Een nieuwe realiteit. Onderzoek naar de effecten van krimpende leerlingenaantallen op het Zeeuwse primair onderwijs ONDERWIJS

ONDERWIJS

Een nieuwe realiteit Onderzoek naar de effecten van krimpende leerlingenaantallen op het Zeeuwse primair onderwijs

Uitgevoerd in opdracht van de Onderwijs Autoriteit Zeeland kpmg.nl

Dit rapport is opgesteld in samenwerking met SCOOP, financieel mogelijk gemaakt door Provincie Zeeland.

Dit rapport is uitsluitend bestemd voor bestuurders van Zeeuwse PO-instellingen en gemeenten. Het is niet bedoeld voor andere partijen, buiten deze doelgroep, en het gebruik van dit rapport door andere partijen is dan ook voor eigen risico. KPMG aanvaardt geen aansprakelijkheid voor het gebruik van dit rapport anders dan waarvoor het is opgesteld en aanvaardt geen aansprakelijkheid jegens andere partijen dan de Onderwijs Autoriteit Zeeland.

Voorwoord Eind 2012 heeft de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) in samenspraak met de Zeeuwse schoolbesturen voor primair onderwijs (PPOZ) en de Zeeuwse onderwijs¬wethouders (VZG) opdracht gegeven aan KPMG om onderzoek te doen naar de effecten van bevolkingskrimp op de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse primair onderwijs. Het voorliggende KPMG-onderzoek is gebaseerd op een actualisering door SCOOP van de bevolkings- en leerlingenprognoses uit het rapport ‘Onderwijs, ons goed’ (2010) en de op dit moment geldende bekostigingsvoorwaarden vanuit het departement van OCW. Het rapport toont mijns inziens overtuigend aan dat het Zeeuwse primair onderwijs voor grote en urgente uitdagingen staat op het gebied van financiën, personeel en huisvesting. Bij al deze uitdagingen zal het de kunst zijn om een duurzaam evenwicht te vinden tussen onderwijskwaliteit, nabijheid/bereikbaarheid en diversiteit enerzijds en financiële vitaliteit anderzijds. Niets doen is hierbij geen optie. Daarvoor zijn de dreigende financiële tekorten te groot. Bovendien liggen ook op het gebied van personeelsbeleid (reductie personeelsbestand) en onderwijshuisvesting (de leegstand te lijf) grote opgaven. Uit mijn contacten met het Zeeuwse primair onderwijs weet ik dat er her en der al de nodige initiatieven door schoolbesturen en gemeenten ontwikkeld zijn en worden om toe te werken naar een toekomstbestendige infrastructuur voor primair onderwijs. Het voorliggende rapport sterkt mij in de overtuiging dat de bestaande initiatieven in zich zelf nuttig en noodzakelijk zijn, maar vooral ook verder uitgebouwd en geïntensiveerd moeten worden. Belangrijk is dat hierbij meer samenhang tussen de diverse initiatieven tot stand komt. Een toekomstbestendige infrastructuur voor primair termijn om forse inzet en samenwerking door alle binnen de provincie. Dit vraagt van alle partijen overstijgend denken en handelen, waarbij het belang voor ouders en leerlingen voorop dient te staan.

onderwijs in Zeeland vraagt op korte schoolbesturen en gemeentebesturen om school-, bestuur- en gemeente van kwalitatief hoogwaardig onderwijs

Ik ben ervan overtuigd dat de urgentie, die het voorliggende KPMG-rapport uitstraalt, zal bijdragen aan een cultuur van ‘samen werken aan een hoogwaardige, toekomstbestendige onderwijsinfrastructuur voor het primair onderwijs in Zeeland’. Ik put hierbij hoop uit mijn ervaringen binnen het Zeeuwse voortgezet onderwijs en mbo. Na een KPMG-onderzoek in 2011, dat in veel opzichten vergelijkbaar is met het uitgevoerde onderzoek in het Zeeuwse primair onderwijs, hebben de Zeeuwse instellingen voor voortgezet onderwijs en mbo forse stappen gezet op weg naar doorlopende leerlijnen vmbo-mbo. Het belang van leerlingen, ouders en de arbeidsmarkt staat hierbij voorop.

3 © 2013 KPMG Management Consulting. All rights reserved.

Ik verwacht dat het KPMG-rapport - zie de ontwikkelingen binnen het Zeeuwse voortgezet onderwijs en mbo - als katalysator kan gaan werken voor het toekomstbestendig maken van het Zeeuwse primair onderwijs. Waar nodig en mogelijk zal ik dit proces ondersteunen. Het is aan de onderwijs- en gemeente¬bestuurders om hiervoor de benodigde stappen te zetten. Het is daarom een goed signaal dat de schoolbestuurders en de onderwijswethouders op 25 april besloten hebben om een schrijfgroep in te stellen, die op basis van het KPMG-rapport en de beleidsvoornemens van de staatssecretaris, voorstellen gaat ontwikkelen voor het duurzaam versterken van het Zeeuwse primair onderwijs!

Johan de Leeuw, Onderwijs Autoriteit Zeeland


Inhoudsopgave Voorwoord

3

Samenvatting

8

1

1.1 1.2 1.3

2

Inleiding

12

Achtergrond en aanleiding Doel en resultaat onderzoek Leeswijzer

12 12 13

2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7 2.3.8

Inleiding Reikwijdte Onderzoeksopzet Informatieverzameling Actualiseren prognose leerlingenaantallen Vragenlijst Interviews Gegevens verwerken en analyseren Conferentie Rapportage Begeleidingsgroep

Onderzoeksverantwoording

14

3

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4 3.5 3.6 3.7

Historisch perspectief

Inleiding Ontgroening is al in volle gang Omvang basisgeneratie is afgenomen Afname aantal leerlingen is groter dan afname basisgeneratie Financiële positie verzwakt sinds 2007 Kosten sneller gestegen dan de inkomsten Verschillen per regio en denominatie Afhankelijkheid van kleinescholentoeslag Financiële positie 2011 Toename personeel bij dalende leerlingenaantallen Grote leegstand in onderwijshuisvesting Visie bestuurders op problematiek Conclusie

21

4

Prognoses krimp 2013 - 2023

31

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Inleiding Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023 Verschillen ten opzichte van eerdere prognose Ontwikkeling leerlingenaantallen 2013 – 2023 Toename aantal kleine scholen Conclusie

14 14 15 15 16 17 17 18 19 20 20

21 21 21 22 24 24 25 26 27 28 29 30 30

31 31 32 33 35 36


5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4 5.5 5.6 5.7

5

Inleiding Verslechtering financiële positie Afname rijksbijdrage Negatieve impact op resultaat en vermogen Forse bezuiniging noodzakelijk Personeelsoverschot buigt om in –behoefte Zeeland Ontwikkelingen per regio Grootschalige leegstand van schoolgebouwen Zijn bestuurders zich bewust van de gevolgen? Beleid besturen nog niet vertaald in kostenbesparingen Conclusie

Verwachte effecten op bedrijfsvoering

37

6

6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.5

Oplossingsrichtingen

Inleiding Huidige maatregelen en initiatieven Wat loopt er al? Is het voldoende? Knelpunten Knelpunten door bekostigingssystematiek en rol van de overheid Barrières voor samenwerking Overige knelpunten Toekomstige oplossingsrichtingen Conclusie

47

7

7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 7.3.1 7.3.2 7.4 7.5

Ontwikkelingen overheidsbeleid

Inleiding Overheidsbeleid krimp Wet innovatieve experimenteerruimte onderwijs Advies Onderwijsraad IBO Leerlingendaling Passend onderwijs Veranderingen in financiering Passend onderwijs in Zeeland Buitenonderhoud schoolgebouwen Conclusie

54

8

Tot slot

59

Bijlagen

37 37 37 38 39 40 40 42 43 44 45 46 47 47 47 49 50 50 51 51 51 53

54 54 54 55 56 56 56 57 57 58

60

A

Overzicht besturen en kenmerken

61

B

Vragenlijst

64

C

Interviewrespondenten

68


D

Uitgangspunten en aannames

69

E

Begeleidingsgroep

76

F

Ontwikkeling basisgeneratie per kern

77


Samenvatting In 2010 is door SCOOP in opdracht van PPOZ een onderzoek uitgevoerd naar de afnemende leerlingenaantallen in het Zeeuws primair onderwijs. Dit onderzoek liet zien dat Zeeland in 2020 naar verwachting ruim 5.000 basisschoolleerlingen minder telt dan in 2010. De afname van de leerlingenaantallen is een ontwikkeling die in de komende jaren steeds meer impact zal hebben. Deze ontwikkeling werpt dan ook een belangrijke uitdaging op voor het Zeeuwse primair onderwijs: Hoe kan in het licht van de afnemende leerlingenaantallen toekomstbestendig, kwalitatief hoogwaardig en goed bereikbaar primair onderwijs in Zeeland gerealiseerd blijven worden? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is eerst helderheid nodig over de huidige positie van de Zeeuwse schoolbesturen en de (verwachte) gevolgen van de krimp op het Zeeuws primair onderwijs. In opdracht van de Zeeuwse besturen en onder coördinatie van de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) heeft KPMG als eerste stap hierin een onderzoek uitgevoerd naar de effecten van afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, personele ontwikkeling en de huisvesting van de Zeeuwse besturen in de periode 2013-2023. De analyses zijn gebaseerd op hernieuwde prognoses van de Zeeuwse basisgeneratie, opgesteld door SCOOP. Er is voor gekozen om de reikwijdte van dit onderzoek te beperken tot de effecten op bedrijfsvoering en de onderwijskwaliteit vooralsnog buiten beschouwing te laten. Het doel van dit onderzoek is eensgezindheid te creëren over de onderliggende cijfers van de problematiek waar het Zeeuws primair onderwijs mee kampt, zodat gezamenlijk de volgende stappen kunnen worden gezet op weg naar toekomstbestendigheid. Historisch perspectief De ontgroening in Zeeland is al jaren in volle gang. Leerlingenaantallen in het primair onderwijs zijn met 9% (ruim 3.250 kinderen) gedaald in de periode 2007 tot 2012, wat het meest zichtbaar is in de (virtuele) leegstand van onderwijshuisvesting. De afname van leerlingen heeft zich in deze periode echter nog niet vertaald in een lagere bekostiging, doordat stimulerend overheidsbeleid juist hogere inkomsten met zich meebracht. Dit leidde tot de op het oog vreemde situatie dat in jaren van afnemende leerlingenaantallen (-5% tussen 2007 en 2010) het personeel over de gehele linie toenam (+8%). Omdat het kostenniveau in deze periode sneller steeg dan de inkomsten, is de financiële positie van de schoolbesturen verzwakt. De oorzaak hiervan lijkt te liggen in een combinatie van toenemende verplichtingen die onvoldoende werden gecompenseerd, als ook het niet tijdig anticiperen op de nieuwe situatie van krimp door de kostenstructuren aan te passen. Zeeland kent opvallend veel kleine scholen (<145 leerlingen), die voor hun exploitatie afhankelijk zijn van de kleinescholentoeslag. Het aantal kleine scholen is toegenomen van 137 in 2007 naar 145 in 2011, van de in totaal 236 scholen in 2011.


Prognoses krimp 2013-2023 De ontgroening treft, op enkele groeikernen na, vrijwel alle regio’s in Zeeland. In vergelijking met het onderzoek van SCOOP uit 2010 is de verwachting dat voor een aantal gemeenten de ontgroening in de komende tien jaar sterker zal zijn dan eerder verwacht, terwijl voor andere gemeenten de ontgroening minder sterk zal zijn dan gedacht. Verschillende demografische ontwikkelingen liggen hieraan ten grondslag. De ontgroening heeft direct gevolgen voor de ontwikkeling van de leerlingenaantallen van de schoolbesturen. De verwachting is dat het aantal leerlingen in de periode tot en met 2023 met ruim 3.300 afneemt (-11% ten opzichte van verwacht aantal leerlingen in 2013). Door de uitstroom van leerlingen naar België neemt het aantal leerlingen sterker af dan de ontwikkeling van de basisgeneratie doet vermoeden. Deze beweging is met name in Zeeuws-Vlaanderen terug te zien. Door de afname van het leerlingenaantal zal het aantal kleine scholen in Zeeland naar verwachting verder toenemen naar 157 in 2023. Effecten op bedrijfsvoering De verwachte effecten van afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, personele ontwikkeling en huisvesting van de Zeeuwse besturen zijn fors. De analyse maakt duidelijk dat de verslechtering van de financiële positie, die al in 2007 is ingezet door onder meer veranderend overheidsbeleid, vanaf 2013 versneld doorzet en leidt tot grote tekorten in de komende tien jaar wanneer niet tijdig wordt ingegrepen. Volgens de prognoses zullen – bij ongewijzigd beleid – maar liefst 44 van de 57 besturen rode cijfers rapporteren in 2023, waarvan 29 besturen technisch failliet kunnen worden verklaard. Dit betreft 80% van de schoollocaties in Zeeland en zo’n 24.000 leerlingen. Het gezamenlijke tekort van deze besturen loopt op tot €28,5 miljoen over tien jaar. Deze tekorten kunnen vrijwel alleen worden bestreden door in te grijpen in het personeelsbestand, vanwege het hoge aandeel personele kosten in de exploitatie van een PO-bestuur. Voor een sluitende begroting voor alle Zeeuwse besturen zou dit betekenen dat de komende tien jaar afscheid moet worden genomen van 443 fte (14% van de huidige 3.190 fte). Vanwege groot natuurlijk verloop als gevolg van de naderende pensionering van de babyboomgeneratie is de uitstroom de komende tien jaar groter dan dit aantal. Echter, de krimp slaat de komende jaren sneller toe dan door het natuurlijk verloop kan worden opgevangen. Door het verwachte grote natuurlijke verloop zal uiteindelijk wel weer een personeelsbehoefte ontstaan, maar pas nadat de arbeidsmarkt voor afgestudeerde PABOers zo’n tien jaar heeft stilgelegen. Ook de leegstand zal alleen maar toenemen door de krimp in leerlingenaantallen. Hoewel bestuurders aangeven dat ze volop bezig zijn met het nemen van beleidsmaatregelen om het tij te keren, is het de vraag hoeveel effect deze gaan sorteren. In de geanalyseerde meerjarenbegrotingen worden de benodigde kostenbesparingen vooralsnog niet gerealiseerd. Oplossingsrichtingen De noodzaak van ingrijpen wordt door veel bestuurders onderkend en er worden dan ook al veel maatregelen genomen om het tij te keren. Het is echter de vraag of dit voldoende zal zijn om de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse PO in gezamenlijkheid te waarborgen. Hoewel een deel van de bestuurders expliciet de overheid aanwijst als verantwoordelijke om de problemen op te lossen (door het aanpassen van weten regelgeving en het terugdraaien van


bezuinigingen) geloven de meeste bestuurders dat de sleutel tot de oplossing ligt in een intensievere samenwerking tussen de besturen zelf, met gemeenten en met andere partners in de keten. Er zijn echter wel grote verschillen van mening in de wijze waarop deze samenwerking vorm zou moeten krijgen en hoever deze gaat. Duidelijk is dat de situatie in Zeeland complex is, onder meer vanwege de veelheid aan besturen, het aantal kleine scholen en het belang dat wordt gehecht aan denominatieve diversiteit. Om tot een duurzame oplossing te komen voor heel Zeeland, is het nodig dat besturen niet enkel hun individuele belang voor ogen houden, maar redeneren vanuit de noodzaak tot behoud van kwalitatief goed en betaalbaar onderwijs in de gehele regio. Ontwikkelingen overheidsbeleid Actuele ontwikkelingen in het overheidsbeleid, zoals de invoering van passend onderwijs en de verwachte beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad ten aanzien van kleine scholen, kunnen grote gevolgen hebben voor de organisatie en bedrijfsvoering van de Zeeuwse schoolbesturen en wellicht zelfs de inrichting van het primair onderwijs in Zeeland. Welke gevolgen dit precies zijn, is op dit moment nog onduidelijk. De invoering van het passend onderwijs stelt de besturen voor grote uitdagingen, maar biedt ook kansen voor intensievere samenwerking. Hoewel de financiële consequenties van dit nieuwe beleid zullen verschillen per bestuur, moet ieder bestuur anticiperen op het mogelijke verlies van budget uit de leerlinggebonden financiering, om straks niet achter de feiten aan te lopen. Een nog grotere impact wordt verwacht van de beleidsreactie van de staatssecretaris van onderwijs op het advies van de Onderwijsraad (“Grenzen aan kleine scholen”) en de uitkomst van het IBO Leerlingendaling, waarin stevige conclusies kunnen staan over de toekomstbestendigheid van het primair onderwijs in krimpgebieden en de positie van kleine scholen hierin. Wel is het aannemelijk dat het nieuwe beleid zal voortborduren op het eerder genomen besluit om ruimte te bieden aan het ontplooien van initiatieven die de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs vergroten. Hiermee biedt het grote kansen om in gezamenlijkheid te werken aan het toekomstbestendig maken van het Zeeuwse primair onderwijs. Tot slot Op basis van de bevindingen in dit onderzoek doen wij enkele aanbevelingen voor het vervolgtraject: 1) Onderken als bestuurders dat het waarborgen van de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse primair onderwijs een gezamenlijke verantwoordelijkheid is, waar iedereen een rol in zou moeten spelen. Ook besturen die (nog) een gezonde financiële positie hebben, zijn erbij gebaat wanneer het onderwijsstelsel in Zeeland in zijn geheel een duurzame toekomst tegemoet gaat. 2) Trap niet in de valkuil van het bagatelliseren van de problematiek. “Er lopen al veel initiatieven, we zijn al op de goede weg” is een veelgehoorde uitspraak tijdens het onderzoek. Hoewel dit ongetwijfeld het geval is, geven de analyses aan dat een groot deel van de besturen er slecht voor staat en er ingrijpende maatregelen nodig zijn om het tij te keren.


3) Neem een proactieve houding aan waar het gaat om het vinden van oplossingen. Wacht niet af tot de overheid met antwoorden komt door bijvoorbeeld het aanpassen van de bekostigingssystematiek, maar neem zelf het voortouw om te komen tot gezamenlijke, inventieve oplossingsrichtingen. Samenwerking tussen schoolbesturen onderling, met gemeentebesturen en ketenpartners is hierbij essentieel. De recente ontwikkelingen in het overheidsbeleid rondom krimp lijken erop te wijzen dat het ministerie hier ruimte en mogelijkheden voor gaat bieden.


1

Inleiding

1.1

Achtergrond en aanleiding In 2010 is door SCOOP in opdracht van PPOZ een onderzoek uitgevoerd naar de afnemende leerlingenaantallen in het Zeeuws primair onderwijs. Dit onderzoek liet zien dat Zeeland in 2020 naar verwachting ruim 5.000 basisschoolleerlingen minder telt dan in 2010. De afname van de leerlingenaantallen is een ontwikkeling die in de komende jaren steeds meer impact zal hebben. Deze ontwikkeling werpt dan ook een belangrijke uitdaging op voor het Zeeuwse primair onderwijs: Hoe kan in het licht van de afnemende leerlingenaantallen toekomstbestendig, kwalitatief hoogwaardig en goed bereikbaar primair onderwijs in Zeeland gerealiseerd blijven worden? In het licht van deze vraag hebben vertegenwoordigers van het Platform Primair Onderwijs Zeeland (PPOZ), de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (portefeuillehouderoverleg Onderwijs van de VZG) en de Onderwijs Autoriteit Zeeland (OAZ) een gezamenlijk plan van aanpak opgesteld. Eén van de eerste stappen op weg naar een toekomstbestendig primair onderwijs is het uitvoeren van een grondige analyse naar de effecten van de afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, de personele ontwikkeling en de huisvestingsbehoefte van het Zeeuwse primair onderwijs. KPMG heeft dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari tot en met mei 2013. De analyses zijn gebaseerd op hernieuwde prognoses van de basisgeneratie in Zeeland, welke door SCOOP zijn gemaakt aan de hand van de gemeentelijke basisadministraties en de bevolkingsprognose van de Provincie Zeeland. Het onderzoek is uitgevoerd onder toezicht van een begeleidingsgroep, bestaande uit Zeeuwse schoolen gemeentebestuurders, onder coördinatie van de OAZ. Paragraaf 2.3.8 gaat dieper in op de samenstelling en rol van deze begeleidingsgroep.

1.2

Doel en resultaat onderzoek Het onderzoek heeft als doel om de mogelijke effecten van afnemende leerlingenaantallen op de bedrijfsvoering van de Zeeuwse besturen zo feitelijk mogelijk in kaart te brengen. Het beoogt hiermee eensgezindheid te creëren over de onderliggende cijfers van de problematiek waar het Zeeuws primair onderwijs mee kampt, zodat gezamenlijk de volgende stappen kunnen worden gezet op weg naar toekomstbestendigheid. Dit rapport beschrijft de resultaten van dit onderzoek en de consequenties van de afnemende leerlingenaantallen in de periode 2013-2023 op de volgende drie vlakken: • • •

De ontwikkeling van de financiële positie van het Zeeuwse PO De ontwikkeling van het personeelsbestand van het Zeeuwse PO De ontwikkeling van de huisvestingsbehoefte van het Zeeuwse PO


In aanvulling hierop hebben wij tevens in kaart gebracht hoe bestuurders zelf tegen de problematiek aankijken, welke initiatieven reeds worden ondernomen om de situatie ten goede te keren en welke oplossingsrichtingen men ziet om het Zeeuwse primair onderwijs in zijn geheel toekomstbestendig te maken.

1.3

Leeswijzer In dit onderzoek is de ontwikkeling van bovengenoemde indicatoren voor de periode tot en met 2023 geprognosticeerd. De hierbij gebruikte aanpak staat beschreven in hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3 schetst de ontwikkeling van het aantal leerlingen en de bovengenoemde indicatoren op basis van historische gegevens. Dit wordt gevolgd door de herziene prognose van de ontwikkeling van het aantal leerlingen voor de periode tot en met 2023. De gevolgen die deze verwachte daling van het leerlingaantal heeft op de bedrijfsvoering staan in hoofdstuk 5 beschreven. Hoofdstuk 6 beschrijft de huidige initiatieven van bestuurders om de problemen het hoofd te bieden en mogelijke oplossingsrichtingen voor het toekomstbestendig maken van het Zeeuws primair onderwijs. De ontwikkelingen in het overheidsbeleid die belangrijke consequenties hebben voor de bedrijfsvoering van de Zeeuwse schoolbesturen komen in hoofdstuk 7 in bod. Tot slot volgen in hoofdstuk 8 enkele aanbevelingen naar aanleiding van dit onderzoek.


2

Onderzoeksverantwoording

2.1

Inleiding Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode januari tot en met mei 2013. Gedurende deze periode zijn door de betrokkenen, KPMG, SCOOP, begeleidingsgroep, verschillende opeenvolgende stappen ondernomen om te komen tot dit eindresultaat. Paragraaf 2.3 beschrijft deze stappen. Eerst volgt in paragraaf 2.2 een nadere beschrijving van de reikwijdte van dit onderzoek.

2.2

Reikwijdte Dit onderzoek richt zich op de gevolgen van de afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, de personele ontwikkeling en de huisvestingsbehoefte van het Zeeuws primair onderwijs. Het Zeeuws primair onderwijs omvat alle instellingen in het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs in de provincie Zeeland. Hierbij gaat het om meer dan 200 scholen verdeeld over 61 schoolbesturen en in 2012 in totaal ruim 32.000 leerlingen in Zeeland. Zie bijlage A voor een overzicht van de besturen. De bij Colon aangesloten besturen zijn in dit onderzoek als 24 individuele schoolbesturen opgenomen. Mogelijke voordelen die deze besturen ondervinden van de samenwerking binnen Colon zijn terug te vinden in de financiële positie van deze besturen. Vier SO-besturen zijn niet meegenomen in de prognoses voor de periode tot en met 2023, omdat 1) er tot nu toe geen directe relatie is gevonden tussen ontgroening en de ontwikkeling van leerlingenaantallen in het speciaal onderwijs en 2) onvoldoende detailinformatie beschikbaar was om de toekomstige bekostiging voor de SO-scholen te analyseren. Bij de drie besturen die naast basisonderwijs ook speciaal basisonderwijs of voortgezet onderwijs aanbieden, heeft hiervoor een correctie plaatsgevonden op basis van de situatie in 2012. Voorts hebben drie besturen ook buiten Zeeland scholen. Om de gevolgen voor deze besturen zo waarheidsgetrouw mogelijk te kunnen analyseren en omdat de financiële positie van de scholen niet afzonderlijk kan worden beoordeeld, zijn voor deze besturen ook de scholen die niet in Zeeland liggen meegenomen. Voor deze scholen is verondersteld dat het leerlingenaantal gelijk blijft aan dat in 2012. Binnen Zeeland zijn drie regio’s te onderscheiden: 1) Zeeuws-Vlaanderen, 2) Walcheren en 3) de Oosterschelderegio. De Oosterschelderegio is verder onder te verdelen in Noord/ZuidBeveland, Tholen en Schouwen-Duiveland. Bij besturen die scholen over meerdere regio’s verspreid hebben, is de regio waar het bestuur is gevestigd leidend. Bijlage A laat zien tot welke regio de besturen horen. Dit onderzoek focust zich op de (verwachte) ontwikkelingen in het Zeeuws primair onderwijs voor de periode 2007 tot en met 2023. Voor de periode 2007 tot en met 2011 is uitgegaan van


historische gegevens. De periode 2012 1 tot en met 2023 is geprognosticeerd op basis van historische gegevens.

2.3

Onderzoeksopzet Deze paragraaf beschrijft de activiteiten in de verschillende fasen van dit onderzoek. Hierbij onderscheiden we de volgende fasen: • Informatieverzameling • Actualiseren prognose leerlingenaantallen • Vragenlijst • Interviews • Gegevens verwerken en analyseren • Conferentie • Rapportage Dit aangevuld met de rol van de begeleidingsgroep in dit onderzoek. Het vervolg van deze paragraaf geeft een nadere beschrijving van deze fasen.

2.3.1

Informatieverzameling De beschikbaarheid van betrouwbare en recente financiële, personele en huisvestingsgegevens is essentieel voor betrouwbare analyses van de toekomstige situatie. Om aan deze gegevens te komen is zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van openbare informatie. Informatie die niet openbaar beschikbaar was, is via het RPCZ uitgevraagd bij alle Zeeuwse schoolbesturen en de gemeenten. Het vervolg beschrijft de informatie die van schoolbesturen en gemeenten nodig was en de wijze waarop deze informatie is verkregen. Informatie over schoolbesturen Voor de historische financiële en personele cijfers is gebruikt gemaakt van via DUO openbaar beschikbare gegevens. Op deze manier waren voor alle besturen voor de periode 2007 tot en met 2011 de jaarrekeningen beschikbaar, als ook informatie over de opbouw van het personeelsbestand in deze periode. Via DUO is geen huisvestinginformatie (bruto vloeroppervlakte) beschikbaar en ontbreekt financiële en personele informatie voor de jaren 2012 en 2013. Deze informatie is in februari 2013 bij de schoolbesturen opgevraagd. Tevens is gevraagd naar een meerjarenbegroting, zodat de uitkomsten van de analyse te vergelijken zijn met de verwachtingen van de besturen. Uiteindelijk hebben 42 van de 57 aangeschreven besturen op het informatieverzoek gereageerd en (een deel) van de gevraagde informatie aangeleverd. Gedurende de opdracht heeft er geen accountantscontrole plaatsgevonden op de aangeleverde gegevens. Wel zijn de gegevens waar mogelijk gevalideerd en getoetst.

1

Tijdens dit onderzoek was nog niet voor alle besturen informatie over 2012 beschikbaar.


Tabel 1 Overzicht respons informatieverzoek Aantal besturen

Respons besturen

Aandeel respons

Noord/Zuid-Beveland

21

16

76%

Schouwen-Duiveland

6

5

83%

Tholen

10

7

70%

Walcheren

13

9

69%

Zeeuws-Vlaanderen

7

5

71%

Bestuur met minder dan 750 leerlingen

40

33

83%

Bestuur met 750 - 1.500 leerlingen

9

6

67%

Bestuur met meer dan 1.500 leerlingen

8

3

38%

Openbaar

6

2

33%

Protestants-Christelijk

7

4

57%

Reformatorisch

27

26

96%

Rooms-Katholiek

5

3

60%

Samenwerking

3

3

100%

Overig

9

4

44%

Totaal

57

42

74%

Regio

Omvang bestuur

Denominatie

Bron: DUO/KPMG

Informatie over gemeenten Voor dit onderzoek is informatie nodig over de historische ontwikkeling van de basisgeneratie (aantal kinderen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar) en informatie over de onderwijshuisvesting. Deze gegevens zijn in februari 2013 bij de Zeeuwse gemeenten opgevraagd. Alle dertien gemeenten hebben vanuit hun Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) informatie over de ontwikkeling van de basisgeneratie aangeleverd. De gevraagde huisvestingsinformatie was niet door iedere gemeente aan te leveren. 2.3.2

Actualiseren prognose leerlingenaantallen De prognose van de leerlingenaantallen is gebaseerd op de ontwikkeling van de basisgeneratie per kern. In 2010 heeft SCOOP in het onderzoek ‘Onderwijs ons goed’ de ontwikkeling van de basisgeneratie tot en met 2020 geprognosticeerd. Aangezien het huidige onderzoek focust op de periode tot en met 2023 was een actualisatie van deze cijfers noodzakelijk. Voor deze actualisatie heeft SCOOP dezelfde methodiek gehanteerd als bij het onderzoek in 2010. De prognose van de basisgeneratie per kern is gebaseerd op provinciale prognoses per gemeente. Voor de jaren tot en met 2013 is gebruik gemaakt van aangeleverde gemeentelijke GBA-cijfers, zie vorige sectie. SCOOP heeft tevens een overzicht gemaakt van de ontwikkeling van het aantal leerlingen per school op 1 oktober voor de jaren 2007 tot en met 2012. De prognose van de leerlingenaantallen per school is gekoppeld aan de verwachte ontwikkeling van de basisgeneratie in de kern waar de school staat. Indien een schoolbestuur


meerdere schoollocaties heeft, dan is het leerlingaantal van de aangesloten scholen opgeteld. Aanname hierbij is dat leerlingen van een school in dezelfde kern wonen als waar de school staat. De ontwikkeling van het leerlingenaantal is bepalend voor de hoogte van de rijksbijdrage waar een schoolbestuur recht op heeft, zie ook paragraaf 2.3.5. 2.3.3

Vragenlijst In maart 2013 heeft KPMG samen met de begeleidingsgroep een vragenlijst ontwikkeld en uitgezet onder de schoolbesturen. Doel van deze vragenlijst was om meer inzicht te krijgen in de verschillende ervaringen van bestuurders met ontgroening, maar ook met mogelijke andere uitdagingen waar zij voor staan bij het maken van beleid voor hun bestuur. De vragenlijst maakt onderscheid tussen de huidige situatie en de verwachte ontwikkelingen voor de komende tien jaar. In bijlage B is de vragenlijst opgenomen die bestuurders hebben ontvangen. De vragenlijst is door 41 bestuurders ingevuld. Onderstaande tabel laat zien dat deze 41 bestuurders qua omvang en verdeling over de regio een representatieve vertegenwoordiging vormen van de schoolbesturen in Zeeland. Tabel 2 Overzicht respons vragenlijst Aantal besturen

Respons besturen

Aandeel respons

Zeeuws-Vlaanderen

7

7

100%

Walcheren

13

9

69%

Oosterschelde regio

37

25

68%


40

29

73%


9

7

78%

Regio

Omvang bestuur


8

5

63%

Totaal

57

41

72%

Bron: DUO/KPMG

2.3.4

Interviews In aanvulling op de vragenlijst heeft KPMG in maart 2013 acht diepte-interviews gehouden met schoolbestuurders. Deze interviews hadden tot doel om meer inzicht te krijgen in de huidige en toekomstige ontwikkelingen en uitdagingen waar schoolbestuurders mee te maken hebben en welke initiatieven zij (verwachten te) ondernemen. Tijdens deze interviews is met 15 bestuurders gesproken. Het selecteren en benaderen van de bestuurders voor de interviews is in overleg gegaan met de schoolbestuurders uit de begeleidingsgroep. Bij de selectie is gelet op een spreiding van de bestuurders over de Zeeuwse regio’s, de omvang van de besturen en denominatie. Zie bijlage C voor een overzicht van de bestuurders en hun achtergrond.


2.3.5

Gegevens verwerken en analyseren Voor dit onderzoek was via DUO, de schoolbesturen en de gemeenten een grote hoeveelheid data beschikbaar. Deze informatie is verwerkt, geclusterd en geanalyseerd om te komen tot uiteindelijke resultaten zoals beschreven in dit rapport. Deze paragraaf beschrijft de wijze waarop voor de drie aandachtsgebieden financiën, personeel en huisvesting de informatie is verwerkt en geanalyseerd. Voor alle aandachtsgebieden geldt dat, tenzij anders vermeld, we voor de periode 2007 t/m 2011 historische informatie gebruiken en voor de periode 2012 t/m 2023 de resultaten zijn gebaseerd op onze analyse. Deze analyse neemt alleen de gevolgen van afnemende leerlingenaantallen mee. Financiële gegevens Belangrijke financiële indicatoren zijn de hoogte van het exploitatieresultaat en de hoogte van het eigen vermogen. Het verwerken en analyseren van de beschikbare financiële informatie heeft tot doel om inzicht te krijgen in de verwachte ontwikkeling van deze indicatoren. Voor de periode 2007 tot en met 2011 gebruiken we informatie uit de jaarverslagen zoals die bij DUO bekend is. Voor de periode 2012 tot en met 2023 maken we voor ieder bestuur een prognose van de exploitatierekening en de balans. Hoe kosten en inkomsten van besturen zich gaan ontwikkelen hangt mede af van de geldende weten regelgeving. Uitgangspunt is dat de kosten voor besturen voor de periode 2012 tot en met 2023 gelijk zijn aan de kosten in 2011. Daarentegen veranderen in deze periode de inkomsten van besturen wel, omdat de rijksbijdrage wijzigt door verandering van de leerlingenaantallen. De hoogte van de rijksbijdrage is bepaald voor alle schoollocaties. Hiervoor maken we gebruik van bekostigingsmodellen die de PO-raad beschikbaar stelt aan schoolbesturen 2. Deze modellen houden rekening met beleidswijzigingen tot en met 2016. Voor de periode na 2016 hanteren wij dezelfde uitgangspunten voor de bekostiging als in 2016. Het PO-raad model houdt geen rekening met schoolen leerlinggebonden financiering. Hiervoor hanteren we een opslagpercentage. Voor besturen met minder dan 1.500 leerlingen is gewerkt met een gemiddeld opslagpercentage, voor de besturen met meer dan 1.500 leerlingen is per bestuur een opslagpercentage bepaald. De hoogte van de opslagpercentages is gebaseerd op de bekostigingsinformatie per bestuur in 2012. Een overzicht van alle aannames die we in dit onderzoek hanteren is weergegeven in bijlage D. Personele gegevens Personele informatie van DUO is gebruikt om de personele gegevens te analyseren voor de periode 2007 tot en met 2011. Deze informatie biedt inzicht in het aantal fte per bestuur, onderscheiden naar functie en leeftijd. De toekomstige omvang van het personeelsbestand is vervolgens op drie manieren bepaald, waarbij in alle gevallen geldt dat de omvang van het personeelsbestand voor 2012 en 2013 gelijk is aan de omvang in 2011:

2

http://www.poraad.nl/content/financiën


•

• •

Door de ratio fte/leerling vanuit 2011 constant te houden voor de periode 2012 tot en met 2023. Op basis van de ontwikkeling van het aantal leerlingen verandert dan de omvang van het personeelsbestand; Door de inkomsten van een bestuur als uitgangspunt te nemen, waarbij de omvang van het personeelsbestand gebruik wordt om een sluitende begroting te krijgen; Door het personeelsbestand af te laten nemen op basis van natuurlijk verloop door bereiken pensioengerechtigde leeftijd (zonder vervanging). Waarbij het natuurlijk verloop niet-lineair verloopt, maar is aangenomen dat het natuurlijk verloop in de periode 2018 tot 2022 het grootst is.

Huisvesting gegevens Het aantal vierkante meter huisvesting waar een schoollocatie recht op heeft, is bepaald op basis van daarvoor geldende normen per leerling. Hiervoor maken we gebruik van een model van de PO-raad3. Door de gegevens van de schoollocaties te sommeren zijn we gekomen tot het aantal m2 waar een schoolbestuur recht op heeft. Op basis van informatie van 21 besturen is de leegstand in Zeeland in 2011 bepaald. De besturen met schoollocaties buiten Zeeland zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Door de gegevens over de leegstand te combineren met het bruto vloeroppervlak (BVO) waar besturen in 2011 recht op hebben is de omvang van het aanwezige BVO geschat. Kenmerken besturen De resultaten zijn geclusterd op basis van een aantal kenmerken van besturen: • Omvang: op basis van het aantal leerlingen in 2012 zijn besturen met minder dan 750, 750 tot 1.500 en meer dan 1.500 leerlingen onderscheiden; • Regio: indeling op basis van input begeleidingsgroep; • Denominatie: de denominatieve informatie van DUO blijkt niet accuraat, vandaar dat dit nader is afgestemd met leden van de begeleidingsgroep. 2.3.6

Conferentie Op 25 april 2013 heeft bij het RPCZ in Vlissingen een conferentie plaatsgevonden onder leiding van de OAZ. Schoolbestuurders en wethouders waren hiervoor uitgenodigd. Tijdens deze conferentie zijn door KPMG de voorlopige resultaten van het onderzoek gepresenteerd. Deze resultaten zijn vervolgens bediscussieerd in drie werksessies onder voorzitterschap van KPMG en leden van de begeleidingsgroep. Onder leiding van de plaatsvervangend Onderwijsautoriteit Zeeland zijn vervolgens afspraken gemaakt over de wijze waarop dit onderzoek een vervolg krijgt. De belangrijkste afspraak die hier is gemaakt, is het instellen van een schrijfgroep, bestaande uit de leden van de begeleidingsgroep. Deze schrijfgroep komt met behulp van de resultaten van dit onderzoek later dit jaar met concrete adviezen over een gezamenlijke aanpak van de problematiek.

3

http://www.poraad.nl/content/ruimtebehoeftevoorziening-oud-nieuw


2.3.7

Rapportage In deze fase van het onderzoek hebben we het concept eindrapport geschreven dat ter validatie aan de begeleidingsgroep is voorgelegd en met de begeleidingsgroep is besproken op 15 mei 2013. Het commentaar is door KPMG vervolgens verwerkt in deze eindrapportage.

2.3.8

Begeleidingsgroep De onderzoeksactiviteiten van KPMG en SCOOP zijn begeleid door een klankbordgroep onder leiding van de secretaris van de OAZ, Hans Schuit. De begeleidingsgroep kwam gemiddeld eens in de drie weken fysiek bij elkaar om de voortgang van het onderzoek te bespreken en waar nodig aanvullende actie te ondernemen. Daarnaast was een afvaardiging van de begeleidingsgroep wekelijks beschikbaar voor telefonisch overleg. Bijlage E geeft een overzicht van de leden van de begeleidingsgroep en de data van de bijeenkomsten.


3

Historisch perspectief

3.1

Inleiding Voordat we ingaan op de verwachte afname van de leerlingenaantallen in de komende tien jaar en de effecten hiervan, schetsen we in dit hoofdstuk eerst de huidige situatie voor de Zeeuwse besturen. Achtereenvolgens wordt beschreven in hoeverre de krimp in de afgelopen jaren al een rol heeft gespeeld voor het Zeeuwse primair onderwijs, hoe de financiële positie zich heeft ontwikkeld en welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in personeel en huisvesting. Dit aangevuld met de visie van de bestuurders op de problematiek.

3.2

Ontgroening is al in volle gang

3.2.1

Omvang basisgeneratie is afgenomen De afname van het aantal kinderen in Zeeland is een ontwikkeling die al in de periode 2008 – 2013 zichtbaar is, dit komt overeen met de omvang van de basisgeneratie voor de schooljaren 2007/2008 en 2012/2013. Het aantal kinderen in de schoolgaande leeftijd (basisgeneratie: 4tot en met 11-jarigen en 30% van de 12-jarigen) is in deze periode met bijna 3.000 afgenomen, oftewel 8%. Deze kinderen gaan zowel naar het basisonderwijs als naar het speciaal (basis)onderwijs. Op de gemeenten Kapelle en Reimerswaal na ervaren alle Zeeuwse gemeenten ontgroening. Voor vier gemeenten betekent dit dat in deze jaren de basisgeneratie met meer dan 10% is afgenomen. In de gemeenten Veere en Hulst gaat dit zelfs om een afname van 15%. Terneuzen kent de sterkste absolute daling met een afname van 492 kinderen. Dit is in lijn met het gegeven dat de basisgeneratie in Zeeuws-Vlaanderen het sterkst afneemt. Hier gaat het om meer dan 1.000 kinderen, wat gelijk is aan 10% van het aantal kinderen op 1 januari 2008. In andere Zeeuwse regio’s varieert de afname van het aantal kinderen van 6% (ruim 615 kinderen) in Noord/Zuid-Beveland tot 10% (ruim 340 kinderen) in Schouwen-Duiveland. Binnen regio’s bestaan echter verschillen tussen gemeenten. Zo geldt voor de regio Noord/Zuid-Beveland dat de gemeenten Kapelle en Reimerswaal groei kennen, in tegenstelling tot Goes, Borssele en de gemeente Noord-Beveland. Waar later in het rapport de onderzoeksresultaten worden gepresenteerd per regio, moeten deze dus worden geïnterpreteerd in het licht van deze verschillen per gemeente.


Tabel 3 Ontwikkelingen basisgeneratie per gemeente op 1 januari voor periode 2008 - 2013 Procentuele Gemeente

2008

2013

verandering

BORSELE

2.652

2.416

-9%

GOES

3.535

3.186

-10%

HULST

2.729

2.331

-15%

KAPELLE

1.433

1.440

1%

MIDDELBURG

4.749

4.486

-6%

661

606

-8%

2.641

2.655

1%

NOORD-BEVELAND REIMERSWAAL SCHOUWEN-DUIVELAND

3.276

2.933

-10%

SLUIS

1.993

1.849

-7%

TERNEUZEN

5.267

4.775

-9%

THOLEN

3.084

2.832

-8%

VEERE

2.375

2.014

-15%

VLISSINGEN

3.848

3.722

-3%

Totaal

38.242

35.245

-8%

Bron: GBA, bewerking SCOOP

3.2.2

Afname aantal leerlingen is groter dan afname basisgeneratie Waar de basisgeneratie met 3.000 kinderen afneemt valt op dat het leerlingenaantal in het primair onderwijs in dezelfde periode (schooljaar 2007/2008 tot schooljaar 2012/2013) met ruim 3.250 leerlingen (9%) terugloopt. Dit verschil komt onder meer doordat het hier alleen het leerlingenaantal in het basisonderwijs betreft, terwijl de basisgeneratie ook gaat over kinderen die naar het speciaal (basis)onderwijs gaan. Dezelfde trend is terug te zien in de ontwikkelingen per regio, waarbij vooral opvalt dat in Zeeuws-Vlaanderen het verschil tussen de afname van de basisgeneratie en het aantal leerlingen 140 kinderen betreft. Een mogelijke verklaring in Zeeuws-Vlaanderen is de keuze om in België onderwijs te volgen. Figuur 1 geeft de gevolgen voor de besturen in de verschillende regio’s weer. We kunnen concluderen dat de afgelopen jaren vrijwel alle besturen in Schouwen-Duiveland, Tholen en Zeeuws-Vlaanderen het leerlingenaantal hebben zien afnemen, in veel gevallen met meer dan 10%. Daarentegen kent ruim een kwart van de schoolbesturen in Noord/Zuid-Beveland en op Walcheren een toename van het leerlingenaantal.


Figuur 1 Ontwikkeling leerlingenaantallen 1 oktober 2012 ten opzichte van 1 oktober 2007 per bestuur naar regio 8

<-30%

-30% tot -20%

7

-20% tot -10% 7

-10% tot 0%

>10%

0% tot 10%

7 6 6 5

5

5 4

4

4 3

3

3

3 2

2

2 1

1

1

1

1

1

1 0 Noord/Zuid-Beveland (21 besturen)

Schouwen-Duiveland (6 besturen)

Tholen (10 besturen)

Walcheren (13 besturen)

Zeeuws-Vlaanderen (7 besturen)

Bron: DUO, bewerking SCOOP/KPMG

De afname van het leerlingenaantal is relatief het grootst bij besturen met tussen de 750 en 1.500 leerlingen. Geheel opvallend is dit niet, omdat vier van de negen middelgrote besturen onderwijs aanbieden in Zeeuws-Vlaanderen, de regio waar de afname het grootst is. De afname van het aantal leerlingen is bij besturen met minder dan 750 leerlingen het kleinst. Het feit dat bijna de helft van deze besturen in Noord/Zuid-Beveland ligt, de regio met relatief de kleinste afname van het leerlingenaantal, kan dit verklaren. Figuur 2 Ontwikkeling leerlingenaantallen 1 oktober 2012 ten opzichte van 1 oktober 2007 naar omvang 16.000

2007

14.533

14.000 12.000

2012

13.377 10.723

10.428

9.807

10.000

9.236

8.000 6.000 4.000 2.000

-6%

-14%

-8%

Minder dan 750 leerlingen

750 tot 1.500 leerlingen

Meer dan 1.500 leerlingen

0


Onderstaande figuur laat zien dat schoolbesturen uit alle denominaties te maken hebben met afnemende leerlingenaantallen. Wel zijn er duidelijk verschillen tussen denominaties zichtbaar. Zo is de afname met ongeveer 15% relatief het grootst bij protestants-christelijke (ruim 900 kinderen) en rooms-katholieke besturen (ruim 670 kinderen). Openbare schoolbesturen kennen de afgelopen jaren een terugloop van bijna 700 leerlingen (afname van 8%). Het leerlingenaantal van reformatorische schoolbesturen kent vooralsnog de minste afname met 100 kinderen (2%). 23 © 2013 KPMG Management Consulting. All rights reserved.

Figuur 3 Ontwikkeling leerlingenaantallen 1 oktober 2012 ten opzichte van 1 oktober 2007 naar denominatie 10.000 9.000

8.613

2007

7.942

2012

8.000 7.000

6.388

6.000

5.057

5.000

5.457 4.781

5.751 5.250

5.154

5.150 4.625 3.936

4.000 3.000 2.000 1.000

-8%

-5%

-15%

-2%

-15%

-10%

0


3.3

Financiële positie verzwakt sinds 2007

3.3.1

Kosten sneller gestegen dan de inkomsten Vanaf de invoering van de lumpsum financiering in het PO in augustus 2006 is de financiële positie van Zeeuwse PO-besturen in snel tempo verslechterd. Al in 2007 lagen de totale bedrijfsvoeringkosten van de besturen (€222,6 miljoen) hoger dan de totale inkomsten (€221,9 miljoen). In dat jaar rapporteerden 18 van de 57 Zeeuwse besturen reeds een negatief resultaat. Tussen 2007 en 2011 vonden een aantal opvallende ontwikkelingen plaats. Ten eerste zette de leerlingendaling al sterk in, wat in de voorgaande paragraaf al naar voren kwam. Tegelijkertijd was een forse toename van de rijksbijdrage waarneembaar tussen 2007 en 2009. Deze was het gevolg van een aantal stimuleringsmaatregelen van de overheid, waaronder het Actieplan Leerkracht en de toename van de leerlinggebonden financiering (het ‘rugzakje’). De inkomstenstijging ging echter gepaard met een nog snellere stijging van de kosten, in ieder geval deels veroorzaakt door de verplichtingen die verbonden waren aan de verhoogde rijksbijdrage. In 2009 lagen de totale kosten van de besturen 10% hoger dan in 2007, waar de inkomsten in diezelfde periode met 8% waren gestegen. Het aantal leerlingen lag in dat jaar 3% lager dan in 2007.


Figuur 4 Ontwikkeling financiële positie en leerlingenaantallen 2007-2011 (2007 = 100%) 110%

108,3%

107,0%

105%

Totale kosten

Totale inkomsten 100%

95%

90% 2007

2008

2009

2010

96,9%

Ontwikkeling totaal eigen vermogen

92,9%

Aantal leerlingen

2011


De inkomstendaling vanaf 2010 is volgens bestuurders vooral te wijten aan zogenoemde “stille bezuinigingen”. In dat jaar werd de bestuur- en managementvergoeding geschrapt en de GGL gemaximeerd op 50 jaar, waardoor vooral besturen met een vergrijsd personeelsbestand te kampen hadden met een groot deel aan niet gecompenseerde werkgeverslasten. De kosten zijn tussen 2009 en 2011 dan ook minder snel gedaald dan de inkomsten. Door het toenemende verschil tussen inkomsten en kosten hebben besturen tussen 2007 en 2011 ingeteerd op hun eigen vermogen. Gemiddeld lag het vermogen in 2011 3% lager dan in 2007. In 2010 is nog een opvallende stijging van het eigen vermogen te zien, deze wordt echter veroorzaakt doordat besturen in dat jaar verplicht werden om een deel van hun voorzieningen over te hevelen naar het eigen vermogen. De dalende trend heeft zich in het jaar erna versterkt doorgezet. 3.3.2

Verschillen per regio en denominatie De in paragraaf 3.3.1 beschreven ontwikkelingen op totaalniveau zijn op regionaal niveau direct terug te zien. Schoolbesturen in alle regio’s en over alle denominaties heen hebben in de periode 2007 – 2011 te maken met een afname in de leerlingaantallen. De ontwikkelingen van de inkomsten en de kosten verschillen per regio en denominatie. Zo zijn in Walcheren en Noord/Zuid-Beveland de inkomsten in de periode 2007 – 2011 sneller toegenomen dan de kosten. Mogelijke verklaring hiervoor is het gegeven dat in 2007 bij de besturen in deze twee regio’s de totale kosten respectievelijk €450.000 en bijna €1 miljoen hoger waren dan de inkomsten, waardoor zij genoodzaakt waren te bezuinigen. Hier staat tegenover dat in Zeeuws-Vlaanderen, Tholen en Schouwen-Duiveland de kosten aanzienlijk sneller stegen dan de inkomsten. In 2007 overstegen de inkomsten voor deze regio’s nog de kosten. In ZeeuwsVlaanderen ging dit om een verschil van bijna €500.000, terwijl in de andere twee regio’s dit verschil minder dan €100.000 was.


Schoolbesturen van vrijwel alle denominaties hebben in de periode 2007 – 2011 de kosten sneller zien stijgen dan de inkomsten. Uitzondering hierop zijn de ‘overige’ schoolbesturen (algemeen bijzonder, antroposofisch en gereformeerd vrijgemaakt), waarvan de inkomsten juist wat sneller zijn gestegen dan de uitgaven. Tabel 4 Ontwikkelingen in financiële positie per regio en denominatie Ontwikkelingen 2007-2011 in %

Inkomsten

Kosten

Leerlingenaantallen

Regio Schouwen-Duiveland

-1,9%

1,3%

-8,1%

Tholen

4,4%

7,2%

-8,3%

Noord/Zuid-Beveland

10,1%

9,8%

-5,6%

Walcheren

3,6%

3,2%

-5,2%

Zeeuws-Vlaanderen

11,7%

15,0%

-10,1%

4,3%

5,7%

-6,1%

Rooms-Katholiek

5,8%

6,6%

-11,2%


0,0%

1,5%

-11,0%

Reformatorisch

9,1%

10,4%

-1,0%

Samenwerkende besturen

11,8%

16,5%

-8,7%

Overig

12,1%

11,6%

-4,0%

Totaal

7,0%

8,3%

-7,0%

Denominatie Openbaar

Bron: DUO, bewerking KPMG

3.3.3

Afhankelijkheid van kleinescholentoeslag Zeeland kent een hoog aandeel kleine scholen. Bij een leerlingenaantal van 145 of minder ontvangt een school een kleinescholentoeslag (KST) van de rijksoverheid. Zoals in Tabel 5 is te zien, gold dit in 2007 voor 137 van de 239 scholen in Zeeland, wat betekent dat ruim de helft van de Zeeuwse scholen als kleine school kon worden aangemerkt. Deze scholen waren verdeeld over 18 besturen. In 2007 was dus 32% van de Zeeuwse schoolbesturen voor een deel van hun exploitatie afhankelijk van de KST. In 2011 was het aandeel kleine scholen verder toegenomen naar 145 van de 236 scholen, ofwel 62% van het totaal. Ook het aantal leerlingen dat op een kleine school zit, was opgelopen naar 36% (t.o.v. 31% in 2007).


Tabel 5 Overzicht kleinescholentoeslag in Zeeland < 50

50-100

100-145

# scholen

Totaal #

Aandeel

leerlingen

leerlingen

leerlingen

met KST

scholen

scholen met KST

2007 # scholen # leerlingen

29

64

44

137

239

57%

1.163

4.857

5.185

11.205

35.718

31%

30

71

44

145

236

62%

1.079

5.408

5.143

11.630

33.181

36%



3.3.4

Financiële positie 2011 Door de ongunstige ontwikkeling van inkomsten en kosten in de periode 2007 tot 2011, is de financiële positie van veel besturen verzwakt. Het aantal besturen met een negatief resultaat liep in deze periode op van 18 naar 23, wat gelijk is aan 40% van alle besturen. Zoals in Figuur 5 is te zien, zijn besturen in financiële moeilijkheden verspreid over heel Zeeland. Figuur 5 Overzicht financiële positie besturen in 2011

Geen bijzonderheden Negatief resultaat Eigen vermogen negatief


Onder de besturen met een negatief resultaat zijn 4 grote besturen (van de 8), 8 middelgrote (van de 9) en 11 kleine besturen (van de 40). Relatief gezien hebben (middel)grote besturen dus een financieel zwakkere positie dan kleine besturen. Een reden hiervoor kan zijn dat de grotere besturen meer kleinere scholen hebben met relatief hogere kosten. Zo is bij de grote en middelgrote besturen gemiddeld 66% van de scholen een kleine school (minder dan 145


leerlingen). Uit het recent verschenen adviesrapport van de Onderwijsraad (“Grenzen aan kleine scholen”) blijkt dat de gemiddelde kosten per leerling op een kleine school met 50 leerlingen ruim 60% hoger liggen dan op een gemiddelde school met 225 leerlingen 4. In hoofdstuk 7 wordt hier uitgebreider op ingegaan.

3.4

Toename personeel bij dalende leerlingenaantallen In 2007 hadden de Zeeuwse PO-besturen gezamenlijk 3.044 fte in dienst, waarvan 2.472 fte onderwijzend personeel. Tussen 2007 en 2010 is het aantal fte van de Zeeuwse PO-besturen toegenomen met 8% tot 3.293 fte, waarna in 2011 een afname plaatsvond naar 3.190 fte. Het aandeel onderwijzend personeel hierin is tussen 2007 en 2011 licht gedaald van 81% naar 79%. Ook het aandeel directie is in deze periode licht gedaald van 11% naar 10%. Het aandeel onderwijsondersteunend personeel is toegenomen van 8% in 2007 naar 11% in 2011. Figuur 6 Ontwikkeling fte en personeelskosten versus leerlingenaantallen 2007-2011 109%

110%

109% 108% 108%

104%

105%

103%

100%

106%

100%

100%

105% 102%

100% 99% 97%

95%

95% 93%

90% 2007

2008

2009

2010

2011

Totaal aantal fte

Aantal fte onderwijsgevend personeel

Personeelskosten

Aantal leerlingen


Figuur 6 laat zien dat de toename van het personeel gepaard ging met een nog snellere stijging van de personeelskosten. In 2007 bedroegen de gemiddelde salarislasten €60.617, tegenover €62.203 in 2011 (+2,6%). De hogere kosten van besturen zijn daarmee niet alleen te wijten aan uitbreiding van het aantal fte, maar ook aan hogere kosten voor het zittende personeel. Volgens bestuurders is deze kostenstijging het gevolg van geldende CAO-afspraken en gestegen werkgeverslasten als gevolg van bijvoorbeeld hogere pensioenpremies. Door de daling van het aantal leerlingen in dezelfde periode is de ratio leerling/fte gedaald van 14,9 naar 13,7 (zie Tabel 6). Deze ratio blijkt veel te verschillen tussen besturen: in 2007 had het bestuur met de hoogste ratio maar liefst 14 leerlingen meer per fte dan het bestuur met 4

Onderwijsraad (2013): “Grenzen aan kleine scholen”;

http://www.onderwijsraad.nl/upload/publicaties/732/documenten/grenzen-aan-kleine-scholen.pdf


de laagste ratio. Dit verschil is in 2011 afgenomen tot bijna 9 leerlingen per fte. Deze verschillen kunnen deels worden teruggevoerd op het feit dat op kleine scholen het aantal fte veelal minder efficiënt kan worden ingezet dan op grotere scholen. Maar gezien de grootte van de verschillen maakt het ook duidelijk dat besturen verschillend om lijken te gaan met het personeelsbeleid. Tabel 6 Ontwikkelingen in leerling/fte ratio 2007-2011 Jaar

Gemiddelde ratio

Minimum ratio

Maximum ratio

leerling / fte

leerling / fte

leerling / fte

2007

14,9

9,6

24,1

2011

13,7

11,0

19,7


De ontwikkeling van het personeelsbestand vertoont grote verschillen tussen besturen. De grootste fte-stijging heeft plaatsgevonden tussen 2007 en 2010, met een gemiddelde toename van 10%. Uit Figuur 6 blijkt dat deze stijging verre van evenredig is verdeeld over de besturen. Waar 12 besturen hun personeel lieten toenemen met meer dan 10%, hadden 24 besturen juist een krimpend personeelsbestand in dezelfde periode. Figuur 7 Verschillen in ontwikkeling fte en leerlingenaantal 2007-2010 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20%

Aantal fte

Aantal leerlingen

-25%


Het onderzoek heeft niet voorzien in een verklaring van de verschillen in fte-ontwikkeling. De fte-ontwikkeling heeft geen directe relatie met het leerlingenaantal. Bovenstaande figuur laat namelijk zien dat het grootste deel van de besturen te maken heeft met een afnemend leerlingaantal.

3.5

Grote leegstand in onderwijshuisvesting Op het gebied van huisvesting is slechts beperkt informatie beschikbaar, hierdoor is het enkel mogelijk om de situatie in 2011 te schetsen. In heel Zeeland was in 2011 ruim 250.000 m2 huisvesting beschikbaar voor basisonderwijs. Op basis van de beschikbare informatie van schoolbesturen blijkt bijna 19% van de beschikbare huisvesting (BVO) leeg te staan, dit komt overeen met ruim 40.000 m2. De 21 schoolbesturen die informatie over de


onderwijshuisvesting hebben aangeleverd, verhuren ongeveer 18% van hun leegstaande vierkante meters. Voor heel Zeeland komt dit neer op ruim 7.000 m2. Desalniettemin resulteert dit in 2011 nog steeds in 33.000 m2 leegstaande onderwijshuisvesting.

3.6

Visie bestuurders op problematiek De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de analyse van ‘harde’ data, die onder meer aantoont dat de financiële positie van de Zeeuwse schoolbesturen sterk is verslechterd in de periode 2007-2011. In de vragenlijst en de interviews met bestuurders hebben we gevraagd met welke uitdagingen zij zich vooral geconfronteerd zien en wat volgens hen de belangrijkste oorzaken zijn van deze financiële neergang. De belangrijkste bevinding die hieruit naar voren kwam, is dat de hoofdoorzaak hiervan niet wordt gezocht in de krimp, maar in de bekostigingssystematiek, bijbehorende weten regelgeving en de bezuinigingen van de afgelopen jaren. Volgens meerdere bestuurders die wij hebben gesproken, is krimp iets waar je op kunt anticiperen, maar heeft men door abrupte bezuinigingen in de laatste jaren (met name het schrappen van de bestuur- en managementvergoeding, het maximeren van de GGL en het niet voldoende compenseren van stijgende werkgeverslasten) niet tijdig genoeg kunnen bijsturen. De krimp zou hierbij vooral als ‘katalysator’ fungeren, die de ontstane problemen sneller aan het licht brengt. Omdat een diepgaande analyse van de oorzaken van de financiële problemen buiten de reikwijdte van het onderzoek lag, kunnen wij deze uitspraken niet staven of weerleggen met feiten. Wel wijst paragraaf 3.3.1 erop dat de krimp in ieder geval niet als enige oorzaak kan worden aangewezen, doordat zowel inkomsten als kosten sterk stegen in de periode dat de leerlingenaantallen juist afnamen. Het is echter de vraag in hoeverre bestuurders daadwerkelijk hebben geanticipeerd (of konden anticiperen) op de krimp, omdat uit paragraaf 3.4 is gebleken dat over de gehele linie het personeel in deze periode is toegenomen ondanks het afnemende leerlingenaantal.

3.7

Conclusie De ontgroening in Zeeland is al jaren in volle gang. Leerlingenaantallen zijn met 9% (ruim 3.250 kinderen) gedaald in de periode 2007 tot 2012, wat het meest zichtbaar is in de (virtuele) leegstand van onderwijshuisvesting. De afname van leerlingen heeft zich in de periode 20072011 echter nog niet vertaald in een lagere bekostiging, doordat stimulerend overheidsbeleid juist hogere inkomsten met zich meebracht. Dit leidde tot de op het oog vreemde situatie dat in jaren van afnemende leerlingenaantallen (-5% tussen 2007 en 2010) het personeel over de gehele linie toenam (+8%). Omdat het kostenniveau in deze periode sneller steeg dan de inkomsten, is de financiële positie van de schoolbesturen verzwakt. De oorzaak hiervan lijkt te liggen in een combinatie van toenemende verplichtingen die onvoldoende werden gecompenseerd, als ook het niet tijdig anticiperen op de nieuwe situatie van krimp door de kostenstructuren aan te passen.


4

Prognoses krimp 2013 - 2023

4.1

Inleiding In 2009 zijn de prognoses van leerlingenaantallen voor het eerst gemaakt door SCOOP op basis van de gegevens van gemeentelijke basisadministratie en de bevolkingsprognoses van de Provincie Zeeland. Voor dit onderzoek heeft SCOOP een nieuwe prognose gemaakt van de basisgeneratie tot het jaar 2023, op basis van geactualiseerde gegevens. KPMG heeft deze prognose vertaald naar de ontwikkeling van leerlingenaantallen in dezelfde periode.

4.2

Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023 De afgelopen jaren is de omvang van de basisgeneratie afgenomen en de verwachting is dat deze afname ook in de periode 2013 – 2023 doorzet. De huidige prognoses van de basisgeneratie laten voor Zeeland een verdere verwachte afname van ruim 3.300 kinderen zien, wat neerkomt op een gemiddelde afname van bijna 10%. Figuur 8 laat zien dat de basisgeneratie in vrijwel geheel Zeeland afneemt. De afname is het sterkst in ZeeuwsVlaanderen, waar de basisgeneratie met 18% afneemt van bijna 9.000 kinderen tot iets minder dan 7.350 kinderen. Ook in Schouwen-Duiveland (afname 17%, afname van 2.900 kinderen tot 2.400 kinderen) en Noord- en Zuid-Beveland (afname 9%, afname van 10.300 kinderen tot 9.400 kinderen) is sprake van een sterke afname van de basisgeneratie. Daarentegen laat onderstaande figuur voor Tholen en het oosten van Zuid-Beveland een relatief stabiele ontwikkeling van de basisgeneratie zien. Delen van Tholen, Middelburg, Reimerswaal en Terneuzen kennen zelfs een groeiende basisgeneratie. Veranderende verhuisstromen en de toename van het aantal arbeidsmigranten vormen de verklaring voor deze lokaal toenemende basisgeneraties.


Figuur 8 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023

Bron: GBA/Provincie Zeeland, bewerking SCOOP

Bijlage F geeft een overzicht van de ontwikkeling van de basisgeneratie voor de periode 2013 tot en met 2023 per gemeentekern. Tevens laat deze bijlage zien hoeveel schoollocaties de betreffende kern telt op 1 oktober 2012.

4.3

Verschillen ten opzichte van eerdere prognose De in de vorige paragraaf gepresenteerde prognose van de ontwikkeling van de basisgeneratie wijkt af van de prognose uit 2009. Opvallend is hierbij de verwachting dat de ontgroening in met name Reimerswaal en Tholen minder sterk is dan in de eerdere prognose. In beide gemeenten afzonderlijk gaat dit om een verschil van ongeveer 140 kinderen in de periode tot en met 1 januari 2021. Het rapport van de Provincie Zeeland waarin de bevolkingsprognoses staan beschreven 5, geeft als belangrijke verklaring onder meer de vestiging van arbeidsmigranten in Reimerswaal. Voor de veranderde verwachting in Tholen is geen eenduidige verklaring. Wel kent Tholen een gelijkblijvende beroepsbevolking en een jongere bevolking dan andere regio’s in Zeeland. In andere gemeenten is de verwachting dat de basisgeneratie de komende jaren meer afneemt dan eerder verwacht. Onderstaande figuur laat zien dat dit met name geldt voor Goes en Hulst. Nadere analyse laat zien dat dit komt doordat in Goes in de afgelopen periode relatief weinig woningen zijn gebouwd. De veranderde prognose voor Hulst kan worden 5

Provincie Zeeland (2012): Zeeuwse Provinciale Bevolkings- en huishoudenprognose 2012 - nota met analyse,

verantwoording en presentatie van resultaten van de prognose voor bevolking, huishoudens en beroepsbevolking


verklaard uit het feit dat voorheen een structurele verhuisstroom van Terneuzen naar Hulst zichtbaar was, de laatste jaren is de verhuisrichting echter omgedraaid. Voor een verklaring van de overige verschillen verwijzen wij naar de eerder genoemde Zeeuwse provinciale bevolkings- en huishoudensprognose 2012. Figuur 9 Verschil in verwachte ontwikkeling basisgeneratie 2010-2021 tussen prognose 2009 en prognose 2012 REIMERSWAAL THOLEN

-13%

BORSELE

-5%

-9%

SCHOUWEN-DUIVELAND

SLUIS

-8%

-18%

-22%

KAPELLE

NOORD-BEVELAND

-22%

-26% -26%

-30%

-28%

-25% -1% -1%

MIDDELBURG -7%

VLISSINGEN -26%

VEERE

-20% -27%

-35%

-16%

-20% -24%

GOES -30%

-4%

-23%

TERNEUZEN HULST

4%

-1%

-14%

-25%

-20%

prognose 2012

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

prognose 2009

Bron: GBA/Provincie Zeeland, bewerking SCOOP

De beschreven ontwikkeling van de basisgeneratie ligt ten grondslag aan de ontwikkeling van het aantal leerlingen per schoolbestuur. De volgende paragraaf gaat hier nader op in.

4.4

Ontwikkeling leerlingenaantallen 2013 – 2023 De ontwikkeling van de basisgeneratie in een kern is direct terug te zien in de ontwikkeling van de leerlingenaantallen van scholen in die kern. De verwachting is dan ook dat het aantal leerlingen de komende jaren met ruim 3.300 afneemt. De terugloop van het aantal leerlingen is groter dan de verwachte afname van het aantal kinderen in de basisgeneratie (schooljaren 2013/2014 en 2022/2023 vergeleken). Dit verschil komt onder meer doordat het hier alleen het leerlingenaantal in het basisonderwijs betreft, terwijl de basisgeneratie ook gaat over kinderen die naar het speciaal (basis)onderwijs gaan. Daarnaast is in Zeeuws-Vlaanderen rekening gehouden met de uitstroom van leerlingen naar België. Hierdoor neemt in ZeeuwsVlaanderen het aantal leerlingen met ruim 1.750 af. Alle zeven schoolbesturen in deze regio zien zich dan ook geconfronteerd met een sterke afname van het leerlingenaantal. Voor vier besturen is het aantal leerlingen in 2023 met meer dan 20% gedaald ten opzichte van 2013. Ook op Schouwen-Duiveland zien de schoolbesturen de leerlingenaantallen in veel gevallen met meer dan 10% afnemen, wat gelijk is aan 400 leerlingen.


Ook in Noord/Zuid-Beveland, Tholen en op Walcheren heeft het grootste deel van de schoolbesturen te maken met teruglopende leerlingaantallen. Daarentegen heeft ruim een kwart van de schoolbesturen in deze regio’s te maken met licht stijgende leerlingenaantallen. Figuur 10 Ontwikkeling leerlingenaantallen 2023 ten opzichte van 2013 per bestuur naar regio 8

<-30% 7

-30% tot -20%

-20% tot -10%

-10% tot 0%

0% tot 10%

>10%

7

7 6 6 5 5 4

4

4

4 3

3

3 2

2

2

2

2 1

1

1

1

1

1

1 0 Noord/Zuid-Beveland (21 besturen)

Schouwen-Duiveland (6 besturen)

Tholen (10 besturen)

Walcheren (13 besturen)

Zeeuws-Vlaanderen (7 besturen)

Bron: DUO/GBA/Provincie Zeeland, bewerking SCOOP/KPMG

Alle denominaties in Zeeland krijgen in meer of minder mate te maken met afnemende leerlingaantallen. De openbare en protestants-christelijke schoolbesturen kennen in de periode 2013 tot en met 2023 een verwachte terugloop van ongeveer 10%, oftewel respectievelijk ruim 700 leerlingen en ruim 600 leerlingen. De verwachte afname van het aantal leerlingen is met 25% het sterkst bij het samenwerkende openbare, protestantschristelijk en rooms-katholieke schoolbestuur. De categorie ‘overig’ bestaat uit algemeen bijzonder, antroposofisch, gereformeerd vrijgemaakt en onbekend. De eerste drie ‘overige denominaties’ kennen allen een kleine toename van het aantal leerlingen. Oorzaak hiervan is de ligging van deze schoolbesturen in een groeikern.


Figuur 11 Ontwikkeling leerlingenaantallen 2023 ten opzichte van 2013 per denominatie 9.000 8.000

7.799

2013

2023

7.093 7.000 6.000

5.294 4.739

5.000

4.687

4.486

5.090

4.972

4.787

4.073

3.844

4.000

3.273

3.000 2.000 1.000

-9%

-5%

-11%

-6%

-15%

-18%

0

Bron: Analyse KPMG o.b.v. basisgegevens DUO (2011) en prognose basisgeneratie SCOOP

4.5

Toename aantal kleine scholen De afname van leerlingenaantallen heeft gevolgen voor het aandeel kleine scholen in Zeeland. Waren er in 2011 nog 145 scholen met minder dan 145 leerlingen en zodoende met recht op kleinescholentoeslag (KST), in 2015 zal dit aantal toegenomen zijn tot 149 scholen en in 2023 tot 157 wanneer tussentijds geen scholen gaan sluiten of fuseren. Het aandeel scholen dat voor de exploitatie afhankelijk is van de KST zal in 2023 zijn opgelopen naar 67%; 40% van de leerlingen wordt hierin gehuisvest. Vertaald naar bestuursniveau betekent dit dat in 2023 63% van de besturen een of meerdere kleine scholen heeft, tegenover 32% in 2011. Tabel 7 Verwachte ontwikkeling kleinescholentoeslag in Zeeland < 50

50-100

100-145

# scholen

Totaal #

Aandeel

leerlingen

leerlingen

leerlingen

met KST

scholen

scholen met KST


30

71

44

145

236

62%

1.079

5.408

5.143

11.630

33.181

36%

35

74

40

149

233

64%

1.144

5.635

4.754

11.533

30.386

38%

47

76

2015 # scholen # leerlingen 2023 # scholen

# leerlingen 1.523 5.660 Bron: Analyse KPMG o.b.v. brongegevens DUO

34

157

233

67%

4.039

11.222

28.399

40%


4.6

Conclusie De ontgroening treft, op enkele groeikernen na, vrijwel alle regio’s in Zeeland. In vergelijking met onderzoek uit 2009 is de verwachting dat voor een aantal gemeenten de ontgroening sterker zal zijn dan eerder verwacht, terwijl voor andere gemeenten de ontgroening minder sterk zal zijn dan gedacht. Verschillende demografische ontwikkelingen liggen hieraan ten grondslag. De ontgroening heeft direct gevolgen voor de ontwikkeling van de leerlingenaantallen van de schoolbesturen. De verwachting is dat het aantal leerlingen in de periode tot en met 2023 met ruim 3.300 afneemt (11% ten opzichte van 2013). Door de uitstroom van leerlingen naar België neemt het aantal leerlingen sterker af dan de ontwikkeling van de basisgeneratie doet vermoeden. Deze beweging is met name in ZeeuwsVlaanderen terug te zien. Ook veel van de schoolbesturen in andere Zeeuwse regio’s kennen een afname van het leerlingenaantal. Hoofdstuk 5 laat zien wat de verwachte effecten zijn van deze leerlingendaling.


5

Verwachte effecten op bedrijfsvoering

5.1

Inleiding De daling van de leerlingenaantallen heeft een direct negatief effect op de inkomsten van de schoolbesturen, omdat de rijksbekostiging hierop is gebaseerd. Dit hoofdstuk laat zien welke effecten kunnen worden verwacht van de krimp op de financiële positie, personele ontwikkeling en huisvesting van de Zeeuwse schoolbesturen. Bij de doorrekening van de effecten zijn alleen de leerlingenaantallen aangepast, de overige variabelen zijn gelijk gehouden. Het model heeft dus geen rekening gehouden met veranderingen in overheidsbeleid of voortijdig ingrijpen van de schoolbesturen zelf. Het toekomstscenario dat in dit hoofdstuk wordt geschetst is dan ook niet dé waarheid, maar geeft aan wat er gebeurt wanneer er nu geen actie wordt ondernomen om het tij te keren.

5.2

Verslechtering financiële positie

5.2.1

Afname rijksbijdrage De verwachte afname van leerlingenaantallen heeft grote gevolgen voor de inkomsten van de besturen in de komende tien jaar. Bij gelijkblijvend overheidsbeleid zal de totale jaarlijkse rijksbijdrage in 2023 €22 miljoen minder zijn dan in 2011 het geval was. De helft van deze afname (€11 miljoen) vindt al plaats voor 2015. Met deze snelle daling komt de totale rijksbijdrage van alle in Zeeland actieve besturen in 2016 weer uit op de stand van 2007 (€208 miljoen). Zoals in hoofdstuk 4 echter al bleek, staan hier wel beduidend hogere kosten tegenover. In lijn met de verwachte sterke daling van leerlingenaantallen in ZeeuwsVlaanderen, is de inkomstendaling in deze regio het grootst, zowel absoluut (€-12,8 miljoen) als relatief (-27%). Besturen in Tholen worden het minst sterk geraakt door de ontgroening. Wel is het belangrijk om te benadrukken dat er binnen de regio’s nog grote verschillen zijn tussen schoolbesturen.

2023

€ 33,7

46,5

2020

€ 43,1

50,0

2015

45,0

48,2

60,0

€ 47,4

70,0

2011

€ 63,8

80,0

68,5

Figuur 12 Ontwikkeling rijksbijdrage 2011-2023 per regio (in € miljoen)

40,0

14,0

20,0 10,0

€ 12,2

30,0

-7%

-13%

-2%

-4%

-27%

Schouwen-Duiveland

Tholen

Walcheren

Zeeuws-Vlaanderen

0,0 Noord/Zuid-Beveland



Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is voor de prognoses van de bekostiging uitgegaan van de afnemende leerlingenaantallen in Zeeland, berekend in hoofdstuk 4. Drie Zeeuwse besturen hebben tevens scholen buiten Zeeland. Voor deze scholen is aangenomen dat het leerlingenaantal gelijk blijft. Wanneer deze scholen echter ook te maken hebben met afnemende leerlingenaantallen, is de toekomstige bekostiging voor de betreffende besturen te hoog ingeschat. Het gaat om twee besturen in Noord/Zuid-Beveland met een gezamenlijke huidige rijksbekostiging van €22 miljoen en een bestuur in Tholen (€35 miljoen). 5.2.2

Negatieve impact op resultaat en vermogen Dalende inkomsten uit rijksbijdragen leiden voor besturen helaas niet automatisch tot lagere kosten. Het overgrote deel van de begroting van een PO-bestuur bestaat uit personele lasten (gemiddeld bijna 82,5% in 2007-2011). Het terugdringen van de kosten staat dus vrijwel altijd synoniem aan ingrijpen in het personeelsbestand. Vanwege een groot aandeel vaste contracten met doorgaans lange dienstverbanden, is dit geen gemakkelijke opgave. Niet of zeer beperkt ingrijpen is echter geen optie, wat Figuur 13 en 14 duidelijk laten zien. Wanneer besturen hun kostenstructuren niet aanpassen, zullen in 2015 39 van de 57 besturen een negatief exploitatieresultaat laten zien. Dit zijn maar liefst 16 besturen meer dan in 2011. Voor 5 besturen geldt dat zij al in 2015 zullen beschikken over een negatief eigen vermogen, wat betekent dat ze technisch failliet kunnen worden verklaard. De besturen met zwakke financiële posities zijn verspreid over alle regio’s, maar met name in Zeeuws-Vlaanderen is de negatieve impact het meest zichtbaar. Figuur 13 Overzicht financiële positie besturen in 2015




Zoals kan worden verwacht, zal de situatie in 2023 nog nijpender zijn wanneer niet wordt ingegrepen. Bij gelijkblijvend overheidsbeleid en gelijke kostenniveaus zullen over tien jaar maar liefst 29 besturen technisch failliet kunnen worden verklaard. Dit betreft ruim de helft van de besturen, die gezamenlijk maar liefst 80% van de schoollocaties onder zich hebben, waar 24.000 leerlingen dagelijks naar school gaan. De besturen met een nog gezonde financiële positie in 2023 bevinden zich met name in de gemeenten Kapelle, Reimerswaal en Middelburg, waar volgens de prognoses de krimp het minst hard zal toeslaan. Figuur 14 Overzicht financiële positie besturen in 2023



5.2.3

Forse bezuiniging noodzakelijk Onderstaande tabel gaat per regio en denominatie nader in op het aantal besturen met een negatief resultaat, het gezamenlijke tekort van deze besturen en het tekort afgezet tegen de kosten in 2015 en 2023. Het gezamenlijke tekort van de besturen in financiële problemen loopt – bij niet ingrijpen – op tot €18,2 miljoen in 2015, wat gelijkstaat aan 9% van de totale kosten van deze besturen. In 2023 zou het tekort nog eens ruim €10 miljoen hoger zijn en 13% van de totale kosten bedragen. De besturen in Zeeuws-Vlaanderen kampen in 2015 reeds met een tekort van €9,3 miljoen, verder oplopend naar €14,6 miljoen in 2023 (29% van de totale kosten). Om als gezamenlijke besturen weer een financieel gezonde positie te verwerven, zal dus in de komende 10 jaar dermate fors bezuinigd moeten worden dat de kosten structureel gemiddeld 13% lager liggen dan nu het geval is. Ervan uitgaande dat deze besparing volledig wordt


gerealiseerd binnen de personele kosten, staat dit gelijk aan een afname van 443 fte in de komende tien jaar, ofwel 14% van het huidige personeel 6. Tabel 8 Grootte van tekort van besturen met negatief resultaat, in 2015 en 2023, per regio en denominatie 2015

2023

# besturen

EUR

% van kosten

# besturen

EUR

% van kosten

5

0,7 mln

5%

6

2,1 mln

14%

Tholen

8

2,3 mln

5%

9

2,6 mln

5%

Noord/Zuid-Beveland

12

3,6 mln

6%

13

6,4 mln

10%

Walcheren

7

2,3 mln

5%

9

3,2 mln

7%

Zeeuws-Vlaanderen

7

9,3 mln

18%

7

14,6 mln

29%

Regio Schouwen-Duiveland

Denominatie Openbaar

5

2,8 mln

6%

5

5,2 mln

11%

Rooms-Katholiek

5

3,7 mln

6%

17

5,6 mln

9%


6

2,3 mln

8%

7

4,1 mln

14%

Reformatorisch

14

0,5 mln

2%

17

1,5 mln

6%

Samenwerkende besturen

3

7,3 mln

21%

3

9,9 mln

29%

Overig

6

1,6 mln

5%

7

2,6 mln

6%

Totaal

39

€18,2 mln

9%

44

€28,9 mln

13%


5.3

Personeelsoverschot buigt om in –behoefte

5.3.1

Zeeland In 2011 hadden de gezamenlijke Zeeuwse besturen 3.190 fte in dienst. Omdat 26% van de totale fte ouder is dan 55 jaar, zal in de komende tien jaar een flinke uitstroom plaatsvinden door natuurlijk verloop. Wanneer enkel rekening wordt gehouden met uitstroom door pensionering zal het aantal fte in de komende tien jaar met ruim 20% afnemen tot 2.512. Wanneer we dit afzetten tegen de behoefte aan personeel, zien we dat het personeelsoverschot op langere termijn ombuigt in een personeelsbehoefte.

6

Deze berekening is gemaakt op basis van de gemiddelde personeelslasten per fte in 2011. Bij deze berekening is

uitgegaan van de fictieve situatie dat de afname van deze fte’s niet gepaard gaat met extra kosten (bijv. ontslagvergoeding). In werkelijkheid zal de benodigde fte-afname daarom naar verwachting nog hoger liggen.


Figuur 15 Benodigd aantal fte versus verwachte ontwikkeling o.b.v. natuurlijk verloop, 2013-2023 3.400 3.190 3.200 3.002 2.910

3.000

2.747

2.800

2.512

2.600 2.400 2.200 2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Aantal fte na natuurlijk verloop Benodigd aantal fte (volgens huidige ll/fte ratio) Benodigd aantal fte (voor sluitende begroting) Bron: Analyse KPMG o.b.v. basisgegevens DUO (2011) en prognose basisgeneratie SCOOP

Op basis van de huidige leerling/fte-ratio zou de personeelsbehoefte in 2023 uitkomen op 2.910 fte. Echter, wanneer rekening wordt gehouden met de benodigde kostenbesparing om een financieel gezonde positie te bereiken (zie par. 5.2.3) is het benodigde aantal fte in 2013 met 3.002 al ruim 9% lager dan het werkelijke aantal 7. De personeelsbehoefte op basis van deze lijn neemt af tot 2.747 fte in 2023. Binnen de huidige structuren zou deze besparing vrijwel alleen bereikt kunnen worden door een significante verruiming van de groepsgrootte, voor sommige scholen tot gevolg hebbend dat er nog slechts 1 groep overblijft. Dit is geen realistisch scenario. Op basis van het verwachte natuurlijke verloop en het benodigde aantal fte, kan worden ingeschat dat pas vanaf ongeveer 2018/2019 weer ruimte ontstaat om nieuw personeel aan te trekken. De laatste jaren is het aantrekken van nieuw personeel al vrijwel volledig tot stilstand gekomen door de benodigde kostenbesparingen als gevolg van afnemende leerlingenaantallen en overheidsbezuinigingen. In het huidige scenario zou dit betekenen dat over een periode van tien jaar bijna geen vers bloed instroomt in het Zeeuwse basisonderwijs. Dit kan leiden tot een ‘verloren generatie’, die na de PABO geen zicht heeft op een baan in het onderwijs en daarom zijn heil ergens anders gaat zoeken. Maar ook voor de scholen zelf is dit een zorgelijke ontwikkeling. Door minder instroom van onderaf wordt de generatiekloof tussen leerlingen en leraren groter en zullen onderwijsinnovaties moeilijker kunnen worden gerealiseerd.

7

Deze berekening is gemaakt op basis van de gemiddelde personele lasten per bestuur. Met een totaal aantal van

3.002 fte en gelijkblijvende overige kosten, zouden de inkomsten in 2013 voldoende zijn om de totale kosten te dekken.


5.3.2

Ontwikkelingen per regio De ontwikkeling van het huidige personeelsoverschot naar een personeelsbehoefte op de lange termijn is in vrijwel alle Zeeuwse regio’s terug te zien. Daarentegen is de verwachting dat Zeeuws-Vlaanderen ook in 2023 nog een personeelsoverschot kent van ongeveer 90 fte wanneer wordt uitgegaan van de huidige leerling/fte ratio. Voor deze medewerkers is het wellicht mogelijk om in andere regio’s te werken, aangezien aangrenzende regio’s zoals Walcheren (127 fte) en Zuid-Beveland (74 fte) op termijn behoefte hebben aan personeel. Tholen kent in 2023 een personeelsbehoefte van 119 fte op basis van de huidige leerling/fte ratio. In Schouwen-Duiveland zal de personeelsbehoefte vrijwel nihil zijn in 2023 wanneer de huidige ontwikkelingen zich doorzetten. Figuur 16 Benodigd aantal fte in 2023 versus verwachte ontwikkeling o.b.v. natuurlijk verloop per regio 1.000 900

943

913 839

800 689

700 600

654

616

600

535

492

473

500

500 412

400 300 200

170

164

169

100 0 Noord/Zuid-Beveland Schouwen Duiveland

Tholen

Walcheren

Zeeuws-Vlaanderen

Benodigd aantal fte (volgens huidige ll/fte ratio) Aantal fte na natuurlijk verloop Benodigd aantal fte (voor sluitende begroting)


Indien schoolbestuurders ervoor kiezen om het aantal fte te gebruiken om tot een sluitende begroting te komen, dan heeft dit gevolgen voor de leerling/fte ratio. Tabel 9 laat zien dat in alle regio’s dit resulteert in meer leerlingen per fte. Naar verwachting is deze ratio het hoogst in Walcheren, met 14,7 leerlingen per fte. De toename van de ratio is het sterkst in Tholen en Zeeuws-Vlaanderen. In Tholen zal de huidige ratio van 13,6 leerling per fte stijgen naar gemiddeld 14,2 leerlingen per fte, waar dit in Zeeuws-Vlaanderen gaat om een stijging van 11,4 naar 13,6. Wanneer het natuurlijk verloop niet wordt opgevangen zal de ratio leerling/fte in vrijwel alle regio’s nog verder stijgen. Enkel in Zeeuws-Vlaanderen is dit niet het geval, omdat daar het natuurlijke verloop niet voldoende is om te komen tot een sluitende begroting.


Tabel 9 Ontwikkelingen in leerling/fte ratio per regio 2023 Benodigd aantal fte

Aantal fte na natuurlijk

Benodigd aantal fte (voor

(volgens huidige ll/fte ratio)

verloop

sluitende begroting)

Noord/Zuid-Beveland

13,9

15,6

14,3

Schouwen-Duiveland

12,2

12,6

12,3

Tholen

13,6

15,9

14,2

Walcheren

14,3

18,7

14,7

Zeeuws-Vlaanderen

11,4

11,2

13,6

Totaal

13,3

15,0

14,1


Grootschalige leegstand van schoolgebouwen Naast de verzwakte financiële positie en de verwachte problemen rondom de personele ontwikkeling vormt ook de toenemende leegstand in schoolgebouwen een bron van zorg. Figuur 17 laat zien wat de totaal beschikbare bruto vloeroppervlakte (BVO) is voor alle Zeeuwse basisscholen en wat de behoefte is aan BVO op basis van de leerlingenaantallen. Voor de berekening van deze behoefte is uitgegaan van de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten standaard 8. Dit hoeft dus niet direct te betekenen dat lokalen of gebouwen daadwerkelijk leeg staan, maar kan ook duiden op minder efficiënt gebruik van de beschikbare ruimte. Figuur 17 Ontwikkeling huisvestingsbehoefte en leegstand, 2011-2023 260.000 250.000

Vierkante meters

5.4

240.000 230.000

2011: 19% leegstand

220.000 2023: 27% leegstand

210.000 200.000 190.000 180.000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Aanwezig BVO

Benodigd BVO

Bron: Analyse KPMG o.b.v. informatie schoolbesturen en model PO-raad

In 2011 was reeds sprake van een overschot van 40.000 m2 BVO, wat neerkomt op een leegstand van 19%. Wanneer niet wordt ingegrepen, zal deze leegstand oplopen naar 27% van 8

De berekening van de huisvestingsbehoefte van een basisschool is gebaseerd op de modelverordening van de

VNG. Deze is terug te vinden op de website van de PO-raad.


het totale BVO in 2023, ruim 67.000 m2. De verwachte leegstand varieert van 21% in Walcheren tot 35% in Zeeuws-Vlaanderen. Van het leegstaand BVO wordt in 2011 bijna 18% verhuurd, wat neerkomt op ruim 7.000 m2. Als het mogelijk is om ook de komende jaren 18% van het leegstaand BVO te verhuren dan staat in 2023 ruim 55.000 m2 ook daadwerkelijk leeg zonder bestemming. De vraag is echter of het mogelijk blijft 18% van het leegstaand BVO te verhuren.

5.5

Zijn bestuurders zich bewust van de gevolgen? In de enquête is de bestuurders gevraagd welke gevolgen zij ervaren van de huidige demografische ontwikkelingen (krimp) in combinatie met de veranderingen in overheidsregelgeving en bekostiging. Deze vraag is bewust in samenhang gesteld, omdat voor veel bestuurders juist de combinatie van deze ontwikkelingen ervoor zorgt dat zij problemen ervaren. Ook is gevraagd welke gevolgen zij de komende tien jaar nog verwachten. Op dit moment ervaren veel bestuurders al de gevolgen van krimp en bezuinigingen, met name op het gebied van financiën en huisvesting. Zo geven 20 van de 41 ondervraagde bestuurders aan op dit moment te maken te hebben met een negatief resultaat. Op het gebied van huisvesting zien 16 van de 41 bestuurders zich geconfronteerd met leegstand of met het sluiten van schoolgebouwen. Bij 6 van de 41 bestuurders is het personeelsbestand de afgelopen jaren met meer dan 10% afgenomen. Figuur 18 (Verwachte) gevolgen voor financiële positie, personele ontwikkeling en huisvesting volgens bestuurders Gevolgen financiële positie

Gevolgen personele ontwikkeling

25

25 21

20

20

20 15

15

13

10

13

5

12 10

8 6

5

15

15

10 8

7 5

5

1

0

0 (Nog) geen gevolgen

0

Teruglopende Negatief resultaat Negatief eigen inkomsten, vermogen positief resultaat Nu

(Nog) geen gevolgen

Lichte afname (<10%)

Afgelopen 5 jaar

Komende tien jaar

Matige afname (10-25%)

Sterke afname (>25%)

Komende tien jaar

Gevolgen huisvesting 25 21 20 15

14 11

11

10

8 5

5

5

2

0 (Nog) geen gevolgen Nu

Minder efficiënt gebruik van de gebouwen

Leegstand van (deel van) gebouwen

Sluiting schoolgebouw

Komende tien jaar

Bron: KPMG enquête schoolbestuurders


Een klein deel van de ondervraagde bestuurders verwacht echter ook de komende jaren geen gevolgen te ondervinden voor de financiële positie, personele ontwikkeling of voor de huisvesting. Het overgrote deel verwacht dit wel. Ongeveer twee derde van de bestuurders verwacht over tien jaar een negatief resultaat, dit is in lijn met de prognoses van KPMG. Hierbij geven 13 van de 41 bestuurders aan in de komende tien jaar een negatief eigen vermogen te verwachten. Daarnaast zien 18 schoolbestuurders het personeelsbestand met meer dan 10% zal afnemen, waarvan 7 bestuurders een afname van meer dan 25% verwachten. De verwachting is dat bestuurders zich de komende tien jaar meer genoodzaakt zien om schoolgebouwen te sluiten.

5.6

Beleid besturen nog niet vertaald in kostenbesparingen De effecten op de bedrijfsvoering zoals beschreven in de voorgaande paragrafen gaan uit van de situatie dat het huidige kostenniveau wordt gehandhaafd. Hierdoor zal een sterke afname van de inkomsten automatisch leiden tot een negatieve impact op het exploitatieresultaat. In de praktijk zal natuurlijk geen enkel bestuur achteroverleunen wanneer men met een dergelijke ingrijpende inkomstendaling wordt geconfronteerd. Echter, de analyse laat zien dat op basis van de huidige prognoses snel en fors ingrijpen noodzakelijk is om het tij te doen keren. Het is in dat kader zinvol om te kijken naar de meerjarenbegrotingen van de besturen, om te zien of de benodigde kostenbesparingen al zijn ingecalculeerd. Figuur 19 laat zien dat dit in de meerjarenbegrotingen nog geenszins het geval is, dit in tegenstelling tot de geschetste verwachtingen in de vorige paragraaf. Deze figuur is een weergave van de meerjarenbegrotingen van 21 besturen die prognoses hebben gemaakt tot 2017. De kosten die zij hebben begroot, zijn geïndexeerd en afgezet tegen de prognose van de rijksbijdrage volgens ons analysemodel, waarbij 2011 als basisjaar is genomen. Figuur 19 Kostenontwikkeling volgens meerjarenbegrotingen versus prognose rijksbijdrage volgens analysemodel 110

108,7 107,5

108,4

108

106,3

106,0

106 103,3

104 102

105,6

105,6

103,6 102,6 101,1

100,0

99,7

100

98,5

98 96 94 92 2011

2012

2013

2014

Ontwikkeling kosten volgens MJB

2015

2016

2017

Ontwikkeling rijksbijdrage volgens prognose (2011=100)

Bron: Analyse KPMG o.b.v. meerjarenbegrotingen schoolbesturen


Uit Figuur 19 blijkt dat in 2011 de kosten van deze 21 besturen 7,5% hoger lagen dan de rijksbijdrage in dat jaar 9. De besturen voorzagen een stijging van de kosten in 2012 10 en verwachten vanaf 2013 een daling van de kosten te kunnen realiseren. Deze kostendaling vlakt echter al in 2014 af, terwijl de inkomstendaling vanuit de rijksbijdrage vanaf dat jaar juist sterk doorzet. Hierdoor zullen kosten en inkomsten na 2014 nog verder uit elkaar komen te liggen dan nu al het geval is. Wij hebben in dit onderzoek niet de individuele meerjarenbegrotingen geanalyseerd en kunnen dan ook geen uitspraak doen over beleidsmaatregelen die al dan niet zijn meegenomen in deze begrotingen.

5.7

Conclusie De effecten van afnemende leerlingenaantallen op de financiële positie, personele ontwikkeling en huisvesting van de Zeeuwse besturen zijn fors. De analyse maakt duidelijk dat de verslechtering van de financiële positie, die al in 2007 is ingezet door onder meer veranderend overheidsbeleid, vanaf 2013 versneld doorzet en leidt tot grote tekorten in de komende tien jaar. Deze tekorten kunnen vrijwel alleen worden bestreden door in te grijpen in het personeelsbestand, vanwege het hoge aandeel personele kosten in de exploitatie van een PO-bestuur. Door het verwachte grote natuurlijke verloop in de komende tien jaar als gevolg van de pensionering van de babyboom generatie zal uiteindelijk wel weer een personeelsbehoefte ontstaan, maar pas nadat de arbeidsmarkt voor afgestudeerde PABOers zo’n tien jaar heeft stilgelegen. Ook de leegstand zal alleen maar toenemen door de krimp in leerlingenaantallen. Hoewel bestuurders aangeven dat ze volop bezig zijn met het nemen van beleidsmaatregelen om het tij te keren, is het de vraag hoeveel effect deze gaan sorteren. In de aangeleverde meerjarenbegrotingen worden de benodigde kostenbesparingen vooralsnog niet gerealiseerd.

9

Op basis van de werkelijke cijfers uit de jaarrekeningen.

10

Op basis van de jaarbegroting 2012


6

Oplossingsrichtingen

6.1

Inleiding Wat kunnen schoolbesturen doen om de situatie ten goede te veranderen en wat doen zij hier nu al aan? Deze vragen stonden centraal in de vragenlijst die ruim tweederde van de schoolbestuurders heeft ingevuld en in de verdiepende interviews. Dit hoofdstuk beschrijft welke maatregelen en initiatieven zij hebben genomen en/of gaan nemen, welke knelpunten zij hierbij ervaren en welke oplossingsrichtingen zij zien om de toekomstbestendigheid voor het gehele Zeeuwse primair onderwijs te waarborgen.

6.2

Huidige maatregelen en initiatieven

6.2.1

Wat loopt er al? Uit de interviews en enquête kwam naar voren dat vrijwel alle besturen worden geconfronteerd met de gevolgen van krimp in combinatie met de bezuinigingen en veranderingen in de bekostigingssystematiek. De meeste besturen zijn dan ook actief bezig met het treffen van maatregelen om de negatieve effecten te beperken of zelfs het tij te keren. De mate waarin deze maatregelen worden getroffen, verschilt sterk tussen besturen, zoals ook de ernst van de situatie verschilt van bestuur tot bestuur. Figuur 20 Genomen maatregelen en lopende initiatieven van besturen Vertrekkend personeel niet vervangen Flexibilisering van het personeelsbestand Personeel gedwongen ontslaan

27 7 5

Samenwerking besturen binnen eigen denominatie Samenwerking tussen scholen binnen eigen bestuur Samenwerking besturen buiten eigen denominatie

22 12 11

Huisvesting verhuren (bijv. kinderopvang, bibliotheek) Sluiten schoollocaties Huisvesting afstoten

13 7 2

Gecombineerde groepen Opzetten van een brede school/mfc/ikc Verlagen budget niet onderwijsgerelateerde activ. Verhogen bijdragen van derden

22 12 4 0

Anders, nl… Geen initiatieven genomen

8 2 0

10

20

30


Van de 42 besturen die de vragenlijst hebben ingevuld, hebben slechts 2 besturen aangegeven nog geen initiatieven te hebben ontplooid om de toekomstbestendigheid te kunnen waarborgen. De maatregel die het meest wordt genoemd, is het niet vervangen van


vertrekkend personeel, om zo de personele kosten terug te dringen. Gedwongen ontslagen zijn op dit moment nog beperkt aan de orde. Veel besturen zoeken daarnaast actief de samenwerking op, tussen scholen binnen het eigen bestuur, met andere besturen binnen dezelfde denominatie, maar ook ruim een kwart van de respondenten werkt samen of gaat samenwerken met besturen van een andere denominatie. Een derde van de besturen probeert de leegstand te beperken en zo de kosten te drukken door het verhuren van een deel van de huisvesting. Wanneer besturen samenwerken met andere besturen, dan gebeurt dit met name op het vlak van inkoop, onderwijsontwikkeling en ondersteunende taken. Ongeveer een derde van de respondenten is bezig (geweest) met het komen tot een fusie met een ander bestuur. Wat opvalt, is dat uitwisseling van onderwijspersoneel nog slechts zeer beperkt plaatsvindt. Figuur 21 Samenwerkingsinitiatieven Samenwerking op inkoop

22

Samenwerken op onderwijsontwikkeling

20

Gezamenlijke uitvoering ondersteunende taken

17

(Poging tot) fusie

15

Delen huisvesting

4

Uitwisseling onderwijspersoneel

3

Anders

6

0

5

10

15

20

25


Andere maatregelen en initiatieven die door bestuurders zijn genoemd, naast die in Figuur 20 en Figuur 21, zijn de volgende: • Verbetering inkoop • Verbetering managementrapportages • Uitruil gebouwen • Kwaliteit waarborgen • Inrichten eigen vervangerspool • Directeur als interim • Strakkere sturing op huisvesting • Samenwerking niet PO-organisatie • Verlagen budget personeelgerelateerde kosten • Routekaart


6.2.2

Is het voldoende? We hebben de besturen gevraagd of de initiatieven die zij reeds hebben ontplooid, voldoende zijn om de toekomstbestendigheid van het bestuur op de langere termijn te kunnen waarborgen. Hierop antwoordde 60% van de respondenten uit de enquête bevestigend. Dit is opvallend, omdat uit de meerjarenbegrotingen bleek dat geen significante kostenbesparing wordt gerealiseerd tot 2017. Dit kan betekenen dat de positieve effecten van de initiatieven nog niet zijn doorgerekend in de meerjarenbegrotingen omdat ze hiervoor nog te veel in de kinderschoenen staan. Als de effecten wel zijn meegenomen, zijn deze dus niet groot genoeg om de benodigde kostenreductie te realiseren. De uitkomst uit de enquête strookt niet met het beeld dat naar voren komt uit de interviews. De bestuurders die wij hierin spraken, waren zich in het algemeen zeer bewust van de ernst van de situatie en het feit dat de maatregelen en initiatieven die nu werden genomen, niet voldoende zouden zijn om ook op de langere termijn de situatie het hoofd te bieden. Dat desondanks de ‘juiste’ initiatieven nog niet zijn ontplooid, heeft voor een belangrijk deel te maken met de knelpunten die de bestuurders hierbij tegenkomen (zie paragraaf 6.3). Figuur 22 Toekomstige maatregelen en initiatieven voor het waarborgen van de toekomstbestendigheid Vertrekkend personeel niet vervangen Personeel gedwongen ontslaan Flexibilisering van het personeelsbestand

19 18 8

Samenwerking met besturen binnen eigen denominatie Samenwerking met besturen buiten eigen denominatie Samenwerking tussen scholen binnen eigen bestuur

24 13 8

Huisvesting verhuren Huisvesting afstoten Sluiten schoollocaties

14 11 10

Gecombineerde groepen Opzetten van een brede school/mfc/ikc Verlagen budget voor niet onderwijsgerelateerde act. Verhogen bijdragen van derden

15 14 10 1

Geen (extra) initiatieven Anders, nl…

4 2 0

10

20

30


Voor de (nabije) toekomst verwachten de bestuurders vooral verdere initiatieven te (moeten) nemen op het gebied van samenwerking met andere besturen, waarbij de voorkeur ligt bij besturen binnen de eigen denominatie, zie ook bovenstaande figuur. Kijkend naar de vorm waarin deze samenwerking plaats zou moeten vinden, dan valt op dat samenwerking op inkoop en onderwijsontwikkeling nog steeds erg belangrijk wordt gevonden, maar dat het belang van samenwerking op ondersteunende taken en met name het uitwisselen van personeel eveneens erg kansrijk worden gezien voor de toekomst. Ook voorziet men nieuwe maatregelen op het gebied van personeel; naast het niet vervangen van vertrekkend personeel sluit ook bijna de helft van de enquêterespondenten gedwongen ontslagen niet uit.


6.3

Knelpunten Bij het (willen) ontplooien van initiatieven om weer een gezonde bedrijfsvoering te krijgen, stuiten de bestuurders op diverse knelpunten, die vooral te maken hebben met de bekostigingssystematiek an sich en de rol van de overheid, als ook met barrières die besturen tegenkomen wanneer ze willen gaan samenwerken.

6.3.1

Knelpunten door bekostigingssystematiek en rol van de overheid •

Veel bestuurders ervaren beperkingen aan hun mogelijkheden om mee- en bij te sturen door knellende weten regelgeving. Dit betreft bijvoorbeeld de beperkte ontslagruimte bij tegenvallende financiële resultaten. Gedwongen ontslagen gaan gepaard met hoge kosten voor verplichte werk-naar-werk trajecten en juridische kosten. Bij gedwongen ontslag buiten de ontslagruimte is het bestuur verplicht een sociaal plan op te stellen, waarbij de reserves kunnen worden aangesproken voor vergoedingen aan het vertrekkende personeel. Deze situatie zorgt ervoor dat personeel langer in dienst wordt gehouden dan eigenlijk gewenst is, waardoor ook de kosten hoog blijven.

•

De bekostigingssystematiek zelf werpt eveneens knelpunten op. Met het afnemen van enkele leerlingen op een school nemen de kosten (bijv. onderhouds- en energiekosten) niet evenredig af, maar de inkomsten wel. Hierdoor zijn volgens de bestuurders de gaten moeilijk te dichten.

•

Door diverse bestuurders is het bestaan van de kleinescholentoeslag genoemd als belangrijke reden om een school niet te sluiten, ook al zijn de vooruitzichten van deze school zeer pessimistisch in financiële zin. Met het sluiten van deze school zou de kleinescholentoeslag verdwijnen, zodat de financiële problemen van het bestuur worden vergroot. Dit komt mede door het hierboven genoemde knelpunt dat het personeel van deze school niet zonder meer kan worden ontslagen.

•

De rol die de lokale overheid speelt, kwam eveneens in de interviews naar voren als knelpunt. Diverse bestuurders gaven aan dat de lokale overheid in sommige gevallen door een trage en afwachtende houding weinig bijdraagt aan planvorming en uitvoering om te komen tot duurzame oplossingen. Hierbij moet worden vermeld dat dit niet als algemeen knelpunt wordt gezien, de situatie en samenwerkingsrelatie tussen schoolen gemeentebesturen verschilt sterk per gemeente.

•

Volgens diverse schoolbestuurders is de huidige problematiek mede ontstaan door het voormalige kleine kernenbeleid van sommige gemeenten (in iedere kern een school). Hierdoor is mogelijk te laat ingegrepen, waardoor de financiële situatie van schoolbesturen op dit moment heel moeilijk te verbeteren is. Sluiting van scholen biedt niet altijd meer redding, zoals hierboven is aangetoond. Vooral openbare scholen ondervinden de gevolgen van het kleine kernenbeleid, omdat de (grondwettelijke) zorgplicht om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs zich vaak heeft vertaald in het stichten van openbare scholen in vrijwel iedere kern.


6.3.2

6.3.3

Barrières voor samenwerking •

Er zijn zowel in de interviews als in de enquête diverse knelpunten genoemd voor nauwere samenwerking tussen besturen. Vooral samenwerking over denominaties heen is volgens veel besturen wel noodzakelijk, maar stuit op zeer veel weerstand bij de achterban (Raad van Toezicht, ouders, kerkgemeenschap, etc.). Bij de meeste reformatorische besturen is samenwerking buiten de eigen denominatie op dit moment überhaupt niet aan de orde. Deze besturen zoeken alleen de samenwerking op binnen het samenwerkingsverband Colon. Door de weerstand tegen inter-denominatieve samenwerking vinden fusies tussen besturen daarom vaker bovenregionaal dan lokaal plaats. Hierdoor wordt het lokale probleem van te veel scholen voor te weinig leerlingen niet aangepakt. Het sluiten van een school betekent in dat geval namelijk zeer waarschijnlijk de overloop van deze leerlingen naar een ‘concurrent’, waardoor dit financieel niets oplevert voor een bestuur.

•

De huidige zwakke financiële positie van veel schoolbesturen werkt eveneens belemmerend op het aangaan van samenwerkingsverbanden. Door als financieel krachtig bestuur samen te werken met een financieel zwak bestuur, verzwakt deze zijn eigen financiële positie. Hierdoor willen besturen niet samenwerken met de financieel zwakkeren.

•

Een derde knelpunt dat in dit kader is genoemd, is simpelweg het gebrek aan tijd en de benodigde kennis om de samenwerking op de juiste wijze vorm te geven. Vooral kleine schoolbesturen hebben hiervoor zeer beperkte capaciteit beschikbaar en hun bestuurders werken vaak nog op vrijwillige basis. Daarnaast bestaan er geen blauwdrukken om grote plannen (bijv. IKC, fusie) vorm te geven. Hierdoor vergt het samenwerkingsproces veel tijd en inspanning.

Overige knelpunten •

6.4

In Zeeuws-Vlaanderen speelt het specifieke probleem van de weglek naar België. Door het sluiten van scholen kiezen leerlingen die in het grensgebied wonen, vaak niet voor een andere school in Zeeuws-Vlaanderen, maar voor een Belgische school. De afstand hier naar toe is voor hen immers gelijk of soms nog korter. Daarnaast bieden Belgische basisscholen ook gratis kinderopvang onder één dak, wat voor ouders een belangrijke reden kan zijn om voor dit alternatief te kiezen.

Toekomstige oplossingsrichtingen Tot besluit van de interviews en de enquête hebben we de bestuurders gevraagd wat volgens hen mogelijke oplossingsrichtingen waren om toekomstbestendigheid van het Zeeuwse primair onderwijs als geheel te kunnen waarborgen. De oplossingsrichtingen die zijn genoemd, kunnen grofweg worden ingedeeld in 3 categorieën:


Aanpassen van het overheidsbeleid Uit de enquête kwam naar voren dat een opvallend groot aantal bestuurders van mening is dat de sleutel tot de oplossing ligt bij de rijksoverheid. Het terugdraaien van bezuinigingen, het veranderen van de bekostigingssystematiek en het aanpassen van weten regelgeving zijn veelgenoemde oplossingsrichtingen, die echter buiten de beïnvloedingssfeer van de besturen zelf liggen. Verdere samenwerking opzoeken Een deel van de bestuurders (gedeeltelijk overlappend met de hierboven genoemde groep) ziet de oplossing in het verder opzoeken van samenwerking, niet alleen tussen besturen onderling, maar ook met gemeenten en ketenpartners zoals kinderopvang en voortgezet onderwijs. Oplossingsrichtingen die in deze categorie werden genoemd, zijn het concentreren van scholen in brede scholen en de clustering en samenvoeging van voorzieningen, bijvoorbeeld in IKC’s. Ook werd door bestuurders de ‘informele samenwerkingsschool’ genoemd als voorbeeld voor de toekomst. Regionale herindeling van scholen Een klein deel van de bestuurders gaat nog een stap verder en bekijkt de oplossing vanuit regionaal perspectief. Deze bestuurders zien de oplossing in een herindeling van schoollocaties in Zeeland op basis van leerlingenaantallen. Dit leidt tot grotere scholen, die financieel gezonder kunnen opereren. Belangrijke uitgangspunten bij deze transitie zijn het behoud van bereikbaarheid en diversiteit. Over de wijze waarop deze herindeling vorm moet krijgen en wie hierbij de regie zou moeten voeren, zijn de meningen verdeeld. Wel is diverse malen genoemd dat het alleen mogelijk is wanneer de overheid de ruimte geeft om dit in een aantal jaren te realiseren, bijvoorbeeld met behulp van transitiegelden. Een tweede cruciale voorwaarde die is genoemd, is het constructief samenwerken door besturen, gemeenten, ketenpartners en regionale overheid vanuit een gezamenlijke toekomstvisie. Veel bestuurders zien het waarborgen van de toekomstbestendigheid van het Zeeuws PO dus als een gezamenlijke inspanning van alle betrokken partijen. Dit blijkt ook uit de linker grafiek van figuur 23, die aangeeft wat de bestuurders hebben geantwoord op de vraag: “Op welk niveau moet het waarborgen van de toekomstbestendigheid van het Zeeuws PO volgens u worden aangepakt”? Vrijwel alle bestuurders geven aan dat dit in de eerste plaats een taak is van de bestuurders zelf, maar ook gemeentebestuurders, regionale samenwerkingsverbanden en schooldirecties worden als belangrijke partij hierin genoemd. Daarnaast werd in de interviews ook het POZ naar voren gebracht. Dit palet aan meningen onderstreept de noodzaak van eenduidige regie om tot concrete resultaten te kunnen komen, gelet op de betrokkenheid van verschillende belanghebbenden als schoolbesturen en gemeenten. In de interviews was in het algemeen weinig animo voor een centrale regie ‘van buitenaf’ door bijvoorbeeld de OAZ, wel zien veel bestuurders een coördinerende taak voor deze partij weggelegd om ervoor te zorgen dat beoogde doelen ook worden gerealiseerd.


Figuur 23 Op welk niveau moet het waarborgen van de toekomstbestendigheid van het Zeeuws PO worden aangepakt (l) en wie zou hierbij de regie moeten voeren (r)? Schoolbesturen

37

Schoolbesturen

Gemeentebestuurders

15

Bestuurders regionale samenwerkingsverbanden

15

Schooldirecties

Gemeentebestuurders

6

Bestuurders regionale samenwerkingsverbanden

6

Onderwijs Autoriteit Zeeland

14

Rijksoverheid (OCW)

11

Rijksoverheid (OCW)

Onderwijs Autoriteit Zeeland

11

Anders

PO-raad

1

0

19

4

2

3

Weet niet/geen mening

10

20

30

40

1

0

5

10

15

20


6.5

Conclusie De noodzaak van ingrijpen wordt door veel bestuurders onderkend en er worden dan ook al veel maatregelen genomen om het tij te keren. Het is echter de vraag of dit voldoende zal zijn om de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse PO in gezamenlijkheid te waarborgen. Hoewel een deel van de bestuurders expliciet de overheid aanwijst als verantwoordelijke om de problemen op te lossen (door het aanpassen van weten regelgeving en het terugdraaien van bezuinigingen) geloven de meeste bestuurders dat de sleutel tot de oplossing ligt in een intensievere samenwerking tussen de besturen zelf, met gemeenten en met andere partners in de keten. Er zijn echter wel grote verschillen van mening in de wijze waarop deze samenwerking vorm zou moeten krijgen en hoever deze gaat. Duidelijk is dat de situatie in Zeeland complex is, onder meer vanwege de veelheid aan besturen11, het aantal kleine scholen (zie paragraaf 3.3.3 en 4.5) en het belang dat wordt gehecht aan denominatieve diversiteit. Om tot een duurzame oplossing te komen voor heel Zeeland, is het nodig dat besturen niet enkel hun individuele belang voor ogen houden, maar redeneren vanuit de noodzaak tot behoud van kwalitatief goed en betaalbaar onderwijs in de gehele regio.

11

In Zeeland gaat het om 57 PO-besturen (61 minus de 4 besturen voor speciaal onderwijs) met in 2012 32.420

leerlingen, gemiddeld 569 leerlingen per bestuur. Ter vergelijking: in Limburg, waar de krimpproblematiek ook reeds jaren speelt, zijn 33 schoolbesturen met in 2012 82.959 leerlingen, gemiddeld 2.503 leerlingen per bestuur.


7

Ontwikkelingen overheidsbeleid

7.1

Inleiding De wereld rondom het Zeeuwse PO is volop in beweging. Externe ontwikkelingen, en dan met name veranderingen in overheidsbeleid, hebben een grote invloed op het beleid dat de Zeeuwse schoolbestuurders (kunnen) voeren. De oplossingsrichtingen waarvoor wordt gekozen om het Zeeuwse PO toekomstbestendig te maken moeten dan ook rekening houden met deze invloeden. In dit hoofdstuk bespreken we enkele actuele ontwikkelingen in het overheidsbeleid die hun weerslag hebben op het beleid en de toekomstrichting van de Zeeuwse PO-besturen.

7.2

Overheidsbeleid krimp

7.2.1

Wet innovatieve experimenteerruimte onderwijs De krimpproblematiek staat hoog op de agenda van de het ministerie van OCW. In 2011 heeft het ministerie een onderzoek uit laten voeren naar de vraag of de toename van de bekostiging per leerling in het primair en voortgezet onderwijs voldoende is om de verwachte stijging van de kosten per leerling te accommoderen bij een krimpend aantal leerlingen 12. Uit dit onderzoek kwam onder meer naar voren dat in het primair onderwijs vaak niet voldoende adequaat wordt gereageerd op dalende leerlingenaantallen en het uitgavenniveau niet snel genoeg wordt aangepast. Dit geldt met name voor besturen met een zwakke financiële functie. Een andere conclusie uit het onderzoek was dat het vrijwel onmogelijk is om het uitgavenniveau aan te passen zonder hulp van de gemeente, omdat de mogelijkheden tot het realiseren van personeelsreductie en lagere huisvestingslasten afhankelijk zijn van de huisvesting, welke tot de verantwoordelijkheid van de gemeente behoort. De minister concludeerde op basis van dit onderzoek dat juist in krimpgebieden een bredere regionale aanpak van het onderwijsaanbod belangrijk is. Een eerste maatregel die naar aanleiding van het onderzoek is genomen, is de invoering van de wet innovatieve experimenteerruimte onderwijs 13, waarmee onderwijsinstellingen de ruimte krijgen om experimenten aan te gaan ter verbetering van kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs, maar buiten de wettelijke kaders vallen. Door bijvoorbeeld verruiming van de samenwerkingsmogelijkheden in krimpgebieden kunnen de toegankelijkheid en doelmatigheid verbeteren, omdat samenwerking scholen in staat kan stellen middelen doelmatiger in te zetten.

12

IOO (2011): “Kostenremanentie bij scholen voor primair onderwijs in krimpgebieden”;

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2011/09/14/kostenremanentie-bij-scholenvoor-primair-onderwijs-in-krimpgebieden.html 13

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/12/12/nader-rapport-wetsvoorstel-

innovatieve-experimenteerruimte-onderwijs.html


7.2.2

Advies Onderwijsraad In februari 2013 is een adviesrapport van de Onderwijsraad verschenen dat veel stof heeft doen opwaaien in het primair onderwijs: “Grenzen aan kleine scholen” 14. De Onderwijsraad adviseert in het rapport het ministerie van OCW naar aanleiding van de vraag of er (aanvullende) beleidsmaatregelen nodig zijn om de mogelijke gevolgen van ontgroening voor het primair en voortgezet onderwijs op te vangen en op welke manier in dunbevolkte gebieden structureel kan worden voorzien in een adequaat onderwijsaanbod. De Onderwijsraad geeft hierbij een aantal aanbevelingen: 1. Het verhogen van de minimum opheffingsnorm van 23 naar 100 leerlingen en het vervangen van de kleinescholentoeslag door een toeslag voor scholen in dunbevolkte gebieden; 2. Een optimale toepassing van de wettelijke experimenteerruimte voor initiatieven van schoolbesturen; 3. Het stimuleren van regionale samenwerking met behulp van een Regionaal aanpassingsplan. Met name over de eerste aanbeveling is veel commotie geweest, omdat de Onderwijsraad in het rapport de relatie legt tussen de omvang van de school en de onderwijskwaliteit. Een kleine school, zo stelt de raad, is kwetsbaar omdat er op kleine scholen minder mogelijkheden zijn voor het personeel om taken te verdelen en er doorgaans minder professionaliseringsmogelijkheden zijn. De effecten van een zwakke leraar zijn bovendien veel groter op een kleine school. Een negatief verband tussen schoolomvang en onderwijskwaliteit wordt door veel bestuurders echter fel bestreden, zo bleek op 6 discussiebijeenkomsten die door de PO-Raad en besturenorganisaties zijn georganiseerd naar aanleiding van het adviesrapport 15. Er is echter geen discussie over de constatering van de Onderwijsraad dat de gemiddelde kosten per leerling op kleine scholen veel hoger zijn dan op gemiddelde of grote scholen. Vanuit doelmatigheidsperspectief kan volgens de raad worden gesteld dat de optimale schaal in het basisonderwijs 400-550 leerlingen bedraagt, wat blijkt uit internationaal onderzoek. In dat perspectief is het voorstel om de opheffingsnorm op te trekken naar 100 leerlingen dus ook nog voorzichtig te noemen. Staatssecretaris Dekker van het Ministerie van OCW komt eind mei 2013 met een beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad. In deze reactie wordt ook het resultaat van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek meegenomen, welke in de volgende paragraaf wordt besproken.

14

http://www.onderwijsraad.nl/upload/publicaties/732/documenten/grenzen-aan-kleine-scholen.pdf

15

http://www.besturenraad.nl/content/krimpbijeenkomsten-en-hoorzitting-kamer-geen-steun-voor-

opheffingsnorm-van-100-leerlingen


7.2.3

IBO Leerlingendaling In 2012 is het Interdepartementaal Beleidsonderzoek “Bekostiging funderend onderwijs bij dalende leerlingaantallen “ (IBO Leerlingendaling) gestart. Dit IBO onderzoekt welke opties er in het primair en voorgezet onderwijs zijn om de leerlingendaling op te vangen en welke aanpassingen in het stelsel van primair en voortgezet onderwijs daarvoor eventueel nodig zijn. Het onderzoeksrapport wordt eind mei 2013 gepresenteerd door de staatssecretaris. Op dit moment is nog niets bekend over de uitkomst van dit onderzoek en de beleidsreactie van de staatssecretaris. Wel mag worden verwacht dat er beleidswijzigingen zullen worden doorgevoerd naar aanleiding van dit IBO en het advies van de Onderwijsraad, die een grote impact zullen hebben op de toekomstrichting van scholen in krimpgebieden.

7.3

Passend onderwijs

7.3.1

Veranderingen in financiering Vanaf 1 augustus 2014 treedt de wet Passend Onderwijs in werking. Deze wet houdt in dat scholen verplicht zijn een passende onderwijsplek te bieden aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Schoolbesturen van het primair en speciaal (basis)onderwijs werken hiervoor samen in een – vaak regionaal – samenwerkingsverband. Binnen het samenwerkingsverband moet worden afgesproken wie welke kinderen het beste onderwijs kan bieden. De leerlinggebonden financiering (het ‘rugzakje’) wordt afgeschaft; het budget gaat in het nieuwe stelsel rechtstreeks naar de samenwerkingsverbanden die onderling moeten bepalen hoe dit geld wordt verdeeld. Dit kan voor individuele schoolbesturen een significante financiële impact hebben wanneer binnen het samenwerkingsverband wordt bepaald dat de ‘rugzakleerlingen’ op een andere school beter passen of de gelden op andere wijze worden ingezet dan nu het geval is (bijvoorbeeld minder personeel, meer materiaal). Het ministerie heeft aangegeven dat het totale budget voor passend onderwijs niet wordt veranderd. Desalniettemin kan het budget voor de gezamenlijke besturen binnen het samenwerkingsverband wel degelijk (veel) hoger of lager uitkomen dan nu het geval is. Dit heeft te maken met de verevening die gaat plaatsvinden. Het ondersteuningsbudget is op dit moment ongelijk verdeeld over het land, omdat het percentage leerlingen met een indicatie voor leerlinggebonden financiering sterk verschilt per regio. Dit terwijl de behoefte aan speciale onderwijszorg evenwichtig over het land is gespreid. Er is daarom voor gekozen om het beschikbare budget te verdelen naar rato van het aantal leerlingen in het samenwerkingsverband. Omdat deze nieuwe berekening leidt tot een andere verdeling van het budget, geldt er een overgangsregeling voor de eerste vijf jaar. Op dit moment is nog niet te zeggen of deze verevening financieel gezien positief dan wel negatief uitpakt voor de Zeeuwse besturen. Naast de financiële gevolgen legt de invoering van de nieuwe regeling voor passend onderwijs mogelijk een extra druk op de schoolbesturen. Zij krijgen een extra taak erbij, die tijd, inspanning en expertise vereist. Dit heeft vooral effecten op de kleinere besturen, die minder mankracht beschikbaar hebben om deze taak uit te voeren.


7.3.2

Passend onderwijs in Zeeland In Zeeland zijn de schoolbesturen opgedeeld in drie regionale samenwerkingsverbanden (Zeeuws-Vlaanderen, Oosterschelderegio, Walcheren) en een reformatorisch samenwerkingsverband dat regio-overschrijdend opereert. Zeeland telt 4 SO-besturen: Stichting De Korre, Stichting Respont, Koninklijke Auris Groep en Vereniging voor Speciaal Onderwijs op Gereformeerde Grondslag. De samenwerkingsverbanden zijn op dit moment in oprichting en bezig met het opstellen van het eerste ondersteuningsplan, dat geldt voor de eerste vier jaar na 1 augustus 2014. Hierin staat onder meer hoe de schoolbesturen het passend onderwijs in hun regio inrichten en het geld voor extra ondersteuning besteden. De wijze waarop passend onderwijs wordt ingericht, kan dus verschillen per regio. Er bestaat op dit moment nog veel onduidelijkheid over de afspraken die worden gemaakt. De SO-besturen in Zeeland ondervinden op dit moment nog geen directe gevolgen van de krimp. Zij zien het aantal leerlingen over de gehele linie juist toenemen, met name door een stijging van indicaties in het autisme spectrum. Dit neemt niet weg dat ook deze besturen financieel in zwaar weer zitten door bezuinigingen in de bekostiging. In een interview gaven de twee ondervraagde SO-besturen aan dat ze voor de nabije toekomst wel een afname in leerlingenaantallen verwachten, deels door de krimp maar wellicht ook deels door een daling in het aantal doorverwijzingen naar het SO als gevolg van de invoering van passend onderwijs. Binnen de samenwerkingsafspraken is er tot 2016 sprake van gedwongen winkelnering, waardoor de SO-instellingen tot die tijd nog zekerheid hebben van leerlingen en dus inkomsten. De hoogte van deze inkomsten is echter nog verre van duidelijk. Een van de positieve effecten van de invoering van de wet op passend onderwijs is het ontstaan van de samenwerkingsverbanden. Schoolbesturen zijn verplicht samen te werken met elkaar en gemeentebestuurders om een passende plek te vinden voor iedere leerling en het beschikbare budget zo effectief en eerlijk mogelijk te verdelen. Dit zorgt er wellicht voor dat ook mogelijkheden ontstaan voor nauwere samenwerking op andere vlakken in het kader van de toekomstbestendigheid van het Zeeuws primair onderwijs.

7.4

Buitenonderhoud schoolgebouwen Staatssecretaris Dekker heeft in februari van dit jaar aangekondigd dat de verantwoordelijkheid en het budget voor buitenonderhoud en aanpassingen aan schoolgebouwen in het primair onderwijs per 1 januari 2015 worden overgeheveld van de gemeenten naar de schoolbesturen16. Het wetsvoorstel moet nog worden voorgelegd aan de Tweede Kamer en de precieze gevolgen hiervan zijn dan ook nog niet te schetsen. Het is nog niet duidelijk over welk budget de besturen kunnen beschikken vanaf het moment dat zij hiervoor verantwoordelijk zijn en of er hierbij onderscheid wordt gemaakt tussen gebouwen met een goede en slechte onderhoudsstaat.

16

http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2013/02/08/basisscholen-zelf-verantwoordelijk-voor-onderhoud-

gebouw.html


7.5

Conclusie Actuele ontwikkelingen in het overheidsbeleid, zoals de invoering van passend onderwijs en de verwachte beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad ten aanzien van kleine scholen, kunnen grote gevolgen hebben voor de organisatie en bedrijfsvoering van de Zeeuwse schoolbesturen en wellicht zelfs de inrichting van het primair onderwijs in Zeeland. Welke gevolgen dit precies zijn, is op dit moment nog onduidelijk. De invoering van het passend onderwijs stelt de besturen voor grote uitdagingen, maar biedt ook kansen voor intensievere samenwerking. Hoewel de financiële consequenties van dit nieuwe beleid zullen verschillen per bestuur, moet ieder bestuur anticiperen op het mogelijke verlies van budget uit de leerlinggebonden financiering, om straks niet achter de feiten aan te lopen. Een nog grotere impact wordt verwacht van de beleidsreactie van de staatssecretaris van onderwijs op het advies van de Onderwijsraad (“Grenzen aan kleine scholen”) en de uitkomst van het IBO Leerlingendaling, waarin stevige conclusies kunnen staan over de toekomstbestendigheid van het primair onderwijs in krimpgebieden en de positie van kleine scholen hierin. Wel is het aannemelijk dat het nieuwe beleid zal voortborduren op het eerder genomen besluit om ruimte te bieden aan het ontplooien van initiatieven die de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs vergroten. Hiermee biedt het grote kansen om in gezamenlijkheid te werken aan het toekomstbestendig maken van het Zeeuwse primair onderwijs.


8

Tot slot Het onderzoek dat KPMG heeft uitgevoerd in opdracht van de Zeeuwse bestuurders, had als doel om de effecten van de krimp op de bedrijfsvoering zo feitelijk mogelijk in kaart te brengen, zodat dit als vertrekpunt kan dienen voor de gezamenlijk te nemen verdere stappen op weg naar toekomstbestendig Zeeuws primair onderwijs. Tijdens de conferentie met schoolen gemeentebestuurders op 25 april 2013 is besloten een schrijfgroep in te stellen, bestaand uit de leden van de begeleidingsgroep van dit onderzoek onder coördinatie van de OAZ, die met behulp van de resultaten van dit onderzoek later dit jaar met concrete adviezen komt over een gezamenlijke aanpak van de problematiek. Hoewel deze rapportage niet bedoeld is als adviesrapport, hebben wij op basis van de onderzoeksbevindingen toch enkele aanbevelingen geformuleerd, die we de schrijfgroep en de Zeeuwse bestuurders in het algemeen vooraf mee willen geven: 1) Onderken als bestuurders dat het waarborgen van de toekomstbestendigheid van het Zeeuwse primair onderwijs een gezamenlijke verantwoordelijkheid is, waar iedereen een rol in zou moeten spelen. Ook besturen die (nog) een gezonde financiële positie hebben, zijn erbij gebaat wanneer het onderwijsstelsel in Zeeland in zijn geheel een duurzame toekomst tegemoet gaat. 2) Trap niet in de valkuil van het bagatelliseren van de problematiek. “Er lopen al veel initiatieven, we zijn al op de goede weg” is een veelgehoorde uitspraak tijdens het onderzoek. Hoewel dit ongetwijfeld het geval is, geven de analyses aan dat een groot deel van de besturen er slecht voorstaat en er snel ingrijpende maatregelen nodig zijn om het tij te keren. 3) Neem een proactieve houding aan waar het gaat om het vinden van oplossingen. Wacht niet af tot de overheid met antwoorden komt door bijvoorbeeld het aanpassen van de bekostigingssystematiek, maar neem zelf het voortouw om te komen tot gezamenlijke, inventieve oplossingsrichtingen. Samenwerking tussen schoolbesturen onderling, met gemeentebesturen en ketenpartners is hierbij essentieel. De recente ontwikkelingen in het overheidsbeleid rondom krimp lijken erop te wijzen dat het ministerie hier ruimte en mogelijkheden voor gaat bieden.


Bijlagen


A

Overzicht besturen en kenmerken

Tabel 10 Overzicht kenmerken besturen Bevoegd gezag

Aantal

Aantal

nummer 10141 / 42634

Regio

Denominatie

Omvang

scholen

leerlingen*

Noord/Zuid-Beveland

Overige


8

405

20254

Noord/Zuid-Beveland

Algemeen bijzonder


1

171

20450

Walcheren

Reformatorisch


1

185

22544

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

270

22712

Tholen

Reformatorisch


1

169

23545

Schouwen-Duiveland

Reformatorisch


1

140

23805

Walcheren

Reformatorisch


2

423

24897

Walcheren

Reformatorisch


1

113

25833

Tholen

Reformatorisch


1

320

26691

Tholen

Reformatorisch


1

93

27198

Zeeuws-Vlaanderen

Rooms-Katholiek


9

967

29473

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

237

29785

Zeeuws-Vlaanderen

Rooms-Katholiek


3

668

29823

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

295

30124

Tholen

Algemeen bijzonder


1

98

30145

Walcheren

Reformatorisch


1

92

30263

Schouwen-Duiveland

Reformatorisch


1

124

30715

Walcheren

Algemeen bijzonder


1

444

31787

Walcheren



6

1.596

31890

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

169

36908

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

394

37299

Zeeuws-Vlaanderen

Samenwerking PC, RK


10

817

39001

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

76

40340

Walcheren

Algemeen bijzonder


1

218

40517

Tholen

Rooms-Katholiek


1

81

40670

Walcheren

Samenwerking PC, RK


5

1.616

40794

Tholen



4

397

40803

Zeeuws-Vlaanderen

Samenwerking Opb., PC, RK


24

2.721

40876

Niet meegenomen in analyse

40959

Walcheren



13

1.093

41241

Zeeuws-Vlaanderen



9

1.443

41312


41314


41557

Schouwen-Duiveland

Openbaar


14

1.404

41582

Noord/Zuid-Beveland

Overige


16

2.319

41583

Schouwen-Duiveland



7

574

41637

Zeeuws-Vlaanderen

Openbaar


10

822

41646

Noord/Zuid-Beveland

Gereformeerd vrijgemaakt


3

519


Bevoegd gezag

Aantal

Aantal

nummer

Regio

Denominatie

Omvang

scholen

leerlingen*

41669

Noord/Zuid-Beveland

Openbaar


3

447

41670

Noord/Zuid-Beveland

Openbaar


12

1.273

41778

Noord/Zuid-Beveland

Overige


6

428

41842

Tholen

Openbaar


8

989

42610 / 13654

Walcheren

Openbaar


17

3.007

42836

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

394

43005

Zeeuws-Vlaanderen



1

218

45774

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

149

46697

Walcheren

Reformatorisch


1

178

48257

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

70

70358

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

100

72568

Tholen

Reformatorisch


1

177

73932

Noord/Zuid-Beveland

Rooms-Katholiek


4

702

76585

Walcheren

Antroposofisch


1

179

76611

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

275

77533

Noord/Zuid-Beveland

Rooms-Katholiek


8

1.518

81902

Tholen

Reformatorisch


1

194

81967

Tholen

Reformatorisch


1

131

83019

Schouwen-Duiveland



1

136

Schouwen-Duiveland

Reformatorisch


1

185

89571

Walcheren

Reformatorisch


1

135

90351

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


1

62

84151 88791


*Op Zeeuwse basisscholen in 2012, met uitzondering van leerlingen op S(B)O Bron: DUO, bewerking KPMG


Tabel 11 Samenvatting overzicht besturen naar kenmerk Aantal besturen

Aantal leerlingen (2012)

Regio Noord/Zuid-Beveland

21

10.273

Schouwen Duiveland

6

2.563

Tholen

10

2.649

Walcheren

13

9.279

Zeeuws-Vlaanderen

7

7.656


40

9.807


9

9.236


8

13.377

6

7.942

Omvang bestuur

Denominatie Openbaar Protestants-Christelijk

7

5.457

Reformatorisch

27

5.150

Rooms-Katholiek

5

3.936

Samenwerking

3

5.154

Overig Totaal

9

4.781

57

32.240



B

Vragenlijst





C

Interviewrespondenten

Tabel 12 Overzicht geïnterviewde schoolbestuurders Wie

Regio

Denominatie

Omvang

Gesproken op:

Raymond de Jong

Zeeuws-Vlaanderen

Openbaar


21 maart 2013

Levien Hamelink

Zeeuws-Vlaanderen



21 maart 2013

Cees Corstanje

Walcheren

Openbaar


25 maart 2013

Niek Flipse

Noord/Zuid-Beveland

Openbaar

Minder dan 1.500 leerlingen

25 maart 2013

Rinus Voet

Noord/Zuid-Beveland

Rooms-Katholiek


25 maart 2013

Jankees de Waal

Noord/Zuid-Beveland

Reformatorisch


26 maart 2013

Anko van Hoepen

Noord/Zuid-Beveland

Overige


26 maart 2013

Henk Verweg

Zeeuws-Vlaanderen

Samenwerking PC, RK


27 maart 2013

Gerard Langeraert

Zeeuws-Vlaanderen

Samenwerking Opb., PC, RK


27 maart 2013

Theo Hut

Verspreid

Bert Pasman

Verspreid

Maarten van de Kooij

Tholen

27 maart 2013 27 maart 2013 Protestants-Christelijk


28 maart 2013

Flip Blok

Schouwen Duiveland

Reformatorisch


28 maart 2013

Ewald de Keijzer

Schouwen Duiveland

Openbaar


28 maart 2013

Harrold Kapaan

Walcheren

Reformatorisch


3 april 2013

Bron: KPMG


D

Uitgangspunten en aannames

Deze bijlage beschrijft in detail de in dit onderzoek gehanteerde uitgangspunten en aannames. De uitgangspunten en aannames zijn als volgt geclusterd: • Algemeen • Brongegevens • Financiële doorrekening per bestuur • Bepalen rijksbijdrage • Personeelsprognoses • Huisvestingsprognoses

Algemeen Dit onderzoek kent een aantal algemene uitgangspunten die vooral betrekking hebben op de kenmerken van de schoolbesturen. Zo is het overzicht van de besturen en hun kenmerken in eerste aanleg afkomstig van gegevens uit DUO. Waarbij ieder bestuur de volgende kenmerken kent: • Denominatie: gegevens in eerste aanleg van DUO. Later in overleg met bestuurders gecorrigeerd voor de reformatorische besturen, deze kende DUO niet allemaal. • Omvang: de omvang van de besturen is bepaald aan de hand van het leerlingenaantal 2012. • Regio: deze indeling is afgestemd met de begeleidingsgroep. In Zeeland zijn in totaal 61 schoolbesturen actief. Vier SO-besturen zijn niet meegenomen in de prognoses voor de periode tot en met 2023, omdat 1) er tot nu toe geen directe relatie is gevonden tussen ontgroening en de ontwikkeling van leerlingenaantallen in het speciaal (basis) onderwijs en 2) onvoldoende detailinformatie beschikbaar was om de toekomstige bekostiging voor de SO-scholen te analyseren. Dit betreft de volgende besturen: • Stichting 'De Korre' • Stichting Onderwijs Koninklijke Auris Groep • Stichting Respont • Stichting voor SO op Gereformeerde Grondslag in Zeeland Drie besturen bieden naast basisonderwijs ook speciaal (basis)onderwijs of voortgezet onderwijs aan op een school. Bij deze besturen is de hoogte van de rijksbijdrage hiervoor gecorrigeerd. Verondersteld is dat de rijksbijdrage voor de SBO/SO-scholen gelijk blijft aan de rijksbijdrage in 2012. Dit geldt voor de volgende besturen: • Lowys Porquinstichting • Stichting OBASE • Stichting Scholengroep LeerTij Openbaar, PC en RK onderwijs Tevens bieden drie schoolbesturen ook onderwijs aan buiten Zeeland. De via DUO beschikbare informatie geeft enkel inzicht op bestuursniveau, waardoor het niet mogelijk is enkel de 69 © 2013 KPMG Management Consulting. All rights reserved.

Zeeuwse activiteiten van deze besturen mee te nemen. Om aansluiting te houden bij de beschikbare gegevens is ook voor de scholen buiten Zeeland de ontwikkeling van de rijksbijdrage bepaald. Uitgangspunt hierbij is dat het leerlingenaantal op de scholen buiten Zeeland gelijk blijft aan het leerlingenaantal in 2012. In analyses over de ontwikkeling van het aantal leerlingen in Zeeland zijn de leerlingen op scholen buiten Zeeland niet meegenomen. Dit geldt ook voor de analyse van de huisvestingsinformatie. Het gaat hierbij om de volgende schoolbesturen: • Lowys Porquinstichting • Stichting Samen Onderwijs Maken (SOM) • Vereniging Gereformeerd Primair Onderwijs West-Nederland

Brongegevens De in dit onderzoek gebruikte informatie is afkomstig uit verschillende bronnen (zie Tabel 13). Voor zover mogelijk is gebruik gemaakt van openbaar beschikbare informatie. Zoals in hoofdstuk 2 benoemd is aanvullende informatie opgevraagd bij gemeenten en schoolbesturen. Tabel 13 Overzicht gebruikte brongegevens Wat Werkelijke leerlingenaantallen periode 2007 - 2012

Bron

Bestandsnaam

DUO

baolln per school in zld 2007tm2012.xlsx

SCOOP

sbao-so-vsolln per school in zld 2007tm2012.xlsx

Ontwikkeling basisgeneratie

Gemeentelijke basisadministratie

per kern

Provinciale bevolkingsprognoses

Ontwikkeling leerlingaantal

basisgeneratie2006tm2023-totaal 20130311.xlsx

Prognose schoolbestuurders

WSNS - 2004-2021 (prognose per 1-10-2012).xlsx

Locaties schoolbesturen

DUO

03. Alle vestigingen basisonderwijs_tcm33-27504.xls

Personele informatie

DUO

02. Onderwijspersoneel po in fte_tcm33-32454.xls

Jaarrekeningen

DUO

01. PO (MAB) Balans 2007-2011_tcm33-31269.xls

Zeeuws-Vlaanderen

schoolbesturen 2007 t/m

02. PO (MB) Staat van baten en lasten 2007-2011_tcm33-

2011

31318.xls 03. PO (MC) Kasstroomoverzicht 2007-2011_tcm33-31316.xls 04. PO (VA) Vaste activa 2007-2011_tcm33-31321.xls 05. PO (VV) Voorraden en vorderingen 2007-2011_tcm3331352.xls 06. PO (EL) Effecten en liquide middelen 2007-2011_tcm3331271.xls 07. PO (EV) Eigen vermogen 2007-2011_tcm33-31347.xls 08. PO (VL) Voorzieningen en langlopende schulden 20072011_tcm33-31353.xls 09. PO (KS) Kortlopende schulden 2007-2011_tcm33-31354.xls 10. PO (OB) Overheidsbijdragen 2007-2011_tcm33-31348.xls 11. PO (AB) ANdere baten 2007-2011_tcm33-31697.xls 12. PO (LA) Lasten 2007-2011_tcm33-31698.xls


Wat

Bron

Bestandsnaam 13. PO (FB) Financieel en buitengewoon 2007-2011_tcm3331699.xls 14. PO (SG) Segmentatie 2007-2011_tcm33-31701.xls 15 PO Kengetallen 2007-2011_tcm33-31696.xls

Leerlingenaantal 2012 naar leeftijd en gewicht Model bekostiging per bestuur Model huisvestingsbehoefte per bestuur

03. Leerlingen basisonderwijs naar gewicht en leeftijd

DUO

2012v_tcm33-37201.xls CONCEPT MJB GELD BAS totaal 2013 vs 21okt2012.xlsx

PO-raad

MJB GELD BAS 2013 vs 21okt2012.xlsx

PO-raad

ruimtebehoefteberekening_oud-nieuw_bas_2010_vs_18mrt10.xls

Bron: KPMG

Financiële doorrekening per bestuur Belangrijk onderdeel in dit onderzoek is de prognose van de financiële positie van besturen voor de periode 2012 tot en met 2023. Onderstaand overzicht geeft de aannames weer die hierbij zijn gehanteerd. Tabel 14 Aannames doorrekening financiële situatie per bestuur

Activa Vaste Activa

Aannames

Toelichting

Immateriële vaste activa

blijft gelijk

Materiële vaste activa

afschrijvingen = investeringen

Financiële vaste activa

blijft gelijk

Geen ontwikkeling in de prognose, gezien diverse inhoud en beperkt materieel belang Uitgaande van ideaalcomplex waarbij afschrijvingen gelijk zijn aan de investeringen, ervan uitgaande dat MVA als ondeelbaar productiemiddel geen directe afhankelijkheid kent van aantallen leerlingen of deelnemers óf medewerkers. Concreet houdt dit in dat er geen mutaties plaatsvindt op de stand van de materiële vaste activa. Geen ontwikkeling in de prognose, gezien diverse inhoud en beperkt materieel belang

Vlottende activa Voorraden

blijft gelijk

Vorderingen

% totale baten (vijfjaarlijks gemiddelde)

Liquide middelen

resultante

Zeer beperkt in omvang, daarom geen ontwikkeling op de cijfers doorgevoerd. Deze blijven gelijk. Vorderingen zijn afhankelijk van de activiteiten en de facturatie, daarom afhankelijk van de baten en dus de deelnemer/leerlingaantallen. Is het resultaat van alle andere ontwikkelingen op de balans (uitgaven - inkomsten)


Activa Passiva

Aannames

Toelichting

Eigen Vermogen

resultaat afh

Voorzieningen

blijft gelijk

De toevoeging aan het eigen vermogen is afhankelijk van de behaalde resultaten Betreft zaken als voorzieningen voor jubilea etc. Veelal hebben deze een relatie met personeel. Gezien personeel in de aannames als vast wordt beschouwd is er geen ontwikkeling op de voorzieningen aangebracht.

Langlopende schulden

blijft gelijk

Kortlopende schulden

% totale kosten (vijfjaarlijks gemiddelde)

Baten Rijksbijdragen

afh ll t-1

Overige subsidies

Vijfjaarlijks gemiddelde

Baten werk derden

blijft gelijk

Overige baten

blijft gelijk

Keuze om geen ontwikkeling hierop te laten plaatsvinden gezien geen ontwikkeling MVA Kortlopende schulden betreffen de te betalen inkomende facturen en hebben daarom een directe relatie met de kosten en daarmee met de ontwikkeling op het personeel Kennen een directe relatie met de aantallen leerlingen van één jaar (t-1) terug Historisch gezien verschilt de omvang van de overige subsidies ieder jaar. Vandaar keuze voor vijfjaarlijks gemiddelde Geen eenduidige ontwikkeling op te formuleren vandaar ervoor gekozen deze gelijk te houden. Geen eenduidige ontwikkeling op te formuleren daarom ervoor gekozen deze gelijk te houden

Lasten Personeelslasten

blijft gelijk

Personeelslasten volgen personele aantallen. Personele OP aantallen blijven gelijk, OOP aantallen blijven gelijk. Reden hiervoor is de wens om een weergave te geven van de situatie bij ongewijzigd beleid. Daarnaast is er een CAO / loonontwikkeling van 0% toegepast Zie ook activa aannames, de MVA wordt als ideaalcomplex voorgesteld en daarnaast wordt er geen gewijzigd beleid gevoerd waardoor investeringen vervangingsinvesteringen zijn en afschrijvingen evenaren. Gezien ondeelbaarheid productiemiddel activa (zie ook MVA) huisvesting gelijk gelaten Gezien ontwikkelingen uit het verleden en inhoud van de post gekozen voor geen ontwikkeling

Afschrijvingen

blijven gelijk

Huisvestingslasten

blijft gelijk

Overige lasten

blijft gelijk

Saldo baten en lasten


Resultaat deelnemingen


is vrijwel overal nihil

Minderheidsbelang derden

% resultaat na belastingen (vijfjaarlijks gemiddelde)

is vrijwel overal nihil


Bepalen rijksbijdrage Om de financiële doorrekening per bestuur te maken is een prognose van de rijksbijdrage per school nodig. Om de hoogte van de rijksbijdrage te bepalen is gebruik gemaakt van een Excelmodel dat de PO-raad via haar website aan schoolbesturen aanbiedt. Dit model houdt rekening met ontwikkelingen tot en met 2016. Aangenomen is dat de rijksbijdrage voor de periode 2017 – 2023 op een zelfde wijze tot stand komt als in 2016. De rijksbijdrage per school kent een directe relatie met het aantal leerlingen in de onder- en bovenbouw en het gewicht van deze leerlingen. De ontwikkeling van de ratio’s onderbouw/bovenbouw en van de verschillende gewichtsleerlingen is onbekend voor de periode 2013 – 2023. Daarom hanteren we voor alle jaren in dit onderzoek de ratio’s zoals bekend in 2012. Deze ratio’s zijn gekoppeld aan de ontwikkeling van de leerlingaantallen per school en afgerond op hele leerlingen. De hoogte van de rijksbijdrage hangt verder af van de GGL (gewogen gemiddelde leeftijd). De GGL was niet direct beschikbaar, waardoor is besloten om de GL uit 2011 (gemiddelde leeftijd) te hanteren. De gemiddelde leeftijd kent, overeenkomstig de regelgeving, een minimum van 30 jaar en een maximum van 50 jaar. We nemen hierbij aan dat de hoogte van de GL voor alle jaren gelijk is. Op bestuursniveau bestaat in sommige gevallen een verschil tussen de GGL en GL. De verwachting is dat deze verschillen voor alle besturen tezamen uitmiddelen en een betrouwbaar beeld geven. Tot slot is het van belang of een school zich in een impulsgebied bevindt. Op basis van de postcodes van de schoollocaties is per school bepaald of dit het geval is. De geprognosticeerde rijksbijdragen van de bij eenzelfde bestuur behorende scholen zijn geclusterd. Bij de schoolbesturen met een SBO/SO-school of met scholen buiten Zeeland is de rijksbijdrage opgehoogd op basis van de kosten en leerlingaantallen in 2012. Het gehanteerde model van de PO-raad houdt niet automatisch rekening met rijksbijdragen uit subsidies of via leerling-gebonden financiering. Om deze reden verhogen we de rijksbijdrage uit het ‘PO-raad model’ met een percentage. Dit percentage is gebaseerd op de bekostigingsinformatie uit 2012. Uit de bekostigingsinformatie zijn de volgende posten meegenomen in het bepalen van het percentage: • Bekostiging financiële monitor • Bekostiging onderwijstijdverlenging basisonderwijs • Bijzondere bekostiging • Bijzondere bekostiging aanwezigheid visueel gehandicapte leerlingen • Bijzondere bekostiging aanwezigheid zigeunerkinderen • Bijzondere bekostiging eerste opvang vreemdelingen • Bijzondere bekostiging wegens samenvoeging • Campagne binnenmilieu • Loonkostensubsidie ondersteunend personeel basisscholen • Scholing overblijfmedewerkers • Stimulering invoering passend onderwijs PO


• Subsidie uitvoering projectplan InnovatieImpuls Onderwijs • Subsidie voor studieverlof • Subsidieregeling pilots startgroepen voor peuters • Versterking cultuureducatie We weten dat de regeling voor de bekostiging onderwijstijdverlening basisonderwijs vanaf 2013 niet meer van kracht is. Vandaar dat voor de besturen met meer dan 1.500 leerlingen het jaar 2012 een afwijkend opslagpercentage kent. De gehanteerde opslagpercentages staan hieronder weergegeven. Tabel 15 Gehanteerde opslagpercentages bij berekenen rijksbijdrage Percentage 2012

Percentage 2013 e.v.

Besturen met minder dan 750 leerlingen

3,5%

3,5%

Besturen met 750 tot 1.500 leerlingen

6,4%

6,4%

Alpha Scholengroep, Vereniging voor Christelijk Basisonderwijs in Zuid-Beveland

4,3%

4,3%

Lowys Porquinstichting

4,6%

3,7%

PERSPECTIEF, ver. Prot./Chr./ R.K. basisonderwijs Vlissingen

5,1%

5,1%

Stg. Kath./Interc. Pr. Onderw. Noord- en Midden-Zeeland

6,9%

4,2%

Stichting Archipel Scholen

4,6%

3,2%

Stichting Scholengroep LeerTij Openbaar, PC en RK onderwijs

16,7%

6,2%

Vereniging Gereformeerd Primair Onderwijs West-Nederland

4,3%

4,3%

Vereniging voor Christelijk Onderwijs te Middelburg

10,0%

1,9%

Bestuur

Besturen met meer dan 1.500 leerlingen


Personeelsprognoses Informatie van DUO geeft inzicht in de opbouw van het personeelsbestand voor de periode 2007 – 2011. Deze informatie vormt de basis voor de prognoses van het personeelsbestand voor de periode tot 2023. Bij het verwerken van de personele gegevens hanteren we een aantal aannames. De omvang van het personeelsbestand in 2012 en 2013 is gelijk aan de omvang in 2011. Reden hiervoor is dat 2012 reeds is afgerond en 2013 is gestart, maar hier geen recentere gegevens over beschikbaar zijn. Tevens is bekend dat de ontwikkeling van het personeelsbestand niet evenredig is aan de ontwikkeling van het aantal leerlingen. Daarom is gekozen om aan te sluiten bij de laatst bekende gegevens. In dit onderzoek prognosticeren we de verwachte ontwikkeling van het personeelsbestand op drie verschillende manieren: • Op basis van de ratio leerling/fte in 2013 zal het verwachte aantal benodigde fte afnemen als gevolg van afnemende leerlingaantallen. • Aantal aanwezig fte in 2023 wanneer het natuurlijk verloop (pensionering) niet wordt vervangen. Aanname hierbij is dat al het personeel dat in 2011 ouder was dan 55 in


•

gemiddeld 12 jaar uitstroomt. Door het ontbreken van inzicht in de exacte leeftijdsopbouw is in dit onderzoek niet mogelijk om het exacte personeelsverloop te prognosticeren. Benodigd aantal fte om begroting sluitend te krijgen. Op basis van de gemiddelde personeelskosten per fte is per bestuur bepaald welk aantal fte een sluitende begroting oplevert. Bijvoorbeeld: een bestuur heeft 10 fte in dienst, met een gemiddelde salarislast van €60.000 en een exploitatietekort van €120.000. In dit geval is de personeelsbehoefte voor een sluitende begroting 8 fte (10 fte minus €120.000 / €60.000).

Huisvestingsprognoses Voor de huisvestingsprognoses is gebruik gemaakt van aangeleverde informatie van 21 schoolbesturen. De aangeleverde informatie heeft betrekking op 2011. Deze informatie gebruiken we om de leegstand in 2011 te bepalen. De behoefte aan onderwijshuisvesting is bepaald met behulp van een daartoe bestemd model van de PO-raad. Normaliter helpt dit model schoolbesturen en gemeenten bij het bepalen van de hoeveelheid vierkante meters waar een schoollocatie recht op heeft. Dit vormt vaak de basis bij nieuwbouwvraagstukken. Bij het bepalen van de huisvestingsbehoefte voor Zeeland zijn de besturen met scholen buiten Zeeland buiten beschouwing gelaten. De aanwezige huisvesting in 2011 is bepaald door informatie over de huisvestingsbehoefte te combineren met de gemiddelde leegstand.


E

Begeleidingsgroep

Leden begeleidingsgroep • Anko van Hoepen (Alpha Scholengroep) • Jankees de Waal (Colon) • Maarten van der Kooij (VPCO) • Gerard Langeraert (Leertij) • Theo Hut (Respont) • Ewald de Keijzer (Obase) • Jo-Annes de Bat (wethouder Goes, namens VGZ) • Cees Liefting (wethouder Terneuzen, namens VGZ) • Linda Franken (SCOOP) • Jan Ennik (RPCZ) • Hans Schuit (OAZ) Data bijeenkomsten • 18 januari 2013, 12.00 – 14.00, Vlissingen • 12 maart 2013, 9.00 – 11.00, Vlissingen • 11 april 2013, 9.00 – 11.00, Vlissingen • 19 april 2013, 10.00 – 12.00, Vlissingen • 15 mei 2013, 13.00 – 15.00, Vlissingen


F

Ontwikkeling basisgeneratie per kern

Hoofdstuk 4.1 beschrijft de ontwikkeling van de basisgeneratie voor de periode 2013 – 2023. Hieruit komt naar voren dat grote delen van Zeeland te maken hebben met een daling in de omvang van de basisgeneratie (basisgeneratie: 4- tot en met 11-jarigen en 30% van de 12jarigen). De ontwikkelingen kunnen op regionaal en gemeentelijk niveau verschillen. Deze bijlage gaat nader in op de verwachte ontwikkeling van de basisgeneratie per kern. De verschillende figuren geven de ontwikkeling van de basisgeneratie en het aantal scholen per kern weer. Onderstaande figuur laat zien dat binnen de gemeenten Kapelle en Reimerswaal de ontwikkelingen per kern verschillen. Zo kennen Schore en Krabbendijke een toename van de basisgeneratie van meer dan 10%. In de meeste kernen is de ontwikkeling van de basisgeneratie min of meer stabiel. Figuur 24 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Kapelle en Reimerswaal

Bron: DUO/GBA/Provincie Zeeland, bewerking SCOOP

Alle kernen van de gemeente Schouwen-Duiveland kennen een afname van de basisgeneratie. In vrijwel alle gevallen is de verwachte daling meer dan 10% ten opzichte van 2013. In Ellemeet, Brouwershaven en Nieuwerkerk is de afname relatief bezien het minst.


Figuur 25 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Schouwen-Duiveland


In Noord-Beveland hebben ook alle kernen te maken met een afname van de basisgeneratie. Enkel in Geersdijk is de verwachte afname minder dan 10%. Figuur 26 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Noord-Beveland



In de kernen van de gemeenten Goes en Borsele wordt alleen in ’s Heerenhoek een beperkte toename van de basisgeneratie verwacht. De verwachting is dat in de overige kernen de omvang van de basisgeneratie in de komende jaren afneemt. In de meeste kernen is deze verwachte afname meer dan 10%. Figuur 27 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Goes en Borsele


In de regio Walcheren neemt de omvang van de basisgeneratie in Middelburg naar verwachting met meer dan 10% toe. Hoe de basisgeneratie zich binnen Middelburg op wijkniveau ontwikkelt is in dit onderzoek niet onderzocht, mogelijk zijn hierin verschillen tussen wijken zichtbaar. Daarnaast wordt ook voor de kernen Sint Laurens en Nieuw- en Sint Joosland een beperkte toename van het aantal kinderen in de leeftijd van nul tot twaalf verwacht. In alle overige kernen neemt de basisgeneratie af, in veel kernen met meer dan 10%.


Figuur 28 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Walcheren


Binnen de gemeente Tholen is de verwachting dat de basisgeneratie in Oud-Vossemeer met meer dan 10% toeneemt de komende jaren. Voor alle overige kernen wordt een afname van de basisgeneratie verwacht. In de meeste kernen gaat dit om een afname van minder dan 10%. Alleen in Sint Philipsland en Sint Annaland is de verwachte daling meer dan 10%.


Figuur 29 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Tholen


Voor de kernen in de gemeenten Hulst is de verwachting dat in alle kernen de omvang van de basisgeneratie afneemt. In vrijwel alle gevallen betreft dit een afname van meer dan 10%. Alleen in Ossenisse en Nieuw Namen is de verwachting dat de basisgeneratie met minder dan 10% afneemt.


Figuur 30 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Hulst


Overslag is de enige kern in de gemeente Terneuzen waar een toename in de omvang van de basisgeneratie is verwacht. Relatief gaat het om een toename van meer dan 10%, dit komt overeen met een toename van het aantal kinderen van 23 naar 26. In alle overige kernen, met uitzondering van Axel, Sluiskil en Sas van Gent neemt de omvang van de basisgeneratie naar verwachting met meer dan 10% af.


Figuur 31 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Terneuzen


De verwachting is dat Nieuwvliet in 2023 evenveel kinderen in de leeftijd van nul tot twaalf kent als in 2013. In alle overige kernen in de gemeente Sluis neemt de omvang van de basisgeneratie naar verwachting met meer dan 10% af. Figuur 32 Ontwikkeling basisgeneratie 2013 – 2023: Sluis



Contact KPMG Management Consulting - Public Sector Postbus 29761 2502 LT Den Haag

Jacob de Boer T: 06-51366253 E: [email protected] Inez Vereijken T: 06-46761959 E: [email protected] Wesley Willemse T: 06-651205156 E: [email protected]

© 2013 KPMG Advisory N.V., ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682, is een dochtermaatschappij van KPMG Europe LLP en lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG International Cooperative (“KPMG International”), een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden. Gedrukt in Nederland. De naam KPMG, logo en ‘cutting through complexity’ zijn geregistreerde merken van KPMG International Cooperative.


Een nieuwe realiteit. Onderzoek naar de effecten van krimpende leerlingenaantallen op het Zeeuwse primair onderwijs ONDERWIJS

Recommend Documents