Economische waardering praktijklessen voor professionals. Ruimtelijke kwaliteit is veel waard, maar hoe druk je het uit?

Economische waardering – praktijklessen voor professionals

Ruimtelijke kwaliteit is veel waard, maar hoe druk je het uit?

Inhoudsopgave Ruimtelijke kwaliteit is veel waard, maar hoe druk je het uit?

3

I. Waardering Economische waardering steeds belangrijker Veel invloeden op vorming van waterprijs Verdelen van zoetwater kan op basis van geld of besluit Soms is waarde aan water al toegekend Negatieve beeldvorming bij toenemende waterkosten Watereconomen ondervertegenwoordigd Oog krijgen voor waardevermeerdering van water

5 6 7 8 8 9 9

II. De modellen Nog weinig affiniteit met economische modellen Besluitvorming is meer dan een kosten-batenanalyse Uitgebreide MKBA populair op rijksniveau Moeite met economische aannames Techniek van het toekennen van bedragen

10 10 11 12 12

Economische waardering – praktijklessen voor professionals

Ruimtelijke kwaliteit is veel waard, maar hoe druk je het uit? Een robuust en toekomstgericht waterbeheer leidt onvermijdelijk tot hogere kosten en dus tot politiek gemor. De waterbeheerders zullen nog beter dan voorheen hun kosten moeten kunnen motiveren en daardoor ontstaat de behoefte om ook de positieve neveneffecten van het waterbeleid voor andere sectoren in klinkende munt te benoemen. In de praktijk blijkt het niet zo eenvoudig om een brug te slaan tussen waterbeleid en economie. Twee projecten van het kennisprogramma Leven met Water hebben geleid tot nieuwe modellen voor het bepalen van de waardevermeerdering van het waterbeheer. Ook is ervaring opgedaan met het ‘beprijzen’ van water. Een maatschappelijke kostenbatenanalyse (MKBA) blijkt vaak een veel te zwaar instrument, veel lichtere economische modellen leveren snel verrassende resultaten op. Economie gaat over schaarste. Alles is op enig moment schaars en alles heeft dus zijn prijs. Zo ook water. De economie helpt deze schaarste zichtbaar te maken. Bij marktproducten lukt dat wat makkelijker dan bij publieke goederen zoals waterveiligheid, waterkwaliteit en voldoende zoet water. Het is moeilijk om deze uit te drukken in kosten, en al helemaal in baten. En toch is het gewenst om watervraagstukken ook economisch te benaderen. Want daardoor ontstaat een helder beeld van de effectiviteit van de maatregelen en de kwaliteit van het waterbeleid. Bovendien kunnen waterbeheerders – met de cijfers in de hand – hun uitgaven goed verantwoorden aan de politiek en de belastingbetaler. De praktijk leert dat de waterbeheerder weinig ervaring heeft met het ‘beprijzen’ van het voorgenomen waterbeleid. De berekening van de kosten lukt wel, maar het berekenen van de baten en de vergelijking hiervan met de kosten leidt nog niet tot de gewenste resultaten. Het kennisprogramma Leven met Water heeft daarom enkele projecten gehonoreerd waarbij wetenschappers en waterbeheerders samen hebben gewerkt op het gebied van het economisch waarderen van water. Ook hebben ze samen bruikbare berekeningsmodellen ontwikkeld. Bij gelegenheid van de beëindiging van het hele LmW-kennisprogramma zijn de betrokken projectleiders in februari 2009 bijeen geweest en hebben ze de uitkomsten van hun projecten besproken. De projectleiders lieten op deze bijeenkomst weten dat een economische analyse zeker


3

bijdraagt aan een betere besteding van de euro en aan het vinden van co-financiering van projecten. Verder tonen de LmW-projecten aan dat economische waardering een belangrijk onderdeel kan zijn van de besluitvorming, maar die hoeft volgens de projectleiders niet doorslaggevend te zijn. De projectleiders raden aan de gevolgen van het beoogde beleid vooraf ook economisch goed door te rekenen en uit te dragen. Bij de evaluatie van de LmW-projecten is met name naar twee aspecten gekeken: de economische waardering en de beschikbare modellen. Bij het vraagstuk van de waardering stond de waardevermeerdering van water buiten de eigen sector centraal. Daarnaast is op de oogstbijeenkomst ook uitvoerig stil gestaan bij de behoefte aan goede berekeningsmodellen. De praktijk maakt duidelijk dat verschillende situaties om verschillende modellen vragen. Soms volstaat een sterk vereenvoudigde berekening, maar op een ander moment kan alleen een diepgaande maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA) een bevredigend antwoord geven. Hieronder zijn beide aspecten van de oogstbijeenkomst - de waardering en de modellen - nader uitgewerkt.


4

I. Waardering Economische waardering steeds belangrijker Het merk Spa geeft een mooi voorbeeld van de markt voor water. Met enkele toevoegingen en een goede marketing krijgt Spa de consumenten zo ver om voor water uit de Ardennen vele malen meer te betalen dan voor het eigen water uit de kraan. In de drinkwatersector is de waardering van water dan ook niet nieuw: er is sprake van een productieproces en er is een betalende consument. Voor de kwaliteit van het oppervlaktewater of voor de bescherming tegen hoogwater is de ‘marktwaardering’ minder vanzelfsprekend. Toch groeit de belangstelling voor de waardebepaling, omdat beleidmakers en politici willen weten of de kosten in verhouding staan tot de baten. Waterbeheerders moeten steeds meer op efficiëntie letten en moeten financiële keuzen maken. Maar in die gevallen wordt nog met name gekeken naar de kostenkant: is aanpak A goedkoper dan aanpak B, dan kiest men al snel voor A. Toch kan B misschien meer baten opleveren: baten die niet helemaal duidelijk zijn of niet in geld uit te drukken zijn. Vooral de baten van beoogde maatregelen of inrichtingsprojecten zouden beter bekend moeten worden. Veel van die voordelen laten zich echter buiten de watersector voelen. Zo profiteert de campinghouder van een mooi natuurgebied met een goede waterkwaliteit, of profiteert de boer als zijn koeien uit de sloot kunnen drinken.


5

Veel invloeden op vorming van waterprijs Het vaststellen van de waarde van water in het algemeen is zeer lastig. Alleen al de factoren die de prijs bepalen, verschillen per soort water. Om terug te komen op het voorbeeld van Spa, de hoeveelheid water die het commerciële bedrijf mag putten vormt een van de belangrijke factoren die de prijs bepalen, maar ook marketing, verpakking, distributie etc. Bij publieke drinkwaterbedrijven ligt de prijsvorming weer iets anders, zij hebben een monopolie en dat beïnvloedt mede de prijsvaststelling. Productie en distributie zijn belangrijke factoren in de prijs. Zo is bijvoorbeeld het bereiden van drinkwater uit brak of zout water kostbaar, maar kan toch rendabel zijn bij schaarste van goede zoetwaterbronnen. Een andere optie is het aanvoeren van schoon drinkwater met tankerschepen, zoals Barcelona in een droge periode heeft gedaan. “Het is moeilijk de eigenaar van een

Veel problematischer is het om een prijskaartje te hangen aan

perceel of gebied te overtuigen van

waterkwaliteit. Bijvoorbeeld voor de afvoer en zuivering van vervuild

de economische voordelen van een

huishoudelijk water worden reinigingsrechten geheven, maar die zijn

rietbedfilter. Je kunt geen verdienste

gebaseerd op een gemiddeld watergebruik en niet op de mate van

verbinden aan het schoonhouden

vervuiling. Voor het oppervlaktewater gelden strikte kwaliteitsregels,

van het oppervlaktewater waarop

maar schoon oppervlaktewater heeft (nog) geen prijskaartje.

het effluent wordt geloosd. Hoe

Verontreinigingen uit diffuse bronnen – zoals door het toilet gespoelde

kun je dan wel de waarde van zo’n

medicijnen – zijn moeizaam te verwijderen en de veroorzakers zijn ook

waterzuivering vastleggen?”

niet of nauwelijks te traceren, zodat het principe ‘de vervuiler betaalt’

Project: Eerst Zuiveren Dan Bergen

niet opgaat.

Bij het derde kostenaspect van water, namelijk waterveiligheid, bepaalt de politiek de prijs van bescherming. Nederland heeft veel over voor zijn veiligheid, we betalen als ‘risico-savers’ een hogere prijs. In de Verenigde Staten is de bereidheid om met risico’s te leven veel groter


6

en wordt veel minder betaald voor veiligheid. Dat werd zeer duidelijk bij de ramp in New Orleans nadat de stad door de orkaan Katrina was getroffen. Overigens zoeken ook Europese landen als Groot-Brittannië en Frankrijk een andere balans tussen risico, veiligheid en prijs dan Nederland. In die landen is de kans op een overstroming langs de rivieren doorgaans veel groter dan hier. Tenslotte speelt het kostenaspect ook een rol bij het inrichten van gebieden voor waterberging. Waterberging in stedelijk gebied heeft een hogere prijs dan in het buitengebied. Toch betekent dit niet op voorhand dat alle berging in het buitengebied moet. Daarmee zouden stedelingen er in de ogen van velen te gemakkelijk afkomen: ze wentelen hun problemen af.

Verdelen van zoetwater kan op basis van geld of besluit Zoet water is een ‘common pool’-grondstof. Als zoet water schaars is – zelfs in Nederland geldt dat zoet water van voldoende kwaliteit niet altijd direct voor handen is – komt het verdelingsvraagstuk naar voren. De vraag is of schaars zoet water wordt verdeeld op grond van politieke overwegingen of via een zekere marktwerking. In Nederland is de zoetwaterverdeling vooral gebaseerd op politieke besluitvorming. Maar verdelingskwesties spelen ook op voorhand, bijvoorbeeld als bepaalde voorgenomen maatregelen de beschikbare hoeveelheid zoet water zouden doen afnemen. Dit is onder meer aan de orde in de zuidwestelijke delta, waar het herstellen van de getijdendynamiek de ecologische kwaliteit van het Volkerakzoommeer sterk kan verbeteren. Hierdoor neemt echter de hoeveelheid beschikbaar zoet water in het gebied af. De verbetering van de waterkwaliteit heeft in dit geval een kostenverhogend effect op de zoetwatervoorziening.


7

Soms is waarde aan water al toegekend “Het zou mooi zijn als we brakke

Sommige sectoren verdisconteren op dit moment al de waterwaarde in

gronden konden benutten voor zilte

hun product. Projectontwikkelaars met bouwprojecten aan het water zijn

landbouw. Door de opkomst van

uiterst interessant, omdat zij in zo’n geval de koopprijs opwaarderen.

gewassen voor biobrandstoffen

Kortom, water heeft dan een concrete toegevoegde waarde. Ook

neemt de druk op het bestaande

planologen en waterbeheerders zouden deze toegevoegde waarde van

landbouwareaal toe. Wereldwijd is

water kunnen toekennen voor de omgeving. Daarbij is het belangrijk om

het landbouwareaal tien keer groter

de (regionale) economische afhankelijkheid van het water duidelijk te

als brakke gronden ook meetellen.

maken en die te koppelen aan de financiering van het waterbeheer.

Door deze brakke gronden te benutten, kunnen de voedselprijzen worden verlaagd.” Project: Zilte Landbouw Texel

Negatieve beeldvorming bij toenemende waterkosten Waterbeheerders werken en presteren doorgaans buiten het zicht van de media en de bevolking. Het publiek weet niet beter dan dat het waterbeheer in Nederland goed is geregeld. In die zin is het publiek verwend. Het is gewend aan een goede kwaliteit voor een relatief lage prijs. Zelfs het doelmatiger maken van de bedrijfsvoering zal niet kunnen voorkomen dat er meer geld nodig is voor het waterbeheer vanwege de uitbreiding van het takenpakket en het anticiperen op de klimaatverandering. De drinkwaterbedrijven en waterschappen zullen hun tarieven moeten verhogen en dat zet de watersector onvermijdelijk volop in de politieke belangstelling. Zeker met de beeldvorming in de media is de kans groot dat de opvattingen van de sector en het publiek steeds verder uiteenlopen. Zo kan de watersector het idee hebben dat het goedkoop voor het drinkwater en veiligheid zorgt, terwijl in de publieke opinie het beeld ontstaat van voortdurende lastenstijgingen. Daarom is het nodig om goed met de burger te communiceren over nut en noodzaak van de lastenstijgingen. Waterbeheerders zullen continu moeten verantwoorden dat zij iedere euro goed besteden.


8

Watereconomen ondervertegenwoordigd Volgens economen lopen er in de watersector veel te weinig economen rond. Het economisch denken staat in deze sector nog in de kinderschoenen. Het wordt zaak om bij de planvorming en de uitvoering van integraal waterbeleid de economische aspecten consequenter mee te nemen. Economen vinden het essentieel dat het economisch denken in eerste instantie wordt verankerd in het management van het waterbeheer. Het management versleutelt dit denken in de verdere organisatieontwikkeling. ‘Water is ook business!’, zou het motto moeten zijn. De oogstbijeenkomst en de LmW-projecten hebben geleerd dat de waterwereld zich bewuster is geworden van de organisatorische en bestuurlijke aspecten als cruciale voorwaarde om te slagen. Misschien is het een kwestie van tijd dat meer economen zich gaan mengen in het debat over de toekomst van het waterbeheer. Een voorbeeld is de Europese Kaderrichtlijn Water. Volgens de deelnemers aan de oogstbijeenkomst heeft de kaderrichtlijn een gunstige uitwerking gehad op de watereconomie. De nieuwe Europese waterregelgeving stimuleerde waterbeheerders na te denken over de kosten en baten van maatregelen en dus ook over de verdeling daarvan.

Oog krijgen voor waardevermeerdering van water Wanneer waterbeheerders vroegtijdig aandacht schenken aan de economische aspecten van maatregelen of inrichtingsprojecten, bieden zij ook andere partijen meer inzicht in de voordelen daarvan en kunnen hen dus makkelijker overtuigen. Een maatregel of een gebiedsontwikkeling kan kwaliteit toevoegen en tot een economisch voordeel leiden, zoals waardevermeerdering. De projectleiders stelden op de oogstbijeenkomst dat ze hebben geleerd om in overleg met de gebiedspartners tot een ‘gebiedsagenda’ te komen. Als de punten op deze agenda elkaar versterken is een beter economisch rendement te behalen.


9

II. De modellen Nog weinig affiniteit met economische modellen “Beleidsmedewerkers zien de

Het waarderen van water in economische modellen is voor veel

maatschappelijke kosten-batenanalyse

waterbeheerders nieuw. Naar verwachting zal het gebruik van

als een bedreiging: Stel nou dat uit de

economische modellen in de waterwereld toenemen. Steeds meer

MKBA optie A komt, terwijl voor optie

ruimtelijke watermaatregelen moeten gebiedsgericht worden afgestemd

B al draagvlak bestaat, dan hebben

en gerealiseerd, in samenwerking met andere partijen. Hierdoor zullen

we een probleem. Een oplossing is

ook waterbeheerders een financieel-economische afweging moeten

natuurlijk om veel eerder in het proces

maken. Andere partijen in gebiedsgerichte projecten zijn hiermee al veel

te kijken naar de MKBA.”

meer vertrouwd.

Project: MKBA in de Regio

Waterbeheerders zijn nog kritisch over de ingewikkelde kostenbatenanalyses, zeker omdat de uitkomst vaak onvoorspelbaar is. De economen op de oogstbijeenkomst wezen daarom op lichtere varianten van economische berekeningen. Zo kan een eenvoudige kostenberekening voor de lange termijn al verhelderend zijn.

Besluitvorming is meer dan een kostenbatenanalyse Tijdens de oogstbijeenkomst bleek dat het gebruik van modellen en berekeningen in de praktijk tamelijk beperkend werkt. Bestuurders die de uitkomsten van de berekeningen zien, kijken alleen nog maar naar het verschil tussen de kosten en baten. De aanwezige wetenschappers op de bijeenkomst stelden ter verdediging dat de modellen niet de werkelijkheid voorspellen maar dat ze helpen de werkelijkheid beter te benaderen. Een eenzijdige benadering van het waterbeleid of van waterprojecten met alleen economische modellen is dus niet gewenst.


10

Het gaat erom dat de modellen het mogelijk maken de economische aspecten mee te wegen in de besluitvorming. Hiervoor kunnen zowel complexe als eenvoudige modellen gebruikt worden. Een zwaarder berekeningsmodel is alleen nog door experts te begrijpen, maar kan wel verborgen of vergeten facetten zichtbaar maken.

Uitgebreide MKBA populair op rijksniveau “Kijk aan het begin van het project

Bij de invoering van de Europese Kaderrichtlijn Water is een uitgebreide

naar de MKBA, niet pas op het laatste

maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) aan de orde gekomen.

moment. Je hoeft niet altijd direct

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de kosten en baten in

een MKBA in te zetten, maar je

kaart laten brengen van de benodigde maatregelen en heeft daarbij

moet wel kijken wat zo’n analyse kan

verschillende ‘ambitieniveaus’ in de waterkwaliteit laten doorrekenen.

opleveren.”

Het Leven met Water-project ‘Watereconomie’ heeft daarvoor een

Project: MKBA in de Regio

speciaal model ontwikkeld. Op rijksniveau is al vaker gewerkt met MKBA’s, bijvoorbeeld voor de sanering van waterbodems, maar in het regionale waterbeheer is het nog een vrij onbekend instrument. Speciaal voor deze toepassing is binnen Leven met Water het project ‘MKBA in de regio’ uitgevoerd. De gebruikers zijn positief over deze speciale MBKA-modellen. De MKBA is volgens hen waardevol als procesinstrument, omdat betrokken partijen met elkaar meedenken over de kosten en baten van bepaalde oplossingen. Verder kan een MKBA worden gebruikt voor het schetsen van de kosten en baten op gemeenschappelijk en individueel niveau. Het gaat volgens de projectleiders op de oogstbijeenkomst niet om het model op zich, maar om het nadenken over de financiële consequenties van besluiten.


11

Moeite met economische aannames Uit de Leven met Water-projecten blijkt dat waterbeheerders bezorgd zijn dat er verkeerde economische aannames worden gedaan. Die zorg is begrijpelijk, omdat verschillen tussen de werkelijke en gemodelleerde economische waarden tot andere keuzes kunnen leiden. Aan de andere kant blijken waterbeheerders onzekerheden uit hun eigen beleidsinstrumentarium wel gemakkelijker te accepteren. Ook bij hydrologische modellen moeten op voorhand veel aannames worden gedaan om tot conclusies te kunnen komen. Op die aannames blijken de waterbeheerders minder kritisch dan op de aannames van economische factoren. Reden is waarschijnlijk dat het gebruik van economische modellen voor de meeste waterbeheerders nog nieuw is.

Techniek van het toekennen van bedragen Een mogelijke verklaring voor de weerstand bij veel waterbeheerders is dat zij het moeilijk vinden om concrete bedragen toe te kennen aan hun beleid. Belangrijk is dat er eerst onderscheid wordt gemaakt tussen kostenberekening, kostenverdeling en kostentoerekening. Bij kostenberekening gaat het om de omvang van de kosten en baten uitgedrukt in euro’s. Bij kostenverdeling gaat het om de vraag welke partij de kosten betaalt en wie voordeel heeft van de baten. De kostentoerekening gaat over het doorbelasten van de kosten naar de gebruikers en of maatschappij. Op de oogstbijeenkomst werd geconstateerd dat – anders dan bijvoorbeeld in de sector mobiliteit – de waterbeheerders eerst praten over de kostenverdeling. De kostenberekening en de hoogte van de kosten, komen pas daarna. Een MKBA kan in zulke gevallen van nut zijn, omdat zo’n analyse een basis legt voor het meewegen van al deze aspecten. Samengevat is de belangrijkste les uit de LmW-projecten is dat het waarderen van water helpt, met name bij het anders formuleren van vragen en het nadenken over alternatieven. Het is onvermijdelijk dat de economische vragen in een project de overhand krijgen. De waterbeheerder moet zich de watereconomie eigen maken. Maar voor tal van problemen bij het beprijzen van water moet nog een oplossing worden gevonden. Bovendien zal het toekennen van een prijs geen eindoordeel opleveren voor de besluitvorming. Maar een economisch perspectief draagt wel bij aan de efficiëntie van het waterbeleid en aan een afgewogen besluitvorming. Ook biedt de economische insteek mogelijkheden om, bijvoorbeeld in gebiedsontwikkeling, met


12

andere sectoren tot gezamenlijke innovatie te komen. Watereconomie vraagt om een omslag in het denken over water: van collectieve nutsvoorziening naar water als product, waarmee geld verdiend kan worden. Net als bij watergovernance, is er bij watereconomie ook niet altijd een duidelijke ‘probleemeigenaar’. De waterbeheerder kan hierin het voortouw nemen. Hij hoeft zelf geen antwoord te vinden op de moeilijke economische vraagstukken, maar hij kan de regie in handen nemen.

Projecten met bijzonder leerervaringen: economische waardering Tijdens de oogstbijeenkomst in februari 2009 is uitvoerig met projectleiders gesproken over de lessen die getrokken konden worden uit de LmW-projecten die veel te maken hebben gehad met het in beeld brengen van kosten en baten van waterprojecten. Daarbij is in het bijzonder gekeken naar de volgende projecten: – MKBA in de regio – Watereconomie – Eerst zuiveren, dan bergen – Zilte landbouw Texel – Kennistransfer blauwe diensten


13

Leerpunten bij de economische waardering van water Bij de evaluatie van vijf LmW-projecten hebben de betrokkenen experts met elkaar over hun ervaringen gesproken. Daarbij hebben ze de belangrijkste lessen op een rij gezet.

Water is waardevol, maar beprijzen is wennen – Waterveiligheid en -overlast en -kwaliteit zijn niet direct te beprijzen voor de individuele burger; – Drinkwater heeft wel een prijs, maar daar valt de schaarste buiten. Dat komt omdat de beschikbaarheid van schoon drinkwater als een algemeen recht wordt gezien; – Oppervlaktewater genereert wel meerwaarde, zowel dankzij de ‘harde functie’ in de vorm van vermeden schade, als dankzij de ‘belevingsfunctie’ in de vorm van recreatie en natuur.

Beeldvorming van kosten waterbeheer – Waterbeheer wordt bekostigd uit belastingen waardoor de kosten buiten het zicht blijven van de watergebruiker; – Het verschil in de beleving van het kostenniveau van waterbeheer zal toenemen tussen de watersector en de burger.

Waardevermeerdering van water – Waterschappen moeten nadenken over de economische aspecten van hun maatregelen en inrichtingsprojecten, zeker als zij samenwerken met andere partijen; – Multidisciplinaire samenwerking leidt eerder tot waardevermeerdering, omdat die zichtbaar maakt welke meerwaarde buiten de watersector ontstaat.


14

Omgaan met economische modellen – Modellen hebben vooral nut als ze mensen laten meedenken en hebben minder nut als ze alleen conclusies weergeven; – MKBA is niet alleen een tool, maar ook een procesinstrument. Het maakt besluitvorming inzichtelijk, door een inzichtelijke MKBA kunnen mensen meedenken.

Toepassen van economische modellen – Economische modellen worden meer als een blok aan het been gezien. Mensen zijn er niet mee vertrouwd; – Economische modellen kunnen als hulpmiddel gebruikt worden om problemen te structureren, niet zozeer om die op te lossen.


15

Colofon Auteur: prof.dr.ing. Geert Teisman, wetenschappelijk directeur Leven met Water en hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam Ontwerp: insandouts communication and design Fotografie: Vincent Basler Cartoons: Peti Buchel en Carolien Feldbrugge, Beeldleveranciers

November 2009

Economische waardering praktijklessen voor professionals. Ruimtelijke kwaliteit is veel waard, maar hoe druk je het uit?

Recommend Documents