Bijlage 1
Een weg naar boven, naar buiten, naar binnen of terug Positionpaper VNG, G4 en G32 De weg naar boven: kwaliteitsimpuls (“up”) Met de maatregelen die het kabinet voorstelt krijgt de kwaliteit van het middelbaar beroepsonderwijs een impuls. De weg naar boven wordt versterkt door hogere eisen aan eindtoetsen en een betere aansluiting richting HBO en arbeidsmarkt. Er komen strakkere financieringsafspraken, strengere regels voor instroom in opleidingen, en een kortere studieduur met meer opleidingsuren en minder praktijkuren. Dit alles tegen de achtergrond van een geringer budget. De lijn is duidelijk: het mbo moet weer terug naar haar kerntaak, namelijk het afleveren van goed geschoolde vakmensen. Belang van goede randvoorwaarden aan de achterkant Bij het stellen van hogere eisen hoort in onze ogen ook een helder antwoord op de vraag wat er gebeurt met leerlingen die hier niet in mee kunnen komen? Nu al is sprake van (te) veel voortijdig schoolverlaters in het mbo, ondanks gezamenlijke inspanningen van scholen en gemeenten. Als gevolg van de hogere eisen die worden gesteld aan het eindniveau en de inhoud van het programma, zal het aantal jongeren dat problemen krijgt om te voldoen aan de eindtermen (en daardoor voortijdig uitvalt) toenemen. In onze ogen krijgt de ‘out’ op dit moment onvoldoende aandacht in de voorstellen. Zonder goede randvoorwaarden op dit punt vrezen wij dat veel kwetsbare jongeren er aan de achterkant uit zullen vallen: minder jongeren die een plek kunnen vinden in het onderwijs, meer jongeren die voortijdig afhaken, terwijl het voor herkansers moeilijker wordt om terug te keren naar het mbo. Gemeenten zijn probleemeigenaar als het mis gaat Jongeren die voortijdig uitvallen worden in vrijwel alle gevallen een gemeentelijke aangelegenheid. Zowel in de sfeer van sociale zaken, als in de sfeer van zorg en veiligheid. De gemeente heeft echter geen formele invloed op beleid en uitvoering van de roc’s. Wel wordt de gemeente een-op-een geconfronteerd met de gevolgen. Daar komt bij dat gemeenten als gevolg van de aangescherpte WWB straks zullen moeten gaan vaststellen of een jongere nog mogelijkheden heeft binnen het onderwijs. Van de gemeente wordt verwacht dat zij een individuele afweging maakt.
De weg naar buiten: risico op meer uitval (“out”) Biedt jongeren echt een “entree” richting arbeidsmarkt Wij vinden het positief dat het succes van de entreeopleiding straks niet alleen wordt afgemeten aan het aantal diploma’s dat wordt behaald. Als succes geldt evenzeer dat het volgen van de opleiding leidt tot een (duurzame) plek op de arbeidsmarkt. In het wetsvoorstel wordt dit expliciet benoemd als een van de functies van de entreeopleiding.1 Op het niveau van de entreeopleiding gaan echter ook eisen gelden voor o.a. taal en rekenen, net als in de rest van het mbo. We onderkennen nut en noodzaak van taal- en rekenvaardigheden, maar zeker op dit niveau zijn er nogal wat jongeren met taalproblemen, die verder goed in staat zijn een arbeidzaam leven op te bouwen als ze praktische werknemersvaardigheden krijgen aangereikt, maar die niet in staat zijn om straks aan de eindtermen te voldoen. Voor deze leerlingen vormen de voor hen onhaalbare eisen een aanslag op hun motivatie en doorzettingsvermogen.
1
Zie MvT, p. 20-21: “Het rendement van de entreeopleiding kan (daarom) niet alleen worden afgemeten aan het percentage studenten dat een diploma behaalt en doorstroomt naar een niveau-2-opleiding. Als de instelling erin slaagt om studenten die niet in staat blijken een diploma te behalen, toch naar werk te begeleiden, dan kan dit eveneens als een goede prestatie gezien worden. (…) Met andere woorden, een entreeopleiding is voor de student en instelling ook succesvol als het volgen van de opleiding utieindelijk leidt tot een duurzame plek op de arbeidsmarkt.”
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
04
Daarnaast wordt het bindend studieadvies ingevoerd op dit mbo-niveau. Bij een negatief advies moeten jongeren van 18-plus na vier maanden stoppen met de opleiding. Voor de meeste jongeren betekent dit een nieuwe, herkenbare ervaring in het niet (kunnen) voldoen aan de eisen. Deze jongeren dreigen geheel buiten het onderwijs terecht te komen. Herkansing is nauwelijks mogelijk en voor niet-kunners ook niet effectief, wanneer alleen naar de exameneisen gekeken wordt bij de beoordeling of jongeren de opleiding mogen voortzetten. Wat willen gemeenten? Gemeenten stellen voor de groep niet-kunners niet weg te sturen en buiten het onderwijs te plaatsen, maar een alternatieve route te bieden waarbij zij binnen de setting van het reguliere beroepsonderwijs zoveel mogelijk vaardigheden kunnen opdoen om de stap richting arbeidsmarkt succesvol te maken. In onze ogen krijgt die functie van de entreeopleiding op dit moment onvoldoende aandacht in het wetsvoorstel, ook al wordt zij wel expliciet genoemd als doelstelling. De eerste maanden van de entreeopleiding kunnen worden gebruikt om jongeren op het juiste ‘spoor’ te zetten: het behalen van de eindtermen waarmee doorstroom naar niveau 2 mogelijk wordt, óf de route naar werk. In dat geval zal alleen in uitzonderingsgevallen sprake zijn van een negatief studieadvies. Voor beide routes kan extra ondersteuning vanuit verschillende leefgebieden noodzakelijk zijn om een optimaal resultaat te behalen. Om daarbij tot een goede samenwerking te komen tussen scholen, gemeenten en zorgpartijen, pleiten wij voor meer ruimte om vanuit verschillende financieringsbronnen tot gezamenlijke trajecten te komen. Voorkom dat financiële afwegingen leiden tot meer schooluitval Via de bekostigingssystematiek op niveau 2, 3 en 4 ontvangen instellingen straks een aflopende bekostiging voor leerlingen als het aantal leerjaren oploopt. Hierdoor worden scholen niet alleen afgerekend op het behalen van de eindtermen, maar ook op het tempo waarin leerlingen hun opleiding afronden. Financiële afwegingen zouden hierdoor kunnen gaan interfereren met onderwijsinhoudelijke argumenten bij de beoordeling om wel of niet te blijven investeren in een jongere. Als een jongere niet in staat lijkt om de eindtermen (tijdig) te behalen en het risico op voortijdig uitvallen reëel is, wordt het straks vanuit bedrijfseconomisch perspectief onaantrekkelijk voor de instelling om te blijven investeren in deze jongeren. Met name waar instellingen kampen met financiële problemen draagt dit een risico in zich, ook al verwachten wij niet dat scholen graag bedrijfseconomische motieven zullen laten prevaleren over onderwijsinhoudelijke overwegingen. Ook ten aanzien van de entreeopleiding draagt de systematiek van aflopende bekostiging een risico in zich. Er is straks nog voor één jaar budget met beperkte financiële ruimte voor uitloop. Met name voor jongeren die doorstromen vanuit het praktijk- en speciaal onderwijs geldt dat zij vaak wél in staat zijn de opleiding met succes af te ronden, alleen langer nodig hebben voor hun studie. Voor deze groep kan de bekostiging op een gegeven moment ontoereikend worden, waardoor financiële afwegingen ertoe kunnen gaan leiden dat deze jongeren niet meer worden toegelaten tot de entreeopleiding. Of zij worden wél toegelaten, maar krijgen na vier maanden alsnog een negatief bindend studieadvies. Wat willen gemeenten? Voor gemeenten is het belangrijk dat zij kunnen vertrouwen op een zorgvuldige beoordeling van het onderwijsveld of een jongere nog onderwijsmogelijkheden heeft. Om die zorgvuldigheid optimaal te verankeren, stellen gemeenten voor dat een deskundige en onafhankelijke organisatie binnen het onderwijsdomein zonder direct financieel belang de rol krijgt om aanvullend advies uit te brengen.
De weg naar binnen: minder plek Met de voorgenomen wijzigingen in het mbo worden ook de toegangsdrempels tot de verschillende niveaus verlegd. Vermeden moet worden dat dit ertoe leidt dat minder jongeren een plek weten te vinden in het mbo. Opnamecapaciteit entreeopleiding onbekend Omdat de entreeopleiding drempelloos is, wordt de indruk gewekt dat geen leerling zonder diploma
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
05
geweigerd kan worden. De eerstkomende jaren is echter nog niet goed te zeggen hoeveel leerlingen gebruik zullen maken van de opleiding. Wel is er op voorhand een bedrag gereserveerd binnen de lumpsum van het mbo voor de bekostiging van de entreeopleiding. Gemeenten zijn bezorgd dat er problemen gaan ontstaan als zich meer leerlingen melden dan budgettair voorzien. In dat geval bestaat het risico dat er een selectieve prikkel ontstaat in de intakeprocedure en dat aan bepaalde jongeren zal worden geadviseerd niet aan de opleiding te beginnen. Formeel zou dit niet moeten kunnen, maar gezien de financiële kaders is dit een realistisch scenario. Wat willen gemeenten? Om te voorkomen dat er formeel wel, maar in de praktijk geen sprake is van drempelloze instroom, stellen gemeenten voor om in de eerste twee jaren budgettair geen maximaal aantal leerlingen voor de entreeopleiding vast te stellen. Er ontbreekt op dit moment een duidelijke cijfermatige onderbouwing van het verwachte aantal leerlingen. In mondelinge toelichtingen wordt aangegeven dat gemeenten zich geen zorgen hoeven te maken, omdat 30-plussers in de toekomst niet meer toegelaten worden. Indien er inderdaad sprake is van een groot aantal 30-plus leerlingen dat geen gebruik meer zal maken van niveau 1 / AKA trajecten is er geen risico om ook financieel te garanderen dat er sprake zal zijn van drempelloze toegang in de entreeopleiding. Toelatingseisen bij ontbreken volledig vmbo-diploma Niveau 2, 3 en 4 zijn straks niet meer direct toegankelijk voor leerlingen die geen (vmbo)diploma hebben. Zij moeten starten in de entreeopleiding. Voor jongeren die behoorlijke kwaliteiten hebben, maar om een of andere reden geen volledig vmbo-diploma hebben behaald (door privéomstandigheden of doordat zij deelcertificaten hebben gehaald) is dat frustrerend. Tot nu toe konden deze jongeren via toelatingstoetsen op niveau 2 of 3 aangenomen worden. Wij vragen zo snel mogelijk duidelijk te maken welke toelatingseisen in de nieuwe situatie gaan gelden voor leerlingen die niet beschikken over een volledig vmbo-diploma.
De weg terug: deze wordt verder bemoeilijkt Gemeenten achten het van belang dat jongeren uitzicht houden op het behalen van een diploma. Daarom pleiten wij ervoor dat jongeren die dat (opnieuw) aankunnen en willen, een tweede onderwijskans verdienen. De recente aanscherping van de WWB sluit hier ook op aan. Van gemeenten, en bovenal van jongeren zelf, wordt verwacht dat zij er alles aan doen om terug te keren naar school. Als de terugkeermogelijkheden echter niet goed worden georganiseerd vrezen gemeenten dat de aanscherping van de WWB een formele letter wordt die feitelijk weinig effect zal hebben. De aansturing en bekostiging van zowel het mbo als het voortgezet onderwijs zou deze terugkeer daarom meer moeten faciliteren. Biedt scholen een positieve prikkel bij herkansers Instellingen hebben nu vaak nauwelijks aandacht voor 'oude’ VSV-ers. Scholen zijn autonoom in het bepalen van het instroombeleid en er is niet voorzien in een positieve prikkel. Het risico op nieuwe uitval wordt te groot geacht. In de nieuwe opzet wordt dit nog eens versterkt. Opleidingen gaan door de systematiek van aflopende bekostiging alleen maar meer financieel risico lopen bij herinstroom van VSV-ers. Er is geen ruimte voor extra aandacht voor deze leerlingen. De plusvoorzieningen worden in de meeste regio’s vooral benut voor de preventie: het voorkomen van uitval van leerlingen die nog zijn ingeschreven en zicht hebben op het behalen van de startkwalificatie. Wat willen gemeenten? Wij stellen voor scholen een positieve prikkel te bieden door middel van een financiële bonus wanneer een eerder uitgevallen leerling zich opnieuw inschrijft. Zo komt er een beloning te staan op een actief beleid om jongeren terug te leiden naar het onderwijs, waarbij reële risico’s (hernieuwde uitval) gedeeltelijk worden ondervangen. Om perverse effecten te voorkomen,mag de prikkel er niet toe leiden dat het financieel aantrekkelijk
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
06
wordt om jongeren eerst uit te laten vervallen om ze daarna opnieuw in te schrijven. Daarnaast is het van belang dat de toegankelijkheid van de zorgstructuur in het mbo, waaronder de plusvoorziening, van rijkswege goed wordt geregeld voor deze jongeren. Voorkom wachten bij de poort De ervaring nu is dat het onderwijs jongeren niet altijd op korte termijn kan plaatsen. Opleidingen geven aan 'vol' te zijn of er is sprake van lange wachttijden voordat opleidingen starten. Veel opleidingen starten in de praktijk slechts eenmaal per jaar. Zowel voor jongeren als voor gemeenten levert dit simpele feit een groot probleem op. Jongeren kunnen (in principe) instromen in het onderwijs, maar zullen toch eerst een beroep moeten doen op gemeentelijke ondersteuning (en mogelijk ook een uitkering) voordat de opleiding kan worden gestart. Wat willen gemeenten? Gemeenten pleiten ervoor om in ieder geval voor de entreeopleiding een periodieke instroom te creëren via meerdere instroommomenten per jaar. Gelet op het feit dat de leerlingen op deze opleidingen zullen bestaan uit meer homogene groepen en er daarnaast veel maatwerk noodzakelijk wordt geacht, zou het mogelijk moeten zijn om in iedere regio minimaal eens per tertaal een groep te laten starten. In sommige regio’s is gebleken dat zelfs een frequentie van vier of vijfmaal per jaar mogelijk is.
Ter overweging bieden wij u de volgende voorstellen aan: Ten aanzien van de entreeopleidingen: 1. Stuur niet-kunners niet weg uit de entreeopleiding, maar biedt ze een alternatieve route gericht op werk De entreeopleiding biedt een uitstekend vehikel om kwetsbare jongeren door te laten stromen naar een niveau-2-opleiding danwel voor te bereiden op de arbeidsmarkt. Wij pleiten ervoor ROC’s te stimuleren om in de entreeopleidingen een alternatieve leerstroom te ontwikkelen die gericht is op het uitstromen naar werk naast de leerstroom gericht op het behalen van het diploma. In onze ogen krijgt die eerste functie van de entreeopleiding op dit moment onvoldoende aandacht in het wetsvoorstel, ook al wordt zij wel expliciet genoemd als doelstelling. 2. Gebruik de eerste 4 maanden om jongeren op het juiste ‘spoor’ te zetten (vervolgonderwijs of werk) De eerste maanden van de entreeopleiding kunnen worden gebruikt om jongeren op het juiste ‘spoor’ te zetten: het behalen van de eindtermen waarmee doorstroom naar niveau 2 mogelijk wordt, óf de route naar werk. In dat geval zal alleen in uitzonderingsgevallen sprake zijn van een negatief studieadvies. Een constructief samenwerkingsverband met VO, VSO en Praktijkonderwijs kan zorg dragen voor een goede voorselectie en een passend traject, mogelijk in relatie tot het concept van de Werkschool. 3. Maak ruimte voor een aanpak waarin gedaan wordt wat nodig is om een optimaal resultaat te bereiken Indien zich problemen voordoen met jongeren die verder reiken dan alleen onderwijskundige problematiek, is een goede samenwerking tussen school, gemeente en zorgpartijen van groot belang om het maximale uit de kwaliteiten van deze jongeren te halen. Een mix van onderwijs dat zoveel mogelijk wordt gecontinueerd, zorg/hulpverlening en beroepsoriëntatie leidt in onze ogen tot een zinvolle en resultaatgerichte inzet van overheidsgeld. De investering betaalt zich terug, omdat hoge maatschappelijke kosten op latere leeftijd worden voorkomen. Wij pleiten daarom voor meer ruimte om vanuit verschillende financieringsbronnen tot gezamenlijke trajecten te komen. Het draagt eraan bij dat alle jongeren in de eerste vier maanden van de entreeopleiding op het juiste 'spoor' gezet worden, waardoor alleen in uitzonderingsgevallen sprake zal zijn van een negatief schooladvies. Wij stellen voor dit principe te verankeren tot een verplichting waarbij ROC's, VO, - VSO- en
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
07
Praktijkscholen met gemeenten in de regio tot afspraken komen in relatie met de vorming van de entreeopleidingen per 2013-2014. 4. Garandeer een periodieke instroom via meerdere instroommomenten per jaar Garandeer dat de nieuwe entreeopleidingen meerdere keren per jaar een instroommoment organiseren, zodat er sprake is van een regelmatige en periodieke instroom. Gelet op het feit dat de studenten op deze opleidingen zullen bestaan uit meer homogene groepen en er daarnaast veel maatwerk noodzakelijk wordt geacht, zou het mogelijk moeten zijn om in iedere regio minimaal eens per tertaal een groep te laten starten. In sommige regio’s is gebleken dat zelfs een frequentie van vier of vijfmaal per jaar mogelijk is. 5. Zorg ervoor dat de drempelloze instroom ook in de eerste twee jaren financieel gegarandeerd kan worden, door budgettair geen maximum te stellen aan het aantal leerlingen Om te voorkomen dat er formeel wel, maar in de praktijk geen sprake is van drempelloze instroom, stellen gemeenten voor om budgettair in de eerste twee jaren geen maximaal aantal leerlingen voor de entreeopleiding vast te stellen. Er ontbreekt op dit moment een duidelijke cijfermatige onderbouwing van het verwachte aantal leerlingen. In mondelinge toelichtingen wordt aangegeven dat gemeenten zich geen zorgen hoeven te maken, omdat 30-plussers in de toekomst niet meer toegelaten worden. Indien er inderdaad sprake is van een groot aantal 30-plus leerlingen dat geen gebruik meer zal maken van niveau 1 / AKA-trajecten is er geen financieel risico om te garanderen dat er inderdaad sprake zal zijn van drempelloze toegang in de entreeopleiding.
Ten aanzien van een evenwichtige beoordeling 6. Zorg voor een onafhankelijke medebeoordeling van in- en uitstroombeleid Aangezien de beslissingen in het onderwijs een-op-een gevolgen hebben voor gemeentelijke beleidsvelden en kosten als (jeugd)zorg, werk en inkomen en veiligheid pleiten wij voor een aanvullend advies (een second opinion) op het bindend studieadvies om te komen tot een afgewogen collegebesluit om de onderwijskansen van jongeren te bepalen. Uit het oogpunt van zorgvuldigheid lijkt het ons van belang dat naast de school ook een ander, meer onafhankelijk orgaan hierover formeel een uitspraak doet. Op deze wijze kan een gezamenlijke verantwoordelijkheid tussen de onderwijsinstelling en de gemeenten beter tot uitdrukking komen. In de Memorie van Toelichting wordt de rol van de RMC's genoemd als zijnde 'aan zet' bij dreigende uitschrijving, maar dit beperkt zich tot het zoeken van oplossingen nadat een probleem is ontstaan en er geen weg meer terug is naar die opleiding. Wij zien mogelijkheden voor een meer formele en preventieve invulling van de samenwerking. Het RMC kan toetsen of de onderwijsinstellingen de procedure rond een bindend studieadvies zorgvuldig hebben uitgevoerd. Bij twijfel kan het RMC de taak krijgen deze zaak voor te leggen bij de onderwijsinspectie of een ander daartoe in het leven te roepen onderwijsorgaan. Aangezien gemeenten reeds per 1 juli voor de taak gesteld worden om op basis van de aangescherpte WWB na te gaan of jongeren nog terug kunnen naar het onderwijs, lijkt ons een zo pragmatisch mogelijke oplossing relevant. Het gaat ons om een borging van zorgvuldigheid vanuit de optiek van optimaal resultaat voor de jongere in kwestie. We willen de jongeren zoveel mogelijk 'bij de les ' houden. De bevoegdheid om een second opinion af te geven naast het studieadvies van de school zelf, betekent een uitbreiding van de taak van het RMC. Om bovendien aan te sluiten op de aanscherping van de WWB, zou de reikwijdte ten aanzien van deze nieuwe bevoegdheid (second opinion studieadvies) van het RMC moeten worden verruimd van 23 jaar naar 27 jaar. Voor een goede uitvoering van deze nieuwe taak zijn wel extra middelen nodig. Dit budget zou gevonden kunnen worden binnen de middelen die reeds voor kwaliteitsverbetering binnen het MBO zijn gereserveerd.
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
08
Ten aanzien van een versterking van de route terug naar school 7. Biedt scholen een positieve prikkel (bijv. een financiële bonus ) bij herinschrijving Het is van belang scholen te stimuleren tot een actief beleid om jongeren terug te leiden naar het onderwijs en daarbij reële risico's (hernieuwde uitval) gedeeltelijk te ondervangen. Wij pleiten daarom voor een positieve financiële prikkel bij het toelaten van eerder uitgeschreven jongeren. Om perverse effecten te voorkomen,mag de prikkel er niet toe leiden dat het financieel aantrekkelijk wordt om jongeren eerst uit te laten vervallen om ze daarna opnieuw in te schrijven als herkanser. Wij stellen daarom voor de bonus op 50% te zetten van de financiële malus die een school ondervindt bij het voortijdig uitvallen van een leerling. Het zou dan gaan om een bonus van maximaal € 1000 per leerling die terugkeert naar het onderwijs. Daarnaast is het van belang dat de toegankelijkheid van de zorgstructuur in het mbo, waaronder de plusvoorziening, van rijkswege goed wordt geregeld voor deze jongeren. 8. Richt een monitor in om beter zicht te krijgen op de terugkeerkansen van leerlingen Natuurlijk is een lokale, zorgvuldige beoordeling van de haalbaarheid van terugkeer naar het onderwijs noodzakelijk. In een goede en constructieve samenspraak tussen RMC en opleidingsinstituut. Gelet op het feit dat roc's risico's lopen met de aanname van deze leerlingen, stellen wij voor om een landelijke monitor in te richten, waarin deze leerlingen apart in beeld worden gebracht en de mogelijke (extra) risico's van herplaatsing ten opzichte van andere leerlingen goed kunnen worden gevolgd. Dit levert concrete beleidsinformatie op die van belang is voor zowel de VSV-aanpak als de effectiviteit van de aanscherping WWB op dit terrein. Nu de monitoring van de entreeopleidingen eveneens wordt voorbereid, verzoeken wij om specifieke aandacht voor de herinschrijvers.
VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Tel 070-373 83 93 www.vng.nl
09
