Amerikai-Magyar Kereskedelmi Kamara Üzleti Fóruma Budapest, 2005. március 31. Versenyképes államháztartás (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke)
Megköszönve a Kamara igen megtisztelı meghívását, amit elsısorban nem a magam, hanem kollégáim, az Állami Számvevıszék munkája iránti érdeklıdésnek tartok, kérem, engedjék meg, hogy mintegy negyedórában, húsz percben megosszak Önökkel néhány gondolatot a pénzügyi ellenırzésrıl és az államháztartásról. Mindenekelıtt arról, hogy miért lehetek itt. Meggyızıdésem azért, mert Önök jól tudják: a pénzügyi ellenırzés tartalmi célja az államháztartás, a gazdaság mőködési biztonságának a szolgálata, erısítése. Meggyız arról, hogy ez a biztonság fennáll, illetve beavatkozást indukál, ha ennek hiányát vagy kockázatát tapasztalja. Megjelöli, hogy tapasztalatai alapján ennek az alapvetı érdeknek az érvényesítésében milyen lépésekre van szükség. Ezt segítik, és – hangsúlyozom – csak segítik az ellenırzés technikai céljai: a megelızés, a hibajavítás és szükség esetén, végsı soron a szankció kezdeményezése, amelyeket pedig oly sokan – tévesen – magával az ellenırzéssel, annak céljával azonosítanak. Pedig az állam igen nagy függetlenséget és parlamenti támogatást élvezı legfıbb pénzügyi ellenırzı szervezetének alapvetı kötelessége a tartalomról beszélni. József Attila gyönyörő gondolatát követve, nem csak az igazat, hanem a valódit elmondani. Hölgyeim és Uraim! Egyre inkább megtanuljuk, hogy a modernizáció nem kizárólag a gazdaság függvénye, hanem fontos „gondolkodási attitőd” a szellemi és az anyagi erıforrások minél teljesebb, kreatívabb igénybevételére: módszert, találékonyságot és alkalmazkodást jelent egy meghatározott érték- és érdek struktúrára épülve, ahol a személyes érzelmeknek, beállítottságnak is – hiába tagadnánk – jelentısége van. Az állam gazdasági szerepe megvalósul, mint •
a gazdaság szabályozója;
•
tulajdonos;
• a közös társadalmi célok és feladatok megvalósítója, szervezıje, a többségi akarat érvényesítıje. E szerep betöltésében legfontosabb eszközrendszer az államháztartás. Ebbıl kiindulva a továbbiakban három kérdést szeretnék érinteni: • elıször a feladatok és az intézményi funkciók meghatározottságáról, mint az átlátható és elszámoltatható állami mőködés feltételérıl és a költségvetési tervezés és végrehajtás kapcsolódásáról;
1
• másodszor arról, hogy az államháztartás mőködésének hatékonyabbá tétele miként kapcsolódik a nemzeti versenyképességhez; • harmadszor, összefoglalónak is szánva arról, hogy miként fogalmazható meg a Magyar Állami Számvevıszék szerepe, „missziója” az államháztartás mőködésének hatékonyabbá tételében. A rendszerváltást követı, történelmi távlatban igen rövid idı múltán a gazdasági szerkezet szinte teljes átalakítása után ma Magyarország az Európai Unió tagja, ahol az együttmőködés alapfeltétele a külsı és belsı transzparencia megfelelı szintje, és ahol megbízhatóan el kell számolni a kapott külsı források szabályos és hatékony felhasználásáról. Az átláthatóság, és hozzáteszem, az elszámoltathatóság (transparency és accountability) megfelelı szintje a fiskális politika kontextusában egyre kevésbé „csak” nemzeti kérdés. A költségvetési javaslatok véleményezése és a zárszámadás ellenırzése során az ÁSZ évek óta kifogásolja egyrészt a tervezettıl való eltérések kezelésének törvényi szabályozását, másrészt a számítások, alátámasztó dokumentumok létezı jogszabályoknak nem megfelelı bemutatását, valamint azt is, hogy az évközi teljesítés követése, az elfogadott törvénnyel való összevetése meglehetısen átláthatatlan. Ugyanakkor az újraelosztás terjedelme, nem kevésbé a költségvetés bevételi és kiadási szerkezete, „mibıl mit” dilemmái is mindinkább a fenntartható fejlıdés, a versenyképesség kérdéseivé válnak, és éppen ezért növekszik a kapcsolódó, nemzetközileg is elfogadott, mérhetı makro- és mikrogazdasági teljesítmény-kritériumok betartásának fontossága. Mondhatjuk, költségvetés-tervezési és végrehajtási anomáliák nehezítik ma az életünket, csak éppen nincs erınk, hogy felszámoljuk ıket. Ez így van! Nagy hiba lenne azonban, ha gondjainkat erre, az egyébként „igaz” állításra egyszerősítenénk, és a „valódi”, tartalmi okokról, az állami funkciók, feladatok bizonytalan, vagy éppen hiányzó meghatározottságáról hallgatnánk. Sem az 1992-ben elfogadott államháztartási törvény, sem annak számos módosítása nem foglalkozott az Alkotmányban csak használt, de nem definiált „állami feladat” fogalom-meghatározásával, annak ellenére, hogy számos helyen hivatkozik arra. Nyilvánvaló, hogy az állami feladatok köre, terjedelme, tartalma történelmileg változik, de nem kerülhetı meg, hogy egy adott idıszakra konkrét törvényi meghatározását elvégezzük. Ez mindeddig nem történt meg, ami azzal a következménnyel jár, hogy nem lehet egyértelmően kijelölni az állam által kötelezıen ellátandó feladatok körét, terjedelmét, intézményrendszerét, a feladatok telepítését, a felelısség, a finanszírozási és ellátási kötelezettség esetleges megosztását az államon kívüli szervezetekkel. Nagyrészt ennek a hiátusnak tudható be, hogy az állam karcsúsítása – amibıl a költségvetési kiadások csökkentése igazán következnék – általában kimerült az intézmények finanszírozásának egyöntető csökkentésében abban a reményben, hogy majd maguk az intézmények kényszerülnek „hatékonyabb” gazdálkodásra. Kérdés, miért van ez így? Miért ellentmondásos közszolgáltatási tevékenységek tartalmi meghatározása, és különösen azok teljesítménykövetelményeinek definiáltsága, és, ha ilyen jól tudjuk, hogy ezek a problémák nehezítik életünket, akkor miért nem cselekszünk? 2
A nehézségek okai mélyek és túlmutatnak a gazdasági szférán. Arról van szó, hogy a tizenöt éve kialakított társadalmi-politikai kompromisszumok kimerültek, az azokra épülı önkormányzati, társadalombiztosítási, pártfinanszírozási jogi konstrukciók már nem felelnek meg a mai követelményeknek. Az államháztartás helyzete a rendszerváltás óta kiélezett. Részben a relatíve alacsony GDP, az állam örökölt széleskörő feladatai, a társadalmi igények, részben az adófizetık terheinek mérséklési szándéka között feszülı ellentmondás miatt. Ez az ellentmondás leginkább a nagy közösségi elosztó rendszerek problémájaként jelenik meg. A társadalom egész kontinensre jellemzı „elöregedése”, a népességen belül csökkenı aktív járulékfizetı arány önmagában is felveti a nyugdíj és az egészségügyi ellátás rendszere reformjának a szükségességét. Sajnos magyar sajátosság, hogy nálunk ezt a problémát még tetézi a nemzetközi összehasonlításban igen alacsony foglalkoztatási arány, a közel 70 5-os európai átlaggal szemben a csak 60 % körüli aktivitási ráta. A közösségi ellátórendszerek mőködtetésében, a közigazgatásban, a közszolgálatban bıven van még mód az üzemgazdasági szemlélető megtakarításokra is. Az erre irányuló erıfeszítések több-kevesebb sikert hoznak, és - meggyızıdésem - az ÁSZ sok „igaz” megállapítással és ésszerősítést szolgáló gyakorlatias javaslattal támogatta és támogatja jobbító lépéseket. Mindez azonban kevés! Hozzá kell végre fogni a „valódihoz”: az átláthatóbban mőködı és jobban elszámoltatható, olcsóbb és hatékonyabb, a közösségi szolgáltatásban minıséget nyújtó állam felépítéséhez. Elkerülhetetlenül erre vagyunk ítéltetve, mert - mint megszenvedtük -, átfogó stratégiai elvek, és konkrét hatástanulmányok hiányában természetszerően rendre kudarcba fulladtak, vagy nem céljuknak megfelelıen valósultak meg még azok a „lopakodó” kísérletek is, amelyek legalább a finanszírozás korszerősítését tőzték zászlójukra. Sokszor „münchauseni” technikákkal, mint ahogy az az úgynevezett irányított betegellátás eddigi lépéseiben történt. A tartalmi kérdések tisztázása nélkül az elırelépés elképzelhetetlen, s abban se áltassuk magunkat, hogy lényegesen csökkenhetnek a költségek, kisebb lehet az állam felelıssége. A világon éppen az ellenkezı a trend! Növekednek a szociális kiadások, s nagyjából változatlan a közigazgatás költsége. Más kérdés, hogy milyen a minıség, és technikailag ki látja el az adott feladatokat. Ennek tisztázása pedig elengedhetetlen a változásokhoz szükséges lépések sorrendjének meghatározásához. Meggyızıdésem, a közigazgatás feladatainak átgondolása és új mőködési modelljének megalkotása nélkül az állami mőködés más területein sem lehetséges érdemi elırelépés. Ez persze azt is nyilvánvalóvá teszi, hogy a stratégiai kérdések tisztázása után ez csak az elsı, megkerülhetetlen lépés, és ami után még nem lehet minden könnyebb. Hiszen ez után indul a sok érdekkonfliktus feloldását kívánó „aprómunka”. Vagyis a „miért” és a „mit” után a „hogyan” tisztázása. Mindenekelıtt annak a meghatározása, hogy az állam mely feladatokat lát el intézményei útján, többnyire de nem kizárólag költségvetési finanszírozással, és melyek azok, amelyek teljesítésének felelıssége az államé, de azokban a magánszféra is közremőködik. Mint láttuk, a finanszírozás rendjén lehet javítani, fejleszteni, új módszereket bevezetni, ahogy az elmúlt években ez tapasztalható is volt. De ez önmagában nem oldhatja meg gondjainkat. Az elızıekben összefoglaltak alapján nyilvánvaló: a költségvetési tervezés mai, elszámoltathatósá3
got korlátozó gyengeségei az adott, csapda-helyzet következményei. Tehát lényegüket tekintve a mindennapi, kisebb nagyobb szervezési és információs hiányosságokra nem vezethetık vissza. Hölgyeim és Uraim! Rátérve második témánkra, a versenyképesség és az államháztartás kapcsolatára, alighanem egyetérthetünk abban, hogy a versenyképesség javítása nem oldható meg önmagában a versenyszektorban. Úgy pedig végképp nem, ha a közszolgálati területeken kampányszerő elbocsátásokkal, az ellátási funkciók megszüntetésével akarjuk a versenyszektor „tehermentesíteni”. A problémák összefüggéseit jelzi például a versenyképesség egy, az állami ellátórendszerrel öszszefüggı szegmense: a rendszerváltoztatás óta közhelyszerően hajtogatott, versenyképességet befolyásoló feltételeként hangzik el, hogy a szociális, a sport és a kultúrális szolgáltatásoknak nincs helye a termelı szférában. Ez így is van, de amennyiben az ilyen funkciójú létesítmények valós, és indokolt társadalmi-szolgáltatási szükségletekhez kapcsolódnak, vagy politikai, közhangulati, szociális-kohéziós okokból nem szüntethetık meg, akkor mőködtetésükrıl más formában és fenntartóval költségvetési forrásokból kell gondoskodni. A puszta cégtábla-átfestés nem hoz társadalmi szinten hatékonyságjavulást. Ellenkezıleg, csak még több intézmény finanszírozási terhe nehezedik a költségvetésre. Az intézménybezárások sem segítettek, mert az ellátási feladat megmaradt. Mivel pedig nem került sor egyidejő strukturális korszerősítésekre, így növekedett a közalkalmazottak száma, a közkiadás, amelynek forrása csak az adó- és járulékteher lehet. Aligha vitatható, hogy a laza pénzügyi fegyelemtıl, az államháztartás deficitjétıl és a bérinflációtól kezdve a monetáris korlátozáson, továbbá a hazai valuta reálfelértékelıdésén át egyenes az út a gazdasági növekedés lelassulásáig. A hazai gazdaság fejlıdését az egyensúlyi problémák kedvezıtlenül befolyásolták, felszámolásuk több évet vesz igénybe. A jelenlegi szabályok és a takarékossági intézkedések nyomán az elızı évi hiány alacsonyabb lett a korábban vártnál, az intézkedések ugyanakkor csökkentik a 2005. évi költségvetés mozgásterét. Az ÁFA visszatérítésekkel kapcsolatos kérdésekben munkatársaim most folytatják vizsgálataikat. A zárszámadásról szóló jelentésünkben számolunk majd be tapasztalatainkról. Most is meg kell azonban jegyeznem, hogy azok „szívességek”, amelyeket az állami szervezetek beszállítói tettek a múlt év végi szolgáltatások számláinak ez évi benyújtásával, a mellett, hogy az idei, amúgy is feszített évet terhelték meg, aligha szolgálták a korrupció-mentes, transzparens állami mőködést. Tisztelt Hallgatóim! Az EU-val letárgyalt és egyeztetett 2004 – 2008 évi Konvergencia Program hivatott hosszabb távon meghatározná a prioritásokat, célokat és eszközöket. Az ÁSZ szerepével összeegyeztethetetlen lenne, ha prioritásait, a céljait minısíteném. Más a helyzet az alkalmazni tervezett eszközökkel kapcsolatban. Az itt látott kockázatok jelzése, a megalapozottság vizsgálata azonban kötelezettségünk. Nézzünk néhányat ezek közül:
4
• nem tartalmazza a Konvergencia Program a nagy elosztó rendszerek érdemi strukturális átalakítását. A feladataiban rosszul artikulált részben forráshiányos, részben pazarló jelenlegi rendszer fennmaradása a szükségesnél több közpénzt emészt fel, és a rossz minıségő szolgáltatás is – közvetett - gazdasági károkat okoz; • „felboríthatja” a következı évek költségvetéseit is, ha az idei államháztartási deficit újra magasabb szinten valósul meg. A 2005. év, mint a program báziséve költségvetésének kockázatai pedig az ÁSZ által már jelzettek szerint: a bevételi elıirányzatok közül kockázatos a tervezett Áfa bevételek, valamint a járulékbevételek teljesülése. A kiadási oldalon pedig alultervezettnek tőnik a lakástámogatásokra, és az adósságszolgálati kiadásokra elıirányzott összeg; • kikényszeríti az EU tagsággal kiélezıdött versenyhelyzet, hogy erıteljesebb lépéseket tegyünk az adóterhelés csökkentése érdekében. Ez átmenetileg bevételkieséssel jár, ami – változatlan struktúrájú kiadási szerkezet és intézményrendszer mellett – szintén veszélyezteti a beígért deficit célok megvalósulását; • meghatározzák az egész idıszak fejlesztési lehetıségeit a több területen egyszerre beinduló olyan projektek és programok, melyek szintén a magántıke bevonásával valósulnának meg. Ezek hosszú távú determinációt jelentenek a jövı idıszak költségvetéseire, egyre nagyobb és halmozott mértékben, melynek nagyságrendjét egyelıre nem látjuk át. E kockázatok azt mutatják, hogy a Konvergencia Programban feltételezettnél lényegesebb reformlépésekre van szükség, amit legkésıbb az új kormányzati ciklus elején, 2007 környékén lenne szükséges és talán lehetséges meglépni. Tisztelt Hallgatóim! Az államháztartás meglehetısen törékeny egyensúlya arra készteti a költségvetés tervezıit, hogy az eddig klasszikusnak tekintett költségvetési kiadási tételektıl mentesítsék az államháztartást. Ez a tendencia az EU-ban mindenütt megfigyelhetı. Az állami feladatellátás új köz-magán együttmőködésre építı formái elınyeit elismerve érdemes arra is figyelmet fordítani, hogy új kockázati tényezık megjelenésével is számolni kell. Mindenekelıtt azzal, hogy az állam akkor is felelıs a feladatok ellátásáért, ha a kiszervezett feladatot vállaló ennek nem tud eleget tenni. Így ezek a döntések is eladósodáshoz és – igaz más feltételrendszerben – az állami szerepvállalás kényszerpályáihoz is vezethetnek. Azt is a kockázatok sorába kell illeszteni, hogy az állam által nyújtott vállalkozási támogatások iránti igények reneszánsza mellett mind jelentısebb vállalkozói réteg alapozza üzleti tevékenységét arra, hogy politikai érdekérvényesítési képességekkel, kapcsolatokkal rendelkezve az állami, önkormányzati megrendelések területén és a köz- és magántıke együttmőködésére alapozó közszolgáltatások piacán érvényesüljön. Vállalkozása egzisztálásához elvárja az ilyen piacok bıvítést. Itt a kockázatot az okozza, hogy intézményes fékek hiányában e vállalkozói kör élve kapcsolati tıkéjével közvetlenül modulálhatja a társadalmi ellátórendszerek mőködtetéséhez kapcsolódó piaci mozgásokat, sıt szakmai-igazgatási tevékenységet is. Tisztelt Vendéglátóim!
5
Végül összefoglalóan és röviden arról, hogy miként fogalmazható meg a Magyar Állami Számvevıszék szerepe, „missziója” az államháztartás mőködésének hatékonyabbá tételében, a nemzeti versenyképesség javításában. Az állami szférában az érdekek motivációkká, célokká artikulálásában, majd a kapcsolódó döntések elıkészítésében és végrehajtásában meghatározó szerepe a politikának, az annak akaratát szolgaian vagy alkotóan végrehajtó, azt stimuláló közigazgatásnak, szélesebb értelemben az állami, kormányzati menedzsmentnek van. A pénzügyi ellenırzés hatékonysága természetesen mind a három funkcióban szerepet játszik, s mind a három szorosan összefügg az államháztartás állapotával. Az államháztartás reformja kulcskérdései közé tartozik az államháztartás körének és alrendszereinek ismételt meghatározása, ehhez kapcsolódóan a közszféra és a magánszféra elhatárolódása, pontosabban az együttmőködéshez szükséges alapvetı meghatározottságok elfogadtatása, vagyis annak egyértelmő rendezése, hogy az államháztartás mely szereplıinek milyen kötelezettségei és jogosítványai vannak. Nem kell szemérmesen hallgatnunk róla, hiszen általánosan ismert: a politika gazdasági értelemben általában nehezen tud semleges és racionális lenni, s általában a rövid távú elınyöket helyezi elıtérbe. Mindezek a változtatást sürgetı gondolatok persze feltételezik, hogy a politikai élet szereplıi elıbb-utóbb felismerik: az államháztartást érintı alapkérdésekben megegyezésre van szükség, mert a politika is – bizonyos értelemben – növekedési tényezı lehet. A modern gazdaságokban az államháztartásnak kiemelt szerepe van a gazdasági fejlıdésben. Elhibázott fiskális politika áttételeken keresztül az egyensúly megbomlásához, inflációhoz, kiélezett esetben veszteségekkel járó kiigazításhoz, eladósodáshoz, És végül a fejlıdés megtorpanásához vezet. Az ÁSZ tevékenységének alapvetı célja a közpénzekkel való hatékony gazdálkodás ellenırzése, javaslatai révén pedig a felhasználás hatékonyság- növelésének elısegítése. Bár az ÁSZ-nak nem feladata a gazdaságpolitika minısítése, még kevésbé alakítása, egyre nehezebben kerülhetı el, hogy gazdaságpolitikai összefüggéseket is figyelembe vegyen. Ebben az értelemben az ÁSZ ellenırzı és javaslattevı minıségében új feladat elıtt áll, törvénybe foglalt feladatát csak úgy tudja ellátni, ha a törvényességi ellenırzések eredményein túl az ÁSZ sajátos ellenırzési és elemzési eszközeivel rátapint a neuralgikus pontokra és az ajánlásaival hozzájárul az államháztartási stabilitás hosszabb távú fenntartásához, és ezzel, végsı soron a versenyképesség javításához. Tegnap volt a költészet napja. Bocsássanak meg, hogy nagyon is hétköznapi munkánkban, József Attilához mertem mérni magunkat. Bátorítást erre az adott, hogy tapasztalataink bár a múltról és a jelenrıl számolnak be, de a jövırıl, a jövınek szólnak. Ezért felelısségünk, hogy szóljunk a változások, vagy éppen a változatlanság hátterérıl. Vállaljuk: van gondolatunk arról, hogy mi, miért történt úgy, és ahogy. Kérem, fogadják el: még lehetıségében is igen nagy tisztesség, hogy írhatjuk az igazat és segíthetjük megtalálni a „valódit”. Az ilyen alkalmak, mint a mai, erre adnak esélyt és bíztatást.
Köszönöm megtisztelı figyelmőket!
6
