E-Government Sebagai Suatu Investasi: Mengukur Resiko Keuntungan dan Kegagalan – Keberhasilan Implementasi E-Government di Pemerintah Daerah Oleh: Ir. Mas Wigrantoro Roes Setiyadi, SE, MSi, MPP
Pengantar Pemanfaatan Teknologi Informasi (TI) di lingkungan pemerintahan sudah cukup lama berlangsung. Namun demikian sejauh ini masih sedikit penelitian yang mempelajari manfaat ekonomi yang dapat dihasilkan dari investasi pemerintah untuk membangun sistem informasi berbasis TI. Kajian mengenai manfaat ekonomi dari suatu investasi di bidang TI yang dilakukan pemerintah menjadi penting terutama bila dikaitkan dengan dua hal: pertama, untuk mengetahui pola pengembangan dan tingkat efisiensi serta kembalian investasi sistem informasi pemerintahan (Electronic Government), dan kedua, mengukur manfaat ekonomi dari penyelenggaraan Electronic Government yang sering dikatakan sebagai salah satu upaya reformasi birokrasi menuju terwujudnya good governance. Munculnya fenomena konvergensi teknologi telekomunikasi dan TI yang kemudian disebut Information and Communication Technology (ICT)1 dan salah satu wujudnya berupa Internet mendorong terjadinya perubahan mendasar pada tata laksana pemerintahan. Pemanfaatan TI dan Internet di lingkungan instansi pemerintah terutama yang dimaksudkan untuk mendukung layanan publik sering disebut sebagai Electronic Government (electronic government). Pada kenyataannya banyak terjadi kesalahpahaman mengenai electronic government terutama di lingkungan pemerintahan sendiri. Banyak yang menganggap bahwa suatu instansi pemerintah sudah ber-electronic government ketika sudah memiliki situs Internet (website). Pemahaman semacam ini menyebabkan berkurangnya manfaat TI di lingkungan pemerintahan. Permasalahan kurangnya pemahaman yang komprehensif mengenai apa dan bagaimana electronic government, serta adanya perlakuan pembangunan electronic government sama seperti proyek – proyek pemerintah lainnya diperkirakan akan menimbulkan masalah tersendiri di kemudian hari karena menyangkut beberapa hal seperti: kepercayaan masyarakat terhadap TI, kelangsungan hidup investasi pemerintah serta pengaruhnya terhadap kebijakan fiskal, implikasi investasi bidang TI terhadap perekonomian nasional, dan masih rendahnya kualitas layanan publik. Paper ini disampaikan dengan harapan agar dapat dikembangkan menjadi materi penelitian lanjut yang hasilnya diharapkan dapat menjadi masukan bagi pemerintah dalam menetapkan kebijakan ekonomi khususnya yang berkaitan dengan pemanfaatan teknologi dalam menunjang tata laksana pemerintahan.
1
Pemerintah Indonesia menggunakan istilah Telematika sebagai padanan dari istilah ICT.
1
Pendahuluan Peradaban dunia pada masa ini dicirikan dengan fenomena pertumbuhan Internet dan globalisasi di hampir semua bidang kehidupan, dari sains dan teknologi, mainan anak - anak hingga tatanan rambut orang dewasa. Salah satu pendorongnya adalah kemajuan teknologi yang berhasil membuahkan integrasi teknologi telekomunikasi, informasi dan multimedia. Ketika mereka masih berkembang sendiri - sendiri dampak yang dihasilkan belum sebesar sekarang, namun ketika telekomunikasi telah memperkaya teknologi informasi, keduanya menghasilkan jenis - jenis layanan baru yang sebelumnya tidak pernah terbayangkan. Layanan - layanan baru ini pada hakekatnya bertujuan memenuhi kebutuhan informasi yang disajikan dalam berbagai bentuk. Karena manusia menerbitkan dan menerima informasi menggunakan inderanya (mata, hidung, telinga, dan mulut), maka pelayanan inipun berupaya menyajikan informasi dalam kombinasi bentuk gambar, grafik, text, dan suara. Oleh karenanya penggunaan berbagai media sebagai data masukan atau informasi luaran dari kombinasi alat telekomunikasi dan komputasi menjadi suatu keniscayaan. Fenomena inilah yang kemudian disebut sebagai konvergensi teknologi telekomunikasi, informasi, dan multimedia. Kemajuan dan perkembangan teknologi, khususnya telekomunikasi, multimedia dan teknologi informasi (telematika) pada akhirnya merubah tatanan organisasi dan hubungan sosial kemasyarakatan. Hal ini tidak dapat dihindari, karena fleksibilitas dan kemampuan telematika untuk memasuki berbagai aspek kehidupan manusia. Bagi sebagian orang, telematika telah membuktikan perannya sebagai alat bantu yang memudahkan aktivitas kehidupan, sekaligus membantu meningkatkan produktivitas. Mereka yang sudah dapat menikmati manfaat telematika, terbukti mengalami peningkatan kekuatan ekonomi dan menjadi kelompok masyarakat yang relatif makmur, sebaliknya mereka yang belum memperoleh kesempatan pada umumnya berpenghasilan rendah dan bahkan di beberapa negara hidup dalam kemiskinan. Fenomena seperti ini makin menguatkan hipotesa the winner takes all yang kurang lebih menyiratkan makna bahwa yang kaya semakin kaya, sementara yang miskin tetap saja miskin. Internet sebagai perwujudan konvergensi telah menyebar ke seluruh penjuru dunia pada dua dekade terakhir ini, terutama di negara - negara yang memiliki kemampuan menyerap tekonologi, dan oleh karenanya di negara - negara kaya kemudian terbentuk suatu kelompok yang disebut masyarakat informasi (Fukuyama, 2000). Transisi karakter ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat cenderung berjalan lebih cepat ketika Internet melengkapi kemampuannya untuk memfasilitasi aktivitas bisnis dan pemerintahan menjadi lebih efisien dan kompetitif. Perubahan ini makin nyata, sebagaimana dikatakan Fukuyama "A society build around information tends to produce more of the two things people value most in modern democracy: freedom and equality". Menyikapi kondisi yang demikian, banyak negara yang sedang berusaha keras menyiapkan kerangka kebijakan bagi pembangunan telematika agar dapat mengatasi fenomena kesenjangan digital (digital divide). Meski yang terlihat di permukaan adalah masih sedikitnya penggunaan telematika bagi sebagian penduduk di belahan bumi ini, namun akar permasalahan dari digital divide ini sangat kompleks, karena tidak saja menyangkut pengembangan dan penggunaan teknologi, namun juga adanya masalah ketidak-mampuan ekonomi, masalah sosio-kultural, serta sistem politik di masing masing negara. Ada beberapa kesamaan di antara negara - negara di Asia Pasifik dalam 2
menyikapi fenomena digital divide ini, khususnya menyangkut strategi dan prioritas kebijakan pembangunan bidang telematika. Di sisi lain, struktur fisik Internet yang cenderung menjadi substitusi bagi sarana telekomunikasi konvensional, menjadikannya sulit bagi pemerintah dan anggota masyarakat lain untuk melakukan upaya pengendalian dan atau sensor. Dapat dimengerti bila kemudian muncul kekhawatiran dari sementara pihak bahwa penggunaan Internet akan lebih banyak menimbulkan mudharat dari pada manfaat. Beberapa pemimpin pemerintahan negara di Asia bahkan telah menyuarakan kekhawatirannya bahwa keterbukaan Internet dapat merusak moralitas dan identitas budaya masyarakat. Namun demikian di tengah retorika dan kontroversi, beberapa negara di Asia sudah mulai menyediakan kebijakan yang dimaksudkan untuk mendukung penyebar-luasan Internet, dengan suatu keyakinan bahwa Internet akan membawa manfaat yang lebih besar dan membantu meningkatkan daya saing ekonomi bila dikelola dengan benar (Hongladarom, 2000). Antusiasme dalam mengadopsi Internet pada gilirannya mengundang pertanyaan sejauh mana ia dapat berpengaruh pada semua aspek kehidupan dan bagaimana sebaiknya kebijakan publik yang memadai perlu disediakan agar pengaruh ekonomi, sosial dan budaya terhadap masyarakat penggunanya memberikan manfaat dari pada mudharat. Paper ini mengetengahkan hasil pengamatan terhadap perlunya kebijakan mengukur manfaat ekonomi dari investasi Pemerintah pada program pengembangan electronic government di Indonesia. Pada bagian pertama diuraikan pendahuluan, dan pada bagian kedua dijelaskan beberapa permasalahan yang menjadi ruang lingkup bahasan dalam penelitian. Berangkat dari permasalahan yang ada, pada bagian ketiga akan menguraikan landasan teori yang akan dipakai sebagai alat analisa terhadap data yang diperoleh dari pengamatan.
Permasalahan 1. Permasalahan di sekitar Kebijakan Telematika Meski terhitung sudah banyak kebijakan di bidang telematika yang dibuat pemerintah, namun dapat dirasakan betapa lambatnya laju pembangunan sektor ini. Dari pengamatan sementara ini, ada beberapa penyebab lambatnya pembangunan telematika di Indonesia: pertama, belum ada kepemimpinan nasional telematika (e-leadership) yang dapat dijadikan panutan bagi aparat pemerintah maupun masyarakat luas dalam menetapkan sasarn dan strategi pembangunan telematika. Kepemimpinan nasional di bidang telematika sangat penting sebagaimana dicontohkan oleh Perdana Menteri Malaysia Dr. Mahathir Muhammad, yang telah memberikan visi, misi dan keteladanan bagi pembangunan Malaysia untuk mencapai Knowledge Economy melalui penyediaan sarana dan prasarana InfoComm. Demikian pula dicontohkan oleh Presiden Bill Clinton ketika mencanangkan penggunaan electronic commerce bagi mempermudah transaksi ekonomi. Kedua, belum tersedia kebijakan pada setiap jenjang pemerintahan yang dapat menjadi petunjuk operasional. Hal ini menjadi wajar karena karakter budaya Indonesia yang paternalistik sehingga ketika terjadi kekosongan e-leadership, birokrat pemerintah di bawahnya tidak termotivasi untuk membangun dan menyediakan perangkat kebijakan yang memfasilitasi pembangunan telematika.
3
Ketiga, tidak tersedianya anggaran pembangunan yang mencukupi untuk dialokasikan di sektor telematika. Hingga saat ini telekomunikasi dibedakan dari infrastruktur ekonomi lainnya seperti jalan raya, pelabuhan, dan lapangan terbang. Hal ini dapat terlihat dari indikator Belanja Pemerintah di bidang telematika yang menunjukkan bahwa: 1. Sejak tahun 1985 pemerintah tidak lagi mengalokasikan anggaran untuk membangun infrastruktur telekomunikasi. Pembangunan sarana dan prasarana telekomunikasi sepenuhnya diserahkan kepada Badan Penyelenggara yang diberi hak monopoli; PT. Telkom untuk penyelanggaraan telekomunikasi sambungan lokal dan jarak jauh (SLJJ), Indosat untuk penyelengaraan telekomunikasi internasional (SLI). 2. Rata - rata anggaran untuk sektor perhubungan selama masa orde baru sebesar 5.4% dari total belanja APBN. Belanja perangkat teknologi informasi dimasukkan dalam pos - pos lain, komputer dan perangkat pendukungnya dikelompokkan sebagai sarana penunjang aktivitas proyek atau operasional kantor. Keempat, kurangnya kemampuan dan kesediaan koordinasi antar-instansi pemerintah sehingga menimbulkan duplikasi pekerjaan dan aplikasi yang tidak efisien. Duplikasi ini banyak terjadi karena tata kerja pemerintah yang berpola pada pendekatan proyek. Banyak proyek yang memiliki derajat kesamaan hasil dan seharusnya dapat dikerjakan oleh satu instansi, namun pada kenyataannya dikerjakan juga oleh instansi lain meski masih dalam naungan satu departemen. Kelima, masih kurangnya apresiasi terhadap profesi di bidang telematika sehingga banyak pegawai pemerintah yang memiliki kemampuan namun tidak dapat menerapkan kemampuannya tersebut secara optimal. Hal ini diperparah dengan masih rendahnya perlakuan dan penghargaan kepada karya intelektual, sehingga lengkaplah alasan bagi hilangnya motivasi membangun telematika di negeri ini. 2. Permasalahan di sekitar Kebijakan Electronic Government Permasalahan di sekitar pengembangan electronic government khususnya yang berkaitan dengan penilaian kelayakan dan penghitungan tingkat kembalian investasi pemerintah yang hingga saat ini masih menjadi kendala dalam membangun electronic government antara lain: 1. masih sedikitnya pejabat pemerintah yang memahami dengan benar apa dan bagaimana electronic government; 2. masih sedikitnya instansi pemerintah yang melakukan analisa manfaat biaya ketika hendak membangun electronic government; dan 3. belum dikembangkannya metode pengukuran untuk mengetahui manfaat ekonomi dari suatu layanan electronic government Sebagian besar pengembangan electronic government yang ada pada saat ini masih berfokus pada penyediaan websites dan layanan informasi saja. Padahal, merujuk pada definisi Electronic government yang dikeluarkan oleh Bank Dunia, electronic government mengacu pada pemanfaatan teknologi informasi oleh institusi pemerintah yang selanjutnya mendukung transformasi hubungan dengan warga negara, pelaku bisnis, dan institusi pemerintah lainnya, dengan maksud memberikan layanan publik yang lebih baik, meningkatkan hubungan antara pemerintah dengan bisnis dan industri, serta meningkatkan peran serta masyarakat dalam peningkatan efisiensi manajemen pemerintahan. Dari definisi di atas, jelaslah electronic government tidak hanya
4
menampilkan informasi pemerintahan melalui media Internet semata, namun lebih dari itu yakni adanya tranformasi hubungan antara pemerintah dengan seluruh stakeholder yang semula menggunakan media konvensional digantikan dengan media elektronik (Internet). Selain itu, terjadi perubahan pula dalam moda dan jangkuan layanan publik, yang konsekuensinya adalah perlunya perubahan mendasar pada organisasi dan tata laksana pemerintahan, serta revisi terhadap peraturan dan prosedur operasi pemerintahan. Pemahaman secara benar mengenai electronic government sangat diperlukan mengingat investasi pemerintah yang dikeluarkan untuk membangunnya sudah tergolong besar. Indikator lain yang menunjukkan kurangnya pemahaman terhadap electronic government dapat dilihat dari penyelenggaraan electronic government belum memperhatikan perlunya lembaga permanen baik yang bersifat struktural maupun fungsional yang khusus menangani layanan electronic government. Di masing – masing instansi pemerintah penyelenggaraan electronic government dilaksanakan oleh bagian atau lembaga yang berbeda. Belum ada standarisasi kelembagaan penyelenggara electronic government. Ada berbagai nomenklatur penyelenggara electronic governement: Bagian/Dinas/Kantor Pengolahan Data Elektronik, Badan/Dinas Informasi dan Komunikasi, Pusat Data dan Informasi (PUSDATIN), Dinas/Kantor Telematika, Bagian/Seksi Sistem Informasi Manajemen, bahkan di beberapa pemerintah daerah Kabupaten/Kota diselenggarakan oleh Badan Perencana Pembagunan Daerah (BAPPEDA). Adanya berbagai variasi nomenklatur kelembagaan penyelenggara electronic governement yang bersifat adhoc dan menggunakan pendekatan proyek, mengurangi efektivitas dan efisiensi dari tujuan dibangunnya electronic government itu sendiri. Hal ini beralasan karena: a. Layanan publik dalam konteks electronic government memerlukan proses hubungan antar-lembaga, dimana di dalamnya memerlukan pengambilan keputusan yang terstruktur (secara otomatis mengikuti proses otomatisasi layanan publik). Hal ini berarti ada kewenangan dari pimpinan instansi terkait yang dilimpahkan kepada sistem layanan publik yang selanjutnya dilaksanakan oleh lembaga penyelenggara electronic government. Permasalahannya, keberadaan lembaga penyelenggara electronic government yang masih ad hoc oleh sebagaian besar pejabat pemerintah terkait belum dianggap sebagai suatu keharusan untuk berhubungan dengannya, apalagi memberikan sebagian kewenangan yang dimilikinya. b. Penyelenggaraan electronic government menggunakan pendekatan proyek dinilai tidak dapat menjamin kelestarian (sustainability) layanan publik menggunakan media elektronik. Banyak bukti menunjukkan bahwa ketika masa dan atau anggaran proyek selesai/habis maka kelangsungan hidup proyek tersebut menjadi terbengkelai, dan pada akhirnya apa yang sudah diinvestasikan menjadi sia – sia belaka. Permasalahan lain yang akan tak kalah pentingnya – karena berkaitan dengan ekonomi publik – adalah masih sedikitnya instansi pemerintah yang melakukan analisa manfaat - biaya ketika hendak membangun electronic government. Memperhatikan berbagai usulan dan atau inisiatif pembangunan electronic government, masih sedikit di antaranya yang memasukkan analisis kuantitatif, khususnya yang berkaitan dengan manfaat ekonomi yang akan dihasilkan dari investasi pembangunan electronic government tersebut. Pada umumnya proposal pembangunan electronic government masih menggunakan pendekatan kualitatif seperti: lebih baik, lebih cepat, menarik minat
5
investor, mendukung reformasi dan demokrasi, dan lain sebagainya, yang semuanya sulit untuk diketahui tingkat keberhasilannya. Pengukuran biaya dan manfaat secara kuantitatif akan membantu meningkatkan akuntabilitas penyelenggara electronic government, dan mendukung terwujudnya good governance. Masih sedikitnya instansi pemerintah penyelenggara electronic government menggunakan analisa kuantitatif dalam mengukur manfaat versus biaya dari suatu penyelenggaraan electronic government, kemungkinan besar dilatar-belakangai oleh belum adanya kebijakan pemerintah yang mengatur tentang metode pengukuran untuk mengetahui manfaat ekonomi dari suatu layanan electronic government. Para birokrat pemerintah yang memiliki inisiatif membangun electronic government, dengan demikian tidak merasa perlu untuk mengetahui berhasil – tidaknya layanan electronic government yang diselenggarakannya, karena tidak ada keharusan untuk melakukan hal tersebut.
Hipotesa Memperhatikan permasalahan yang diuraikan di atas, serta untuk membantu menguji ada atau tidaknya permasalahan tersebut, dan menggambarkan bagaimana seriusnya implikasi dari permasalahan tersebut (jika memang benar ada) perlu dibuat hipotesa yang selanjutnya akan diuji menggunakan alat uji statistik. Berkaitan dengan permasalahan di atas, ada tiga hipotesa yang diajukan: a. Masih sedikit pejabat pemerintah yang memahami dengan benar apa dan bagaimana electronic government. b. Belum ada instansi pemerintah yang melakukan analisa manfaat biaya ketika hendak membangun electronic government. c. Belum ada metode pengukuran untuk mengetahui manfaat ekonomi dari suatu layanan electronic government.
Kerangka Teori Pembahasan mengenai manfaat ekonomi dari investasi pengembangan electronic government merupakan analisa multi disiplin yang melibatkan aspek ekonomi khususnya ekonomi publik, aspek tata organisasi pemerintahan, dan aspek teknologi informasi.
a. Electronic Government 1. Definisi dan Ruang Lingkup Di lingkungan pemerintahan TI sudah lama digunakan untuk mendukung tata laksana pemerintahan. Pemanfaatan TI dimaksud pada awalnya hanya digunakan sebagai otomatisasi manajemen perkantoran. Hal ini terus berkembang seiring dengan kemajuan TI, sehingga dikenal Sistem Informasi Manajemen Pemerintahan yang tidak hanya melakukan otomatisasi namun sudah mampu memberikan masukan bagi eksekutif dalam pembuatan keputusan. Pada tahap ini berkembang jaringan komputer lokal (Local Area Network / LAN) dan basis data (database) yang dimiliki oleh unit – unit organisasi pemerintahan. Setidaknya ada dua kelemahan yang menjadi ciri dari pemanfaatan TI oleh instansi pemerintah pada masa ini. Pertama, munculnya pulau – pulau informasi (islands
6
of information) yang satu dengan lainnya tidak saling terhubung, meski semuanya berada pada satu departemen yang sama. Dampak negatif dari pulau – pulau informasi adalah adanya duplikasi data dan aplikasi yang sebetulnya merupakan pemborosan belanja negara. Kedua, fokus perhatian dari Sistem Informasi Manajemen Pemerintahan pada waktu itu adalah melihat ke dalam (inward looking). Hampir sebagian besar Sistem Informasi yang dibangun menggunakan alasan untuk memenuhi kebutuhan instansi, masih jarang – pada waktu itu – sistem informasi manajemen pemerintahan yang dimaksudkan untuk meningkatkan kuantitas dan kualitas layanan publik. Sebagai contoh, ketika muncul ide pembangunan sistem layanan pengurusan pajak kendaraan bermotor dalam satu atap (SIMTAP) alasan yang digunakan bukan untuk memperbaiki layanan publik, melainkan untuk meningkatkan pendapatan pemerintah. Kondisi di atas berangsur berubah ketika Internet sudah pula masuk ke lingkungan pemerintahan, hal ini yang kemudian disebut Electronic Government. Menurut Bank Dunia electronic government mengacu pada pemanfaatan teknologi informasi oleh institusi pemerintah yang selanjutnya mendukung transformasi hubungan dengan warga negara, pelaku bisnis, dan institusi pemerintah lainnya, dengan maksud memberikan layanan publik yang lebih baik, meningkatkan hubungan antara pemerintah dengan bisnis dan industri, serta meningkatkan peran serta masyarakat dalam peningkatan efisiensi manajemen pemerintahan. Selengkapnya, Bank Dunia menyatakan: "Electronic government refers to the use by government agencies of information technologies (such as wide area networks, the internet, and mobile computing) that have the ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of government. These technologies can serve a variety of different ends : better delivery of government services to citizens, improve interactions with business and industry, citizen empowerment through access to information, or more efficient government management. The resulting benefits can be less corruption, increased transparency, greater convenience, revenue growth, and / or cost reductions." Pernyataan di atas dapat diartikan bahwa penggunaan TI oleh aparat pemerintah mampu menjembatani hubungan dengan warga negara, pelaku bisnis dan dengan sesama pemerintah itu sendiri. TI memberikan banyak manfaat di bidang perbaikan pelayanan pemerintah, meningkatkan interaksi dengan pelaku bisnis dan industri, serta pemberdayaan warga negara melalui informasi atau menjadikan manajemen pemerintahan yang efektif dan efisien. Keuntungan lain juga berupa mengurangi korupsi, meningkatkan transparansi, meningkatkan kenyamanan, peningkatan pendapatan, dan pengurangan biaya. Pada intinya electronic government adalah penggunaan teknologi informasi yang dapat meningkatkan hubungan antara Pemerintah dan pihak-pihak lain. Penggunaan teknologi informasi ini kemudian menghasilkan hubungan bentuk baru seperti: G2C (Government to Citizen), G2B (Government to Business Enterprises), dan G2G (interagency relationship). Electronic government ini dapat diimplementasikan dalam berbagai cara. Contoh-contohnya antara lain: 1. Penyediaan sumber informasi, khususnya informasi yang sering dicari oleh masyarakat. Informasi ini dapat diperoleh langsung dari tempat kantor pemerintahan, dari kios info (info kiosk), ataupun dari Internet (yang dapat diakses oleh masyarakat dimana pun dia berada). Informasi ini dapat berupa informasi potensi daerah sehingga calon investor dapat mengetahui potensi tersebut. Tahukah anda berapa pendapatan
7
daerah anda? Komoditas apa yang paling utama? Bagaimana kualitas Sumber Daya Manusia di daerah anda? Berapa jumlah perguruan tinggi di daerah anda? Di era otonomi daerah, fungsi penyedia sumber informasi ini dapat menjadi penentu keberhasilan. 2. Penyediaan mekanisme akses melalui kios informasi yang tersedia di kantor pemerintahan dan juga di tempat umum. Usaha penyediaan akses ini dilakukan untuk menjamin kesetaraan kesempatan untuk mendapatkan informasi. 3. E-procurement dimana pemerintah dapat melakukan tender secara on-line dan transparan. Electronic government ini membawa banyak manfaat, antara lain: 1. Pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat. Informasi dapat disediakan 24 jam sehari, 7 hari dalam seminggu, tanpa harus menunggu dibukanya kantor. Informasi dapat dicari dari kantor, rumah, atau dari mana saja tanpa harus secara fisik datang ke kantor pemerintahan. 2. Peningkatan hubungan antara pemerintah, pelaku bisnis, dan masyarakat umum. Adanya keterbukaan (transparansi) maka diharapkan hubungan antara berbagai pihak menjadi lebih baik. Keterbukaan ini menghilangkan saling curiga dan kekesalan dari kesemua pihak. 3. Pemberdayaan masyarakat melalui informasi yang mudah diperoleh. Dengan adanya informasi yang mencukupi, masyarakat akan belajar untuk dapat menentukan pilihannya. Sebagai contoh, data-data tentang sekolahan (jumlah kelas, daya tampung murid, passing grade, dan sebagainya) dapat ditampilkan secara online dan digunakan oleh orang tua untuk memilihkan sekolah yang pas untuk anaknya. 4. Pelaksanaan pemerintahan yang lebih efisien. Sebagai contoh, koordinasi pemerintahan dapat dilakukan melalui email atau bahkan video conferencing. Bagi Indonesia yang luas areanya sangat besar, hal ini sangat membantu. Tanya jawab, koordinasi, diskusi antara pimpinan daerah dapat dilakukan tanpa kesemuanya harus berada pada lokasi fisik yang sama. Tidak lagi semua harus terbang ke Jakarta untuk pertemuan yang hanya berlangsung satu atau dua jam, misalnya. Implementasi electronic government bukanlah sebuah pekerjaan mudah yang bisa diselesaikan dalam waktu singkat. Banyak faktor atau kendala yang harus dihadapi karena mengingat negara Indonesia terdiri banyak pulau dengan jumlah penduduk lebih dari 200 juta jiwa. Fakta seperti ini menuntut sebuah pembangunan infrastruktur yang lebih kompleks jika dibandingkan dengan wilayah negara yang lebih kecil. Electronic government itu sendiri juga tidak identik dengan membuat dan menayangkan sebuah website milik departemen, pemerintah daerah propinsi atau kabupaten/kota agar dikunjungi oleh masyarakat karena menyediakan informasi peta, hasil pertanian, atau jadwal kerja pejabat pemerintah. Namun lebih dari itu, electronic government yang dibangun dengan baik akan menyediakan layanan-layanan publik secara online, seperti pengurusan KTP, IMB, atau pembayaran PBB misalnya. Jadi, kira-kira electronic government itu bisa digambarkan seperti sebuah layanan e-commerce di mana pengunjung situs dapat melakukan aplikasi transaksi yang memudahkan konsumen/warga negara. Banyak kendala yang mempengaruhi keberhasilan electronic government, antara lain: SDM, infrastruktrur, budaya kerja dan hubungan sosial, regulasi (dalam pengertian terbatas maupun luas), anggaran, penguasaan teknologi, aplikasi, dan dukungan
8
kepemimpinan nasional. Faktor SDM dan dukungan kepemimpinan nasional merupakan faktor yang paling berpengaruh dalam hal ini. Keberhasilan electronic government secara mendasar akan merubah cara pandang masyarakat terhadap pemerintah yang selama ini selalu berkonotasi jelek dengan ciri-ciri antara lain, in-efisiensi, prosedur layanan berbelit-belit, biaya siluman yang tinggi hingga ketidak-jelasan fungsi kelembagaan. Selain hal yang disebutkan secara umum di atas, ada faktor – faktor sosial budaya dan teknis yang menjadi hambatan dalam implementasi electronic government: 1. Kultur berbagi belum ada. Kultur berbagi (sharring) informasi dan mempermudah urusan belum merasuk ke jiwa dan perilaku aparat pemerintah di Indonesia. Bahkan ada pameo yang mengatakan: “Apabila bisa dipersulit mengapa dipermudah?”. Banyak oknum pemerintah yang menggunakan kesempatan dengan mempersulit orang yang bermaksud mendapatkan informasi. 2. Kultur mendokumentasi belum lazim. Salah satu kesulitan besar yang dihadapi adalah kurangnya kebiasaan mendokumentasikan (apa saja). Padahal kemampuan membuat dokumentasi ini menjadi bagian dari ISO 9000 dan juga menjadi bagian dari standar rekayasa perangkat lunak (software engineering). 3. Langkanya SDM yang handal. Teknologi informasi merupakan sebuah bidang yang baru. Instansi pemerintah pada umumnya jarang yang memiliki SDM yang handal di bidang teknologi informasi. SDM yang handal ini biasanya ada di lingkungan bisnis/industri. Kekurangan SDM ini menjadi salah satu penghambat implementasi electronic government. Kelemahan pemerintah dalam SDM yang menguasai TI ini sering dimanfaatkan oleh oknum bisnis dengan menjual solusi yang salah dan mahal. 4. Infrastruktur yang belum memadai dan mahal. Infrastruktur telekomunikasi Indonesia memang masih belum tersebar secara merata. Di berbagai daerah di Indonesia masih belum tersedia saluran telepon, atau bahkan aliran listrik. Kalaupun semua fasilitas ada, harganya masih relatif mahal. Pemerintah juga belum menyiapkan pendanaan (budget) untuk keperluan ini. 5. Tempat akses yang terbatas. Sejalan dengan poin di atas, tempat akses informasi jumlahnya juga masih terbatas. Di beberapa tempat di luar negeri, pemerintah dan masyarakat bergotong royong untuk menciptakan access point yang terjangkau, misalnya di perpustakaan umum (public library). Di Indonesia hal ini dapat dilakukan di kantor pos, kantor pemerintahan, dan tempat-tempat umum lainnya. Hambatan-hambatan di atas sebetulnya tidak hanya dihadapi oleh Pemerintah Indonesia (atau pemerintah daerah) saja. Di negara lain pun hal ini masih menjadi masalah. Bahkan di Amerika Serikat pun yang menjadi pionir di dunia Internet masalah electronic government pun merupakan hal yang baru bagi mereka. Namun mereka tidak segan dan tidak takut untuk melakukan eksperimen. 2. Pembangunan Electronic Government di Indonesia Untuk mempelajari inisiatif pembangunan electronic government di Indonesia perlu melihat beberapa tahun ke belakang dan dikaitkan dengan kebijakan nasional di bidang Teknologi Informasi dan Telekomunikasi, khususnya ketika komputer pertama kali masuk ke Indonesia pada awal tahun 1970-an. Sejak masa itu hingga pertengahan tahun 1997 boleh dikatakan tidak ada kebijakan pada tingkat nasional yang dapat dijadikan acuan bagi pengembangan teknologi informasi. Pada tahun 1993/94 pernah terbit Instruksi Presiden yang mengharuskan instansi pemerintah untuk menggunakan
9
Personal Komputer produk dalam negeri. Inpres ini menjadi kurang bermanfaat ketika harga komputer branded turun mendekati komputer hasil rakitan dalam negeri. Sebelum itu, pada pertengahan dekade 80-an hingga awal 1990-an, pernah ada wacana perlunya kebijakan yang mengatur standar profesi bagi karyawan/ti di instansi pemerintah yang bekerja di Bagian Pengolahan Data Elektronik atau Pusat Data dan Informasi. Beberapa departemen berhasil menelorkan kebijakan yang menetapkan jenjang kepangkatan fungsional pranata komputer seperti programmer, sistem analist, dan lain - lain dan kepada mereka yang menyandang kepangkatan fungsional ini diberikan hak - hak tertentu. Tetapi upaya ini tidak berkelanjutan, karena tidak semua departemen memiliki perhatian yang sama terhadap masalah ini. Dari pendekatan institusional, pernah berdiri Badan Koordinasi Otomatisasi Administrasi Negara (Bakotan) yang menjadi cikal bakal konsep Nusantara 21. Tugas utama Bakotan pada waktu itu adalah menjadi institusi yang mengkordinasikan semua upaya peningkatan kualitas pelayanan administrasi negara melalui penggunaan teknologi informasi. Bakotan dihapuskan ketika ternyata lembaga ini dinilai tidak mampu mengemban tugas yang diberikan kepadanya. Kebijakan yang secara khusus mengatur teknologi informasi di Indonesia baru muncul sejak tahun 1997 ketika terbit Keputusan Presiden Nomor 30 tentang pembentukan Tim Koordinasi Telematika Indonesia (TKTI). Istilah telematika mengacu pada fenomena bersatunya (konvergensi) antara Teknologi Informasi dan Teknologi Telekomunikasi yang salah satu wujud yang mudah dirasakan adalah Internet. Mengikuti perkembangan politik, TKTI - Soeharto ini ikut berevolusi ketika negara ini dipimpin oleh Presiden Habibie. Ketika itu Presiden Habibie mengeluarkan Keppres guna membentuk TKTI dan memperbaharui mandat yang diberikan kepada tim kerja. Di masa Presiden GusDur diperbaharui (lagi) dengan Keppres Nomor 50/2000 yang menunjuk Wakil Presiden sebagai Ketua TKTI dengan anggota semua menteri baik yang memimpin departemen ataupun menteri negara. Prestasi yang dihasilkan oleh TKTI selama masa GusDur adalah berhasil menyusun Kerangka Kebijakan Pengembangan dan Pendayagunaan Teknologi Telematika di Indonesia, yang dikukuhkan sebagai bagian dari Instruksi Presiden Nomor 6/2001. Menyusul Inpres ini, pemerintah berserta wakil sektor swasta bersama - sama menyusun Daftar Rencana Aksi (Action Plan) yang terdiri dari 75 item kegiatan. Latar belakang terbitnya Inpres 6/2001 adalah sebagai wujud kepedulian dan komitmen akan pentingnya kebijaksanaan pemerintah di bidang Telematika serta dalam rangka mempecepat pengembangan, pembangunan dan pendaya-gunaan Telematika di Indonesia. Kebijakan ini berisikan arahan sebagai acuan dan landasan pemerintah, sektor swasta, dunia usaha, dan masyarakat dalam pengembangan dan pendayagunaan Telematika di Indonesia yang meliputi: • Teknologi Telematika untuk mempersatukan bangsa dan memberdayakan masyarakat; • Teknologi Telematika dalam masyarakat dan untuk masyarakat; • Pengembangan infrastruktur nasional; • Peran sektor swasta dan iklim usaha; • Peningkatan kapasitas dan teknologi Telematika; • Pengembangan E-Government atau Government On-line; dan • Peningkatan dan penguatan Tim Koordinasi Telematika Indonesia (TKTI). 10
Di lain pihak, sejak era kepemimpinan Soeharto, pembahasan perubahan Undang - Undang Nomor 3/89 tentang telekomunikasi terus berlangsung, dan akhirnya berhasil pada masa pemerintahan Presiden Habibie, menjadi Undang - Undang Nomor 36/1999 tentang Telekomunikasi yang mulai berlaku sejak 8 September 1999. UU ini memiliki semangat untuk mengakhiri monopoli penyelenggaraan telekomunikasi yang dilaksanakan oleh PT. Telkom dan PT. Indosat. Selain itu, pada UU 36/1999 ini juga menetapkan struktur pasar yang baru bagi penyelenggaraan telekomunikasi. Sektor swasta yang dalam penetapan kebijakan di masa lalu tidak pernah diberi peluang, dalam UU 36/99 diberi kesempatan seluas - luasnya untuk terlibat dalam penetapan kebijakan yang disalurkan melalui Lembaga Mandiri. Sejalan dengan liberalisasi telekomunikasi, UU 36/1999 juga telah menyinggung perlunya dibentuk Badan Regulasi Independen yang berperan sebagai regulator, sementara departemen lebih difungsikan sebagai penetap kebijakan saja. Peraturan pelaksanaan yang mengacu pada UU 36/1999 yang sudah terbit antara lain: Peraturan Pemerintah Nomor 52/2000 tentang Penyelenggaraan Telekomunikasi, dan PP Nomor 53/2000 tentang Frekuensi dan Orbit Satelit. Beberapa Keputusan Menteri (Kepmen) Perhubungan juga terbit guna melengkapi peraturan di atasnya yang sudah terbit sebelumnya. Selain instansi yang mengatur perencanaan, penyediaan, dan penggunaan infrastruktur telematika, pada awal tahun 2001 Departemen Kehakiman dan HAM, mengeluarkan Keputusan Menteri yang mengatur tentang pelayanan legalisasi Badan Hukum melalui Sistim Administrasi Badan Hukum (Sisminbakum). Keputusan ini dapat dianggap sebagai teladan kepemimpinan dalam membangun pelayanan publik melalui media elektronik (electronic government). Meski sempat muncul pertanyaan yang menyoal komitmen Presiden GusDur terhadap pembangunan telematika, namun Presiden GusDur setidaknya telah menunjukkan perhatiannya terhadap dunia Telematika nasional. Selain Inpres 6/2001, beliau juga menerbitkan Instruksi Presiden Nomor 1/2001 tentang penggunaan lahan bekas lapangan terbang Kemayoran sebagai wilayah pengembangan telematika, dan Instruksi Presiden Nomor 2/2001 tentang penggunaan bahasa Indonesia untuk program program komputer. Sayangnya, realisasi Inpres 1/2001 belum mendapat sambutan baik dari pemerintah sendiri maupun sektor swasta. Walau sempat terjadi perdebatan di beberapa mailing list tentang perlu - tidaknya mem-bahasa-Indonesia-kan program program komputer, pada akhirnya komunitas telematika menyadari bahwa diminta atau tidak oleh pemerintah, pihak penyedia konten sangat berkepentingan untuk menyajikan informasi kepada publik Indonesia dalam bahasa Indonesia. Hal ini tidak menutup kesempatan dari beberapa upaya yang sedang dilakukan oleh para pakar telematika untuk membuat progam kompilasi dalam bahasa Indonesia. Di Bappenas, sejak tahun 1997 hingga sekarang ada beberapa proyek studi di bidang teknologi informasi yang sudah dan atau sedang dikerjakan menggunakan dana pinjaman dari World Bank, antara lain: pembuatan National Information Technology Frameworks (NITF), Technical Asistance Training Program (TATP) suatu program pelatihan bagi usaha kecil menengah untuk mendaya-gunakan penggunaan teknologi informasi bagi menunjang bisnisnya, Inventarisasi Ketanggapan dan Pengembangan Kerangka Hukum Electronic Commerce, Pengembangan Strategi Pembangunan Industri Perangkat Lunak Nasional, dan Pengembangan Indonesia Country Gateway - suatu portal
11
yang diharapkan menjadi kumpulan bagi portal - portal lain yang memuat segala informasi tentang Indonesia. Di bidang pelayanan publik, di bebeberapa daerah tingkat dua (kabupaten/kota) telah menyediakan kebijakan untuk membangun aplikasi electronic government. Pembangunan electronic government ini merupakan salah satu bentuk komitmen pemerintah dalam upaya mengantisipasi perubahan dan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi yang terjadi saat ini serta untuk mempercepat pengembangan pembangunan Telematika Indonesia di masa mendatang, khususnya pemanfaatan teknologi informasi guna mendukung penyelenggaraan sektor pemerintahan dan pelayanan publik.2 Khusus untuk pengembangan Government On-line, pemerintah melalui Inpres 6/2001 berpendapat bahwa aplikasi electronic government yang diterapkan di seluruh organisasi pemerintah, baik di pusat maupun daerah terutama instansi yang memberikan pelayanan kepada masyarakat, tidak semata ditujukan untuk memberikan pelayanan informasi saja, namun akan lebih bermanfaat apabila dikembangkan untuk memberikan pelayanan interaktif, sehingga melalui Internet masyarakat dapat mengakses berbagai penyelenggaraan pelayanan. Dalam konteks ini, electronic government diharapkan menjadi perangkat untuk mewujudkan Good Governance. Sejauh ini, upaya mewujudkan electronic government for good governance difokuskan pada: a. Pelayanan publik dan masyarakat secara online seperti pengurusan KTP, Passpor, SIM, STNK, SIUP, dll. b. Transparency dan Akuntabilitas seperti regulasi yang melibatkan masyarakat.
b. Manfaat Ekonomi Investasi Pemerintah Manfaat ekonomi dari suatu investasi pemerintah yang dimaksudkan untuk layanan publik dapat diukur menggunakan berbagai instrumen ukur seperti Return on Investement (ROI), dan Analisa Biaya – Manfaat (Cost Benefit Analysis - CBA). Tingkat Kembalian Investasi (ROI), merupakan parameter ukur yang digunakan untuk menilai manfaat ekonomi dari suatu investasi publik yang dikelompokkan ke dalam dua kategori. Pertama adalah manfaat kesejahteraan sosial secara keseluruhan (Aggregate Welfare Change) dan manfaat ekonomi yang dapat diukur dalam besaran keuangan seperti Net Present Value (NPV), Payback Period, Internal Rate of Return (IRR). Analisa Biaya – Manfaat digunakan untuk menjawab pertanyaan tentang baik tidaknya suatu kebijakan publik, didasarkan pada pilihan terbaik atas beberapa alternatif investasi yang masing – masing memberikan tingkat biaya dan manfaat yang berbeda. Model analisa ini menekankan pada pentingnya efisiensi dan distribusi dari suatu luaran kebijakan, apakah memberikan manfaat yang paling optimum bagi publik. Yang tergolong biaya antara lain: 1. Biaya perolehan (acquisition costs), yakni total biaya yang dikeluarkan untuk mengadakan sistem layanan, termasuk dalam hal ini adalah biaya pembelian dan pemasangan perangkat keras, perangkat lunak, dan pelatihan sumber daya manusia yang akan mengoperasikan semua perangkat tersebut, 2
Sambutan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Selaku Ketua Pelaksana Harian Tim Koordinasi Telematika Indonesia, pada acara peresmian workshop e-government Asia Pacific Telecom 2001, Tanggal 16 Mei 2001, di Jakarta.
12
2. Total Biaya Kepemilikian (Total Cost of Ownership) yakni biaya perolehan ditambah biaya operasional, biaya perbaikan dan perawatan, serta biaya pengembangan sistem yang dikeluarkan selama periode waktu tertentu. Kedua metoda pengukuran di atas – ROI dan CBA - pada umumnya digunakan pada tahap pra investasi sebagai justifikasi kelayakan. Apabila dari perhitungan dinyatakan layak, yakni ketika nilai IRR lebih besar dari ambang batas minimal rasio pengembalian yang telah disepakati, atau dari semua alternatif yang diajukan ada satu alternatif yang memberikan agregat benefit yang lebih besar dari agregat cost, maka investasi dapat diputuskan untuk dilaksanakan. Permasalahannya, pada penghitungan ROI, untuk memperoleh IRR membutuhkan nilai perkiraan besaran manfaat yang akan didapat dari implementasi teknologi informasi di kemudian hari. Karena besaran ini baru akan direalisasikan di masa mendatang, sementara kebutuhan ada pada saat ini maka digunakanlah asumsi. Persoalannya, asumsi yang digunakan seringkali tidak akurat, sehingga menimbulkan beberapa permasalahan yaitu: • Asumsi mengandung elemen ketidak-pastian di masa mendatang, khususnya yang terkait dengan manfaat yang akan didapat dari investasi electronic government. Perubahan realisasi yang cukup signifikan dari asumsi yang telah ditetapkan menjadi faktor pendorong bagi ketidak – menentuan dan kemungkinan kegagalan dari investasi. Ketidak-mampuan membuat asumsi yang akurat didukung oleh banyaknya manfaat yang bersifat kualitatif , perkembangan teknologi informasi yang sangat cepat, serta perubahan dinamika politik yang sering tak terduga. • Asumsi biasanya menetapkan beberapa konstan dan variabel yang diharapkan semuanya terkendali oleh manajemen proyek. Ketika ternyata dalam tahap pelaksanaan, konstan dan variabel ini mengalami pergeseran, seperti misalnya keterlambatan implementasi, hal in menyebabkan tidakpastinya kapan pemerintah dan masyarakat benar – benar akan memperoleh manfaat sebagaimana dijanjikan pada awal pengerjaan proyek. Dalam hal ini perlu ketegasan mengenai kapan suatu manfaat investasi dapat mulai dinikmati oleh masyarakat. Selain kendala akurasi asumsi, pengukuran tingkat kembalian investasi pemerintah relatif lebih sulit dilakukan jika dibandingkan dengan melakukan hal yang sama di institusi swasta. Permasalahan pertama yang mudah dilihat adalah masih berlakunya ketentuan dan atau paradigma di lingkungan pemerintah bahwa investasi pemerintah tergolong sebagai pusat biaya (cost center) yang tidak perlu dipikirkan bagaimana mengukur manfaat yang dihasilkannya baik yang dirasakan oleh masyarakat maupun oleh internal pemerintah itu sendiri. Perlakuan investasi sebagai pusat biaya memiliki konsekuensi pada tidak diperlukannya mengukur arus penerimaan (revenue stream) yang akan digunakan sebagai acuan untuk menghitung manfaat. Di perusahaan swasta, pengukuran manfaat pada suatu pusat biaya dilakukan dengan mengukur penghematan biaya secara`keseluruhan yang dihasilkan dari suatu investasi. Secara teoretis penghematan biaya di lingkungan pemerintahan sering dianjurkan, namun implementasinya menjadi sulit dilaksanakan karena ketentuan belanja anggaran pemerintah justru mengharuskan pengelola dana pemerintah untuk mengha-biskan anggaran yang telah disetujui. Apabila pejabat pengelola dana pemerintah tidak “berhasil” membelanjakan seluruh anggaran belanja yang telah disetujui, maka yang bersangkutan dinilai tidak cakap.
13
Menyikapi hal tersebut, maka dalam mengukur manfaat ekonomi dari suatu investasi pemerintah pada program pembangunan electronic government, akan diusulkan suatu mekanisme pengukuran hasil keuangan yang dikembangkan dari kombinasi berbagai parameter ukur dan mengacu pada teori serta kenyataan lapangan. Selain itu, dalam mengukur biaya dan manfaat perlu juga dimasukkan ke dalam perhitungan faktor resiko kegagalan dari suatu investasi. Resiko berbanding terbalik dengan tingkat keberhasilan dan pada gilirannya tingkat kembalian investasi.
c. Karakteristik Investasi Pemerintah Pengelolaan belanja negara digolongkan ke dalam dua kelompok : belanja rutin dan belanja pembangunan. Yang termasuk belanja rutin antara lain biaya gaji dan pensiun pegawai negeri, biaya penyelenggaraan kantor yang sifatnya rutin seperti pengadaan alat tulis kantor, perbaikan peralatan kantor, dan biaya operasional sehari – hari. Adapun yang tergolong belanja pembangunan adalah segala sesuatu pengeluaran pemerintah yang dimaksudkan untuk membangun, atau mengadakan barang dan jasa yang akan diperlakukan sebagai aset negara. Termasuk dalam kepompok ini antara lain: pembangunan fisik sarana infrastruktur ekonomi seperti jalan, pelabuhan, jembatan, pasar, gedung perkantoran dan lain sebagainya; pembangunan sumber daya manusia seperti memberi beasiswa pendidikan dan pelatihan bagi pegawai negeri sipil; dan pembangunan sarana dan prasarana yang mendukung tata laksana pemerintahan seperti kajian kebijakan, membangun sistem informasi manajemen pemerintahan, dan lain sebagainya. Dua saluran belanja pemerintah di atas, masing – masing memiliki implikasi yang berbada terhadap kondisi fiskal. Peningkatan anggaran belanja rutin mendorong konsumsi yang bila tidak ditangani dengan baik menjadi pemicu inflasi. Sebaliknya belanja pembangunan mendorong gairah sektor riil untuk lebih banyak menghasilkan produk dan jasa yang dapat diserap oleh pemerintah sebagai pasar. Namun demikian fakta empirik menunjukkan bahwa banyak proyek yang didanai dari anggaran pembangunan menjadi terbengkalai dan tidak dapat lagi memberikan manfaat kepada masyarakat ketika anggarannya habis, sementara pendanaan kegiatan proyek tersebut belum dipindahkan ke belanja rutin. Sebagai akibatnya terjadilah , bukan saja inefisiensi namun lebih dari itu kesia – siaan investasi pemerintah.
d. Klasifikasi Investasi Teknologi Informasi Dalam upaya menyajikan manfaat dan biaya suatu investasi teknologi informasi organisasi publik perlu mengenali klasifikasi investasi. Seringkali, para pejabat birokrasi tidak memahami hubungan antara teknologi informasi dan karakter organisasi yang dikelolanya. Yang dimakasudkan di sini adalah bagaimana teknologi informasi berpengaruh terhadap kinerja organisasi secara keseluruhan. Dalam berbagai model kelayakan investasi, besaran manfaat investasi pada umumnya dinyatakan menggunakan arus pendapatan (revenue stream) atau pengurangan biaya (cost avoidance ataupun cost displacement). Permasalahan pertama adalah bagaimana mengukur arus pendapatan dan atau pengurangan biaya yang dihasilkan darisuatu investasi teknologi informasi.
14
Jika di organisasi bisnis sering dikatakan tidak ada satu metode yang dapat dijadikan model bagi semua jenis bisnis, tidak demikian halnya di organisasi pemerintahan. Hal ini mengingat pada dasarnya tata laksana organisasi pemerintahan tidak jauh berbeda satu dengan lainnya. Yang membedakan hanyalah ruang lingkup tugas dan cakupan layanan yang harus diberikan kepada masyarakat. Dengan demikian secara umum mudah untuk menentukan kontribusi teknologi informasi terhadap kinerja pemerintah maupun layanan publik. Jika mengacu pada definisi Bank Dunia, ada dua jenis benefit yang dapat diberikan oleh electronic government kepada negara. Pertama yang bersifat intangible yakni peningkatan transparansi, kenyamanan, dan kualitas layanan, dan kedua yang bersifat tangible yakni mengurangi korupsi, peningkatan pendapatan, dan pengurangan biaya. Persoalan teknis yang dihadapi dalam mengukur manfaat tangible dari suatu investasi electronic government adalah pada metoda pengukuran dan pengumpulan datanya. Jika di organisasi swasta pada tahap ini diperlukan pemahaman mengenai disiplin akuntansi manajemen khususnya manajemen biaya, di organisasi organisasi pemerintah ketentuan mengenai penghitungan biaya maupun manfaat belum ada ketetapannya, sehingga pengelola electronic government harus mengembangkan metoda dan prosedur tersendiri. Langkah pertama adalah menetapkan parameter dan besaran manfaat. Setelah besaran manfaat dapat ditentukan, langkah selanjutnya adalah meninjau apakah sistem akuntansi yang berlaku dapat mencatat transaksi keuangan yang dihasilkan dari pengurangan biaya akibat adanya investasi teknologi informasi. Permasalahan yang sering dihadapi pada tahap ini adalah masih berlakunya ketentuan akuntasi yang hanya mencatat transaksi yang “nyata - nyata” (materialized) terjadi. Pengurangan biaya dari adanya efisiensi yang dihasilkan oleh teknologi, meski sebesar apapun tidak dapat tercermin dari laporan keuangan pada suatu periode. Kelemahan ini disiasati dengan membandingkan trend penurunan biaya dari suatu periode keuangan ke periode keuangan berikutnya. Namun demikian pembandingan ini juga masih mengandung kelemahan akurasi seperti apakah trend penurunan biaya tersebut semata – mata hanya disebabkan oleh pemanfaatan teknologi informasi atau sebab lain. Untuk keperluan identifikasi suatu investasi sebagai pusat pertangung – jawaban keuangan, Merchant (1998) menyatakan bahwa setidaknya ada empat kalisifikasi pusat pertanggung-jawaban di mana tanggung jawab individu atau unit bisnis didefinisikan dalam variabel keuangan. Pusat pertanggung – jawaban menandai pembagian secara adil akuntabilitas untuk kondisi tertentu dari output dan atau input yang harus dilakukan oleh individu atau unit bisnis. Empat jenis pusat pertanggung – jawaban keuangan: 1. Pusat Biaya (cost centers). 2. Pusat Laba (profit centers), 3. Pusat Pendapatan (revenue centers), dan 4. Pusat Investasi (investment centers). Pusat – pusat ini dapat dibedakan dari item – item dalam laporan keuangan di mana masing – masing manajer bertanggung jawab sesuai dengan jenis pusat pertanggung – jawaban yang dikelolanya. 1. Pusat Biaya Pusat Biaya didefinisikan sebagai suatu bagian dari organisasi yang bertanggung – jawab melakukan pengeluaran biaya dan sekaligus mengawasinya. Dengan adanya
15
Pusat Biaya, pengawasan lebih terfokus dan individu yang bertanggung – jawab pun lebih jelas. Untuk mengawasi pengeluaran biaya, manajemen membuat anggaran dan aturan – aturan yang jelas dalam setiap pos dan otorisasi biaya. Pusat Biaya biasanya diterapkan dalam departemen atau bagian Umum, Produksi, Pemasaran, Akuntansi, dan sebagainya. 2. Pusat Laba Pusat Laba merupakan perluasan dari Pusat Biaya. Jika dalam Pusat Biaya wewenang dan tanggung jawab hanya menyangkut biaya, dalam Pusat Laba wewenang dan tugas semakin luas yaitu mencari laba. Ini berarti manajer bukan hanya berupaya mengawasi biaya tetapi juga bertugas memperoleh pendapatan (revenue), karena laba dihitung dari pendapatan dikurangi biaya. Suatu divisi dalam perusahaan yang bertanggung jawab memproduksi dan atau memasarkan produk tertentu misalnya, merupakan salah satu contoh Pusat Laba. Selected Financial Revenue Cost Profit Investment Statement Line Items Center Center Center Center INCOME STATEMENT Revenue X X X Cost of Goods Sold X X X Gross Margin X X Advertising and Promotion X X X Research and Development X X X Profit Before Tax X X Income tax X X Profit After Tax X X BALANCE SHEET Account Receivable X Inventory X Fixed Assets X Account Payable X Debt X X menunjukkan bahwa manajer pusat pertanggung-jawaban bertanggung jawab terhadap beberapa elemen yang terdapat dalam laporan keuangan. Tabel 1: Contoh Pusat Pertanggung-jawaban keuangan. (Sumber: Merchant 1998) 3. Pusat Pendapatan Pusat Pendapatan hanya memiliki tangggung jawab terhadap tercapainya sasaran penjualan. Pendapatan diperoleh dari volume produk yang terjual dikalikan dengan harga. Pada umumnya Pusat Pendapatan tidak dibebani kewajiban untuk memperhatikan biaya, namun lebih pada target penjualan saja. Salah satu contoh adalah departemen atau bagian pemasaran.
16
4. Pusat Investasi Pusat Investasi merupakan pengembangan dari Pusat Laba. Tanggung jawab manajer Pusat Investasi tidak hanya terbatas pada perolehan laba, tetapi juga pada investasi untuk menghasilkan laba. Pengelola Pusat Investasi memiliki wewenang dan tanggung jawab menyangkut keputusan tentang apakah perusahaan perlu melakukan investasi atau tidak. Keputusan investasi sangat penting karena berdampak besar, bermodal besar, dan mengandung resiko, namun tidak serta merta memberikan hasil seketika, hanya berupa potensi – potensi pendapatan, biaya, dan laba. Wewenang dan tugas pengambilan keputusan investasi biasanya dilakukan oleh Pengurus Perusahaan yang terdiri dari Pemilik, Dewan Komisaris, dan Dewan Direksi. Dengan memahami perbedaan pusat pertanggung jawaban keuangan, manajer sistem informasi ataupun manajer keuangan dapat menetapkan perlakuan investasi teknologi informasi apakah manfaatnya akan diukur menggunakan arus pendapatan dan atau pengurangan biaya. Permasalahan yang sering muncul, manajer sulit mengklasifikasikan investasi TI ke dalam pusat pertanggung – jawaban keuangan, apakah ia termasuk pusat biaya, pusat pendapatan, pusat laba atau pusat investasi. Kesulitan ini dapat dipahami mengingat beberapa hal: Pertama, ketika manajemen merencanakan pemanfaatan TI mereka luput untuk menetapkan apakah investasi yang akan dilakukan akan digolongkan sebagai pusat biaya, pusat laba, pusat pendapatan atau pusat investasi. Ketiadaan penetapan ini dapat disebabkan oleh ketidak – tahuan manajemen, atau karena investasi TI hanya dianggap sebagai alat penunjang saja sehingga belum dianggap strategis dan tidak perlu perlakuan khusus terhadapnya, atau karena nilai investasi TI yang dianggap relatif kecil dibandingkan nilai investasi lain yang lebih mudah diukur keberadaannya maupun tingkat pengembaliannya (return on investment), atau karena pembuat proposal (pada umumnya profesional TI) tidak memahami bagaimana menyajikan hitungan yang menunjukkan manfaat keuangan dari investasi TI. Kedua, setelah rencana investasi teknologi informasi dilaksanakan muncul kesulitan untuk menetapkan saat awal (starting period) untuk mulai menghitung arus pendapatan dan atau pengurangan biaya yang dihasilkan dari investasi TI. Hal ini pada umumnya disebabkan oleh beberapa hal antara lain pembangunan sistem informasi yang berbasis TI seringkali dengan durasi cukup panjang dan tidak sekali jadi. Metode implementasi sistem informasi di perusahaan yang sudah mapan pada umumnya menggunakan tahapan bertingkat (stages atau phasing) untuk mencegah timbulnya kemacetan operasional karena adanya perubahan sistem. Konsekuensi dari metode seperti ini adalah ada masa ketika dua sistem - lama dan baru - yang berjalan beriringan, dan memerlukan identifikasi khusus untuk mengukur kinerja kedua sistem tersebut.
17
Menghitung Manfaat Pertanyaan yang belum terjawab adalah bagaimana menyajikan informasi adanya manfaat dari implementasi electronic government, baik yang berupa tangible maupun intangible. Jawaban atas pertanyaan ini tak lepas dari bagaimana menggabungkan berbagai disiplin ilmu, seperti akuntansi (khususnya akuntansi pemerintahan), teknologi informasi, administrasi dan manajemen pemerintahan, sosial, serta politik. Permasalahan penyelenggaraan pemerintahan yang menggunakan electronic government berdampak sangat luas, sehingga perlu melibatkan kajian dari berbagai disiplin ilmu. Hal ini dapat dilihat misalnya ketika hendak membahas manfaat intangible. Selain keuntungan yang sifatnya umum – untuk semua warga negara - seperti meningkatkan good governance, menghilangkan korupsi, meningkatkan transparansi, meningkatkan kenyamanan, sebagaimana disebutkan di awal paper ini, masing – masing elemen masyarakat memiliki peluang yang sama untuk menikmati manfaat electronic government sesuai dengan interest dan bidang kehidupan masing – masing. Sebagai contoh, bagi komunitas pendidikan (sekolah, guru, siswa) adanya penyelenggaraan electronic government diharapkan dapat memberikan antara lain kemudahan penyelenggaraan kegiatan belajar mengajar, tersedianya akses kepada sumber – sumber ilmu pengetahuan dan informasi yang dapat digunakan oleh guru dan siswa dengan biaya yang terjangkau, serta menyediakan alternatif bagi terselenggaranya kegiatan pendidikan secara jarak jauh (e-distance learning), khususnya bagi mereka yang tinggal di wilayah yang belum terjangkau oleh sarana dan prasarana pendidikan konvensional. Bagi masyarakat nelayan pantai misalnya, electronic government akan dirasa manfaatnya bila dapat membantu memfasilitasi kegiatan sehari – hari para nelayan agar perekonomian mereka semakin baik, seperti: secara periodik menyajikan informasi cuaca, memfasilitasi perluasan jangkauan pemasaran, memberi informasi maupun bimbingan dalam pengolahan pasca panen yang dapat memberikan nilai tambah bagi produk perikanan yang dihasilkan nelayan, dan lain sebagainya. Bagi komunitas kesehatan (dokter, paramedis, pengelola klinik, rumah sakit, produsen dan distribusi obat) electronic government diharapkan dapat memfasilitasi kemudahan dalam pelayanan kesehatan, distribusi obat, peningkatan pengetahuan dan ketrampilan tenaga dokter dan paramedik, khususnya yang ditempatkan di Puskesmas di wilayah pedalaman, dan lain sebagainya. Singkatnya, sebagaimana karakter layanan pemerintah yang harus menjangkau semua lapisan dan kelompok masyarakat, maka manfaat penyelenggaraan electronic government juga harus dapat dirasakan oleh semua pihak. Kegagalan untuk memperhatikan semua kepentingan anggota masyarakat atau ketidak – pedulian terhadap adanya tuntutan dari sebagian anggota masyarakat yang menghendaki agar electronic government bermanfaat bagi komunitas tertentu, hanya akan menambah daftar panjang kegagalan penyelenggaraan electronic governemnt. Permasalahan yang dihadapi dengan keharusan untuk memuaskan beragamnya kepentingan di masyarakat seringkali terletak pada masih kuat melekatnya paradigma pemerintah sebagai penghasil/penyedia layanan publik yang sifatnya supply driven, dari pada pola penyediaan layanan publik yang lebih memperhatikan kepentingan warga negara yang membutuhkan layanan (demand driven). Kesulitan berikutnya adalah masih belum dikuasainya atau dibiasakan mengidentifikasi semua stakeholder yang terlibat dalam penyelenggaraan electronic government. Termasuk dalam tahapan ini adalah 18
mengidentifikasi dan mengkalkulasi (baik secara kuantitatif maupun kualitatif) kepentingan atau manfaat yang diharapkan dari setiap stakeholder. Kegagalan dalam melakukan identifikasi menjadikan efek myopia, yakni anggapan bahwa semua pihak sudah terakomodasi kepentingannya, padahal sebenarnya hanya sebagian saja yang benar – benar menerima manfaat dari penyelenggaraan electronic government. Kalkulasi (pada tahap perencanaan) dan pengukuran (pada tahap operasional) manfaat untuk masing – masing stakeholder, baik yang tangible maupun yang intangible, dapat dilakukan menggunakan metoda matematik, keuangan, akuntansi, atau statistik. Apapun metoda pengitungannya, sebaiknya selalu memperhatikan aspek sosial, ekonomi, hukum, administrasi pemerintahan, teknologi dan lain sebagainya. Sehingga arus manfaat yang diproyeksikan maupun dihasilkan benar – benar mencerminkan suatu manfaat bagi semua orang, dan semua kepetingan.
Menghitung Biaya Selain biaya dalam bentuk kas yang secara nyata diperlukan untuk pengadaan perangkat, operasional, pelatihan dan lain sebagainya, penyelenggara electronic government perlu pula menghitung biaya yang tidak langsung terlihat seperti biaya sosial dan biaya politik. Biaya sosial berkaitan dengan dampak electronic government yang menimbulkan kerugian karena adanya social displacement, social discontent, hilangnya peluang sosial, munculnya modus operandi baru dalam kejahatan atau tindakan korupsi, maupun perubahan perilaku sosial yang semuanya menjurus ke arah negatif. Biaya sosial pada umumnya menjadi beban masyarakat, ketidak – tanggapan birokrat penyelenggara electronic government terhadap biaya sosial yang muncul dapat berdampak pada antipati masyarakat terhadap teknologi informasi dan pemerintah. Biaya politik berkenaan dengan bertambah atau berkurangnya dukungan politik kepada pejabat atau birokrasi yang menyelenggarakan electronic government. Penolakan dengan menggunakan aksi politik terhadap penyelenggaraan electronic government, berupa tidak disahkannya anggaran pembangunan electronic government seperti yang dilakukan beberapa DPRD merupakan salah satu contoh biaya politik. Selain itu, keharusan bagi instansi pemerintah penyelenggara electronic government untuk mendidik masyarakat agar dapat seoptimal mungkin dapat menikmati layanan electronic government yang dibangunnya juga merupakan bentuk dari biaya politik.
Kesimpulan Pengukuran manfaat dan biaya dari suatu implementasi electronic government sudah menjadi kebutuhan dalam mewujudkan pemerintahan yang good governance seiring dengan semakin maraknya pemanfaatan Teknologi Informasi dan Komunikasi di instansi pemerintah. Pengukuran ini hendaknya dimulai sejak masa perencanaan hingga pada tahap opersional dan berkelanjutan agar resiko kegagalan dapat diperkecil, sementara manfaatnya dapat diperbesar. Berbagai metoda yang lazim digunakan dalam menghitung kelayakan investasi dapat dipergunakan dalam mengukur manfaat maupun resiko dari pemanfaatan electronic 19
government. Yang perlu diperhatikan, dalam menghitung manfaat, hendaknya seoptimal mengkin memasukkan semua stakeholder yang terlibat. Ketidak mampuan dalam mengidentifikasi semua penerima manfaat serta mengkalkulasikan manfaat bagi setipa penerimanya hanya akan memperbesar keberatan masyarakat terhadap penggunaan TI di instansi pemerintah. Dari sisi pemerintah, manfaat terukur dari elecronic government pada umumnya berupa pengurangan biaya dan peningkatan pendapatan. Sedangkan dari sisi masyarakat, sebagai penggunan electronic government, manfaat terukurnya selain pengurangan biaya adalah kuantifikasi dari berbagai manfaat tangible yang jenisnya sangat beragam, tergantung pada karakter individu atau komunitas tertentu. Untuk mengetahui bahwa electronic governement telah memberi manfaat, perlu dilakukan pengukuran secara terus menerus, untuk itu instansi pemerintah penyelenggara electronic government perlu menyediakan metoda pengukuran yang sesuai dengan kaidah – kaidah pengukuran biaya versus manfaat suatu investasi. Pada akhirnya, electronic government dinyatakan baik dan berhasil bila total manfaat yang dihasilkan lebih besar dari total biaya yang dikeluarkan untuk menikmati manfaat tadi. Jakarta, 2 Oktober 2003 .
20
