van de voorbereiding en planning van hobbydierruimingen waarbij problemen werden voorzien. Voor deze hobbydierruimingen organiseert de AID in de praktijk de (de-)briefings. Voor de planning voor de ruimingen en de taxaties volgt de AID voor het overige respectievelijk de VWA/RVV en LASER. In het volgende overzicht zetten we de organisatie van de handhaving ten tijde van de crisis kort uiteen. ORGANISATIE VAN DE HANDHAVING TEN TIJDE VAN DE CRISIS Het Landelijk Ondersteuningspunt (LOP) van de AID ondersteunt de (externe) handhavers met werkinstructies en een telefonische helpdesk en verzorgt de briefings van de eigen en de externe handhavers. Het LOP vertaalt steeds de nieuwe regelgeving in handhavingsinstructies. Op het LOP wordt veelvuldig een beroep gedaan door de externe handhavers.290 Aan het Operationele Crisis Centrum van de AID wordt een liaison toegevoegd die de contacten verzorgt tussen de AID-crisisorganisatie en de politieorganisaties. De politieorganisaties zijn vertegenwoordigd in de Landelijke Staf Bijzonder en Grootschalig Optreden (LSBGO). De operationele contacten worden hoofdzakelijk onderhouden via de politieregio’s. Soms is de liaison ook aanwezig bij het IBT. Op NCC-niveau worden de intenties besproken met de andere departementen over de beschikbaarheid van externe handhavers en worden ook afspraken gemaakt over de rapportageverplichtingen van de betrokken diensten. De externe handhavers hebben een landelijk contactpersoon. Terugkoppeling naar de AID van handhavingsinspanningen vindt dagelijks via deze contactpersonen plaats. Tweemaal per week vindt operationeel overleg plaats tussen de liaison en de landelijke contactpersonen.291 Op- en afschaling verloopt via het NCC. De handhavingsstrategieën die de AID tijdens de crisis opstelt, worden voorgelegd aan de CCS voor besluitvorming. De CCS legt deze voor aan het IBT. Dagelijks legt de AID handhavingsrapportages voor aan de CCS. De feitelijke invulling van de in te zetten capaciteit wordt op operationeel niveau binnen de handhavende dienst(en) van de departementen vastgesteld. In het kader van de andere bestuurslagen (voor de inzet van militairen) worden de intenties geoperationaliseerd via (de daarvoor aangewezen kanalen van) de Burgemeesters en de CdK’s.292

Interne Evaluatie LNV, onderdeel AID, 17. Interne Evaluatie LNV, onderdeel AID, 18. 290 Brief minister aan Kamer, 14 mei. 291 Notitie Handhavingsstrategie voor CCS, 16 april. 292 Notitie Handhavingsstrategie voor CCS, 16 april. 288

289

26437

147

VWA/RVV Tijdens een dierziektecrisis verleent de VWA/RVV met name technische ondersteuning in de CCS en RCS. De crisisorganisatie van de VWA/RVV is iets anders ingesteld dan beschreven in het Draaiboek AI. Zo zijn, zoals gezegd, de taxaties in de praktijk uitgevoerd door LASER. RCC - VWA/RVV Crisismanager VWA/RVV BAB DAT

Chef Veterinair

Communicatie

Operationele afdelingen

Protocollen

Chef de Bureau

Secretariaat P&O / Middelen Automatisering Ontheffingen

Operationele afdeling

Markeren

Screenen

Traceren

Ruimen

Nazorg R&O

Herbevolken

Monstername

Het BAB is een nieuw ingesteld operationeel stafbureau, verantwoordelijk voor de dataintegriteit van locaties en voor door het RCC uit te voeren bezoeken. Ook is BAB verantwoordelijk voor de dagelijkse managementrapportage en de actualisatie van locatiebestanden. Het BAB wordt door de afdelingshoofden RCC-VWA-RVV gewaardeerd.293 Afdelingen van de VWA/RVV werken veel samen met andere organisaties (naast LASER en de AID), waarvan sommigen zoals gezegd tevens vertegenwoordigd zijn in het RCC: Rendac, HKI, Start, personeelsplanners van servicebedrijven. De gemaakte planningen voor de ruimingen kunnen hierdoor bijvoorbeeld eenvoudig worden voorgelegd aan de ruimingbedrijven en, indien noodzakelijk, worden aangepast.

293

De afdeling resulteert in een relatief laag aantal bedrijven dat voor niets bezocht is en vormt derhalve een verbetering ten opzichte van eerder crises.

26437

148

7.2

S AMENWERKING MET ANDERE OVERHEDEN

In deze paragraaf gaan we in op de samenwerking tussen LNV en andere overheden. We beginnen met een beschrijving van de samenwerking met de EC en buurlanden. 7.2.1 Samenwerking met de Europese Commissie en buurlanden

Belangrijkste orgaan op Europees niveau omtrent de bestrijding van de vogelpestcrisis is het Standing Committee for the Food Chain and Animal Health (SCOFCAH, zie hoofdstuk 3). Dit is de CVO-overlegstructuur met alle lidstaten. Er is een SCOFCAH-vergadering voor volksgezondheid en voor diergezondheid. De plaatsvervangend CVO van het Ministerie van LNV had hier namens Nederland zitting in. In de SCOFCAH-vergaderingen worden gezamenlijke adviezen over voorgestelde maatregelen voorbereid. De commissie neemt deze adviezen in de regel over. De SCOFCAH-vergaderingen tijdens de vogelpestcrisis worden voorbereid in een wekelijks overleg in Brussel tussen de plaatsvervangend CVO, een medewerker van de Directie Juridische Zaken (JZ) van het Ministerie van LNV en ambtenaren van het directoraat Health and Consumer Protection en de Unit Animal Health and Welfare van de EC. Dit vooroverleg biedt mogelijkheden om de Nederlandse aanpak goed voor het voetlicht te brengen. De aanwezigheid van de jurist van het Ministerie van LNV - een nieuwe constructie die niet tijdens eerdere crisis is toegepast - maakt het mogelijk om sneller dan in vorige crises te reageren op regelgeving van de EC. Parallel aan dit circuit vindt afstemming plaats met de permanente vertegenwoordiging van Nederland in Brussel. De rol van de Permanente Vertegenwoordiging EU (PV-EU) in een crisis is niet beschreven in het Handboek Crisisbesluitvorming. Tijdens de vogelpestcrisis is de PV-EU in veel gevallen op ad-hocwijze betrokken en geïnformeerd en niet duidelijk structureel ingebed in de procedures. Aanvankelijk vindt geen vooroverleg plaats met de PV-EU over de doelstellingen van Nederland met betrekking tot de EC-beschikkingen en wordt ook niet gezamenlijk opgetreden binnen het overleg met de commissie en het SCOFCAH-overleg.294 Na enige tijd wordt de PV-EU wel aangesloten. Naast deze formele overleggen is er dagelijks bilateraal contact tussen de plaatsvervangend CVO van het Ministerie van Landbouw en de DG Health and Consumer Protection. De lidstaten, waaronder de buurlanden Duitsland en België, worden tussendoor via e-mail en sms-berichten op de hoogte gehouden. De EU heeft een informatiesysteem, het zogenoemde ADNS, waarin de status en het voorkomen van dierziekten in landen in de wereld vermeld staat. Dit is op papier het officiële kanaal om te communiceren met overige lidstaten. Na de eerste melding die, in overeenstemming met de Europese Richtlijn (82/894/EEG), binnen 24 uur na bevestiging van de uitbraak via ADNS wordt gemeld, ontstaan gedurende enige tijd vertragingen in het melden van navolgende besmettingen.295 In de praktijk functioneren andere informatiebronnen (bijvoorbeeld informele bilaterale contacten) ten tijde van de crisis dan ook sneller. België en Duitsland laten zich over het Nederlandse beleid dan ook tevens informeren via de betrokken departementen. Het contact met de buurlanden is volgens onze gesprekspartners goed verlopen. Het contact tussen Nederland en België wordt gewaardeerd door België. Voor een uitgebreider beschrijving van de informatievoorziening naar de buurlanden verwijzen we naar hoofdstuk 8.

294 295

Evaluatie PV-EU, 93-94. FVO-rapportage, 15.

26437

149

Op 18 maart prijst eurocommissaris Byrne in de AGRI-vergadering van het Europees Parlement de bestrijdingsactiviteiten van en de samenwerking met Nederland. Op 28 april 2004 bezoekt eurocommissaris Byrne, op uitnodiging van LNV, het Ministerie van LNV en het crisiscentrum in Stroe. Hij participeert onder meer in een rondetafelgesprek met lokale boeren en regionale en lokale vertegenwoordigers in Barneveld. De heer Byrne waardeert de manier waarop Nederland het vogelpestvirus bestrijdt en geeft aan na de crisis een onderzoek te willen instellen, om na te gaan welke lessen voor de toekomst uit deze crisis kunnen worden getrokken.296 Van 1 tot 5 mei vindt een missie van de Food and Veterinary Office (FVO) plaats. Deze missie is een controlebezoek naar de stand van zaken van de AI in Nederland en de wijze waarop de bestrijding door de Nederlandse Autoriteiten wordt opgepakt. De FVO-missie297 concludeert dat Nederland direct de noodzakelijke bestrijdingsmaatregelen heeft genomen en voorts ook verdergaande maatregelen heeft genomen dan minimaal vereist op basis van de relevante richtlijnen, door een landelijke stand still en een exportverbod af te kondigen. Voorts concludeert de missie dat Nederland ondanks snelle en omvangrijke activiteiten, de epidemie niet snel onder controle heeft kunnen krijgen, als gevolg van onzekere epidemiologische factoren, de soms wat late meldingen van nieuwe besmettingen en de aanvankelijk beperkte ruimingscapaciteit. De FVO-missie stelt ook dat de bestrijdingsmaatregelen ten tijde van de missie op volle sterkte worden ingezet en dat Nederland ‘een aantal indrukwekkende maatregelen’ heeft genomen (waaronder de opzet van een grootschalig RCC, de schaal van de ruimingen en de compartimentering).298 De missie doet onder meer de aanbeveling om het Draaiboek AI beter bij te houden om zodoende te voorkomen dat tijdens een crisis problemen kunnen ontstaan omdat bijvoorbeeld bepaalde dodingsmethoden niet (meer) kunnen worden toegepast. 7.2.2 Samenwerking met andere departementen

Hoewel de vogelpestcrisis zich in hoofdzaak op het beleidsterrein van LNV afspeelt, zijn er gevolgen voor de beleidsterreinen van andere departementen. Ten behoeve van de interdepartementale coördinatie wordt een Interdepartementaal Beleidsteam (IBT) ingesteld. De faciliteiten daarvoor worden verzorgd door het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC). Het NCC fungeert tevens als departementaal coördinatiecentrum van het Ministerie van BZK en is in die hoedanigheid verantwoordelijk voor de coördinatie (van de informatievoorziening) naar de besturen van andere overheden, zoals gemeenten. Met dat laatste wordt direct gestart. In het eerste weekend van de crisis gaan er brieven met nadere informatie over de crisis naar de Commissarissen van de Koningin. Dit is gedurende de gehele crisis voortgezet. Het IBT is tijdens de vogelpestcrisis breed samengesteld, veel departementen zijn vertegenwoordigd. Vanuit LNV zijn onder meer de DG, de coördinator van het DBT, de coördinator crisismanagement en een beleidsadviseur van de AID (die tevens aangesloten is op het DBT) vertegenwoordigd. Andere departementen die vertegenwoordigd zijn in het IBT, zijn Defensie, VROM, VWS, vertegenwoordigers van BZK, BUZA, SZW, Financiën, Economische Zaken, Justitie en AZ.

Brief Minister aan Kamer, 29 april. FVO-rapportage, 22. 298 FVO-rapportage, 23. 296 297

26437

150

Naast dit IBT onderhoudt de coördinator crisismanagent LNV bilateraal contact met de individuele crisiscoördinatoren van de departementen, ook van de ministeries die niet vertegenwoordigd zijn binnen het IBT. LNV stelt dagelijks situatierapporten op, die worden verspreid door de crisiscoördinatoren. Het eerste IBT vindt plaats op 4 maart en komt in het begin van de crisis tweemaal per week samen. Later in de crisis vindt één keer per week overleg plaats. In totaal komt het IBT elf maal tijdens de crisis bijeen. Vaste onderwerpen op de agenda zijn: stand van zaken, openbare orde en maatschappelijke onrust, volksgezondheid en de te verwachten situatie. In de praktijk wordt het ritme van de vogelpestbestrijding vooral bepaald door LNV. Het Ministerie van LNV heeft een sterke regierol, waardoor het IBT voornamelijk een informerend en geen besluitvormend karakter draagt. Volgens het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is een IBT niet primair voor informatie-uitwisseling bedoeld: het behoort een afstemmingsorgaan te zijn, waar geïntegreerde besluitvorming plaatsvindt299. Afstemming tussen ministeries vond tijdens deze crisis echter vooral bilateraal, en in een eerder stadium, plaats. Dat gold ook voor het zwaarwegende belang van de volksgezondheid. Meerdere van onze gesprekspartners gaven aan dat de bestrijding ‘handboekgetrouwer’ had gekund. Vanuit het Ministerie van LNV is de samenwerking met de andere departementen over het algemeen als bevredigend ervaren.300 Wel zijn de relaties zeer verschillend van karakter geweest.

Ministerie van VWS Snel na de uitbraak van vogelpest is onderkend dat het virus mogelijk ook besmettelijk is voor mensen. Daarmee werd de crisis ook een aangelegenheid voor het Ministerie van VWS. Het was de eerste maal dat bij een recente dierziektecrisis ook volksgezondheidsaspecten in het geding waren (anders dan verband houdend met de consumptie van besmet voedsel). Het bestel voor de (humane) infectieziektenbestrijding in Nederland is decentraal georganiseerd. De gemeenten dragen, op grond van de Wet collectieve preventie volksgezondheid (WCPV), de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de collectieve preventie van infectieziekten. Hiertoe worden GGD’en instandgehouden, die op professioneel niveau de gemeenten adviseren over het te voeren beleid en dit beleid vervolgens ook uitvoeren. Het Ministerie van VWS is systeemverantwoordelijk voor de infectieziektenbestrijding. In de WCPV is vastgelegd dat de minister van VWS gemeenten aanwijzingen kan geven over hoe te handelen in crisissituaties. In 1995 is ten behoeve van de coördinatie van het crisismanagement de Landelijke Coördinatiestructuur voor de Infectieziektenbestrijding (LCI) opgezet. In deze structuur werken VWS, de inspectie volksgezondheid, GGD’en en het RIVM, elk onder eigen verantwoordelijkheid, samen. De LCI is een structuur waarin expertise en communicatie gecoördineerd worden; het niet het centrum van een hiërarchisch geordend crisisbestrijdingsapparaat.

299 300

Nationaal handboek crisisbesluitvorming Ec interne evaluatie, 7.

26437

151

De LCI bestaat in crisistijd in hoofdzaak uit twee gremia: het Outbreak Management Team (OMT), dat medische adviezen geeft, en het BAO (Bestuurlijk Afstemmings Overleg) dat de medische adviezen vertaalt voor de praktijk. Daarnaast functioneert het Landelijk Overleg Infectieziektenbestrijding (LOI) dat buiten crisistijd protocollen en draaiboeken opstelt. Tijdens de vogelpestcrisis wordt de LCI geactiveerd. Het blijkt dat het Ministerie van LNV niet goed van deze structuur op de hoogte is, zoals men bij VWS overigens niet goed op de hoogte is van de crisisorganisatie van LNV.301 Op 3 maart komt het OMT voor het eerst bijeen om te bespreken of de uitbraak van vogelpest ook een gevaar betekende voor mensen, en zo ja, wat de aanpak zou moeten zijn. Besmetting van mensen met het aviaire influenzavirus was op dat moment nog niet gemeld. Op 4 maart wordt advies uitgebracht aan het BAO. Aangedrongen wordt op hygiënische maatregelen, en op het inenten tegen griep van degenen die bij ruimingen zijn betrokken. De uitvoeringsverantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de plaatselijke GGD’en. Iets buiten het terrein van het RCC in Stroe wordt daartoe een actiecentrum van de GGD ingericht.302 De crisismanager GGD neemt, evenals de crisismanager RCC regelmatig deel aan het BAO.303 Het OMT is elke keer als zich een nieuwe ontwikkeling voordeed opnieuw bijeengekomen en ook nam het BAO beslissingen over deze adviezen richting te treffen maatregelen. De maatregelen die worden genomen ter voorkoming van infectieziekten kunnen vrijwillig zijn of dwingend. Dwingende maatregelen (zoals quarantaine) kunnen door de burgemeester worden opgelegd zodra het gaat om infectieziekten met een hoog risicogehalte. . Vogelpest behoort daar niet toe. Dwingende maatregelen kunnen dus niet op voorhand worden genomen. Wel worden alleen degenen die preventieve maatregelen treffen toegelaten tot bestrijdingswerkzaamheden, met name ruimingen. Vanaf het moment dat vogelpest een ziekte was die ook besmettelijk kon zijn voor mensen, neemt op landelijk niveau een vertegenwoordiger van VWS deel aan de CCS van LNV. De CCS fungeert daardoor feitelijk als scharnierpunt in de communicatie tussen de ministeries van LNV en VWS. De commissie-Bot, die wordt ingesteld om onderzoek te doen naar de omstandigheden rond het aan AI-overlijden van een dierenarts, concludeert in haar rapport dat de samenwerking tussen de beide ministeries en hun betrokken diensten in de praktijk goed is verlopen.304 Dat heeft vooral te maken met de personele aanwezigheid van vertegenwoordigers van beide ministeries in elkaars crisisoverleggen. De commissie-Bot wijst op enkele formele lacunes. Doordat LNV-vertegenwoordigers die deelnamen aan de overleggen van de CCS ook deelnamen aan het overleg in het BAO, was sprake van een duidelijk dwarsverband. Wat betreft de BAO-adviezen die door de vertegenwoordiger van VWS in de CCS zijn ingebracht: deze werden zonder meer overgenomen. Formeel zijn de adviezen van het BAO echter nooit (schriftelijk) ingebracht in de CCS. Besluiten van de CCS zijn vervolgens weer mondeling aan de betrokken medewerkers in het veld meegedeeld. 301 302

303 304

Rapportage Commissie-Bot, 13. Op basis van de Wet Collectieve Preventie hebben gemeenten taken bij het opsporen en voorkomen van infectieziekten. Deze taken worden uitgevoerd door de GGD’en. Voor het gezondheidsbeleid ten aanzien van de pluimveehouders en zijn medewerkers, zijn de GGD’en dus verantwoordelijk (Rapportage Commissie-Bot, 13). Rapportage Commissie-Bot, 13. De dierenarts was als specialist pluimveekundige in dienst van de GD en voerde onderzoek uit bij een verdacht bedrijf buiten het dan aangewezen bestrijdingsgebied.

26437

152

Hoewel dit geen nadelige gevolgen heeft gehad, doet de commissie de aanbeveling om voortaan een schriftelijke vertaalslag te laten plaatsvinden van centrale besluiten naar uitvoerende diensten. Onze gesprekspartners vanuit de ministeries LNV en VWS ondersteunen de zienswijze van de commissie-Bot in zijn algemeenheid. Het decentrale bestel van de humane infectieziektenbestrijding (de uitvoeringsverantwoordelijkheid ligt niet bij VWS, maar bij de gemeenten/GGD’en) bevordert een snelle informatievoorziening binnen de crisisorganisatie van het Ministerie van LNV over de volksgezondheid echter niet. Enkele geïnterviewden wijzen in dit verband op een gebrek aan centrale (externe) regie op de naleving van de getroffen voorzorgsmaatrgelen op het gebied van de volksgezondheid. Ook het rapport van de commissie-Bot wijst hierop.

Ministerie van Defensie Het Ministerie van Defensie heeft tijdens de vogelpestcrisis aanvankelijk een louter facilitaire rol (bijvoorbeeld de huisvesting en voorzieningen van het RCC in Stroe). Voor dergelijke militaire steun is het voldoende dat de coördinator crisismanagement LNV vraagt om steun bij zijn collega bij Defensie. Op 4 april wordt en marge van de ministerraad door de minister van LNV en van Defensie besloten dat militairen ingezet zullen worden voor handhavingsdoeleinden.305 Dit besluit wordt door de minister van LNV ook aan de pers meegedeeld. Het besluit bleek voor gemeenten en politie een verrassing, was niet conform de reguliere procedures voor het aanvragen van militaire bijstand genomen, en er lagen daardoor ook geen inzetplannen voor de militairen gereed. De procedure voor het aanvragen van dergelijke militaire bijstand verloopt, anders dan bij het vragen om militaire steun, normaliter via de openbaar-bestuurkolom, dat wil zeggen op verzoek van het lokale gezag. Doordat deze procedure nu niet werd gevolgd, was van de zijde van het NCC enige administratieve ‘rompslomp’ noodzakelijk om de militairen uiteindelijk operationeel inzetbaar te krijgen. Op sommige leden van de LNV-crisisorganisatie, met name binnen het RCC, is dit nogal ‘bureaucratisch’ overgekomen.

Overige ministeries Belangrijke ministeries waarmee moest worden afgestemd op het gebied van toezicht en handhaving, zijn de ministeries van BZK en Justitie. Met het Ministerie van VROM wordt (onder meer) overleg gevoerd over de vergunningverlening rondom storting en destructie van dode dieren. Voor een overzicht van de samenwerking met deze ministeries, zie hoofdstuk 5.

305

Brief Minister aan Kamer, 7 april.

26437

153

7.2.3 Samenwerking met gemeenten en provincies

De uitbraak van de vogelpest heeft directe gevolgen voor het openbare leven in een groot aantal gemeenten. Onderstaand kader gaat kort in op de voorbereiding van gemeenten op een dergelijke crisis. VOORBEREIDING GEMEENTEN De betrokken gemeenten hebben vrijwel direct na het uitbreken van de crisis de eigen crisisorganisaties (gedeeltelijk) in werking gezet. Ook de getroffen gemeenten in het Zuiden hebben vrijwel vanaf de uitbraak in de Gelderse Vallei een regionale rampenstaf geactiveerd. Een aantal geïnterviewde gemeenten geeft aan hun crisisorganisaties te hebben geprofessionaliseerd naar aanleiding van ervaringen in eerdere dierziektecrises (MKZ, Varkenspest). De enquêtes geven aan dat de belangrijkste voorbereiding van de gemeenten gelegen is in eerdere ervaringen en de algemene voorbereidingen op het gebied van rampenbestrijding. 52% van de gemeenten geeft zo aan ten dele te zijn voorbereid op een crisis als de vogelpestcrisis. Van specifieke voorbereiding op een vogelpestcrisis is nauwelijks sprake. Meer dan 50 procent van de respondenten geeft ook aan niet bekend te zijn geweest met de vogelpest voor de uitbraak ervan op 28 februari 2003 (46% geeft aan wel bekend te zijn geweest met de vogelpest).

Tijdens de crisis worden de burgemeesters en de betrokken provincies steeds direct op de hoogte gesteld van nieuwe uitbraken binnen hun gebied. De minister bezoekt twee dagen na het bekend worden van de uitbraak het getroffen gebied, alwaar hij persoonlijk overleg voert met de betrokken burgemeesters. Dit wordt door bestuurders zeer op prijs gesteld. Om de activiteiten van de crisisorganisatie en die van gemeenten te coördineren, wordt conform het LNV Handboek Crisisbesluitvorming, een (bestuurlijk) afstemmingsoverleg tussen de RCS en de betrokken burgemeesters in het leven geroepen. Het overleg met de burgemeesters vindt plaats op initiatief van de LNV-crisisorganisatie. Anders dan bij voorgaande crises is aan de burgemeesters gevraagd of zij voor een voorzitter konden zorgen. Achtergrond hiervoor is een streven naar nog meer draagvlak en betrokkenheid op bestuurlijk niveau dan bij voorgaande crises. Het afstemmingsoverleg heeft in de praktijk verschillende doelen: •

De coördinatie van het crisisbeleid.

•

Het voorbereiden van besluitvorming over maatregelen, en het informeren van gemeenten over de uiteindelijke genomen besluiten en de betekenis en consequenties daarvan.

•

Algemene informatie-uitwisseling over aandachtspunten, vragen die onder burgers leven, en dergelijke.

De eerste weken van de crisis vindt dagelijks afstemmingsoverleg plaats, later wordt de frequentie verminderd.306 Het afstemmingsoverleg krijgt in de verschillende crisisgebieden - de Gelderse vallei en de zuidelijke regio’s - verschillend vorm.

306

TK 28 807, nr. 19. Uit het afstemmingsoverleg komt het zogenoemde Barnevelds Beraad voort.

26437

154

Gelderse Vallei De getroffen gemeenten binnen de Gelderse Vallei hebben een bestuurlijk overleg in de vorm van het Burgemeesters overleg. Zaterdagmiddag 1 maart heeft het eerste afstemmingsoverleg met (onder meer) LNV en de burgemeesters plaats. Volgens het Handboek Crisisbesluitvorming wordt het afstemmingsoverleg gevoerd met de coördinerend burgemeester(s). In de praktijk wordt binnen de Gelderse Vallei echter een collectief overleg gevoerd met alle betrokken burgemeesters. De regionale crisismanager laat dit overleg in stand, omdat het al tijdens het eerste overleg goed blijkt te werken. De frequentie is de eerste weken dagelijks, daarna is deze afgebouwd. In het afstemmingsoverleg (het zogenoemde Bestuurlijk Overleg Vallei) zijn alle burgemeesters van de getroffen gemeenten in de Groot Gelderse Vallei vertegenwoordigd en ook de politie, de brandweer, de kabinetchefs, de Officier van Justitie, de VWA/RVV, AID en is het RCC-LNV vertegenwoordigd (soms is de crisismanager RCC aanwezig). Ook de Commissaris van de Koningin van de provincie Gelderland en Utrecht zijn regelmatig aanwezig. Ook de GGD neemt deel aan het afstemmingsoverleg. Alle gemeenten hebben in Stroe een vast aanspreekpunt bij de crisisorganisatie. De burgemeesters krijgen voorts het 06-nummer van de crisismanager RCC en een voor hen bedoeld e-mailadres. Deze voorzieningen treft de regionale crisismanager tegen de achtergrond van de ervaringen opgedaan met de MKZ-crisis. Naast het afstemmingsoverleg fungeren de eigen crisisorganisaties van de gemeenten.307 Gesprekspartners van de zijde van LNV zijn van oordeel dat het bestuurlijk afstemmingsoverleg in de Gelderse vallei goed heeft gewerkt. De burgemeesters en ambtelijke vertegenwoordigers van de gemeenten uit dit gebied, die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken, bevestigen dit beeld. Zij zijn positief over de samenwerking met LNV in het algemeen en over de kwaliteit van de informatie en de sfeer tijdens het overleg.

Noord- en Midden-Limburg en Zuid-Oost (Noord-)Brabant In het ‘Zuiden’ functioneert een eigen bestuurlijke overlegstructuur, die is geënt op hetgeen gebruikelijk is in het kader van de rampenbestrijding en het daarbijbehorende wettelijke kader. Vanaf de uitbraak in de Gelderse Vallei is, mede op basis van ervaringen met eerdere crises, een regionale rampenstaf, bestaande uit een Operationeel Team (OT) en een Beleidsteam (BT), actief geworden in Noord- en Midden-Limburg. Ook worden eerste contacten gelegd door het Operationeel Team met de regiodirectie LNV-Zuid. Op 7 maart 2003 vinden eerste bijeenkomsten van OT en BT plaats, waarbij de procedure ‘besmet vee’ voor de hulpverleningsdiensten in werking wordt gesteld. Het BT geeft aan gemeenten het advies om contacten met veehouders te beperken. Wanneer op 3 april een ernstige verdenking rijst van besmetting van een bedrijf in Ospel wordt het BT definitief ingericht. In het BT zijn de burgemeesters van gemeenten met grote concentraties pluimvee vertegenwoordigd.

307

Uit het afstemmingsoverleg is het Barnevelds Beraad voortgekomen (hierin zitten de naast de gemeente de Rabobank, KvK en partijen uit de sector), dat zich bezighoudt met de nasleep van de crisis.

26437

155

De verschillende gebieden (Noord-, Zuid-, Midden-Limburg en Zuid-Oost (Noord-)Brabant) worden vertegenwoordigd door coördinerend burgemeesters.308 In Zuid-Oost-Brabant wordt een eigen regionale crisisorganisatie opgebouwd, die analoog is aan die in Limburg. De coördinerend burgemeester van Zuid-Oost-Brabant neemt tevens deel aan de vergaderingen van Limburg. Het afstemmingsoverleg met LNV (het zogenoemde Burgemeestersberaad) is het platform voor overleg met LNV in beide regio’s. Naast de burgemeesters van de getroffen regio’s zijn onder meer vertegenwoordigers van LNV, AID, VWA/RVV, de provincie, de politie en brandweer, vertegenwoordigers van het OT en de GGD aanwezig. Dit afstemmingsoverleg wordt georganiseerd door LNV en opereert in hoofdzaak als forum voor het informeren van de gemeenten en is niet ingericht als besluitvormend overleg voor een gezamenlijke opstelling ten aanzien van de crisis.309 LNV heeft geen zitting in het OT of BT dat door beide regio’s in het leven is geroepen. Het oordeel van de burgemeesters uit dit gebied die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken zijn veel minder positief over de samenwerking met LNV dan hun collega’s in de Gelderse Vallei. De zuidelijke gemeenten zijn van mening dat aanwezigheid van LNV in de eigen bestuurlijke crisisorganisatie de effectiviteit van de bestrijdingsactiviteiten zou hebben vergroot, met name waar het gaat om de communicatie naar de bevolking (zie hoofdstuk 8). Het Ministerie van LNV heeft volgens hen te weinig oog gehad voor de relatie van de gemeenten met de burgers en er heeft onvoldoende afstemming plaatsgevonden over maatregelen die van invloed waren op het openbare leven en de openbare orde. Eind april, begin mei betrekt het ministerie de rampenbestrijdingsstructuur van Noord- en Midden-Limburg wel bij het ruimen van hobbydieren. De betrokken gemeenten zijn van mening, dat deze samenwerking zowel op bestuurlijk als op operationeel niveau tussen de regionale rampenstaf en de crisisorganisatie van LNV goed verloopt.

Enquêteresultaten Uit onze enquête onder getroffen gemeenten komt naar voren dat een groot deel van de bevraagde gemeenten positief is over de samenwerking met LNV: 41% kwalificeert de samenwerking als goed en 28% als redelijk. Een kwart van de gemeenten noemt de samenwerking matig tot slecht. Gevraagd naar de samenwerking met specifieke LNV-organisaties is het beeld vrijwel hetzelfde. Men is iets positiever over de samenwerking met het RCC en iets minder positief over de samenwerking met LASER.310 Zie daarvoor de volgende figuur.

308

309 310

Als coördinerend burgemeester voor Noord-Limburg treedt op de burgemeester van Venray. De burgemeester van Weert is coördinerend burgemeester voor Midden-Limburg. Deze laatste onderhoudt tevens contact met de coördinerend burgemeesters van Zuid-Limburg (Landgraaf) en van Zuid-Oost-Brabant (de burgemeester van Gemert-Bakel). Voor de zeven gemeenten in ZuidOost Brabant is de Burgemeester van Gemert-Bakel coördinerend burgemeester. Zie Evaluatie Vogelpest Rijk, versie 1.0, 7. 39% van de gemeenten geeft aan in meer of mindere mate contact te hebben gehad met LASER.

26437

156

Beoordeling samenwerking met LNV door gemeenten RVV AID

Uitstekend Goed Redelijk Matig Slecht

LASER RIC RCC LNV Landelijk 0%

Figuur 7.1

20%

40%

60%

80%

100%

Beoordeling samenwerking met LNV door gemeenten.

Onder andere in het groepsinterview dat wij afnamen bij een selectie van gemeenten, werd naar voren gebracht dat het Ministerie van LNV tijdens de bestrijding van de crisis te weinig gebruik heeft gemaakt van lokale kennis. Het betreft dan met name geografische kennis, die benut had kunnen worden bij de begrenzing van gebieden. Hier staat volgens gesprekspartners van LNV tegenover, dat de omtrek van de cirkels (de begrenzing) wettelijk bepaald is. Daarbij komt, volgens deze gesprekspartners, dat de snelheid van het trekken van grenzen in het kader van de bestrijding van belang is. Het geluid van de gemeenten dat zij menen dat te weinig gebruik is gemaakt van lokale kennis wordt bevestigd in onze enquête. Tweederde van de bevraagde gemeenten (67%) heeft niet het idee dat LNV voldoende gebruik heeft gemaakt van kennis die bij gemeenteambtenaren aanwezig was; slechts 13% heeft wél dat idee. Tot zeer grote ontevredenheid over de wijze waarop LNV met de lokale situatie is omgegaan leidt dit overigens niet: de helft van de bevraagde gemeenten is niet tevreden; 44% is dat wél. In overeenstemming met de hierboven opgetekende resultaten is daarbij overigens sprake van een groot verschil in beoordeling door gemeenten in de Gelderse Vallei en de zuidelijke gemeenten: waar driekwart van gemeenten in de Gelderse Vallei aangeeft tevreden te zijn over de wijze waarop LNV is omgegaan met de lokale situatie, is minder dan eenderde dat van mening in de zuidelijke gemeenten. Datzelfde verschil, hoewel iets minder groot, is zichtbaar wanneer wordt gevraagd naar het algehele oordeel waarop de AI-crisis door de verschillende organisaties en instanties is aangepakt. Gemiddeld genomen geeft 32% van de gemeenten aan daarover tevreden tot zeer tevreden te zijn; 21% is ontevreden tot zeer ontevreden. Bijna de helft (46%) van de gemeenten is noch tevreden noch ontevreden. In de Gelderse Vallei is 54% tevreden en geeft 46% een neutraal antwoord, terwijl in de zuidelijk gemeenten 31% (zeer) tevreden is, 41% neutraal scoort en 28% (zeer) ontevreden is.

26437

157

7.2.4 Samenwerking met de sector en bedrijven

Het Basis Overleg is tijdens de crisis het belangrijkste nationale overleg tussen LNV en de sector: de koepelorganisaties van de verschillende geledingen in de pluimveeketen zijn hierin vertegenwoordigd. Op regionaal niveau wordt, conform het Handboek Crisisbesluitvorming, een klankbordgroep georganiseerd met pluimveehouders uit de Gelderse Vallei. Deze wordt later aangevuld met een klankbordgroep voor pluimveehouders uit het Zuiden. Het basisoverleg is niet opgenomen in het Handboek Crisisbesluitvorming, maar staat vermeld in het met de sector opgestelde Convenant financiering bestrijding dierziekten uit 2001 en in het (niet-vastgestelde) Algemeen Bestuurlijk Draaiboek Verdenking en Bestrijding Dierziekten.311 In het protocol overleg bestrijding dierziekten, dat voortvloeit uit het convenant, zijn twee overleggen afgesproken: een overleg in vredestijd (voor de bespreking van draaiboeken) en een voor het overleg ten tijde van crisis (het Basis Overleg). Het BO is primair wederzijds informerend, volgens het protocol. Hieraan kunnen in beginsel de organisaties deelnemen die betrokken zijn bij of de effecten ondervinden van maatregelen die worden genomen in het kader van de bestrijding.312 Het Basis Overleg wordt aanvankelijk voorgezeten door de DG (voorzitter CCS). Later wordt het voorzitterschap overgenomen door de Directie VVA (directeur, CVO en hun plaatsvervangers).313 In het BO zijn vertegenwoordigers van LNV en de VWA/RVV betrokken en vertegenwoordigers van Anevei, CBL, COV, Cumela, de Dierenbescherming, KNMvD, LTO, NBHV, Nepluvi, Nevedi, NOP, NVV, NZO, PVE en TLN. Veel organisaties zijn bij het overleg aanwezig met meerdere vertegenwoordigers.314 Hoewel het BO volgens het protocol niet toegankelijk is voor individuele bedrijven, komt het in de praktijk voor dat een aantal individuele bedrijven aanwezig is. Naarmate de crisis vordert, neemt het aantal deelnemers uit de sector toe. Verschillende partijen wijzen erop dat de omvang van het overleg te groot is en karakteriseren het overleg als een Poolse Landdag’. De structuur van het BO is in de volgende figuur weergegeven.

Praktijk

RVV

Brussel

CVO

Achterban

Sector

Basisoverleg

DBT

Crisisstaf Figuur 7.2 311 312 313 314

Het Basisoverleg.

PVE-rapportage, 2. PVE-rapportage, 3. Evaluatie CCS, 146. PVE-rapportage, 3.

26437

158

In de beginfase van de crisis vindt twee keer per week een basisoverleg plaats.315 Aan de hand van een vaste agenda wordt overleg gevoerd, waarvan een verslag wordt opgemaakt dat wordt rondgestuurd waarin tevens een actiepuntenlijst is opgenomen. Het DBT bereidt het overleg voor. Na afloop van het BO worden door het DBT nieuwe actiepunten geïnventariseerd, die worden meegenomen in de beleidsvoorbereidende werkzaamheden van het DBT. De informatie uit het Basis Overleg wordt door de voorzitter van het DBT of door de voorzitter van het overleg teruggekoppeld aan de CCS. De sector is over het algemeen positief over de snelheid waarmee het eerste BO wordt belegd en over het BO als informerend overleg. Er bestaat echter niet bij alle partijen duidelijkheid over het karakter van het overleg: als informerend of als medebesluitvormend orgaan.316 Ook is voor de sector niet duidelijk wat er met hun geluiden wordt gedaan. Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven zijn verder van mening dat door LNV bij de bestrijding van de vogelpestcrisis te weinig gebruik is gemaakt van kennis die aanwezig is in de sector. Het klankbordgroepoverleg heeft tot doel te communiceren met de direct getroffen sector over de operationele kant van de crisisbestrijding. Tijdens de (regionale) klankbordgroep kunnen vertegenwoordigers uit de sector vragen stellen en ideeën uitspreken en kunnen anderzijds oplossingen en voorstellen bij hen worden getoetst. In eerste instantie komt de klankbordgroep dagelijks bijeen. Begin april gaat deze frequentie omlaag naar één keer per week.317 Eind juni 2003 wordt het klankbordoverleg vervangen door een wekelijks spreekuur in de Gelderse Vallei. In de regio Zuid is later een eigen klankbordgroep in het leven geroepen met vertegenwoordigers van de pluimveesector in Limburg en Noord-Brabant. In de zomer van 2003 vinden een vijftiental evaluatiebijeenkomsten plaats. In deze bijeenkomsten wordt het gevoerde beleid geëvalueerd en denken de aanwezigen na over de toekomst van de sector. Buiten het BO en de klankbordgroep hebben veel organisaties uit de sector een vast aanspreekpunt bij LNV. Hiervan wordt blijkens de interviewrondes veelvuldig gebruikgemaakt. Dit wordt ook positief gewaardeerd door de sector. Een aantal organisaties uit de sector had naast het basisoverleg vaak individueel overleg met het Ministerie van LNV. De sector geeft aan dat in deze overleggen een goede afstemming en samenwerking plaatsvond. Zo onderhoudt het hoofd van het DBT dagelijks contacten met het PVE.318 Met de individuele getroffen bedrijven bestaat contact via het belteam van het RIC. Dit wordt positief gewaardeerd.

Resultaten enquête In onze enquête hebben we ook bedrijven gevraagd naar hun beoordeling van de samenwerking met LNV-organisaties en de bestrijding van de vogelpestcrisis. Van de (preventief) geruimde bedrijven kwalificeert 28% de samenwerking met het Ministerie van LNV als goed en 34% als redelijk. Dit beeld is voor de verschillende LNV-organisatie nagenoeg hetzelfde. Over de AID, VWA/RVV en het RCC is men iets positiever en over LASER en het LNV-loket wat minder positief. De volgende figuur geeft de resultaten weer. 315 316 317 318

Later in de crisis wordt dit afgebouwd tot 1 keer per week en tenslotte 1 keer per twee weken LNVinterne Evaluatie AI, 7. Zie ook evaluatie CCS, 147. Sitrap RCC, 4 april 2003. LNV-interne evaluatie, 7.

26437

159

Niet geruimde bedrijven is gevraagd naar de tevredenheid over de diverse instanties. Hieruit komt geen duidelijk beeld naar voren. Steeds antwoordt circa eenderde van de bedrijven neutraal (niet tevreden/niet ontevreden), is ongeveer eenderde (zeer) tevreden en is eenderde (zeer) ontevreden. De redelijk positieve beoordeling door geruimde bedrijven van de samenwerking met LNV vertaalt zich niet terug in een positief algemeen oordeel over de crisisbestrijding. Gevraagd naar een algemeen oordeel over de wijze waarop de AI-crisis in zijn geheel door de verschillende organisaties en instanties is aangepakt, laat 19% van de geruimde bedrijven weten (zeer) tevreden te zijn. 31% is noch tevreden, noch ontevreden en 45% is (zeer) ontevreden. De niet-geruimde bedrijven is niet gevraagd naar een algemeen oordeel over de AI-crisis als geheel. Wel is gevraagd of zij, alles overwegend, tevreden zijn over de wijze waarop problemen rond dierenwelzijn, afvoer van dieren, opslag en afvoer van mest en eieren en de aanvoer van veevoer zijn opgelost. 34% van de bedrijven is daarover (zeer) tevreden, 30% is niet tevreden maar ook niet ontevreden en 33% is (zeer) ontevreden.

Tevredenheid over LNV-organisaties van geruimde bedrijven LASER AID

Zeer tevreden

RVV

Tevreden

LNV-loket

neutraal Ontevreden

RCC

Zeer ontevreden

LNV Den Haag

0%

Figuur 7.3

7.3

20%

40%

60%

80%

100%

Tevredenheid over LNV-organisaties van geruimde bedrijven.


Het Ministerie van LNV is tijdens de vogelpestcrisis (opnieuw) in staat gebleken om in korte tijd een omvangrijke crisisorganisatie op te tuigen en deze maandenlang op adequaat niveau te laten functioneren. De opschaling van de crisisorganisatie verliep snel en soepel. Direct nadat op 28 februari 2003 door de AID een verdenking van vogelpest was gemeld aan de VWA/RVV, werd een groot aantal personen in de LNV-organisatie, de Europese Commissie, de betrokken burgemeesters en de pluimveesector ingelicht. Er werden vervoersbeperkende maatregelen getroffen, voorlichters kwamen bijeen en dezelfde nacht vonden patrouilles plaats. Op zaterdagochtend werd het departementaal crisiscentrum ingericht, vond overleg plaats in de centrale crisisstaf en met burgemeesters in het getroffen gebied. Ook werd het informatieloket ingericht.

26437

160

Van zondag op maandag werd het regionale crisiscentrum operationeel, eerst vanuit Barneveld. Na een week was in Stroe een crisiscentrum met een paar honderd werkplekken ingericht. Dit is erg snel te noemen. Bij het invullen van functies in de crisisorganisatie kon gebruik worden gemaakt van personen met ervaring opgedaan bij eerdere crises. Dit blijkt voor de crisisbestrijding een groot voordeel. Niet alles is immers in crisisplannen en draaiboeken te vangen. Veerkracht en improvisatievermogen zijn sterk bij ervaring gebaat. De crisis eiste na verloop van tijd wel zijn tol. Al onze gesprekspartners wijzen op de grote wissel die de vogelpestcrisis heeft getrokken op de vele betrokken LNV-medewerkers, terwijl dit door de buitenwereld nauwelijks werd waargenomen. Waardering voor de inzet van betreffende medewerkers is zeker op zijn plaats. Het zwaartepunt in de coördinatie van de crisisbestrijding lag bij de centrale en regionale crisisstaf. Tussen beide organen bestond een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling: de centrale staf was verantwoordelijk voor de besluitvorming in het kader van de aanpak van de crisis op strategisch niveau; de regionale staf was verantwoordelijk voor de operationele besluitvorming. De staven waren sterk beslissingsgericht. In een hoog tempo werden beslissingen genomen, maatregelen afgekondigd en bijbehorende regelgeving aangepast en uitvoerende activiteiten gestart. Besluiten werden naar de direct betrokkenen gecommuniceerd. Deze beslissingsgerichtheid mag van crisisstaven worden verwacht, hoewel het hoge tempo er soms voor heeft gezorgd dat op eerder genomen beslissingen moest worden teruggekomen, omdat stukken nog niet geheel zijn uitgewerkt. De beslissingsgerichtheid van de crisisstaven is voor een belangrijk deel te danken aan de voorbereiding van de besluitvorming door het centrale en het regionale beleidsteam. Deze teams hadden in de huidige vorm niet tijdens eerdere crises gefunctioneerd. Het kanaliseren van stukken ter besluitvorming voor de centrale crisisstaf via het departementale beleidsteam kan een verbetering genoemd worden. Wel wordt geconstateerd dat de afstemming met de liaisons en de positionering van deze liaisons soms optimaler zouden kunnen. Ook zijn er enkele kanttekeningen bij de voorbereiding van de crisisbesluitvorming te plaatsen. Omdat het departementale beleidsteam intensief bezig was om de centrale crisisstaf in staat te stellen beslissingen te nemen, ontbrak het in de praktijk soms aan het communiceren van een goede motivering van die beslissingen, wat problemen gaf in de communicatie naar de buitenwereld. Verder wisselde de samenstelling van het beleidsteam veelvuldig, hetgeen de interne communicatie bemoeilijkte, en zijn er tegen het einde van de crisis onvoldoende mensen voor de bemensing te vinden. Dit is onder meer het gevolg van het ontbreken van een crisispool in ‘vredestijd’, die kan worden ingezet ten behoeve van een crisis. De bezetting van de crisisstaven op centraal en regionaal niveau kwam grotendeels overeen met de bezetting zoals die wordt voorgeschreven in het crisishandboek. De KVP- en MKZcrisis hebben eerder duidelijk gemaakt dat dierziektecrises tegelijk ook maatschappelijke crises kunnen zijn. Opvallend is dat noch in de crisishandboeken van na die tijd, noch in de praktijk van de vogelpest een specifieke voorziening is getroffen om de maatschappelijke effecten nadrukkelijk in de crisisbesluitvorming te betrekken, bijvoorbeeld door een functionaris aan te wijzen die in de centrale crisisstaf specifiek het maatschappelijk geluid (naast het veterinaire perspectief) vertegenwoordigt. Een dergelijke ‘tegendenkende’ functionaris had mogelijk kunnen bewerkstelligen dat de crisisorganisatie eerder op de maatschappelijke problematiek rond het ruimen van hobbydieren had geanticipeerd.

26437

161

Eveneens opvallend is dat de LNV-crisisorganisatie geen duidelijke plek geeft aan externe veterinaire en epidemiologische deskundigen. Zo heeft het epidemiologenoverleg een onduidelijke status. Het werd, net als tijdens eerdere dierziektecrises, ad hoc bijeengeroepen, en het is onduidelijk in welke mate de adviezen worden gebruikt ten behoeve van de bestrijding. Het ministerie geeft aan dat aan de wens van de externe epidemiologische en veterinaire deskundigen om de uitvoering van het ruimingsbeleid op te schorten om de strategie nader te bepalen, geen gehoor kon worden gegeven. Het ruimen stond onder zeer hoge tijdsdruk, waarbij elk uitstel onacceptabel was. Tijdens crises is het zaak om niet achter de feiten aan te lopen. In de handboeken is hierin voorzien door een denkgroep-langetermijn in het leven te roepen, die moet anticiperen op de langere termijn effecten binnen de crisis. Deze nuttige voorziening heeft in de praktijk niet als zodanig gefunctioneerd, in eerste instantie omdat de tijdshorizon van deze denkgroep te ver in de toekomst lag en in latere instantie omdat het ondersteunen van het beleidsteam voor de kortere termijn centraal ging staan. Dit is een gemiste kans geweest, met name met het oog op bijvoorbeeld de mest- en veevoerproblematiek en de maatschappelijke reactie op het ruimen van hobbydieren. Betrokkenen zijn over het algemeen positief over het functioneren van de crisisorganisatie, zowel op centraal niveau als op regionaal niveau. Ook over de samenwerking tussen de centrale en regionale crisisstaf is men tevreden. Wel kent de structuur van de crisisorganisatie een praktisch knelpunt wat dat laatste aangaat. De regionale crisismanager vervult in de informatievoorziening tussen de centrale en de regionale staf een scharnierfunctie. De geografische afstand maakte dit in de praktijk evenwel onmogelijk. Om die reden werd de regionaal crisismanager vervangen door andere vertegenwoordigers, die namens het RCC deelnemen in de CCS. Het is tijdens de vogelpestcrisis echter lastig gebleken om hiervoor altijd functionarissen te vinden met voldoende gewicht en gezag. Mede hierdoor zijn de behoeften aan beslissingen bij het regionale en centrale niveau niet altijd dezelfde. De uitvoerende diensten zijn in de centrale en regionale crisisstaven vertegenwoordigd, en hebben gedurende de crisis een eigen crisisorganisatie. Sommige uitvoerende diensten hebben tijdens de bestrijding van de vogelpest op professionele wijze taken uitgevoerd die tijdens eerdere crises niet aan hen waren toebedeeld. Wel verdient de samenwerking in crisistijd tussen sommige diensten, met name LASER en VWA/RVV, meer aandacht. LNV heeft zich met het oog op een effectieve crisisbestrijding actief opgesteld richting Europa. De besluitvorming op Europees niveau is voorbereid in een wekelijks overleg in Brussel met ambtenaren van de Europese Commissie. Dit vooroverleg is goed benut, onder meer door een adequate informatievoorziening en de inzet van juridische expertise. Het contact over de crisis met de buurlanden is volgens onze gesprekspartners eveneens goed verlopen. Hoewel de vogelpestcrisis zich in hoofdzaak op het terrein van LNV afspeelt, zijn er gevolgen voor de beleidsterreinen van andere departementen. De samenwerking tussen de crisisorganisatie en andere ministeries verliep over het algemeen goed. Ten behoeve van de interdepartementale coördinatie wordt een Interdepartementaal Beleidsteam ingesteld. In de praktijk wordt het ritme van de vogelpestbestrijding echter vooral bepaald door LNV, waardoor het IBT voornamelijk een informerend en geen besluitvormend karakter draagt. Een IBT is echter niet primair voor informatie-uitwisseling bedoeld: het behoort volgens het nationaal handboek crisisbesluitvorming een afstemmingsorgaan te zijn. Afstemming tussen ministeries vond tijdens deze crisis vooral bilateraal, en in een eerder stadium, plaats.

26437

162

Daardoor is naar twee kanten de structuur voor nationale crisisbesluitvorming niet altijd voldoende benut; in de eerste plaats richting volksgezondheid. De afstemming tussen de bestrijding van de vogelpest en de mogelijke gevolgen voor de volksgezondheid heeft nu vooral plaatsgevonden door de aanwezigheid van VWS-ambtenaren in de crisisorganisatie van LNV en andersom. Een formele afstemmingsstructuur, anders dan via het IBT bestond niet. Wanneer het volksgezondheidsvraagstuk zich prominenter in deze crisis zou hebben gemanifesteerd, had bilaterale afstemming niet kunnen volstaan om een goede afweging tussen belangen te kunnen maken. Gelet op het verschil in de wijze waarop de LNVcrisisorganisatie interdepartementale inbreng borgt en de wijze waarop dit volgens het nationaal handboek crisisbesluitvorming zou moeten, verdient het aanbeveling na te gaan hoe beide systemen in crisistijd aansluiting bij elkaar zouden kunnen vinden. In de tweede plaats is een kans onbenut gebleven om tot een betere afstemming te komen tussen de crisisbestrijding door de ‘LNV-kolom’ en de ‘lokale en regionale bestuurlijke kolom’. Waar de bestrijding van een dierziektecrisis op landelijk niveau centraal wordt vormgegeven, werkt de bestuurlijke kolom vanuit een lokale verantwoordelijkheid voor crisisbestrijding. Dit verschil kan gemakkelijk aanleiding geven tot spanningen. Deze hebben zich ook tijdens de vogelpestcrisis voorgedaan, zij het in mindere mate dan tijdens de MKZ-crisis in 2001. De spanningen tussen de crisisorganisatie en het lokale gezag hebben in de praktijk vooral plaatsgevonden in de zuidelijke crisisgebieden. In de Gelderse Vallei heeft een bestuurlijk afstemmingsoverleg gefunctioneerd naar volle tevredenheid van zowel de vertegenwoordigers van de crisisorganisatie als die van de betrokken gemeenten. In de zuidelijk gebieden hebben de betrokken gemeenten een crisisstructuur opgezet conform de organisatie van de rampenbestrijding. Een voorzetting van de overlegvorm die in de Gelderse Vallei was gekozen, bleek hier niet haalbaar. Het is de vraag of LNV voldoende flexibel is omgesprongen met de behoeften van betrokken burgemeesters, die - in hun rol als verantwoordelijke voor de openbare orde en als die van burgervader - immers ook door de bevolking op de consequenties van de crisisbestrijding worden aangesproken. Wat betreft samenwerking met gemeenten, is een algemene klacht dat LNV meer gebruik had moeten maken van lokale kennis. De crisisorganisatie had deze kennis, met name betreffende de afgrenzing van gebieden, relatief gemakkelijk kunnen aanboren en daarmee bovendien zichzelf een dienst bewezen. Ten aanzien van het bovenstaande is het wel de vraag of het benutten van de lokale crisisstructuur van de rampenbestrijding en het betrekken van de gemeenten bij het trekken van de grenzen ten goede komt aan de hierbij geboden snelheid. Gelet op de gebleken spanningen tussen de behoeften van de LNV-crisisorganisatie bij de bestrijding van dierziekten en die van het lokale gezag, verdient het aanbeveling om - in samenwerking met het Ministerie van BZK, de VNG en het IPO - na te gaan of er een uniform samenwerkingsprotocol kan worden opgesteld tussen LNV en toekomstige veiligheidsregio’s voor overleg tijdens crisissituaties. Goed overleg met de sector is een eerste vereiste om draagvlak te verwerven voor de bestrijdingsstrategie en -maatregelen. Het basisoverleg is snel opgestart en heeft goed gefunctioneerd als informerend overleg. Het karakter van het overleg - informerend en niet besluitvormend - is echter niet voor alle partijen duidelijk geworden. Evenals gemeenten zijn ook de bedrijven van mening dat LNV bij de bestrijding van de vogelpestcrisis te weinig gebruik heeft gemaakt van kennis die aanwezig is bij betrokkenen, in dit geval de sector.

26437

163

8.

INFORMATIEVOORZIENING

8.1

I NLEIDING

In dit hoofdstuk beschrijven we het verloop van de informatievoorziening richting de verschillende doelgroepen gedurende de AI-crisis. Ten tijde van crisis heeft LNV de verantwoordelijkheid relevante informatie naar binnen en naar buiten toe te ontsluiten. Naar binnen betreft dit de verschillende lagen van de LNV-crisisorganisatie. Naar buiten betreft dit collega-overheden, inclusief de Europese Unie en de buurlanden, getroffen pluimveehouders, koepelorganisaties van de sector, de Tweede Kamer en het algemene publiek. Dit hoofdstuk behandelt het verloop van de informatiestromen binnen de crisisorganisatie,319 van en naar collega-overheden, de sector en de maatschappij. 8.1.1 Verantwoordelijkheden

De primaire verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening ligt in vredes- en crisistijd bij de Directie Voorlichting (DV). Ten tijde van crisis is de organisatie en inhoud van de communicatie integraal onderdeel van de crisisorganisatie. De DV is dan ook, wat de crisiscommunicatie betreft, onderdeel van de crisisorganisatie. De directeur van de DV heeft zitting in de crisisstaf om te waarborgen dat communicatie als integraal onderdeel van de crisisaanpak wordt meegenomen. De DV verzorgt de informatievoorziening naar het algemene publiek via middelen als persvoorlichting, het LNV-Loket (call-center) en de internetsite. Als onderdeel van het RCC richt de DV zich op de informatievoorziening richting de getroffen pluimveehouders en burgers. De communicatie richting de EU, de buurlanden en de Tweede Kamer geschiedt via de bestaande kanalen van de lijnorganisatie. De CVO speelt een belangrijke rol in de informatievoorziening naar de buurlanden en de EU. De Directie VVA van LNV speelt een belangrijke rol in de informatievoorziening richting de Tweede Kamer. Ten slotte vindt de informatievoorziening van en naar de uitvoeringsorganisaties van LNV, de betrokken gemeenten en de (koepel)organisaties uit de sector in belangrijke mate plaats via het zogenaamde trechtermodel.

319

Voorzover dit nog niet aan bod gekomen is in hoofdstuk 7.

26437

164

8.1.2 Organisatie van de communicatie tijdens de AI-crisis

In de volgende figuur staat de organisatie van de informatievoorziening schematisch weergegeven.320

Figuur 8.1

Organisatie van de informatie voorziening.

Op zaterdag 1 maart 2003 is direct het Departementaal Communicatieteam (DCT) in werking getreden. In het DCT hebben zitting: vijf persvoorlichters, drie communicatieadviseurs en twee redacteuren voor internet en teletekst. Ook heeft een vertegenwoordiger van de Directie Kabinet zitting in het DCT. Andersom is het DCT vertegenwoordigd in de overleggen van het Departementaal Informatiecentrum (DIC) en is het DCT aanwezig bij de overleggen van het LNV-Loket. De directeur van de DV heeft zitting in de departementale crisisstaf en voert ook bilateraal overleg met de coördinator van het DBT. Daarnaast is er regelmatig overleg tussen de DV en de afdeling Juridische Zaken, zodat de DV goed kan anticiperen op aankomende regelgeving. Ook is er overleg tussen de DV en de coördinator van het cluster crisismanagement van VVA, die de brieven aan de Tweede Kamer schrijft, zodat DV kan anticiperen op de communicatie met het parlement. Conform het handboek, wordt er direct een communicatieadviseur naar de regio gestuurd die fungeert als hoofd van het Regionale Communicatie Team (RCT). Het RCT wordt daarnaast bemenst door onder andere medewerkers van de regionale beleidsdirecties, het LNVLoket, aangevuld met enkele specialisten.

320

Uit het Handboek Communicatie bij Crisis LNV, versie 2.0

26437

165

Gedurende de crisis kan het RCT putten uit ongeveer tien medewerkers van deze organisaties. Gedeeltelijk zijn dit communicatiedeskundigen. Daarnaast is er altijd een persvoorlichter van de DV aanwezig vij het RCC. Drie persvoorlichters wisselen elkaar daarbij af. Binnen het RCT is er tevens een aparte afdeling die de telefonische communicatie richting getroffen pluimveehouders verzorgt, het Regionaal Informatie Centrum (RIC). Dit belteam bestaat op enig moment uit zo’n achte mensen. Een team van 25 mensen werkt voor het RIC in drie ploegen, twee dagen op, vier dagen af. Het RIC neemt actief contact op met de getroffen pluimveehouders, waarna een ‘geheim’ telefoonnummer wordt overhandigd. Getroffenen kunnen bij dit telefoonnummer terecht met al hun vragen van ’s ochtends 8.00 uur tot ’s avonds 22.00 uur. Alle telefonische communicatie vanuit het RCC naar de getroffen pluimveehouders verloopt via het RIC, dus ook bijvoorbeeld de ruimingmeldingen. Het DCT is verantwoordelijk voor de communicatie richting de pers en het algemene publiek. Het RCT is verantwoordelijk voor de communicatie richting de getroffen pluimveehouders en overige betrokkenen in de regio. Daarnaast heeft het RCT een belangrijke functie om signalen uit het veld door te spelen naar het departement. Het DCT maakt de persberichten en houdt de internetsite bij. Het RCT verzorgt nieuwsbrieven voor de pluimveehouders in de regio, flyers richting hobbydierhouders en verzorgt een gedeelte van de persvoorlichting richting de regionale en landelijke pers. Dagelijks heeft de directeur van de DV telefonisch contact met de communicatieadviseurs in het RCC. 8.1.3 Het trechtermodel

Belangrijk onderdeel in de organisatie van de communicatie is het zogenaamde trechtermodel (zie figuur 8.2). Via dit systeem wordt een databestand met vragen en antwoorden beheerd en actueel gehouden en wordt de uniformiteit in de beantwoording van de vragen gewaarborgd.

ID

Figuur 8.2

26437

Via het trechtermodel is een groot aantal organisaties aangesloten op de crisisinformatie van LNV. Het betreft hier de uitvoeringsorganisaties van LNV, organisaties uit de sector en andere overheden. Elke organisatie heeft één contactpersoon voor LNV die op het systeem is aangesloten. De front-office van de trechter is de informatiedienst (ID). De ID ontsluit relevante informatie naar de contactpersonen via infobulletins. Daarnaast kunnen deze contactpersonen op hun beurt per email vragen stellen aan de ID. De ID koppelt het antwoord op die vragen dan terug naar alle aangesloten contactpersonen.

Schematisch overzicht trechtermodel.

166

De directeur van de DV is verantwoordelijk voor het aanstellen van een hoofd voor de ID. De back-office van de trechter is het Departementaal Informatiecentrum (DIC). Deze afdeling is verantwoordelijk voor de inhoud van informatie. Zij verzorgt de inhoud van de infobulletins en zorgt ervoor dat er antwoord op vragen komt die bij de ID gesteld worden. De coördinator van het DBT is eindverantwoordelijk voor het DIC. 8.1.4 De communicatiestrategie

De communicatiestrategie van LNV tijdens de AI-crisis heeft vanaf het begin in het teken gestaan van drie doelstellingen: •

Het overbrengen van feitelijke informatie: wat is AI, hoe wordt het verspreid? Hoeveel besmettingen zijn er op welk moment, etc.?

•

Het overbrengen van de bestrijdingsstrategie van LNV.

•

Het kweken van begrip voor deze bestrijdingsstrategie.

Deze strategie is tot het einde van de crisis gevolgd. LNV heeft daarbij de legitimiteit van de bestrijdingsstrategie naar buiten toe consistent verdedigd; dit om de geloofwaardigheid van het ministerie te waarborgen. Toen het virus naar Brabant was overgeslagen, zwol de kritiek op de bestrijdingsstrategie en de minister aan.321 De reactie van LNV bleef daarbij dat zowel deskundigen van het departement als externe veterinairen de strategie onderstreepten, maar dat een crisis altijd ontwikkelingen kent die niet voorspelbaar zijn. In het Handboek Communicatie bij Crisis LNV staat de inzet van specifieke middelen per doelgroep omschreven. Doelgroepen die genoemd worden, zijn de staande LNV-organisatie en de crisisorganisatie, doelgroepen in het getroffen gebied, de media en het algemene publiek. De meeste middelen die genoemd staan, zijn ook daadwerkelijk ingezet ten tijde van de crisis, zoals onder andere internet, advertenties, teletekstvoorziening, flyers, nieuwsbrieven en het LNV-Loket. Richting de hobbydierhouders is ten tijde van de crisis een aparte communicatiestrategie ontwikkeld. Subparagraaf 8.4.4 gaat hier nader op in. 8.2

I NFORMATIEVOORZIENING TUSSEN DE VERSCHILLENDE NIVEAUS VAN DE CRISISORGANISATIE

8.2.1 Voorbereiding

Het Handboek Communicatie bij Crisis LNV beschrijft nauwkeurig wanneer er sprake is van een crisis, hoe de organisatie van de communicatie binnen het departement gedurende een crisis eruit ziet en welke middelen er richting pers en het algemene publiek worden ingezet, zowel op centraal niveau als in de regio (zie hiervoor ook hoofdstuk 4). Op het moment dat de AI-crisis uitbrak, had de DV zojuist de nieuwe versie van het handboek vastgesteld. Dit was echter nog niet ter bespreking aangeboden aan de Bestuursraad. Dit betekende dat de nieuwe versie van het handboek binnen de DV zeer goed op het netvlies stond, maar dat het verder binnen LNV nog weinig bekend was. Belangrijkste aandachtspunt in het nieuwe handboek was de informatievoorziening in de regio.

321

Vanaf eind maart, zie media analyse paragraaf 8.5.5

26437

167

Ten tijde van de MKZ-crisis waren er wel mensen van de DV fysiek aanwezig in de regio, maar de DV had daarbij niet het voortouw. Er waren ook geen regionale informatiecentra (RIC) en regionale communicatieteams (RCT). Het nieuwe handboek beveelt dit aan. De praktijk van de informatievoorziening kwam grotendeels overeen met de inhoud van het draaiboek. Tussen de MKZ-crisis en de uitbraak van de AI-crisis vonden er twee crisisoefeningen plaats op LNV waarvan communicatie een integraal onderdeel uitmaakte. Een van de twee oefeningen betrof een simulatie waarbij het handelen van groepen en individuen daadwerkelijk getoetst werd. Met het nieuwe handboek als geheel was nog niet geoefend. 8.2.2 Informatievoorziening tijdens de crisis

Uit onze interviewronde blijkt dat alle belangrijke betrokkenen binnen LNV, bestuurders in de regio en uit de sector, vrijdagavond 28 februari 2003 op de hoogte zijn gesteld over de vermoedelijke uitbraak van AI in de Gelderse Vallei. Die vrijdagavond is ook direct de Directie Voorlichting in actie gekomen. In de crisisstaf wordt op 6 maart een protocol voor de communicatie rondom elke nieuwe besmettingen vastgesteld. De lijnen lopen als volgt: •

De VWA/RVV informeert de CVO.

•

De CVO informeert de directeur DV en VVA, de SG/DG en de crisismanager RCC.

•

De directeur DV informeert de minister.

•

De directeur DV checkt bij de crisismanager van het RCC of de pluimveehouders en de burgemeesters op de hoogte zijn gesteld. De directeur DV krijgt daarbij een terugmelding van de crisismanager van het RCC.

•

Zodra de pluimveehouders en burgemeesters zijn ingelicht kan DV met het nieuws naar buitengaan.

De informatievoorziening richting de minister loopt via de directeur DV. Dit om te voorkomen dat de minister in de openbaarheid eerder uitspraken doet over nieuwe besmettingen dan de DV. Deze afstemmingslijnen hebben gedurende de crisis goed gewerkt. Tijdens het hoogtepunt van de crisis bleek het echter wel moeilijk het grote aantal besmette pluimveehouders thuis telefonisch te bereiken. Als deze pluimveehouders niet thuis waren, moest er vaak teruggebeld worden. Dit conflicteerde op enig moment met de informatievoorziening naar de pers die graag het exacte aantal besmettingen op een bepaald tijdstip wilde weten. Sommige gegevens konden dan nog niet naar buiten worden gebracht omdat de betrokken pluimveehouders nog niet op de hoogte gesteld waren. 322 Dit is kortstondig een probleem geweest. De communicatie tussen DCC, RCC en de uitvoeringsorganisaties vond op drie manieren plaats (zie ook hoofdstuk 7): •

322

Via vertegenwoordiging van de directeuren van de LNV onderdelen VWA/RVV, AID en LASER en een representant van het RCC in de crisisstaf (en doorvertaling via de lijnen van de staande organisaties).

Briefing Directie Voorlichting naar aanleiding van de crisisstaf d.d. 22 april.

26437

168

•

Deze directeuren wezen vaste contactpersonen aan voor informatie-uitwisseling tussen DCC, RCC en de uitvoeringsorganen binnen hun organisatie.

•

Tussen centrale en regionale crisisstaf en de uitvoeringsorganisaties vindt informatieuitwisseling plaats via verslagen en situatierapporten.

Daarnaast waren alle uitvoeringsorganisaties van LNV ook aangesloten op het trechtermodel van het kerndepartement. Zo werden ook individuele afdelingen van LASER, VWA/RVV, e.d. rechtstreeks geïnformeerd door middel van infobulletins. Deze bulletins bestonden uit een aantal A4’tjes met daarin het laatste nieuws, de meest gestelde vragen over de AI-crisis, de gepubliceerde persberichten en de van kracht zijnde regelingen. Dit bulletin werd via de e-mail verspreid. In totaal zijn er tijdens de crisis 60 infobulletins verstuurd. De VWA/RVV in Stroe had tevens een informatiefunctie richting de ruimingsploegen. Aldaar vervaardigde de VWA/RVV dagelijks een zogenaamd dagjournaal voor medewerkers van het RCC, VWA/RVV, AID, LASER in het veld. In het journaal stonden human-interestverhalen, feitelijke informatie en weblinks. Ook was er het ‘praathuis,’ een plek in het RCC waar medewerkers op adem konden komen en met elkaar konden praten. Binnen het kerndepartement werd via het personeelsblad Met Name en Met Name digitaal en intranet gecommuniceerd naar die medewerkers die niet direct betrokken waren bij de crisis. Daarnaast heeft een aantal informatiebijeenkomsten plaatsgevonden. Het algehele gevoelen bij betrokkenen bij de crisis is dat de sfeer op het kerndepartement met betrekking tot de aanpak van de crisis beter was dan ten tijde van de MKZ crisis. 8.3

I NFORMATIEVOORZEINIG NAAR ANDERE OVERHEDEN

8.3.1 Bestuurlijk overleg

De overleggen met de burgemeesters in de Gelderse Vallei en Noord-Brabant en Limburg vervulden een belangrijke functie in de informatievoorziening richting gemeenten. Naast de coördinatie van het beleid en het voorbereiden van besluitvorming met de gemeenten vond er in deze overleggen ook informatieoverdracht over en weer plaats (zie hiervoor ook hoofdstuk 7). Minister Veerman heeft ook bezoeken gebracht aan de regio. Al snel na de eerste uitbraak, op maandag 3 maart, bezocht hij de gemeente Barneveld alwaar hij persoonlijk overleg gevoerd heeft met de betrokken burgmeesters. Op zondag 9 maart was hij wederom in de Gelderse Vallei om een kerkdienst bij te wonen en te praten met getroffen pluimveehouders. Op 12 maart was de minister in Stroe aanwezig voor gesprekken met de klankbordgroep, het RCC en de burgemeesters. Minister Veerman heeft ook twee keer een bezoek gebracht aan het zuiden van het land. Naast de formele afstemming in de verschillende bestuurlijke overleggen en bezoeken van de minister werd er richting de gemeenten en provincies een aantal specifieke communicatiemiddelen ingezet zoals infobulletins via het trechtermodel, telefoonnummers en bijeenkomsten. Hieronder zullen deze middelen aan bod komen.

26437

169

8.3.2 Infobulletins via het trechtermodel

Via het trechtermodel was een groot aantal gemeenten aangehaakt bij de crisisorganisatie van LNV. Zodra er uitbraken bekend waren bij een gemeente, werd de desbetreffende gemeente door het RCC gebeld. Hierbij werden zij geïnformeerd over de uitbraak binnen hun gemeentegrenzen en werd aan hen gevraagd de naam en gegevens van een gemeentelijk contactpersoon te overleggen. Deze contactpersoon werd aangesloten op alle informatie van de crisisorganisatie. Zo kreeg hij toegang tot het digitale datasysteem van LNV, kon hij contact opnemen met de Informatiedienst van LNV en kreeg hij regelmatig infobulletins toegestuurd. Deze contactpersoon was verantwoordelijk voor de verspreiding van de informatie binnen de eigen gemeente. Uit de gesprekken die wij gevoerd hebben, blijkt dat de werking van het informatiesysteem via het trechtermodel over het algemeen goed gefunctioneerd heeft. Wel hangt de werking heel erg af van de individuele contactpersoon per gemeente en de snelheid waarmee vragen beantwoord kunnen worden. Sommige contactpersonen hebben deze rol actiever opgepakt dan anderen. Richting communicatieadviseurs van gemeenten heeft het trechtermodel minder goed gewerkt (zie subparagraaf 8.3.4). 8.3.3 Regionaal Crisiscentrum en gemeenten

Alle gemeenten kregen daarnaast toegang tot een speciaal telefoonnummer van het RCC in Stroe. In principe was dit bestemd voor de burgemeester of wethouder. Zij kregen met het telefoonnummer rechtstreeks contact met de crisismanager van het RCC. Ook het e-mailadres van de directie van het RCC vervulde een belangrijke rol, niet alleen voor bestuurders maar ook voor ambtenaren van gemeenten. Daarnaast was er rechtstreeks contact tussen gemeenteambtenaren en LNV-ambtenaren via de mobiele telefoon. Uit de enquête blijkt dat de gemeenten overwegend positief zijn over de contacten met het RCC. Het RCC was goed bereikbaar en kon individuele vragen van gemeenten goed beantwoorden. 8.3.4 Afstemming in de voorlichting richting gemeenten

Het op goede wijze onderhouden van contact met gemeentelijke en provinciale communicatie afdelingen was voor LNV een belangrijk leerpunt uit de MKZ-crisis. De communicatieadviseurs van de betrokken gemeenten waren via het trechtermodel aangehaakt op de crisisinformatie van LNV. Via hun gemeentelijke contactpersoon konden zij informatie halen bij LNV, maar ook signalen uit het veld melden. Het RCC heeft daarnaast gericht contact gezocht met de gemeentelijke voorlichters naar aanleiding van de informatievoorziening richting hobbydierhouders. Hiervoor is bilateraal contact geweest en zijn op 19 maart de voorlichters van de betrokken gemeenten in het RCC bij elkaar gekomen om te praten over de woordvoering ten aanzien van het ruimen van hobbydieren. Ook voor de zuidelijke gemeenten is op het initiatief van de gemeenten een dergelijke bijeenkomst geweest. Bij het kerndepartement was er daarnaast op 10 maart 2003 een bijeenkomst waarbij alle voorlichters van de betrokken gemeenten, van de sectororganisaties en de hobbydierverenigingen waren uitgenodigd om met elkaar van gedachten te wisselen over de communicatie.

26437

170

8.3.5 Overige resultaten uit de enquête en gesprekken met gemeenten

De enquête en de gesprekken met gemeenten laat zien dat de spreiding rondom de beoordeling van de informatievoorziening erg groot is. De gemeenten in de Gelderse Vallei zijn over het algemeen positief over de informatievoorziening. De gemeenten in Limburg zijn minder positief. De gemeenten in de Gelderse Vallei waarderen het bestuurlijk overleg positief als platform om informatie uit te wisselen. Het bestuurlijk overleg heeft ook een rol gespeeld om met elkaar een ‘eenduidige taal’ te spreken over de crisis. Zij stellen dat het Ministerie van LNV de communicatie veel beter en sneller heeft opgepakt dan tijdens de MKZ-crisis. Hierdoor hebben de gemeenten minder telefoontjes gehad dan tijdens de MKZ-crisis. Ook waarderen zij het vaste aanspreekpunt bij het RCC. Toen de uitbraken elkaar snel opvolgden, werd de communicatie wel lastig. Gemeenten werden toen vaker gebeld. Gemeenten kregen toen een sterke signaleringsfunctie om aan te geven bij het RCC wat de problemen uit het veld waren. Onzed gesprekspartners melden dat LNV redelijk goed op deze signalen heeft ingespeeld. De bestuurders van de betrokken gemeenten in Noord-Brabant en Limburg hebben zelf een schriftelijke evaluatie opgesteld en zijn daarin vrij kritisch.323 Zij stellen dat met name in het begin van de crisis de communicatie met het Ministerie van LNV stroef verliep. Nadat de samenwerking was gestart rondom het informeren van hobbydierhouders, waarderen zij de samenwerking met het Ministerie van LNV beter. De gemeenten uit het zuiden zeggen in hun evaluatie dat er in het begin geen duidelijk aanspreekpunt was voor de gemeentelijke voorlichters. Het RCC functioneerde hier niet optimaal voor. Zij stellen dat zij tegenstrijdige berichtgeving ontvingen van het LNV-Loket, de internetsite en het RCC. De gemeenten zijn toen zelf aan de slag gegaan om hun burgers te informeren maar geven aan dat zij soms onjuiste berichten hebben verspreid omdat zij zelf onvoldoende op de hoogte waren. De gemeenten uit het zuiden stellen daarnaast dat er vanuit LNV een afwijzende houding was als het ging om het meedenken over de inhoud en wijze van communiceren. Zij vinden dat de wijze van communicatie richting burgemeesters en hulpdiensten hen in een reactieve positie manoeuvreerde. De burgemeester was niet verantwoordelijk voor het beleid maar werd daar door de burger wel op aangesproken. Een aandachtspunt dat zowel de gemeenten uit de Gelderse Vallei als de zuidelijke gemeenten aangeven, is dat zij van mening zijn dat het Ministerie van LNV nog meer gebruik had kunnen maken van lokale kennis en gegevens die bij de gemeenten aanwezig was. Het gaat hier dan om kenmerken van bedrijven, topografische kennis en kenmerken van de getroffen gemeenschappen, zoals respect voor de zondagsrust.

323

Evaluatie Vogelpest, De samenwerking van de gemeenten en rampenbestrijdingsorganisatie met het Rijk tijdens de crisis, versie 1.0, 4 december 2003.

26437

171

Uit de enquête blijkt verder dat internet, de contacten met het RCC en de bestuurlijke overleggen voor de gemeenten de belangrijkste informatiebronnen waren. Daarnaast waren de landelijke en regionale media ook een bron van informatie. Het oordeel van gemeenten over de informatie over het ruimen van bedrijven is genunanceerd. Gemeenten in de Gelderse Vallei en provincie Utrecht zijn iets tevredener dan gemeenten in het zuiden (tabel 8.1). In het zuiden zijn overigens de gemeenten in Noord-Brabant bweer iets tevredener dan de gemeenten in Limburg. TEVREDEN

NEUTRAAL

ONTEVREDEN

TOTAAL

Gelderland/Utrecht

9 (45%)

3 (15%)

8 (40%)

20 (100%)

Noord-Brabant/Limburg

8 (35%)

4 (17%)

11 (48%)

23 (100%)

17 (40%)

7 (16%)

19 (44%)

43 (100%)

Totaal Tabel 8.1

Oordeel informatie over het ruimen bedrijven.

Met betrekking tot de informatievoorziening omtrent de ruimingen van hobbydieren is het oordeel van de gemeenten erg kritisch (tabel 8.2). Met name de gemeenten in de Gelderse Vallei en Utrecht zijn ontevreden over de informatie over het ruimen van hobbydieren. De belangrijkste reden voor deze kritische opstelling is dat gemeenten aangeven dat zij onvoldoende informatie hadden om de ruimingen van hobbydieren te verdedigen en vaak niet op de hoogte waren wanneer hobbydieren geruimd werden in hun gemeente. Zo vonden gemeenten het vaak lastig uit te leggen waarom hobbydieren geruimd moesten worden en bijvoorbeeld wilde vogels niet. TEVREDEN

NEUTRAAL

ONTEVREDEN

TOTAAL

1 (5%)

5 (26%)

13 (68%)

19 (100%)

Noord-Brabant/Limburg

6 (27%)

4 (18%)

12 (54%)

22 (100%)

Totaal

7 (17%)

9 (22%)

25 (61%)

41 (100%)

Gelderland/Utrecht

Tabel 8.2

Oordeel informatie over het ruimen van hobbydierhouders.

Tabel 8.3 gaat meer inhoudelijk in op de door LNV verstrekte informatie. In het algemeen wordt de toegankelijkheid en actualiteit gewaardeerd. Met name de Limburges gemeenten hebben krtike op de actualiteit van informatie. Er is bij alle gemeenten meer kritiek op de duidelijkheid van de verstrekte informatie. Dit heeft met name betrekking op de onduidelijkheid van de begrenzing van gebieden voor gemeenten en de uitwerking van regelingen in hele specifieke individuele gevallen. VOLDOENDE

NEUTRAAL

ONVOLDOENDE

TOTAAL

Toegankelijkheid

23 (48%)

18 (38%)

7 (14%)

48 (100%)

Duidelijkheid

11 (23%)

14 (29%)

16 (33%)

48 (100%)

Actualiteit

24 (50%)

12 (25%)

12 (25%)

48 (100%)

Tabel 8.3

Inhoudelijk oordeel gemeenten informatievoorziening LNV.

Met betrekking tot de mate waarin signalen uit het veld werden opgepikt, scoort vooral het RCC goed. Ook LASER, AID, VWA/RVV en de PVE hebben volgens de gemeenten goed geluisterd. Met name de VWA/RVV en de PVE krijgen hier een zeer positieve beoordeling voor.

26437

172

8.3.6 Voorlichting van het Ministerie van VWS

De afstemming tussen LNV en VWS geschiedde in het CCS. Gedurende de crisis verzorgde VWS de woordvoering met betrekking tot de gezondheidsrisico’s voor mensen. Afstemming over de woordvoering was niet formeel geregeld, maar geschiedde door goede bilaterale en persoonlijke contacten. De publieksvoorlichting was gecentraliseerd door het Postbus 51 telefoonnummer onder het LNV-Loketnummer te hangen. Mensen die belde met het Loket, kregen zo als een van de keuzemogelijkheden informatie over gezondheidsrisico’s aangeboden. De informatievoorziening richting betrokkenen bij de ruimingen en pluimveehouders met betrekking tot het nemen van voorzorgsmaatregelen voor de gezondheid is verzorgd door de GGD Midden-Nederland die ook de verstrekking van antivirale middelen coördineerde. Uit de enquête blijkt dat 31% van de gemeenten tevreden is over de informatievoorziening over de gezondheidseffecten van de AI-crisis. 48% oordeelt hier neutraal over en 14% is hierover ontevreden. 8.4

I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE SECTOR

8.4.1 Informatie richting (koepel)organisaties uit de sector

Voorafgaande aan de AI crisis was er een goede sfeer met open communicatielijnen tussen de pluimveesector en LNV. Alle gesproken organisaties uit de sector geven aan dat zij tijdig (vrijdag 28 februari) door het Ministerie van LNV op de hoogte zijn gebracht van de uitbraak van AI. De meeste organisaties zijn telefonisch daarvan in kennis gesteld. Het formele overleg tussen LNV en de sector was het basisoverleg waarin de koepelorganisaties van de verschillende geledingen in de pluimveeketen vertegenwoordigd waren. Het basisoverleg kende zo’n 35 deelnemers, waaronder een aantal individuele bedrijven. Door de hoeveelheid deelnemers vond in het basisoverleg in de praktijk met name informatieoverdracht vanuit LNV plaats. Ook via het trechtersysteem kregen de organisaties uit de sector regelmatig de infobulletins van LNV.

26437

173

8.4.2 Communicatiemiddelen richting bedrijven

LNV heeft een veelheid aan communicatiemiddelen ingezet richting bedrijven uit de sector. Hierna laten wij deze kort de revue passeren.

Internet In de communicatie richting de sector speelde digitale middelen een grote rol. Internet was het belangrijkste medium om de regelingen snel te communiceren. Deze regelingen werden een halfuur nadat JZ deze had aangeleverd, aan de DV gepubliceerd op internet en hadden vanaf dat tijdstip rechtsgeldigheid. Voorafgaande aan de integrale tekst van de regeling werd een beknopte, toegankelijke toelichting van de regeling vermeld. Daarnaast werd belangrijke informatie, zoals de compartimentering die ook buitenlandse transporteurs zou treffen, in het Engels vertaald voor de internationale site. Vanaf 26 maart staan er op de internetsite ook kaartjes van de beschermings- en toezichtsgebieden.324 De eerste paar dagen waren er enige problemen met de capaciteit van het systeembeheer van LNV. Dit heeft niet tot zichtbare problemen naar de buitenwereld toe geleid. Uit de enquête blijkt dat voor 40% van de geruimde bedrijven internet een van de drie belangrijkste informatiebronnen tijdens de crisis was en voor niet-geruimde bedrijven was dit 51%. Uit de gespreksronde blijkt dat alle doelgroepen de snelheid en kwaliteit van de internetsite zeer waarderen.

E-mailnieuwsbrieven Direct gekoppeld aan het plaatsen van de regelingen op de internetsite was het versturen van die regeling aan zo’n 12.500 bedrijven uit de veeteeltsector en een heel scala aan andere organisaties. Dit bestand is opgebouwd naar aanleiding van de varkenspest en MKZ-crisis en is in de loop der tijd uitgebreid. Via de internetsite van LNV kon iedereen zich abonneren op deze e-mailservice. LNV zag deze service niet als primaire informatiebron. Hiervoor is het bestand ook te diffuus. LNV beschouwt deze service als extra dienstverlening.

LNV-Loket Het gratis telefoonnummer van het LNV-Loket fungeerde als algemeen informatienummer voor de crisis voor zowel bedrijven als het algemeen publiek. Het Loket is vanaf zaterdag 1 maart in de middag operationeel. De openingstijden zijn van 8.30 uur tot 22.00 uur, ook in het weekeinde. Deze openingstijden worden vanaf half maart langzaam afgebouwd. Het Loket blijft tijdens de paasdagen geopend. Vanaf half mei zijn de openingstijden dan van 8.30 uur tot 18.00 uur door de week en op zaterdag van 10.00 uur tot 16.00 uur. Vanaf maandag 3 maart krijgt het LNV-Loket conceptteksten van regelingen te zien zodat de call-center-medewerkers goed voorbereid zijn en bellers erop kunnen attenderen dat er een nieuwe regeling in aankomst is en dat zij de internetsite van LNV in de gaten moeten houden. Als het Loket geen antwoord kan geven op een vraag, maakt de loketmedewerker met de beller een terugbelafspraak.

324

CSS verslag van 26 maart 2003.

26437

174

Op 5 maart meldt het Loket dat zij geen vast aanspreekpunt heeft voor de beantwoording van nieuwe vragen en dat antwoorden uit het DBT lang op zich laten wachten.325 Het Loket beantwoordt ook binnengekomen e-mails en brieven door middel van een speciaal daartoe ingesteld brieventeam. Alle e-mails moeten binnen 48 uur worden afgehandeld. Brieven binnen één week en zeer belangrijke of urgente brieven binnen 2 dagen. Veel vragen die bij het Loket binnenkomen, gaan over de ophokplicht, wat wel en niet mag in vervoersbeperkingsgebieden, de compartimenten en bufferzones, en vragen rondom de stand still. De bellers zijn naast veel particulieren en bedrijven ook medewerkers van gemeenten en andere instellingen. De eerste twee dagen ontvangt het Loket zo’n 200 vragen per dag. Daarna neemt dat exponentieel toe (bijna 1.1oo op 3 maart). In de voortgangsrapportage van 14 mei staat dat er tot dan 68.123 telefoontjes zijn beantwoord en 2.450 keer is teruggebeld. Daarnaast zijn er 1.810 e-mailberichten beantwoord en 561 brieven. De medewerkers van het LNV-Loket hebben ook een signaleringsfunctie vervuld doordat bellers in het begin van de crisis soms meldden dat medewerkers van LNV in de regio regelingen anders interpreteerden dan de informatie op internet of die zij van de gemeente kregen. Door dit snel door te spelen naar het DBT, kon hier op gereageerd worden. Van de geruimde bedrijven is 28% tevreden over het Loket, 30% is neutraal en 42% is hier ontevreden over. Van de niet-geruimde bedrijven zijn iets meer respondenten tevreden over de informatievoorziening van het LNV-Loket. Als geënquêteerden ontevreden zijn, geven zij meestal aan dat het LNV-Loket individuele vragen in eerste instantie niet kon beantwoorden en dat het terugbellen lang duurde.

RCC-informatienummer Elk individueel getroffen pluimveehouder kreeg een vast aanspreekpunt bij het RCC. Het RIC gaf deze pluimveehouders een persoonlijk telefoonnummer van het RCC. Daar werd via een clientvolgsysteem een dossier van de getroffen pluimveehouders aangemaakt. Uit de enquête blijkt dat 38% van de geruimde bedrijven de antwoorden van het RCC goed beoordeelt, 34% is neutraal en 23% geeft een onvoldoende. Bij de beoordeling van de informatie van het RIC is er een verschil tussen bedrijven in de Gelderse Vallei en NoordBrabant/Limburg. In het zuiden zijn de bedrijven ontevredener. Als bedrijven ontevreden zijn, geven zij meestal aan dat het belteam individuele vragen in eerste instantie niet kon beantwoorden en dat het terugbellen lang duurde.

Teletekst en nieuwsbrieven Op teletekst werd tevens de continue actuele informatie inzake de AI-crisis gemeld. Deze informatie was vanaf 6 maart operationeel. In het RCC werden papieren nieuwsbrieven vervaardigd. Voor de regio’s Gelderse Vallei, Beneden-Leeuwen en Nederweert, Echt en Zundert zijn aparte nieuwsbrieven gemaakt. De nieuwsbrieven werden naar alle pluimveebedrijven in de regio gestuurd, alsmede de gemeenten.

325

CCS 5 maart, 2003.

26437

175

Overige middelen Naast de inzet van digitale, schriftelijke en telefonische middelen vanuit LNV heeft ook de sector zelf een belangrijke communicatiefunctie vervuld. Zowel Nevedi als Nepluvi als de PVE en Cumela stuurden bijna dagelijks e-mailberichten of faxen naar hun leden om hen op de hoogte te brengen van de laatste regelingen. Zo konden individuele pluimveehouders zowel bij LNV als bij hun koepelorganisaties informatie verkrijgen. Een kenmerk dat de communicatie heeft versoepeld, is dat de getroffen gemeenschappen veelal kleinschalig en hecht zijn. Dit betekende dat de informatie via persoonlijke contacten zich zeer snel verspreidde. Voor ruim een kwart van de geruimde bedrijven waren persooenlijke contacten één van de drie belangrijkste informatiebronnen gedurende de crisis.

Overige resultaten enquête en gesprekken Uit de enquête blijkt dat driekwart van de geruimde bedrijven via de landelijke en regionale media voor het eerst hoorde over de uitbraak van AI. Deze media bleven voor veel bedrijven de belangrijkste informatiebron gedurende de crisis. Ook voor de niet-geruimde bedrijven waren de media een belangrijke informatiebron. De meeste geruimde en niet geruimde bedrijven zijn goed te spreken over de informatievoorziening (tabel 8.4). De leesbaarheid, duidelijkheid, compleetheid en actualiteit en tijdigheid van de informatie krijgen allemaal een neutraal tot goed oordeel. Een kritische kanttekening die een aantal bedrijven en organisaties uit de sector hierbij aangeven, is dat de argumentatie en motivatie achter het beleid soms onvoldoende duidelijk waren. VOLDOENDE

NEUTRAAL

ONVOLDOENDE

TOTAAL

Geruimde bedrijven

76 (48%)

44 (28%)

28 (18%)

158 (100%)

Niet geruimde bedrijven

156 (52%)

93 (31%)

51 (17%)

300 (100%)

Tabel 8.4

Overall-oordeel (niet-)geruimde bedrijven informatievoorziening.

Met betrekking tot de taxaties van de te ruimen pluimveestapel is de informatievoorziening goed gelopen. Ook de informatie over het opheffen van de verdachtstatus en de herbevolking verliep goed. Met betrekking tot het laatste punt vervulde de AI-nieuwsbrieven van het Ministerie van LNV een belangrijke rol. De bedrijven zijn over het algemeen zeer goed op de hoogte van de regelingen en specifiek van de opkoopregeling. Via vakpers en overige media, de internetsite van LNV en de dierenarts houdt men zich in vredestijd verder op de hoogte van dierziekten. 8.4.3 Informatievoorziening naar hobbydierhouders

Op zondag 2 maart besloot de crisisstaf dat voor hobbydieren dezelfde aanpak zou gelden als voor professionele bedrijven. Veterinaire overwegingen gaven hierbij de doorslag. De crisisstaf heeft deze beslissing genomen, in de wetenschap dat voor deze boodschap moeilijk draagvlak te verkrijgen zou zijn.

26437

176

Beleid en organisatie De crisisstaf stelde het communicatiebeleid richting hobbydierhouders vast. Dit beleid werd door het RCT, in samenspraak met de DV voorbereid. De coördinatie van de uitvoering van de communicatie lag in handen van het RCT. Het RCT heeft de gemeenten in de Gelderse Vallei en Noord-Brabant en Limburg vervolgens ingezet voor de ondersteuning bij de verspreiding van informatie. De informatie richting hobbydierhouders wordt al snel onderkend als een belangrijk punt. Op 3 en 4 maart 2003 komt de communicatie richting hobbydierhouders al aan bod in het CCS. Doelstellingen zijn om begrip te vragen voor de bestrijdingsmaatregelen en paniek en onrust te voorkomen. Er wordt afgesproken een apart communicatiepakket in te zetten richting hobbydierhouders en een apart aanspreekpunt binnen LNV daarvoor aan te wijzen. Op 12 maart komt het specifieke communicatieplan voor hobbydierhouders aan bod in het CCS. Het kweken en het tonen van begrip staat centraal in deze communicatiestrategie. Doel is dat LNV uitlegt waarom het veterinaire risico bij zowel professioneel gehouden dieren als hobbydieren hetzelfde is. Middelen die in het plan genoemd worden, zijn onder andere: persberichten en persoptredens van de crisismanager van het RCC in de regionale pers, een A4-flyer voor gemeenten die huis-aan-huis en tevens aan dierenartsen en dierenwinkels wordt verspreid. Verder moet teletekst en de website van LNV onder de aandacht van hobbydierhouders worden gebracht. De aanbeveling in het plan is dat de communicatie over ruimingen persoonlijk wordt overgebracht. De situatierapportage van 27 maart meldt dat er 31 maart 55.000 flyers op de gemeentehuizen zullen liggen. In totaal worden er gedurende de crisis 230.000 flyers verspreid. Op 8 april wordt er een dependance van het LNVLoket in het RCC opgezet. Negen medewerkers houden zich aldaar exclusief bezig met de afhandeling rondom meldingen van hobbydierhouders. Op 4 mei stelt het RCT een tweede communicatieplan op voor het ruimen van hobbydieren in Zuid-Nederland, inclusief het hele buffergebied. Het communicatieplan vermeldt dat LNV en de minister tot dan toe nog onvoldoende erin geslaagd zijn de noodzaak voor het beleid over te brengen. Het verzet bij hobbydierhouders neemt toe en de media heeft hier veel aandacht voor. De communicatiestrategie is erop gericht om begrip en emoties voor hobbydierhouders te benadrukken, maar tegelijkertijd ook de noodzaak van het beleid. Het plan stelt een maximale media inzet van de minister voor en vraagt ook om extra aandacht voor de communicatie met de jeugd. Optredens van de minister in het jeugdjournaal en op scholen en dergelijke zouden het begrip kunnen vergroten. De crisisstaf beslist echter om deze extra middelen niet in te zetten. Extra communicatieinzet zou de problemen in de beeldvorming kunnen uitvergroten. In Noord-Brabant en Limburg werden particulieren uiteindelijk op dezelfde manier als in de Gelderse Vallei geïnformeerd. Ingezette middelen zijn een huis-aan-huis-flyer, advertenties in regionale bladen, posters bij dierenwinkels en gemeentehuizen. Hobbydierhouders wiens dieren geruimd worden, krijgen een brief van de burgemeester die tevens informatie over vaccinatie bevat.

Verloop van de informatievoorziening en enquêteresultaten De communicatie richting hobbydierhouders heeft voor problemen gezorgd, met name met hobbydierhouders in het zuiden van het land. Een probleem was dat in de eerste fase van de crisis de professionele bedrijven voorrang kregen bij het ruimen.

26437

177

Hierdoor was er bij hobbydierhouders het idee ontstaan dat het ruimen van hobbydieren niet zo’n vaart zou lopen. Toen later wel op grote schaal hobbydieren geruimd werden, was hier veel onbegrip over en werd het ruimen ook als overbodig ervaren. Daarnaast was een belangrijke vraag hoe de doelgroep bereikt kon worden. Er is geen hoge organisatiegraad van hobbydierhouders alhoewel zij zich na de MKZ-crisis meer zijn gaan organiseren. Er was dan ook contact met een aantal verenigingen die intermediair in de communicatie waren. Na verloop van tijd uitten sommige verenigingen echter felle kritiek op het beleid van LNV en waren zij minder geschikt voor deze intermediaire functie. Uit de verslagen van het CCS blijkt dat de uitvoering van het eerste communicatieplan tien dagen na bespreking in de CCS op gang komt. Eenmaal op gang verloopt het daarna goed. Het plan wordt op 12 maart besproken in CCS en op 21 maart bericht de situatierapportage van het RCC dat de gemeenten op dat moment begonnen zijn met het huis-aan-huis verspreiden van de informatie. Op 3 april meldt de situatierapportage dat gemeenten steeds kritischer worden over het nut en de noodzaak van het bezorgen van de flyers. De emotionaliteit van de gesprekken bij het LNV-Loket neemt toe waardoor de wachttijden voor gesprekken oplopen. Dit blijkt een kortstondig probleem te zijn. Uit de enquête gehouden onder hobbydierhouders blijkt dat de landelijke en regionale media verreweg de belangrijkste informatiebron voor hen waren. Daarna waren de internetsite en vrienden, kennissen en collega’s belangrijke informatiebronnen, alhoewel uit een aantal gesprekken naar voren komt dat internetgebruik onder hobbydierhouders nog niet wijdverbreid is. De genoemde informatiebronnen worden ook goed gewaardeerd. Rondom het aanmelden van de hobbydieren was de gemeente de belangrijkste informatiebron. LNV was voor hobbydierhouders telefonisch goed bereikbaar. Het merendeel van de ondervraagden geeft aan een duidelijke brief gekregen te hebben waarin stond dat de hobbydieren geruimd zouden worden en goed geïnformeerd te zijn over het tijdstip van ruimen. Van de ondervraagden heeft 34% ook gebeld naar het RCC met specifieke vragen. 73% kreeg bij het RCC voldoende informatie via dit telefoonnummer. 8.5

I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE MAATSCHAPPIJ

Onder informatie richting de maatschappij verstaan wij de communicatie van LNV richting het algemene publiek. Een aantal middelen die in de vorige paragrafen behandeld zijn, fungeerden ook als communicatiemiddel richting het algemene publiek zoals de internetsite en het LNV-Loket. Daarnaast is een belangrijke bron van informatie voor het publiek de media: kranten, radio en televisie. In deze paragraaf zullen we allereerst kort aandacht schenken aan de publiekswaarde van de internetsite, het LNV-Loket en een aantal andere middelen die zijn ingezet. Daarna behandelt deze paragraaf het persbeleid van LNV. Een korte media-analyse schetst ten slotte de beeldvorming die er in de maatschappij ontstaan is over de AI-crisis. 8.5.1 Publiekswaarde internetsite en LNV-Loket

Op de internetsite van LNV was gedurende de crisis een Vogelpestdossier ontsloten. Belangrijkste onderdeel hiervan was de publicatie van regelingen. Doordat korte toelichtingen van de regelingen voorafgingen aan de juridische teksten, waren deze toegankelijk voor het algemene publiek. Daarnaast stond er op de site feitelijke informatie over de vogelpest. Ten slotte stonden alle persberichten en brieven aan de Tweede Kamer op de site.

26437

178

Het algemene publiek kon ook het LNV-Loket bellen voor vragen over de vogelpest. Ook het Loket beantwoordde algemene vragen zoals wat de vogelpest is, hoe het wordt verspreid, wat voor maatregelen er genomen worden, etc. LNV geeft aan dat het de bedoeling was dat het Loket ook regiospecifieke informatie moest kunnen doorgeven. Zo hingen er gedetailleerde kaarten in het call-center waar de telefonisten in detail konden zien welke straten er in de toezichts- en beschermingsgebieden vielen. LNV stelt dat het in de praktijk wel lastig bleek te definiëren hoe ver het Loket moest gaan in specifieke lokale informatievoorziening. Het LNV-Loket is over het algemeen goed bereikbaar geweest. Op de overgrote meerderheid van de dagen dat de crisis duurde, werden bellers binnen twee minuten te woord gestaan.326 Een vijftiental dagen gedurende de crisis was deze wachttijd hoger, gemiddeld een paar minuten. Een uitschieter vond plaats op zaterdag 5 april 2003 toen de wachttijd opliep naar 10 minuten. De dag hierna was de wachttijd weer genormaliseerd. Bij het Loket kwamen van het algemene publiek veel vragen binnen over de stand still, de ophokplicht, de vervoersbeperkende maatregelen en het aanmelden van hobbydieren. De zuidelijke gemeenten geven in hun evaluatie aan327 dat zij signalen van hun bevolking kregen dat het LNV-Loket onvoldoende vragen van burgers in de regio kon beantwoorden, met name vragen van burgers die in de toezichtsgebieden woonden en dat het Loket moeilijk te bereiken was. Gemeenten kregen de neiging om zelf antwoord te gaan geven op de vragen die gesteld werden. Zij gingen voor het antwoord vaak shoppen bij de verschillende LNV-kanalen. De gemeenten gaven dan soms antwoord aan hun burgers dat later fout bleek te zijn. 8.5.2 Advertenties

Op 18 april besluit de CCS op voorstel van de DV dat in een reeks dagbladen rubrieksadvertenties worden geplaatst om het brede publiek alert te houden wat betreft de naleving van maatregelen en adviezen. De advertenties zijn pakkende one-liners met verwijzingen naar de website. Tot deze maatregel wordt besloten vanwege de veelheid aan adviezen en ook omdat de media de nadruk legt op de ruimingen in de sector. Er is te weinig aandacht geweest in de media voor preventieve maatregelen, die ruimingen zouden moeten voorkomen. Uiteindelijk zijn de rubrieksadvertenties niet geplaatst vanwege de dood van de dierenarts. 8.5.3 Onderzoek

De DV heeft in april 2003 kwalitatief onderzoek laten doen naar de publieke opinie omtrent de bestrijding van AI en de informatievoorziening hieromtrent. Aanleiding is de verwachting dat kritische reacties zouden aanzwellen toen het virus naar het zuiden van het land was overgesprongen. Doel van het onderzoek was om een beeld te krijgen van de achtergronden van de publieke opinie, de beleving en de risicoperceptie. De uitkomsten zouden kunnen leiden tot het bijstellen van de communicatiestrategie. Het onderzoek is gehouden vóór het bekendmaken van het overlijden van de dierenarts en vóór het ontstaan van de commotie rondom het ruimen van hobbydieren. Het onderzoek levert een aantal opvallende conclusies op.

326 327

Memo ‘Stand van zaken LNV-Loket tot 01 september 2003 met betrekking tot de vogelpest’ Evaluatie Vogelpest, De samenwerking van de gemeenten en rampenbestrijdingsorganisatie met het Rijk tijdens de crisis, versie 1.0, 4 december 2003.

26437

179

De kennis bij het algemene publiek over de AI-crisis is erg gering. Het wordt gekoppeld aan de bio-industrie en de consumptiemaatschappij (eigen schuld consument). De aantallen besmette en geruimde bedrijven en dieren worden schromelijk onderschat. Door een gebrek aan persoonlijke betrokkenheid zijn mensen minder bereid zelf informatie tot zich te nemen en blijft de crisis ‘abstract.’ De meeste respondenten zijn laconiek over de crisis. Men is er na de zoveelste dierziektecrisis aan gewend massale ruimingen te zien. Het is vooral zeer triest voor de getroffen pluimveehouders. Diezelfde pluimveehouders verdenkt men wel van het overtreden van de regels. Het snelle verspreiden van het virus wordt hiervoor als bewijs gezien. Men heeft niet het idee dat de EU een belangrijke rol speelt in de crisis. De media wordt beticht van eenzijdige en sensatiebeluste berichten. Men heeft het idee dat de informatie, de omgang en nazorg vanuit LNV richting de sector goed is. De crisisstaf neemt het rapport ter kennisgeving aan en ziet een bevestiging van het gevolgde communicatiebeleid. Er treden naar aanleiding van het rapport geen grote wijzigingen hierin op. 8.5.4 Persbeleid Ministerie van LNV

Beleid en organisatie Het beleid van DV was om in alle openheid en pro-actief te communiceren. Zo is er voor de media gelegenheid gecreëerd om bij een van de ruimingen aanwezig te zijn. Het primaat van de persvoorlichting ligt bij de DV, net als in vredestijd. Het RCC communiceert met name met de regionale pers en pas na afstemming met DV. Door de stationering van een persvoorlichter van de DV bij het RCC verloopt de afstemming hierover volgens de DV goed. Aan het einde van de eerste week van de crisis heeft LNV beschikking gekregen over voorlichters van andere departementen. Dit is geregeld via de VORA (Voorlichtingsraad). In het VORA-overleg hebben zitting alle directeuren van de Directies Voorlichting van de verschillende departementen. De toegewezen communicatieadviseurs van de andere departementen kregen ook fysiek een plek binnen LNV. Met het Nationaal Voorlichtings Centrum (NVC) zijn weinig tot geen contacten geweest met betrekking tot de woordvoering. Daarnaast had de AID haar eigen persvoorlichter. Hij communiceerde uitsluitend over de aantallen controles en geconstateerde overtredingen. Dagelijks verzorgde de AID hier een persbericht over. De afdeling Voorlichting van het VWA/RVV communiceerde niet zelfstandig over de ruimingen. De voorlichting over aantallen besmettingen en ruimingen verliep via de DV. Omdat de publieksvoorlichting en persvoorlichting nadrukkelijk voorbehouden waren aan LNV, is hieraan vanuit de gemeenten alleen een doorverwijzende rol vervuld.

Inzet middelen De media werden met name bediend door persberichten vanuit LNV en mondelinge toelichting door de mediavoorlichters. Er zijn in de periode van 1 maart tot en met eind augustus 2003 in totaal 40 persberichten verstuurd. Deze hadden vaak betrekking op de ingestelde regelingen. De persberichten werden ook bekend via het ANP. ANP Press Support was voor veel media ook een bron van informatie.

26437

180

Daarnaast heeft de crisismanager van het RCC ook een rol gespeeld in de informatievoorziening richting de media. Gedurende de hoogtijdagen van de crisis was hij elke dag op de radio in Gelderland en Utrecht; later incidenteel in Noord-Brabant en Limburg. Persconferenties met de minister zijn minder vaak ingezet. Uit de archieven blijkt dat er in totaal twee officiële persconferentie zijn geweest, een aan het begin van de crisis, en een bij het uitzetten van de ‘verklikkerkippen’. Minister Veerman komt daarnaast regelmatig in de kranten met uitspraken en interviews. Op de televisie treedt hij onder andere op in Netwerk, NOVA en het NOS-journaal al is het minder vaak dan in de kranten. Met name het eerste weekend van de uitbraak, reden de camera- en reporterploegen af en aan in het besmette gebied. Vanwege besmettingsgevaar was het de media echter niet toegestaan op het terrein van besmette bedrijven te komen. De AID meldt op 12 maart dat een filmploeg van Netwerk proces-verbaal heeft gekregen vanwege het betreden van een besmet bedrijf. De politie in Gelderland-Midden heeft op een gegeven moment een ontmoeting met een getroffen boer geregeld voor de media om de behoefte van de media om met getroffenen te praten te faciliteren. De AID is van mening dat er een protocol opgesteld zou moeten worden met afspraken en spelregels voor de media over toegang tot het crisisgebied en bezoeken aan individuele bedrijven en woningen. Uit gesprekken met de (regionale) media komt naar voren dat zij de informatievoorziening van het Ministerie van LNV over het algemeen goed waarderen. De persvoorlichters waren goed bereikbaar en hielden rekening met de verschillende deadlines van de verschillende media. Op de meeste vragen kwam snel en adequaat antwoord alhoewel de veelheid en complexiteit van de regelingen de berichtgeving soms lastig maakten. Internet was voor de media ook een belangrijke bron in deze. Een zeer beperkt aantal regionale media geeft aan dat de informatievoorziening vanuit het ministerie beter kon. Men geeft dan aan dat één duidelijk aanspreekpunt bij DV voor zaken betreffende een specifieke regio wenselijk was geweest. Daarnaast is de informatievoorziening rondom het stopzetten van het ruimen van hobbydieren rommelig verlopen. Sommige media waren hier wel, andere waren hier niet van op de hoogte. De zuidelijke gemeenten stellen in hun evaluatie328 dat zij de indruk hebben dat LNV te weinig gebruikgemaakt heeft van lokale en regionale media. 8.5.5 Media-analyse

Een bron voor de beeldvorming over de AI-crisis in de maatschappij is de berichtgeving in de media. Daartoe is een media-analyse gedaan, waarbij de berichtgeving van een aantal landelijke bladen is bestudeerd.329

328 329

Evaluatie Vogelpest, De samenwerking van de gemeenten en rampenbestrijdingsorganisatie met het Rijk tijdens de crisis, versie 1.0, 4 december 2003. Algemeen Dagblad, Agrarisch Dagblad, NRC, Telegraaf, Trouw, Volkskrant.

26437

181

Uit deze analyse blijkt dat de kranten op maandag 3 maart al uitgebreid berichtten over de uitbraak van AI. Daarbij was er aandacht voor de feiten zoals waar is AI uitgebroken? Welke maatregelen heeft LNV genomen? Waar zijn de meeste kippen in Nederland te vinden. Wat is een virus, hoe werkt het en hoe wordt het overgedragen? Wat zijn de ziektekenmerken van AI? Is het gevaarlijk voor mensen?330 Tevens werd meteen die eerste twee dagen bericht over alle overige aspecten aan de crisis: •

De effectiviteit van de genomen maatregelen.

•

De herkomst van het virus.331

•

De reacties van de Tweede Kamer.

•

Sfeerbeelden uit het gebied.

•

Ethische en economische vragen over de crisis.

•

Handhaving van de regelgeving.

Deze issues blijven gedurende het verloop van de crisis domineren.

Ruimingsstrategie Opvallendheden zijn dat vanaf de eerste dag tot het einde van de crisis de sector in de vorm van woordvoerder Wolleswinkel van NOP, kritiek heeft geuit op de ruimingsstrategie zowel met betrekking tot het ruimen van binnen naar buiten als het tijdstip van het instellen van bufferzones. Vanaf dag één zetten in de media ook de PvdA- en de VVD-fracties vraagtekens hierbij. Doorlopend blijft dit een discussie. 3 maart meldt het NRC-Handelsblad daarnaast dat er problemen zijn met de dodingscapaciteit. De traagheid van de ruimingen blijft een aantal dagen doorklinken in de mediaberichtgeving. Vanaf 6 maart wordt er bericht dat het tempo nu goed is opgevoerd en goed verloopt alhoewel af ten toe weer vragen opduiken.332

330

331

332

De eerste dagen van de crisis waren de feitelijkheden omtrent het gevaar voor de mens nog niet bekend. De meeste kranten berichtten de eerste twee dagen dat AI ongevaarlijk is voor de mens. Op 11 maart komt de eerste melding van een oogontsteking bij mensen die betrokken zij bij de ruimingen. Vanaf dat moment komt er iets meer aandacht voor dit thema. Na de dood van de dierenarts, wordt de berichtgeving opgeschaald. Daaraan gekoppeld de schuldvraag (vrije uitloopkippen van biologische landbouw of de intensieve veehouderij). Het CIDC stelt in de eerste week dat de vermoedelijke oorzaak eendenmest van overvliegende eenden in de vrije uitloop is (5-3 Volkskrant). Onder andere het Agrarisch Dagblad meldt op 20 maart dat de RVV nog steeds achter de ruimingen aanloopt.

26437

182

Ethiek In de media komen daarnaast redelijk veel opiniërende artikelen voor, waarbij kritisch gekeken wordt naar de maatschappelijke kosten en baten van de intensieve veehouderij. Op 15 maart staat er een interview van minister Veerman in het NRC-Handelsblad waarin de minister stelt dat de laagste kostprijs per dier niet meer de drijvende kracht achter de pluimveesector kan zijn. De kip en het ei zullen duurder moeten worden en dat zal de consument moeten gaan betalen. Dit interview roept veel reacties op. Opvallend is dat vragen die bij de MKZ speelden zoals in hoeverre het verantwoord is om massaal gezonde dieren te doden om het virus de kop in te drukken tijdens de AI-crisis minder of niet in de media voorkomen. Wel wordt er aandacht besteed aan de manier van ruimen.333 Ook is er snel aandacht voor de welzijnsproblemen bij niet-besmette bedrijven in de keten. Over het algemeen richten de ethische vragen zich op de ethiek van de bio-industrie en niet zozeer op de ethiek van het ruimen.

Bewindspersonen De eerste week schets de media een positief beeld van de minister van LNV. De minister wordt gewaardeerd omdat hij de sector goed begrijpt, en dat er beter gecommuniceerd wordt met de sector dan ten tijde van de paarse kabinetten. Vanaf eind maart, als het virus overslaat naar Noord-Brabant, wordt de berichtgeving kritischer. Op 5 april stelt de minister in actualiteitenrubriek Nova dat iedereen het virus onderschat heeft.

Hobbydieren Ook de problematiek van de hobbydierhouders komt al vroeg aan bod in de kranten. Op dinsdag 4 maart uit de NBvH in het AD al haar zorgen over het mogelijk ruimen van hobbydieren.334 Eind maart, begin april komen de hobbydierhouders meer in beeld en eind april, begin mei beleeft deze berichtgeving haar hoogtepunt. Eerst is er een pleidooi voor vaccinatie, daarna komen er veel rapportages van individuele getroffen hobbydierhouders en overtreders aan bod. 8.6

I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE T WEEDE K AMER

8.6.1 Structuur en verantwoordelijkheden

Vanuit de MKZ-crisis was goede communicatie met de Tweede Kamer als aandachtspunt naar voren gekomen. De communicatie met de Tweede Kamer tijdens de AI-crisis kende vanaf het begin van de crisis een duidelijke structuur. Elke week vond er op donderdag een debat in de Tweede Kamer plaats over de crisis. De woensdag daaraan voorafgaande stuurde minister Veerman een brief naar de Tweede Kamer. In de beginperiode van de crisis zijn er meerdere brieven per week verstuurd. De afspraak om wekelijks brieven te sturen is al snel in samenspraak met de griffie van de Tweede Kamer totstandgekomen.

333

334

In Trouw staat er op 5 april bijvoorbeeld een artikel waarin gedetailleerd beschreven is hoe vergassing in zijn werk gaat. Ook op 5-3-3 in Telegraaf.

26437

183

De formele procedurele contacten liepen via de Directie Kabinet van LNV en de griffier van de Tweede Kamer. Soms was er ook rechtstreeks contact tussen de griffie en de directeur van VVA van het Ministerie van LNV. De inhoudelijke voorbereiding van de correspondentie met het parlement en de algemene overleggen was neergelegd bij de directie VVA. Naast de berichtgeving van de minister informeerde de Tweede Kamer zich door: •

Rondetafelgesprek met de sector (informeel).

•

Enkele openbare gesprekken met organisaties.

•

Technische briefings van LNV en specialisten.

In de verslagen van de CCS blijkt dat het ook in de bedoeling lag dat de vaste kamercommissie van LNV op 21 maart een bezoek zou brengen aan het RCC in Stroe. Uiteindelijk gaat dit bezoek niet door. Gemeld wordt dat een aantal kamerleden zelf (hobby)dieren heeft en het verspreidingsrisico niet willen vergroten. 8.6.2 Informatiebehoefte en Informatievoorziening

In de debatten van de commissie staan in maart en april vragen rondom de ruimingstrategie en destructiecapaciteit, alsmede het noodfonds en de opkoopregeling centraal. Met name mogelijke verspreiding via de lucht en het ruimen van buiten naar binnen domineren de discussie. De commissieleden brengen in de discussie ook veel ‘informatie uit de praktijk’ in die zij horen van pluimveehouders en de sector en plaatsen dit tegenover het ‘expertadvies’ van LNV. Ook aan bod komen de uitleg van EU-regelgeving met betrekking tot vergoedingen, de conclusies van de commissie-Wensing, het non-vaccinatiebeleid en de handhaving van de regelgeving. Eind april, begin mei zorgt de uitbreiding van de crisis naar het zuiden van het land ervoor dat de kritiek van de kamercommissie groter wordt. Ook na bekendwording van de dood van de dierenarts zet de kamercommissie vraagtekens bij de aanpak van de staatssecretaris van VWS op het gebied van de bestrijding van de gezondheidsrisico’s voor mensen die de ruimingen uitvoeren. In juni en juli worden er in de kamercommissie ook vragen over het ruimen van hobbydieren gesteld. Hieromtrent speelt met name de vraag of het ruimen van hobbydieren wettelijk verplicht gesteld wordt door de Europese regelgeving of dat dit een aanvullend besluit is geweest van het Ministerie van LNV. De discussies gaan vaak in detail op de onderwerpen in. Zo wordt de commissieleden verteld hoe de procedures rondom ruimingen precies verlopen en hoe de communicatie hierover naar getroffen pluimveehouders is gelopen. De commissieleden dragen zelf regelmatig ook alternatieve beleidsmaatregelen aan.335 Ook wordt de minister regelmatig gevraagd naar incidenten die gemeld worden in de media. De PvdA heeft een aantal keer gevraagd of de communicatie richting de sector voldoende is. In totaal zijn er drie keer schriftelijke vragen ingediend over de AI-crisis. Deze kamervragen hadden betrekking op de destructie- en ruimingscapaciteit en het wettelijk kader voor het ruimen van hobbydieren.

335

Verslag vergadering van 9 mei, 2003, pagina 3, voorstel van de heer Oplaat bijvoorbeeld.

26437

184

Gedurende de hoogtepunten van de crisis veranderde de actualiteit zo snel dat de minister het kamerdebat soms begon met het vertellen van de laatste ontwikkelingen. In de brieven aan de Tweede Kamer is in de loop der tijd ook een verschuiving zichtbaar van feitelijke informatie naar steeds meer de politieke achtergrond van besluiten. Ook uit de media-analyse blijkt dat de crisis in de media al heel snel een politiek karakter kreeg. Net als in eerdere dierziektecrises, zij het in minder mate, vroeg de Tweede Kamer de minister informatie over operationele aangelegenheden. In sommige gevallen betekende dit dat details van operationele aangelegenheden in eerste instantie in de gesprekken met de Tweede Kamer aan bod kwamen en daarna pas met betrokkenen in de regio. De staatssecretaris van VWS, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de staatssecretaris van Financiën hebben ook een aantal keer vragen beantwoord in de kamercommissie LNV. Discussie over de AI-crisis vond ook plaats in andere debatten bijvoorbeeld die betrekking hadden op Europese Zaken. In deze debatten zijn vragen gesteld door de VVD of Nederland in de Landbouwraad gedurende de crisis advies heeft gevraagd naar aanleiding van de ervaringen in Italië. 8.7

I NFORMATIEVOORZIENING NAAR DE EU

Gedurende de AI-crisis verliepen de contacten met de Europese Unie via de staande lijnorganisatie. Dit betekende dat de primaire verantwoordelijkheid voor de informatie richting de EU organen bij de CVO van het Ministerie van LNV ligt. Zoals hoofdstuk 7 reeds meldde, vond er gedurende de AI-crisis wekelijks overleg plaats in Brussel met ambtenaren van het directoraat Health and Consumer Protection en de Unit Animal Health and Welfare van de EU ter voorbereiding op de SCOFCAH vergadering. Behulpzaam bij deze vergaderingen waren de informatierapporten die Nederland overlegt met actuele overzichten van de stand van zaken van de bestrijding, op het gebied van (bijvoorbeeld) ruimingen, screening en tracering en van de ontwikkeling van de ziekte en met kaarten van de besmette gebieden. Deze informatievoorziening wordt gewaardeerd door de ambtelijke vertegenwoordigers van EC. De samenwerking en informatievoorziening met de PV-EU van Nederland komt langzaam op gang maar fungeert na verloop van tijd goed. De PV-EU geeft aan dat het Ministerie van LNV ten tijde van de crisis nog meer gebruik had kunnen maken van de ambtelijke diplomatieke kanalen van de permanente vertegenwoordiging om het beleid in Brussel voor te bereiden. Naast deze formele overleggen fungeerde de dagelijks bilaterale contacten tussen de plaatsvervangend CVO van het Ministerie van Landbouw en de DG Health and Consumer Protection als belangrijke informatiekanaal. De lidstaten werden tussendoor via e-mail en smsberichten op de hoogte gehouden. 8.8

I NFORMATIEVOORZIENING NAAR BUURLANDEN

De informatie richting de buurlanden verliep tijdens de AI-crisis via de staande lijnorganisatie van het Ministerie van LNV. Dit betekende dat de CVO de primaire verantwoordelijkheid hadden om Duitsland en België te informeren.

26437

185

De informatievoorziening richting België verliep met name via bilaterale contacten met de gedelegeerd Bestuurder van het Belgische Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen. In deze gesprekken kwam ook de agenda en de informatievoorziening richting de Europese Commissie aan de orde. België waardeert de communicatie met Nederland. Tijdens de crisis is er een aantal meningsverschillen geweest waaromtrent een open communicatie plaatsvond en een formele briefwisseling. Deze meningsverschillen betroffen onder andere de opslag van mest in Nederland in de buurt van de Belgische grens en het feit dat België in Nederlandse ogen snel overging tot de slacht van kippen voor de Belgische markt. Uit de media-analyse blijkt dat deze meningsverschillen veel aandacht hebben gekregen in de kranten. De Belgische burgemeester van Kinrooi heeft bijvoorbeeld de Nederlandse aanpak van de vogelpest in de media bekritiseerd. Zijn kritiek is specifiek gericht op ruimers uit de Gelderse Vallei die met hetzelfde materieel in Noord-Brabant aan de slag zouden zijn gegaan zonder de 72 uur wachttijd in acht te nemen.336 De contacten met buurland Duitsland verliepen ook via de CVO. Ook met Duitsland waren er met name bilaterale contacten. Het Ministerie van LNV beoordeelt het verloop van deze contacten als goed. Ook het Verbraucherschutz Ernäherung und Landwirdtschafte is positief over de informatievoorziening van de Nederlandse overheid. Daarnaast is er contact geweest met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken met betrekking tot de inhuur van destructiemateriaal van die landen. Ook heeft een Italiaanse ambtenaar een bezoek aan Nederland gebracht om met het Ministerie van LNV ervaringen te delen betreffende de uitbraak van AI in Noord-Italië. 8.9

A NALYSE EN BEOORDELING INFORMATIEVOORZIENING

8.9.1 Algemeen oordeel

De informatievoorziening ten tijde van de AI-crisis is over het algemeen goed verlopen. De informatie is tijdig, actueel en duidelijk alhoewel de praktische betekenis van regelingen soms niet volledig duidelijk is. Met name de organisatie en de infrastructuur van de informatievoorziening stonden zeer snel op poten en hebben effectief gefunctioneerd. De communicatiestrategie identificeerde veel verschillende middelen richting de verschillende doelgroepen. Deze ingezette middelen richting de verschillende doelgroepen hebben over het algemeen goed gefunctioneerd. Met name de internetsite vervulde een centrale rol in de informatievoorziening. De site was actueel en voldoende volledig. Met betrekking tot de communicatiestrategie was de boodschap soms minder gedifferentieerd dan de middelen. Dit geldt voor de informatievoorziening richting hobbydierhouders, de media en politiek, en betrokken gemeenten. Deze paragraaf zal bovengenoemde algemene conclusies nader onderbouwen.

336

In Agrarisch Dagblad van 16-4.

26437

186

8.9.2 Voorbereiding

De informatievoorziening was goed voorbereid. Wat hierbij hielp was de ervaring die het Ministerie van LNV en individuele medewerkers van de DV hadden opgedaan bij de MKZcrisis en de varkenspest. Leerpunten waren reeds opgepakt door de DV en in het Handboek Communicatie bij Crisis van LNV verankerd. De medewerkers waren ook beter getraind en geoefend. De informatievoorziening was hierdoor goed voorbereid, met name in organisatorische zin. Ook de herziene versie van het Handboek Communicatie bij crisis van LNV was bij de DV goed bekend. 8.9.3 Organisatie

Het Ministerie van LNV heeft in korte tijd een enorme organisatie en uitvoeringskracht in de informatievoorziening op poten weten te zetten. Zowel de formele overlegstructuur (DCT, RCT e.d.) met betrekking tot de informatievoorziening, alsook een groot aantal middelen (internet, LNV-Loket e.a.) functioneerde direct het weekend nadat de uitbraak officieel bekend gemaakt werd. De snelheid en daadkracht waarmee dit gepaard is gegaan, zijn lovenswaardig. De informatievoorziening tussen de verschillende lagen van de crisisorganisatie is over het algemeen goed verlopen. Dit is te danken aan de vertegenwoordiging van alle lagen van de crisisorganisatie in crisisorganisatiestructuur (zie ook hoofdstuk 7), goede bilaterale contacten en het stroomlijnen van de inhoudelijke informatievoorziening via het trechtermodel. Het trechtermodel heeft met name voor de sector en de verschillende lagen van de crisisorganisatie goed gefunctioneerd. Richting gemeenten heeft het voor sommige gemeenten wel goed en voor sommigen minder goed gewerkt (zie hiervoor subparagraaf 8.9.5). 8.9.4 Communicatiestrategie

Het communicatiebeleid was ingebed in de overall-crisisstrategie. Dit blijkt uit de zitting en bijdrage van de DV in het CCS. Bij het voorbereidend overleg van de CCS, het DBT, is de aandacht voor de informatievoorziening soms minder. Dit blijkt uit de interne evaluatie van het Ministerie van LNV waarbij het LNV-Loket aangeeft dat het DBT vragen uit het veld soms met onvoldoende snelheid kon beantwoorden. Organisatorisch was het Loket goed aangesloten bij het DBT. Zij was vertegenwoordigd in het DBT-overleg en tevens was er bilateraal overleg tussen de directeuren van het DBT en de DV. Dit aandachtspunt blijkt met name te liggen in de prioriteit die het DBT aan de informatievoorziening gaf en minder in de structuur van de informatie-uitwisseling. De communicatiestrategie rondom de AI-crisis was met name gericht op het overbrengen van feitelijke informatie en het kweken van begrip voor de bestrijdingsstrategie. In het overbrengen van feitelijke informatie is LNV goed geslaagd. Met name de schriftelijke en digitale middelen zoals de actualiteit en toegankelijkheid van de internetsite hebben hierbij geholpen. Het Ministerie van LNV is er in mindere mate in geslaagd begrip te kweken voor de bestrijdingsstrategie, in het begin richting de sector en de politiek, later richting hobbydierhouders (voor hobbydierhouders zie subparagraaf 8.9.7). De context waarbinnen de minister en het Ministerie van LNV moesten opereren, was er een waarin met name de politiek, en in zekere mate de sector en de media, een continue kritische discussie op operationeel en veterinair niveau met de minister wilde voeren.

26437

187

Dit is kenmerkend voor de huidige politieke cultuur en was gezien het gevoerde beleid van LNV niet te voorkomen geweest. Door een continue stroom van feitelijke informatievoorziening is de politiek gevoed om verantwoording over het gevoerde beleid te geven. Maar de interpretatie van feiten heeft alles te maken met de verwachtingen die bij partijen leefden ten aanzien van de ontwikkeling van de crisis. Als we kijken naar de mediaberichtgeving komen er in de eerste week van de crisis een aantal keer uitspraken van de minister en het Ministerie van LNV voor als zouden de ‘laatste ruimingen die week geschieden.’ Het beeld van de eerste week is dat het een kortstondige crisis zou zijn. Pas toen de directeur van de VWA/RVV in Buitenhof op 9 maart stelde dat het virus zich wellicht inmiddels veel verder had verspreid, werd dit beeld aangepast. Hieruit blijkt dat LNV de verwachtingen de eerste week van de crisis hoog gehouden heeft. Toen het virus oversloeg naar Noord-Brabant werden deze verwachtingen door het ministerie genuanceerd. De minister stelt uiteindelijk op 5 april dat iedereen de crisis heeft onderschat. Wellicht dat als deze lijn vanaf de eerste week ingezet zou zijn, de verwachtingen minder hoog gespannen zouden zijn geweest en de feiten voorspelbaarder. In een politieke context had deze lijn ook gekund, aangezien Nederland lange tijd niet meer met een dergelijke dierziekte te maken had gehad. Indien dit explicieter naar voren was gebracht, had dit wellicht het begrip bij de buitenwereld voor de onwetendheid omtrent een aantal karakteristieken van de ziekte vergroot. 8.9.5 Naar andere overheden

De informatievoorziening naar gemeenten geeft een gemengd beeld. De gemeenten in de Gelderse Vallei zijn over het algemeen goed te spreken over de contacten met LNV. Met name de gemeenten die de grootste concentratie getroffen pluimveehouders hadden zijn positief over de communicatie met LNV. In Noord-Brabant en Limburg is men minder positief over de communicatie met LNV. Dit betreft met name de eerste periode van de crisis. Er is een aantal redenen aan te geven waarom de informatievoorziening door de zuidelijke gemeenten minder gewaardeerd wordt. Allereerst verliep de afstemming met LNV via enkele coördinerende burgemeesters. Ten tweede hadden de afdelingen communicatie van de verschillende gemeenten in eerste instantie geen vast overleg, of vast aanspreekpunt bij LNV. Zij moesten informatie via hun contactpersoon die aangesloten was bij het trechtermodel halen. Voor sommigen heeft dit minder goed gewerkt. De contactpersoon van de gemeente vervulde zijn rol in onvoldoende mate of men moest te lang wachten op antwoord. Tenslotte was het RCC gevestigd in Stroe. Dit betekende dat LNV, puur door de geografische nabijheid, beter op de hoogte was van de lokale situatie aldaar en in de omgeving, dan in het zuiden van het land. Dit neemt niet weg dat de mate waarin individuele gemeenten actief op zoek zijn gegaan naar informatie sterke verschillen laat zien. Er zijn gemeenten voor wie het trechtermodel met één vast aanspreekpunt per gemeente perfect functioneerde, ook voor de afdelingen communicatie. Ook zijn er gemeenten waar ambtenaren makkelijk contact hadden met het RCC en een aantal 06-telefoonnummers van belangrijke mensen in het RCC of bij het Ministerie van LNV hadden. De mate waarin individuele gemeenten actief op zoek zijn gegaan naar informatie, heeft zeker een rol gespeeld in de uiteindelijke beoordeling van hen hiervan.

26437

188

De samenwerking in de informatievoorziening met andere departementen is goed verlopen. De taakverdeling tussen het Ministerie van LNV en VWS was duidelijk en heeft in de praktijk niet voor problemen gezorgd. Er was weinig tot geen samenwerking tussen de DV van het Ministerie van LNV en het Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC) dat onder coördinatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken staat. Dit is niet verwonderlijk, aangezien het NVC met name in actie komt rondom nationale rampen. Een dierziektecrisis wordt gezien als een aangelegenheid van het Ministerie van LNV. De inzet van communicatieadviseurs van andere departementen dan LNV bij deze dierziektecrisis is informeel geregeld, in goed onderling overleg tijdens de VORA-vergaderingen. 8.9.6 Naar de sector

De sector is tevreden over de informatievoorziening van en naar het Ministerie van LNV. De lijnen waren open en kort. Uit de gevoerde gesprekken blijkt wel dat de samenwerking tussen de sector en het Ministerie van LNV gekleurd werd door een bepaalde wederzijdse beeldvorming. De sector stelt bijvoorbeeld dat vanuit LNV vaak het beeld werd opgeroepen dat de sector met name om economische redenen bepaalde beleidslijnen voorstelde en dat LNV de Europese wetgeving zeer nauwkeurig volgde. De sector vond soms dat deze regelgeving minder strikt geïnterpreteerd kon worden. Uiteindelijk heeft LNV goed weten te balanceren tussen de wensen van de sector en haar eigen politiek-bestuurlijke primaat. Dat blijkt uit het overwegend positieve oordeel dat de koepelorganisaties geven aan de informatievoorziening vanuit LNV. Individuele bedrijven en een aantal koepelorganisaties geven aan dat de argumentatie achter de regelingen soms onvoldoende duidelijk werd. Het overbrengen van de motivering en argumenten achter de hele bestrijdingsstrategie en individuele regelingen is ten tijde van een crisis vaak lastig. In de woordvoering richting media is het altijd maar de vraag of het hele verhaal of delen daarvan worden meegenomen in de berichtgeving. De media hebben immers hun eigen verantwoordelijkheid. Wellicht dat op internet explicieter aandacht had kunnen worden besteed aan de argumentatie achter de regelingen. Op internet moeten individuele bedrijven en burgers deze informatie dan wel zelf gaan zoeken. Desondanks had de argumentatie achter de regelingen volgens ons bij alle communicatiemiddelen nog beter voor het voetlicht kunnen worden gebracht. De inzet van de verschillende communicatiemiddelen richting bedrijven heeft over het algemeen goed gewerkt. Met name de actualiteit en toegankelijkheid van de internetsite hebben zeer goed gefunctioneerd. Het is goed gelukt internet als primair informatiemedium te positioneren. Hierdoor werd eenduidige informatie richting een scala aan doelgroepen min of meer gegarandeerd. Ten tijde van de MKZ-crisis was internet voor 4% van de ondervraagde getroffen veetelers de belangrijkste informatiebron,337 ten tijde van de AI-crisis was dit voor 40% van de getroffenen een van de drie belangrijkste bronnen. Voor de opvang van individuele vragen heeft het RIC van het RCC goed gefunctioneerd. Uiteindelijk geeft 91% van de ondervraagde getroffen pluimveehouders aan tijdig en adequaat geïnformeerd te zijn over het tijdstip van ruimen. Dit is een hoog waarderingspercentage.

337

Zie evaluatie MKZ-crisis.

26437

189

8.9.7 Naar de hobbydierhouders

Richting hobbydierhouders is veel aandacht besteed aan de communicatiestrategie. Hiervoor zijn ten tijde van de crisis aparte plannen geschreven. In deze plannen is er veel aandacht besteed aan de verschillende middelen om hobbydierhouders te bereiken en de boodschappen die daarbij gecommuniceerd konden worden. In de praktijk is een veelheid aan gerichte communicatiemiddelen ingezet. Door samenwerking met de gemeenten hierin te zoeken, ontvingen hobbydierhouders wiens dieren geruimd moesten worden deze informatie van de overheid die het dichtst bij hun eigen belevingswereld staat, namelijk hun eigen gemeente. De weerstand die zich uiteindelijk bij hobbydierhouders manifesteerde, had meer te maken met de inhoud van het beleid dan met de manier waarop er met hobbydierhouders gecommuniceerd werd. Uit de enquête blijkt ook dat hobbydierhouders over de informatievoorziening over het algemeen tevreden zijn. Alhoewel de informatievoorziening richting hobbydierhouders, zeker gezien de weerstand tegen het beleid, goed verlopen is, is er in de praktijk een aantal ideeën die in de communicatieplannen voor hobbydierhouders stonden, uiteindelijk niet uitgevoerd. Daarbij speelde in de CCS de discussie of extra aandacht in de communicatie de commotie niet zou vergroten. De zorgvuldig geformuleerde boodschappen richting hobbydierhouders die het begrip en de emotie zouden moeten expliciteren zijn in de flyer bijvoorbeeld ook minder expliciet aan bod gekomen. Daarbij speelt ook een rol dat sommige boodschappen specifieke middelen vergen om effectief over te komen. Omdat schriftelijke middelen één richting opgaan, zijn deze vaak minder geschikt om emoties bij de ontvangende partij te kanaliseren. Een aantal persoonlijke communicatieactiviteiten had wellicht de onvrede bij individuele hobbydierhouders beter kunnen kanaliseren. Te denken valt dan aan bijvoorbeeld een bijeenkomst voor alle kinderen in de gemeente bij de lokale kinderboerderij. Of een inloopspreekuur met koffie en thee voor getroffen hobbydierhouders om ervaringen uit te wisselen. Een tweede aandachtspunt is de timing van de informatievoorziening. In de periode van het ruimen van bedrijven moesten de hobbydieren ook al aangemeld worden. Hierbij was de verwachting wanneer de dieren geruimd zouden worden onduidelijk. Sommige hobbydierhouders dachten dat dit binnen een paar dagen zou gebeuren. Omdat deze ruimingen uiteindelijk vaak veel later plaatsvonden heeft dit tot verwarring en onbegrip geleid. Gezien deze situatie zouden wellicht extra communicatiemiddelen en -activiteiten na afloop van de crisis en de ruimingen zinvol zijn geweest. 8.9.8 Naar de maatschappij

Voor het algemene publiek was er een breed scala aan informatiebronnen zoals internet, LNV-Loket, advertenties en berichtgeving in de media. Internet was zeer toegankelijk voor het algemene publiek door de toelichting die aan elke regeling voorafging en het kaartmateriaal van besmette gebieden die vanaf eind maart ook op de internsite stonden. De zuidelijke gemeenten stellen dat het LNV-Loket onvoldoende was voorbereid op algemene vragen van het publiek te beantwoorden. Het LNV-Loket was in staat om op straatniveau aan te geven in welk gebied een burger zich bevond. Een aantal vragen was echter dermate specifiek dat het LNV-Loket deze (in eerste instantie) niet kon beantwoorden. De vertaling van regelingen naar lokale, specifieke informatie zou nog beter kunnen door de afstemming met de communicatieadviseurs in de betrokken gemeenten beter vorm te geven door meer direct contact.

26437

190

Het Ministerie van LNV heeft ook bewust een reflectiemoment ingebouwd met betrekking tot de informatievoorziening richting het algemene publiek door middel van een onderzoek naar de publieke opinie tijdens de crisis. Hieruit blijkt dat mensen weinig geneigd zijn om bewust op zoek te gaan naar informatie als de crisis hen persoonlijk niet raakt. Wel hebben burgers vaak een mening op basis van de weinige informatie die zij tot zich genomen hebben. Dit mechanisme maakt het voor een ministerie lastig om direct informatie naar het algemene publiek te communiceren. De burger zal immers zelf eerst de stap moeten zetten om bijvoorbeeld het LNV-Loket te bellen of op internet te kijken. De enige bron die burgers min of meer onbewust tot zich nemen zijn de media omdat deze alomtegenwoordig zijn. De media is echter intermediair en zal informatie vanuit het ministerie filteren op basis van haar eigen agenda. Zo blijkt uit de media-analyse dat in de meeste nationale kranten de regelingen slechts sporadisch en versnipperd aan bod komen, alhoewel LNV elke keer dat er een regeling werd ingevoerd deze in een persbericht uitstuurde. Naarmate de regelgeving steeds sneller wisselde, kwam deze in de landelijke media steeds minder duidelijk over het voetlicht. De zuidelijke gemeenten zijn van mening dat het Ministerie van LNV nog meer aandacht aan de regionale media had moeten geven. Ons eindoordeel hierover is echter genuanceerd omdat de sturing van de media beperkt is. Op basis van onze gesprekken en deskresearch zijn wij van mening dat het Ministerie van LNV voldoende aandacht naar de regionale media heeft doen uitgaan. De regionale media heeft daarbij echter haar eigen agenda en dit betekent dat niet alle inspanningen van het Ministerie van LNV voor de gemeenten altijd zichtbaar voor die gemeenten zijn overgenomen door de media. Met betrekking tot de nationale en regionale omroepen valt op dat de aanwezigheid op de TV van het Ministerie van LNV en haar bewindspersonen minder was dan die van de sector. Een grotere aanwezigheid van hen op de TV zou de informatievoorziening richting alle doelgroepen meer hebben ondersteund. 8.9.9 Naar Tweede Kamer, EU en buurlanden

De informatievoorziening richting de Tweede Kamer, de EU en de buurlanden is over het algemeen goed verlopen. Richting de Tweede Kamer zat er een duidelijke structuur in de berichtgeving. In de commissieverslagen en vragen van Kamerleden komen ook weinig verzoeken om extra informatie voor. De aanpak van de AI-crisis is wel direct na de eerste uitbraak verpolitiekt. Kamerleden hebben in detail met de minister over operationele en epidemiologische kwesties gedebatteerd. Dit heeft de aanpak absoluut democratischer gemaakt. De keerzijde hiervan is dat dit als politieke afwegingen een rol spelen in beslissingen over bestrijdingsmaatregelen, de aanpak van een dierziektecrisis kan vertragen. De samenwerking met de Europese Unie is gedepolitiseerd. Richting de Europese Unie is de informatie-uitwisseling naar de tevredenheid van alle partijen verlopen. Met name de praktische informatie over het verloop van de crisis die het Ministerie van LNV vervaardigde heeft goed gewerkt. Richting de buurlanden zijn er over de informatievoorziening geen bijzonderheden te melden. Het bilaterale contact verliep goed.

26437

191

9.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

In dit hoofdstuk komen wij tot een totaalanalyse en beoordeling van de bestrijding van de AI-crisis waarin wij kort alle onderzoeksvragen beantwoorden. In de eerste drie paragrafen gaan wij respectievelijk in op de voorbereiding, de aanpak en de informatievoorziening. In de laatste paragraaf formuleren wij aanbevelingen gericht op de toekomst. 9.1

D E VOORBEREIDING

Onderzoeksvragen Hoe was de overheid (naast LNV en RVV ook de andere betrokken departementen, provincies en gemeenten) voorbereid op een uitbraak van AI? • Organisatie: veterinair complex, signaleringssysteem, bekwaamheid, materiële toerusting. • Beleid: handboeken, draaiboeken, strategie, scenario's. • Context: politieke en maatschappelijke realiteit, Europese en nationale juridische omgeving, veterinair-technische omgeving.

• Welke leerpunten blijken uit de evaluatie met betrekking tot de crisisvoorbereiding?

Alvorens een oordeel te geven over de voorbereiding op de AI-crisis, plaatsen wij de uitbraak in haar context. In de eerste plaats is van belang te constateren dat AI sinds 1926 niet meer in Nederland was voorgekomen. Wel was de ziekte in Europa recentelijk in Italië gemeld. In de tweede plaats is Nederland de laatste jaren meermaals getroffen door dierziektecrises. Dit heeft van de direct betrokken organisaties veel gevergd. Toen AI uitbrak, waren deze organisaties net bijgekomen van de afhandeling van de MKZ-crisis. In de derde plaats bestaat de pluimveesector uit vele deelsectoren met een aaneenschakeling van toeleveranciers en afnemers en is er een hoge dichtheid van pluimveebedrijven. Dit maakt de sector kwetsbaar voor besmettingen. In de vierde plaats was het maatschappelijke draagvlak voor het op grote schaal doden van gezonde dieren na de laatste crisis (MKZ) gedaald. Kortom, er brak een unieke ziekte uit in een sector die erg gevoelig is voor besmettingen met een crisisorganisatie die nog aan het ‘uithijgen’ was van de vorige crises. Bovendien was er een afnemend draagvlak voor het grootschalig doden van dieren. Verder is goed te vermelden dat de AI een zogenaamde A-ziekte is waardoor de bestrijding sterk wordt bepaald door Europese regelgeving. Ten slotte was er vanuit een in vergelijking met de MKZ-crisis grotendeels nieuwe Tweede Kamer grote politieke belangstelling voor crises rondom de bestrijding van dierziekten. In het algemeen concluderen wij dat de overheid goed was voorbereid op een dierziektecrisis, maar dat de specifieke voorbereiding op AI onvoldoende was. In de eerste plaats geldt dit voor de handen draaiboeken, strategie en scenario’s. De betrokken organisaties beschikken over een heel scala aan draai- en handboeken, te hanteren bij het bestrijden van dierziektecrises. Een groot aantal van deze documenten was of werd net aangepast naar aanleiding van de leerpunten uit de MKZ-crisis. Wij zijn wat dit betreft zeer positief over het lerend vermogen van LNV. Wat AI betreft, was er wel een uitvoeringsdraaiboek opgesteld door VWA/RVV, maar dit was echter niet actueel en compleet. Een specifiek beleidsdraaiboek AI ontbreekt helemaal. Hierdoor ontbreken ook strategieën of scenario’s gericht op een mogelijke uitbraak van AI.

26437

192

In de tweede plaats geldt dit voor de bekwaamheid van mensen. Toen de AI-crisis uitbrak, beschikten het ministerie en betrokken uitvoeringsorganisaties over bekwame medewerkers. Dit is in beperkte mate een gevolg van oefening en training. Met name door de verschillende crises uit het recente verleden zijn medewerkers ervaren geworden in het omgaan met crises. Er was geen specifieke voorbereiding op een uitbraak van AI. In de derde plaats geldt dit voor de materiële toerusting gericht op het bestrijden van AI. De materiële voorbereiding blijkt al in het begin van de crisis achterhaald en ontoereikend. Zo is er geen goede toerusting voor het doden van vogels. Deze onvoldoende toerusting betekende een ‘koude start’ ten aanzien van de bestrijding. In de vierde plaats geldt dit voor veterinaire kennis. Deze staat in het algemeen op een hoog niveau in ons land. Voor de uitbraak van AI had onderzoek naar AI nauwelijks prioriteit. Op enkele deelgebieden was enig onderzoek gedaan en werd nieuw onderzoek geïnitieerd. Basiskennis over AI was wel voorhanden. Wat betreft de voorbereidingen van andere overheden zoals andere departementen, provincies en gemeenten concluderen wij het volgende. Deze overheden beschikken in het algemeen over hun eigen crisisorganisaties en plannen in het kader van hun eigen verantwoordelijkheid. Specifieke voorbereiding op een vogelpestcrisis ontbreekt in het algemeen. Mede gezien het feit dat de formele verantwoordelijkheden bij dierziektecrises bij het Ministerie van LNV liggen, is dit begrijpelijk. De belangrijkste voorbereiding van andere overheden op dierziektecrises zijn de ervaringen opgedaan in eerdere crises (MKZ, KVP). Bij bovengenoemde punten past de kanttekening dat men zich kan afvragen in hoeverre de overheid moest zijn voorbereid op de bestrijding van een ziekte die in geen tachtig jaar in ons land is voorgekomen. Om verschillende redenen menen wij dat de overheid zich beter had moeten voorbereiden. AI is aangeduid als een lijst-A-ziekte, de ziekte is recentelijk in de relatieve nabijheid van ons land voorgekomen en de structuur van de pluimveesector is zeer besmettingsgevoelig. Aan de andere kant is het begrijpelijk dat de overheid in de nasleep van de vele crises van de laatste jaren niet aan de voorbereiding van het bestrijden van AI is toegekomen. De crisisorganisatie zoals die op papier bestaat tijdens de uitbraak van de AI-crisis, is verbeterd door de ervaringen met eerdere crises. De crisisorganisatie is op verschillende niveaus goed uitgewerkt. De crisisorganisatie op papier beschrijft echter niet alle onderdelen die een belangrijke rol (zullen) spelen tijdens de vogelpest. De wijze waarop tijdens een crisis zal worden omgegaan met de EU, is niet vastgelegd. Ook bestaan er voorafgaand aan de crisis geen afspraken met de Tweede Kamer over informatievoorziening gedurende een crisis. De voorbereiding van de AI-crisisbestrijding richting hobbydieren was onvoldoende. De doorvertaling van ervaringen uit eerdere crises in handen draaiboeken was in gang gezet. Er waren echter bij de uitbraak van de crisis geen (onderdelen van) draaiboeken, scenario’s en strategieën gericht op hobbydieren voorhanden. De ervaringen uit eerdere crises hadden er wel voor gezorgd dat de hobbydierhouder op het netvlies stond van de crisisorganisatie.

26437

193

9.2

D E AANPAK

Onderzoeksvragen • Hoe is de uitbraak van AI aangepakt? • Wat is gebeurd met de eerste signalen omtrent AI? • In hoeverre heeft het feit dat AI zich al zo lang niet meer had gemanifesteerd een rol gespeeld bij de voorbereiding en de aanpak ervan? • Hoe is de bestrijding en de handhaving georganiseerd? • Heeft de organisatie adequaat gehandeld? Werden specifieke ervaringen tijdens de bestrijding omgezet in leereffecten? • Wat was de doelmatigheid en de effectiviteit van de gekozen bestrijdingsstrategie en de daarmee samenhangende communicatie en besluitvorming? • Welke leerpunten blijken uit de evaluatie met betrekking tot de crisisaanpak? • Bijzondere aandacht dient besteed te worden aan: -

De eerste dagen van de uitbraak en daarop volgende opschalingsmomenten.

-

De relatie tussen de centrale en de regionale crisisorganisaties.

-

De relatie tussen LNV als besturend orgaan met de andere overheden (BZK, VWS, de Belastingdienst, SZW, provincies en gemeenten), onder meer de afstemming, samenwerking en informatievoorziening met de overheden zoals vertegenwoordigd in het Interdepartementaal Beleids Team (IBT).

-

De relatie tussen Nederland als AI-bestrijder en de EU in het algemeen en de buurlanden in het bijzonder.

-

De wijze waarop door de crisisorganisatie omgegaan is met de aspecten vaccinatie, volksgezondheid, hobbydieren, openbare orde en veiligheid, opsporing en handhaving en communicatie op verschillende niveaus tot en met de uitvoering.

De aanpak bij bedrijven Wat betreft de signalering, concluderen wij dat de periode van vijf/zes dagen tussen de eerste ziekteverschijnselen en de vaststelling van AI te lang heeft geduurd. In de eerste plaats wordt dit veroorzaakt doordat pluimveebedrijven niet altijd direct dierenartsen raadplegen. Pluimveebedrijven hebben ook verschillende dierenartsen zodat niet snel een integraal overzicht ontstaat over ziekteverschijnselen in een gebied. In de tweede plaats gaat er van het signaleringssysteem geen stimulerende werking uit om symptomen van een ernstige ziekte te melden. Bedrijven kunnen dan voor enige tijd ‘op slot’ gaan met als gevolg grote inkomstenderving voor de pluimveehouder. Zowel pluimveehouder als dierenarts kunnen dan al gauw de neiging hebben ‘het nog een dagje aan te zien’, terwijl bij de pluimveehouder de verantwoordelijkheid ligt voor het melden van dierziekten. In de derde plaats hadden onderzoekers AI niet op het netvlies. De ziekte was immers al heel lang niet meer voorgekomen en de ziekteverschijnselen duidden ook niet op AI. Anderzijds menen wij dat het controleren op zogenaamde A-ziekten (zoals AI en NCD) sneller had moeten gebeuren. Een snelle signalering luistert erg nauw. Elke dag winst kan de bestrijding veel effectiever maken. Na de constatering van AI zijn de werkzaamheden ten aanzien van de screening, tracering en monitoring goed verlopen.

26437

194

Nadat AI was geconstateerd, is de bestrijding uiterst voortvarend opgepakt. Grootste probleem in het begin was de beperkte dodingscapaciteit als gevolg van de slechte voorbereiding hierop. Zodoende kwam het ruimen te traag op gang, waardoor in het begin het risico werd vergroot dat het virus zich verder kon verspreiden. Hierdoor werd zeker in de, bij de bestrijding van dierziekten zo cruciale, eerste weken achter de feiten aangelopen. Op inventieve wijze is gezocht naar allerlei oplossingen hetgeen leidde tot een grote opschaling van dodingscapaciteit. Aangaande de gehanteerde ruimingsstrategie en de uitvoering daarvan zijn wij van mening dat deze zijn doel heeft bereikt en effectief is geweest. De minister heeft met de gehanteerde strategie op goede wijze gelaveerd tussen veterinaire, sociaal-economische/financiële, ethische en maatschappelijke belangen. Extra complicerend hierbij waren de sterk verschillende meningen over de beste ruimingsstrategie als gevolg van kennislacunes over AI. Een lastig te bestrijden ziekte in een grootschalige sector met uitgebreide contactstructuren is uiteindelijk binnen drie maanden uitgeroeid. Dit neemt niet weg dat de bestrijding op onderdelen doelmatiger had gekund. Zo zijn er in het begin afstemmingsproblemen ten aanzien van de planning en de uitvoering, die voortkomen uit de complexiteit van de logistiek en de hoge tijdsdruk. In het algemeen heeft de crisisorganisatie adequaat gehandeld en goede oplossingen gevonden voor dergelijke problemen. De opkoop en taxatie kenden in de uitvoering enkele hiaten die gaandeweg grotendeels zijn opgelost. LNV is alert geweest bij het treffen van een veelheid aan noodzakelijke maatregelen waarbij op goede wijze een balans is gevonden tussen economische en veterinaire afwegingen. De grote hoeveelheid en vaak veranderende regelingen leidden wel tot enkele praktische knelpunten voor gebruikers. De handhaving van de maatregelen is in het algemeen goed verlopen, al was deze lastig door de snel wisselende regelgeving. De AID heeft veel capaciteit weten te organiseren om de benodigde taken uit te kunnen voeren. De samenwerking met externe handhavers is goed verlopen. De inzet van militairen heeft echter maar een beperkte toegevoegde waarde gehad. Tijdens de crisis ontstaan grote problemen met de opslag van mest bij de bedrijven. Een plan van aanpak hiervoor en een goede voorbereiding ontbreken. De problematiek wordt gedurende de crisis tijdig onderkend, al duurt het enige tijd voordat besloten wordt hoe met mest moet worden omgegaan. Wij concluderen dat medewerkers van LNV en VWS adequaat hebben gereageerd op een crisis die de nauwe verwevenheid tussen humane en veterinaire virologie aan het licht bracht. Hoewel de ministeries van LNV en VWS de risico’s voor de volksgezondheid al vanaf het begin in het vizier hebben gehad, zijn de risico’s onderschat. Gezondheidsklachten leiden in eerste instantie alleen tot maatregelen voor mensen met intensieve, langdurende contacten met verdachte of besmette bedrijven. Nadat ruimers worden gediagnosticeerd met oogontsteking, wordt dit uitgebreid naar pluimveehouders en hun gezinnen. De dood van de dierenarts is een dieptepunt in de crisis. Gedurende de crisis hebben beide betrokken ministeries op basis van voortschrijdend inzicht ten aanzien van de volksgezondheidsaspecten adequaat gehandeld. De herbevolking en afbouw van de crisis zijn in het algemeen goed verlopen.

26437

195

De aanpak bij hobbydierhouders Aan het begin van de crisis was het duidelijk dat er een noodzaak was om ook maatregelen te nemen aangaande hobbydieren. Dit omdat het virus zich snel verspreidde en hobbydieren ook mogelijk vatbaar zijn voor het virus. Op basis van deze noodzaak werd besloten in principe dezelfde bestrijdingsaanpak voor hobbydieren te laten gelden als voor bedrijfsmatig gehouden dieren. Vanwege de aanvankelijk beperkte dodingscapaciteit en het leggen van de prioriteiten bij het ruimen van bedrijven startte de bestrijding van de hobbydieren later dan de bedrijfsmatig gehouden dieren. De bestrijdingsstrategie ten aanzien van hobbydieren is tijdens de crisis verder ontwikkeld en is uitgebreid van alleen ruiming in de 1-km-zone naar ook ruiming in buffergebieden. LNV heeft gedurende de crisis consequent de strategie gehanteerd van het uitsluitend ruimen van hobbydieren om zo de eventuele verdere verspreiding van AI tegen te gaan. De Europese Commissie heeft dit overgenomen. Het valt ons op dat wij in de bestudeerde documenten geen (afweging van) alternatieve strategieën en scenario’s voor de ruiming van hobbydieren aangetroffen hebben, met uitzondering van de eventuele inzet van vaccinatie. Hoewel de focus bij de bestrijding van een ernstige dierziekte logischerwijs is gericht op snel handelen om de crisis te bezweren, is er in onze ogen, nadat besloten was tot het ruimen van hobbydieren, te beperkt gekeken naar eventuele alternatieven op verschillende momenten in de bestrijding van AI. Aangezien de Europese Commissie de precieze bestrijdingsstrategie binnen de Europese kaders in principe aan de lidstaten overlaat, zijn wij van mening dat Nederland de ruimte had alternatieve strategieën te ontwikkelen. Wellicht had het ruimen van hobbydieren eerder kunnen worden beëindigd. Hierbij merken we wel op dat er tijdens de crisis geen eensluidende veterinaire kennis was over onder andere de rol van hobbydieren in de verspreiding van AI en de beste wijze van bestrijden van de ziekte onder hobbydieren. Mede hierdoor was het niet gemakkelijk een keuze te maken tussen veterinaire noodzaak en politiek maatschappelijke druk aangaande het ruimen. Vooral de ruimingen bij hobbydierhouders hebben grote maatschappelijke emoties veroorzaakt. De benadering van hobbydierhouders door ruimingsploegen en de manier waarop soms dieren werden gedood, hebben bij hobbydierhouders tot hoog oplopende emoties en frustraties geleid. De manier waarop sommige hobbydierhouders hun weerstand uiten, heeft ook weer tot onveilige gevoelens bij ruimingsploegen geleid. Indachtig deze moeilijke omstandigheden zijn wij mede op basis van de enquêteresultaten van oordeel dat de ruimingen grotendeels goed zijn verlopen. Het einde van de ruimingen van hobbydieren was misschien veterinair gezien wel goed verklaarbaar, maar kwam uiteindelijk bij de betrokkenen nogal plotsklaps en ongelukkig over. Daarbij kwam dat de gelijktijdige stopzetting van de opsporing van hobbydierhouders die zich niet hadden gemeld, de wel-melders een gevoel van onrechtvaardigheid gaf. Wij zijn mede hierdoor van mening dat het grootschalig ruimen van hobbydieren als bestrijding voor een dierziekte nu niet meer effectief zal zijn. Los van de veterinaire noodzaak, zullen hobbydierhouders een dergelijke bestrijding massaal ontduiken.

26437

196

De crisisorganisatie Wat betreft de crisisorganisatie, concluderen wij dat deze in grote lijnen conform de handboeken is ingericht en dat er adequaat is opgetreden. Het Ministerie van LNV is tijdens de vogelpestcrisis (opnieuw) in staat gebleken om in korte tijd een omvangrijke crisisorganisatie op te tuigen en deze maandenlang op adequaat niveau te laten functioneren. Het is een groot voordeel geweest dat veel medewerkers van het ministerie ervaring hebben opgedaan met eerdere crises. Wel constateren wij dat de crisis veel van de medewerkers heeft gevergd. De beslissingsgerichtheid van de verschillende gremia in de crisisorganisatie beoordelen wij als positief. De samenwerking met de Europese Unie en de buurlanden is goed verlopen. Dit geldt ook voor de samenwerking met de andere departementen. De samenwerking met gemeenten heeft wel goed gefunctioneerd in de Gelderse Vallei en minder goed gefunctioneerd in het zuiden des lands. Dit heeft te maken met het feit dat daar een crisisstructuur is opgezet conform de organisatie van rampenbestrijding die niet helemaal goed aansloot bij de LNV-crisisaanpak. Wij vragen ons af of LNV daar niet flexibeler mee om had kunnen gaan. Enkele andere opvallende zaken over het functioneren van de crisisorganisatie zijn: •

De strakke geleiding van de voorbereiding van de crisisstaf via het Departementale Beleidsteam (DBT) is een goede keuze geweest. Wel kende het DBT te veel persoonlijke wisselingen hetgeen de kwaliteit van functioneren niet heeft bevorderd.

•

Uit de vorige crises is gebleken dat dierziektecrises ook een sterke maatschappelijke component hebben. Wij constateren dat noch in de crisishandboeken van na die tijd, noch in de praktijk van bestrijding van de vogelpest een specifieke voorziening is getroffen om de maatschappelijke effecten nadrukkelijk in de crisisbesluitvorming te betrekken, bijvoorbeeld door een functionaris aan te wijzen die in de centrale crisisstaf specifiek het maatschappelijk geluid vertegenwoordigt.

•

Wij concluderen dat in de crisisorganisatie geen duidelijke plaats gereserveerd is voor het inwinnen van adviezen van externe epidemiologen en veterinaire deskundigen. Het epidemiologenoverleg wordt ad hoc bijeengeroepen, heeft een onduidelijke status en heeft hierdoor niet altijd effectief gefunctioneerd.

•

De denkgroep-lange-termijn heeft onvoldoende invulling kunnen geven aan haar taak te anticiperen op de langere termijn effecten binnen de crisis. Deze denkgroep had aanvankelijk een te verre horizon. Later waren de werkzaamheden gericht op ondersteuning van het DBT en ging de kortere termijn centraal staan.

•

Het in de centrale crisisstaf vervangen van de regionale crisismanager door liaisons is lastig gebleken omdat zij in de praktijk niet altijd hetzelfde gewicht en gezag konden uitdragen waardoor uitvoeringspraktijk niet altijd goed werd meegenomen in de besluitvorming.

•

Het Interdepartmentaal Beleidsteam had in de praktijk voornamelijk een informerend karakter en was geen afstemmingsorgaan. De structuur voor nationale crisisbesluitvorming is hierdoor niet altijd voldoende benut.

•

Het basisoverleg was op zich wel informerend, maar de status van het overleg was niet iedereen duidelijk. Het aantal deelnemers was te groot en te gevarieerd om het een gestructureerd afstemmingsoverleg met de sector te laten zijn.

26437

197

9.3

I NFORMATIEVOORZIENING

Onderzoeksvragen Hoe is de informatievoorziening verlopen? • Tussen de verschillende niveaus binnen de totale crisisorganisatie? • Tussen de betrokken overheden onderling? • Naar de sector? • Naar de maatschappij? • Naar de Tweede Kamer, Provincies en Gemeenten? • Naar Europese Commissie? • Naar de buurlanden? • Welke leerpunten blijken uit de evaluatie met betrekking tot de informatievoorziening?

Ten tijde van crises is een goede informatievoorziening naar alle betrokkenen van essentieel belang. In het algemeen zijn wij positief over het verloop van de informatievoorziening. De meeste betrokkenen zijn tevreden over de informatievoorziening. Interessant, maar niet verrassend is de constatering dat in vergelijking met de vorige crises het gebruik van internet enorm is toegenomen. De volgende aspecten vinden wij sterk: •

De organisatie en infrastructuur stonden zeer snel op poten en heeft grotendeels effectief gefunctioneerd.

•

Het hanteren van het zogenaamde trechtermodel om de informatievoorziening naar alle partijen te kanaliseren, heeft in het algemeen goed gewerkt.

•

De communicatiestrategie was met name gericht op het overbrengen van feitelijke informatie en het kweken van begrip voor de bestrijdingsstrategie. In het overbrengen van feitelijke informatie is LNV goed geslaagd.

•

De informatie is doorgaans actueel, goed toegankelijk en duidelijk.

•

Er zijn diverse communicatiemiddelen gebruikt naar verschillende doelgroepen (overheden, sector maatschappij, etc.). Positief is dat de ingezette middelen varieerde naar doelgroep.

De volgende aspecten van de informatievoorziening vinden wij zwak en zouden een volgende keer beter moeten: •

26437

De inhoud van de informatievoorziening (de boodschap) had wat meer naar doelgroep gevarieerd kunnen worden. In het algemeen is de informatievoorziening erg instrumenteel. Zo beantwoordde de uitvoering van de communicatiemiddelen niet altijd aan de emoties die bij hobbydierhouders speelden, alhoewel hierover in de communicatieplannen wel goede ideeën staan. De informatie zou beter overgekomen zijn als beter was ingespeeld op deze emoties in deze specifieke doelgroepen en meer begrip was getoond voor de ellende in deze doelgroepen.

198

•

LNV heeft de verwachtingen wat betreft een snelle oplossing van de crisis de eerste week erg hoog gehouden. Toen het virus oversloeg naar Noord-Brabant, werden deze verwachtingen pas genuanceerd. Wellicht als het ministerie deze genuanceerde lijn vanaf de eerste week ingezet zou hebben, zouden de verwachtingen minder hoog gespannen zijn geweest en de feiten voorspelbaarder.

•

De informatievoorziening heeft niet altijd goed gewerkt richting gemeenten. Dit geldt met name voor de communicatieadviseurs uit de gemeenten voor wie het trechtermodel niet of te traag functioneerde. Gedeeltelijk heeft dit ook te maken met de manier waarop de contactpersonen bij de gemeenten deze rol zelf hebben opgepakt. Aanvullende bijeenkomsten met deze adviseurs hadden wellicht dit probleem kunnen verminderen.

•

De informatie over de argumentatie achter de regeling en wat regelingen concreet in de praktijk betekenen, kan nog verder worden verbeterd. In het laatste geval is onvoldoende samengewerkt met gemeenten en had LNV meer gebruik kunnen maken van de lokale kennis bij gemeenten.

9.4

A ANBEVELINGEN

Voordat we de aanbevelingen formuleren, willen we benadrukken dat de AI-crisis wederom belangrijke lessen heeft opgeleverd. Meer dan ooit tevoren bracht de AI-crisis de relatie tussen mens en dier bij dierziekten in beeld. Ook rijst in het maatschappelijke debat steeds meer de vraag hoe lang de overheid nog door kan gaan met een systeem van grootschalig ruimen van ook gezonde dieren. Dit vanwege de grote economische en emotionele consequenties. Wij bevelen aan om goed na te denken over hoe een toekomstig systeem van dierziektebestrijding eruit zou moeten zien. Wat betreft de voorbereidingen op dierziektecrises bevelen wij het volgende aan: •

Blijf van elke crisis leren en pas de draai- en handboeken aan op basis van de leerervaringen van de AI-crisis.

•

Wees in ieder geval bij voorrang goed voorbereid op de A-ziekten. Zorg dat draai- en handboeken up-to-date zijn.

•

Houd de veterinaire kennis op peil en investeer verder in onderzoeken op het gebied (van de bestrijding) van (lijst-A-)dierziekten.

•

Besteed in de handen draaiboeken meer aandacht aan de samenwerking met de EU. Maak afspraken met de Tweede Kamer over hoe de informatievoorziening tijdens crises te organiseren.

•

Houd in te ontwikkelen strategieën en scenario’s voor het bestrijden van dierziekten meer rekening met hobbydierhouders.

26437

199

Wat betreft de aanpak bij bedrijven, bevelen wij het volgende aan: •

Pas het systeem van signalering, zoals dat ten tijde van de uitbraak functioneerde, aan. Het is de vraag of het Early Warning System (EWS) dat gedurende de crisis is ontwikkeld, voldoende tegemoetkomt aan deze nadelen. Aanpassing van het huidige systeem is een verantwoordelijkheid voor overheid en alle partijen die in de pluimveeketen een rol spelen.

•

Zorg voor een goede voorbereiding ten aanzien van dodings- en destructiecapaciteit. Dit is cruciaal gebleken en zou voor de belangrijkste dierziekten op orde moeten zijn. Europese samenwerking op dit vlak verdient aanbeveling.

•

Denk in de toekomst beter na over de inhuur van externen. Prestatiegerichte raamcontracten met meerdere partijen zullen beter tegemoet kunnen komen aan de grote vraag aan personeel ten tijde van een crisis.

•

Laat externe partijen, die een rol spelen bij de planning, hier vanaf het begin van de crisis bij aansluiten.

•

Maak afspraken met de sector over het periodiek actualiseren van waardetabellen, om onjuistheden te voorkomen.

•

Bekijk het huidige systeem van regelingen (complexiteit, snelheid, taalgebruik) eens vanuit het perspectief van ‘de klant’. Stel in vredestijd compartimenten vast.

•

Zorg voor een goede voorbereiding ten aanzien van de mestproblematiek. Bespreek de onderlinge verantwoordelijkheden met de sector.

•

Bezie de procedures en de toegevoegde waarde van de inzet van militairen tijdens een dierziektecrisis.

•

Zorg vanwege de verwevenheid tussen dierziekten en de volksgezondheid voor een gezamenlijke voorbereiding op crises van de ministeries van LNV en VWS. Dit kan door beide crisisorganisaties beter op elkaar te laten aansluiten, zowel aan de beleidskant als in de uitvoering. Neem hierbij de aanbevelingen mee zoals deze in de rapporten van de commissie-Bot en de IGZ naar voren zijn gekomen. Ook de informatievoorziening in crisistijd richting burgers en gemeenten ten aanzien van de volksgezondheid zullen beide ministeries moeten bezien. In de voorbereiding dienen beide ministeries scenario’s met bijbehorende draaiboeken te ontwikkelen en deze ‘tussen de oren’ te krijgen door training en oefening. Ook verdient het aanbeveling kennis te bundelen en verder te ontwikkelen ten aanzien van de effecten van virussen voor de volksgezondheid.

Wat betreft de aanpak bij hobbydierhouders, bevelen wij het volgende aan: •

De methode van grootschalig ruimen zal bij een volgende crisis niet effectief meer zijn. Zoek op Europees en nationaal niveau naar alternatieven en betrek hier onder andere vaccinatie bij. Voer hiertoe structureel overleg met organisaties van hobbydierhouders.

•

Zoek in tijden van afwezigheid van een crisis (maar ook tijdens) naar alternatieven voor de ruimingsstrategie ten opzichte van de strategie bij bedrijven.

26437

200

•

Houd zowel bij de voorbereiding als de uitvoering van de crisisbestrijdingsaanpak zo goed mogelijk rekening met de belangen van en emoties die kunnen ontstaan bij hobbydierhouders. Geef je hiertoe rekenschap van de maatschappelijke effecten die de instelling van bepaalde maatregelen tijdens een crisis kunnen hebben.

•

Probeer de bestrijding ten aanzien van hobbydieren in de tijd parallel te laten lopen met de bestrijding ten aanzien van bedrijfsmatig gehouden pluimvee.

Wat betreft de crisisorganisatie bevelen wij het volgende aan: •

Om het vermogen in korte tijd een omvangrijke crisisorganisatie op te kunnen tuigen en deze gedurende langere tijd te laten functioneren en op peil te houden, verdient het aanbeveling de ervaringen, opgedaan met de bestrijding van de vogelpestcrisis, direct te borgen in planvorming, opleidingen en oefeningen. Met name de nieuwe elementen in de crisisorganisatie die goed blijken te hebben gewerkt, verdienen een dergelijke borging, zoals de instelling van beleidsteams als voorportaal voor de crisisstaven en de actieve opstelling richting Europese besluitvorming.

•

Hoewel de structuur van de crisisorganisatie over het algemeen goed heeft gefunctioneerd, verdient het aanbeveling de handboeken, trainingsprogramma’s en organisatie aan te passen op onder meer de volgende elementen: −

Het laten vertegenwoordigen van het maatschappelijke geluid in de samenstelling van de crisisstaven, bijvoorbeeld door het aanwijzen van een specifieke functionaris die alleen dit perspectief in de besluitvorming inbrengt.

−

Het zorg dragen voor de juiste condities opdat een langetermijndenkgroep (reflectiegroep) ook daadwerkelijk kan functioneren.

−

Het zorg dragen voor de beschikbaarheid van personen met crisiscompetenties op sleutelposities in de crisisorganisatie.

−

Het creëren van een departementale crisispool in ‘vredestijd’, die kan worden ingezet ten behoeve van een crisis, waardoor vooral het departementale beleidsteam een meer constante bezetting kan krijgen.

−

Het met een duidelijke rol- en taakomschrijving in de crisisorganisatie verwerken van een overleg van externe deskundigen (epidemiologisch, veterinair, welzijnsaspecten, economisch) dat ten behoeve van de besluitvorming in de centrale crisisstaf adviezen verstrekt aangaande de bestrijding.

•

De regionale crisismanager vervult in de informatievoorziening tussen de centrale en de regionale staf een scharnierfunctie. De geografische afstand maakt dit in de praktijk evenwel onmogelijk. Het verdient aanbeveling de scharnierfunctie tussen de centrale en regionale crisisstaf verder uit te werken, bijvoorbeeld door de externe en interne functie van het regionale crisismanagement expliciet in de bezetting op te nemen.

•

Gelet op het verschil in de wijze waarop de LNV-crisisorganisatie interdepartementale inbreng borgt en de wijze waarop dit volgens het nationaal handboek crisisbesluitvorming zou moeten, verdient het aanbeveling na te gaan hoe beide systemen in crisistijd meer aansluiting bij elkaar zouden kunnen vinden.

26437

201

•

Gelet op de gebleken spanningen tussen de behoeften van de LNV-crisisorganisatie bij de bestrijding van dierziekten en die van het lokale gezag, verdient het aanbeveling om - in samenwerking met het Ministerie van BZK, de VNG en het IPO - na te gaan of er een uniform samenwerkingsprotocol kan worden opgesteld tussen LNV en toekomstige veiligheidsregio’s voor overleg tijdens crisissituaties.

•

Sectorkennis en de aanwezigheid van een goed netwerk binnen sectoren zijn wezenlijk voor een effectieve crisisbestrijding. De aanwezigheid van kennis en netwerken zijn niet vanzelfsprekend. Het verdient aanbeveling voor elke dierziekte en sector na te gaan wat de stand van zaken aangaande kennis en netwerken is en in welk opzicht de sector daarbij ingeschakeld zou kunnen worden.

Wat betreft de informatievoorziening, bevelen wij het volgende aan: •

Internet is een steeds belangrijker communicatiemiddel. Bij een volgende dierziektecrisis dient deze wederom als centraal communicatiemiddel te fungeren.

•

Wij bevelen aan bij elke crisis goed te doordenken welke doelgroepen er zijn en in hoerverre de boodschap meer per doelgroep gevarieerd kan worden.

•

Het trechtermodel functioneert voldoende. Echter, het valt aan te bevelen de aansluiting van de afdelingen communicatie van de betrokken gemeenten te bezien. Te denken valt daarbij aan het structureel organiseren van een aantal bijeenkomsten met de communicatieadviseurs bij de crisisorganisatie van het RCC.

•

Met betrekking tot de informatievoorziening richting hobbydierhouders is het aan te bevelen meer persoonlijke en symbolische communicatiemiddelen in te zetten bijvoorbeeld het organiseren van specifieke bijeenkomsten voor hobbydierhouders. Dergelijke activiteiten bieden meer gelegenheid tot het kanaliseren van emoties dan schriftelijke middelen.

26437

202

BIJLAGE 1

BEGRIPPENLIJST EN AFKORTINGEN Afkorting

Betekenis

AI

Aviaire Influenza (vogelgriep, vogelpest)

AID

Algemene Inspectiedienst

AmvB

Algemene Maatregel van Bestuur

ANEVEI

Algemene Nederlandse Vereniging van Eierhandelaren

AO

Algemeen Overleg

Aviornis

Landelijke siervogelvereniging

B–gebied

Beschermingsgebied (3-km-zone)

B/T–gebied

Beschermings- en toezichtstgebied (3 en 10-km-zone)

BAO

Bestuurlijk Afstemmings Overleg Infectieziekten

BO

Borgingsoverleg

CAT

Crisis Audit Team

CdK

Commissaris van de Koningin

CCC (team)

Concern Crisis Control (team)

CCS

Centrale Crisis Staf

CIDC

Centraal Instituut voor Dierziektecontrole te Lelystad

COREPER

Comité des Représentants Permanents

CVO

Chief Veterinary Officer

DBT

Departementaal Beleidsteam

DCC

Departementaal Crisiscentrum

DCS

Departementale Crisis Staf

DCT

Departementaal Communicatieteam

DGF

Diergezondheidsfonds

DV

Directie Voorlichting

EEG

Europese Economische Gemeenschap, voorloper EU (enkele richtlijnen stammen uit de tijd van de EEG)

EC

Europese Commissie

EU

Europese Unie

FVO

Food and Veterinary Office

GCC

Gemeentelijk Coördinatiecentrum

GD

Gezondheidsdienst voor Dieren

26437

1

BIJLAGE 1

GWWD

Gezondheids- en Welzijns Wet voor Dieren

HPAI

Hoog Pathogeen Aviaire Influenza

IBT

Interdepartementaal Beleidsteam

IFA

Directie Informatiemanagement en Facilitaire Aangelegenheden LNV

IFT

Immuun Fluorescentie Test (diagnose methode voor vaststelling AI)

KIT

Kennis Informatie Team

KLPD

Korps Landelijke Politiediensten

KNMvD

Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde

KVP LASER

Klassieke Varkenspest Agentschap van Ministerie van LNV (uitvoeringsorganisatie voor LNV)

LEI

Landbouw Economisch Instituut te Wageningen

LPAI

Laag Pathogeen Aviaire Influenza

LNV

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

LTO/NOP

Land- en Tuinbouworganisatie Nederland, afdeling Nederlandse Organisatie van Pluimveehouders

MKZ

Mond- en Klauwzeer

NBvH

Nederlandse Belangenvereniging van Hobbydierhouders

NCC

Nationaal Coördinatiecentrum

NCD

Newcastle Desease (pseudovogelpest)

NEPLUVI

Vereniging van de Nederlandse Pluimveeverwerkende Industrie

NHDB

Nederlandse Bond van Hoender-, Dwerghoender, Sier- en Watervogel houders

NVC

Nationaal Voorlichtingscentrum

NVD

Nederlandse Vereniging van Dierentuinen

OIE

Office international des Epizooties

OMT

Outbreak Management Team

PCC

Provinciaal Coördinatiecentrum

PCR

Polymerase-chain-reaction (diagnosemethode voor vaststelling AI)

PPE

Productschap Pluimvee en Eieren

PV

Permanente Vertegenwoordiging

PVE

Productschap voor Vee, Vlees en Eieren (koepel van PPE en PVV)

PVV

Productschap Vee en Vlees

R&O

Reiniging en Ontsmetting

26437

2

BIJLAGE 1

RBT

Regionaal Beleidsteam

RCC

Regionaal Crisiscentrum (hoofdvestiging in Stroe, dependance in Blerick)

RCS

Regionale Crisisstaf

RIC

Regionaal Informatiecentrum

RVV

Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees (onderdeel van de VWA)

SCOFCAH

Standing Committee for the Food Chain and Animal Health

Sentinels

Verklikkerdieren

SG

Secretaris Generaal

Sitrap

Situation Report

SZH

Stichting van zeldzame hobbyrassen

T–gebied

Toezichtsgebied (10-km-zone)

TK

Tweede Kamer

VAT

Vraag- en antwoordteam

VVA

Directie Voedings- en Veterinaire Aangelegenheden

VWA

Voedsel en Waren Autoriteit

WCV

Waarheidscommissie Vogelpest

WHO

World Health Organization

26437

3

BIJLAGE 2

GESPROKEN PERSONEN

Europa en buurlanden Dhr. P. Vanthemsche, gedelegeerd bestuurder FAVV (Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen België) Dhr. Jentsch, beleidsmedewerker Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft Duitsland Dhr. B. van Goethem, hoofd DG Health and Consumer Protection, Unit Animal Health and Welfare, Zootechnics van de Europese Commissie Mw. M. Pitmann, Vetenairy Administrator DG Health and Consumer Protection, Unit Animal Health and Welfare, Zootechnics van de Europese Commissie Dhr. J-P. Vermeersch, Vetenairy Administrator DG Health and Consumer Protection, Unit Animal Health and Welfare, Zootechnics van de Europese Commissie Dhr. A. Laddomada, coördinator DG Health and Consumer Protection, Unit Animal Health and Welfare, Zootechnics van de Europese Commissie Dhr. C.C.J.M. van der Meijs, Veterinaire Raad Permanente Vertegenwoordiging Koninkrijk der Nederlanden Europese Unie Mw. M.A.J. Vaes, Agricultural Counsellor Permanente Vertegenwoordiging Koninkrijk der Nederlanden Europese Unie

Ministerie van LNV Dhr. C. J. Kalden, Secretaris-Generaal Dhr. H. Paul, directeur VVA Dhr. T. Akkerman, plv. CVO (Chief Vetenairy Officer) Directie VVA (Voedings- en Veterinaire aangelegenheden) Dhr. M.J.B.M.Weijtens, plv. CVO, Directie VVA Dhr. H.J. Buning, beleidsmedewerker Stafbureau Algemene Leiding Dhr. H. Verkerk, voormalig coördinator crisismanagement vanuit Directie Kabinet Dhr. D. van Schaardenburg, coördinator crisismanagement vanuit Directie Kabinet Mw. R.M. Bergkamp, Directeur Generaal LNV Dhr. H.P. Blom, directeur Directie Voorlichting Dhr. A.G. Walsweer, teamleider Directie Juridische Zaken Mw. D.N. Schrijvers van Zenden, wetgevingsjurist Directie Juridische Zaken Dhr. W.R.J. van den Hende, directeur Financieel-Economische Zaken Mw. D.D. van der Stelt – Scheele, plv. directeur FEZ Dhr. H.M.E. de Swaaf, medewerker directie FEZ

26437

1

BIJLAGE 2

Mw. A. de Veer, Directie VVA Dhr. P.A.A.van Velzen, Directie VVA Dhr. G. Maij, Directie VVA Dhr. W. Huiskamp, hoofd afdeling Audits Interne Organisatie

Ministerie van LNV Regionaal Dhr. J.M.M. de Win, communicatieadviseur afdeling Communicatieadvies Dhr. C.A.C.J. Oomen, verandermanager Directie Regionale Zaken Mw. C.M. La Chapelle, plv. directeur Directie Noordwest

Uitvoerende diensten en organisaties Centraal Instituut voor Dierziektecontrole te Lelystad Dhr. A. Bianchi, directeur CIDC (Centraal Instituut voor Dierziektecontrole) Lelystad Dhr. G. Koch, senior wetenschappelijk onderzoeker Avaire Influenza en NCD, CIDC (Centraal Instituut voor Dierziektecontrole) Lelystad

Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) Dhr. T.H.F. Fabri, veterinair medewerker, hoofd afdeling Pluimveegezondheidszorg Dhr. J. Braamskamp, dierenarts, programmamanager monitoring

RVV (Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees); onderdeel van VWA (Voedsel en Waren Autoriteit) Dhr. A.M.W. Kleinmeulman, algemeen directeur VWA/RVV Mw. M.J.A. Hellings, plv. directeur VWA/RVV Dhr. J.F. de Leeuw, directeur-generaal VWA Dhr. P.F. de Klerk, hoofd afdeling Dierziekten VWA/RVV Dhr. C.A.H. de Waal, directeur VWA/RVV kring Oost Dhr. J. van den Berg, directeur VWA/RVV kring Zuid Dhr. P. van der Wal, hoofdinspecteur VWA/RVV Dhr. D.D.J. Van Deuren, projectmanager VWA/RVV

Algemene Inspectiedienst (AID) Dhr. A. Hermans, coördinator Crisisorganisatie Dhr. H.A. Kamphuis, hoofdinspecteur voor inspectie Noord-Oost-Nederland

26437

2

BIJLAGE 2

Mw. A. van Schaijk, teamleider en tevens plaatsvervangend hoofdinspecteur Inspectie Noord-Oost-Nederland in Zwolle Dhr. L. Steens, hoofd stafafdeling Voorlichting hoofdkantoor Kerkrade Mw. A.M. Sparnaaij, beleidsadviseur Veehouderij/Diergezondheid Dhr. R. van Haperen, beleidsadviseur Planten Dhr. H. ten Have, teamleider in de inspectie Noord-Oost-Nederland Dhr. G. Dijkgraaf, teamleider in de inspectie Noord-Oost-Nederland Dhr. J. Koning, teamleider in de inspectie Noord-Oost-Nederland Dhr. F. Reinhardt, controleadviseur

LASER Dhr. B.H.J. Schimmel, projectmedewerker LASER Deventer Dhr. W.H. Lanckohr, teammanager LASER Roermond Mw. M. de Leeuw, seniorprojectleider LASER Diemen Dhr. J.B. Vestering, teammanager buitendienst LASER Roermond Dhr. P.L. van der Veen, controller LASER Diemen Mw. E. Kamminga, hoofd Dienst Administratie Dhr. C.G.M. Bakker, productmanager LASER Den Haag Dhr. B.J.M. van Gaal, projectmanager Dhr. X.R.J. Sinnige, projectmedewerker Dhr. H.A. Harmsma, plv. directeur LASER Dhr. P.J. van der Woude, unitmanager Dordrecht

Andere departementen Dhr. C.M.B. Wichers, hoofd Operatiecentrum Defensie Crisisbeheersingscentrum, Ministerie van Defensie Dhr. S. Bos, plv. hoofd Operatiecentrum Defensie Crisisbeheersingscentrum, Ministerie van Defensie Dhr. R. Duiven, hoofd Nationaal Coördinatiecentrum, Ministerie van BZK Mw. G. van ’t Bosch, beleidscoördinator ziektepreventie, Directie Preventie en Openbare Gezondheidszorg/afdeling Ziektepreventie Ministerie van VWS

Lokale Overheden Dhr. W.A. Burgering, burgemeester gemeente Barneveld Dhr. J. Berkvens, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Barneveld

26437

3

BIJLAGE 2

Dhr. G. Butz, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Ede Dhr. C.J.J.S. Majoor, burgemeester gemeente Weert Dhr. G. van der Hoeven, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Weert Dhr. J.H.A.G. van de Maasakkers, burgemeester gemeente Gemert-Bakel Dhr. P. van Hoorn, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Gemert-Bakel Mw. G. Eerdmans, wethouder gemeente Amersfoort Dhr. K. Vonck, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Amersfoort Mw. J.J.H. Colijn – de Raat, burgemeester gemeente Scherpenzeel Dhr. B. Teerink, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Tiel Mw. M. Sluijsmans, betrokken beleidsmedewerker AI-crisis gemeente Wageningen

Sector Dhr. J.T. Wolleswinkel, voorzitter LTO/NOP (Nederlandse Organisatie van Pluimveehouders) Dhr. B.M. Dellaert, sectordirecteur Pluimvee(vlees) en Eieren PVE Dhr. H.B.A. Hulsbergen, adjunct-hoofd sectorafdeling Pluimvee(vlees) en Eieren. Dhr. C.J.J.M. Vermeeren, secretaris NEPLUVI (Vereniging van de Nederlandse Pluimveeverwerkende Industrie) Dhr. A. van Dijk, voorzitter ANEVEI (Algemene Nederlandse Vereniging van Eierhandelaren) Dhr. W.J.M. Klessens, secretaris COV (Centrale Organisatie voor de Vleessector) Dhr. M. van de Heuvel, voorzitter sectie Meststoffendistributie CUMELA (Cultuurtechnische werken en grondverzet, Meststoffendistributie en Loonwerken in de Agrarische sector in Nederland) Dhr. J. van Dijk, secretaris sectie Meststoffendistibutie CUMELA Dhr. F.D. Jorna, beleidsmedewerker NEVEDI (Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie) Mw. S. de Jong, seniorbeleidsmedewerker CBL (Centraal Bureau Levensmiddelenhandel) Dhr. J.P. Ruig, voorzitter NBPW (Nederlandse Bond van Poeliers en Wildhandelaren) Dhr J. de Jong, algemeen secretaris NBPW (Nederlandse Bond van Poeliers en Wildhandelaren) Dhr. J. van der Vleuten, Directeur Cobroed Dhr. J. Lagerwey, Pluimveehouder Dhr. J.M. Mans, Pluimveehouder Dhr. H. Bouma, Pluimveehouder

26437

4

BIJLAGE 2

Mw. Koebrugge, Pluimveehouder Dhr. Clemens, Pluimveehouder

Hobbydieren Dhr. P.A. Maas, Regiovoorzitter siervogelvereniging Aviornis regio Zeeland Dhr. Wisserhof, lid siervogelvereniging Aviornis Dhr. Roodbeen, lid siervogelvereniging Aviornis Mw. J. Hesterman, voorzitter NBvH (Nederlandse Belangenvereniging van Hobbydierhouders) Dhr. M.J. Hendriksen, vice-voorzitter NBvH (Nederlandse Belangenvereniging van Hobbydierhouders) Dhr. F. Beekmans, tweede voorzitter NHDB (Nederlandse Bond van Hoeder- en Dwerghoender, Sier- en Watervogelhouders) Dhr. S. Westendorp, praktiserend dierenarts en lid NHDB (Nederlandse Bond van Hoederen Dwerghoender, Sier- en Watervogelhouders) Dhr. S. van Bers, dierenarts en lid waarheidscommissie Vogelpest Dhr. A. van Noort, lid waarheidscommissie Vogelpest Dhr. K. Broekman, lid waarheidscommissie Vogelpest Dhr. P. van der Zwart, lid waarheidscommissie Vogelpest Dhr. en Mw. G en J. Gloudemans, hobbydierhouder Mw. E. van Rijn, hobbydierhouder Dhr. J. Tuinier, hobbydierhouder Mw. A. Hulsmann, hobbydierhouder Dhr. F. Bergsma, hobbydierhouder Mw. S. Gerritsen, hobbydierhouder Dhr. H. Ringnalda, hobbydierhouder Dhr. G. Kieft, hobbydierhouder Dhr. D. van Dijk, hobbydierhouder Dhr. K. de Graaf, hobbydierhouder Dhr. J. Smelt, hobbydierhouder Dhr. A. Boks, hobbydierhouder

26437

5

BIJLAGE 2

Dierenartsen Dhr. H. de Groot, stafmedewerker KNMvD (Koninklijke Nederlandse Maatschappij voor Diergeneeskunde) Dhr. A. Steentjes, dierenarts te Someren Dhr. P.M. Cornelissen, pluimveedierenarts Noord-Nederland in Slagharen Dhr. M. Hagenaar, pluimveedierenarts RVV Dhr. W. Schaftenaar, dierenarts Blijdorp

Wetenschap Dhr. A.D.M.E. Osterhaus, hoofd afdeling Virologie, Erasmus Medisch Centrum Rotterdam Dhr. A.J. Stegeman, hoofd afdeling Epidemiologie van dierziekten, Universiteit Utrecht

Ruimingsbedrijven Dhr. S. Beerendonk, director general affairs Rendac Dhr. C. Rietveld, bedrijfsdirecteur Rendac Dhr. H. Kiezebrink, directeur Harm Kiezebrink Instituut (HKI) Dhr. D. van Wijk, Harm Kiezebrink Instituut (HKI)

Overigen Dhr. K. Brouwer, directeur NVD (Nederlandse Vereniging van Dierentuinen) Dhr. G. v. Leiden, plv. griffier Tweede Kamer

26437

6

BIJLAGE 3

STEEKPROEFVERANTWOORDING EN RESPONS ENQUÊTES Ten behoeve van de evaluatie is een schriftelijke enquête uitgevoerd onder vier doelgroepen, te weten gemeenten, (preventief) geruimde bedrijven, niet-geruimde bedrijven in de sector en hobbydierhouders. Bij het trekken van de steekproef is uitgegaan van een gewenst betrouwbaarheidinterval van van –5%/+5% en een responspercentage van 40%. Het veronderstelde responspercentage van 40% is gebaseerd op de aanname dat de benaderde respondenten een hoge betrokkenheid hebben bij het onderwerp. Het betrouwbaarheidsinterval geeft de interpretatieruimte aan van de uiteindelijke resultaten. Een betrouwbaarheidsinterval van -5%/+5% betekent dat wanneer bijvoorbeeld 70% van de geruimde bedrijven het eens is met de (voorbeeld)stelling ‘Ik ben goed geïnformeerd over de gevolgen van de AI-crisis voor mijn bedrijf’, dat met 95% zekerheid kan worden gesteld dat tussen de 70% (75%-5%) en 80% (75%+5%) van alle geruimde bedrijven het eens is met deze stelling. In onderstaande tabel geven we de respons weer naar doelgroep. Tabel Respons per doelgroep. Populatie

Benodigde respons betrouwbaarheidsinterval –5%/+5%

Respons

Daadwerkelijk betrouwbaarheidsinterval (+/-)

Geruimde bedrijven

1349

299

173 (23%)

6.96%

Niet-geruimde bedrijven in sector

2.851

339

325 (38%)

5.12%

16.490

375

312 (33%)

5.5%

79

66

53 (67%)

7.77%

DOELGROEPEN

Hobbydierhouders Getroffen en omringende gemeenten338

Toelichting respons geruimde bedrijven Bij 24% van de bedrijven is daadwerkelijk besmetting met het AI-virus vastgesteld. De respondenten zijn afkomstig uit de gehele breedte van de sector en vaak op meerdere terreinen actief. Van de respondenten is/was 52% actief in de legsector, 15% in de vleeskuikensector en 6% in de eenden- of kalkoensector. 26% van de geruimde bedrijven heeft aangegeven tijdens de AI-crisis (ook) hobbydierhouder te zijn geweest. Binnen de sectoren zijn de respondenten redelijk gespreid over de bedrijfstypen. De groep geruimde bedrijven die de vragenlijst hebben teruggestuurd, bestaat voornamelijk uit legbedrijven (46%), gemengde pluimveebedrijven (20%), opfokbedrijven (15%) en vermeerderingsbedrijven (14%). Daarnaast hebben enkele grootouderbedrijven, broederijen, eierverzamelaars en pakstations de vragenlijst ingevuld. Deze spreiding komt goed overeen met de populatie. De bedrijven zijn vrijwel allemaal klein: 96% van hen heeft vijf of minder medewerkers in dienst.339 51% van de geruimde bedrijven die de enquête hebben teruggestuurd, is afkomstig uit de provincie Gelderland, 21% uit Noord-Brabant, eveneens 21% uit Limburg en 7% uit Utrecht.

338

339

Het daadwerkelijke aantal ontvangen vragenlijsten van de gemeenten bedraagt 52. Twee gemeenten hebben echter gezamenlijk de vragenlijst ingevuld met als reden dat zij gezamenlijk de crisisorganisatie hebben gedaan. Meerdere respondenten in deze groep hebben aangegeven ten onrechte door LNV/RVV te zijn aangemerkt als bedrijf.

26437

1

BIJLAGE 3

Toelichting respons sector Van de niet-geruimde bedrijven is/was 38% actief in de legsector, 50% in de vleeskuikensector en 4% in de eenden- of kalkoensector. Het betreft voornamelijk legbedrijven (27%), gemengde pluimveebedrijven waar naast pluimvee ook bijvoorbeeld runderen of varkens worden gehouden (21%), vermeerderingsbedrijven (19%), vleeskuikenbedrijven (14%) en opfokbedrijven (14%). Ook hier bestaat het merendeel (89%) uit kleine bedrijven tot vijf medewerkers. Bijna een kwart (24%) van de bedrijven geeft aan dat zij ten tijde van de AIcrisis in een beschermings- of toezichtsgebied vielen. 14% van de geruimde bedrijven die de enquête hebben teruggestuurd, is afkomstig uit de provincie Gelderland, 28% uit NoordBrabant, 17% uit Overijssel, 9% uit Drenthe en eveneens 9% uit Groningen. Voor de overige provincies geldt dat minder dan 9% hieruit afkomstig is.

Toelichting respons hobbydierhouders De hobbydierhouders die de enquête hebben ingevuld, zijn voor het grootste deel afkomstig uit de bestanden van LNV. De hobbydierhouders in dit bestand hebben allen hun dieren aangemeld. Daarnaast heeft een aantal respondenten de vragenlijst verkregen via de website van Aviornis. Ruim een kwart (27%) van de hobbydierhouders is afkomstig uit het zuiden van Nederland.

Toelichting respons gemeenten Bij 42 van de 53 gemeenten die hebben gereageerd, zijn bedrijven dan wel hobbydieren geruimd (bij 33 zowel bedrijven als hobbydieren, bij zeven alleen bedrijven en bij twee alleen hobbydieren).340 23 van de 29 gemeenten waar daadwerkelijk AI is geconstateerd hebben de enquête teruggestuurd. 19 gemeenten liggen in de provincie Noord-Brabant, 16 in Gelderland, 12 in Limburg en zes in Utrecht.

340

Zoals aangegeven in de enquête.

26437

2

BIJLAGE 4

CRISISORGANISATIE LNV, NATIONAAL EN BIJ VWA/RVV In deze bijlage geven wij kort samengevat een overzicht van de crisisorganisatie zoals die bestaat op papier bij LNV (centraal en decentraal), nationaal en bij VWA/RVV. FORMELE CRISISORGANISATIE LNV CENTRAAL Eenheid

Formele Rolbeschrijving

Sleutelfunctionarissen

Coördinator Crisismanagement

• Bijzondere verantwoordelijkheid voor crisispreparatie (ziet er op toe dat documentatie, voorzieningen, trainingen voor het gehele departement op peil worden gehouden).

• Coördinator Crisismanagement

• Betrokken directies blijven overigens zelf verantwoordelijk voor eigen crisisvoorbereiding. Departementaal Coördinatie Centrum LNV (DCCLNV)

• Wordt ingesteld door SG wanneer crisis dreigt of reeds in ontstaan. Kan binnen 4 uur worden ingesteld. • Het fysieke centrum waarbinnen crisisactiviteiten op departementaal niveau zijn georganiseerd en van waaruit de crisisbestrijding wordt gecoördineerd. • Herbergt departementale crisiseenheden.

Departementale Crisisstaf341 (DCS)

• Besluitvormend orgaan, heeft tot taak.

Basisbezetting:342

• Beoordelen van de crisissituatie.

•

SG (voorzitter)

• Beoordelen beleidsopties.

•

DG Besmettelijke Dierziekte

•

Directeur Voorlichting

•

Coördinerend directeur DBT

•

Coordinator crisismanagement

• Advies aan Minister. • Nemen maatregelen ten behoeve van rechtmatige en doelmatige uitvoering van beleidsbesluiten. • Vertalen van beleidsbeslissingen in opdrachten aan het departementaal beleidsteam.

341 342

•

• Beoordelen Communicatie/voorlichtingsstrategie.

Medewerker SAL (secretariaat)

•

• Onderhouden van de noodzakelijke externe en interne contacten.

Coördinerend regiodirecteur

•

[Facultatief]

Samenstelling varieert al naar gelang aard en grootte van de crisis en/ of de meest efficiënte werkwijze en wordt gespecificeerd in crisis-specifieke draaiboeken. De leden van de crisisstaf hebben een plaatsvervanger. Uitgangspunt in de crisisorganisatie is gezien de zware belasting van het personeel overigens in het algemeen dat directies en diensten vooraf voorzien in een structurele vervanging van personen die een functie in de crisisorganisatie vervullen.

26437

1

BIJLAGE 4

FORMELE CRISISORGANISATIE LNV CENTRAAL Eenheid



Departementaal Beleidsteam (DBT)

• Eenheid in LNV crisisorganisatie, die is belast met de voorbereiding en uitwerking van besluiten.343

Basisbezetting:

• Taken zijn onder meer: het opzetten van een beleidsinformatiesysteem; het signaleren van ontwikkelingen in de samenleving; communiceren en afstemmen met het regionaal beleidsteam; formuleren van beleidsvoorstellen; opstellen situatierapporten; verzorgen interdepartementale afstemming; organiseren van klankbordgroepen, et cetera.

• Door SG aangewezen coördinerend directeur (leiding) • Coordinator crisismanagent • Manager proceskwaliteit (‘DCC waakhond’ van de kwaliteit van werkprocessen)344 • MT-lid meest betrokken sectordirectie. • Verbindingsmedewerkers RCC’s • Lid Communicatieteam • Betrokken beleidsmedewerkers (facultatief) • Medewerkers AID, RVV, PD, LASER (facultatief).

Departementaal communicatieteam (DCT)

• Interne en externe Communicatie en Voorlichting tijdens crises (snelle interne communicatie, voorlichting publiek en pers, informatievoorziening aan de staande LNVorganisatie centraal, call-centre etc.).

•

Concern Crisis Control Team (3 CT)345

• Coördineert voor heel LNV alle (niet beleidsinhoudelijke) facilitaire taken.

• Directeur FEZ (Concern Crisiscontroller/ voorzitter)

343 344

345

• Verantwoordelijk voor normstelling van het financiële beheer, personele, logistieke en materiele zaken, ICT, documentaire informatievoorziening en archivering.

Directeur Voorlichting (leiding) is verantwoordelijk voor uniformiteit van de voorlichting centraal en regionaal en eventueel afstemming met Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC).

• Directeur P &O • Directeur IFA

LNV Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0 maart 2002, p.10. Zijn taken zijn onder andere: aandacht voor opbouw van de crisisorganisatie; evenwicht werkvoorraad en formatieve sterkte; continuïteit ploegendienst; afstemming DCC en RCC’s; verzamelen van leer- en verbeterpunten. In de crisisfuncties binnen LNV wordt een onderscheid gemaakt tussen de (beleids)inhoudelijke kant van de crisis enerzijds en de ondersteunende toerusting anderzijds.

26437

2

BIJLAGE 4

FORMELE CRISISORGANISATIE LNV CENTRAAL Eenheid



Borgingsstaf/ Borgingsoverleg

• Als sprake is van een dreigende crisis stelt DG in overleg met SG een borgingsstaf in.

• DG (voorzitter)

• Bepaalt administratief/financiele kaders, monitort het nakomen hiervan, geeft functionele adviezen mede op basis van auditrapportages aan uitvoerende diensten en beleidsdirecties en brengt verslag uit aan DCS.

Crisis Auditteam

• Vertegenwoordigers van 3CT • Regionale teams FPF • Directeuren uitvoerende diensten

• Kan opdrachten geven aan het crisis auditteam.

• Managers proceskwaliteit

• Zodra sprake is van een dreigende crisis stelt de directeur Auditdienst in overleg met SG een crisis auditteam in. Onafhankelijk functionerende eenheid.

• Directeur auditdienst (AD)

• Vertegenwoordiger van de Audit Dienst

• Beoordeelt opzet en werking van de administratieve organisatie, onafhankelijk van de crisisorganisatie. • Onder andere Risicoanalyses op draaiboeken en regelingen (in normale fase), beoordeling implementatie crisisorganisatie (aandachtsfase), beoordeling administratieve procedures, kwaliteit en betrouwbaarheid van informatievoorziening etc. • Rapporteert aan Borgingsstaf/ Borgingsoverleg.

26437

3

BIJLAGE 4

FORMELE CRISISORGANISATIE LNV REGIONAAL Eenheid

Beschrijving


Portefeuillehouders crisismanagement van regionale beleidsdirecties. Werkgroepen LNV regiodirecties.

•

Bijzondere verantwoordelijkheid inzake crisesprepa-

•

Portefeuillehouders crisismanagement (MT-lid).

Regionaal Coördinatie Centrum LNV (RCC-LNV)

•

Fysiek centrum van waaruit crisisactiviteiten op regionaal niveau zijn geconcentreerd en van waaruit de crisisbestrijding wordt georganiseerd.

•

Coördinerend regiodirecteur

•

Facilitymanager RCC (ten behoeve van alle nietbeleidsmatige zaken)

Regionale Crisisstaf (RCS)

ratie.

•

Herbergt regionale crisiseenheden.

•

Besluitvormend orgaan, verantwoordelijk voor:

•

Coördinatie van de inzet van LNV diensten in de regio (LASER, RVV,PD, DLG, AID)(dit laat onverlet de lijnaansturing van landelijk naar regionaal binnen deze diensten).

•

Coördinerend regiodirecteur (voorzitter/tevens lid DCS)346

•

Facilitymanager RCC

•

Hoofd RBT

•

Hoofd communicatieteam

•

Unitmanager/liaison LASER

•

Kringdirecteur RVV

Communicatie en afstemming met het openbaar bestuur en regionale belangenorganisaties

•

Hoofdinspecteur AID

•

Crisismanagers van betrokken uitvoerende LNVdiensten

•

Functioneert ten dienste van de regionale crisisstaf.

•

•

Heeft o.a. tot taak: in kaart brengen ontwikkelingen; opstellen situatierapporten; ontwikkelen scenario’s en adviseren; informatie-uitwisseling met de LNVdiensten in het RCC; afstemmen met DBT, communicatieteam, denkgroep lange termijn; organiseren psychosociale nazorg voor betrokkenen.

Coördinerend regiodirecteur (leiding) wijst beleidsmedewerker aan die wordt belast met leiding RBT.

•

Manager proceskwaliteit (waakhond kwaliteit processen RCC).

•

•

Regionaal Beleidsteam (RBT)

346

Basisbezetting:

Rapportage en advisering aan de departementale crisisstaf (DCS) en het DBT.

Indien een crisis meerdere regio’s betreft benoemt de SG per regio een der regiodirecteuren als coördinerend regiodirecteur.

26437

4

BIJLAGE 4

FORMELE CRISISORGANISATIE LNV REGIONAAL Eenheid

Beschrijving


Denkgroep-lange-termijn

•

Gelieerd aan RBT maar fysiek op afstand van de RCC’s.

•

Medewerker Bureau Strategische Beleidsvorming (directie Kabinet)

•

Denkt na over mogelijke scenario’s en de gevolgen voor de besluitvorming en omgekeerd.

•

Medewerkers regionale en centrale beleidsdirecties.

Regionaal communicatieteam347

•

Verantwoordelijk voor de communicatie tussen de crisis-organisatie en doelgroepen in de regio en voor interne communicatie RCCmedewerkers.

•

Hoofd RCT (neemt tevens deel aan besprekingen Regionale crisisstaf). Is samen met coördinerend regiodirecteur namens LNV enige spreekbuis in de regio aangaande publieksinformatie.

Regionaal team FPF-zaken

•

Facilitaire functies van de regionale crisisorganisatie.

•

Facilitymanager RCC. Staat in nauw contact met de CCC en de directeur IFA.348

Afstemmingsoverleg overheden

•

Overleg tussen Regionale crisisstaf met Burgemeester, politie en OM, indien sprake is van –vraagstukken op het gebied van openbare orde en veiligheid.

•

Beperkte vertegenwoordiging RCS

•

Coördinerend Burgemeester

•

Hoofd regionale politie

•

Officier van Justitie

•

Coördinerend regiodirecteur (stelt klankborden in en is voorzitter van het overleg).

Klankbordgroep(en) getroffenen

•

In het kader van bestuurlijke afstemming, informatieuitwisseling, draagvlakvorming, toetsing van haalbaarheid van maatregelen etc. wordt regelmatig overleg gepleegd met belangengroepen.

LNV uitvoerende diensten

•

RVV, AID en eventueel andere betrokken uitvoerende diensten zijn ingebed in de regionale crisisorganisatie.

347 348

Activiteiten van het RCT zijn verder uitgewerkt in het Handboek Communicatie bij crisis. Directeur IFA verleent specifieke ondersteuning bij de bouw van een crisiscentrum.

26437

5

BIJLAGE 4

FORMELE CRISISORGANISATIE NATIONAAL I. Landelijk

Ministerieel Beleidsteam (MBT) Interdepartementaal (IBT)

II. Landelijk

beleidsteam349

Politiek-bestuurlijke goedkeuring. Bij een crisis waarbij meerdere departementen zijn betrokken wordt de besluitvorming gecoördineerd en afgestemd door het IBT. In de regel opereert het IBT vanuit het NCC. Het IBT ondersteunt en doet voorbereiding voor MBT.

Nationaal Coordinatiecentrum (NCC) en Nationaal Voorlichtingscentrum (NVC)

Het fysieke centrum waarbinnen crisisactiviteiten op landelijk niveau zijn georganiseerd en van waaruit de crisisbestrijding wordt gecoördineerd

Departementaal Coördinatie Centrum (DCC)

Het fysieke centrum waarbinnen crisisactiviteiten op departementaal niveau zijn georganiseerd en van waaruit de crisisbestrijding wordt gecoördineerd.

Gedeconcentreerde Rijksdiensten III. Provinciaal

Provinciaal Coordinatiecentrum (PCC)

Het fysieke centrum waarbinnen crisisactiviteiten op provinciaal niveau zijn georganiseerd en van waaruit de crisisbestrijding wordt gecoördineerd.

IV. Gemeentelijk niveau

Regionaal Coördinatie Centrum LNV (RCC)

Fysiek centrum van waaruit crisisactiviteiten op regionaal niveau zijn geconcentreerd en van waaruit de crisisbestrijding wordt georganiseerd.

Gemeentelijk Coordinatiecentrum (GCC)

•

Heeft vastgelegde verantwoordelijkheden en bevoegheden bij het bestrijden van rampen en zware ongevallen.

•

Kunnen ook operationeel zijn bij de beheersing van een crisis.

•

De burgemeester is opperbevelhebber voor de operationele diensten op het grondgebied van zijn gemeente.

349

De aard, omvang en ernst van de crises zijn bepalend voor de taken, bevoegdheden en samenstelling van het IBT.

26437

6

BIJLAGE 4

REGIONAAL CRISISCENTRUM: VETERINAIRE UITVOERING RVV350 •

Bureau Protocollen

•

Afdeling Tracering:

•

•

•

−

Hoofd Tracering

−

Unit Tracering besmette bedrijven

−

Unit bedrijfsbezoeken afdeling Tracering

−

Veldmedewerkers Tracering

−

Unit Epidemiologie

Afdeling Screening: −

Hoofd Screening

−

Unit Bedrijfsbezoeken

−

Unit Screening

−

Screeningsteams (veldmedewerkers)

Afdeling Markering: −

Hoofd Markering

−


−

Unit Markering

−

Veldwerkteams markering

Afdeling Taxatie: −

Directeur RVV

−

Crisismanager

−

Hoofd Taxatie −

•

•

•

350

Taxatieteams

Afdeling Ruiming: −

Hoofd Ruiming

−

Administratieve Unit Ruiming

−


−

Veldmedwerkers Ruiming

−

Nazorgteam (R & O, Afval)

Afdeling Herbevolking −

Crisismanager

−

Hoofd Herbevolking

−

Medewerker Herbevolking

−

Veldmedewerkers

(Eventueel) Afdeling Noodvaccinatie. Indien de beschikbare capaciteit van ruimen niet toereikend is om de bedrijven in het betreffende gebied te ruimen kan besloten worden een noodvaccinatie uit te voeren. −

Hoofd Vaccinatie

−

Hoofd Regionaal Vaccinatiecentrum

Deze informatie is gebaseerd op het draaiboek Aviaire Influenza, afdeling Dierziekten RVV, oktober 2001, versie 1.0.

26437

7

BIJLAGE 4

REGIONAAL CRISISCENTRUM: VETERINAIRE UITVOERING RVV350 −

Unit bedrijfsbezoeken

−

Vaccinatie Hulpkrachten

−

Veegploeg

−

Bureau inname regionaal vaccinatiecentrum

−

Bureau materiaal uitgifte regionaal vaccinatiecentrum

−

Vaccinatieteams

REGIONAAL CRISISCENTRUM: NON-VETERINAIRE UITVOERING RVV •

•

Crisisadministratie −

Algemene administratie

−

Secretariaat

−

Financiële Administratie van de Crisisorganisatie

Bureau Ontheffingen. Het beleid is er vooralsnog gericht op het niet afgeven van ontheffingen. Of hiervan incidenteel kan worden afgeweken, wordt bepaald door de CVO/crisisbestuur. De voorwaarden zullen dan eerst worden vastgesteld. −

Mobiliteit

−

Huisvesting

−

Middelenbeheer

−

Monsterneming Directeur RVV Plv. Directeur RVV Kwaliteitsmanagement Dierziekten, FA, P &O, I & A, FZ

Dienst Interne Controle Crisismanager H16

Bureau Ontheffingen H15

Chef de Bureau 16

Chef Veterinaire H16

Bureauprotocollen H3 Screenen H5

Ruimen H8

Huisvesting H18

Traceren H4

Taxeren H7

Middelenbeheer H19

Markeren H6

Herbevolking H9

Monsternames H20

Mobiliteit Personeels zaken H17

Crisisadministratie H14

Automatisering

Secretariaat Algemene Administratie Financiële Administratie

Overname

26437

8

BIJLAGE 5

BRONVERMELDING Advies expertgroep doden en ruimen, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, april 2003. Agrarisch Dagblad, diverse artikelen aangaande aviaire influenza, periode maart – augustus 2003. Algemeen Dagblad, diverse artikelen aangaande aviaire influenza, periode maart – augustus 2003. Avian influenza (AI) in the Netherlands, Belgium and Germany – chronology of main events and list of decisions adopted by the commission, DG SANCO, e2: animal health and welfare, zootechnics, augustus 2003. Beschikking 2003/290/EG van de Commissie van 25 april 2003 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met aviaire influenza in Nederland. Beschikking 2003/357/EG van de Commissie 16 mei 2003, aanvulling op 2003/290/EG. Beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied. Bestek voor evaluatie-onderzoek bestrijding AI-crisis (definitief), Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, juli 2003. Bezoekersregeling Aviaire Influenza 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 27 maart 2003, intrekking 22 augustus 2003. Brief DIZ/LNV aan de directeur FVO, juli 2003. CD-rom Klassieke vogelpest in Nederland, VWA/RVV, september 2003. Centrale Crisisstaf (CCS) verslagen en bijlagen, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maart – augustus 2003. Dierziektebestrijding met beleid, advies over de bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten, Raad voor Dierenaangelegenheden en Raad voor het Landelijk Gebied, december 2003. Diverse persberichten van Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, periode maart – au-gustus 2003. Draaiboek Aviaire Influenza, versie 1.0., RVV afdeling Dierziekten, oktober 2001. Draaiboek Crisisbeheersing, AID, oktober 2002. Draaiboek Crisisbeheersing Dierziektebestrijding, LASER, januari 2003. Eindrapport MKZ 2001, Evaluatie van een crisis, B&A Groep, maart 2002. Epidemiologische consequenties van vaccinatie, ID-Lelystad, GD Deventer, CIDC-Lelystad, Faculteit Diergeneeskunde UU, mei 2003. Evaluatie van de AI-bestrijding in Nederland in de periode maart-augustus 2003, vastgesteld in de vergadering van het bestuur van PVE, 23 oktober 2003.

26437

1

BIJLAGE 5

Evaluatie van de inzet van de Algemene Inspectiedienst vogelpestcrisis 2003, Trimension Rampenmanagement BV, september 2003. Evaluatie Vogelpest, de samenwerking van de gemeenten en rampenbestrijdingsorganisatie met het Rijk tijdens de crisis, versie 1.0, verschillende partijen in Noord- en Midden Limburg en de regio Zuid Oost Noord-Brabant, december 2003. Final report of a mission carried out in the Netherlands from 1 to 5 may 2003 concerning aviaire influenza, Food and Vetenairy Office, DG(SANCO), mei 2003. Handboek Communicatie bij Crisis, versie 2.0, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maart 2003. Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maart 2002. Handboek financieel management in crisissituaties, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Directie Financieel Economische Zaken, januari 2003. Interdepartementaal beleidsteam (IBT) –verslagen, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, periode maart – mei 2003. Interne Evaluatie AI Crisis, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, EC-LNV, november 2003. Jaarverslag AID, Algemene Inspectie Dienst, 2002. Ketenconsequenties van de uitbraak van vogelpest, Landbouw Economisch Instituut (LEI), maart 2003. Klassieke Vogelpest uitbraak in Nederland 2003, Universiteit Utrecht, juli 2003. Memo ‘Stand van zaken LNV-Loket tot 01 september 2003 met betrekking tot de vogelpest’, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, september 2003. Nationaal Handboek Crisesbesluitvorming, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, maart 2002. Nieuwsbrieven van het Ministerie van LNV aan de sector, periode maart – augustus 2003. NOS nieuws, diverse berichten aangaande aviaire influenza op web-archief, periode maart – augustus 2003. NRC Handelsblad, diverse artikelen aangaande aviaire influenza, periode maart – augustus 2003. ‘Overheid pampert getroffen pluimveehouders’, Intermediair, maart 2003. Overzicht van de mogelijkheden van doden van vogels in het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten, ID-Lelystad, 2003. Plan van aanpak voor herbevolking geruimde pluimveebedrijven, PVE, april 2003. Pluimveehouderij en besmettelijke dierziekten: inventarisatie van kennis en dilemma’s, Wageningen UR, juni 2003. Preadvies voor de Vereniging voor Agrarisch Recht, mr. A. G. Walsweer, april 2003.

26437

2

BIJLAGE 5

PVC-rapportages, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maart – mei 2003. Rapportage Welzijnscommissie Wensing, periode maart – augustus 2003. Rapportage Commissie Bot aan de Ministers van VWS en LNV, juni 2003. RCC-dagjournaal, Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees, periode maart – augustus 2003. Reactie LNV op bevindingen FVO-missie, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, juli 2003. Reactie op zwartboek vogelpest, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, december 2003. Regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedsel-kwaliteit, ingang 27 maart 2003, intrekking 22 augustus 2003. Regeling monitoring Aviaire Influenza 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 8 maart 2003. Regeling standstill AI-gevoelige dieren 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 4 april 2003, intrekking 10 april 2003. Regeling vervoersbeperkingen pluimvee Gelderse Vallei 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 1 maart 2003, intrekking 2 maart 2003. Regeling vervoersbeperkingsgebieden pluimvee 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 2 maart 2003, intrekking 22 augustus 2003. Regeling verzamelverbod pluimvee Nederland 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 1 maart 2003, intrekking 22 augustus 2003. Regionale Crisisstaf (RCS)–verslagen, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, periode maart – augustus 2003. Richtlijn 89/662/EEG van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandkoming van de interne markt. Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en produkten in het vooruit-zicht van de totstandbrenging van de interne markt. Richtlijn 90/539/EEG van de Raad van 15 oktober 1990 tot vaststelling van veterinairrechtelijke voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer en de invoer uit derde landen van pluimvee en broedeieren. Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza. Risicoinventarisatie en –evaluatie van de ruimingen ten gevolge van de vogelpest, Achmea Arbo, maart-april 2003. Situatierapportages RCC aan CCS, periode maart – augustus 2003. Statistisch Jaarrapport 2003, Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren, juli 2003. Telegraaf, diverse artikelen aangaande aviaire influenza, periode maart – augustus 2003.

26437

3

BIJLAGE 5

Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 1 maart 2003, intrekking 4 maart 2003. Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 4 maart 2003, intrekking 22 augustus 2003. Tijdelijke vrijstellingsregeling enten AI-gevoelige dieren dierentuinen 2003, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ingang 22 april 2003. Transmission of H7N7 avian influenza A virus tot human beings during a large outbreak in commerci-al poultry farms in the Netherlands., Koopmans, M, Wilbrink, B, Conyn, M, et al., The Lancet; 2004; 363; 587-593. Trouw, diverse artikelen aangaande aviaire influenza, periode maart – augustus 2003. Tussentijdse evaluatie externe handhavers, AID aan CCS, mei 2003. Tweede Kamer der Staten-Generaal, dossier 28807, nrs. 1 – 73. Uitspraak door College van Beroep voor het Bedrijfsleven in kort geding, mei 2003. Veerkracht, Alterra, Research Instituut voor de Groene Ruimte, Wageningen 2002. Vogelpest, het verdriet van Nederland, Waarheidscommissie Vogelpest, november 2003. Volkskrant, diverse artikelen aangaande aviaire influenza, periode maart – augustus 2003. Wet- en regelgeving omtrent hobbydieren, advies RDA, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, januari 2003. Wet van 21 februari 1957, tot regeling van het door verwerking tot nuttige producten onschadelijk maken van ondeugdelijk materiaal van dierlijke herkomst (Destructiewet). Wet van 24 september 1992, houdende vaststelling van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD).

Hiernaast zijn diverse andere documenten, zoals concepten van draaiboeken, plannen en memo’s geraadpleegd en is ook een CD-ROM van de VWA/RVV ‘Klassieke vogelpest in Nederland 2003, voorlopige versie’ geraadpleegd.

26437

4

Berenschot Groep B.V. Postbus 8039 3503 RA Utrecht T 030 2 916 916 F 030 2 947 090 I www.berenschot.com E [email protected]

Eindrapport. De crisis tussen mens en dier. Evaluatie bestrijding AI-crisis

Recommend Documents