november 2008
04 Visie
Wat kunnen we leren van de gebiedsontwikkelingspraktijk in Engeland? De visie van Bouwfonds Property Development op de samenwerking tussen publieke en private partijen bij langjarige ontwikkelingsprojecten.
09 Onderzoek 10 12 16 29
04: 16:
Over de samenwerking tussen publieke en private partijen.
Inspiratie uit de Engelse praktijk
De Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling en Onderzoeks instituut OTB, beide verbonden aan de TU Delft, onderzochten de praktijk van de gebiedsontwikkeling in Engeland, in opdracht van Bouwfonds Property Development. Casestudy’s De Engelse en Nederlandse plannings- en ontwikkelingskaders Engelse gebiedsontwikkeling als inspiratiebron voor Nederland Conclusie en aanbevelingen
10: 29:
De drie casestudies: King’s Cross, Eastern Quarry & Springhead Park en Priors Hall.
Conclusie en aanbevelingen
4
november 2008 – naw dossier
5
Visie
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Gebieds ontwikkeling in Engeland Wat kunnen we leren van de Engelse praktijk als het gaat om gebieds ontwikkeling? Die vraag stond centraal in het onderzoek van de Praktijk leerstoel Gebiedsontwikkeling en Onderzoeksinstituut OTB, beide verbon den aan de TU Delft, in opdracht van Bouwfonds Property Development. De beknopte versie van het onderzoek treft u in dit dossier. Dit inleidende artikel verwoordt de visie van Bouwfonds Property Development op de lessen die te trekken zijn uit de Engelse casestudy’s.
‘D
e tijd die nodig was om in Berlijn een nieuw stadscentrum te bouwen, is bij ons nodig om in de Overdiepse polder enkele terpen aan te leggen en een dijk te verleggen.’ Het eindrapport van de Commissie Fundamentele Verkenning Bouw, Privaat wat kan, publiek wat moet, legt de vinger op de gevoelige plek. Gebiedsontwikkeling in Nederland loopt nog te vaak vast in typisch Nederlandse drassigheid.
Het financiële district in Londen
De Commissie Fundamentele Verkenning Bouw, onder leiding van oud-minister Sybilla Dekker, kwam in mei 2008 met een analyse van de impasse in de Nederlandse bouw. De traagheid waarmee we kampen heeft een aantal identificeerbare oorzaken. We worstelen met Europese aanbestedingsregels en zijn daarmee vaak het braafste jongetje van de klas. We zitten verstrikt in b estuurlijke drukte die ons allemaal veel werk (en veel ver gaderingen) oplevert, maar te weinig resultaat. Er is politieke
d iscontinuïteit, slecht voor de langetermijntrajecten die gebieds ontwikkeling heten. En ons sturingsmodel is hybride. Het zwabbert tussen het Rijnlandse model (met voortdurend publiek- privaat overleg) en het Angelsaksische model (met een duidelijke scheiding tussen publieke en private sector). Overheid en marktpartijen zoeken al geruime tijd naar een volwassen onderlinge verhouding. Naast de klassieke rolverdeling waarin de gemeente domineert in planvorming en grondexploitatie, heeft de afgelopen twee decennia het joint-venturemodel terrein gewonnen, waarin lokale overheden samen met marktpartijen de planvorming en grondexploitatie aansturen. Bouwfonds Property Development heeft ook ervaring met de d erde methode, het concessiemodel. Dat is bijvoorbeeld succesvol toegepast bij het woningbouwplan De Woerd in het Utrechtse Leidsche Rijn. Daarnaast experimenteert Bouwfonds met het c oncessiemodel bij meer complexe, multifunctionele opgaven zoals in Oud-IJmuiden (gemeente Velsen) en het Wagnerplein in Tilburg.
6
november 2008 – naw dossier
7
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Overheid en marktpartijen in Nederland zoeken naar een volwassen onderlinge verhouding
Nieuwe appartementen aan de rivier Thames in Kingston
Ontspannen in Londens park
Les 1: Werk met enabling partnerships Ten eerste blijkt men in de Engelse gebiedsontwikkeling veel te werken met zogenoemde enabling partnerships. Dat zijn informele samenwerkingsverbanden waarin ontwikkelaars, het publiek en maatschappelijke organisaties samenwerken aan de ontwikkeling van een gebied. Ze stellen een (gedeelde) visie op, denken na over hoe die visie werkelijkheid kan worden en welke investeringen daarvoor nodig zijn. Ze lobbyen bij andere overheden en geven ook samen opdracht voor studies en onderzoek. Het grote voordeel: ambities worden in een vroeg stadium op een rij gezet, het onderling vertrouwen groeit.
Gebiedsontwikkeling in Engeland Kort voor het verschijnen van het rapport van de commissie- Dekker rondden de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling en Onderzoeksinstituut OTB, beide verbonden aan de TU Delft, een onderzoek af naar de Engelse praktijk van gebiedsontwikkeling. Het onderzoek, uitgevoerd in opdracht van Bouwfonds Property Development, werd opgezet om de vraag te beantwoorden of de Nederlandse overheid en marktpartijen iets kunnen leren van onze Engelse collega’s. In wezen gaat het ook in dit onderzoek om een studie naar verbreding van het repertoire. Wat doet men in Engeland wat wij (nog) niet doen? Wat doet men ook, maar beter? Wat kunnen wij daarvan leren? Een beknopte samenvatting van het onderzoek, gebaseerd op drie grote cases in Engeland, staat in dit dossier. De opmerkelijkste bevindingen lichten wij er hier uit. Allereerst wordt door dit onderzoek bevestigd wat velen denken: dat in Engeland, of beter gezegd in het ‘Angelsaksische model’, de private ontwikkelaar een grotere rol heeft dan in Nederland. Dat is inderdaad het geval. Ook blijkt er een striktere scheiding te zijn tussen het publieke en private domein. So far so good. Maar vervolgens blijkt de werkelijkheid ook anders dan gedacht.
Geen hardcore concessies in Engeland De hardcore gebiedsconcessie komt bijvoorbeeld in Engeland niet voor. De Engelse overheid blijkt vaak ook op details te sturen, net als in Nederland. In een gebiedsconcessie in de strikte zin van het woord gaat dat anders. Daar toetst de overheid op a fgesproken momenten of de private partijen zich houden aan de vooraf gestelde publieke randvoorwaarden en doelstellingen.
Vooraf wordt ook financieel afgerekend. De marktpartij betaalt bij een positieve geraamde exploitatie en de overheid betaalt als er sprake is van een onrendabele stop. De marktpartij krijgt de mogelijkheid om tijdens de rit haar resultaat te verbeteren, maar ook alle risico’s in de exploitatie liggen bij haar. In Engeland heeft de (lokale) overheid bij de start van het proces vaak echter geen goed beeld van die randvoorwaarden. Die voorwaarden worden nogal eens tijdens de planvorming vastgesteld. Als de ontwikkelaar eenmaal aan de slag is, moet hij in verschillende stadia van de planvorming over de brug komen met verklaringen en documenten. En zelfs dan is het vaak nog niet duidelijk waaraan die documenten dan weer moeten worden getoetst. Een helder toetsingskader ontbreekt, zo komt uit het onderzoek naar voren. Daardoor moet er worden onderhandeld en die onder handelingen duren vaak net zo lang als bij ons. Ook in Engeland wordt dus geklaagd dat besluitvorming over ontwikkelingsprojecten lang duurt. Maar anders dan in Nederland komt dat met name doordat het plannings- en ontwik kelingsproces vooral wordt bepaald door onderhandelingen. Formele procedures zijn minder belangrijk. Een ontwikkelaar die verder wil komen, moet het onderhandelings- en lobbyspel tot in zijn vingertoppen beheersen. Voor de Nederlandse praktijk, waarin formele procedures veel belangrijker zijn, levert dit niet meteen aanknopingspunten op. Toch zijn die aanknopingspunten er wel degelijk. Uit het onderzoek komen drie mogelijke leerpunten naar voren. Ze sluiten soms aan op wat bij ons al gebruikelijk is, maar nog schoorvoetend wordt toegepast.
Dit type partnerschap kent Nederland ook. Uiteenlopende voorbeelden zijn: het programma Stadshavens Rotterdam, het project Integrale Ontwikkeling tussen Delft en Schiedam, waar samenwerkende partners (zowel publiek als non-profit) een visie hebben neergelegd voor Midden-Delfland, het initiatief voor het Randmeer Noordoostpolder en de beoogde gebiedsontwikkeling langs de Waal (‘Waalweelde’). Als Nederlandse ontwikkelaars zelf onderzoek doen, gebeurt dat ad hoc, om er de gang in te houden, niet systematisch. In Engeland zijn partnerships meer standaard. Bovendien zijn Engelsen, anders dan Nederlanders, niet bang om marktpartijen met een commercieel belang bij de planvorming te betrekken. Ook is men niet beducht zich het hoofd te stoten aan het Europese aanbestedingsrecht.
Les 2: Werk met planning performance agreements Ten tweede kunnen wij in Nederland iets leren van de typisch Engelse gewoonte om planning performance agreements op te stellen. Dat zijn bindende afspraken tussen overheden en ontwikkelaars, onder andere over de informatievoorziening en het niveau van de dienstverlening. Men maakt goede afspraken over de vraag wanneer onderzoeksrapporten en rapportages beschikbaar komen, wie wat levert, wanneer en van welke kwaliteit. Ook dit zien we in Nederland wel, maar de Engelsen gaan verder. De overheid spreekt daar bijvoorbeeld af om binnen een bepaalde tijd vragen te beantwoorden. Men laat zelfs ontwikkelaars betalen voor deze dienstverlening. Daarmee wordt de integriteitskwestie actueel, iets waarover in Engeland uitvoerig is gediscussieerd. In Nederland hoor je vaak klagen over de gebrekkige inzet van de (lokale) overheid bij gebiedsontwikkeling. De professionaliteit schiet tekort, wordt gezegd. Wij denken dat performance agreements daar iets aan zouden kunnen verbeteren. Het tempo van de gebiedsontwikkeling zou ermee omhoog kunnen, terwijl de kwaliteit van het proces verbetert.
Een Engelse ontwikkelaar moet het onderhandelingsen lobbyspel tot in zijn vingertoppen beheersen
Les 3: Ontwikkelaars, kom met ongevraagde voorstellen In Engeland komen ontwikkelaars veel vaker dan in Nederland zelf met initiatieven voor gebiedsontwikkeling op de proppen: unsolicited proposals. Dat doen ze ook als ze géén grondposities hebben, iets wat in Nederland bijna een sine qua non is voor zo’n benadering. Engelse ontwikkelaars doen bovendien actief aan belangenmanagement onder de bevolking. Ze creëren maatschappelijk draagvlak, inventariseren behoeften uit gesprekken met burgers en ze maken soms zelfs lespakketten voor scholen om begrip te kweken voor hun plannen. De overheid kan het zich dan niet meer permitteren om een ongevraagd plan zonder pardon naar de prullenmand te verwijzen. Het komt immers tegemoet aan reële behoeften. Ook hier kunnen we in de Nederlandse praktijk van leren, hoewel deze les waarschijnlijk op een culturele barrière stuit. Het is in Nederland immers gebruikelijk dat de overheid het initiatief neemt bij strategische planning voor grotere gebieden. Private partijen worden daarbij wel betrokken, maar pas in een later stadium. ‘Inmenging’ van ontwikkelaars in publieke zaken ligt gevoelig. Nederlandse ontwikkelaars komen sporadisch ook wel met eigen plannen, maar omdat ‘vindersloon’ niet wordt uit gekeerd, laten ze niet het achterste van hun tong zien, tenzij ze over stevige grondposities beschikken. Toch zou een vroegtijd iger betrokkenheid van private partijen in de Nederlandse gebiedsontwikkeling een goede zaak zijn voor de kwaliteit, het tempo en de haalbaarheid van een ontwikkelingproject. Wij noemen dit de voorwaartse integratie van gebiedsontwikkelaars. Nederlandse overheden zetten zich overigens meer dan de Engelsen in voor de inpassing van plannen en initiatieven in hun omgeving op een groter schaalniveau. Dat blijkt een waardevolle ambitie als we zien dat gebiedsontwikkelingsplannen in Engeland zich van hun omgeving afkeren. Hier vervult de overheid een onvervreemdbare taak.
8
november 2008 – naw dossier
Onderzoek De O2 (voorheen Millenium Dome), North Greenwich, Londen Dit uitgebreide entertainment complex bevat een sport- en concertarena, een bioscoop, een expositieruimte, bars en restaurants.
Naar een volwassen verhouding Gebiedsontwikkeling is een complexe activiteit die plaatsvindt in een dynamisch krachtenveld van overheid en marktpartijen. De kunst is dit krachtenveld zo in te richten dat optimaal gebruik wordt gemaakt van de capaciteiten van beide partijen, anders gezegd: dat de verhouding tussen overheid en markt als volwassen kan worden getypeerd. In de afgelopen twee decennia zijn beide partijen met horten en stoten verder gegroeid naar die volwassen verhoudingen. De marktpartijen zijn geëmancipeerd: van ‘bouwer-plus’ zijn zij uitgegroeid tot volwaardige ontwikkelingspartners, die in een domein dat vanouds door de overheid werd gedomineerd meer zeggenschap hebben gekregen en wier inbreng beter wordt gehoord. Het emancipatieproces in Nederland is voorlopig uit gekristalliseerd in het joint venturemodel, de publiek-private samenwerking die perfect past bij het Nederlandse poldermodel. Sinds 1997 is dit model in meer of mindere mate succesvol geweest, maar het is de vraag of het dat zal blijven als de eco nomie gaat tegenzitten. Naar de optimale verhouding blijft het zoeken. Een internationale vergelijking, waarbij ook naar gebiedsconcessies wordt gekeken, kan daarbij behulpzaam zijn (zie ook het kader bij dit artikel). Vergelijking tussen Nederland en andere landen laat verschillen zien, maar ook inspiratiebronnen. Engeland kan, ondanks allerlei deels cultureel bepaalde verschillen, zo’n belangrijke bron van inspiratie zijn. Marktpartijen nemen tal van boeiende initiatieven, waarnaar door de overheid goed wordt geluisterd. In Engeland zijn de cycli korter, de risico’s hoger en de winsten voor private partijen navenant hoger of veel lager. De overheid neemt – bij gebrek aan duidelijke toetsingskaders – veel tijd voor onderhandelingen, maar daar staat tegenover dat gebiedsontwikkelingsplannen beter worden uitgewerkt en dankzij het partnershipconcept kunnen bogen op een breder draagvlak. Heldere planning performance agreements reguleren de onderlinge samenwerking op een voldragen manier. E xperimenteren met deze drie bovengenoemde elementen uit de Engelse praktijk zou tot boeiende uitkomsten in de Nederlandse gebiedsontwikkeling kunnen leiden. Zwakke facetten in de E ngelse praktijk zijn de overdosis detail-eisen die de overheid t ijdens de rit presenteert en – belangrijker – de zwakke inpassing van individuele plannen in hun omgeving.
Kanttekeningen bij de gebiedsconcessie Hoe doen ze het elders in Europa? Onder de titel Anders maar niet beter analyseerden onderzoekers van Deloitte, in opdracht van Habiforum, de gebiedsontwikkelingspraktijk in Engeland, Frankrijk, Duitsland, Denemarken en Spanje. Zijn er in die landen (met al hun regionale verschillen) goede en slechte voorbeelden van gebiedsconcessies te zien en kunnen de ervaringen in Nederland tot inspiratie dienen? Uit het onderzoek komt onder meer als opvallend resultaat naar voren dat andere landen soepeler omgaan met Europese regelgeving en aanbesteding dan Nederland. De onderzoekers komen tot de slotsom dat in de vijf landen doorgaans minder ‘integraal’ met omvangrijke gebiedsontwikkelingen wordt omgegaan dan in Nederland. Omdat wij ook de meest fijngeslepen sectorale regelgeving kennen, is dat vragen om moeilijkheden. In Nederland is ook het kwaliteitsbewustzijn hoger. Daar staat tegenover dat in ons land de rolverdeling tussen publieke en private partijen onduidelijker is. De taak- en rolvastheid van de overheid is elders vaak sterker. Een van de opmerkelijkste bevindingen: de kenmerken van gebiedsontwikkeling (grootschalig, multifunctioneel, abstract, moeilijk concreet te duiden, lange doorlooptijd) laten zich niet gemakkelijk verenigen met de kenmerken van een concessie (helder, concreet, overzichtelijk, bij voorkeur monofunctioneel). De Deloitte-onderzoekers komen met de aanbeveling om de rol van de Nederlandse overheid bij gebiedsontwikkeling te herijken. Ook een heldere ruimtelijke ontwikkelingsvisie (een ‘punt aan de horizon’) die richting geeft aan initiatieven van markt en overheid, is dringend gewenst. Gebiedsconcessies verdienen experimenten, maar lijken vooral kansrijk bij monofunctionele of kleinschalige projecten zoals een woonwijk of een kleinschalig invulplan in de bestaande stad.
Leren van Engelse gebiedsont wikkeling Wat kunnen we in Nederland leren van de Engelse praktijk van gebiedsontwikkeling? Welke rollen spelen de over heid en private partijen daar? Hoe is de risicoverdeling en de financieringspraktijk? Welke elementen lenen zich voor ‘vertaling’ naar Neder land? Zijn er belemmeringen die zo’n vertaling tegenhouden? Fred Hobma, Erik Louw, Marjolein Spaans en Menno van der Veen (faculteit Bouw kunde TU Delft, Onderzoeks instituut OTB) onderzochten aan de hand van drie casestu dy’s hoe gebiedsontwikkeling in Engeland in haar werk gaat. De studies laten voorbeelden zien van positieve en innova tieve samenwerking tussen ontwikkelaars en (lokale) overheden. Nu gebiedsontwik keling in Nederland sterk in beweging is, kan dit onderzoek inspiratie bieden aan ontwik kelaars én overheden.
Casestudy’s
10
•K ing’s Cross, Eastern Quarry en Springhead Park, Priors Hall e Engelse en Nederlandse D plannings- en ontwikkelingskaders
12
• Verschillen in de praktijk ublieke en private actoren en hun onderlinge P relatie in de Engelse gebiedsontwikkeling
13
• De rol van de overheid • De rol van de projectontwikkelaar • Relatie tussen publieke en private actoren en de rol van partnerschappen • De toepassing van de Europese aanbestedingsrichtlijn bij publieke werken Engelse gebiedsontwikkeling als inspiratiebron voor Nederland
16
• Wat kunnen we leren van de Engelse gebiedsontwikkelingspraktijk? • Enabling partnerships • Performance agreements • Unsolicited proposals • Publieke taken door private ontwikkelaars • Strategische investeringen in het gebied • Roof tax Conclusie en aanbevelingen
29
Onderzoek Casestudy’s
11
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
boven: Een overzicht van het hele herontwikkelingsgebied beneden: Een bus komt aan bij King’s Cross
boven: Luchtfoto van Ebbsfleet terminal vlakbij Dartford Kent beneden: Het nieuwe Eurostar station
boven: Visualisatie van de toekomst van Priors Hall beneden: Corby Academy van Foster and Partners
Casestudy 1
Casestudy 2
Casestudy 3
King’s Cross
Eastern Quarry en Springhead Park
Priors Hall
3 1 2
(Londen)
(North-Northamptonshire)
(Thames Gateway) King’s Cross is een binnenstedelijk transformatieproject in centraal Londen. Het gaat om de herontwikkeling van drie grote spoorwegstations. De oppervlakte is 27,1 hectare. Het voorlopig programma omvat 455.000 m 2 kantoren, 1.900 woningen, 46.000 m 2 detailhandel, hotels, serviced appartments, studenten huisvesting en verder vrijetijds-, zorg-, onderwijs-, culturele en maatschappelijke voorzieningen. Het grondeigendom is in handen van London and Continental Railways (LCR) en DHL-Exel Supply Chain. Argent is de projectontwikkelaar, maar deze heeft geen grond in eigendom.
Eastern Quarry en Springhead Park zijn inbreidingsprojecten. Eastern Quarry is een oude mergelgroeve, Springhead Park een landbouwgebied. Beide locaties maken deel uit van Thames Gateway, een gebied aan weerszijden van de Thames vanaf Londen tot in Sussex en Kent. Beide locaties maken deel uit van Ebbsfleet Valley (400 hectare). In Eastern Quarry (270 ha) moeten 6.250 woningen worden gerealiseerd en 230.000 m 2 commerciële activiteiten en voorzieningen. Springhead Park (27,5 ha) grenst aan Eastern Quarry. Hier is onlangs een nieuw internationaal station geopend aan de Kanaaltunnel-spoorlijn. Er worden 3.400 woningen en 450.000 m 2 kantooroppervlak gerealiseerd. Met ingang van 2009 is het vanaf het nieuwe station slechts 17 minuten reizen naar het centrum van Londen. Land Securities is de grondeigenaar en hoofdprojectontwikkelaar van de twee locaties.
Priors Hall is een grootschalige uitbreidingslocatie op ruim 140 kilometer van het centrum van Londen. Ongeveer tweederde was een ijzer- en kalksteengroeve. Het gebied is inmiddels aangepast en landschappelijk ingepast. Het overige deel is landbouw- en bosgrond. Het plan omvat 5.100 woningen, 63 miljoen m 2 commerciële ruimte voor 3.000 arbeidsplaatsen, 200 hectare parklandschap en maatschappelijke, onderwijs-, zorg-, horeca-, hotel- en vrijetijdsvoorzieningen. Het gebied is 395 hectare groot en ligt in het grondgebied van twee lokale overheden. Grondeigenaar en projectontwikkelaar Bee Bee Developments investeert behoorlijk om het gebied op de kaart te zetten. In dat kader past ook de heropening van een spoorwegstation. Daardoor is de reistijd naar het centrum van Londen nog maar 70 minuten.
Onderzoek Verschillen in de praktijk
De Engelse en Neder landse plannings- en ontwikkelingskaders Engeland en Nederland zijn verschillende landen met verschillende culturen en planningspraktijken. Daarom eerst een kort overzicht van de verschillen in planningsen ontwikkelingspraktijk.
De verschillen op hoofdlijnen Verschillende bevoegdheden Engeland kent geen grondwet waarin de diverse overheids bestuurslagen bevoegdheden toegedeeld krijgen. De centrale overheid bepaalt deze bevoegdheden én het bestaan van de bestuurslagen. In een periode waarin de conservatieven regeringsverantwoordelijkheid hebben, kan de rol van de lokale overheid aanzienlijk verschillen van een periode waarin Labour het voor het zeggen heeft. Daarnaast kan de centrale overheid ook per project bevoegdheden toewijzen, hetzij aan een lagere overheid, hetzij aan een zelfstandig bestuursorgaan (special purpose organisation). Daardoor zijn er in Engeland grotere lokale en regionale verschillen in het plannings- en ontwikkelingsproces dan in Nederland. Omdat bevoegdheden tussen overheden in dezelfde bestuurslaag kunnen verschillen, wordt in Engeland gesproken over de Local Planning Authority (LPA, het bestuursorgaan dat planning permissions afgeeft) en niet over de gemeente.
Strikte scheiding tussen publiek en privaat In Engeland mogen overheden in principe niet als marktpartij optreden. Ze mogen geen actief grondbeleid voeren. Het is lagere overheden dus niet toegestaan – zoals in Nederland – om proactief grond te verwerven en deze tot bouwlocatie te ontwikkelen. Ze mogen alleen grond kopen voor het realiseren van publieke werken, zoals wegen. Ook mogen overheden niet zonder meer in publiek-private samenwerkingsconstructies stappen waarbij marktrisico’s mogelijk binnen het publieke domein komen te liggen. Dit is alleen mogelijk met uitdrukkelijke toestemming van de centrale overheid. Publiek-private samenwerking in de vorm van een rechtspersoon waarin (financiële) risico’s worden gedeeld, zoals in Nederland, is in Engeland dus ongebruikelijk.
Grote rol centrale overheid De Secretary of State of the Department for Communities and Local Government heeft veel vrijheid om te interveniëren in lokale of regionale planningsprocessen. Dit gebeurt door middel van de zogeheten call-in power bij grotere projecten.
Geen bindend planfiguur voor burgers Een planfiguur zoals het Nederlandse bestemmingsplan kent E ngeland niet. Er is dan ook geen equivalent van onze bouwaanvraag die wordt getoetst aan een bestemmingsplan. In plaats daarvan kent men het systeem van planning permission en building regulations approval. Beide worden toegekend nadat lokale en regionale plannen en andere material considerations door de LPA in overweging zijn genomen.
Development-led versus plan-led Het Nederlandse planningsstelsel wordt wel als plan-led ge typeerd, het Engelse als development-led. Plan-led staat voor de leidende rol van overheidsplannen in de realisatie van de ruimtelijke ordening. In Engeland daarentegen gaat het initiatief uit van de ontwikkelingssector. Plannen van ontwikkelaars worden getoetst aan het vigerende ruimtelijkeordeningsbeleid. Er is echter nog niet altijd sprake van een integrale benadering. Zo wordt in de voorlopige plannen voor Springhead Park geen rekening gehouden met naburige gebieden of functies.
Onderhandeling tussen lokale overheid en private partijen Omdat het Engelse systeem geen juridisch bindend planfiguur heeft, is er ruimte voor onderhandelingen over de aanvraag van een planning permission tussen de projectontwikkelaar en de Local Planning Authority. Deze zogenoemde pre-application discussions worden achter gesloten deuren gehouden. Onderdeel ervan zijn de condities waaronder de permission wordt afgegeven. Dit komt voor een groot deel tot uiting in de S106 agreement die aan de planning permission gekoppeld is. Los van deze onderhandelingen zijn marktpartijen vaak veel eerder in het proces betrokken. Zeker als er voldoende marktpotentieel is (en dat is er in Engeland al gauw) wachten zij niet tot de publieke sector met een vraag naar de marktsector komt. Integendeel, ze komen ongevraagd met een voorstel voor gebiedsontwikkeling, om te testen of en onder welke randvoorwaarden ze kans van slagen hebben.
Vele actoren en partnerschappen De Engelse gebiedsontwikkeling wordt gekenmerkt door een groot aantal betrokken ad-hocinstanties en actoren. Dit zijn vaak special purpose organisations en partnerschappen, die worden ingezet om verschillende belangen op elkaar af te stemmen. Vergeleken met de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk, waar nogal eens wordt geklaagd over het grote aantal overheidsloketten, is de Engelse situatie nog veel gefragmenteerder. Partnerschappen worden vaak ook opgericht omdat projecten te complex worden voor één partij.
13
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Publieke en private actoren en hun onderlinge relatie in de E ngelse gebieds ontwikkeling De rol van de overheid Centrale overheid De centrale overheid bepaalt de bevoegdheden van de lagere overheden. Daarom speelt zij een grote rol in de gebiedsontwikkeling. Dankzij de zogenoemde call-in power, die vooral op grotere ontwikkelingen van toepassing is, kan de minister zich mengen in de besluitvorming. De centrale overheid stelt ook special purpose organisations in. Er is geen nationaal plan dat vergelijkbaar is met de Nederlandse Nota Ruimte. De centrale overheid geeft via Planning Policy Statements richtlijnen ten aanzien van ruimtelijke ordening.
Regionale actoren Engeland kent geen gekozen regionale overheden. Wel zijn er Regional Planning Bodies of Regional Assemblies, samengesteld uit gekozen lokale politici (70%) en regionale stakeholders (30%) uit verschillende geledingen (onderwijs, bedrijfsleven, gezondheidszorg, etc.) Deze assemblies stellen regionale spatial strategies en housing strategies op en zien kritisch toe op de werkzaamheden van Regional Development Agencies. Deze RDA’s hebben een uitvoerende rol en kunnen bijvoorbeeld de bevoegdheid tot onteigening hebben. Ook kunnen ze in sommige gevallen overgaan tot gap funding: het subsidiëren van de onrendabele top van projecten. Regionale planning krijgt sinds 2004 meer aandacht. Regional Spatial Strategies worden nadrukkelijk betrokken bij de afweging rond de verlening van de planning permissions. Door de grotere nadruk op regionale planning komt het steeds meer voor dat lokale overheden samen een kernstrategie voor hun local development frameworks opstellen.
Local Planning Authorities Lagere overheden hebben geen bevoegdheden die op de grondwet zijn gebaseerd. Dat beïnvloedt hun rol in de gebiedsontwikkeling. In de jaren zeventig waren zij wél bevoegd om actief grond te verwerven. Onder de regering-Thatcher zijn die bevoegdheden en financiën echter sterk beknot. Local Planning Authorities zijn sinds 2004 verplicht om een Local Development Framework (LDF)
op te stellen. Deze samenvoeging van een aantal relevante beleidsdocumenten is het belangrijkste document dat bij de toetsing van een planning permission wordt gehanteerd. Private actoren die projecten tot ontwikkeling willen brengen, dienen bij de Local Planning Authority een planning application in. Voorafgaand aan de formele aanvraag is er vertrouwelijk vooroverleg, dat buiten het feitelijke besluitvormingsproces staat. Op basis van een advies van de LPA beslist de gekozen Council of de vergunning wordt verleend of geweigerd. De LPA en de aanvrager voeren uitgebreide onderhandelingen over de condities waaronder de vergunning wordt afgegeven. Daarnaast zijn ook vele andere partijen. Het resultaat van de onderhandelingen wordt in (de) Section 106 agreement(s) vastgelegd, waarover later meer. Bij grote projecten worden daarnaast afzonderlijke juridische contracten over andere onderwerpen opgesteld tussen de ontwikkelaar en de LPA. Lokale overheden maken ook gebruik van development briefs en design codes als aanvullende planning guidance voor de marktsector. Zo’n design code is een set geïllustreerde ontwerpvoorschriften en -vereisten ten aanzien van de fysieke ontwikkeling van een locatie.
Special purpose organisations De special purpose organisation is vergelijkbaar met het Nederlandse zelfstandig bestuursorgaan. English Partnerships is de belangrijkste special purpose organisation op het gebied van gebiedsontwikkeling. Deze organisatie is verantwoordelijk voor de fysieke herstructurering van de gebouwde omgeving. Ze ondersteunt duurzame groei van hoge kwaliteit. Het is een niet-ministerieel openbaar lichaam, gefinancierd vanuit het ministerie van Communities and Local Government. De inzet van financiële middelen door English Partnerships in gebiedsontwikkeling van achterstandsgebieden is niet onderhevig aan democratische legitimering. In voormalige new towns – zoals Milton Keynes – heeft English Partnerships de grond overgenomen van de lokale overheid. Ze speelt een belangrijke rol in de gebiedsontwikkeling. Deze situatie is echter niet representatief voor Engeland.
Creëren van maatschappelijk draagvlak Bij de afweging van een planning application voert de LPA overleg met een breed spectrum aan instanties. Daarvan is een aantal wettelijk voorgeschreven, zoals de Highways Department, de Environment Agency, Natural England en Sport England. In Engeland is er meer aandacht dan in Nederland voor vergroting van het maatschappelijk draagvlak bij voorgestelde gebiedsontwikkelingsprojecten. Ook is de intensiteit waarmee dat gebeurt veel groter. Steeds meer speelt de private sector daarbij een rol. Er worden soms zelfs lesprogramma’s voor schoolkinderen ontwikkeld om ze bekend te maken met de nieuwe ontwikkeling.
14
november 2008 – naw dossier
De rol van de projectontwikkelaar Development-led: aanvraag van planning permission en de rol van de projectontwikkelaar Het Engelse plannings- en ontwikkelingsstelsel is development-led. Ontwikkelaars nemen veelal het initiatief bij de gebiedsontwikkeling. Op voorhand is daarbij niet duidelijk of en onder welke condities overheden aan dergelijke initiatieven willen meewerken. Bij grote en complexe ontwikkelingsprojecten kan een ontwikkelaar een outline planning permission aanvragen. Daarin worden alleen de algemene principes uitgewerkt. Dit gebeurt vooral als de ontwikkelaar de haalbaarheid van zijn plan wil testen, anders gezegd: als er grote onzekerheid is. De cases laten zien dat dit vaak het geval is. Wanneer de ontwikkelaar meer zekerheid heeft over de haalbaarheid van de plannen – als de outline planning permission is afgegeven – kan hij overgaan tot de volledige aanvraag. Er gaat veel energie zitten in het verkrijgen van draagvlak voor voorstellen voor gebiedsontwikkeling bij de LPA. Na de toekenning van de outline planning permission heeft de projectontwikkelaar nog geenszins de handen vrij. Vaak is bepaald dat hij daarna in meerdere ronden nadere uitwerkingen moet indienen. Daaronder vallen bijvoorbeeld de diensten die hij moet leveren.
Verschillende typen projectontwikkelaars Omdat lagere overheden meestal niet optreden als grondontwikkelaars, moeten Engelse projectontwikkelaars zelf wel proactief zijn. Zij doen dat door (1) samenwerking te zoeken met grondeigenaren zonder de grond in eigendom te nemen en (2) vroegtijdig de grond te verwerven en op te treden als grondontwikkelaar. Na toekenning van de (outline) planning permission kan een ontwikkelaar ervoor kiezen zelf de ontwikkeling ter hand te nemen of deze ‘uit te besteden’ aan een andere ontwikkelaar of bouwonderneming. Ook kunnen grondontwikkelaars alleen geïnteresseerd zijn in de waardevermeerdering van de grond die optreedt door de planning permission. Voorbeelden van dit nieuwe type ontwikkelaars zijn Igloo, Civitas en Land Securities. Land Securities heeft deze rol in Eastern Quarry en Springhead Park. Een ander nieuw type ontwikkelaar is de kleine, gespecialiseerde projectontwikkelaar die een nieuw ruimtelijk concept uitwerkt. Voorbeeld is Urban Splash. Hoewel een projectontwikkelaar vaak grondeigenaar is, hoeft dit niet het geval te zijn. In de King’s Cross-case heeft Argent niet het grondeigendom. De ontwikkelaar is hier uitgenodigd door de grondeigenaren op basis van bewezen prestaties. In de Priors Hall-case heeft Bee Bee Developments ruim geïnvesteerd in ontwikkeling van het gebied en is een joint-venturesamenwerking met de lokale overheid aangegaan. Dit is in Engeland tamelijk uitzonderlijk.
Markt De Engelse markt wordt gedomineerd door een klein aantal zeer grote ontwikkelaars. Zo produceren de grootste tien woning-
15
bouwontwikkelaars 44 procent van het totale aantal woningen. De grote risico’s, de omvang van de voorfinanciering en de termijn waarop de gebiedsontwikkeling financiële vruchten afwerpt maken dat er vooral voor grote ontwikkelaars een markt is. Voor woningbouwontwikkelaars is het belangrijkste issue het vinden van ontwikkelbare grond en niet zozeer de bouw van woningen.
Grondverwerving en -exploitatie Overheden mogen niet proactief grond verwerven. Dit is vooral een taak van de private sector. In sommige projecten wordt gebruik gemaakt van een leaseconstructie voor de grond. De oorspronkelijke grondeigenaar (vaak ook projectontwikkelaar) laat de grond dan in erfpacht door een (andere) projectontwikkelaar ontwikkelen. Dit instrument is tamelijk gebruikelijk bij commercieel vastgoed, maar wordt ook soms bij woningbouw gehanteerd. De grondeigenaar kan zo de regie blijven voeren over de kwaliteit van de totale gebiedsontwikkeling.
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
ren. Een derde type zijn de development partnerships. Deze zijn het best met de Nederlandse publiek-private samenwerkingsconstructies te vergelijken. Twee typen samenwerkingscontracten worden veel gebruikt in ontwikkelingssamenwerkingsverbanden: de startovereenkomst (ook wel cooperation agreement genoemd) en de uitvoeringsovereenkomst (development agreement). Daarnaast is er de funding agreement. De samenwerkingsvorm die het meest op de Nederlandse publiek-private samenwerking lijkt, is de public private joint venture of private limited company. Soms is een partnerschap niet krachtig genoeg om tot uitvoering over te kunnen gaan. Dit geldt bijvoorbeeld voor Priors Hall, waar Catalyst Corby de weg moest effenen voor acceptatie van het voorgestelde plan. De joint venture company tussen grondeigenaar/projectontwikkelaar en lokale overheden kon dat wel.
Financieringspraktijk en risicoverdeling
Juridisering door S106-overeenkomsten
Engelse projectontwikkelaars nemen veel meer risico’s dan hun Nederlandse collega’s. Dit hangt nauw samen met het feit dat LPA’s juist nauwelijks risico’s mogen nemen. Projectontwikkelaars moeten ook veel meer investeren in infrastructuur en voorzieningen. In Nederland zit dit deels verdisconteerd in de grondprijs. Door de stand van zaken op de Engelse woningmarkt kunnen ontwikkelaars echter ook grote risico’s nemen (in grote delen van het land).
De onderhandelingen over financiële afspraken tussen de publieke en private actoren komen samen in één overeenkomst: de S106 agreement. Het belang hiervan is groot. Iedere partij brengt hiervoor eigen juristen in. Dat heeft een juridisering van het proces tot gevolg, met als consequentie een langere onderhandelingsduur.
De onderhandelingen over de toekenning van de planning permission gaan grotendeels over de Section 106-overeenkomsten, waarin wordt vastgelegd wat de ontwikkelaar aan aanvullende voorzieningen en betalingen moet leveren om de bouw van woningen en/of kantoren te mogen realiseren. Hiertoe behoren betaalbare woningen, infrastructuur in en om de locatie en uiteenlopende voorzieningen. Sinds kort wordt ook geëxperimenteerd om een deel van deze diensten in natura of contanten af te vangen via een roof tax. Daarbij wordt per nieuwbouwwoning een vast bedrag afgedragen. Daarnaast kunnen echter altijd nog afspraken gemaakt worden over aanvullende infrastructuur en dergelijke. In Priors Hall wordt een bedrag van £7000 per woning gehanteerd voor onderwijs- en andere voorzieningen.
Projectontwikkelaars klagen vaak over het gebrek aan voldoende gekwalificeerd personeel bij LPA’s. Ze proberen dat op verschillende manieren te ondervangen. Soms worden plandocumenten of onderzoeken die van oorsprong tot de bevoegdheid van de LPA behoren, door of namens de projectontwikkelaar opgesteld en uitgevoerd. De formele goedkeuring blijft een zaak van de overheid. Ook kan een bedrag worden overgemaakt aan de LPA, waarmee personeel voor het project wordt aangesteld.
Relatie tussen publieke en private actoren en de rol van partnerschappen Partnerschappen Engelse gebiedsontwikkeling wordt gekenmerkt door de vele partnerschappen, op alle schaalniveaus. Alle lokale overheden zijn in local strategic partnerships betrokken. Deze stemmen diverse beleidssectoren af en hebben weinig bemoeienis met de feitelijke uitvoering. Urban regeneration companies (URC’s) zijn onafhankelijke ondernemingen die door de betrokken planning authority en regional development agency worden opgericht. Ze werken nauw samen met English Partnerships en andere sleutelactoren. URC’s hebben geen wettelijk vastgelegde bevoegdheden en nauwelijks budget, maar kunnen belangrijk zijn om de stakeholders bij elkaar te brengen en gebiedsontwikkeling te facilite-
Instrumenten om de samenwerking efficiënter te doen verlopen
Een relatief nieuw versoepelingsinstrument is de planning performance agreement. Deze overeenkomst behelst afspraken waaraan de partijen zich tijdens de procedures moeten houden. Zo kan worden vastgelegd dat een of meer ambtenaren worden vrijgemaakt voor het project en dat zij binnen een aantal dagen op vragen van de projectontwikkelaar moeten reageren. De ontwikkelaar moet dan op vooraf vastgestelde tijdstippen informatie aanleveren. Projectontwikkelaars zijn ook steeds vaker betrokken bij vergroting van het maatschappelijk draagvlak voor een plan, door voorlichting en het (mede) organiseren van de inspraak.
Waarborg voor integriteit van de publieke sector Omdat er veel minder sterk ontwikkelde juridische en beleids kaders voor de ruimtelijke ordening bestaan en LPA’s relatief beperkte middelen en bevoegdheden hebben, ligt de nadruk op onderhandelingen tussen ontwikkelaars en LPA’s. Deze vinden voornamelijk in beslotenheid plaats en gaan vaak om grote bedragen. Daarmee zou de vraag kunnen rijzen of planning permissions ‘te koop’ zijn. Ethisch gedrag en integriteit zijn daarom belangrijke thema’s in Engeland.
De toepassing van de Europese aanbestedingsrichtlijn bij publieke werken In Engeland bestaat geen wettelijke verplichting voor ontwikkelaars om bij te dragen in de kosten van infrastructuur. De juridische basis voor betalingen van ontwikkelaars is privaatrechtelijk. Als de lokale overheid een aanvraag voor een planning permission zou moeten weigeren omdat deze in strijd is met het ruimtelijk beleid, kan de toestemming toch worden verleend, mits de ontwikkelaar op zijn kosten bepaalde voorzieningen realiseert of geld aanbiedt, waardoor de ontwikkeling wel acceptabel wordt. De ontwikkelaar verplicht zich via de zogenoemde Section 106 agreement tot een som geld en/of specifiek genoemde activiteiten. Die betreffen meestal de aanleg van nieuwe infrastructuur, de verbetering van infrastructuur, het oprichten of renoveren van scholen en sociale woningbouw. Het komt erop neer dat de ontwikkelaar in ruil voor de overeenkomst een vergunning krijgt die hij anders niet had gekregen. Meestal worden beide zaken juridisch aan elkaar gekoppeld. De planning permission wordt dan verleend onder de voorwaarde van een planning agreement. De betrokkenheid van de ontwikkelaar bij publieke werken kent daarmee twee varianten. In de eerste variant wordt in een Section 106 agreement afgesproken dat de ontwikkelaar voor de aanleg of bouw van bepaalde publieke werken een bepaald bedrag betaalt aan de lokale overheid. Het is vervolgens de lokale overheid die de Europese aanbesteding houdt. In de tweede variant wordt bepaald dat de ontwikkelaar zelf voorziet in de publieke werken of dat dat onder zijn verantwoordelijkheid gebeurt. De werken worden na realisering overgedragen aan de lokale overheid. In dat geval vallen de publieke werken, mits ze een bedrag vertegenwoordigen boven de drempelwaarde, onder de Europese aanbestedingsrichtlijn. Dat wordt ook in Engelse juridische literatuur betoogd: zou de Europese richtlijn in die gevallen niet worden toegepast, dan zou de richtlijn worden omzeild. Er zou dan immers geen competitie zijn rondom de uitvoering van publieke werken. In theorie moeten ook volgens de Engelse juridische literatuur de publieke werken die vallen onder een overeenkomst tussen een ontwikkelaar en de lokale overheid dus conform de richtlijn worden aanbesteed. In welke mate dit ook daadwerkelijk gebeurt, bleek in het kader van dit onderzoek uitermate lastig vast te stellen. Onze Engelse informanten konden hierover geen duidelijke uitspraken doen. Wel wezen zij erop dat: 1) De verplichting uiteraard slechts geldt voor de tamelijk grote publieke werken van boven de £5.150.000,- (excl. btw). 2) In principe weliswaar een Section 106 agreement een bepaling kan bevatten dat de ontwikkelaar de Europese aanbestedings richtlijn voor publieke werken dient te volgen, maar dat hun geen voorbeelden daarvan bekend waren. 3) E ngeland geen agentschap kent dat toezicht houdt op de naleving van public procurement rules. Het is daarmee onduidelijk of de richtlijn op dezelfde wijze en in dezelfde mate wordt toegepast als in Nederland.
16
november 2008 – naw dossier
17
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Panorama van Londen met links Canary Warf, in het midden de London Bridge en rechts City Hall
Engelse gebiedsontwikkeling als inspiratiebron voor Nederland Wat kunnen we leren van de Engelse gebiedsontwikkelingspraktijk? Zes thema’s blijken interessant te zijn voor toepassing in de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk. Het is daarmee niet gezegd dat er ook een directe relatie is met een ‘beter’ eindresultaat van de gebiedsontwikkeling, in Engeland noch in Nederland. In de eerste plaats zijn de cases nog niet ver genoeg in uitvoering om daarover verantwoorde uitspraken te kunnen doen. Ten tweede is het lastig om een (causaal) verband aan te tonen tussen het gebruik van een bepaald instrument of aanpak en het uiteindelijke resultaat. De zes thema’s zijn dan ook niet geselecteerd omdat ze per se leiden tot een betere gebiedsontwikkeling, maar
omdat ze voldoen aan de centrale vraagstelling van dit onderzoek. Ze laten een grotere rol van de ontwikkelaar zien en een andere, meer teruggetreden, rol van de lokale overheid. Daarbij voorzien de thema’s ook in een probleem dat ontwikkelaars soms ervaren: gebrekkige continuïteit en professionaliteit door de ( lokale) overheid. De Engelse gebiedsontwikkelingspraktijk dient vooral ter inspiratie en lering. Bij elk van de zes thema’s geven we aan welke (institutionele) kansen en belemmeringen er zijn als we dit thema in Nederland zouden willen toepassen. Daarbij zijn we ons bewust van de verschillen tussen beide landen. De wetgeving in Engeland is principieel anders georganiseerd dan in Nederland, zoals eerder aangegeven. Ook de cultuur is anders: de overheid neemt in Engeland minder het voortouw. Ten slotte verschilt ook de economie. E ngelse ontwikkelaars zijn bereid grote(re) financiële risico’s te nemen, de overheid is in het algemeen financieel vrij zwak. Centraal in dit onderzoek staat de rolverdeling tussen ontwikkelaar en (lokale) overheid. Omdat de ontwikkelaar in Engeland een grotere rol heeft dan in Nederland, en omdat er een striktere scheiding is tussen het publieke en het private domein, was de veronderstelling dat in Engeland het concessiemodel nadrukkelijk aanwezig zou zijn. Daarbij deelt een terugtredende overheid veel taken en verantwoordelijkheden aan ontwikkelaars toe.
Ideaaltypische kenmerken van het concessiemodel zijn, kort samengevat: 1. D e overheid bepaalt van tevoren een aantal duidelijke voorwaarden. 2. B ij de start van het proces is er een financiële afrekening t ussen overheid en ontwikkelaar. 3. V ervolgens krijgt de ontwikkelaar veel ruimte in de uitvoering. De overheid controleert nog wel tussentijds of aan de voorwaarden wordt voldaan, maar intervenieert niet meer met bijvoorbeeld nieuwe wensen of toestemmingen. Ons onderzoek laat zo’n concessieachtig model niet zien. Op het eerste gezicht lijkt de Engelse praktijk er wel aan te voldoen. Zo wordt aan de planning permission altijd een set van voorwaarden (planning conditions) verbonden die een duidelijk kader vormen voor verdere acties van de ontwikkelaar. De voorwaarden hebben bijvoorbeeld betrekking op de tijd waarbinnen de bebouwing gerealiseerd moet zijn, de fasering en de landschappelijke inpassing. Ook is er een financiële afrekening. Nadere bestudering leert echter dat er toch geen sprake is van een concessiemodel. Allereerst heeft bij aanvang van het proces de publieke partij als regel nog geen helder beeld van de toekomstige ontwikkeling. De Lo-
cal Planning Authorities zijn dan ook niet in staat om zelf een aantal duidelijke randvoorwaarden voor ontwikkelaars te formuleren. Eigenlijk worden de publieke voorwaarden gedurende het proces geformuleerd. De Engelse praktijk voldoet dus niet aan het bovengenoemde eerste ideaaltypische kenmerk van het concessiemodel. In de tweede plaats kenmerkt de Engelse praktijk zich door voortdurende tussentijdse goedkeuringen door de overheid. Nadat de ontwikkelaar een planning permission heeft verkregen, zijn er nog tal van momenten en fasen waarop hij plannen, frameworks, guides, codes en dergelijke aan de overheid ter goedkeuring moet voorleggen. Zelfs voorgestelde materialen voor deuren en dakpannen moeten ter goedkeuring worden voorgelegd. In de case Thames Gateway (Eastern Quarry) zijn in dit verband maar liefst vijf fasen te onderscheiden. Er is dus geen one-shot bepaling van randvoorwaarden voor de ontwikkelaar. En het is ook niet zo dat de overheid niet intervenieert met tussentijdse toestemmingen. Daarmee voldoet de Engelse praktijk niet aan de ideaaltypische voorwaarden (1) en (3). Integendeel: publieke en private partijen blijven continu met elkaar in discussie, waarbij telkens weer wordt onderhandeld over de nadere voorwaarden. Hoewel het concessiemodel dus niet in de Engelse planningspraktijk is te vinden, is het wel mogelijk om afzonderlijke e lementen te identificeren. Deze kunnen wellicht behulpzaam zijn om het Nederlandse concessiemodel aan te scherpen.
18
november 2008 – naw dossier
19
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Bij een partnerschap ontstaat succesfactor no. 1: vertrouwen
Een landmeter aan het werk onder een spoorbrug in Londen
Goede kansen voor toepassing van partnership in Nederland Enabling partnerships In Engeland zijn twee typen partnerschappen te onderscheiden: de enabling partnerships en de delivering partnerships. Enabling partnerships worden ook wel informal of co-operative partnerships genoemd. Delivering partnerships worden ook wel joint ventures of development partnerships genoemd. Wij zien kansen voor toepassing in Nederland van enabling partnerships. Het andere type partnerschap is minder interessant. Ten eerste is bij ons met dit soort partnerschappen in de vorm van joint ventures voor de grondexploitatie al ruime ervaring opgedaan. In de tweede plaats gaan in Engeland dit soort partnerschappen (veel) minder ver in het delen van risico’s en zeggenschap dan in Nederland. Een enabling partnership is een informeel samenwerkingsverband dat erop gericht is om verspreide (publieke en private) belangen samen te brengen en te focussen. Doel ervan is om tot een gedeelde visie op de ontwikkeling van een gebied te komen en die visie vervolgens te realiseren. ‘Informeel’ wil zeggen dat de samenwerking niet plaatsvindt op grond van overeenkomsten of in rechtspersoonverband. Dit type wordt in Engeland veelvuldig gebruikt ter bevordering van gebiedsontwikkeling. Ontwikkelaars spelen in het opzetten ervan een belangrijke rol en nemen (uiteraard) ook als partner deel. Zo’n samenwerking kan in Nederland, net als in Engeland, de volgende doelen dienen: - Een partnerschap kan de totstandkoming en promotie van gezamenlijk beleid of een gezamenlijke visie voor een bepaald gebied bewerkstelligen. Het gaat dan om overeenstemming over doelen en beleid tussen verschillende betrokken overheden, en overstemming tussen de publieke, private en not-for-profitpartijen. In partnerschappen wordt gezocht naar een gezamenlijke visie, door wederzijdse aanpassing van het beleid van betrokken overheden en betrokken ontwikkelaars. De ontwikkelaars kunnen daarbij inspelen op de problemen die een overheid in het gebied ervaart. Het partnerschap is een forum waar de partijen hun (mogelijk deels uiteenlopende) belangen kunnen
PARTNERSCHAPPEN IN ENGELAND
scharen achter het gezamenlijke doel. Het publiek accepteert een ontwikkelingsplan dat door een partnerschap wordt voorgesteld mogelijk eerder dan wanneer dat door (alleen) een ontwikkelaar gebeurt. Het partnerschap kan ook het beleid en de handelingen van andere (lokale) overheden beïnvloeden. - Partnerschappen gaan over een gedeelde visie, maar ook over de realisatie daarvan. In het partnerschap zijn dus ook de middelen en initiatieven onderdeel van discussie. Als er een visie is, wordt de inzet van elke partner besproken om die te realiseren. Partnerschappen hebben zelf niet veel geld; ze dienen ter coördinatie van de inzet en bestedingen van de partners in de publieke en private sector. Het partnerschap zorgt voor toe gevoegde waarde door coördinatie en het samenbrengen van activiteiten. - Partnerschappen kunnen belangrijke overheidsinvesteringen bewerkstelligen. Zo kan een lokaal of regionaal partnerschap de nationale of regionale overheid benaderen om infrastructurele investeringen in het gebied te doen. De kracht is erin ge legen dat het partnerschap dergelijke investeringen tracht te bewerkstelligen, in tegenstelling tot individuele publieke of private organisaties. - Via partnerschappen kan onderling vertrouwen worden ontwikkeld en onderhouden. Vaak wordt vertrouwen als belangrijke succesfactor aangewezen. Een partnerschap is bij uitstek de plaats waar dat vertrouwen kan worden ontwikkeld. - Partnerschappen kunnen lobbyen bij politici (volksvertegenwoordigers, bestuurders). Ook hier ligt de kracht in het feit dat een ‘gebundelde’ kracht optreedt en niet een individuele partij. - Partnerschappen kunnen optreden als opdrachtgever voor studies voor het gebied. Bijvoorbeeld onderzoek naar woningbehoefte of verkeers- en vervoeronderzoek. Het gezamenlijke opdrachtgeverschap versterkt de acceptatie van de onderzoeksresultaten. Partnerschappen zoals hier beschreven zijn in Nederland bekend. Zo wordt bij het project Stadshavens Rotterdam min of meer een partnerschapbenadering gevolgd. Een ander voorbeeld is het project IODS (Integrale Ontwikkeling tussen Delft en
Schiedam), waar in partnerschapverband een visie is geformuleerd voor Midden-Delfland. In de Adviescommissie IODS zijn publieke en not-for-profitorganisaties vertegenwoordigd, zoals gemeenten, de stadsregio, maar ook VNO-NCW, Natuurmonumenten en LTO. De Adviescommissie neemt in gezamenlijkheid besluiten en adviseert de verschillende bevoegde gezaghebbers. Het IODS is een platform waar de verschillende partijen elkaar vinden, terwijl dat voordien niet mogelijk was. Bovendien worden afspraken gemaakt over de inzet van ieders instrumenten en middelen om de gebiedsvisie te realiseren. Een ander voorbeeld is de gebiedsuitwerking HaarlemmermeerBollenstreek. Hoewel er hier geen geformaliseerd partnerschap is, hebben de publieke partijen maatschappelijke belangenorganisaties en marktpartijen uitgenodigd om op vrijwillige basis projectenenveloppen uit te werken. Hierin worden oplossingen getoetst op realiseerbaarheid. De meewerkende marktpartijen hebben hetzij grondposities (Bouwfonds Property Development, AM Wonen en Woonmaatschappij Haarlemmermeer), hetzij specifieke kennis (Dura Vermeer, kennisproject Bouwen met water). De bestuurlijke overeenkomst van de publieke partijen stelt uitdrukkelijk dat maatschappelijke organisaties en marktpartijen op de hoogte worden gehouden van het proces en dat zij om advies worden gevraagd. Hoewel er nog geen formele overeenkomst met hen is, zou dit wel tot de mogelijkheden kunnen behoren. Toch zijn er twee belangrijke verschillen met Engeland. In de eerste plaats zijn de bedoelde partnerschappen in Nederland u itzondering, terwijl ze in Engeland standaard zijn bij gebieds ontwikkeling. In de tweede plaats is er in Engelse partnerschappen een prominente rol voor ontwikkelaars (met grondposities) en in Nederland niet. Alles tezamen zien we geen echte belemmeringen voor toe passing van het partnerschapconcept in Nederland. Integendeel, er zijn goede kansen. Het concept sluit namelijk aan bij een van de centrale elementen van ontwikkelingsplanologie: het gezamenlijk benaderen van beleidsthema’s.
Thames Gateway, Eastern Quarry • De Kent Thameside Delivery Board is een partnerschap waarvan ook ontwikkelaar Land Securities deel uitmaakt. Het formuleert onder meer de (kwantitatieve) behoefte aan nieuwe woningen in het gebied. Verder is het opdrachtgever voor gedetailleerde studies naar onder andere vervoer en overstromings risico’s. Ook is het partnerschap een aanspreekpunt voor het verkrijgen van overheidsbijdragen voor de ontwikkeling. • De partnerschappen in Thames Gateway hebben een belangrijke rol gespeeld bij het bereiken van consensus. Dat is gebeurd door een forum te bieden waar het proces en discussiepunten werden besproken. Ontwikkelaar Land Securities heeft als lid van het partnerschap veel tijd en inspanningen geïnvesteerd in de consensusvorming. North Northamptonshire, Priors Hall • Ontwikkelaar Bee Bee Developments is via zijn lidmaatschap van het partnerschap nadrukkelijk betrokken bij de gedachtevorming over de ontwikkeling en stedelijke vernieuwing van Corby. Deelname aan het partnerschap levert Bee Bee een strategische positie op om het (publieke) beleid voor de stad mede te vormen.
20
november 2008 – naw dossier
21
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
De ondergrondse hal van King’s Cross Station
PERFORMANCE AGREEMENTS IN ENGELAND
Performance agreements In Engeland worden met regelmaat planning performance agreements gesloten tussen ontwikkelaars en lokale overheden. Wij denken dat dergelijke overeenkomsten, in verschillende varianten, ook in Nederland goede diensten kunnen bewijzen. Ontwikkelaars kunnen dan dergelijke overeenkomsten voorstellen aan lokale overheden. De inspanningsverplichting van de gemeente, in Nederland vaak in samenwerkingsovereenkomsten gebruikt, kan verder worden uitgediept. Zo is ook de kwaliteit van de professionaliteit van de publieke partij te verbeteren. In de eerste variant van een (planning) performance agreement komen de Local Planning Authority en de ontwikkelaar overeen welke informatie van publieke en private zijde nodig is om de ontwikkeling goed te kunnen beoordelen en verder te brengen. Men spreekt af wie welke informatie levert en binnen welke termijn. Voorbeelden zijn een milieueffectrapport, archeologisch onderzoek, woningbehoefteonderzoek, verkeer- en infrastructuuronderzoek en onderzoek naar waterbeheer. Men kan ook overeenkomen dat de private partij onderzoeken of taken uitvoert die traditioneel door of onder regie van de overheid worden uitgevoerd. Dit kan het proces aanzienlijk versnellen. Een verdergaande variant zou ook in Nederland kunnen worden toegepast. Hierin maakt men afspraken over het niveau van dienstverlening door de gemeente. Men komt bijvoorbeeld overeen dat de gemeente binnen een bepaalde tijd reageert op vra-
gen van de ontwikkelaar of dat een vaste persoon wordt vrijgemaakt als direct aanspreekpunt. Ook dergelijke afspraken kunnen het proces versnellen. In Engeland is het niet ongebruikelijk dat de ontwikkelaars een vergoeding geven voor deze diensten. De Local Government Act staat ook toe dat de lokale overheid een vergoeding vraagt voor de activiteiten die ze verricht om de planning performance agreement uit te voeren. Deze vergoeding kan verschillende vormen aannemen, meer of minder direct verband houdend met de dienstverlening. Een voorbeeld van een minder directe vergoeding is dat de ontwikkelaar investeert om de kwaliteit te verbeteren van een bestaand socialewoningbouwcomplex op grondgebied van de lokale overheid. Bij de meer directe vergoeding stelt de ontwikkelaar gelden aan de overheid ter beschikking waarmee deze medewerkers kan betalen c.q. aantrekken die taken in het kader van de dienstverlening voor de planvorming en ontwikkeling verrichten, zoals de behandeling van verzoeken om vergunningen. Dat doet zich voor in situaties waarin de lokale overheid kwalitatief of kwantitatief onderbezet is. Bij vergoedingen die deze vorm aannemen speelt wel een ethisch punt mee. Het mag uiteraard niet zo zijn dat medewerking wordt gekocht. In Engeland is men zich daarvan zeer bewust. Ethisch handelen is daar dan ook al lange tijd een belangrijk thema. Hier raken we aan een mogelijke belemmering voor toepassing in Nederland. Directe vergoedingen zijn in Nederland niet ge-
bruikelijk en daarmee minder (of mogelijk nauwelijks) geaccepteerd. Daarbij komt dat bij ons ethisch handelen bij gebiedsontwikkeling nauwelijks in opleidingen of beroepscodes van publieke en private partijen is verankerd. Een apart punt vormen de sancties op niet-nakoming van verplichtingen uit een planning performance agreement. Dat gebeurt bijvoorbeeld als het overleg tussen ontwikkelaar en lokale overheid mislukt. De ontwikkelaar ziet er dan van af om een planning permission aan te vragen. Voor die situatie heeft het Engelse Department for Communities and Local Government als voorlopig standpunt dat eventuele betalingen die de ontwikkelaar al heeft verricht, niet terugvorderbaar zijn. Eventuele geschillen moeten via privaatrechtelijke weg worden beslecht. Een tweede situatie is die waarin de gemaakte afspraken niet worden nagekomen. De lokale overheid levert bijvoorbeeld niet het overeengekomen serviceniveau. Sommige overeenkomsten bevatten voor dit soort situaties een Dispute Resolution Procedure, die inhoudt dat de partijen een expert aanwijzen. Afhankelijk van het geschil is dat een jurist, accountant, civiel technicus of andere specialist. Deze neemt een besluit dat voor partijen bindend is. In het algemeen is onze indruk dat partijen in Engeland alleen in het alleruiterste geval het niet nakomen van een planning performance agreement voor de rechter brengen. Ze zullen er alles aan doen om geschillen op informele weg op te lossen en de verhoudingen goed te houden.
Thames Gateway, Eastern Quarry Land Securities en de lokale overheid hebben een overeenkomst gesloten over dienstverlening door de overheid. De overeenkomst houdt onder meer in dat men niet vaker dan eens per maand gezamenlijk zal vergaderen en dat de agenda minimaal vijf werkdagen van tevoren wordt verspreid. De Local Planning Authority heeft de inspanningsverplichting om problemen rondom vergunningaanvragen binnen redelijke termijn op te lossen. Verder moet de LPA goede contacten zoeken en onderhouden met andere overheidslichamen die invloed kunnen uitoefenen op de gebiedsontwikkeling. De LPA heeft een inspanningsverplichting om alle aanvragen en ingediende documenten van de ontwikkelaar zo snel als redelijkerwijze mogelijk te behandelen. Daarbij verplicht de LPA zich tegenover de ontwikkelaar dat de betrokken ambtenaren voldoende ervaring en kennis hebben van de juridische overeenkomst, de planning permission en masterplannen. Tegenover dit alles verplicht de ontwikkelaar zich onder meer dat hij minimaal tien werkdagen van tevoren zal aankondigen dat hij documenten ter goedkeuring zal indienen. Verder betaalt Land Securities, verspreid over enkele jaren, voor de dienstverlening een bedrag oplopend tot ruim £ 300.000.
22
november 2008 – naw dossier
23
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
In Engeland organiseert de ontwikkelaar zelf draagvlak
Door de bewezen noodzaak kan de overheid niet om het ongevraagde voorstel heen
Een Londense skyline met het Sir Norman Foster Building
UNSOLICITED PROPOSALS IN ENGELAND
(Unsolicited) proposals In Engeland is het, veel meer dan in Nederland, gebruikelijk dat ontwikkelaars ongevraagd (unsolicited) voorstellen doen voor gebiedsontwikkeling. Wij denken dat dit ook in Nederland – in aanvulling op het reactief innemen van grondposities – voordelen kan bieden. Het impliceert voor de ontwikkelaar een vroege en (bereidheid tot) langdurige betrokkenheid. Hij zal een development approach moeten aannemen en ervoor moeten zorgen dat hij voorop ligt in strategisch denken over het gebied. Ontwikkelaars nemen in Engeland veelal een proactieve houding aan. Ze wachten niet af tot de (lokale) overheid het initiatief tot planvorming voor het gebied neemt. Dat gaat zover dat ze niet a lleen een plan initiëren, maar daarvoor ook zelf inspraak organiseren en draagvlak zoeken, zowel bij maatschappelijke organisaties als bij burgers. De resultaten van de inspraak en draagvlakvorming presenteren zij vervolgens als ondersteuning voor (versnelling van) het (publieke) besluitvormingsproces. Met andere woorden: de ontwikkelaar heeft bewijs verzameld voor de noodzaak of wenselijkheid van de gebiedsontwikkeling. Die bewijzen heeft de overheid nodig om in te stemmen met de ontwikkeling. Daarbij is het goed mogelijk dat de ontwikkelaar een aantal taken voor zijn rekening heeft genomen (inspraak, draagvlakvorming) die traditioneel meer bij de overheid berusten. Deze taakopvatting van de ontwikkelaar kan op zichzelf al tot bevordering van het proces leiden. Maar er is nog een ander groot voordeel. Als een tamelijk uitgewerkt plan (met inspraak, draagvlak) aan de overheid wordt gepresenteerd, is deze wel gedwongen om een onderbouwde reactie te geven. De overheid kan niet om het (unsolicited) proposal heen. Daarvoor is het te door-
dacht en bovendien speelt het in op reële problemen, bijvoorbeeld op het vlak van woningbouw of kantorenlocaties. Dat geldt te meer als het voorstel tot stand is gekomen in samenwerking met maatschappelijke organisaties en als het (bijvoorbeeld) mede via interactieve ontwerpateliers met de bevolking tot stand is gekomen. Er moet dan wel een gemotiveerde beleidsreactie komen. Ontwikkelaars in Nederland hebben al een aanzet gegeven tot unsolicited proposals. Bouwfonds Property Development en het Nationaal Groenfonds presenteerden in september 2005 een Ontwikkelingsstrategie voor het Groene Hart: Niet polderen, maar rekenen! Dit kreeg een vervolg in de Investeringsvisie Groene Hart, in februari 2007 gepresenteerd door de Neprom. Het gaat om een combinatie van een woningbouwprogramma en groene en blauwe investeringen. De investeringsvisie is een project van het Groene Hart Pact, waarin de Neprom, ANWB, Natuurmonumenten, de Milieufederatie Zuid-Holland, LTO Noord, de Kamers van Koophandel en Staatsbosbeheer zijn verenigd. Een verschil tussen deze Groene Hart-voorstellen en de Engelse praktijk is dat daar het voorstel vaak wordt ondersteund met resultaten van inspraak. Een ander verschil is dat een dergelijke werkwijze in Nederland uitzonderlijk is en in Engeland zeer gebruikelijk. We zien echter geen echte belemmeringen voor toepassing in Nederland van deze unsolicited proposals. De enige mogelijke hinderpaal is cultureel van aard. Het is in Nederland geen gewoonte dat ontwikkelaars een development approach aannemen en sterk voorop liggen in strategisch denken over een gebied. Aan de andere kant kan die gewoonte vrij gemakkelijk worden veranderd. Misschien dat sommigen eraan moeten wennen dat ze door private initiatiefnemers worden benaderd voor inspraak en draagvlakvorming.
Thames Gateway, Eastern Quarry Land Securities heeft zelf community engagement ondernomen. Daaruit bleek dat in de gemeenschap een aantal mogelijke zorgen over de voorstellen bestond. Vervolgens ging Land Securities daarop in. Verder verstrekte de ontwikkelaar actief informatie aan de bevolking over zijn voorstellen. Daartoe werd ook een pr-medewerker aangesteld. Doel van dit alles: plannen presenteren en naar aanleiding van de terugkoppeling door de gemeenschap verbeteren. Voor speciale groepen, zoals scholieren, is een toolkit ontwikkeld, zodat ook zij vertrouwd raakten met Land Securities en zijn plannen. Voorts zocht de ontwikkelaar nog op een andere wijze draagvlak. Land Securities stichtte een fonds voor lokale werkgelegenheidsprojecten, bevordering van levenslang leren en bevordering van de regionale cultuur. King’s Cross, Regent Quarter Argent is uiterst actief geweest in het verder brengen van zijn voorstellen. De ontwikkelaar verzamelde ondersteunend bewijs voor de noodzaak en wenselijkheid van de ontwikkeling, zodat de lokale overheid ermee kon instemmen. Verder heeft Argent met talrijke stakeholders onderhandeld en overeenstemming bereikt. De ontwikkelaar heeft uitgebreid het publiek en andere stakeholders geraadpleegd. In
aanvulling op de wettelijk verplichte inspraak door de overheid heeft Argent zelf raadpleging over het voorstel georganiseerd, onder andere via open forums en door jongeren te betrekken bij het maken van een gebiedsvisie. North Northamptonshire, Priors Hall • Bee Bee Developments heeft de voorstellen voor ontwikkeling van Priors Hall gepaard laten gaan met uitgebreide consultaties. Het bedrijf publiceerde een Community Involvement Strategy. Deze geeft aan hoe allerlei partijen worden betrokken voorafgaand aan de vergunningaanvraag en tijdens de verschillende fasen van uitvoering. Het gaat om lokale overheden, agentschappen en andere stakeholders, en het publiek. Daartoe worden onder andere workshops, exposities, een website, publieke vergaderingen en een telefonische hotline ingezet. Al deze inspanningen zorgden ervoor dat het idee van Bee Bee tegemoetkwam aan de overheidsambities en lokale aspiraties voor een ontwerp van hoge kwaliteit en prima milieuprestaties. Dat reduceerde de bezwaren tegen de plannen. • Bee Bee Developments lag qua strategisch denken over het gebied voor op de publieke sector. De strategie van Bee Bee resulteerde in een aantal, soms vergaande, voorstellen voor de ontwikkeling van Corby.
24
november 2008 – naw dossier
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Ontwikkelaars kunnen de overheid assisteren met onderzoek Standbeeld van Isaac Newton buiten de British Library in King's Cross, Londen
Publieke taken door private ontwikkelaars In Engeland assisteren ontwikkelaars vaak de lokale overheid bij de besluitvorming. Dat is bedoeld om de besluitvorming over een gebied te bevorderen. Wij denken dat deze werkwijze ook in Nederland de besluitvorming over concrete gebiedsontwikkelingen kan bevorderen. Assistentie bij de besluitvorming kan twee vormen aannemen: A – Ontwikkelaars verzamelen via studies en onderzoeken materiaal voor de gebiedsontwikkeling. Het gaat in de eerste plaats om materiaal dat dient als bewijs voor de noodzaak of wenselijkheid van de gebiedsontwikkeling, bijvoorbeeld een woningbehoeftenonderzoek, winkelmarktonderzoek en kantorenmarktonderzoek. Daarnaast gaat het om studies die traditioneel vooral als publieke taak worden gezien. In die zin assisteren de ontwikkelaars de overheid. Maar omdat deze studies sowieso moeten worden gedaan, is het mogelijk dat private partijen ze uitvoeren. We kunnen denken aan onderzoek naar toekomstige verkeers- en vervoersontwikkelingen, archeologisch onderzoek of onderzoek naar overstromingsrisico’s. B – Ontwikkelaars verrichten andere werkzaamheden die traditioneel als overheidstaak worden gezien. Voorbeelden zijn een stedenbouwkundig ontwerp voor (delen van) het gebied, zoeken van draagvlak voor de ontwikkeling en het consulteren van a llerlei belanghebbenden. Ontwikkelaars assisteren de (lokale) overheid in de besluitvorming door (1) nut en noodzaak van de beoogde gebiedsontwikkeling actief te onderbouwen en door (2) werk uit handen te nemen van overheden die daarvoor kwalitatief of kwantitatief onvoldoende mogelijkheden hebben. De Engelse praktijk leert dat de ontwikkeling van een gebied hierdoor kan worden bevorderd qua bestuurlijke steun, tempo en kwaliteit. Het is van belang dat de onder A en B genoemde werkzaamheden niet in opdracht van de overheid worden verricht. Dan zou-
den we op het terrein van het Europese aanbestedingsrecht terechtkomen. Het is eerder andersom: een ontwikkelaar levert uit zichzelf diensten om de gebiedsontwikkeling te dienen. Daarvan kan de overheid gebruik maken, zonder dat sprake is van een Europese aanbesteding. We zien, kortom, geen echte belemmeringen voor toepassing in Nederland van het fenomeen dat een private ontwikkelaar een aantal werkzaamheden doet die traditioneel tot het overheidsdomein behoren. Het is op dit moment in ons land niet ongebruikelijk dat publiekrechtelijke besluiten inhoudelijk worden voorbereid door publiek-private organisaties. Een voorbeeld is de Ontwikkelingsmaatschappij Paleiskwartier B.V. in ’s-Hertogen bosch. Dat is een rechtspersoon tussen een aantal private partijen en de gemeente ’s-Hertogenbosch. De bv bereidde inhoudelijk het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitplan voor het Paleiskwartier voor. Vervolgens vond besluitvorming daarover plaats in de gemeenteraad. Een ander goed voorbeeld van publieke taken door private ontwikkelaars is het centrumgebied van Ypenburg. De gemeente heeft hier de volledige deelplannen door ontwikkelaars laten uitwerken en realiseren. Bouwfonds Property Development (destijds Rabo Vastgoed) was verantwoordelijk voor de aanleg en het eenjarig onderhoud van de openbare ruimte en voor de realisatie van sociale voorzieningen. Het projectbureau Ypenburg controleerde de plannen en gaf toestemming voor de uitvoering. Een laatste Nederlands voorbeeld is Wheermolen-West in Purmerend. Hier heeft Bouwfonds Property Development zijn kennis en expertise ingezet ter bevordering van de sociale infrastructuur van de wijk. Het gaat onder meer om de ontwikkeling – in nauw overleg met vele sociale instellingen – van een woonzorg- en wijkcentrum waarin allerlei sociale functies worden gecombineerd, zoals een wijksteunpunt, culturele activiteiten en zorgplaatsen.
PRIVATE ONTWIKKELAARS DOEN PUBLIEKE TAKEN IN ENGELAND Thames Gateway, Eastern Quarry • L and Securities gaf diverse consultancy teams opdracht om taken te verrichten waarvan een deel traditioneel tot het overheidsdomein behoort. Het gaat onder andere om het opstellen van een masterplan/ stedenbouwkundig ontwerp, landschapsontwerp, milieuonderzoek naar geluid en ecologie, transportstudies, onderzoek naar nutsvoorzieningen, studie naar waterafvoer, onderzoek naar eigendomsverhoudingen, ontwerpen voor scholen en gemeenschapsvoorzieningen, archeologisch onderzoek, luchtkwaliteitonderzoek, strategisch economisch onderzoek, onderzoek naar infrastructuurplanning en planning van benodigde onderwijsgebouwen (capaciteitsonderzoek). • Voor de Ebbsfleet Valley heeft de overheid geen gebiedsomvattend plan gemaakt. Zou ze dat wel hebben gedaan, dan zou het plan ter inspraak moeten worden gelegd en onderhevig zijn aan een plan-m.e.r. In plaats daarvan hebben de ontwik-
kelaars kleinere deelplannen en andere producten (zoals op het gebied van duurzaam ontwerp en ecologie) gemaakt en deze besproken met ambtenaren, waarna ze werden gesanctioneerd. North Northamptonshire, Priors Hall • Bee Bee Developments heeft ter ondersteuning van de aanvraag voor de planning permission vele onderzoeken gedaan, waarvan sommige traditioneel door de overheid worden gedaan. Hiertoe behoren de socioeconomische waardebepaling (onderzoek naar de impact van de ontwikkeling op de fysieke en sociale infrastructuur), woningbehoefteonderzoek, werkgelegenheidsonderzoek en onderzoek naar opleidingsbehoeften, onderzoek naar winkelbehoeften en geluidsonderzoek. • Bee Bee Developments heeft een aantal taken vervuld die doorgaans de publieke sector op zich neemt, zoals verwerving van (aansluitende) gronden, samenwerkingsovereenkomsten met stakeholders in het gebied en organisatie van de benodigde strategische infrastructuur.
26
november 2008 – naw dossier
27
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Roof tax komt in de plaats van langdurige onderhandelingen
STRATEGISCHE INVESTERINGEN IN ENGELAND
Strategische investeringen in het gebied In sommige van de cases doen ontwikkelaars strategische investeringen in het gebied, soms zelfs lang voordat van realisatie van bebouwing sprake is. Dergelijke investeringen kunnen op twee manieren de gebiedsontwikkeling gunstig beïnvloeden: 1. De waarde van het land, eigendom van de ontwikkelaar, kan stijgen. 2. Bij belanghebbenden in het gebied wordt vertrouwen in de ontwikkelaar gewekt; het is een vorm van stakeholder investment. Beide effecten kunnen zich overigens ook tegelijkertijd voordoen als gevolg van een investering. Strategische investeringen zouden ook in Nederland meer kunnen worden toegepast. Daarvoor zien wij geen wettelijke, culturele of economische belemmeringen.
Roof tax De Engelse roof tax (ook wel tariff genoemd) is – kort samengevat – een vast bedrag per woning dat de ontwikkelaar betaalt aan de gemeente in ruil voor voorzieningen of diensten voor het te ontwikkelen gebied. Het bedrag komt in de plaats van (soms zeer langdurige) onderhandelingen over ‘losse’ onderdelen van (Section 106) planning obligations. De roof tax is in Engeland nog experimenteel, maar de eerste geluiden zijn positief. Nederland kent vanaf 1 juli 2008 een wettelijke regeling voor het verhaal (door gemeenten, bij ontwikkelaars) van gemeentelijke kosten voor het in exploitatie brengen van een gebied. Dat is de Grondexploitatiewet, onderdeel van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Deze wet gaat uit van het primaat van privaatrechtelijke exploitatieovereenkomsten tussen gemeente en ontwikkelaar met betrekking tot de kosten. Pas als er geen overeenstemming kan worden bereikt, moeten publiekrechtelijk (via de bouwvergunning) kosten worden verhaald op basis van een gemeentelijk exploitatieplan. Een roof tax is in Nederland denkbaar als onderdeel van privaatrechtelijke overeenstemming. We zien dan ook geen juridische belemmeringen. Het is mogelijk dat betaling van een vast bedrag per woning wordt afgesproken. Daarbij kan, net als in Engeland, worden bepaald wanneer die betalingen plaatsvinden, bijvoorbeeld als de woningen gebouwd zijn. Wij vinden dat het in ieder geval nuttig is om na te gaan in hoeverre moeilijke onderhandelingen over bijdragen van ontwikkelaars kunnen worden vereenvoudigd door een vast bedrag per eenheid af te spreken. De Engelse praktijk leert dat het geheel van ontwikkelaars bijdragen niet in een roof tax hoeft te worden gevat. Een roof tax kan worden gecombineerd met andere afspraken over kosten vergoedingen. Bepaalde kosten kunnen buiten de roof tax worden gehouden.
North Northamptonshire, Priors Hall •B ee Bee Developments heeft een belang genomen in de Rockingham Speedway. Dit is een internationale racebaan (met congrescentrum) naast de te ontwikkelen site. Bee Bee nam een meerderheidsbelang in 2005 – jaren voordat de bebouwing van Priors Hall begint – en investeerde vervolgens £5 miljoen. Het directe effect van de investering is promotie van Corby. Het uiteindelijke indirecte effect van de investering is de waardevermeerdering van het vastgoed. •B ee Bee Developments is een joint venture partnership aangegaan met de lokale overheid (Corby Borough Council) die veel grond in eigendom heeft. De joint venture heet Creative Corby. Een van de projecten is de sloop van 200 slecht verhuurbare woningen in de achterstandswijk Kingswood Estate. Er komt een ander (voornamelijk commercieel) programma voor in de plaats. De vastgoed ontwikkeling maakt op de middellange tot lange termijn de eigen woningbouwontwikkeling van Bee Bee in Priors Hall beter verkoopbaar.
ROOF TAX Thames Gateway, Eastern Quarry • Een combinatie van betaling van een vast bedrag door de ontwikkelaar (£40 miljoen voor de aanleg van infrastructuur) in combinatie met een roof tax van £5.000 per woning. •O nderdeel van de financiële afspraken is een roof tax van £7.000 per woning. Dit bedrag is specifiek bestemd voor scholenbouw (en enkele andere voorzieningen). Los daarvan zijn afspraken gemaakt over o nder meer sociale huisvesting, infrastructuur en andere voorzieningen.
De bouw van metrostation King's Cross St. Pancras, Londen
28
november 2008 – naw dossier
29
naw dossier over gebiedsontwikkeling in Engeland
Conclusie en aanbevelingen Bij dit onderzoek bestond een aantal veronderstellingen over de Engelse praktijk. Bijvoorbeeld dat in Engeland de ontwikkelaar een grotere rol heeft dan in Nederland en dat er een striktere scheiding is tussen het publieke en het private domein. Die veronderstelling bleek correct te zijn. Andere veronderstellingen gingen niet op. In Engeland stuurt de overheid niet minder op details dan bij ons. Ook bestaat er niet één ‘overheidsloket’ voor ontwikkelaars en wordt er niet gewerkt met ‘harde’ gebiedsconcessies. Desondanks valt er van Engeland veel te leren. Onmiskenbaar kent Engeland een grotere rol voor ontwikkelaars en een ‘beperkte’ taakinvulling door de lokale overheid. Elk van onderstaande aanbevelingen en lessen heeft betrekking op die verhouding t ussen ontwikkelaar en overheid. Daarom zijn ze niet alleen relevant voor ontwikkelaars, maar ook voor de overheid.
Aanbevelingen - Partnerschappen kunnen bijdragen aan de totstandkoming van overheidsbeleid dat met private investeringen wordt ondersteund. In partnerschappen vindt intensieve afstemming met private partijen plaats, niet alleen qua beleid, maar ook qua investeringen en initiatieven om een visie gerealiseerd te krijgen. - Performance agreements (prestatieovereenkomsten) komen tegemoet aan de kritiek dat de overheid te veel tijd neemt voor haar beslissingen en te weinig doet aan professionele en kwalitatief hoogwaardige dienstverlening voor ontwikkelaars. - Unsolicited proposals versnellen de publieke besluitvorming over te ontwikkelen gebieden. Ze leveren bewijsvoering voor nut en noodzaak van een gebiedsontwikkeling, zonder dat het ten laste gaat van de publieke middelen. - A ls private ontwikkelaars bepaalde publieke taken op zich nemen, komt dat het tempo van de besluitvorming ten goede. Beperkte publieke middelen worden gespaard. - Strategische investeringen in het gebied (door ontwikkelaars) verhogen de waarde ervan vanuit publiek perspectief. Een gebied krijgt een sterkere aantrekkingskracht voor potentiële bewoners en/of investeerders. Verder is aannemelijk dat door investeringen in vastgoed de waarde van het vastgoed in de omgeving stijgt. - Overeenstemming over een roof tax kan voor de lokale overheid betekenen dat moeilijke onderhandelingen over bijdragen van ontwikkelaars worden vereenvoudigd.
Literatuur • Hendriks, (2007) Vergelijkende bestuurskunde; de methodenstrijd voorbij, Bestuurskunde, 4, pp. 75-86. • Jong, M. de (2004) The pitfalls of family resemblance: why transferring planning institutions between ‘similar countries’ is delicate business, European Planning Studies 12(7), pp. 1055-1068. • Jong, M. de en J. Edelenbos (2007) An Insider’s Look into Policy Transfer in Transnational Expert Networks, European Planning Studies (15)5, pp. 687-706. • Jong, M. de, K. Lalenis en V.M. Mamadouh (eds.) (2002) The theory and practice of institutional transplantation. Experiences with the transfer of policy institutions, Dordrecht: Kluwer. • Paradissis, J.-J. (2003) Planning Agreements and EC Public Procurement Law, Journal of Planning & Environmental Law, pp. 666-677. • Sanyal, B. (Ed.) (2005) Comparative Planning Cultures, London: Routledge. • Stam, J. (2007) Opportunities and restraints on the English market; the role of the private area developer in Milton Keynes, England, Master Thesis Urban Planning, Amsterdam: University of Amsterdam. • Veen, van der M., L. Janssen-Jansen en M. Spaans (2008) Non-financial compensation in spatial planning: aims of comparative research, paper presented at the Second Symposium of the International Academic Group on Planning, Law and Property Rights, 14-15 February, Warsaw. • Zeeuw, de F. (2007) De engel uit het marmer; Reflecties op gebiedsont wikkeling (oratie TU Delft), Delft: TU Delft.
30
november 2008 – naw dossier
Dit is de nieuwste aflevering in een reeks dossiers rond gebiedsontwikkeling. Vanaf nu verschijnen alle dossiers en rapporten onder de vlag van het NAW platform. Eerdere publicaties kunt u nog nabestellen of downloaden via www.naw.nl. Daar kunt u zich ook aanmelden wanneer u het NAW kwartaalmagazine of de NAW nieuwsbrief wilt ontvangen of wilt deelnemen aan het komende NAW event.
dossier 1 Persoonlijk wonen zomer 2001
dossier 2 Trends in wonen najaar 2001
dossier 3 Stedelijke vernieuwing winter 2001
dossier 4 Wonen en werken voorjaar 2002
dossier 5 Concept- en gebiedsontwikkeling zomer 2002
dossier 6 Appartementenmarkt najaar 2002
dossier 7 Grondbeleid winter 2002
dossier 8 Integrale projecten voorjaar 2003
dossier 9 Winkelen zomer 2003
dossier 10 Woningmarkt najaar 2003
dossier 11 Kantorenmarkt winter 2003
dossier 12 Ruimtelijke ontwikkeling voorjaar 2004
dossier 13 Publiek-Private Samenwerking zomer 2004
dossier 14 Waterfront ontwikkeling najaar 2004
dossier 15 Infra knooppunten winter 2004