De Derde Weg voorbij (1)
Een betoog met politieke consequenties wim derksen
48
De Derde Weg voorbij ¬ door de 21ste Den Uyl-lezing die titel mee te geven, liet Wouter Bos de verwachtingen in de aanloop naar zijn redevoering van 25 januari jl. in De Rode Hoed, nog eens extra hoog oplopen. Zou de voormalige ‘Prins van Paars’ het moment aangrijpen om de partij van een nieuw ideologisch fundament te voorzien? Ooit gebruikte Wim Kok de Den Uyllezing om de ideologische veren van de partij af te schudden ¬ het waren de hoogtijdagen van Paars en van de Derde Weg. En inderdaad, op het eerste gezicht kan de Den Uyl-lezing van Wouter Bos worden gezien als een ideologische herijking ¬ terwijl op dat moment nog niemand kon voorzien dat niet hij zelf, maar Job Cohen deze nieuwe veren zou moeten gaan dragen. In zijn lezing neemt hij ¬ met een even eloquent als overtuigend verhaal ¬ afstand van Paars, en afstand van de Derde Weg. Maar voor het overige blijft Wouter Bos vooral de pragmatische politicus die hij altijd is geweest. Hij kiest niet voor het verleden, waarin de sp nog steeds vertoeft. Bovendien blijft Wouter Bos zijn oorspronkelijke redeneerlijn buitengewoon trouw. In De Derde Weg voorbij neemt Wouter Bos afstand van het marktdenken, niet omdat hij uit ideologisch oogpunt voor het collectief Over de auteur Wim Derksen is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Noten zie pagina 53 s & d 3 | 20 10
kiest, maar omdat het borgen van publieke belangen in het private domein bij nader inzien veel minder eenvoudig is dan indertijd werd gedacht. Laat ik, voordat ik verder ga, echter eerst de lezing van Wouter Bos kort samenvatten. derde weg ¬ zegen en vloek Bos waardeert de Derde Weg in zijn lezing positief én negatief. De Derde Weg gaf de sociaaldemocratie destijds de broodnodige oriëntatie op werk en economie. Deze stroming bood pragmatische aanknopingspunten waarmee opnieuw inhoud kon worden gegeven aan de oude waarden van gelijkwaardigheid en rechtvaardigheid. Daarbij werd de staat terecht gerelativeerd als enig instrument om de samenleving te veranderen en werd het belang van de markt en het ondernemerschap voor de welvaart onderstreept. Burgers moesten geactiveerd worden, zo werd de gedachte, in plaats van hen afhankelijk te maken van de verzorgingsstaat. Uiteindelijk liep de Derde Weg echter vast in het moderne kapitalisme. Bos spreekt in dit verband van een ‘tragisch timingprobleem’. ‘De derde-weg-progressieven sliepen in met een voorheen redelijk getemde vrije markt, maar werden wakker met een ontketend monster.’ Veel politici hebben de dynamiek van de markt in combinatie met de globalisering onderschat. Het is met name de combinatie van deregule-
De Derde Weg voorbij Wim Derksen Een betoog met politieke consequenties ring en globalisering die het kapitalisme van gezicht heeft doen veranderen. Bij het uitspreken van deze stelling had Bos ongetwijfeld ook de banken in gedachten. In vijftien jaar tijd ontwikkelden zij zich van veredelde nutsbedrijven tot normale bedrijven die slechts uit waren op eigen gewin. De salarissen van de voormalige bankier-ambtenaren gingen in diezelfde vijftien jaar tienmaal over de kop. Impliciet geeft Wouter Bos aan dat de verwording van de markt tot een ‘ontketend monster’ geen natuurverschijnsel was. Het zijn immers de overheden die hartelijk hebben meegeholpen om de markt van zijn ketenen te bevrijden. Het valt Wouter Bos niet kwalijk te nemen dat hij daaraan minder graag wordt herinnerd en er dan ook niet uitgebreid over uitweidt. Niettemin, de argumentatie is helder. Terwijl de sociaal-democraten afstand namen van hun ideologische voorkeur voor het collectief en de markt als een zegenrijk instrument gingen zien voor de levering van tal van diensten, veranderde diezelfde markt in snel tempo van karakter. Daardoor bleek het veel moeilijker om publieke belangen in het private domein te borgen dan aanvankelijk werd gedacht. Het gevolg was volgens Bos niet zelden een ‘ongeëvenaarde regeldichtheid’, waardoor de verwachte doelmatigheidsvoordelen, waar het allemaal om begonnen was, al snel teniet werden gedaan. wrr-rapport Wie Wouter Bos heeft gevolgd en wie zijn Den Uyl-lezing hoort, weet dat hij in zijn denken nauw aansluit bij een rapport van de wrr uit 2000, Het borgen van publiek belang. In dat rapport spreekt de wrr geen voorkeur uit voor markt of overheid, maar verlegt zij de politieke discussie naar de ‘wat-vraag’: voor de behartiging van welke belangen wil de overheid eindverantwoordelijkheid dragen? Moet de overheid staan voor risicosolidariteit en inkomenssolidariteit in de zorg? Moet de overheid staan voor leveringszekerheid van energie en gelijke gasprijzen voor eenieder? Moet de overheid staan s & d 3 | 20 10
voor gelijke kansen in het onderwijs? Moet de overheid staan voor een sociale zekerheid die niet alleen in een basisinkomen voorziet, maar ook in werk en in zorg voor degenen die te veel problemen hebben om regulier werk te verrichten? (Vanzelfsprekend is de betaalbaarheid altijd een publiek belang.)
De verwording van de markt tot een ‘ontketend monster’ was geen natuurverschijnsel, geeft Bos impliciet aan Nadat de publieke belangen zijn geïdentificeerd, is de hoe-vraag ¬ op welke manier gaat de overheid haar eindverantwoordelijkheid waarmaken? ¬ volgens de wrr een kwestie van pragmatiek. De keuze voor uitvoering in het private of in het publieke domein behoort geen politieke vraag te zijn, maar hoort slechts bepaald te worden door de mogelijkheden om de in het geding zijnde publieke belangen te borgen. De markt is niet per se beter, de overheid ook niet. Sommige belangen kunnen het beste in de markt worden geborgd en andere beter in het publieke domein. De wrr introduceerde hiermee een nieuwe redeneerlijn, een nieuw paradigma voor privatisering en marktwerking. Het rapport lokte daarmee twee soorten kritiek uit. De keuze tussen markt en overheid is in de praktijk altijd een politieke, klonk het knorrig uit wetenschappelijk hoek. Empirisch is dat zeker waar. De wrr verschafte dan ook geen empirische theorie, maar een nieuwe redeneerlijn, mede om de politieke patstelling over marktwerking te doorbreken. De politieke kritiek was heftiger. De neoliberalen van de jaren negentig, die niet uit pragmatisme maar juist uit ideologie voor de markt als ordeningsprincipe kozen, bestreden het wrr-rapport aanvankelijk te vuur en te zwaard. Die pijn zit blijkbaar zo diep dat
49
De Derde Weg voorbij Wim Derksen Een betoog met politieke consequenties Arnoud Boot recentelijk nog ¬ abusievelijk ¬ beweerde dat de wrr indertijd principieel tegen marktwerking was.1 Het wrr-rapport markeerde een omslag in het denken over overheid en markt. Niet alleen voor degenen die (vanuit hun ideologie) de voorkeur gaven aan de markt was dat minder aangenaam; ook degenen die nog steeds niet waren losgekomen van het verouderde collectivistische denken hadden er moeite mee. Maar de wrr gaf moderne sociaal-democraten, die bewust of onbewust altijd al moeite hadden gehad met het neoliberale denken over de markt, een nieuw argument in handen. Wouter Bos was een van hen. de paarse keuze voor marktwerking
50
Niet de publieke belangen, maar marktwerking stond centraal in de beginjaren van Paars. Dat had drie gevolgen, die hier nadrukkelijk aan de orde moeten komen om duidelijk te maken dat veel ‘marktwerkingsoperaties’ niet alleen zijn mislukt omdat het ‘monster’ later ‘ontketend’ is, maar ook omdat de verantwoordelijke politici indertijd gewoon onjuist hebben gehandeld. Met de kennis van nu. Ten eerste werd in de eerste helft van de jaren negentig het aantal publieke belangen dat in het geding was bij marktwerking, systematisch onderschat. Zo werd de privatisering van het openbaar vervoer in gang gezet met onderkenning van in feite slechts één publiek belang: de onrendabele lijnen in de periferie van Nederland. Dat probleem zou worden ondervangen door subsidiëring van de private vervoerders en daarmee kon de onzinnige privatisering van de spoorwegen aanvangen. Arie van der Zwan stelt met reden in de Volkskrant van 20 februari jl. voor om de spoorwegen weer helemaal te nationaliseren. Ten tweede werden de mogelijkheden tot borging van publieke belangen in de private sector systematisch overschat, ook uitgaande van de windstille markt waarbinnen de privatisering gedacht was. Alle verwarring van de s & d 3 | 20 10
laatste jaren over corporatiebesturen komt voort uit het simpele perspectief waarvoor de politici in de jaren negentig kozen: de bestuurders van de corporaties waren vanouds sociaal betrokken en zouden vanzelf sociaal betrokken blijven. Dat een nieuwe generatie corporatiebestuurders zichzelf wel eens ‘marktconform’ zou kunnen
Dat een nieuwe generatie corporatiebestuurders zichzelf ‘marktconform’ zou gaan belonen, had niemand voorzien gaan belonen, had niemand voorzien, om over alle andere escapades van woningcorporaties maar te zwijgen. Het was overigens diezelfde Wouter Bos die eerder, in verschillende interviews al heeft aangegeven dat de ‘mogelijkheden tot borging van publieke belangen in het private domein duidelijk worden overschat’. Ook zijn analyse in de Den Uyl-lezing van het toezicht op de markt getuigt van dat inzicht. Perfect toezicht is volgens Bos een illusie, mede omdat toezichthouders per definitie achter de feiten aan lopen. Ten derde leidde het blinde geloof in marktwerking ertoe dat de discussie over privatisering altijd op de tekentafel werd gevoerd. Economisch geïnspireerde denkers ontwierpen een perfect net van prikkels voor alle betrokkenen ¬ vanuit de heilige overtuiging dat iedereen niet alleen die prikkels zou ontvangen, maar daar ook geheel theoretisch verantwoord op zou reageren. Hoe vaak hebben we later niet kunnen zien dat prikkels niet of verkeerd aankwamen of dat de betrokkenen anders reageerden dan ze geacht werden te doen? Wat de zorg betreft, was internationaal overigens al langer bekend dat elk aanbod vooral veel vraag schept. Marktwerking en privatisering waren dus ook geen succes geworden, als de markt even rimpelloos was gebleven als Kok hem meende te ontwaren. Dat laat onverlet dat marktwer-
De Derde Weg voorbij Wim Derksen Een betoog met politieke consequenties king en privatisering ons evidente voordelen hebben gebracht. Denk aan de telefonie, hoewel de markt daar wel erg werd geholpen door de mobiele telefonie die in dezelfde tijd tot ontwikkeling kwam. oproep tot nieuw burgerschap Wouter Bos laat in de Den Uyl-lezing zien dat er wel degelijk alternatieven zijn. Globalisering dwingt ons niet tot deregulering en marktwerking. ‘Ook globalisering is maakbaar’, stelt hij. In dit verband is Bos opvallend optimistisch over de mogelijkheden van de Verenigde Naties en van de g20. Ook keert hij zich nadrukkelijk tegen de gedachte dat de groei van de economie zou worden geschaad door een grote collectieve sector. Het gaat volgens hem niet om de grootte maar om de samenstelling van de collectieve sector. Met graagte verwijst hij, als eerder, in dit verband naar de Scandinavische landen. Tegelijkertijd wil Bos realistisch zijn over de markt. ‘In dat licht kan het verstandiger zijn de markt af te schermen dan haar trachten te temmen.’ Hij maakt hier een mooie vergelijking met de aap Bokito, overigens zonder uitgebreid in te gaan op alle prikkels die tot de uitval van het arme beest hebben geleid: uiteindelijk geeft een hele brede diepe greppel meer zekerheid dan een goede dompteur. De overheid doet er dus goed aan om minder op de markt en meer
Globalisering dwingt ons niet tot deregulering en marktwerking op zichzelf te vertrouwen als het gaat om het borgen van publieke belangen. Allerlei mengvormen van marktaansturing en publieke aansturing, beziet Bos eveneens met enige bevreesdheid ¬ terecht naar mijn idee. In de bestuurskunde was het met name Roel in ’t Veld die een voorkeur had voor dergelijke ‘hybride’ situaties. Bos wijst juist op de vele problemen van bureaucratie en traagheid die s & d 3 | 20 10
uit het troebele mengsel van markt- en publieke aansturing voortkomen. Hij had ook op de botsing van gedragsverwachtingen kunnen wijzen, die het gevolg zijn van het samenbrengen van twee geheel verschillende werelden. Zie de zorg, zie de corporaties, zie het openbaar vervoer. Ook binnen het publieke domein ziet Bos minder mogelijkheden voor marktwerking, of beter gezegd: concurrentie, vanuit het argument dat professionals in de publieke sector beter op hun eigen professionele normen van dienstverlening kunnen worden aangesproken dan op hun marktmotivatie. De wrr noemde dit indertijd ‘institutionele borging’. Omdat in het neoliberale tijdperk te veel het accent is gelegd op winst en persoonlijk profijt, spreekt Bos van een waardencrisis. Het accent op markt en persoonlijk gewin zal moeten worden teruggedrongen door nieuw burgerschap en door de vorming van een aan het algemeen belang dienstbare elite. zelfde redenering, andere uitkomst De sociaal-democratie koos tot ver in de jaren tachtig voor het ‘collectieve paradigma’: als de overheid een verantwoordelijkheid heeft, kan de overheid die verantwoordelijkheid het beste zelf tot gelding brengen. Collectieve woningbouw, collectieve zorg en een collectief openbaar vervoer waren daarvan het gevolg. Dit paradigma komt in de krochten van de partij overigens nog veel voor. Het is ook nog steeds het paradigma van de sp, waarvan Bos zo treffend opmerkte dat een stilstaande klok ook tweemaal per dag gelijk heeft. De neoliberalen kozen in de jaren tachtig en negentig, met evenveel ideologische overtuiging, voor de markt. De overheid was niet de oplossing, maar het probleem. Sweder van Wijnbergen formuleerde aan het einde van de jaren negentig het adagium: ‘Als er een markt is, behoort de markt zijn werk te doen en als er geen markt is, moeten we zien of we een markt kunnen creëren.’ Ik zou dit het ‘markt-paradigma’ willen noemen.
51
De Derde Weg voorbij Wim Derksen Een betoog met politieke consequenties
52
Bos kiest zolang hij op het politieke toneel staat, en nu ook weer in zijn Den Uyl-lezing, voor het ‘paradigma van de publieke belangen’: het politieke debat hoort te gaan over de belangen waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid wil dragen. De mogelijkheden voor borging van deze publieke belangen bepalen of de behartiging binnen het publieke dan wel binnen het private domein moet plaatsvinden. En alleen de overheid is democratisch gelegitimeerd om te beslissen voor welke publieke belangen zij eindverantwoordelijkheid wil dragen. Inmiddels heeft zich onder economen een vierde paradigma ontwikkeld: het ‘paradigma van de marktimperfecties’. In deze redenering heeft de overheid alleen een eindverantwoordelijkheid als de markt daarom vraagt. Anders gezegd: de welvaartstheorie (van de economen) bepaalt welke belangen door de overheid als publieke belangen moeten worden gedefinieerd. Ten eerste moet de overheid ervoor zorgen dat de markt goed functioneert, ten tweede moet de overheid ingrijpen bij marktimperfecties. Alleen marktfalen legitimeert overheidsingrijpen; overigens alleen als er geen sprake is van overheidsfalen. Ik schrijf het bewust zo op, om de normativiteit van de economische wetenschap niet te verbloemen. Veel economen zijn zich, komisch genoeg, van die normativiteit niet altijd bewust. Daar waar Bos in zijn lezing kiest voor het brede welvaartsbegrip en afgeeft op economen met hun modellen, die daarvoor geen ruimte laten, wijst hij nadrukkelijk dit paradigma af. Nee, blij is Wouter Bos als minister van Financiën van die economen niet geworden. Hij noemt het denken en het taalgebruik van hen ‘funest’ voor het maken van beleid. Wouter Bos redeneert in zijn Den Uyl-lezing geheel in lijn met zijn eerdere denken. Nog steeds kiest hij ervoor om het politieke debat te voeren over de belangen waarvoor de overheid op zijn minst een eindverantwoordelijkheid moet dragen. Hij wil zich daarbij niet laten belemmeren door economen die op grond van hun theorie menen te weten waar de overheid wel en waar de overheid niet de markt behoort s & d 3 | 20 10
te ‘verstoren’. Op grond van pragmatische overwegingen over de (on)mogelijkheden om de publieke belangen te borgen, kiest hij voor een publieke of een private uitvoering. Daarbij verkiest hij niet generiek de overheid boven de markt, maar komt hij wel veel vaker dan vroeger bij de overheid uit. 2 De uitkomst van zijn redenering is anno 2010 een heel andere dan in de hoogtijdagen van de Derde Weg. Niet omdat hij, als de sp, ideologisch kiest voor de collectieve sector, maar omdat het borgen van publieke belangen in de private sector zo ontzettend is tegengevallen en omdat de roerige markt van dit moment veel minder mogelijkheden tot borging van publieke belangen biedt. Wie had gehoopt dat Wouter Bos de door Wim Kok afgeschudde ideologi-
Ook in zijn doordenking is de Den Uyl-lezing van Wouter Bos een klein feestje sche veren weer zou oprapen, wordt dan ook maar slechts met mate bediend door deze Den Uyl-lezing. Fundamenteel neemt Bos nauwelijks afstand van Paars en van Wim Kok. En met goede redenen. En toch kunnen de politieke consequenties van de Den Uyl-lezing van Wouter Bos groot zijn, ook nu hij inmiddels zijn politieke afscheid heeft aangekondigd. Ik twijfel er namelijk niet aan dat de Partij van de Arbeid deze Den Uyllezing zal omarmen. Deze geeft de Partij van de Arbeid een pragmatisch argument in handen om marktwerking nu af te wijzen, ook waar de partij tien jaar geleden al even pragmatisch voor marktwerking heeft gekozen. Juist nu de verkiezingen voor de deur staan, krijgt de Den Uyl-lezing van Wouter Bos daarmee een groot politiek gewicht. Op grond van deze Den Uyllezing zal het nieuwe verkiezingsprogramma sterk afwijken van het vorige.
De Derde Weg voorbij Wim Derksen Een betoog met politieke consequenties Hoe kunnen we de marktwerking in de zorg blijven ondersteunen, als we Bos’ redenering serieus nemen? Hoort de bureaucratie van de thuiszorg niet weer plaats te maken voor de professionele wijkverpleegkundige? Is er een ander antwoord denkbaar dan een nationalisatie van het openbaar vervoer en de opheffing van de onzinnige scheiding tussen Prorail en ns op de huidige problemen met ons treinverkeer? Waarom zouden woningcorporaties vennootschaps-
Noten 1 Zie de preadviezen van de Koninklijke Vereniging van Staathuishoudkunde uit 2009 onder de titel Marktwerking en publieke
belasting moeten betalen en waarom brengen we hen niet weer onder een publiek regime? Is het niet veel beter om de nutsvoorzieningen weer in publieke handen te brengen? Brengen we op korte termijn het taxi-vervoer weer op orde door afscheid te nemen van een markt die vooral tot oorlog heeft geleid? Stoppen we met discussies over een private wegeninfrastructuur? Ja, ook in zijn doordenking is de Den Uyllezing van Wouter Bos een klein feestje.
belangen. 2 Dit lijkt ook een fundamenteel verschil te zijn met de redenering van Rutger Claassen in s&d 2010/1-2, p. 35-45. Claassen lijkt op grond van een empi-
rische analyse, en omdat hij bewust aan bepaalde normen meer gewicht wil toekennen dan aan andere, uit te komen bij een generieke voorkeur voor publieke uitvoering.
53
s & d 3 | 20 10
