NOOT
1 Bij de samenstelling van dit a rt ikel is dankbaar gebruik gemaakt van enige LION-notities (landelijk ibo-overleg Nederland).
LITERATUUR
(april 1988). Regulier en speciaal in samenhang. Zeist: Onderwijscentrum. Bakker, J. T. A., & Dumont, J. J. (1989). Simpele oplossingen voor een complexe problematiek. Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 28, 90-96. Doornbos, K., & Stevens, L. M. (Ed.) (1988). De groei van het speciaal onderwijs, deel Al Analyse van historie en onderzoek. Den Haag: ARBO
SOU
Groot, R. de, & Menkveld, H. (1989). De
ADRES VAN DE AUTEUR
dr. R. de Groot, Vakgroep Orthopedagogiek Grote Rozenstraat 38, 9712 TJ Groningen.
200
RUG,
expansie van het speciaal onderwijs in Nederland. Tijdschrift voor O rthopedagogiek, 28, 83-89. Wallage, J. (1990). Weer samen naar school. Perspectief om leerlingen ook in reguliere scholen onderwijs op maat te bieden. Zoetermeer: Ministerie van 0 & W. Wilmink, A. J. (1989). Groei van het (v)so en beleid. Tijdschrift voor O rthopedagogiek, 28, 97-112.
J. VAN WEELDEN
Weer samen naar school, tot welke prijs?
1
Inleiding
Alle overheidsmaatregelen ten spijt groeit het speciaal onderwijs (so). Als deze groei zo doorgaat zal in 2000 meer dan 6% van de schoolbevolking van de 4- tot 18-jarigen het so bezoeken, aldus een op extrapolatie berustende voorspelling van Meijer, Pijl en Kramer (1989) . Doornbos en Stevens deden onderzoek naar de oorzaken van deze groei en brachten daarover verslag uit in twee boeken (1987, 1988) . Hun onderzoeksverslag werd in dit tijdschrift kritisch besproken (Bakker, Dumont, 1989; De Groot, Menkveld, 1989; Van Weelden, 1989; Wilmink, 1989). Doornbos en Stevens reageerden niet op deze kritiek, een gedachtenwisseling ter verdere meningsvorming en ter voorbereiding van beleidsadvisering bleef uit. Duidelijk kwam onder andere uit de kritieken naar voren dat het onderzoeksverslag in zijn conclusies voor beleidsvoorbereidende advisering te vaag werd geacht. De staatssecretaris van onderwijs, drs. J. Wallage legt ons thans zijn Hoofdlijnennotitie voor: Weer samen naar school. Perspectief om leerlingen ook in reguliere scholen onderwijs op maat te bieden (1990) . Adviseurs bij deze notitie waren prof. dr. K. Doornbos, dr. C. J. W. Meijer en prof. dr. L. M. Stevens. De staatssecretaris stelt in zijn nota een nieuw plan voor dat beoogt scholen voor regulier onderwijs (ro) en so in een bestuurlijk cluster of in een bovenschools samenwerkingsverband te brengen. In het kader van dit commen-
201
taar zal ik geen verschil maken tussen deze beide samenwerkingsmodi en zal deze aanduiden als samenwerkingsverband. Allereerst zal ik enkele kritische opmerkingen maken van algemene aard, dan opmerkingen die achtereenvolgens betrekking hebben op financiële en bestuurlijke aspecten van het plan en op de schoolorganisatorische en orthopedagogische aspecten.
2
Algemene kritiek
1 De nota gebruikt vaak bezwerende taal en is op zeer essentiële punten te vaag. Bezwerende taal: er wordt een wenselijkheid of een bedreiging genoemd zonder verdere uitwerking hoe die wenselijkheid verwezenlijkt, dat gevaar voorkomen kan worden. Het is alsof het noemen ervan een voldoende garantie op zich is. Bezwerende taal: `Een directeur die voor meer dan één school verantwoordelijk is, kan op deze wijze extra tijd krijgen voor zijn/haar leidinggevende taken, waardoor de kwaliteit van zijn/haar leiderschap kan toenemen.' (p. 26). `Een omvangrijk en intensief flankerend beleid gericht op professionalisering van besturen en versterking van het schoolmanagement zijn daarbij onmisbare instrumenten.' (p. 27). `Voorkomen moet worden dat daarbij tevens vormen van een nieuwe plaatselijke regionale bureaucratie ontstaat' (p. 27).
Vaagheid: Het wordt bijvoorbeeld niet duidelijk hoe de wisselwerking van de
TIJDSCHRIFT VOOR ORTHOPEDAGOGIEK, 30 (1991) 201-206
so-school met de ro-scholen zal zijn. De nota zinspeelt op een soort open uitwisseling van leerlingen en leraren en laat het daarbij. Enkele andere voorbeelden van vaagheid noem ik nog in het hier volgende. 2 Financiële en bestuurlijke aspecten van het so-ro plan. 2.1 Het principe van organisatorische samenwerking of samenvoeging van so en ro lijkt redelijk, de staatssecretaris volgt daarmee het advies van de ARBO, Opmaat tot samenspel, Advies over de binding tussen regulier en speciaal onderwijs (1990). De ARBO stelt als voorwaarde dat er ruimschoots financiële middelen ter beschikking zullen zijn en spreekt bijvoorbeeld van premiëring ter versterking der bestuurskracht. De staatssecretaris wijst deze voorwaarde uitdrukkelijk af en vermeldt dat de nieuwe onderwijsvormen hetzelfde geld van de overheid als voorheen zullen ontvangen. Het moge echter duidelijk zijn dat de voorgestelde nieuwe organisatie veel extra geld zal kosten. De ingewikkelde organisatievorm en de schaalvergroting vragen een professioneel bestuur. (De nota gaat daar ook vanuit.) De nieuwe organisatie telt ruim 2.000 leerlingen, circa 150 medewerkers. Er is een grotere beleidsruimte, de inhoudelijke bestuurlijke verantwoordelijkheid wordt veel groter. Een dergelijk bestuur zal tenminste een aantal betaalde leden moeten hebben en zal met administratieve medewerkers uitgerust moeten zijn. De coördinatie van onderwijs verdeeld over verschillende gebouwen en onderwijsplaatsen vraagt extra tijd en geld. Een nieuwe organisatie opbouwen uit 16 bestaande scholen kost extra, omdat de overgang van de ene organisatie in de andere op zich extra problematiek meebrengt. Onrust, onzekerheid bij de betrokkenen, weerstand vanwege dreigend identiteitsverlies enzovoort. Ten aanzien van de overgangsproblematiek geldt bovendien dat de
202
situatie ernstig vertekend wordt omdat er allerlei andere beleidsplannen nog niet zijn ingevoerd of in hun uitvoering nog niet voltooid zijn: onderwijsvoorrangsbeleid, sociale vernieuwingsbeleid, schaalvergrotingsbeleid, invoering basisvorming in het vervolgonderwijs. De isovso loopt nog tot 1995 en bereidt een heel andere relatie ro-so voor dan dit plan beoogt. 2.2 De nieuwe bestuurs- en organisatievorm betekent een schaalvergroting die de afstand van bestuur tot scholen, van school tot ouders zal vergroten en die een bestuurlijke bureaucratie inhoudt. Daar leraren wisselend op diverse scholen ingezet moeten kunnen worden en daar leerlingen overgeplaatst moeten kunnen worden van de ene school naar de andere, zal dit tot arbeidsonrust en arbeidsonvrede leiden en zal dit misverstand, onzekerheid en afweer bij de ouders wekken. De ouders worden bij het algemeen onderwijskundig beleid van de scholen betrokken via de medezeggenschapsraad. Die medezeggenschapsraad op zich - vertegenwoordigend lichaam van de ouders van 16 scholen - is een heel apparaat. De rechten van ouders en leerlingen waar het om inzet van middelen voor individuele leerlingen gaat, liggen nu op een andere manier vast, dan is er een heel net van regels en afspraken nodig dat de scholengemeenschap doortekent. Hoe de directeuren der scholen samenwerken wordt niet aangeduid, wel is er sprake van project-management, een algemeen project-directeur onder het bestuur. Wat nodig is is vergroting van flexibiliteit om op wisselende situaties in te spelen, een passend antwoord te vinden op uiteenlopende vragen. Wat geboden wordt in deze organisatie is een systeem dat in zijn complexiteit en lange bureaucratische communicatielijnen rigide is en langzaam werkt.
3 Schoolorganisatorische en orthopedagogische aspecten van het so-ro plan. 3.1 Het is onduidelijk in de nota welke so-school de partner is van de 15 roscholen. De ARBO spreekt van een nieuwe so-school, een school die ontstaan is uit een stapsgewijze fusie van een lom- en mlk-school. De nota is hierover vaag en meldt alleen: `In dit model worden groepen moeilijk lerende kinderen en kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden op den duur niet meer van overheidswege als afzonderlijke categorie onderscheiden.' (p. 25). Men kan hieruit lezen dat een lom-school of een mlk-school op den duur `vanzelf lom/mlk-school zullen worden. Dit ligt echter niet voor de hand. Er zijn enkele scholen waar een gemengde lom/mlk populatie is en waarover gerapporteerd is. Deze experiment-scholen vormen een te wankele basis om het algemeen invoeren van een geïntegreerde lom/mlk-school te funderen. Deze scholen werkten ten tijde van het experiment onder bijzondere omstandigheden, ze hadden een interne en een externe begeleider, kregen supervisie en ondersteuning van universitaire teams en kregen extra subsidie. Toekomstige lom/mlk-scholen zullen het zonder die voorrechten moeten doen. Zelfs onder die ideale omstandigheden bleken kinderen met een laag IQ oververtegenwoordigd in de groepen die in taal/lezen en rekenen slecht functioneerden (Van der Leij, Kool & Wielinga, 1984; Van Weelden, 1988). Blijkens de rapportage was in een gemengde lom/mlk-groep de psychologische afstand tussen de leerkrachten en de laag functionerenden groter dan tussen de leerkrachten en de goed functionerenden. Met andere woorden juist degenen die het meest ondersteuning nodig hebben krijgen deze in een gemengde lom/mlk-groep niet. Dit maakt ons ook mistrouwig inzake het optimisme van de nota die een soort 203
PRAKTIJK EN BELEID
open uitwisseling van leerlingen en leraren in een so-ro werkverband op zich voldoende hulp en ondersteuning aan falende leerlingen zou garanderen. Het is veelzeggend dat er na afloop van het experiment geen uitbreiding aan gegeven is. Het aantal lom/mlk-scholen bleef beperkt tot de scholen die bij het experiment betrokken waren. 3.2 Het samenbrengen van so en ro betekent dat men tenminste twee soorten eindtermen zal moeten accepteren. In de huidige uitstroom van de basisschool is een deel van de leerlingen die op laag niveau leest en rekent. CITO- rapportage geeft aan dat 16% der schoolverlaters niet het gemiddelde leesniveau haalt van groep 5 (klas 3). (Zie ook Van der Leij, 1983) Treffers, De Moor en Feijs vermelden dat 20% der basisschoolverlaters bepaalde rekenopgaven nog op niveau groep 4 (klas 2) doet (Treffers e.a. geciteerd door Van Luit en Compagnie-Rietberg, 1991) . Hoewel de samenleving steeds zwaardere eisen aan het basisonderwijs stelt, verlaat dus een deel van de leerlingen dat basisonderwijs met een onvoldoende lees- en rekenvaardigheid. Wat dat betekent kan men afleiden uit de schatting dat ruim 1 miljoen volwassenen praktisch of geheel analfabeet zijn (Meijer, 1990). Circa 20% in een geïntegreerd so-ro werkverband heeft lagere eindtermen nodig dan de officiële eindtermen die thans gelden. Dit heeft grote consequenties voor de interne schoolorganisatie. Ik laat het hier open of een dergelijke ingreep politiek haalbaar is. Als 20% van de leerlingen niet verder komt dan het lees- en rekenniveau van de vierde groep is er toch wel enige praktische bezinning op de gang van zaken gewenst. Niet alleen gaat het om onderwijs in zijn rendementskwaliteit, maar vooral om kinderen die dag in dag uit eigen falen beleven en de school leren haten. 3.3 Niet alleen de so-faciliteiten in financieel opzicht komen aan het samenwerkingsverband ten goede, ook de
deskundigheid der so-leraren dient voor de gehele so-ro unit ingezet te worden. Men kan zich dit voorstellen als leerlingbegeleiding, remedial teaching, enzovoort. Men dient hierbij echter niet uit het oog te verliezen dat deze so-deskundigheid gebonden is aan de eigen werkomstandigheden: kleinschaligheid, lager werktempo, vereenvoudigd leerprogramma, directe samenwerking met de ouders, studieus verwerken der leerlinggegevens in individuele programma's, teambesprekingen, directe begeleiding door de so-schooldirecteur. Daarbij komt dat een belangrijk deel der werkdeskundigheid besloten ligt in het onderwijzen en inoefenen van verbaal-communicatieve, sociale en creatieve vaardigheden. In situaties van het ro waar er een grote werkdruk is, is er voor deze deskundigheid geen ruimte. Wanneer de so-ro samenwerking betekent dat de so-school haar functie als kleinschalige zelfstandige school verliest zal daarmee het voor deze school zo typerende studieuze werkplaatskarakter verloren gaan, waarmee ook de voornaamste voedingsbron van die specifieke so-deskundigheid opdroogt. Onduidelijk in de nota is hoe de so-deskundigheid vrij gemaakt wordt en ter beschikking komt van het totale so-ro werkverband. Het schijnt echter dubieus dat de so-leraren èn hun eigen so-school verzorgen èn ook nog een algemeen uitstralende werkinvloed op hun ro-collega's kunnen uitoefenen. Men mag daar geen grote verwachtingen van koesteren. Ten overvloede wil ik hier noemen dat in het algemeen de effecten van individuele en systeembegeleiding overschat worden. Begeleiding is alleen zinvol als de leerkracht die kan verwerken in zijn eigen handelen zoals de situatie hier en nu die vraagt. Begeleiding kan niet goed maken waarin de leraar zelf niet goed is. Men zie hiervoor Dumont en Bakker in deze aflevering. •
204
3.4 Weer samen naar school betrekt
zich vooral op de samenwerking tussen so en ro wat het primaire onderwijs betreft. Over de organisatorische eenheid van ro- en vso-onderwijs is de nota minder expliciet. Van 1982-1987 groeide het (v)so gemiddeld 22%, het vso als zodanig groeide 36% (Meijer e.a., 1989). Dit betekent dat er een extra instroom is in het vso van basisschoolverlaters. Ook het ibo groeide relatief en absoluut. Van 1981-1989 nam het ten aanzien van het overige voortgezet onderwijs toe van 5.2% tot 6.4%. Hoe verenigt men het vso en het ibo met het reguliere vervolgonderwijs? Naast de organisatorische vragen die daarbij rijzen komt als grootste vraag naar voren: Is een voortgezette basisvorming in het vervolgonderwijs - zoals de staatssecretaris die beoogt - in het belang van de leerlingen die slecht functioneren in de schoolse vakken, of hebben deze juist eerder beroepsvormend onderwijs nodig? Ik verwijs hiervoor naar de bijdrage van De Groot. 3.5 De nota geeft enkele contouren van samenwerking maar vult deze niet in. Als praktisch ingesteld lezer wil ik zoiets dan toch duidelijk voor ogen hebben. Samenwerkingsverbanden van circa 15 basisscholen en 1 so-school, hoe gaat dat dan in mijn directe woonomgeving? Kampen en omgeving heeft 43 basisscholen, waarvan 7 openbare, 2 Rooms Katholieke en 34 protestantse van de meest uiteenlopende liggingen'. Er is één mlk-school en één lom-school, beide protestant. De scholen vallen onder besturen van zeer diverse signatuur. Hoe komen daar ooit samenwerkingsverbanden van? Bovendien is de ro-scholen lading per so-school veel groter dan 15. De scholen liggen zeer verspreid en het zal ruimtelijk moeilijk zijn die in één verband te laten werken.
3
Tenslotte
De poging van de staatssecretaris ro en so aan elkaar te koppelen getuigt van visie en optimisme, zijn plan roept echter veel vragen en tegenwerpingen op. We herhalen twee kritische opmerkingen om ze meer nadruk te geven. 1 De adviezen waarop hij steunt verliezen hun waarde als de financiële voorwaarden ervan niet vervuld worden. Daarmee klinkt de muziek vals: de integratie van ro en (v)so mag niets extra kosten en wordt betaald uit de zorg, gegeven aan de kinderen die deze behoeven. De nota zegt dat het onderwijs hetzelfde geld zal krijgen die het nu ontvangt, Minister Ritzen heeft op een OESO conferentie van onderwijsministers zijn verwachting uitgesproken dat het onderwijs het waarschijnlijk met minder geld zal moeten doen. 2 Het onderwijs dient een organisatie te zijn die zich richt op dienstverlening aan kinderen en ouders. Schaalvergroting dreigt het onderwijs te maken tot een organisatie wier doel het is zichzelf in stand te houden en vlot te functioneren.
De schaalvergroting beoogt in dit geval de drempels tussen verschillende scholen en onderwijsvormen weg te nemen, dat dat op zichzelf geen enkele garantie biedt dat de kinderen beter hulp ontvangen heb ik met getalgegevens aangetoond in de Volgspot van januari 1991 (Van Weelden, 1991). Als de staatssecretaris meent dat enge samenwerking onder één bestuur het ro en so ten goede komt, zou hij er verstandig aan doen in een proefproject na te gaan of zijn verwachtingen uitkomen. Het project dient dan wel onder dezelfde voorwaarden uitgevoerd te worden als waaronder de veronderstelde samenwerkingsverbanden dienen te werken.
4
Achteraf
Blijkens een interview dat de staatssecretaris gaf aan Nely van Dam en Cokky van Limpt (Trouw, 9 januari 1991) verzwikt hij zich de hersens over de 2e fase van het voortgezet onderwijs. Hij weet toch wel dat de remedie tegen verzwikken rust is?
LITERATUUR
(1990). Opmaat tot samenspel. Advies over de binding tussen regulier en speciaal onderwijs. Zeist: Onderwijscentrum. Bakker, J. T. A., & Dumont, J. J. (1989). Simpele oplossingen voor een complexe problematiek. Het overheidsbeleid inzake de beheersing van de groei van het speciale onderwijs. Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 28, 90-96. Dam, N. van, & Limpt, C. van (1991) Trouw, 9 januari. Doornbos, K., & Stevens, L. M. (Ed.) (1987) De groei van het speciaal onderwijs, deel A. Analyse van historie en onde rz oek. Den Haag: ARBO
SDU
Doornbos, K., & Stevens, L. M. (1988). De groei van het speciaal onderwijs, deel B.
205
PRAKTIJK EN BELEID
Beeldvorming over beleid en praktijk. Den Haag: SDU. Groot, R. de, & Menkveld, H. (1989). De expansie van het speciaal onderwijs in Nederland. Een discussiebijdrage. Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 28, 83 89. Leij, A. van der (1983). Ernstige leesproblemen, een onde rz oek naar de mogelijkheid tot differentiatie en behandeling. Lisse: Swets & Zeitlinger. Leij, A. van der, Kool, E., & Wielinga, A. (1984). Vernieuwing van speciaal onderwijs. Groningen: Wolters Noordhoff. Luit, J. E. H., & Compagnie-Rietberg, C. W. (1991). Afrekenen met problemen bij optellen en aftrekken: dankzij of ondanks de rekenman. Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 30, 32-44. -
Meijer, C. J. W., Pijl, S. J., & Kramer, L. J. L. M. (1989). Rekenen met groei. Ontwikkelingen in deelname aan het (voortgezet) speciaal onderwijs (1972-1987). Tijdschrift voor O rthopedagogiek, 28, 71-83. Meijer, R. (1990). Analfabetisme: voorzieningen genoeg, maar er wordt raar mee omgesprongen Uitleg, 6, 10-11. Tre ff ers, A., Moor, E. de, & Feijs, E. (1987). Proeve van een nationaal programma voor het reken-wiskunde-onderwijs op de basisschool. Tijdschrift voor nascholing en onde rz oek van het reken-wiskunde-onderwijs, 6, 7-28. Wallage, J. (1990). Weer samen naar
ADRES VAN DE AUTEUR
dr. J. van Weelden, Bovensingel 9, 8266 BS Kampen.
school. Perspectief om leerlingen ook in reguliere scholen onderwijs op maat te bieden. Den Haag: Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Weelden, J. van (1988). Moeilijk lerende kinderen. Ro tt erdam: Lemniscaat. Weelden, J. van (1989). Vragenderwijs. Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 28, 113-116. Weelden, J. van (1991). Volgspot. Kinderen van de rekening. Tijdschri ft voor Orthopedagogiek, 30, 3-4. Wilmink, A. J. (1989). Groei van het (v)so en beleid. Tijdschri ft voor O rthopedagogiek, 28, 97-112.
J.J. DUMONT & J. T. A. BAKKER
Om het behoud van de Vooruitgang
Met het verschijnen in 1975 van de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel van de toenmalige sociaaldemocratische minister van onderwijs, Van Kemenade, werd het speciaal onderwijs tot expliciet onderwerp van beleid. Het onderwijs voor gehandicapten zoals het toen nog werd genoemd, diende, aldus de nota, overzichtelijker te worden; het aantal schooltypen zou tot hooguit vijf of zes moeten worden beperkt en, waar mogelijk, zouden grote groepen kinderen die tot dan toe een speciale, gesegregeerde opvang genoten, binnen het gewone onderwijs moeten worden geïntegreerd. Een beleidsvoornemen dat twee jaar later in de nota `Speciaal Onderwijs' (1977) gedetailleerder werd uitgewerkt. Uitdrukkelijker dan in de Contourennota het geval was, klinkt daarin de stem van de orthopedagogen door. Hun kritiek op de `sociologisch' getinte Contourennota die wat al te zeer het stigmatiserende karakter van het speciaal onderwijs benadrukte, was blijkbaar niet aan dovemansoren geuit. Er wordt een orthopedagogische benaderingswijze van kinderen met problemen in het gewoon-en buitengewoon onderwijs bepleit; orthopedagogische en orthodidactische criteria zouden aan de indeling in schoolsoorten ten grondslag moeten liggen, en voor het eerst wordt de school voor buitengewoon onderwijs een orthopedagogisch onderwijsinstituut genoemd waarin handelingsplannen aan het onderwijs ten grondslag moeten liggen. Wij vermelden dit allemaal nog maar
207
eens om te illustreren dat de in 1985 van kracht geworden Wet op het Basisonderwijs (wBo) en de Interimwet op het speciaal- en voortgezet speciaal onderwijs (isovso) naar letter noch geest veel nieuws bevatten. In beide klinkt immers het door Van Kemenade ingezette twee-sporenbeleid door, enerzijds gericht op een voorzichtige samenwerking respectievelijk integratie van althans delen van het speciale onderwijs met het reguliere, anderzijds gericht op de ontwikkeling van een hoogwaardig speciaal onderwijs, bedoeld voor hen die separate hulp niet kunnen ontberen. Sinds 1985 hebben de ministeriële plannenmakers en hun adviseurs niet stil gezeten. Een schier eindeloze reeks notities, nota's, beleidsregelingen en rapporten zag het licht. Stuk voor stuk min of meer consistent met het destijds ingezette beleid, ofschoon de beweegredenen zich drastisch wijzigden. Werd het integratiestreven van Van Kemenade nog door ideële en deels wetenschappelijk gefundeerde motieven ingegeven, de laatste jaren is de kostenbesparing de belangrijkste leidraad van het overheidsbeleid geworden. In de nota Groeibeheersing in het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs in samenhang met zorgverbreding in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs (1988) wordt dat ook onomwonden erkend. Wie nu al die nota's overziet, kan zich niet aan de indruk onttrekken dat men telkenmale stuit op de weerbarstigheid van een systeem dat ooit - en dat was prijzend bedoeld - als uniek in zijn
TIJDSCHRIFT VOOR ORTHOPEDAGOGIEK, 30 (1991) 207-215
