Nadere toelichting Initiatiefvoorstel
15R6296
Een stimulerende bijstandsregeling In mei heeft GroenLinks in de raadsvergadering een initiatiefvoorstel aangeboden, om een Living Lab (leertuin) op te zetten voor een meer stimulerende bijstandsregeling. Het voorstel vloeide voort uit gesprekken die zij voerde met o.a. bijstandsgerechtigden, initiatiefnemers uit de stad, casemanagers, WIJgeneralisten en onderzoekers. De verwachting die het voorstel uitsprak was dat door een ruimere denkwijze over wat werk en participatie inhoudt, een positieve en integrale begeleiding vanuit de WIJfilosofie, en een kleine bijverdienmogelijkheid, de intrinsieke motivatie, de participatie en ook het welzijn van inwoners vergroot wordt. Op 2 juni is in de raadscommissie Economie en Mobiliteit het initiatiefvoorstel besproken. De levendige discussie aldaar heeft geleid tot het opzetten van een kernteam dat in de zomer een keuzedocument heeft opgesteld. Het project is vervolgens in een compacte werksessie op 1 september met raadsleden, externe deskundigen (bijv. cliëntenraadsleden en onderzoekers) en beleidsambtenaren uitgedacht. Naar aanleiding daarvan leggen wij een nadere toelichting met herziend ontwerp raadsbesluit aan u voor, met dank aan iedereen die volop meegedacht heeft. In deze nadere toelichting vindt u uitleg en achtergrond bij de mogelijk te stellen keuzen met betrekking tot inwonersgroep, begeleiding vanuit WIJfilosofie, verdienregeling en onderzoek. In het raadsbesluit roepen wij het college op tot een voorbereidingsplan te komen om de leertuin 'Een stimulerende bijstandsregeling' verder uit te werken. Saskia Lammers, GroenLinks Patrick van der Voort, BBL Paul Gielen, D66
1
OVERWEGINGEN BIJ HET VOORSTEL Sinds januari is op het gebied van werk, zorg en jeugd een omvangrijk deel van de rijksoverheid- of provincietaken gedecentraliseerd naar onze stad. Zo ligt ook de uitvoering van de Participatiewet waarin de oude WWB, de WSW en een deel van de Wajong zijn samengevoegd, bij de gemeente. Los van de flinke bezuinigingen die met deze decentralisaties gepaard gaan, is het idee dat gemeenten dichterbij inwoners staan, en daarmee een integralere kijk op de uitvoering ervan hebben. Bij met name de Participatiewet constateren uitkeringsgerechtigden, maar ook casemanagers en werkgevers een aantal knelpunten. Zo lopen veel uitkeringsgerechtigden tegen de complexe en vaak ook weinig stimulerende regelgeving aan. En vinden uitvoerenden dat de Participatiewet niet voldoende bijdraagt aan een versterking van de intrinsieke motivatie en participatie van bijstandsgerechtigden. Daarnaast past de werkwijze niet bij de visie van WIJeindhoven waarmee de Gemeente Eindhoven alledrie de decentralisaties vorm wil geven. Een filosofie waarbij maatwerk en samenspraak essentiële onderdelen vormen.
AANLEIDING VAN HET INITIATIEFVOORSTEL Uit diverse gesprekken met bijstandsgerechtigden, casemanagers, WIJgeneralisten, onderzoekers en initiatiefnemers im de stad, blijkt een breed gedragen beeld van de huidige knelpunten in de Participatiewet. Ook tijdens de werksessie met de fractieleden van alle partijen en externe deskundigen kwamen wederom dezelfde aandachtspunten terug: Bijstandsgerechtigden ervaren een gebrek in vertrouwen en beperking van hun eigen regie om stappen op de participatieladder en zelfredzaamheidsmatrix te zetten. Door de sterke afhankelijkheidsrelatie van de gemeente, komen woorden/regels harder binnen dan gewenst. Daarnaast zorgt de grote complexiteit aan regels, dat deze danwel niet beklijven, danwel regelmatig leiden tot stress en daarmee verkramping. Ook werkgevers ervaren vele sollicitatiepogingen als weinig passend bij de 2
door hen opgestelde vacatures. Het doel is dan ook om meer vanuit stimulans en intrinsieke motivatie te werken, en minder vanuit verplichtingen en straffen. Daarnaast kan middels deze leertuin meer ruimte gecreëerd worden voor de bijstandsgerechtigde en de casemanager om vanuit het perspectief van de client te kunnen handelen. Meer maatwerk.
WAT IS HET DOEL VAN DIT PROJECT? Een bijstandsregeling, die de intrinsieke motivatie van inwoners versterkt, minder vanuit plichten werkt, en vanuit samenspraak betaald werk en/of participatie stimuleert. Verwachte resultaat Inzicht in welke werkwijze de meeste positieve effecten heeft op welzijn, gezondheid, participatie en financiën. Wat gebeurt er als de negatieve prikkels in het systeem worden weggelaten en enkel positieve prikkels worden toegepast? Zien we een stijging in participatie, zelfredzaamheid, sociale cohesie, kwaliteit van leven en welzijn? Middels kwantitatief en met name kwalitatief onderzoek worden de onderliggende maatschappelijke mechanismen blootgelegd, wat leidt tot handvaten voor onder meer de gemeente en professionals. Ook kan op basis van het onderzoek een beslissing plaatsvinden over een mogelijke implementatie in de stad en/of adviezen aan het ministerie.
WAAROM EEN PILOT? Ondanks de decentralisatie van de Participatiewet schrijft deze vrij gedetailleerd aan gemeenten voor welke plichten er gelden voor bijstandsgerechtigden, welke maatregelen hierop van toepassing zijn etc. Dit beperkt de mogelijkheden voor gemeenten om het anders aan te pakken. De participatiewet kent echter een experimenteerartikel, en ook staatssecretaris Klijnsma geeft aan bereid te zijn extra ruimte te bieden andere werkwijzen te onderzoeken.
Overigens is de beoogde werkwijze dusdanig anders, dat voor een kwalitatieve uitrol het verstandig zal zijn, om klein te beginnen, hiervan te leren, en vervolgstappen te zetten. Tegelijkertijd moet zo veel mogelijk voorkomen worden dat er rechtsongelijkheid kan ontstaan in de stad. De groep deelnemers moet enerzijds groot en divers genoeg zijn om vergelijking mogelijk te maken, en representativiteit te garanderen. De groep deelnemers moet anderzijds klein genoeg zijn om de kwalitatieve opzet van het project te verzekeren.
KEUZE INWONERSGROEP: EEN WIJK Het voordeel van een wijkgerichte aanpak is dat de integrale effecten, zoals bijv. de impact op de sociale omgeving, kunnen worden meegenomen. Bovendien kan bekeken worden of de werkwijze bij de ene groep beter aansluit dan bij de andere. Daarnaast werkt het ook praktischer om een WIJteam in een nieuwe werkwijze mee te nemen. Hierbij is een aantal randvoorwaarden belangrijk:
Het moet een representatieve doelgroep betreffen, dat betekent dat we de leertuin in een 'gemiddelde' wijk willen uitrollen. Een wijk waar verschillende doelgroepsprofielen aanwezig zijn: jong en oud, grote en kleine afstand tot de arbeidsmarkt, hoger en lager opgeleid.
De deelname is vrijwillig. We willen de deelname volop stimuleren, omdat dat de representativiteit ten goede komt. Maar het uitgangspunt van het project is 'samenspraak' en dat geldt dus ook voor de keuze van deelname. Deelnemers aan het project worden dan ook uitgebreid ingelicht over de inhoud, voorwaarden, doelen en tijdelijkheid van het project.
Wanneer
deelnemers het experiment beëindigen of voltooid hebben, moeten zij zonder problemen terug kunnen vallen op de dan geldende weten regelgeving.
3
BEGELEIDING VANUIT WIJFILOSOFIE In Eindhoven is gekozen om het sociale beleid op een andere manier vorm te geven: WIJeindhoven. Een nieuwe koers, waarbij de grootste belofte is dat de inwoner meer centraal staat, maatwerk essentieel is en vanuit integraliteit gewerkt wordt. Een huishouden, een generalist, een plan. Kenmerkende woorden hierbij zijn: eigen kracht, samenkracht en wederkerigheid. Deze filosofie wordt doorgetrokken naar 'werk & inkomen'. En staat ook centraal in deze leertuin. De balans tussen integraliteit en behapbaarheid van het project voor de organisatie, dient goed door het college bewaakt te worden en bepaalt mede de keuze voor de wijk. In deze leertuin willen we bijstandsgerechtigden zo veel mogelijk vrijwaren van de geldende verplichtingen om zo te bekijken of een positieve benadering, zonder dwang en regeltjes, beter werkt. Ook de maatregelenverordening wordt niet toegepast. We triggeren hiermee hun intrinsieke motivatie. Dat wil niet zeggen, dat we bijstandsgerechtigden compleet loslaten. Juist niet. Iedereen wordt vanuit de WIJfilosofie begeleid, waarbij in samenspraak stappen richting participatie worden gezet. De keuze voor reintegratietrajecten wordt bijvoorbeeld in samenspraak gemaakt, evenals mogelijke bijscholingstrajecten. Ook mag een spiegel worden voorgehouden, zolang dit bijdraagt aan het vergroten van de intrinsieke motivatie. Deze werkwijze sluit aan bij de wens van Eindhoven om 'dingen mogelijk te maken' en ons niet te verschuilen achter richtlijnen. Een belangrijk verschil met de huidige werkwijze op werk & inkomen is dat een inwoner in samenspraak met een generalist integraal naar zijn specifieke situatie kijkt. Welke stappen op de zelfredzaamheidsmatrix zijn het belangrijkste om als eerste te zetten? Een stabiele thuissituatie, zekerheid over werk en inkomen of aan de slag met een persoonlijke hulpvraag? Hoe kan de participatie bevorderd worden? Is de eerste stap het opbouwen van zelfvertrouwen/vaardigheden in een vrijwilligersfunctie bij bijv. een buurtinitiatief of is solliciteren naar betaald werk zinvol? Wat draagt bij aan iemands vaardigheden? Hoe kan
iemands netwerk vergroot worden? Bij welke vacatures van het Werkgelegenheidsteam gaat iemands hart sneller tikken? Welk (reintegratie)traject past hier het beste bij? Goede informatie over de mogelijkheden van trajecten, opleidingen is daarbij een vereiste. Evenals toegang (bijv. intermediairfunctie) tot bijv. het Werkgeversteam en andere organisaties (bijv. WLB, SD, Summa, KvK, MKB enz.). Naast individuele begeleiding incl. in samenspraak doorverwijzing naar tweedelijnsspecialisten (bijv. Werkgeversteam) kan ook groepsbegeleiding een belangrijk onderdeel vormen binnen de wijk.
FLEXIBELE VERDIENREGELING Uit het rapport van Divosa eind juni blijkt dat slechts 9% van de bijstandsgerechtigden parttime naast de uitkering werkt, en dat zij wel tweemaal zo snel uitstromen. Deeltijdwerk verdient daarmee een extra stimulans. In de praktijk zien we vaak een armoedeval, in een aantal gevallen worden er onkosten gemaakt (bijv. kleding/vervoer) en is bij mogelijk werkverlies de investering om opnieuw een uitkering aan te vragen complex en tijdrovend. Ook zijn er praktische drempels zoals de verschillende berekeningssystematiek van instanties (belasting vs gemeente), de onzekerheid wanneer iemand wisselende inkomsten heeft, en de impact op andere regelingen (bijv. op toeslagen). Uit het idee dat 'werk moet lonen' willen we kijken naar hoe een flexibele verdienregeling opgesteld kan worden die nog meer dan de huidige mogelijkheid als positieve prikkel dient om (deeltijd)werk aan te nemen. Hierbij kan gedacht worden aan:
Waarbij om rechtsongelijkheid te voorkomen, ook mensen in de wijk die net boven het bijstandsniveau zitten, meegenomen worden. Het terugbrengen van de complexiteit:
De uitkering bij (part)time werken boven de bijstandsnorm niet beëindigen maar blokkeren voor de periode van de gehele leertuin.
Het vergemakkelijken van, danwel begeleiden bij, de dubbele registraties (bijv. belasting en gemeente) Bij de keuze voor de mate van verrekenen spelen een paar zaken een rol:
De
door de inwoner te behouden bijverdiensten moeten substantieel genoeg zijn om de stimulerende werking ervan te garanderen.
Het bedrag kan ook weer niet te hoog zijn, om te voorkomen dat deelnemers geen aanspraak meer kunnen maken op landelijke toeslagen zoals zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget, en om bovendien de financiële haalbaarheid van het project te garanderen.
Een te grote eventuele inkomensteruggang na afloop van het project moet worden vermeden. Wellicht kan hiervoor ook naar mogelijkheden van een revolving fund worden gekeken. De consequenties van verschillende verrekenpercentages (bijv. 40%, 60% of 80%) zouden bekeken moeten worden door het college. Ook kan onderzocht worden of het eventuele financiële risico afgedekt zou kunnen worden met een social impact bond.
Een flexibele verdienregeling:
Voor de gehele leertuinperiode in plaats van de huidige verdienregeling (vaak voor 6 maanden).
Waarbij
de uitkeringsgerechtigde een percentage van de bijverdiensten mag houden en de maximale inkomsten waar een inwoner recht heeft op (gedeeltelijke) bijstand wordt verhoogd naar een bedrag volgend uit dit percentage (zie rekenvoorbeeld in de bijlage).
4
ONDERZOEK NAAR MAATSCHAPPELIJKE EFFECTEN Om een goed beeld te krijgen van de effecten van het project wordt een combinatie van kwalitatief (gesprekken/interviews) en kwantitatief onderzoek voorgesteld. Hierbij kan samengewerkt worden met de steden en onderzoeksinstellingen waar eveneens vertrouwensexperimenten (vaak in een net wat andere vorm) worden opgezet. Het doel is om inzicht te krijgen in wat wel/niet werkt bij welke
doelgroep om zo tot praktische handvaten voor de uitvoeringspraktijk te komen. Hoe meer dit in de eigen woorden in plaats van in onderzoekstermen gebeurt, hoe meer het zal gaan leven. Dit onderzoek bestaat uit twee delen:
Onderzoek naar de effecten bij de deelnemer Onderzoek naar de effecten bij de
participatie, welzijn, is inzicht in de sociale en maatschappelijke effecten in de gemeenschap wenselijk. De leertuin zal qua duur dan ook passend moeten zijn om beide doelen inzichtelijk te maken. De duur van het project is daarmee minimaal 2 jaar. Individuele effecten zijn mogelijk sneller zichtbaar dan effecten in de gemeenschap.
gemeenschap Effecten op de deelnemer Om de effecten van het project in beeld te brengen wordt allereerst getracht aan te sluiten bij indicatoren die worden ingezet in het sociale domein/participatiewet (bijv. instroom/uitstroom, succes van trajecten, financiële impact). Hierdoor worden de gegevens vergelijkbaar met de werkwijze in andere wijken. Aanvullend hierop is het ook van belang inzicht te krijgen in de ervaren kwaliteit van leven van de deelnemers. Het doel is om inzicht te krijgen in de onderliggende mechanismen. Daarbij dient de vraag te worden gesteld; wat vinden mensen belangrijk en wat is voor hen kwaliteit van leven? Om voldoende focus in het onderzoek aan te brengen, kiezen we in samenspraak met o.a. bijstandsgerechtigden, werkgevers en andere deskundigen voor een aantal thema's. Denk hierbij aan arbeidsparticipatie/ondernemerschap, andere vormen van participatie, klanttevredenheid, welzijn/kwaliteit van leven, gezondheid en financiële impact. Effecten op de gemeenschap Effecten op het individu kunnen niet los worden gezien van de effecten en ontwikkelingen van de context waarin mensen leven. Hoe mensen zich gedragen als individu heeft invloed op de gemeenschap, de wijk, de buurt en andersom. Met dit experiment willen we ook de effecten op de gemeenschap inzichtelijk maken. Hierbij valt te denken aan; ervaren kwaliteit van leven van de gemeenschap, sociale cohesie, netwerken, ervaring van de buurt/omgeving, veranderingen in sociale structuur bijv. aantal burgerinitiatieven en wijkontwikkeling. Duur van het project Naast het zichtbaar maken van de individuele effecten op bijv. ervaren kwaliteit van leven, 5
FASERING Middels dit initiatiefvoorstel willen we het college de opdracht geven om de raad via een RIB in het tweede kwartaal van 2016 op de hoogte te brengen van het voorbereidingsplan waar tevens de juridische, onderzoektechnische en financiële impact van de leertuin wordt meegenomen. Ook de definitieve startdatum van de leertuin moet hierin terug komen. Om deelnemers aan het project niet te benadelen is het bovendien belangrijk dat er goedkeuring vanuit het ministerie komt. Om zicht te houden op de voortgang wil de raad daarna ieder kwartaal per raadsinformatiebrief kort en bondig op de hoogte worden gesteld van het verloop van het project. Wellicht dat na de werkelijke opstart incl. nulmeting, de frequentie verlaagd kan worden. Een half jaar voor het einde van het project vragen we het college de raad uitgebreider te informeren over de voorlopige onderzoeksresultaten en de mogelijke vervolgstappen bij afronding van de leertuin. Indien het project succesvol blijkt, is besluitvorming over voortzetting zonder onderbreking van belang. Voorts zal in de raad een voorstel worden besproken over uitrol mogelijkheden in de stad. Mocht het project onverhoopt niet succesvol zijn, dienen de eventuele juridische en financiële gevolgen voor deelnemers van het eindigen van het traject te worden afgedekt. Nazorg en de juiste overgangsregelingen zijn hierbij van belang.
Met deze keuzen denken wij een goede stap te zetten naar een bijstandsregeling, die de intrinsieke motivatie van inwoners versterkt, minder vanuit plichten werkt, en vanuit samenspraak betaald werk en/of participatie stimuleert.
FINANCIERING Dit project kan mogelijk zowel positieve als negatieve financiële gevolgen voor de gemeente hebben. Dat is deel van het onderzoek. Direct door de verminderde controle/bureaucratie, of indirect het door positieve prikkels eerder stimuleren tot bijstandsonafhankelijkheid. Sowieso zullen er beperkte kosten gemaakt dienen te worden om het onderzoek op een kwalitatieve manier te laten uitvoeren. Deze leertuin en de effectiviteitsmeting ervan kan bijv. gefinancierd worden vanuit de Innovatiegelden van het Participatiebudget. Ook zijn er mogelijk innovatiebudgetten te vinden bij de provincie of het Rijk. De dekking kan worden meegenomen in het voorbereidingsplan van het college.
6 Afbeelding: Jos Dielis
HERZIEN RAADSBESLUIT ONTWERP We stellen voor het college opdracht te geven om: 1. Een leertuin voor minimaal 2 jaar voor te bereiden die als doel heeft om een bijstandsregeling te ontwikkelen, die de intrinsieke motivatie van inwoners versterkt, minder vanuit plichten werkt, en vanuit samenspraak betaald werk en/of participatie stimuleert. 2. Deze leertuin is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: • Uitnodigen van een representatieve groep (bijna) bijstandsgerechtigden uit een bepaalde wijk om op vrijwillige basis mee te werken aan dit project. Zo kan niet alleen de individuele impact maar ook de impact op de sociale cohesie onderzocht worden. Bovendien krijgen we met een brede doelgroep inzicht in welke werkwijze het beste bij welke doelgroepprofiel past. • Deze groep te vrijwaren van verplichtingen zoals gesteld in de Participatiewet en deze groep vanuit de filosofie van WIJeindhoven te begeleiden (maatwerk: eigen kracht, samenkracht en wederkerigheid). Deze groep krijgt vanzelfsprekend wel toegang tot de diverse tweedelijns-trajecten (bijv. opleiding, directe baanbemiddeling Werkgeversteam). • Een flexibele verdienregeling toe te passen, waardoor de armoedeval geminimaliseerd wordt, een positieve prikkel ontstaat, en waarbij voorkomen moet worden dat bijstandsgerechtigden in problemen komen met hun toeslagen (bijv. huursubsidie). Daarnaast moeten praktische drempels zoals in- en uitstromen in de bijstand, weggenomen worden. 3. Het voorbereidingsplan voor deze leertuin uit te werken met een aantal samenwerkingspartners en bijstandsgerechtigden in onze stad (quadruple helix). Denk hierbij aan onderzoekers, de clientenraad, WIJgeneralisten, casemanagers en werkgevers. 4. Het effect van deze werkwijze kwalitatief en kwantitatief te onderzoeken op het gebied van kwaliteit van leven, (al dan niet betaalde) participatie en financiële impact om zo de onderliggende mechanismen bloot te leggen, ten opzichte van bestaande werkwijzen. En hierbij samen te werken met de steden waar eveneens leertuinen op dit gebied worden opgezet. 5. De raad via een RIB in het tweede kwartaal van 2016 op de hoogte te brengen van het voorbereidingsplan voor de leertuin, met eveneens aandacht voor de juridische, financiële en onderzoektechnische aspecten.
7
BIJLAGE: REKENVOORBEELD FLEXIBELE VERDIENREGELING Rekenvoorbeeld Flexibele Verdienregeling inkomen na toepassing uitkering (excl. belastingen, toeslagen)
situatieschets (fictieve bedragen) thuissituatie alleenstaande bijstandsuitkering 1.000
inkomsten werk 0 250 500 750 1.000 1.500 2.000 2.500
100% (huidige situatie) bijstand totaal inkomen 1.000 1.000 750 1.000 500 1.000 250 1.000 0 1.000 0 1.500 0 2.000 0 2.500
80% bijstand totaal inkomen 1.000 1.000 800 1.050 600 1.100 400 1.150 200 1.200 0 1.500 0 2.000 0 2.500
60% bijstand totaal inkomen 1.000 1.000 850 1.100 700 1.200 550 1.300 400 1.400 100 1.600 0 2.000 0 2.500
40% (rond belastingtarief) bijstand totaal inkomen 1.000 1.000 900 1.150 800 1.300 700 1.450 600 1.600 400 1.900 200 2.200 0 2.500
De flexibele verdienregeling kan als volgt worden vormgegeven:
De bijstandsgerechtigde mag een percentage van de bijverdiensten houden. De maximale inkomsten waar een inwoner recht op heeft, volgt uit dit percentage. Om rechtsongelijkheid te voorkomen, dienen ook mensen die net boven het bijstandsniveau zitten, meegenomen te worden. De berekening is als volgt:
Deel bijstand: bijstandsuitkering - % x inkomsten uit (parttime) werk Totaal inkomen: inkomsten uit werk + deel bijstand Rekenvoorbeeld: Een bijstandsgerechtigde, Anne, ontvangt zonder bij te verdienen nu een bijstand van 1.000 euro (fictief bedrag). Zij weet een parttime baan te krijgen als ICT-er waar zij 500 euro verdient. Wanneer het bijverdienpercentage op 60% zou liggen, dan mag zij van dit bedrag: 60% van 500 is 300 euro houden. Haar bijstand wordt dan 1.000 euro min 300 euro is 700 euro. Haar totale inkomsten worden dan 500 euro (inkomsten uit werk) plus 700 euro (bijstand) is 1.200 euro. Dus door 500 euro te verdienen, weet Anne haar inkomsten van 1.000 euro naar 1.200 euro te verhogen. De uitgaven van de gemeente gaan vanaf dat Anne parttime werk heeft van 1.000 euro naar 700 euro. Bij de keuze voor de mate van verrekenen spelen een paar zaken een rol:
De door de inwoner te behouden bijverdiensten moeten substantieel genoeg zijn om de stimulerende werking ervan te garanderen.
Het bedrag kan ook weer niet te hoog zijn, om te voorkomen dat deelnemers geen aanspraak meer kunnen maken op landelijke toeslagen zoals zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget, en om bovendien de financiële haalbaarheid van het project te garanderen.
Een te grote eventuele inkomensteruggang na afloop van het project moet worden vermeden. De consequenties van verschillende verrekenpercentages (bijv. 40%, 60% of 80%) zouden bekeken moeten worden door het college.
8
