Dr. Holé Katalin egyetemi adjunktus BIZTONSÁGUNK ÁRA (Az Europol vizsgálata a jogállam szemszögéből) PhD értekezés
TÉZISEI
Budapest, 2007. Konzulens: Dr. Erdei Árpád egyetemi tanár
TARTALOM
I. RÉSZ A kutatás célkitűzése ..............................................................................................3 II. RÉSZ A kutatás módszere ..............................................................................................6 III. RÉSZ A kutatás tudományos eredményeinek az összefoglalása ..................................6 1. Fejezet Legitimáció, büntető-igazságszolgáltatás, Európai Unió .....................................................6 2. Fejezet Teóriák az egységes Európáról .........................................................................................10 3. Fejezet A szuverenitás problémája és az alapjogvédelem, mint a legitimáció feltétele az Európai Unió jogának tükrében ......................................................................................................11 3.1. A szuverenitás értelmezésének kérdései .................................................................11 3.2. Az emberi jogok védelmének kialakulása a luxemburgi bíróság eseti döntéseinek tükrében........................................................................................................................13 3.3. Az Európai Emberi Jogi Bíróság és a luxemburgi bíróság viszonya ........................14 4. Fejezet Az Europol .......................................................................................................................15 IV. RÉSZ A kutatás eredményeinek hasznosítási lehetőségei .......................................... 21 V. RÉSZ Az értekezés angol nyelvű összefoglalása ........................................................... 22 VI. RÉSZ A szerző témában megjelent publikációi .......................................................... 23
2
„A jogellenes dolgokat azonnal elintézzük. Az alkotmányellenesek kicsit tovább tartanak.” („The illegal we do immediately. The unconstitutional takes a little longer.”) Henry A. Kissinger, 1977.
I. RÉSZ A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE Napjaink közjogi jogalkotásában – globális, regionális és nemzeti szinten egyaránt – általános tendencia, hogy a „biztonságra”, továbbá a „hatékonyságra” törekvés egyre hangsúlyosabb szerepet kap. Kiváltképp igaz ez az Európai Unióra, amely „a szabadság, a biztonság és a jog térsége” koncepció alapszerződésbe foglalásával a „biztonság” fogalmát quasi alkotmányos értékké emelte. Kétségtelen, hogy e fogalom hordoz az alaptörvény szintjén megragadható értéktartalmat. Általában elmondható, hogy a történelem minden korszakában az államhatalom egyes intézkedésének igazolására szolgált. Ennek ellenére a kifejezés bizonytalan tartalmú, meghatározása tudományos viták tárgya. Az alkotmányjogi jogértelmezés ma – a jogbiztonságot szem előtt tartva – Európaszerte egységesen azt az álláspontot követi, hogy bizonytalan tartalmú fogalmakra hivatkozva nem lehet az alapjogokat korlátozni. Az európai integráció joga mégis a „biztonság”, mint alapvető érték megóvásának egyik útját – az egzakt jogi kategóriaként ugyancsak meghatározhatatlan – „szervezett bűnözés” és „terrorizmus” elleni küzdelemben jelöli meg, s ebből a célból a bűnügyi együttműködés kormányközi alapokra épülő intézményrendszerének égisze alatt – más jogi instrumentumok mellett – életre hívta az Európai Rendőrségi Hivatalt (továbbiakban: Europol). Az Európai Unió nemzeti nyomozóhatóságai között zajló információcsere koordinatív központjaként felállított rendőrségre emlékeztető szervezetet a szakirodalom és a publicisztika már születésekor is egy majdani „európai FBI” csírájaként emlegette. Az elmúlt néhány évben az Europol operatív jogosítványaira tekintettel – túllépte az eredetileg fő funkciójaként kijelölt információs központ szerepkört. A szervezet – a jogállam standardjainak megfelelő ellenőrzés nélkül működő – szupranacionális jellegű közbiztonsági és bűnügyi funkciókat egyaránt ellátó rendőrség jegyeit hordozza.
3
Jóllehet a közbiztonság védelmét szolgáló rendészeti tevékenység természeténél fogva a társadalom értékeinek megóvását egyes alapjogok korlátozásával biztosítja, a jogállami rendőrség léte a jogbiztonság érvényesülésén, valamint a szabadság és a biztonság egyensúlyán alapul.1 Az Europol szervezeti, pénzügyi és adatvédelmi kontroll nélküli tevékenysége ma az információs önrendelkezési jogot érinti, s ezen alapjog korlátozását korántsem jellemzi a célszerűség, a hatékonyság, továbbá a törvényesség és a jogi garanciák (például a jogorvoslathoz való jog) érvényre juttatásának egyensúlya. Európában a modern rendőrségek a nemzetállamok kialakulásának időszakában a XVII. és a XIX. század között jöttek létre, s a jogállam kialakulásának következményeként a XIX. század végére a közbiztonsági és bűnügyi rendőri feladatok markánsan elkülönültek egymástól. A közbiztonsági rendészet a közigazgatás részévé vált, míg a bűnügyi nyomozás feladata a büntető-igazságszolgáltatás előkészítése lett. A rendészeti szervek alkotmányos struktúrába való beilleszkedésének feltétele a joguralom érvényesülése, a hatalmi ágak megosztása,
valamint
az
emberi
jogok
tiszteletben
tartása.2
A
jogállam
ezen
követelményrendszere tehát a rendőri szervek vizsgálatának egyik nélkülözhetetlen szempontja. Az előbbiekből kiindulva az Europolt - a megszokottól eltérően - nem a bűnügyi együttműködés rendszerében, hanem a jogállamiság szemszögéből vizsgálom. Az Europol Egyezmény, s annak végrehajtása a jogállam feltételrendszerének nézőpontjából elemezve olyan ellentmondásokat szemléltet, amely komoly kihívások elé állítja a klasszikus alkotmányjogi dogmatikát. Ilyen alapvető paradoxon, hogy a jogállam elveinek a tiszteletben tartása ma az Európai Uniós tagság feltétele, ám az integrációs jog kontextusában e doktrínák értelmezése – az Európai Unió egyéb céljai előtt meghajolva – egyre viszonylagosabbá válik. Az alkotmányok s az integráció joga – noha rendeltetésüknél fogva egymástól markánsan eltérő rendszerek – egymással kölcsönhatásban alakulnak. Noha a közösségi jog – az Európai Bíróság (a továbbiakban: luxemburgi bíróság) autonomista felfogása szerint – a nemzeti alkotmány mércéje szerint nem értelmezhető, a nemzetközi szerződéseken alapuló uniós jog alkotmányossága a tagállami alaptörvény rendelkezéseinek tükrében megkérdőjelezhető. Az európai bűnügyi együttműködés legitimációjának alapja az emberi jogok védelme, amelyet a kooperáció intézményeinek a jogállam elveivel összhangban álló ellenőrzése tesz teljessé. Az Europol jogállami szempontú vizsgálata tehát e kutatás alkotmányjogi 1
Finszter Géza: A demokratikus jogállami rendőrség alternatívái a XXI. században. In: Rendőrség 2005. 7-22., 7. oldal 2 Finszter Géza: Az alkotmányos rendvédelem. In: Jogvédelem – rendvédelem, tanulmányok. (Szerkesztette: Szigeti Péter) RTF Alkotmányjogi és Közigazgatási Jogi Tanszék Budapest, 2007. 36-86., 37. oldal
4
megalapozását feltételezi, ezért dolgozatom első részében áttekintem az államelmélet, az alkotmányjog, valamint az Európai Unió intézményi jogának releváns kérdéseit. A legitimációra, valamint az európai integrációra vonatkozó elméletek rendszerezését, értékelését követően az állami szuverenitás problémáját3 a nemzeti alkotmányok értelmezésére hivatott fórumok és a luxemburgi bíróság közötti kompetenciarenddel kapcsolatos dilemmák bemutatásán keresztül elemzem. A közösségi jog érvényességéről való végső döntési joggal kapcsolatos vitát az integrációs jog technokratikus szemlélete, s az alapjogvédelmi rendszer hiánya váltotta ki. E gondolatmenetben szükségképpen felvetődnek az emberi jogok védelmével kapcsolatos aktuális kérdések, nevezetesen az Emberi Jogok Európai Bírósága (továbbiakban: strassbourgi bíróság), és a luxemburgi bíróság alapjogi jogvédelem tekintetében eltérő jogértelmezése, valamint e két bíróság közötti kollízió feloldását megkísérlő Alapvető Jogok Chartájának a rendelkezései. Az alkotmányjogi alapozást követően a tanulmány második részében a rendkívül összetett bűnügyi együttműködés rendszerének – mint utaltam rá – csupán egyetlen intézményét, az Europolt vizsgálom részletesen. Szándékom nem a büntetőjogi kooperáció igen szövevényes rendszerének a vázlatos bemutatása, hanem sokkal inkább a büntetőjogi integráció egyéb lényeges vonásainak, alapvető problémáinak a megragadása. Ehhez az Europol remek iskolapéldaként szolgál. Az Európai Rendőrségi Hivatalról szóló szerződés, jegyzőkönyvei, s a nemzeti végrehajtási jogszabályok dogmatikai elemzése során bemutatom a szabályozás ellentmondásait, hiányosságait, perspektíváit. E főként leíró jellegű részben részletesen vizsgálom az Europol funkcióját, szervezetét, ellenőrzését, információs rendszerét, az Europol Egyezmény adatvédelmi szabályozását, az információs önrendelkezési jog érvényesülését, valamint az Egyezmény hazai végrehajtását. Dolgozatom harmadik részében az Europol jövőjét s a Hágai Programban megfogalmazott e témához kapcsolódó célkitűzéseket tárgyalom. Felvázolom az Europol jogállami standardoknak megfelelő ellenőrzési lehetőségeit, végül a tervezett Európai Ügyészségre vonatkozó koncepciókat és kétségeket. Célom, hogy rávilágítsak az integrációs jog egyes legitimációs válságot okozó elemeire, s a jogállami elvekkel való ellentmondások feloldásának lehetőségeire.
3
Ebben a dolgozatban az „állami” jelzőt néha a „nemzeti” jelző szinonimájaként használom. Nyilvánvaló, hogy a szuverenitás hordozója az állam, minthogy a nemzet alapvetően önazonosságon, kultúrán alapuló fogalom.
5
II. RÉSZ A KUTATÁS MÓDSZERE Munkám során a tételes jog vizsgálatán túl törekedtem a nemzetközi és a hazai szakirodalom minél szélesebb körű feldolgozására. Dolgozatomban a legitimációra vonatkozó és az integrációs elméletek feldolgozásáról szóló fejezetekben történeti, összehasonlító, szociológiai és fogalomelemző módszert alkalmazok. E fejezetektől eltekintve elsősorban a tételes jogtudomány eredményeire támaszkodom, jogdogmatikai valamint összehasonlító jogi elemzéseket végzek. A kriminológia elméleteinek ismertetése, szintetizálása, a bűnügyi nyilvántartás kriminalisztikai szemléletű vizsgálata4 éppen a téma feldolgozásának normatív jellegű szemlélete miatt nem szerepel e dolgozatban. Célom, hogy rávilágítsak az integrációs jog egyes legitimációs válságot okozó elemeire, s a jogállami elvekkel való ellentmondások feloldásának lehetőségeire.
III. RÉSZ A KUTATÁS TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEINEK AZ ÖSSZEFOGLALÁSA 1. Fejezet Legitimáció, büntető-igazságszolgáltatás, Európai Unió
Az államelmélet, a politológia és a jogszociológia szakirodalmában a témát elemző szerzők általában egyetértenek abban, hogy a legitimáció és a legitimitás fogalmai kizárólag a politikai, az állami rendre vonatkoztathatók,5 a tételes joggal foglalkozó kutatók azonban gyakran – a politikai rendszert meghatározó – egyes jogintézményekre is alkalmazzák e kategóriát.6
4
A XIX. század végén a bűnügyi adatok nyilvántartása az információkhoz való hozzáférés feltételeinek kialakulásával, az információközlés módszereinek fejlődésével párhuzamosan vált kriminalisztikai eszközzé. Lásd Finszter Géza: A magyar bűnügyi nyilvántartás helyzete és fejlesztésének lehetősége. In: Kriminológiai tanulmányok 43. szám, OKRI, Budapest, 2006. 39-60. oldal 5 Vö.: Zsidai Ágnes: Legitimitás és legitimáció. In: Bódig-Cs. Kiss-Loss-Karácsony-Paczolay-PéteriSzabadfalvi-Szabó-Szigeti-Szilágyi-H. Szilágyi-Takács-Visegrády-Ződi-Zsidai: Államelmélet, Előadások az Államelmélet és az állambölcselet témaköréből (szerkesztette: Takács Péter), Prudentia Iuris 8., Bíbor Kiadó, Miskolc, 1997. 331-341., 333. oldal 6 Ld. például: Hans-Jörg Albrecht: A biztonságkoncepció átalakulása és ennek következményei az európai belés jogpolitikára. In: Belügyi Szemle 2006/2. 3-26. oldal és Ligeti Katalin: Az Európai büntetőjog legitimációja. In: Györgyi Kálmán ünnepi kötet (szerkesztette: Gellér Balázs) Bibliotheca Iuridica, Az ELTE Állam- és
6
A legitimitási elv heurisztikus jellegű kategória – s mint végső érvényességi ok – konstitutív szerepet játszik a politikai rendszer és a jog típusainak megalkotásában. A legalitás normatív tartalmú kifejezés – alkotmányjogi értelemben – a hatalomgyakorlás törvényességére és jogszerűségére vonatkozó jogi terminus (formális legitimációnak is nevezik), míg a legitimitás és a legitimáció számos elméleti munkában összemosott fogalmai túlterjednek a hatalmat kölcsönző – akár természetjogi elveken alapuló – pozitív jogrenden. A legitimitás (vagy materiális legitimáció) a rendszer olyan állapotát jelöli, amikor annak jogossága, parancsainak érvényessége megfelel az emberek igazolási szükségleteinek, tehát hisznek annak helyességében. A
legitimitás a legitimáció folyamatának eredménye,
mely
folyamatban érveket sorakoztatnak fel a rendszer igazolására, intézményesített mechanizmusokban biztosítják a hatalom előírásainak végrehajtását, és olyan teljesítményekre vagy ígéretekre (például gazdasági sikerekre, biztonságra, emberi jogok érvényesülésére) hivatkoznak, amelyek motiváló erőként hatnak a politikai rendszer elfogadására. A hatalom stabilitása elismerés függvénye, ha a rendszer alapintézményeit megkérdőjelezik, annak legitimitása kétségessé válik. Habermas elméletében a különböző értékeket felvonultató igazolás során az adott érték elismerésre méltóságának igénye akkor válik érvényesíthetővé, ha a legitimációs értékeket meghatározott eljárás szerint kritikailag megvitatják, s a vita eredményeképpen konszenzusra jutnak.7 A hatalmi forma legitimitását igazoló értékek gyakran ellentmondásba kerülnek egymással: az emberi jogok oltalma például gyakran konfliktusba kerül a „biztonság” biztosítását célzó „hatékony” bűnüldözéssel, s a legitimációs formula könnyen delegitimáló tényezővé válhat. Az alkotmánybíráskodás feladata az egyes alkotmányban biztosított jogok, egyéb alkotmányos érték védelme érdekében való korlátozása szükségességének, s arányos mértékének a meghatározása. A hatalom döntéseit – bármilyen érték igazolja – csak az legitimálja, hogy megfelelő, formális feltételeket teljesítő eljárásban jönnek létre.8 A legitimáció hiánya tehát mindig a jog demokratikus eredetével kapcsolatos zavarra vezethető vissza, ezért az
Jogtudományi Karának tudományos kiadványai, Libri Amicorum 11., KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2004. 373-388. oldal 7 Ld.: Jürgen, Habermas: Legitimations probleme, im Spätkapitalismus, Frankfurt, Shurkamp, 1975. 8 Vö.: Habermas: id. mű és Zsidai: id. mű 340. oldal
7
egyes jogintézmények legitimációja a jogállamiság egyik leglényegesebb feltétele. Az európai integrációval foglalkozó szakirodalom és politikai publicisztika már évtizedek óta hangoztatja, hogy a közösségi, valamint az uniós jogalkotás nem rendelkezik demokratikus legitimációval.9 A legitimációs válság további oka a „biztonság” – mint legitimációs formula – fogalmának átalakulása, s az emberi jogok védelmének hagyományos értékével szemben egyre hangsúlyosabbá válása. A „biztonságkoncepció” dominanciája a hatalmi ágak megosztásának összekuszálódásában jelentkezik. A biztonság ugyanis tradicionálisan a végrehajtó hatalom ügye, így jelentőségének növekedése e hatalmi ág jogosítványainak erősödéséhez, ennek folytán az igazságszolgáltatás és a parlamentek szerepének csökkenéséhez vezet. A végrehajtó hatalom bővülő normaalkotási és diszkrecionális jogköre, az ügyek bíróságokon kívüli eldöntésének mind gyakoribbá válása a nemzeti jogokra is jellemző,10 hangsúlyozni kell azonban, hogy tagállami szinten az alapjogok alkotmányos korlátozásának kontrollja a nemzeti alkotmánybíróságok, illetve az alkotmány végső értelmezésére hivatott testületek révén biztosított. A demokratikus legitimáció hiánya – minthogy az Unióban kimutatható általános jelenségről van szó – az Európai Unió büntetőjogot, büntető eljárási jogot érintő jogalkotására is igaz. Az európai rendőrségi együttműködésre – a „hatékonyság” jegyében – az operativitás illetve a technikai szabályok túlzott hangsúlyozása, a formalizált, átlátható eljárások alóli kivétel, az egyéni jogok védelmét veszélyeztető informalitás, a rugalmasság (sőt gyakran az ötletszerű intézkedés) jellemző.11 A törvények nem a szükségszerű minimumban, vagy nem elég pontosan szabályozzák az emberi jogok korlátozásának kereteit, „lex imperfekta” típusú szabályok és nem tartalmaznak megfelelő garanciákat a törvényesség betartására.12 E rendszer egyre
9
Vö. Ligeti Katalin: id. mű 373. oldal Vö.: Albrecht: id. mű 23. oldal 11 Vö.: Albrecht: id. mű 13. oldal 12 Vö.: Kertész Imre: Rendőrség, rendőrállam, jogállam I. rész, Belügyi Szemle 1998. 1. szám 3-11., 3. oldal 10
8
inkább a rendőrállam jegyeit hordozza.13 A rendőrállam és a jogállam azonban egymást kizáró fogalmak. A jogállamban a jog ad mértéket és formát az államhatalom gyakorlásának, ezért nem lehetséges az államérdeknek jogon túli, önkényes értelmezést adni. Ebből következik, hogy a közhatalmat gyakorló állami szervek korlátozott, az Alkotmányban és a törvényekben pontosan meghatározott kompetenciával rendelkeznek, amely betartása kötelező a számukra. A jog elsőbbségét az állami szervekkel szembeni eljárásokban is – főként a független bírói – jogvédelmi eszközök biztosítják. A jogállamiság magában foglalja azokat a történelmi fejlődés során létrejött jogállami alapelveket is (például a hatalommegosztás elvét, emberi jogok védelmét), amelyek értéktartalma alapján valamely állam jogállamnak minősíthető.14 A globális jog, az európai jog és a nemzeti jog egymásra hatásának következményeként15 a belső és a külső biztonság, az operatív és a stratégiai célú információgyűjtés, a represszió és a prevenció fogalmának összemosása, az egykor ezekhez rendelt önálló intézmények integrálása nem csak az uniós bűnügyi együttműködésben, hanem a nemzeti jog szintjén is tapasztalható. Az alapvető emberi jogok és a biztonság viszonyában az értékválasztás konfliktusa, s az értékek közötti egyensúly megtalálásának nehézsége jelzi, hogy a legitimáció folyamatában a hiba nem a hatalmi forma igazolására szolgáló érvekben 13
A rendőrállam, amely a német „Polizeistaat” kifejezésből ered voltaképpen rendészeti, igazgatási államot jelent. A mindenekelőtt rendészetet – és nem a szervezeti értelemben vett rendőrséget – jelentő Polizei eredetileg a jó közösségi rend fogalmával volt azonos. „Ebből logikusan következik, hogy a fogalom már keletkezésének idején, a XV. században kizárta a megfoghatóan létező helyi társadalom – például a városi polgárság – elfogadott értékeitől idegen akarat érvényesítését, így a tartományi fejedelem katonai felségjogait.” Szikinger István rámutat, a rendőrállam központi eleme a rendészet, amely hagyományosan a közrendet és a közbiztonságot fenyegető veszélyek közigazgatási eszközökkel való elhárítását jelenti. E kategóriába egyaránt belefér az élet minőségét javítani kívánó felvilágosult abszolutizmus valamint a politikai elnyomást törekvései középpontjába állító rendszer is. Az 1794-es Allgemeines Landrecht a rendészetet a veszélyelhárítás területére korlátozta, s ez új konfliktusokat vetett fel az alapjogokat súlyosan érintő tevékenységek elfogadható keretek közé szorítása terén, amelyeket később a közigazgatási bíráskodás – mint a végrehajtó hatalomtól független kontroll – jogfejlesztő szerepével fokozatosan a jogállami elvárásokhoz igazított. A rendőrállamhoz kapcsolódó jogintézményeket, fogalmakat (a rendészetet, a közrendet) azonban a jogállam a mai napig nem tudta konfliktusok nélkül saját struktúrájába illeszteni. Lásd: Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban, Sík Kiadó Kft. 1998. 83-84. oldal. A jogállam a rendőrállam ellentéte, s elméleti megalapozása az ez elleni küzdelemben jött létre. Ebben vitathatatlan szerepe van a német közjogtudománynak, Rudolf von Gneist (18161895), Friedrich Julius Stahl (1802-1861) és Robert von Mohl munkásságának (1799-1875). In: Tamás András: A közigazgatási jog elmélete 3., átdolgozott kiadás, A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának Könyvei, Budapest 2005. 229. oldal. Vö.: Máthé Gábor: Magyar alkotmány és közigazgatástörténet, HVG-Orac Kiadó, Budapest, 2007. 14 Vö.: Petrétei József: Magyar alkotmány I., Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2002. 99. oldal 15 Lásd Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In: Magyar Jog XLVIII. évf. 2001, 193-212. oldal
9
van. A jogállamiság elveivel összhangban lévő döntéshozatal rendszerének és az ellenőrzés szervezeti kereteinek a megteremtésével, az egyes jogintézmények, jogi kategóriák jogbiztonság követelményeinek megfelelő dogmatikai kidolgozásával, a nyilvánosság, az átláthatóság biztosításával – ha hiszünk Habermasnak – minden bizonnyal elérhető a legitimitás.
2. Fejezet Teóriák az egységes Európáról
E korszak európai integrációra vonatkozó elképzeléseinek négy jelentősebb eszmeáramlatát, a funkcionalizmust, a föderalizmust, a neofunkcionalizmust, valamint a kormányközi megközelítést (realizmust) vizsgáltam. Ezek az elméletek hozzájárultak az
európai
gazdasági,
politikai
folyamatok
megértéséhez,
fogalomrendszert
teremtettek. Az európai integrációra vonatkozó egyes eszmeáramlatok egymással versengve, vagy egymást kiegészítve számos követőre és ellenzőre találtak. Igazságaikat, tévedéseiket és fogyatékosságaikat később maga az integráció intézménytörténete igazolta vagy korrigálta. Dolgozatomban az egyes jogintézményeket a föderalizmus és a kormányközi megközelítés oldaláról elemzem. Az euroföderalista irányzat jelentős hatását figyelhetjük meg az Európai Unió jogharmonizációs,
jogegységesítési,
alkotmányozási
és
intézményesítési
törekvéseiben, valamint az Európai Bíróság erősen a nemzeti alkotmánybíróságokéhoz hasonló jogértelmezési tevékenységében, melynek során az alapító szerződéseket alkotmányos
aktusokként
értelmezi.16
A
föderalizmusnak
a
hatalmi
ágak
megosztásával és az egyes szintek közötti hatáskörmegosztással kapcsolatos tanai azonban aligha jellemzik az európai intézményi struktúrát. Az Unió döntéshozatali mechanizmusa nem a hatalommegosztás klasszikus elveire épül. A Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás pedig jogilag nem szabályozott, s a
16
Az Európai Bíróság értelmezése szerint „… az EGK Szerződés noha nemzetközi egyezmény formájában kötötték, mégis a jog uralmán alapuló közösség alkotmányos chartája.” 294/83. Partie Ecologiste Les Verts v. European Parliament 1986. ECR. 1339.
10
szubszidiaritás elvének ingoványos értelmezése miatt e rezsim kétségtelenül a brüsszeli igazgatás egyre dominánsabbá válását tükrözi.17 A kormányközi szemléletet követők azon az állásponton vannak, hogy a nemzeti alkotmányok továbbra is igen jelentős szerepet töltenek be az „acquis communaitaire” rendszerében. A nemzeti alkotmányjog kulcsfontosságú, minthogy az európai intézmények a tagállamoktól származtatják jogköreiket.18 Ezen irányzatot képviselő szerzők szerint – s magam is így gondolom –, az integráció a kormányközi úton fejlődik, s ezt a közösségi módszer csupán kiegészíti. „Az európai hierarchia felépítményében alsó szinten álló tagállamok szuverenitása mindenkor meghatározó marad”,
[…]
„a
nemzeti
alkotmányok
a
nemzeti
szuverenitás
legfőbb
letéteményeseiként ellenőrei az európai integráció fejlődésének.” Ennek bizonyítékául szolgál, hogy az Európai Unió történetében eddig minden egyes szerződés ratifikációja során a tagállamok államtanácsi vagy alkotmánybírósági kontroll útján előzetesen megvizsgálták, hogy az adott szerződés összhangban van-e nemzeti alkotmányukkal, s ha nem, a ratifikációk előtt módosítani kellett az alaptörvényt. Az európai integrációs folyamatok ellenőrzésének még nagyobb lehetőségét biztosítja a közvetlen demokrácia intézménye, a népszavazás.19 3. Fejezet A szuverenitás problémája és az alapjogvédelem, mint a legitimáció feltétele az Európai Unió jogának tükrében
3.1. A szuverenitás értelmezésének kérdései
A globalizációra, valamint az európai szinten végbemenő alkotmányozási folyamatra figyelemmel napjainkban különösen időszerű a szuverenitás, s e tárgykörön belül a nemzeti alkotmányok integrációs joghoz való viszonyának a vizsgálata.
17
Ld.: Kende Tamás: id. mű 84. oldal A hatályba nem lépett Alkotmányos Szerződés megfogalmazása szerint: az Unió „a tagállamok által az Alkotmányban ráruházott hatáskörök keretén belül jár el. 19 Vö.: Trócsányi László: A nemzeti alkotmányok és az európai integráció. In: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, 11-18., 12. oldal
18
11
A tagállamok alkotmányai és az uniós jog viszonyának elemzésekor alapkérdés, hogy a nemzeti alkotmány védelmezőiként megfellebbezhetetlen jogkörrel rendelkező alkotmánybíróságok értelmezhetik-e, s ha igen, milyen mértékben az Európai Unió jogi doktrínáit. Az Európai Bíróság és a nemzeti alkotmány értelmezésére hivatott fórumok közötti konfliktusok alapja, hogy az alkotmánybíróságok mennyiben tekinthetik a tagállamok alkotmányában szereplő, emberi jogok védelmét szolgáló rendelkezéseket egyfajta „közrendi klauzulának”, amely határt szab a közösségi jognak.20 A monista felfogás szerint a közösségi jogrend felülvizsgálatának kizárólagos letéteményese a luxemburgi bíróság, s a közösségi jog alkalmazásának elmulasztása nem igazolható a nemzeti alkotmány rendelkezéseivel. A pluralista koncepció szerint azonban a legmagasabb szintű bíróságok mind a nemzeti jog, mind a közösségi jog szintjén fenntartják maguknak a hatáskörök megállapítására vonatkozó értelmező hatáskört.21 A pluralista szemléletet követő – s ebben a rendszerben szilárd jogelméleti alapokkal rendelkező – német Szövetségi Alkotmánybíróság Maastricht-ítéletét, illetve a francia Alkotmánytanács hasonló szellemű határozatát a luxemburgi bíróság – Kelsen monizmus elméletét tükröző, a közösségi jog elsődlegességének elvét megfogalmazó – Costa-Enel döntésével összevetve arra a következtetésre jutunk, hogy a tagállamok nemzeti jogrendszerei és jogi örökségüknek ugyancsak részét képező európai közösségi joguk különböző, részben független, de egymásra ható rendszerek. Ebből következik, hogy az elkülönült rendszereknek megfelelő érvényességi feltételeken belüli hierarchikus érvényességi viszonyok nem eredményezik az egyik rendszer valamilyen univerzális felsőbbségét a másik fölött. MacCormick hangsúlyozza, hogy a közösségi jog elsőbbségének elve nem téveszthető össze a tagállami jognak bármilyen célból történő közösségi jog alárendelésével. A nemzeti bíróságoknak nem szabad úgy értelmezniük törvényeiket, hogy nem veszik figyelembe a polgárok Európai Unióval kapcsolatos szándékait, ám a
20
Vö.: Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A magyar Alkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége. In: Fundamentum, 2004. 3. szám, 89-96., 89. oldal 21 Vö.: MacCormick: id. mű 211. oldal
12
luxemburgi bíróságnak sem szabad a nemzeti alkotmányokra tekintet nélkül kiterjesztenie értelmező döntéseit.22 A többszintű alkotmányosság elismerése azonban azzal a következménnyel jár, hogy e rendszerben nem határozható meg egyértelműen miként érvényesüljön egyszerre a koherens közösségi jog, és a nemzeti alkotmányos tradíciók tiszteletben tartásának követelménye. Nem feledkezhetünk meg viszont arról, hogy ha egy tagállam alkotmányos elveire hivatkozással elveti a közösségi jogforrás alkalmazását, az – a tapasztalatok szerint – akár az integráció jogának fejlődését szolgálhatja.
3.2. Az emberi jogok védelmének kialakulása a luxemburgi bíróság eseti döntéseinek tükrében
Az emberi jogok védelme – mint a legitimitás egyik feltétele – az egyike a leglényegesebb kérdéseknek. Minden jogállamban – akár az angolszász „rule of law”, vagy a német „Rechtsstaat” koncepciójára épül – szükségképpen jelen van az államhatalom egyéni jogok érdekében történő korlátozása.23 Noha a közösségi jogot a jogállamiság több évszázados alkotmányos hagyományaival rendelkező tagállamok hívták életre, e jogrend rendeltetésénél fogva mégis nélkülözi az alapjogi szabályozást. Ebben a vonatkozásban az Európai Közösségnek a jogállamiságára emlékeztető vonásai az Európai Bíróság jogértelmező tevékenysége folytán alakultak ki. A Bíróság gyakorlatában megjelent eljárási-, gazdasági-, valamint személyes szabadságjogokat magába foglaló „általános jogelvek” kategóriája folyamatosan fejlődik,
a közösségi és a tagállami intézkedésekkel, valamint más személyekkel
szemben is jogvédelmet biztosít. E folyamatosan alakuló – ám a korábbi döntések kötőerejének szabályát nem ismerő „precedensekre” épülő – jogvédelmi rendszert azonban számos kritika éri. Egyetértek azzal az állásponttal, hogy a kötetlen luxemburgi esetjog alapjogvédelmi mechanizmusa – a nemzeti joggal összevetve – igen „gyenge lábakon áll”, ugyanis csupán a közösségi jogintézményekre vonatkozik, nem tesz különbséget alkotmányos és egyéb szabályok között, sőt nem egyértelmű az sem, hogy az alapvető jogok elsődleges vagy másodlagos jogforráshoz tartoznak-e. Mindebből az következik, hogy az emberi jogok érvényesülése gyakran az Európai 22 23
Vö.: MacCormick: id. mű 920-921. oldal Chronowski: id. mű 54. oldal
13
Bíróság szemléletétől, s az ügyhöz fűződő érdekétől függ. A tagállamokban magas szinten védett emberi jogok a közösségi jogban e nemzeti standardoknál alacsonyabb fokú oltalomban részesültek, vagy – közösségi jogként – nem nyertek elismerést. Az is előfordult, hogy a tagállamok által kötött nemzetközi szerződések magasabb védelmi szintet biztosítottak, mint a Közösség standardjai, s ezért a tagállamoknak a nemzetközi és a közösségi kötelezettségek közötti válaszút problémájával kellett szembenézniük. Az alapjogi dogmatika kiforratlanságára utal az is, hogy a luxemburgi bíróság esetjoga nem határozta meg az egyes jogok lényeges tartalmát. Ezáltal a korlátozás és az indokolt beavatkozás határa bizonytalan, s az arányosság alkalmazásának elvei ugyancsak kidolgozatlanok.24
3.3. Az Európai Emberi Jogi Bíróság és a luxemburgi bíróság viszonya
Nem vitás, hogy néhány európai alkotmánybírósági döntéséből okulva az alapjogokat a közösségi jog azért építette be saját rendszerébe, hogy ne kelljen a nemzeti alkotmányokhoz fordulni ezek védelme érdekében. Ezzel a közösségi jogfejlődés egy újabb konfliktust hozott létre az Emberi Jogok Európai Egyezményével, mert nyilvánvaló kollízió áll fenn a két rendszer között.25 Büntetőjogász számára a strasbourgi bíróság jogértelmezése a büntetőjogi, büntetőeljárási jogi jogalkotás és jogalkalmazás zsinórmértéke, a luxemburgi bíróság pedig – mint azt az esetjog is igazolja – elsősorban integrációs érdekeket képvisel; az alapjogi jogvédelem tekintetében igen visszafogott és ellentmondásos. Napjainkban egy reformszerződés elkészítése van folyamatban. Az Uniónak az Európai Emberi Jogi Egyezményhez való csatlakozása azonban nem csak a politikában, hanem a szakirodalomban is vitatott.26 Kétségtelen ugyanakkor, hogy a csatlakozás lehetősége jogértelmezés kérdése. A csatlakozás pedig olyan intézményi jogi kötelezettségeket róna az Unióra, amely lehetetlenné tenné azt a fajta pragmatikus, technokratikus alapjogi ítélkezést, amely eddig a luxemburgi bíróságot jellemezte. 24
Chronowski: id. mű 59-60. oldal Vö.: Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog, Magyar Jog 2001. 4. szám, 193-203., 201. oldal 26 Vö.: Myjer, Egbert: Csatlakozhat-e az Európai Unió az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Tanács-i Egyezményhez, Magyar Jog, 2007. 3. szám, 170-176. oldal
25
14
Egyes optimista vélemények szerint a csatlakozással végre megoldódnék az a vita, amely évtizedekig jellemezte a luxemburgi bíróság, valamint a tagállami alkotmánybíróságok közötti feszültséget.27 A strasbourgi bíróság hivatása pedig egy az Alkotmányos Szerződés rendelkezéseihez hasonló szabályokat tartalmazó dokumentum esetleges hatályba lépését követően sem veszít jelentőségéből, hiszen – ha a szabályozás lényege nem változik – a luxemburgi bíróság továbbra sem rendelkezik hatáskörrel például egy tagállami
nyomozóhatóság
által
végrehajtott
intézkedés
arányosságának
a
felülvizsgálatára, amennyiben az a nemzeti jog által meghatározott. Az emberi jogok védelmének fóruma ezek szerint minden bizonnyal továbbra is az Európai Emberi Jogi Bíróság marad. Ebből a föderalista szemléletet követők szerint az a következtetés vonható le, hogy az emberi jogok védelme az Unió szupranacionális szerveinek intézkedéseivel szemben egyedül az Európai Uniónak, az Európai Emberi Jogi Egyezményhez való csatlakozásával, tehát az Európai Emberi Jogi Bíróság joghatóságának elismerésével biztosítható. Az Európai Unió joga a tagállamok jogából származik, közjogi legitimitását a nemzeti alkotmányok „európa klauzulái” közvetítik a tagállami szervek felé, a közösségi jog végrehajtási szabályainak kontrollja pedig tagállami szinten a nemzeti alkotmány végső értelmezésére hivatott testületek, alkotmánybíróságok kezében van. Az alapjogokat értelmező fórumok közötti kollízió feloldását pedig éppen e testületek esetjogának fejlődésétől várhatjuk. 4. Fejezet Az Europol
1. Az európai büntetőjogi integráció legitimációs válsága két tényezőre vezethető vissza: az egyik a demokrácia-deficit, a másik, hogy e joganyagot korunk kihívásaira adott „modern” jogalkotói válaszok formálják, s ez komoly kihívást jelent a klasszikus büntetőjogi dogmatika számára.
27
Vö.: Sonnevend Pál: Alapjogvédelem a csatlakozás után. In: És mi lesz az Alkotmánnyal? (szerkesztette: Majtényi L.-Miklós Z.) Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2004. 138. oldal
15
A büntetőjog területén az európai integráció ilyen tendenciája a nemzeti jogalkotó hatáskörének elvonásához, így a tagállami szuverenitás, a legitimitás és a demokrácia sérelméhez vezet.28 A büntető anyagi jog területén zajló integráció elkerülhetetlenül a büntetőjog „üzemeltetéséhez”
szükséges
szervezeti
formák
megteremtését
feltételezi.
Nyilvánvaló, hogy az Unió sem találhat fel új megoldásokat, ezért egy rendőrségre emlékeztető szerv létrehozásában lelte meg az utat, amelynek végállomása – a tervek szerint – egy föderális rendőrség felállítása. Az európai integráció fejlődési irányának egyik legszemléletesebb példája tehát az Europol.29 2. Az Európai Unió intézményi struktúrája és az Europolra vonatkozó jogforrások elemzése rávilágít arra, hogy a XXI. században az Európai Rendőrségi Hivatal megfelelő – szervezeti, működési, pénzügyi, adatvédelmi – kontroll nélkül működő szerv. Az Europol a határokon átnyúló „szervezett bűnözés” elleni küzdelem jegyében a harmadik pillér keretei között jött létre, ebből következik, hogy – e majdhogynem korlátlan diszkrécióval rendelkező szerv – nem tartozik a Közösség intézményei közé, sem pedig azok ellenőrzése alá. A végrehajtó hatalom Európában általában követett hierarchikus rendszeréből következő utasítási jog – mint a demokratikus legitimáció közvetítésének eszköze – hiányzik. Az Európai Rendőrségi Hivatal munkatársaira vonatkozó, az Egyezményhez fűzött immunitási jegyzőkönyv szabályai szerint pedig az Europol alkalmazottai – hivatali cselekményeikkel kapcsolatban – mentességet élveznek a tagállamok joghatósága alól.30 Jogállásuk szabályozása – figyelemmel tevékenységük jellegére, az általuk kezelt információk természetére, mennyiségére és részletességére – aggályosnak tekintendő, s ennek időről időre hangot is adnak az Egyezmény bírálói.31 28
Albrecht-Braum: id. mű 144-145. oldal Egyezmény az Európai Rendőrségi Hivatalnak az Európai Unióról szóló Szerződés K.3. cikke alapján történő létrehozásáról. Megjelenés: OJ C 316.27.11 1995. OJ /1999. 96/8. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) 30 Az Europolnak, szervei tagjainak, igazgatóhelyetteseinek és az Europol alkalmazottainak kiváltságairól és mentességeitől szóló Jegyzőkönyv. (Magyarországon a 2006. évi XV. törvény hirdette ki.) Hailbronner, Kay: Die Immunitaet von Europol-Bediensteten. In: Juristenzeitung, 1998. 283-289. oldal; Hölscheidt, Sven-Schotten, Thomas: Immunitaet für Europol-Bedienstete. Normalfall oder Sündenfall? In: Neue juristische Wochenschrift (NSZK) 1999. 52. Vol. 39. No. 2851-2855. oldal 31 L. pl. Baldus, M.: Europol und Demokratieprinzip. In: Zeitschrift für Rechtspolitik 1997. 286-290. oldal; Bull, 29
16
3. Az Europol kiskapukkal teli „gumiszabályokon” alapuló, adatvédelmi szempontból megfelelő ellenőrzés nélküli működése az információs önrendelkezési jogot, a személyes adatok és a magántitok védelmét mélyen érinti. Az információs önrendelkezési jognak fontos eleme, hogy az érintett a személyes adatainak útját befolyásolni tudja vagy nyomon követhesse, illetve hogy kérelmére az adatkezelő tájékoztassa a kezelt adatairól, az adatkezelés céljáról, jogalapjáról, időtartamáról, továbbá arról, hogy az adatokat kik és milyen célból kapják vagy kapták meg.32 Az Europol Konvenció szabályainak a vizsgálata rávilágít arra, hogy ezen alapvető jog korlátozására anélkül is lehetőség van, hogy a szükségesség és arányosság érvényesülése ellenőrizhető lenne, sőt az alapjog sérelme miatti hatékony jogorvoslat sem biztosított. 4. Az Europol Egyezményben az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekmények vonatkozásában az egyes nemzeti jogok implementáló jogszabályai – a magyar joghoz hasonlóan – a jogbiztonság garanciájaként tartalmaznak olyan listát, amely e bűncselekményeknek megfelelő, nemzeti büntetőjogi tényállásokat tartalmazza, ám e megfeleltetési lista gyakran következetlen. Magyarországon az Europol Egyezményt kihirdető 2006. évi XIV. törvény melléklete például a bűncselekmények tárgyi súlyát figyelmen kívül hagyva a „környezettel kapcsolatos bűncselekmények” vonatkozásában gondatlan alakzatot, s a kábítószerrel való visszaélés esetében az előkészületet is magában foglalja.
Hans P.: Das Europäische Polizeiamt-undemokratisch und rechtsstaatswidrig? Deutsche Richterzeitung, 1998.; Fisahn, Andreas: Europol – Probleme der Kontrolle, Kritische Justiz, 1998.; Fontanaud, Daniel: Les accords de Schengen, Documentation française, Paris, 15 mars 1996.; Frowein, J.-Krisch, N.: Der Rechtsschutz gegen Europol. In: Juristenzeitung 1998. 589-597. oldal; Gle, S.: Kontrolle über Europol und seine Bedienstete. In: Europarecht, 1998. 748-766. oldal; Petri, T.: Die Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips bei Europol. In: European Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Recthswissenschaft, 1998. 441-459.oldal; Petri, T.: Europol, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2001.; Holé Katalin: Bűnügyi együttműködés Európában, Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok XXXVI. 1999. 273-283. oldal; Holé Katalin: Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai, Magyar Jog 2003/3. 140-146. oldal 32 940/B2003 AB határozat Az Alkotmánybírósághoz egy bírói kezdeményezés és egy indítvány érkezett a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény és a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény egyes, a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában. Indítványozó ezen kívül a Be. rendelkezéseivel összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte. Egy további bírói kezdeményezés a jövedéki adóról és a jövedéki termék forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. CXXVII. törvény 111. § (2) bekezdés g) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság az ügyeket szoros összefüggésükre figyelemmel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
17
Nyilvánvaló továbbá, hogy a magyar Büntető Törvénykönyv 174. §-ában meghatározott kényszerítés szubszidiárius tényállása – már tárgyi súlyánál fogva – sem ekvivalens az Europol Egyezményben rögzített emberrablás, személyi szabadságtól való jogellenes megfosztás és túszejtés kategóriáival. Az Egyezmény 2. cikkében meghatározott feltételek olyan fogalmakra építenek, amelyeknek nincs egzakt meghatározásuk, egységes értelmezésük nem alakult ki a joggyakorlatban, mi több jelentésükről a tudományos szakirodalom sem ad útmutatást. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága kimondta, hogy a „nemzetközi bűnüldözés”, a „gyermekkorú ellen irányul”, a „szervezett elkövetéssel”, a „terror jellegű”, a „kábítószernek minősülő anyaggal kapcsolatos”, a „közbiztonságot súlyosan megzavarja”, a „fegyveres elkövetéssel valósul meg” kifejezések jelentős részének tartalma nehezen tisztázható vagy bizonytalan, némelyek meghatározása pedig éppen törvényhozási viták tárgya lehet. A legkülönbözőbb „jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekmény típusokhoz” illesztett: „kapcsolatos”, „kapcsolatba hozható”, „jellegű” kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág határok közötti, előre kiszámíthatatlan, egyes esetekben akár ötletszerű jogértelmezésre adnak lehetőséget. Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e kategóriák „nem felelnek meg a normavilágosság követelményének, nem tükrözik egyértelműen és világosan a törvényhozói akaratot, nem küszöbölik ki az önkényes jogértelmezés lehetőségét. (…) Ez a helyzet viszont bizonytalan, kiszámíthatatlan és ellenőrizhetetlen döntések meghozatalára vezet.”33 Nyilvánvaló, hogy e probléma az Europol Egyezmény végrehajtása során is jelentkezik. Minthogy maga az Egyezmény – jóllehet, a jogközelítés szándékával – gyakran általános, ám bizonytalan jelentésű fogalmakat tartalmaz, igen nehéz e kategóriák egzakt megfelelőjét megtalálni a nemzeti jogban. Megjegyzem, az Europol Egyezmény nem közösségi jog, hanem – a harmadik pillér egésze alatt létrejött – nemzetközi közjogi megállapodás, s nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály utólagos alkotmányossági vizsgálata a szerződést kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés alkotmányellenességének
33
Vö.: 940/B/2003. AB határozat (ABh1., ABH 2003, 525, 536-537.)
18
vizsgálata is kiterjedhet. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg.34 5. Az információs rendszerbe azon személyek adatai vihetők fel, akiket a tagállam nemzeti joga szerint olyan bűncselekmények elkövetésével, vagy olyan bűncselekményben való bűnrészességgel vádolnak, amelyre az Europol hatásköre kiterjed. Rögzíthetők továbbá az ilyen bűncselekmények miatt elítéltek, valamint azon személyek adatai, akik esetében – a nemzeti jog szabályai alapján – „komoly tények” igazolják, hogy az Europol hatáskörébe tartozó bűncselekményt követtek el.35 Az Egyezmény szövege nem az „alapos gyanú”, illetve „megalapozott gyanú” – európai büntető eljárási jogban általában elterjedt, s az eljárási jog dogmatikájában megszokott – terminológiát használja, ezért felmerülhet, hogy a jogalkotói szándék új, az alapos/megalapozott gyanúnál tágabb, kategória megalkotására irányult. Az Egyezmény úgy rendelkezik, hogy bűncselekmények elkövetését igazoló „komoly tények” körét a nemzeti jog szabályai szerint kell megítélni, ezért nyilvánvaló, hogy e kategória
tartalmának
bizonytalanságát
hatványozzák
a
jogrendszerek
különbözőségeiből fakadó eltérő értelmezések. E bizonytalan tartalmú fogalom igen komoly adatvédelmi problémákat vet fel, mi több, ugyancsak veszélyezteti a jogállamiság alapját jelentő jogbiztonságot, ezért kívánatos lenne, hogy a jogalkotó legalább támpontokat adjon e kategória értelmezéséhez. 6. A jogfejlődés irányát szemlélteti, ezért ismételten hangsúlyozni kell, hogy napjainkra az Europol – még ha egyelőre csak jelzés értékkel is, de – túllépett a puszta információs központ szerepkörén. Tisztségviselői közös nyomozócsoport tagjaként konkrét bűncselekmények felderítésében is részt vállalhatnak, továbbá eljárást kezdeményezhetnek az illetékes tagállam bűnüldöző hatóságainál. E
támogatói
részvétel
keretében
az
Europol
tisztviselői
a
közös
nyomozócsoport működési területén irányadó nemzeti jog, valamint a tagállam és az Europol
közötti
megállapodás
szabta
határokon
belül
minden
nyomozási
tevékenységben részt vehetnek, azonban mint már utaltam rá, nem vehetnek részt kényszerintézkedések foganatosításában. A kényszerítő intézkedések kategóriájába
34 35
Papp Imre: id. mű 455. oldal Vö.: Europol Egyezmény II. cím 8. cikk (1) bekezdés
19
tartozó jogintézmények köre, s ezen intézmények szabályozása, tagállamonként eltérő lehet, ezért egy esetleges eljárási szabálysértés megítélése nehézségeket okozhat, ha a kényszerintézkedés foganatosításának helye szerint irányadó nemzeti jog és az ügyet tárgyaló „fórum” joga különbözik. 7. Az Európai Unió bűnüldözési információs rendszere és a Nemzetközi Bűnügyi
Rendőrség
szervezete
keretében
megvalósuló
együttműködésről
és
információs cseréről az 1999. évi LIV. törvény rendelkezik. E jogszabály hatálya kiterjed az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol), a Nemzetközi Bűnügyi Rendőrség Szervezete (Interpol), s Schengeni Információs Rendszer (SIS), az Európai Csalásellenes Hivatal (OLAF) valamint a bűnüldöző szervek együttműködését szabályozó két- és többoldalú nemzetközi szerződések keretében, vagy az európai közösségi jogi normák alapján megvalósuló együttműködésre és információcserére. Az 1999. évi LIV. törvény meghatározza a NEBEK feladatait a bűnüldözési célú információcsere magyar résztvevőkre vonatkozó szabályait. E törvényt idén a 2007. évi CV. törvény módosította, mégis olyan bizonytalan tartalmú fogalmakat alkalmaz, amelyek miatt az Alkotmánybíróság már évekkel ezelőtt is több jogszabályt megsemmisített.36
Elgondolkodtató, hogy noha az 1999. évi LIV. törvény 17. §-a felhatalmazta a belügyminisztert, hogy a pénzügyminiszterrel egyetértésben rendeletben szabályozza a NEBEK részletes feladat- és hatáskörét, bizonyos kérdéseknek e jogforrási szinten való szabályozása alkotmányos aggályokra adhat okot. A NEBEK vezetője rendeleti szabályozás útján ugyanis rendkívül kényes kérdésekben igen széles diszkrecionális jogkört kap. Az Europol Egyezmény elemzési célú munkafájljairól rendelkező 10. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok csak akkor továbbítják e cikk hatálya alá tartozó adatokat, ha azoknak a bűncselekmények megelőzése, elemzése vagy a leküzdése érdekében történő feldolgozását a nemzeti joguk megengedi.37 Az Europol Egyezmény tehát számol azzal, hogy az Egyezményben részes államok nemzeti joga magasabb adatvédelmi standardokat tartalmaz, s egyes információk külföldre továbbítását külön feltételekhez köti. A nemzeti jogalkotó tehát – még ha 36 37
Vö. például 940/B/2003 AB határozat Europol Egyezmény 10. cikk (3) bekezdés
20
meglehetősen szűk körben is – „zöld utat kap” a személyhez fűződő jogok védelmét, információs önrendelkezési jog oltalmát szolgáló „fékek” megteremtésére. E jogállami elveket biztosító szűrők hiányában azonban mérlegelni kell, hogy az alkotmányos jogok bűnmegelőzés érdekében mennyiben korlátozhatók. A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága „a bűnmegelőzési érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. A jogbiztonság követelményrendszere és az állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont értelmében vett bűnmegelőzés érdekében.”38 8. A büntetőjog, büntető eljárási jog, uniós jogra kitekintő elméleti művelőinek egy része ma arra keresi a választ, hogy biztosítható-e, s ha igen, hogyan az Európai Unió – nemzeti szuverenitást és alapvető emberi jogokat legmélyebben érintő – büntetőjogi, büntető eljárási jogi jogintézményeknek a legitimációja.Az Europol feletti ellenőrzés megteremtésének egyik útja a hierarchikus igazságszolgáltatási modell szemléletes példája az Európai Ügyész intézménye amely heves vitákat váltott ki még a kontinens jogászai körében is. A Corpus Iuris nevű anyagi és eljárási szabályokat ötvöző tervezet – jó néhány büntetőeljárási alapelv megszorító és a szubszidiaritás tételének kiterjesztő értelmezése, illetve szupranacionális ambíciói miatt – viszonylag kevés támogatóra talált. A tervezet eljárási rendszere igazolja Erdei azon gondolatát, hogy az új kodifikációtól újdonságot elsősorban csak abban várhatunk, hogy milyen módon és milyen összefüggésben építi a törvénybe a más helyen vagy más időben kipróbált jogintézményeket.39
IV. RÉSZ A KUTATÁS EREDMÉNYEINEK HASZNOSÍTÁSI LEHETŐSÉGEI
38
20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85., 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 191., 195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001. 177., 199-200. 47/2003. (X. 27.) AB határozat 39 Vö. Erdei Árpád: id. mű 716. oldal
21
Az Europolt a jogállamiság szemszögéből feldolgozó monográfia nem jelent meg a hazai szakirodalomban. Az értekezés nem csupán az Europol Egyezmény szabályait, hazai végrehajtását és a jogállamiság szempontjából problémás pontjait ismerteti meg az érdeklődő olvasóval, hanem bemutatja a bűnügyi együttműködés és az integráció egészének legitimációs problémáit. A dolgozat rámutat a magyar jogalkotásnál a jogállamiság sérelmének elkerülését biztosító megoldási lehetőségekre. Az értekezés a téma didaktikus feldolgozása miatt oktatási segédanyagként is hasznosítható.
V. RÉSZ AZ ÉRTEKEZÉS ANGOL NYELVŰ ÖSSZEFOGLALÁSA
The European Police Office {EUROPOL} is one of the organizations the European Union use in the fight against trans-national crime, in particular terrorist activities, unlawful drug trafficking, money-laundering and other serious forms of international crime where there are factual indications or “reasonable grounds for believing that an organized criminal structure is involved and two or more Member States are affected in such a way as to require common approach by the Member States owing to the state, significance and consequences off the offences concerned.” Europol is an international organization intended to facilitate European police co-operation. Despite the fact that Europol combines the police and custom services of the Member States, strictly speaking it is not a European police force, since – according to the current legislation – this office does not have coercive powers. At present Europol is limited to facilitating the exchange of information between the competent national authorities. Since Europol serves as a centre for collecting, analyzing, and managing information, the Europol Information System contains a wide range of personal data. Although it is claimed Europol have helped forge a novel era in international police co-operation it also is criticized. The critiques focus on the competences of Europol, on its information system and the information it contains, on the protection of right to information, and the accountability of this organ, finally the issues relating to the possible development of Europol into a “European FBI.” Europol is not a supra-national institution of the European Union as the European Parliament or the European Commission are. Although Europol is classified as an inter-governmental
22
organisation it is not free of the problems that characterise the European organs: democracy deficit, absence of popular control, and the lack of transparency. Since legislation concerning the institutional structure of Europol provides that it is not controlled by Union organs, it is national governments that supervise the activities of Europol. All of these issues require an analysis of Europol’ s system from the point of view of values of the rule of law. The fundamental idea pursued in this dissertation is that legitimating is a characteristic whereby an act, ideology or even process becomes legitimate according to the norms and values prevailing within a given society. These values in a state under the rule of law are the doctrine of separation of the branches of government, checks and balances, the protection of fundamental freedoms and the accountability of authorities. The first part of the dissertation focuses on the questions of constitutional law and the institutional issues of the European Union. These concern first of all the theories of the European integration, the interpretation of state sovereignty in the light of the basic doctrines of European law, and the problem of protection of human rights under European Union law. The second part deals with the Europol convention, the problems of the current Hungarian laws implementing that and finally the future perspectives of the Europol the idea of a European prosecutor service since that is undeniably consistent with the idea of federalism. This latter, however, also has its critiques.
VI. RÉSZ A SZERZŐ TÉMÁBAN MEGJELENT PUBLIKÁCIÓI
Az Európai Közösségek (EK) antidömping joga az Uruguay-Forduló után. Jogtudományi Közlöny 9/95:425-428. oldal (társszerzők: Vermulst, Edwin – Driessen, Bart) Bűnügyi együttműködés Európában I. Collega. Szakmai folyóirat joghallgatók számára 4/98:11-15. oldal Bűnügyi együttműködés Európában II. Kriminológiai és Kriminalisztikai Tanulmányok 36. kötet 1999. 273-283. oldal
23
A környezetvédelem büntetőjogi és közigazgatási jogi eszközei Európában. Békés Imre ünnepi kötet. (Szerkesztette: Gellér Balázs) ELTE ÁJK, Budapest, 2000. A nemzetközi bűnügyi együttműködés. = Király Tibor: Büntetőeljárási jog. Bp. Osiris K. 2003. (3. átdolgozott kiadás) 586-596. oldal Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai I. 10 éves a doktori képzés az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán. Szerkesztette: Harmathy Attila Budapest, 2003. 176-181. oldal Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai II. Magyar Jog 3/2003. 140-146. oldal Büntető anyagi és eljárási jogunk, valamint az Európai Unió kívánalmai III. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának Kiadványai 5., Jog- és Állam Budapest, 2003. 71-82. oldal
Gondolatok az Európai Ügyészségről. In: Györgyi Kálmán Ünnepi Kötet. Szerk.: Gellér Balázs. Bibliotheca Iuridica. Az ELTE ÁJK Tudományos Kiadványai. Libri Amicorum 11. Budapest, 2004. 303-319. oldal A bűnügyi együttműködés aktuális kérdései. In: Bűnügyi Oktatók Országos Találkozója (BOT 2004.). Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának Kiadványai 11, Jog és Állam (Szerkesztette: Hollán Miklós), 2005. 43-49. oldal A szervezett bűnözés elleni harc és a biztonság ára. In: De iuris peritorum meritis 1. Studia in honorem Endre Bócz. Szerkesztette: Domokos Andrea – Deres Petronella. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Budapest, 2007. 63-79. oldal A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény magyarázata. I: kötet Bevezetés. Alapvető rendelkezések I. Fejezet (Szerkesztette: Holé Katalin, Kadlót Erzsébet) Magyar Hivatalos Közlönykiadó Budapest, 2007. 7-150. oldal
24
Az Europol. In: Kondorossy Ferenc – Ligeti Katalin: Az Európai büntetőjog kézikönyve. Magyar Hivatalos Közlönykiadó Budapest Megjelenés alatt
25
