Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése az AJB 1920/2010. számú ügyben Kapcsolódó ügyek: 4777/2009, 1921/2010, 4012/2010, 4254/2010, 5357/2010.
Előadó: dr. Bene Beáta dr. Retkes Zita Az eljárás megindulása Számos, az ország különböző településeiről hozzám forduló panaszos sérelmezte, hogy gyermekének bölcsődei elhelyezése hiányában nem tud visszatérni a munkaerőpiacra, illetve más ellátási formát – pl. magánbölcsődei ellátás költségeit – nem képes finanszírozni. A panaszokban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülésének, valamint a gyermekek jogainak, a gyermekek mindenek felett álló érdeke sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján hivatalból, a gyermekek napközbeni ellátásával összefüggésben átfogó vizsgálatot indítottam. Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) 11. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az országgyűlési biztos sajátos eszközeivel segíti, egyben feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az ombudsman így – mintegy gyermekjogi szakombudsmani teendőket is ellátva – a gyermeki jogokat nem csak a legtipikusabb, hanem a gyermeki jogok érvényesüléséhez illeszkedő, sajátos eszközrendszerrel is védi, különös hangsúlyt fektetve a proaktív jellegű jogvédelemre is. Mindezeket szem előtt tartva, 2008. évben a gyermekek jogainak érvényesülését feltáró, megbízatásom egészén átívelő alapjogi projektet indítottam, amelynek célja a gyermeki jogokkal kapcsolatban felmerült visszásságok feltérképezése, fókuszba helyezése, de elsősorban a gyermeki jogok érvényesülésének elősegítése. Az egyedi ügyek alapos feltárása érdekében, az érintett polgármesterek tájékoztatását kértem, továbbá – a megelőző kormányzati struktúra szerint - a szociális és munkaügyi minisztert (SZMM), az oktatási és kulturális minisztert (OKM), az egészségügyi minisztert (EüM), a Magyar Bölcsődék Egyesülete elnökét, a Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézet főigazgatóját (SZMI), valamint a „Legyen Jobb a gyermekeknek” Nemzeti Stratégiai Értékelő Bizottsága (ÉB) elnökét szakmai álláspontjaik kifejtésére kértem. A megállapított tényállás 1/ Az AJB 4777/2009. számú ügyben a panaszos sérelmezte, hogy Németkér településen nem működik bölcsőde, a környező településeken pedig helyhiány miatt nem veszik fel a gyermekeket. Megkeresésemre a jegyző azt a választ adta, hogy „az önkormányzat anyagi források hiányában nem tudja biztosítani a bölcsődés korú gyermekek napközbeni ellátását”. 2/ Az AJB 1920/2010. számú ügyben egy háromgyermekes édesanya fordult hozzám, aki 2 éves gyermekének felvételét kérte a dunakeszi önkormányzat által fenntartott bölcsődébe,
de kérelmét helyhiány miatt elutasították. A panaszos állítása szerint az önkormányzat azt javasolta számára, hogy ne is reménykedjék gyermekének óvodai felvételében sem, mivel oda is csak a bölcsődéből menő, illetve csak 5 éves kort elérő gyermeket tudnak felvenni, valamint a családi napközi létrehozását tanácsolták számára. A panaszos kifejtette véleményét a családi napköziről, kérdésként fogalmazta meg, mi lesz a gyermekekkel, ha a napközit működtető, vagy annak gyermekei megbetegszenek, magára hagyhatja-e a gyermekeket a feladatot egyedül ellátó személy amennyiben ez szükséges, továbbá fő problémaként jelölte meg, hogy néhány napos tanfolyam elvégzésével bárki szakképzettséget szerezhet. Felvetette továbbá, hogy az önkormányzat a bölcsődei férőhely-számok meghatározása során nem veszi figyelembe, az újonnan épülő lakóparkokba beköltőzök életkorát és várhatóan születendő gyermekek számát sem. Ismeretei szerint Dunakeszin 38 bölcsődei férőhely van, amelyre több mint 300 gyermek felvételét kérelmezték szüleik. A panaszos előadta azt is, hogy gyermekét a városban működő magánbölcsődében – annak magas térítési díjaira tekintettel – anyagi okok miatt nem tudja elhelyezni. 3/ Az AJB 1921/2010. számú ügyben a panaszos azt sérelmezte, hogy Kistarcsa önkormányzata nem látja el kötelező feladatát, mert a város lakosság száma meghaladja a 10.000 főt, ugyanakkor a város nem működtet bölcsődét, így gyermekét nem tudja bölcsődébe beíratni. 4/ Az AJB 4254/2010. számú ügy panasza szintén a kistarcsai önkormányzat gyermekek napközbeni ellátásával kapcsolatos sérelmeit fogalmazta meg. A panaszos két gyermeke közül a bölcsődés korú kisgyermekének napközbeni ellátását próbálta megoldani, mert munkahelyére vissza kívánt térni. Tekintettel arra, hogy a város nem tart fenn bölcsődét, kérte, hogy az önkormányzat egy másik településen (Csömörön) lévő alapítványi bölcsőde és óvoda térítési díjához biztosítson támogatást. A panaszos állítása szerint az önkormányzattól azt a tájékoztatást kapta, hogy csak a Gödöllőn található magán napközivel van ellátási szerződésük, így a gyerek csömöri intézményben való elhelyezését anyagilag nem tudják támogatni. A panaszos ismerete szerint a gödöllői intézmény kb. háromszoros áron biztosítja a szolgáltatást, mint az általa választani kívánt másik intézmény. 5/ Az AJB 4012/2010. számú ügyben a panaszos a fóti bölcsődébe nyújtotta be gyermekének elhelyezési kérelmét, mert vissza kívánt térni munkahelyére, a kérelmet férőhely hiányra tekintettel az intézmény vezetője elutasította. A panaszost a hozzám benyújtott kérelmének kiegészítésére kértem fel, amelynek nem tett eleget. 6/ Az AJB 5357/2010. számú ügyben a panaszos gyermekének óvodai felvételének helyhiányában történt elutasítását sérelmezte.
A vizsgált alkotmányos jogok – –
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bekezdés) Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.” (Alkotmány 8. § (1) bekezdés)
2
–
A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” (Alkotmány 67. § (1) bekezdés)
Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Köt.) A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.) A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (Magyarországon kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény)
A vizsgálat megállapításai I. A hatáskör tekintetében Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervekre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.1 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-ának (1) bekezdése a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében ellátandó feladatai között nem nevesíti a bölcsődei ellátást, de általánosan a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás kötelezettségét megjeleníti. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) 30. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a helyi önkormányzatok, az önkormányzatokkal kötött szerződés alapján önkormányzati feladatokat ellátó természetes személyek, jogi személyek vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetek, valamint a normatív állami hozzájárulást igénybe vevő nem állami szervek biztosítják a személyes 1
Lásd az OBH 6501/2001. számú jelentését
3
gondoskodást. A Gyvt. alapján a személyes gondoskodás körébe tartozik a gyermekjóléti alapellátások egyik formájaként a gyermekek napközbeni ellátása is. Az Obtv., az Ötv. és Gyvt. idézett rendelkezései alapján a napközbeni ellátást közszolgáltatásnak, a napközbeni ellátást biztosító szerveket közszolgáltatást végző szerveknek tekintem.
II. Alapvető jogok tekintetében II/1. A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben is megállapítottam2 – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem. Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság gyakorlata is: „Minthogy azonban a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is, ez a szülői felügyelettel összefüggésben úgy értelmezendő: ha a gyermeknek nincs, vagy a szülői kötelességeket nem teljesítő szülője van, akkor helyettük az államnak kell helytállnia. Ez ad a jogalkotó államnak lehetőséget a törvényes beavatkozásra, és kötelezi az államot közvetlen helytállásra (tartás) a védelem és gondoskodás feladatára.”3 Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, ezért tételesen meg nem határozható állami- és önkormányzati szervet is.4 Az alapjogoknak létezik egy intézményvédelmi oldala: az egyén alanyi jogának biztosításával, védelmével és érvényesülésével összefüggő tágabb értelemben vett pozitív állami kötelezettségeket összefoglalóan állami intézményvédelmi kötelezettségnek nevezzük. Az Alkotmánybíróságnak következetes az ítélkezési gyakorlata azt illetően, hogy az államnak az alapvető jog tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy biztosítania kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételeket is.5 A szülői gondoskodás kiegészítésére, illetve pótlására a legtipikusabb esetben a legmegfelelőbb szakértelem alkalmazása érdekében, valamint a szülők munkaerőpiacon való részvétele miatt kerül sor. Az ENSz Gyermekjogi Egyezményének 18. cikk 3. pontja alapján az Egyezményben részes államok megtesznek minden megfelelő intézkedést annak érdekében, hogy a dolgozó szülők gyermekei számára biztosítsák olyan szolgáltatások igénybevételének jogát, amelyre jogosultak. A 3. cikkben foglaltak szerint az Egyezményben részes államok kötelezik magukat arra, hogy a gyermek számára, figyelembe véve szülei, gyámja és az érte törvényesen felelős más személyek jogait és kötelességeit, biztosítják a jóléthez szükséges védelmet és gondozást, e célból meghozzák a szükséges törvényhozási és közigazgatási intézkedéseket. 2
Lásd az OBH 2057/2008., OBH 2223/2008., OBH 1588/2008., AJB 3432/2009., AJB 4149/2010. számú jelentéseket 995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528. 4 Bővebben az AJB-3536/2009. számú jelentésben 5 Lásd a 64/1991. (XII. 17.) és a 55/2001. (XI. 29.) AB határozatokat 3
4
II/2. A jogbiztonság követelménye Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe. Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak megállapítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.6 Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.” [9/1992. (I. 30.) AB. hat.] Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.]
III. A gyermekek napközbeni ellátása tekintetében III/1. Az egyedi ügyek tekintetében a/ Az első ügyben a polgármester tájékoztatása szerint a bölcsődei felvételi eljárás során 250 jelentkezőből 50 gyermek felvételére volt lehetőség, így is mindkét bölcsőde 120%-os kihasználtsággal működött. Az elutasított kérelmezők valamennyien azonos körülményekre hivatkozással kérték a felvételt, minden esetben az anya munkába állása, valamint a magas hiteltörlesztő részletek álltak. A felvétel során előnyben részesültek az egyedülálló szülők, a veszélyeztetett gyermekek, ill. a szociálisan rászorulók. A panaszos gyermeke nem került felvételre a rosszabb szociális helyzetben lévők nagy számára tekintettel. 2009-ben a kérelmezők a felvételi igényüket a bölcsőde vezetőjénél jelentették be, aki a felvételi naplóban azt rögzítette. A felvételi eljárásban a város védőnői, a két önkormányzati bölcsőde vezetője, a Családsegítő és Gyermekjóléti Szolgálat vezetője, az Egyesített Szociális Gyermekjóléti és Egészségügyi Szolgálat vezetője, valamint a Polgármesteri Hivatal Szociális, Egészségügyi Osztály és Gyámhivatal helyettes vezetője vett részt. A felvételről minden csecsemő esetében a védőnők környezettanulmánya, ill. a kérelemben foglaltak alapján született döntés. A felvétel eredményéről hirdetőtáblán történt közzététel útján értesültek az érintettek. A polgármester 2010-től a bölcsődei felvételi eljárás rendjének megváltozását jelezte. Az új szabályok értelmében a felvételi kérelemről az önkormányzat szociális és egészségügyi bizottsága dönt, a döntésről a kérelmezőket írásban értesítik. A felvételi kérelem nyomtatvány formájában terjeszthető elő, e nyomtatvány a gyermek és a szülő adataira kérdez rá, valamint 6
Lásd a 9/1992. (I. 30.) AB határozatot
5
figyelembe veszi a család egy főre jutó nettó jövedelmét, illetve vagyoni helyzetét, valamint a védőnő javaslatát is. A polgármester előadta, hogy Dunakeszi Város Önkormányzata – hasonlóan az ország többi önkormányzatához – a városban élő, felvételre jelentkező kisdedek bölcsődei elhelyezését nem tudta maradéktalanul megoldani és állami segítség nélkül a jövőben sem tudja. Az önkormányzat 2008-ban pályázatot nyújtott be bölcsőde építésére, amely pályázatot a pályázatkiírója a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács sikeresnek minősítette, azonban az pénzhiányra tekintettel meghiúsult. Dunakeszin a nagyarányú építkezések következtében robbanásszerűen megnövekedett a bölcsődés és óvodás korú gyermekek száma. Az önkormányzat óvodát épített, illetve a meglévő óvoda férőhelyét bővítette. A városban egy magánbölcsőde és tizenhárom családi napközi működik, az önkormányzat a magánbölcsőde működéséhez 5 éven keresztül évi 2,5 millió forint anyagi támogatást biztosított, a családi napközik esetében 500.000 - 1 millió forint közötti támogatást nyújtott. Továbbá a családi napközibe járó szociálisan rászoruló gyermekek részére 10.000 - 30.000,- Ft havi támogatást biztosított, mely éves szinten 15-20 millió forintot jelent. Az önkormányzati bölcsőde férőhely-számát 2010. januártól 14 férőhellyel bővítette, ekkor értesítette a panaszost gyermekének felvételi lehetőségéről, azonban a panaszos gyermekét ebben az időpontban már más város bölcsődéjében elhelyezte. b/ Kistarcsa Város polgármesterének tájékoztatása szerint a város lakossága 2006-ban haladta meg a 10.000 főt, tehát ezen időponttól vált az önkormányzat kötelező feladatává a bölcsődei ellátás biztosítása. A városban 296 bölcsődés korú gyermek él, amelyből kb. 60-70 gyermek venné igénybe a bölcsődét. A képviselő-testület több alkalommal foglalkozott a témával, kezdetben egy óvodában kívánta kialakítani a bölcsődét, majd bölcsőde építésére nyújtott be pályázatot 2008-ban, de eredménytelenül. 2009 márciusában a testület elfogadta a beruházási tervet, amely szerint egy megüresedett iskolaépületben kialakítható az intézmény, várhatóan 2010. szeptemberi határidővel. Addig az önkormányzat a bölcsődei ellátást a település lakosai számára ellátási szerződés útján biztosítja alapítványi családi napközin keresztül. Az ellátásban részesülő gyermek után 10.000,- Ft/hó támogatást biztosítanak a családi napközinek, továbbá szociális rászorultság esetén további 5.000,- Ft-tal járul hozzá az önkormányzat az ellátás költségeihez. A képviselő-testület ezzel párhuzamosan módosította a gyermekvédelem helyi rendszeréről szóló 9/2006. (II. 16.) sz. rendeletét, kiegészítve a 11/A. §-al, amely a családi napközis ellátás feltételeit szabályozza. Továbbá ellátási szerződést kötött 2009. január 1-jétől 2009. augusztus 31-ig az 1-3 éves gyermekek részére családi napközi keretében napközbeni ellátás nyújtására. A napközi egy hónapra 58.000,- Ft-ért biztosította a szolgáltatást. Az ellátási szerződést az önkormányzat 2009. szeptember és 2010. augusztus 31. közötti időszakra ismételten megkötötte. c/ Kistarcsa Város polgármesterének 2010 júniusában kelt és az AJB 4254/2010. számú ügyben adott tájékoztatása szerint már az önkormányzat 2009. 12. 1-én pályázatot nyújtott be az Új Magyarország Fejlesztési Terv, Közép-magyarországi Operatív Program támogatási rendszeréhez „Bölcsődei ellátást nyújtó Intézmények Infrastrukturális fejlesztése és kapacitásának bővítése” címen meghirdetett pályázatra „Tipegő bölcsőde létrehozása pályázattal” címen. A pályázatot a Regionális Operatív Programok Irányító Hatósága 247.826.500, - Ft összegű egyszeri vissza nem térítendő támogatásban részesítette 2010. 03. 22-ei döntésével. A pályázattal Kistarcsa 40 férőhelyes bölcsődét kíván létrehozni 4 csoportszobával, főző- és
6
tejkonyhával, parkosított udvarral, 2 játszótérrel, 2 pancsoló medencével. A bölcsőde projekt fizikai megvalósításának tervezett időpontja: 2011. 08. 31. A helyi bölcsőde működésének megkezdéséig az önkormányzat a gyermekek napközbeni ellátását a már (7 fő számára) megkötött ellátási szerződésen túl újabb szerződések megkötésével (további 14 fő számára) biztosítja. Az önkormányzat a panaszost időközben tájékoztatta az újonnan létrejött lehetőségekről. d/ Az AJB 5357/2010 számú ügyben a férőhely hiánya miatti óvodai felvételi kérelmet elutasító óvodavezetői döntéssel szemben benyújtott kérelmet Újpest Önkormányzatának jegyzője a felülbírálati eljárásban ugyancsak elutasította. Határozatának indokolása szerint: A Köt 3. sz. melléklete szabályozza az óvodai csoportokba felvehető maximális gyermeklétszámot, védve ezzel a gyermekek érdekeit. A Köt 24. § (3) bekezdése rendelkezik az óvodakötelezettségről, mely szerint „a gyermek … abban az évben, amelyben az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órát köteles óvodai nevelésben részt venni.” Ennek a törvényi előírásnak Újpest Önkormányzata maximálisan eleget tesz. A 65. § (1) bekezdése alapján: „Az óvodába a gyermek harmadik életévének betöltése után vehető fel”, tehát a három, négy évesekre nem ír elő kötelezettséget. III/2. Általános megállapítások 1/ A közszolgáltatásról való gondoskodás A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §ának (1) bekezdése a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében ellátandó feladatai között nem nevesíti a bölcsődei ellátást, csak általánosan a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodást írja elő. Az Ötv. 8. §-ának (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy törvény kötelezze a települési önkormányzatokat az egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról való gondoskodásra. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 94. §-ának (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat – fővárosban a kerületi önkormányzat – feladata a gyermekek védelme helyi ellátó rendszerének kiépítése és működtetése, a területén lakó gyermekek ellátásának megszervezése. A települési önkormányzatnak biztosítania kell a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást, a személyes gondoskodást nyújtó alapellátások keretében — a lakosságszámtól függő intézmény-fenntartási kötelezettségek figyelembevételével — a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekek napközbeni ellátását, a gyermekek átmeneti gondozását, valamint szerveznie és közvetítenie kell a máshol igénybe vehető ellátásokhoz való hozzájutást. Az önkormányzatok e közszolgáltatást többféle módon biztosíthatják: saját intézmény működtetésével, a feladat ellátására létrejött önkormányzati társulás vagy többcélú kistérségi társulás által, illetve ellátási szerződés keretében más szervvel, személlyel kötött ellátási szerződés útján. Az alapellátás keretében nyújtott személyes gondoskodást a Gyvt. 38. §-ának (2) bekezdése alapján – lehetőség szerint – a jogosult lakóhelyéhez, tartózkodási helyéhez legközelebb eső ellátást nyújtó személynél vagy intézményben kell biztosítani. Továbbá a Gyvt. 96. §-ának (2) bekezdése meghatározza azt is, hogy az intézmények ellátási területének
7
meghatározásánál az intézmény és az ellátottak lakóhelye közötti távolság lehetőleg ne haladja meg az 50 km-t. 2/ A gyermekek napközbeni ellátása A Gyvt. VI. fejezete tartalmazza a gyermekjóléti alapellátásokkal kapcsolatos törvényi szintű szabályokat, megfogalmazva az alapellátások célját, vagyis az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez, valamint a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez. A Gyvt. 41. §-ának (1) bekezdése értelmében a gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, munkaerőpiaci részvételt elősegítő programban, képzésben való részvételük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni. A Gyvt. 41. §-ának (2) bekezdése ehhez az általános rendelkezéshez ad egy kisegítő szabályt, amikor példálódzó felsorolás keretében meghatározza, hogy különösen mely egyéb okokból indokolt a gyermekek számára a napközbeni ellátást megszervezni. Így a gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermek számára kell biztosítani, akinek fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szükség, akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, vagy akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, kivéve azt, akire nézve eltartója gyermekgondozási díjban részesül, valamint akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni. Az SZMM kifejtette, hogy a Gyvt. 41. §-ának (1) és (2) bekezdése az egész-rész viszonyában áll egymással, azaz az (1) bekezdés az általános rendelkezéseket, a (2) bekezdés pedig a részletes, az (1) bekezdést értelmező, annak alkalmazását elősegítő szabályokat tartalmazza. A települési önkormányzatoknak tehát elvileg minden, a Gyvt. 41. §-ának (1) bekezdésében meghatározott gyermek tekintetében biztosítaniuk kell a napközbeni ellátást azzal, hogy ez a rendelkezés, a benne szereplő „egyéb ok” miatt magában foglalja a Gyvt. 41. §-ának (2) bekezdésében szereplő felsorolást is. Ez összhangban van a napközbeni ellátások funkciójával, miszerint azok segítik a család és a munkahely feladatainak összehangolását, segítik a nők fokozottabb munkaerő-piaci részvételét, másrészt szocializációs szerepükkel hozzájárulnak a gyermekszegénység, a társadalmi kirekesztődés csökkentéséhez, a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek esélyeinek növeléséhez, hátrányaik leküzdéséhez, és fontos szerepük lehet a fogyatékos kisgyermekek korai fejlesztésében, fejlesztő felkészítésében, gondozásában, felügyeletében. Az SZMI is hasonlóan fogalmazta meg álláspontját, ugyanis a gyermekek napközbeni ellátásának elérhetősége minden gyermeknek alapvető joga, amely egyben a Gyvt. 6. § (2)-(4) bekezdéseiben foglaltakat is érvényre juttatja. A gyermekek napközbeni ellátása – bár a törvény 41. § (2) bekezdése kiemeli a leginkább rászoruló és a veszélyeztetettség megelőzése érdekében stratégiai szempontból kiemelt célcsoportot – a személyiség kibontakoztatásához fűződő jog érvényesítése, valamint általánosan a veszélyeztető tényezők megelőzése okán minden gyermekre vonatkozó ellátás. A főigazgató tájékoztatása szerint e gyakorlat tükröződik a napközbeni kisgyermek-ellátás adataiban. A KSH 2007. éves adatai szerint a bölcsődébe beíratott 32.010 gyermek közül, a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő, vagy más okból ingyenesen étkező gyermek száma 5900 fő, ami a beíratott gyermekek 15,6 %-a, míg az 50 %-os kedvezményben 8
részesülő fogyatékos, tartósan beteg, védelembe vett, továbbá 3 vagy több gyermekes család gyermeke 3258 fő, ami a beíratott gyermekek 12,8 %-a. Az adatok alapján a két kategóriába tartozó gyermekek aránya együttesen (28,4%) sem éri el a beíratott gyermekek 30%-át sem. 3/ Gyermekek napközbeni ellátásának formái A gyermekek napközbeni ellátása megszervezhető – a gyermekek életkorának megfelelően – különösen bölcsődében, hetes bölcsődében, családi napköziben, családi gyermekfelügyelet vagy házi gyermekfelügyelet keretében, nyári napközis otthonban, valamint a közoktatási törvény hatálya alá tartozó óvodában, iskolai napköziben. A gyermekek napközbeni ellátását biztosító egyik intézményi forma a bölcsőde, amely családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek napközbeni ellátását, szakszerű gondozását és nevelését biztosítja. A Gyvt. meghatározza azt is, hogy a bölcsődei felvétel során előnyben kell részesíteni azt a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosult gyermeket, akinek szülője vagy más törvényes képviselője igazolja, hogy munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban áll. A Gyvt. 94. §-a (3) bekezdésének a) pontja pedig előírja, hogy az a települési önkormányzat, fővárosban a kerületi önkormányzat, amelynek területén tízezernél több állandó lakos él, bölcsődét köteles működtetni. Egy bölcsődei csoportban legfeljebb 10 gyermek helyezhető el, a kizárólag fogyatékos gyermekeket ellátó csoportban pedig 6 gyermek. A KSH adatai alapján 2008. évben a bölcsődék száma 590, a működő férőhelyek száma 25.757, míg a beíratott gyermekek száma 33.397 fő volt. A bölcsődei férőhelyek kihasználtsága 130 %-os. Az ország 3.145 településéből csak 230 településen működik bölcsőde. Több olyan tízezer lakos feletti lélekszámú település van, amelyek nem tesznek eleget törvényi kötelezettségüknek és nem működtetnek bölcsődét.7 A legjobb a bölcsődei ellátottság a fővárosban, ahol az intézmények 25,5 %-a található. A megyei jogú városokban található a bölcsődék 27,2 %-a, városokban 37,2 % és a községekben mindössze a bölcsődék 10,1 %-a. A kistelepülések bölcsődéi általában kisebbek, 10-20 férőhellyel működnek, ami az országban működő férőhelyek 3,7 %-át jelenti. Jól látható, hogy a szolgáltatás kiépültségét nagyfokú területi különbségek jellemzik, így a kisebb településeken élőknek csak elenyésző számban hozzáférhető a bölcsőde szolgáltatása. A Gyvt. 43. §-a határozza meg a családi napközi fogalmát, amely a bölcsődei és óvodai ellátásban nem részesülő, továbbá az iskolai oktatásban részesülő gyermeknek az iskola nyitvatartási idején kívüli, valamint az iskolai napközit vagy tanulószobai ellátást igénybe nem vevő gyermek családi napköziben történő, nem közoktatási célú ellátását jelenti. A családi napközi a családban nevelkedő gyermekek számára nyújt életkoruknak megfelelő nappali felügyeletet, gondozást, nevelést, étkeztetést és foglalkoztatást. 7
A Központi Statisztikai Hivatal (a továbbiakban: KSH) 2008. évi adatai alapján 141 olyan település van (ebből 23 fővárosi kerület), ahol a lakosság száma meghaladja a 10 ezer főt. Ezek közül 11 település van, ahol nem működik bölcsőde. A szóban forgó települések — megyei bontásban — a következők: - Pest megye; Dabas, Nagykáta, Pilisvörösvár, Pilis, Biatorbágy, Kistarcsa, Maglód. - Tolna megye: Tolna. - Borsod-Abaúj Zemplén megye: Sajószentpéter. Nógrád megye: Salgótarján (az egyetlen megyei jogú város, amelyiknek nincs bölcsődéje). Bács-Kiskun megye: Lajosmizse.
9
A családi napközik 1999-ben 268 férőhelyet tartottak fenn, amely mára közel 1500 férőhelyre bővült. A KSH 2008 évi adatai alapján 216 családi napközi működött. Számuk az elmúlt pár évhez képest megduplázódott és egyre inkább emelkedik. Az SZMM szerint a családi napköziben a 2-3 év közötti (45%) gyermekek ellátására van a legnagyobb igény, az 1 éven aluli gyermekek elenyésző számban jelennek meg. A családi napköziket legnagyobb részben civil szervezetek működtetik, de számos egyéni, illetve társas vállalkozás által működtetett is van, és egyre növekszik az önkormányzatok által létrehozott családi napközik száma. A családi napköziket elsősorban olyan településeken célszerű kialakítani, ahol hiányos a szolgáltatás, vagy a jelenlegi bölcsődei férőhelyek nem elégségesek és az óvoda, illetve iskolai napközi nem tudja felvállalni a részmunkaidő, átképzések, változó munkarend stb. miatti családi igények kielégítését. Rugalmassága nagyban hozzájárul ahhoz, hogy segítse a családok és munkahelyek igényeinek összehangolását, a lakókörnyezetben munkalehetőséget teremt, valamint más napközbeni ellátást nyújtó intézményekhez (bölcsőde, óvoda) képest gazdaságosabban működtethető. Az SZMI tájékoztatása szerint azonban a szolgáltatások fizikai elérhetősége a családi napközik tekintetében is egyenetlen, hiszen a szolgáltatások túlnyomó többsége, 43,4%-a a Közép-magyarországi régióban található, kiugró a kiépültsége a Dél-alföldi régióban, ahol a családi napközik 21%-a nyújt ellátást. A legkisebb számban az Észak-alföldi régióban működik, itt a szolgáltatók 5,3%-a található, az ország többi részén 7-10% közötti a működő szolgáltatások aránya. A családi napközi szolgáltatásnál külön problémát jelent, hogy igen kis számban rendelkeznek az önkormányzatokkal kötött feladat-ellátási szerződéssel, így a szociálisan rászoruló gyermekek a magas térítési díj miatt kiszorulnak az igénybevevők köréből. Családi gyermekfelügyelet keretében 2010 januárjától az ellátást nyújtó személy saját otthonában a családban nevelkedő 2-4 éves korú gyermekek számára nyújt életkoruknak megfelelő nappali felügyeletet, gondozást, nevelést és étkeztetést. A házi gyermekfelügyelet keretében a gyermekek napközbeni ellátását a szülő vagy más törvényes képviselő otthonában gondozó biztosíthatja, ha a gyermek állandó vagy időszakos ellátása nappali intézményben nem biztosítható (pl. betegség miatt) és a szülő a gyermek napközbeni ellátását nem vagy csak részben tudja megoldani. 2007-ben mindössze 162 fő vette igénybe az házi gyermekfelügyelet szolgáltatást. A közoktatási törvény hatálya alá tartozó intézmények keretében biztosítható ellátási formák: Egységes, az óvodai és a bölcsődei nevelés feladatait ellátó intézmény 2008 nyarától hozható létre a második életévüket betöltött, továbbá az óvodai nevelésben ellátható gyermekek közös neveléséhez akkor, ha a települési önkormányzat nem köteles bölcsődét működtetni, és a gyermekek száma nem teszi lehetővé az óvodai csoport, illetve a bölcsődei csoport külön-külön történő létrehozását, feltéve továbbá, hogy minden, a településen lakóhellyel rendelkező gyermek óvodai felvételi kérelme teljesíthető. Mintegy 71 települési önkormányzat, illetve önkormányzati társulás szervezi meg az egységes óvoda-bölcsődei ellátást, ezzel mintegy 350 három év alatti kisgyermek számára biztosítva ellátást. Ettől elkülönítendő a bölcsőde-óvoda integráció, amely integrált intézmény létrehozását a Gyvt. 96. §-ának (4)-(5) bekezdése teszi lehetővé. Az intézményen belül elkülönülten működő szakmai egységében a 0-3 éves korúak számára a bölcsőde, míg a 3-6 éves korúak ellátását az óvoda biztosítja, az előbbire a Gyvt., az utóbbira a Köt. szabályait alkalmazva. Jelenleg 119 ilyen, óvodához integrált bölcsődei csoportot működtető intézmény van, mintegy 1.800 férőhellyel.
10
Az óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség kezdetéig nevelő intézmény, amely a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik. 2010 szeptemberétől az óvoda felveheti azt a körzetében lakó gyermeket is, aki a harmadik életévét a felvételétől számított fél éven belül betölti, feltéve, hogy minden, a településen, fővárosi kerületben, illetve, ha a felvételi körzet több településen található, az érintett településeken lakóhellyel, ennek hiányában tartózkodási hellyel rendelkező három éves és annál idősebb gyermek óvodai felvételi kérelme teljesíthető. Az Ötv. alapján az óvodai nevelés megszervezése (a Köt-ben foglalt rendelkezések alapján), valamint a gyermekek napközbeni ellátásával összefüggő feladatok ellátása (a Gyvt. szerint) a települési önkormányzat kötelező alapfeladata. A települési önkormányzat e feladat-ellátási kötelezettségének eleget tehet saját intézmény fenntartásával, társulásban való részvétellel, vagy más helyi önkormányzattal, illetve nem állami-, nem önkormányzati fenntartású közoktatási intézmény fenntartójával kötött megállapodás alapján. Az óvoda, mint nevelési oktatási intézmény abban a sajátos helyzetben van, hogy egyszerre látható el benne – a Gyvt-ben, valamint a közoktatásról szóló törvényben meghatározottak szerint – a gyermekek napközbeni ellátásával, valamint az óvodai nevelési feladatokkal kapcsolatos települési önkormányzati kötelezettség. Amennyiben a települési önkormányzat szülői igény alapján az óvodai ellátásra jogosult gyermekek óvodai elhelyezési kérelmét óvodai férőhely hiányában nem tudja teljesíteni, abban az esetben a 3-5 éves korú gyermekek napközbeni ellátásával összefüggő kötelező feladatainak – a Gyvt. alapján – 2011. augusztus 31-éig eleget tehet családi napköziben, vagy házi gyermekfelügyelet biztosításával is. A KSH adatokat alapul véve az óvodai férőhelyek kihasználtsága az elmúlt tíz évben, az alábbiak szerint alakult: 2000/2001. nevelési évtől kezdődően öt nevelési éven át jellemzően csökkent az óvodai férőhelyek száma. Ezzel párhuzamosan a férőhelyszám csökkenésével növekedett a kihasználatlan férőhelyek száma. A férőhelyek először a 2006/2007. nevelési évben mutatott növekedést, majd az ezt követő három nevelési évben csökkenést, majd nagyobb mértékben ismét növekedést mutatott. A kihasználatlan férőhelyek száma a férőhelyek növekedésével is 6 % és 9 % között van 2001. és 2010. között, a 2010. évben meg is haladja a 9%-ot. 2009/2010. nevelési évben az óvodai nevelésre jogosult gyermekek összlétszáma: 388.156 fő, óvodai jogviszonyt létesített gyermeke száma 328.545 fő, a férőhelyek száma 363.036, vagyis a férőhely kihasználtság országos mutatója 90,49 %-os. Azonban, ha a koréves adatokat vetjük össze az óvodai férőhelyekkel, vagyis ha valamennyi óvodás korú gyermek részére igény lenne az óvodai férőhely biztosítására, abban az esetben férőhelyhiány keletkezik A kihasználatlan férőhelyek oka az OKM szerint jellemzően, hogy a települési önkormányzatok kötelező feladatellátásába tartozik az óvodai nevelés megszervezése, a gyermekek napközbeni ellátásával összefüggő feladatok ellátása. Továbbá, hogy a szülő általánosságban csak abban az évben köteles a nevelési év kezdő napjától napi négy órában a gyermekét óvodai nevetésben részesíteni, amelyben a gyermeke az ötödik életévét betölti. A szülő a gyermeke öt éves kora előtt tehát eldöntheti, hogy igényli, vagy nem igényli a gyermeke részére az óvodai nevelést, utána ez a mérlegelési lehetősége megszűnik. Az oktatási miniszter jelezte azt is, hogy a férőhelyszám településenként és településen belül is változó, hiszen az óvodai férőhelyek kihasználtságának felülvizsgálata, annak eredményeként az óvodák költséghatékony működtetése érdekében átgondolt intézményracionalizálás, intézménybővítés, valamint a fenntartás módjának meghatározása a hatályos jogszabályok alapján a települési önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az óvodai
11
férőhelyek felülvizsgálatának eredményét helyi szinten befolyásolhatja az engedélyezés előtt álló lakásberuházások alapján megbecsülhető beköltöző családok száma is, amely hatással lehet a közoktatási intézmény(ek) létszámfeltöltöttségére, átrendeződésére, az intézményi körzetekre, amelyet a közoktatásról szóló törvény által előírt kötelezettség mellett ilyen okból is célszerű felülvizsgálni. 4/ A napközbeni ellátás nehézségei A szociális és munkaügyi miniszter tájékoztatása szerint: Az önkormányzati feladat kikényszerítésére és a feladatellátás elmaradásának szankcionálására az Ötv. nem ad eszközt az adott ágazatért felelős miniszternek. Az Ötv. 97. §-a határozza meg a miniszternek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladat- és hatáskörét, amelyek között pedig a kötelező önkormányzati feladat ellátásának kikényszerítése, az ellátás hiányának szankcionálása nem szerepel. A gyermekek és az ifjúság védelméért felelős miniszternek nincs lehetősége arra, hogy az önkormányzati feladatellátást közvetlenül kikényszerítse. Az adott ágazatért felelős minisztérium a megfelelő jogi és költségvetési szabályozás megteremtésével, pályázati lehetőségek biztosításával, a hazai és az európai uniós forrásokhoz való hozzájutás segítésével közvetetten tudja ösztönözni az önkormányzatokat, hogy tegyenek eleget törvényi kötelezettségeiknek. A gyermekek napközbeni ellátásával, és azon belül is különösen a bölcsődei ellátással kapcsolatos egyik legnagyobb nehézség, hogy ezen ellátás megszervezése igen költséges, a szolgáltatóknak meg kell felelniük a jogszabályban meghatározott szakmai, tárgyi és személyi feltételeknek. A jogi szabályozás ezért nem csak azt teszi lehetővé, hogy a települési önkormányzat a feladatát az általa fenntartott szolgáltatással lássa el, hanem azt is, hogy annak társulásban vagy civil, egyházi fenntartóval kötött ellátási szerződés útján tegyen eleget. A többcélú kistérségi társulás lehetőségére hívja fel a figyelmet a Gyvt. 94/A. g-a, amely szerint a települési önkormányzatok a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátásokat, különösen a bölcsőde, a gyermekek átmeneti otthona, a családok átmeneti otthona és a gyermekjóléti központ működtetését többcélú kistérségi társulás útján is biztosíthatják. A többcélú kistérségi társulások által biztosított gyermekjóléti alapellátási feladatokra az alapnormatíván túl igénybe vehető kötött felhasználású, normatív támogatás célja szintén a települések ösztönzése az alapellátások létrehozására és működtetésére. A gyermekek napközbeni ellátása megszervezésének, rendszerének fejlesztése terén az új bölcsődék létrehozása, illetve a meglévő férőhelyek bővítése mellett megoldást jelenthet az óvoda-bölcsőde integráció, az egységes óvoda-bölcsőde, illetve a családi napközi létrehozásának támogatása. Emellett folyamatban van egy új alapellátási forma, a családi gyermekfelügyelet bevezetése és az ellátásokra vonatkozó jogi szabályozás rugalmasabbá tétele annak érdekében, hogy az ellátásokat könnyebb legyen létrehozni, illetve működtetni. A tárca folyamatosan törekszik arra, hogy hazai és uniós források bekapcsolásával ösztönözze az önkormányzatokat a hiányzó gyermekjóléti alapellátások létrehozására, a már működő szolgáltatások tárgyi feltételeinek javítására. Azon 10 ezer főnél nagyobb települések közül, ahol még nem működik bölcsőde, Sajószentpéter, Lajosmizse és Maglód sikeresen pályázott bölcsődefejlesztést érintő uniós forrásokra a Regionális Operatív Program 2007-2008as akcióterv időszakában. Az oktatási miniszter utalt a Köt. 2007. évi módosítására, amely rendelkezett arról, hogy az önkormányzatok vizsgálják felül – a közoktatásra vonatkozó feladatellátásuk tekintetében – az
12
intézkedési tervüket, különösen az esélyegyenlőséget szolgáló intézkedésekre, így az óvodai nevelés 3 éves kortól való biztosításának tervezésére. Az első felülvizsgálati határidő 2007. december 12. volt. A miniszter azt is hangsúlyozta, hogy a Köt. 102. § (2) bekezdésének a) pontja szerint a fenntartó dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról, nevének megállapításáról, az óvodába történő jelentkezés módjáról, a nagyobb létszámú gyermekek egy időszakon belüli óvodai felvételének időpontjáról, az óvoda heti és éves nyitvatartási idejének meghatározásáról, valamint megállapítja az adott nevelési évben indítható óvodai csoportok számát, az intézmény körzetét. A szaktárca ismerete szerint vannak fenntartók, amelyek az óvodai férőhelyhiányt több év óta a Köt.-ben szabályozott létszámtúllépéssel kívánják megoldani. Ettől még aggasztóbb, hogy a létszámtúllépésre vonatkozó döntéseikben nem veszik figyelembe az egy gyermekre jutó négyzetméter alapján megállapítandó maximális férőhelyszámot, amely semmiképpen sem léphető túl a gyermekek egészsége, biztonsága érdekében. Ugyanakkor a szaktárca nem rendelkezik olyan jogosultsággal, amelynek alapján a települési önkormányzatoknak, mint óvodafenntartóknak az óvodai férőhelyek felülvizsgálata alapján meghozott döntéseit befolyásolhatná, felülbírálhatná, vagy azokat szankcionálhatná. A Magyar Bölcsődék Egyesületének elnöke szerint a bölcsődei ellátás sok helyen nem biztosított, illetve túlzsúfolt, a háromévesnél fiatalabb gyermekek alig több mint 10%-a számára van csupán hely. Az okok közt megtalálható a finanszírozás sajátossága – a bölcsődéknél alkalmazott előnytelen normatíva számítási mód –‚ az önkormányzati feladatellátás elmaradásával kapcsolatos szankciók hiánya. A fizetőképes kereslet hiánya főleg más ellátási formáknál jelentkezik, hiszen a bölcsőde térítésmentes, viszont a családi napközi és a családi gyermekfelügyelet igénybevételénél havi 40-80 ezer forint a szülőkre háruló költség. Ez az összeg sok esetben a férőhelyek szűkösségén túl, újabb gátja a munkaerőpiacra való visszatérésnek, hiszen az egyik szülő nettó keresetét is kifizethetik a gyermek napközbeni ellátásáért. A férőhely-hiányt fokozza a gyermekgondozási szabadságokkal kapcsolatos szabályozás korábbi változása is, amely lehetővé tette a GYES melletti munkavállalást. A fejlesztések nem tudtak lépést tartani az igények hirtelen növekedésével. Az ÉB szerint a gyerekek, elsősorban a három éven aluliak napközbeni ellátása jelenleg megoldatlan. A rendelkezésre álló férőhelyek a bölcsődékben nem elégségesek, a Gyvt-ben nevesített további napközbeni ellátási formák (családi napközi, házi gyermekfelügyelet és legújabban a családi gyermekfelügyelet) nagyon kis számban működnek, az ellátatlanság problémáját kevéssé enyhítik. A 2007-ben elfogadott „Legyen jobb a gyermekeknek” Nemzeti Stratégia célként jelöli meg „a gyerekes szülők szükségleteihez rugalmasan igazodó, könnyen elérhető személyes szolgáltatások és napközbeni ellátási szolgáltatások” működését. A gyerekeknek, illetve a gyerekes családoknak nyújtott közszolgáltatások szabályozási és finanszírozási rendszere jelenleg nem veszi figyelembe az országban tapasztalható jelentős területi egyenlőtlenségeket. A területi egyenlőtlenségek következtében éppen a legkedvezőtlenebb helyzetű családok és gyermekek szorulnak ki az ellátásból, illetve szorulnak be a legkevésbé igényes és eredményes ellátásokba. A szabályozás nem a valós szükségletekhez, hanem többnyire csak a település lakosságszámához igazodik. Így a kedvezőbb régiókban lévő nagyobb (10 ezer fő feletti) településeken sem garantált a megfelelő számú férőhely. Magyarországon sokáig elsősorban a szülők (anya) munkavállalását segítő intézményként tekintett a jog – sőt a közvélemény is – a kisgyermekek bölcsődei, óvodai ellátására, és általában a napközbeni ellátásokra. Ha volt szolgáltatás és elég férőhely, akkor elsősorban a
13
munkavállalásukat igazolni tudó szülők juthattak hozzá az ellátáshoz. Csak a legutóbbi években kezd változni ez a szemlélet. Egyre hangsúlyosabb a gyermekintézmények munkavállalást segítő szerepe mellett a gyermekek szocializációjában, képességeik fejlesztésében betölthető funkciója. Ez a funkció kiemelten fontos a hátrányos helyzetű, illetve deprivált családokban élő gyerekek számára. Ma Magyarországon a 0–2 évesek 10%-a sem jut hozzá bölcsődéhez, családi napközihez, eközben az EU-s irányelvek alapján legalább az érintett korosztály egyharmadának biztosítani kell a tagállamokban a napközbeni szolgáltatást. A hátrányos helyzetű régiókban tapasztalható nagyobb hiányok kedvezőtlen szolgáltatás-minőséggel is társulnak. A kihasználtsági adatok és a munkatársak képzettségének adatai arra utalnak, hogy az ország hátrányos helyzetű régióiban élő kisgyermekes családok nem csupán az ellátások igénybevételében, hanem e minőségi követelmények szempontjából is kedvezőtlen helyzetben vannak. A sokszor 130-140%-os férőhely-kihasználtság, a képzett gondozónők hiánya alapvető akadálya a minőségi szolgáltatás biztosításának. Az elmúlt évek uniós fejlesztései és a finanszírozási feltételek javítása sem járt együtt a férőhelyszám jelentős növekedésével. A szabályozási környezet változása és ennek következtében az óvodai „mini” csoportok indításának, valamint a 2 éves gyerekek óvodai csoportban való elhelyezésének lehetősége sem javított számottevően a hozzáférési gondokon. Az ÉB ülésén tárgyalta az MTA Népesedési Kerekasztal által készített „A család és munka összeegyeztetésének elősegítése” c. vitaindító anyagát.8 E kutatás számos, a gyermekek napközbeni ellátásával kapcsolatos kérdést is vizsgált. Többek között rámutatott arra, hogy „Magyarországon a GYES bevezetése óta elmúlt 40 évben a gyermekellátó intézményrendszer igazodott a gyermek 3 éves koráig tartó gyermekgondozási szabadság rendszeréhez, azaz a bölcsődei ellátásban csak az érintett korosztály 8-10 %-a részesült. (Dániában 70, Hollandiában 50, Franciaországban, Svédországban és Belgiumban 40 % feletti ez az arány.) 2003. óta némileg emelkedett a bölcsődei férőhelyek száma, de 2008-ban is közel 300.000 bölcsődés korú gyermek közül csak 33.400 járt önkormányzati bölcsődébe. A meglévő bölcsődék 130 %-os kihasználtsággal működnek. Nagyok a területi egyenlőtlenségek: a bölcsődék egyharmada a Közép-magyarországi régióban van. A bölcsődéknek nemcsak a kisgyermekes anyák munkavállalása, hanem a hátrányos helyzetű gyermekek fejlesztése szempontjából is fontos szerepe van (lehetne).” Az óvodai rendszer kiépítettségéről megállapítja, hogy az „meghaladja az európai átlagot (bár szintén fejlesztendő), a 3-6 évesek gyermekintézményi ellátottsága már ma a 2010-es EU-cél (90%) közelében van. Minden igényt azonban ezek sem tudnak kielégíteni. Például az a család, ahol óvodásnál kisebb gyermek is nevelkedik, a települések egy részén nem is reménykedhet abban, hogy nagyobb gyermekét 5 éves kor alatt (jelenleg 5 éves kortól van kötelező óvodai képzés) óvodába járassa.” A kutatás kitért a kisgyermeket nevelő nők foglalkoztatottsági helyzetére is. Megállapította, hogy a 0-3 éves gyermeket nevelő nők 18 %-a foglalkoztatott. Ezt összevetve a bölcsődei ellátásban részesülők 10 % körüli arányával, valószínűsíthető, hogy a bölcsődés korú gyermekek nem elhanyagolható hányadának napközbeni ellátását informális módon, állami szabályozás nélkül oldják meg. E helyzet arra késztette az államot, hogy szabályozza és ösztönözze a kisgyermekek napközbeni ellátásának kevésbé intézményesített, család-közeli formáit. Ezek a családi napközi, valamint a családi gyermekfelügyelet.” 8
Népesedési Kerekasztal 2. munkacsoport Budapest, 2010. január
14
5/ A napközbeni ellátások közegészségügyi feltételei Az egészségügyi miniszter tájékoztatása szerint: A napközbeni gyermekellátások működését a gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatótevékenység engedélyezéséről, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi vállalkozói engedélyről szóló 259/2002. (XII. 18.) kormányrendelet alapján a területileg illetékes jegyző engedélyezi, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ) szakhatóságként vesz részt az eljárásban. Az ellátások működésének közegészségügyi körülményeit az ÁNTSZ rendszeresen ellenőrzi. A családi gyermekfelügyelet engedélyezési eljárásában az ÁNTSZ vezető védőnője vesz részt, akit képesítése, szakmai felkészültsége alkalmassá tesz a közegészségügyi körülmények véleményezésére is a kis létszámú, 2-4 éves korú gyermekek ellátása esetében. Ellenőrzési tapasztalatok ezen a téren még nem állnak rendelkezésre. A bölcsődék, a családi napközik, a családi gyermekfelügyelet, és az alternatív napközbeni ellátások tekintetében a közegészségügyi elvárásokat módszertani levelek tartalmazzák, melyek betartását a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működési feltételeiről szóló 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet 40. § (5), illetve 48. § (2) bekezdése, valamint az 51/C. § (3) bekezdése írja elő. Az alternatív napközbeni ellátások (játszóház, gyermekfelügyelet, integratív családi játéktár stb.) és családi napközik száma az utóbbi években ugrásszerűen megnőtt, a családi napközik száma emelkedett. A tapasztalatok alapján mind a magán, mind az önkormányzati működtetők szívesen választják ezeket az ellátási formákat, mivel kialakításuk, fenntartásuk kedvezően finanszírozható, engedélyezésük és működtetésük egyszerűbb, mint a bölcsődéké, illetve az óvodáké. Mindemellett a közegészségügyi elvárások minimálisak, hiszen az eredeti szándék szerint vagy kis létszámú, vagy csupán rövid idő intervallumú, időszakos szolgáltatást nyújtanak. Az ÁNTSZ a napközbeni gyermekellátásban évek óta érzékelhető változások miatt indokoltnak tartotta ezen ellátások közegészségügyi körülményeinek országos vizsgálatát. 2007ben a bölcsődék, 2008-ban a családi napközik és az alternatív napközbeni ellátások feltérképezésére került sor. A bölcsődék közegészségügyi körülményeinek országos felmérése az ÁNTSZ és az Országos Környezet-egészségügyi Intézet együttműködésével valósult meg. A felmérés kiterjedt a fenntartó, a gondozottak, az épület és környezete, a befogadóképesség-létszám, az udvar-terasz, a gondozási egységek, a szociális helyiségek, az étkeztetés, az orvosi ellátás, a kémiai és járványügyi biztonság, a balesetveszélyes körülmények, a nemdohányzók védelme, az üzemelési feltételek, valamint a bölcsődei különszolgáltatások vizsgálatára. Az ÁNTSZ nyilvántartásában szereplő valamennyi, összesen 557 intézmény vizsgálatára sor került, ezek több mint 28 363 gyermek gondozását biztosították. Az engedélyezett gyermeklétszám 24 396 fő volt. A bölcsődék 94 százalékát önkormányzatok, 3 százalékát alapítványok, 3 százalékát magán vagy egyházi, illetve egyéb fenntartók működtették. A bölcsődék 60 százaléka 1-2 gondozási egységből álló, kisebb intézmény volt. A bölcsődék 41 százaléka 120 százalék feletti kapacitással üzemelt, s közöttük előfordultak olyan intézmények, ahol a gyermekek száma meghaladta az engedélyezett létszám kétszeresét is. A járványügyi biztonság feltételei az intézmények 82 %-ánál hiányosak voltak. A kifogásoltság a játékfertőtlenítéssel, a tetvességi vizsgálattal és a homokcsere gyakoriságával kapcsolatos problémákból, a homokozó használaton kívüli fedésének hiányából, illetve az elkülönítő helyiség hiányából adódott. Kiemelésre érdemes témakör volt a
15
balesetmentesség, amelynek feltételei a bölcsődék mintegy egynegyedében nem valósultak meg. Az intézmények 25 százalékában nem volt biztosítva a fűtőtest- és üvegvédelem, 24 százalékában pedig egyéb balesetveszélyes körülmények fordultak elő, például töredezett burkolat, törött udvari játékok, éles peremű homokozók. A hiányosságok megszüntetése érdekében az ÁNTSZ munkatársai a helyszínen intézkedtek. A családi napközik és egyes alternatív napközbeni ellátások közegészségügyi körülményeire vonatkozó országos vizsgálat során 225 családi napközi és 207 alternatív napközbeni ellátás (játszóház, gyermekmegőrző, gyermekfelügyelet, játéktár, kalandpark, foglalkoztató, fejlesztő) felmérése történt meg. Mindkét ellátási forma a Közép- magyarországi Régióban a legelterjedtebb, de a családi napközik a Dél-alföldi Régióban is nagyon népszerűek. Működési engedéllyel rendelkezik minden családi napközi, ugyanakkor a felmért alternatív napközbeni ellátásoknak csupán 36 százaléka. Mindkét formánál 16 százalék az önkormányzati fenntartók aránya, azonban míg a családi napközik esetében az alapítványok, szervezetek (50 %) domináltnak, a játszóházak, gyermekmegőrzők fenntartói nagyrészt magánszemélyek, gazdasági társaságok (61 %). Az ellátott gyermekek száma néhány családi napköziben meghaladta a jogszabályban engedélyezett létszámot, ugyanakkor több esetben a dolgozók száma nem érte el az előírtat. A játszóházak, a gyermekmegőrzők közel háromnegyedében 20 főnél kevesebb gyermek elhelyezésére, foglalkoztatására van lehetőség. Fogyatékos gyermeket – tevékenységükből adódóan – a családi napközik 1 %-a, az alternatív ellátási formák 57 %-a fogad. A családi napközik főként (76 %) a 6 év alatti gyermekek ellátását biztosítják, míg a játszóházak, gyermekmegőrzők többsége (69 %) az iskoláskorúak számára jelent megoldást. Közegészségügyi szempontból legjelentősebb feladat a járványügyi és a kémiai biztonság megerősítése mindkét ellátási forma esetében. A családi napközik 37 %-a, a játszóházak, gyermekőrzők 43 %-a nem felelt meg a járványügyi biztonsághoz szükséges valamennyi elvárásnak (játék fertőtlenítés gyakorisága és módja, pelenkázó fertőtlenítése, pelenkakezelés, dolgozók egészségügyi alkalmassága, takarítás). A megfelelő kémiai biztonságot a veszélyes készítmények/anyagok bejelentése, a Biztonsági Adatlap rendelkezésre állása minden veszélyes készítményről, és a veszélyes készítmények/anyagok megfelelő tárolása jelentene. Ezek a feltételek a családi napközik 16 %-ában, a játszóházak és gyermekőrzők 35 %-ában nem teljesültek. Egyéb higiénés mutatók (világítás, szellőzés, berendezés, nemdohányzók védelme, balesetmentes környezet, stb.) tekintetében mindkét forma esetében az ellátások kisebb hányada (1-13 %) esett kifogás alá. Hatósági intézkedésre a családi napközik 17 %-ánál, az egyéb alternatív napközbeni ellátások 30 %-ánál került sor, főként a játékfertőtlenítés és a kémiai biztonság hiányosságai, a balesetveszélyes körülmények, a dolgozók érvénytelen vagy hiányzó egészségügyi alkalmassági vizsgálata, valamint az elsősegély doboz, illetve a figyelmeztető tábla hiánya miatt. 6/ Az ellátások bővítésének tervezett irányai Az SZMM tervezése szerint 2012-ig várhatóan körülbelül 15 ezer új férőhely jöhet létre a gyermekek napközbeni ellátása területén. A szaktárca álláspontja szerint a települési önkormányzatok által biztosítandó bölcsődei férőhelyek számának központilag történő meghatározása nem szükséges. Ugyanakkor a bölcsődei ellátás megszervezésének könnyítése érdekében a bölcsődei csoportlétszám emelését tartotta indokoltnak, mivel a bölcsődék férőhely-kihasználtsága a 2008. évi KSH adatok alapján 130%os, ezért a csoportlétszám 20%-os megemelését írta elő 2010. szeptember 1-jei hatállyal a
16
személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 15/1998. (IV. 30.) NM rendelet módosításáról szóló 31/2009. (XII. 22.) SZMM rendelet 6. §-ával. A csoportlétszám emelése férőhelybővülést is eredményez, számításaik szerint a jelenlegi férőhelylétszám a módosítás következtében mintegy 5000 fővel növekedhet. Az európai uniós források igénybevételével a bölcsődei fejlesztés területén a már megkezdett és a most kiírandó pályázatok révén 2012-ig mintegy 7 800 bölcsődei férőhely létrehozása várható. A családi napközi tekintetében a közelmúlti jogszabály-változások eredményeként a meglévő férőhelyek mellett 2012-ig további 1000 új férőhely létrehozása várható. A családi gyermekfelügyelet bevezetésével 2012-ig szintén mintegy 1000 új férőhely jöhet létre. Az oktatási miniszter tájékoztatása szerint a férőhelyek növelését a közoktatási intézményekhez kapcsolódó infrastrukturális pályázati lehetőségek segítették, segítik. Ennek körében kiemelte az Új Magyarország Fejlesztési Tervet, amelynek célja a közoktatási intézmények modernizációjának támogatása. A címzett és céltámogatási rendszer a helyi önkormányzatok gazdálkodása pénzügyi szabályozó rendszerének szerves részeként 1991. évben került bevezetésre és az oktatási ágazat beruházásait 2006-ig támogatta. A társadalmi szempontból kiemelkedő fontosságú, nagy költségigényű helyi önkormányzati lakossági infrastrukturális beruházásokban az állami részvétel megjelenítését, az infrastrukturális ellátás különbségeinek mérséklését és színvonalának javítását biztosította. Az önkormányzatok címzett és céltámogatásaira felosztható keretszámokat az Országgyűlés évenként, a költségvetési törvényben határozta meg. 1991. és 2006. között összesen 260 db közoktatási intézményi épület-beruházás valósult meg az oktatási ágazatban címzett támogatás igénybevételével, melyek összköltsége több mint 58 milliárd Ft volt. Az Országgyűlés döntése alapján 2007-től új címzett támogatás nem indult, a nagy költségigényű fejlesztések megvalósítását az uniós források segítik. Az oktatási ágazatban 1483 db beruházás fejeződött be céltámogatás igénybevételével a céltámogatási rendszer elindításától, 1991-től 2000-ig. A fejlesztési célú hazai források másik jelentős része a decentralizált források, melyek felett a megyei, később a regionális fejlesztési tanácsok rendelkeznek döntési jogosultsággal, a miniszter részletezte még a fejlesztési támogatásokat, valamint a költségvetési forrásokat is. A MBE elnöke szerint a legfiatalabb gyermekeknek családi környezetben van a legjobb helye, viszont nem hagyhatóak figyelmen kívül azok a nemzetközi kutatási eredmények sem, amelyek az egyévesnél idősebbek esetében hatékonyabbnak tartják az intézményi formákat. Elsősorban azért, mert ezeken a helyeken a dolgozók alkalmazása meghatározott képesítéshez kötött, amely közép- vagy felsőfokon, általában családszociológiai, szociál-pedagógiai, fejlődéslélektani, pedagógiai és gyakorlati ismeretekkel vértezi fel a végzetteket. Szintén nemzetközi kutatásokra hivatkozva véleménye szerint az adott ellátás színvonala határozza meg legnagyobb mértékben a gyermek-ellátás színvonalát. Álláspontja szerint a magyarországi helyzettel kapcsolatban legalább kétféle megközelítést kell átgondolni a gyermek családban történő nevelkedéséhez való joga kapcsán. Egyrészt a férőhelyhiány megszüntetése érdekében további lépéseket kell tenni, másrészt biztosítani kell az ellátások magas színvonalát. A férőhely fejlesztések keretében egyetért a családi napközi és családi gyermekfelügyelet létesítésével, elsősorban kis településeken, ahol nincs sem nagyszámú igény, sem elegendő erőforrás bölcsőde működtetésére. A magas színvonalú ellátás biztosításához viszont összességében megfelelőbbnek tartja a bölcsődéket. A bölcsődei szakdolgozók képesítése az 1990-es évek óta érettségire épülő 3 éves (nappali) szakképzés keretében volt megszerezhető, és a Magyar Akkreditációs Bizottság
17
2008. évi döntése értelmében ezentúl az alapképzés BA szinten is folyhat. A családi napközi szolgáltatást nyújtóknak ezzel szemben egy 40 órás felkészítő tanfolyamon kell részt venniük, a családi gyermekfelügyeletet végzőknél pedig ez sem kívánalom. Az elnök álláspontja szerint a professzionális ellátás hiányával a gyermeki jogok is sérülhetnek. Az ÉB tájékoztatása szerint a „Legyen jobb a gyermekeknek” Nemzeti Stratégiának megfelelően, uniós forrásokból kezdődött meg az elmúlt években a Biztos Kezdet Gyerekházak hálózatának kiépítése. A Gyerekházak elsősorban a szolgáltatáshiányos, hátrányos helyzetű kistelepüléseken, valamint a szegregált városrészekben biztosítják a 0-4 éves gyermekek képességgondozását. A Gyerekházak elsődleges célja lehető legjobb esély biztosítása a készségek-, képességek kibontakozásához, a lehető legkorábbi életkorban. A szolgáltatások az év minden napján a délelőtti órákban fogadják a gyermekeket és szüleiket. Nem rendszeresen, de szülői igény esetén – a nyitva tartás meghosszabbításával – biztosítják a délutáni gyermekfelügyeletet is. A Gyerekház nem napközbeni ellátás a hatályos gyermekvédelmi törvény értelmében. Gyermekfelügyeletet csak részben biztosít, szocializációs funkciója és lehetőségei azonban kiemelten fontosak. A szolgáltatáshiányos településeken sokszor az egyetlen lehetőségét kínálják a későbbi iskolai pályafutást és társadalmi részvételt megalapozó korai gondozásnak. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv időszakában 150-200 gyerekház kialakítása és működésének beindítása a cél. Ez azt jelenti, hogy (amennyiben a házak tartós finanszírozása megoldódik) 2013-ig kialakul egy olyan hálózat, amely évente megközelítőleg 3-3500 kisgyereknek tud majd az életkori szükségletekhez igazodó környezetet és szakmai segítséget nyújtani, valamint a gyermekek egy kisebb részének tradicionális értelemben vett napközbeni ellátást (gyermekfelügyeletet) biztosítani. A kutatás9 rámutat a gyermekek napközbeni ellátása intézményrendszerének továbbfejlesztésére is. Elengedhetetlen feltételként fogalmazza meg a megfelelő színvonalú gyermekintézményi háttér megteremtését. Legsürgetőbbnek a bölcsődei ellátás fejlesztését tartja, amelyhez a jogszabályi feltételrendszer megváltoztatását látja indokoltnak. Problémának tartja, hogy 10.000 lakos felett az önkormányzat köteles bölcsődét működtetni, ám több helyen is hiányzik a bölcsőde, ugyanakkor ennek nincs szankciója. Törvény nem írja elő, hogy hány férőhely működtetését köteles az önkormányzat biztosítani. A kutatás javaslatként fogalmazza meg, hogy a törvény lakosságszámra vetítve (a helyi lakosság korösszetételét is figyelembe véve) határozza meg, hogy hány bölcsődei férőhelyet köteles működtetni az önkormányzat, s ha ezt nem biztosítja, akkor milyen eszközökkel szankcionálható. Véleményük szerint minimum 60 férőhely szükségeltetik 10.000 lakosonként és semmiképpen sem tartják kizárhatónak a bölcsődenyitásból a 10.000 alatti településeket. Az önkormányzatok „pályázási hajlandóságának” fokozása érdekében szükségesnek látszik a bölcsődei normatíva számítási módjának megváltoztatása, vagyis, hogy az a felvett gyermekek létszámához és ne a jelenlétéhez igazodjon és legyen figyelemmel a napi nyitvatartási időre, nyitvatartási napok számára. A tanulmány rámutat arra is, hogy a „bölcsődék létesítése és fenntartása mind a központi költségvetés, mind az önkormányzatok számára nagyon nagy anyagi terhet jelent, egy teljesen új bölcsődei férőhely létesítése kb. 4 millió forintba, éves fenntartási költsége kb. 1 millió forintba kerül. A közeljövőben, ezért nem valós alternatíva, hogy a 0-3 éves gyermekek családon kívüli napközbeni ellátásának igényét az állam egyedül a bölcsődei férőhelyek bővítésével oldja meg. Szükség van a családi napközik számának dinamikus növelésére is. Sokat segítene a 9
MTA Népesedési Kerekasztal vitaindító anyagának II/2 pontja a gyermek napközbeni felügyeletét biztosító intézmények továbbfejlesztéséről
18
követelmények egyértelművé tétele, és ennek alapján az engedélyezési eljárás és ellenőrzés egységesítése. Az újonnan bevezetett családi gyermekfelügyelettel kapcsolatosan sokan szakmai aggályokat fogalmaztak meg. Ezért szükséges lenne bevezetését folyamatosan monitorozni és ennek alapján dönteni a továbbfejlesztésről. […] A jelenlegi rendszer, amely a támogatást, illetve a szülő által fizetendő térítési díjat az intézmény típusához és nem a család helyzetéhez köti elveiben hibás és igazságtalan. Úgy szükséges a támogatás/térítés szabályait kialakítani, hogy a munkavállalást választó szülők számára az intézmények mindhárom típusa elérhetővé váljon. […] Adókedvezménnyel, az uniós támogatások elérhetővé tételével ösztönözni kellene a munkáltatókat munkahelyi bölcsődék, integrált bölcsődék-óvodák létesítésére, a munkaidővel azonos időben nyitva tartó, a munkahelyhez közeli gyermekintézmények működtetésére.[…] A nagyszámban előforduló inaktív nőket a nonprofit szervezetek közreműködésével – önkéntesként vagy díjazás ellenében végzett munkavégzéssel – be kellene kapcsolni a hatalmas volumenű kielégítetlen gondozói szükségletek otthoni keretek közötti elvégzésébe. ”
V. Összegzés Ahogyan azt már több jelentésemben rögzítettem, 2010-ben kiemelt figyelmet fordítok a család szerepére a gyermek jogainak védelmében. Lényeges ezzel kapcsolatosan utalnom arra, hogy az elsődleges állami feladat a családi védelem elősegítése, a gyermek családban történő nevelkedéséhez való jogának biztosítása, amely a gyermek mindenek felett álló érdekének érvényre juttatását szolgálja. A családban nevelkedés garantálja a gyermekek személyiségének kibontakoztatását, a testi, szellemi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészségét, felnevelkedését és jólétét. Az államnak megfelelő jogalkotási és jogalkalmazási eszközök igénybevételével segítenie kell a családokat feladatuk minél jobb teljesítése érdekében. A gyermekek védelme, legyen szó bármely területről, eredendően többszereplős, ahol a családok állami segítése (kivételesen pótlása), a családban nevelkedés preferálása, a családbarát intézkedések, valamint a szülők, közeli hozzátartozók személyes felelőssége egyaránt hangsúlyos.10 A családok támogatása egyrészről anyagi jellegű lehet, amely magában foglalja annak elősegítését is, hogy a gyermekeket nevelők is valós eséllyel indulhassanak a munkaerőpiaci versenyben, valamint azt is, hogy megfelelő szakértelem segítse a szülőket a gyermekek nevelésében. A gyermekek napközbeni ellátásának tényleges biztosítása mindkét szempontból elengedhetetlenül szükséges és meghatározó. A gyermekek jogainak védelme, e jogok érvényesülése és tényleges, gyakorlatban történő biztosítása nem merülhet ki pusztán a gyermekekkel kapcsolatos intézkedések hangsúlyozásával. Az Alkotmánybíróság működése kezdetén már megállapította11, hogy az állam kötelezettsége „a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről is.” Ennek értelmében nem tekinthető elégségesnek a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának, valamint az állampolgárok egyenlő esélyű hozzáféréshez való jogának szempontjából, ha a pusztán a jogszabályokban, „elvben” valósul meg a szülők és gyermekek számára egyaránt fontos napközbeni ellátás intézménye. Az állam elsőrendű kötelezettsége, hogy megadjon minden olyan támogatást (azok komplexitásában, 10 11
Lásd a Gyermekjogi Projekt 2009. évi tevékenységét bemutató projektfüzet, 114-115. o. Lásd a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatot
19
számos területet érintően), amely segíti a családot és a szülőket abban, hogy gyermekeik védelemhez és gondoskodáshoz való jogát biztosítani tudják. A vizsgálat tapasztalatai alapján ugyanakkor megállapítom, hogy a gyermekek napközbeni ellátását biztosító rendszer több helyen nem tölti be funkcióját. A vizsgálat feltárta, hogy a kötelező önkormányzati feladatot az önkormányzatok nem látják el, adott esetben nem működtetnek bölcsődét, vagy a bölcsődei ellátás kiváltása céljából, a napközbeni feladat ellátására kötnek ellátási szerződést más szervezetekkel, de ebben az esetben nem ugyanazok a garanciális vagy éppen térítési díjak megállapítására vonatkozó szabályok kerülnek alkalmazásra, mint az önkormányzati fenntartású intézmények esetében. Ha az adott közszolgáltatás hiányában az ellátás csak üzleti alapon szerveződő szolgáltatótól vehető igénybe, sok esetben aránytalan és vállalhatatlan terhet jelent a munkaerőpiacra visszatérni kívánó szülő számára, különösen az ország e szempontból is terhelt régióiban. Az egyes ellátások biztosításának megvalósítását akadályozza az is, hogy hiányoznak azok a jogszabályi előírások (pl. szankciók), valamint azok a financiális feltételek (a feladat ellátáshoz szükséges források, a feladat ellátását biztosító normatív támogatási rendszer), gazdasági eszközök (pl. pályázati lehetőségek), amelyek a feladat ellátását nem biztosító önkormányzatokat rábírják és/vagy ösztönzik az önkormányzati kötelező feladat ellátására. A körülmények alapján az is leszögezhető, hogy amennyiben az önkormányzat intézményi formában látja el feladatát, akkor a bölcsődei ellátásban való részvételt sok esetben a férőhelyek szűkössége gátolja meg, illetve számos esetben fordul elő, hogy több gyermeknek kívánnak ellátását biztosítani, mint amennyi a férőhelyek száma alapján megengedhető lenne. A minisztérium azonban a férőhelyek számát úgy bővítette, hogy megemelte az egy csoportban elhelyezhető kisgyermekek számát - a terület tényleges bővítése, illetve a szakemberlétszám emelése nélkül - amely így az ellátás minőségi színvonalának csökkenéséhez, illetve a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának esetleges sérelméhez vezethet. A feladat kötelező ellátását jogszabály rögzíti, de a szabályozás adós marad annak rögzítésével , hogy figyelemmel kell lenni az ellátásra jogosult gyermekek számára, illetve, hogy e számra tekintettel, azzal arányban kell a közszolgáltatást – meghatározott számú férőhelyen – biztosítani. Az ellátásban gondot okoz az is, hogy csak a 10.000 fő feletti települések önkormányzatai számára kötelező feladat a bölcsőde fenntartása, ez pedig ezen ellátási formából kizárja azokat a gyermekeket, akik ennél kisebb lélekszámú településen élnek. A feltárt tényekből következően megállapítható, hogy az egyes ellátási formákhoz való hozzájutásban területi egyenlőtlenségek alakultak ki, míg az ország bizonyos területein az ellátási formák hozzáférhetőek, addig az ország más részein lakó gyermekek számára az egyes ellátási formák elérhetetlenek. Megállapítom továbbá, hogy míg az un. hagyományos ellátási formák (bölcsőde, óvoda) működésénél szigorú szakmai követelmények érvényesülnek, az alternatív ellátási formáknál (pl. családi napközi) csupán laza előírások határozzák meg a működés feltételeit, mind a képzettség, mind a szolgáltatás nyújtásának egyéb (pl. ingatlan alkalmassága, az ellátást nyújtó helyettesítése) feltételeiben. Megállapítom, hogy az egyes ellátási formák működését meghatározó tárgyi és személyi minimum szabályok, illetve a kötelező feladat-ellátást elmulasztását szankcionáló jogszabályi rendelkezések hiányoznak. Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a gyermekek napközbeni ellátásának feltárt hiányosságai, az ellátás intézményi garanciáinak differenciáltsága, a gyermek 20
védelemhez és gondoskodásához való összefüggésben visszásságot okoznak.
jogával
és
a
jogbiztonság
követelményével
Intézkedéseim: 1/ Az általam feltárt visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 25. § alapján felkérem a Magyar Köztársaság Kormányát, tekintse át a gyermekek napközbeni ellátására vonatkozó jogi szabályozást, különös figyelmet fordítva a szabályozás egységességére, a szakmai garanciák biztosítására, az ellátás ellenőrizhetőségére és a szükséges szankciórendszer kialakítására. 2/ Az Obtv. 20. § (1) bekezdésében foglaltak alapján felkérem a Nemzeti Erőforrás Minisztériumát vezető minisztert, dolgozzon ki olyan átfogó, komplex és ütemezett intézkedési tervet, amely biztosítja, hogy az önkormányzatok a gyermekek napközbeni ellátására vonatkozó kötelező feladatuknak eleget tudjanak tenni. Budapest, 2010. augusztus
Prof. Dr. Szabó Máté
21
1. számú melléklet
Nemzetközi kitekintés Nemzetközi viszonylatban az OECD és az EU tagországaiban az iskolás kornál fiatalabb gyermekek körében soha nem volt még ilyen nagyarányú a napközbeni gyermekellátási szolgáltatások igénybevétele. Egyidejűleg kutatások arra hívják fel a figyelmet, hogy az egyévesnél fiatalabb gyermekek számára megfelelőbbnek tűnnek a családias ellátások. Az európai országok gyakorlatában is azt látható, hogy intézményekbe az egyévesnél fiatalabb gyermekek jóval kisebb arányban járnak. Ugyanakkor megjegyezendő, hogy azokban az országokban, ahol az ellátás biztosítása önkormányzati feladat, a családi napközi szolgáltatást nyújtók is javarészt önkormányzati alkalmazásban vannak (Pl. Dánia).
Családtámogató szolgáltatások a vizsgált országokban és Magyarországon Ország
Bölcsőde
Óvoda
Napközi
Németország
0-3 éveseknek: Nyugat: 2,8% Kelet: 37%
Nyugat: 6,4% Kelet: 67,6%
Franciaország
0-2 éveseknek; kb. 36% kap szervezett ellátást
Nyugat 89,9% (24,4% egész nap) Kelet: 98,4% 3 éves: 90% 6 éves 100%
Lengyelország
0-3 éveseknek; kb 2%
Spanyolország
0-3 évesek: 20,7%
Nagy-Brittania
1-2 éveseknek; 30% privát bölcsőde; 30% játszóház részidőben; + Sure Start
Norvégia Magyarország
1-3 éves: 48%
4 éves 35,7% 5 éves 46,3% 6 éves 55% 3 éves 96% 6 éves 100% 3 éves: 96,6 % napi 2,5 órában 4 éves: 98% óvoda + „felkészítő osztály” 3-6 éves: 88%
0-3 éveseknek; 8,4%
3-4 éves 85% 4-5 éves 91% 5-6 éves 97%
Egész napos iskola n.a.
Egész napos; hosszú ebédszünet n.a.
6 éves: 68,2% 6-10 éves: 53% 6-14 éves: 40%
Forrás: Starting Strong. Early Educaticon and Care. OECD 2006. in. Családpolitikák változóban SZMI 2010
22
2. sz. melléklet Alkalmazott jogszabályok: A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli. (2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el. (3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. 11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. (2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. (3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény A gyermekjóléti alapellátások célja 38. § (1) Az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez, valamint a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez. (2) Az alapellátás keretében nyújtott személyes gondoskodást - lehetőség szerint - a jogosult lakóhelyéhez, tartózkodási helyéhez legközelebb eső ellátást nyújtó személynél vagy intézményben kell biztosítani. Gyermekek napközbeni ellátása 41. § (1) A gyermekek napközbeni ellátásaként a családban élő gyermekek életkorának megfelelő nappali felügyeletét, gondozását, nevelését, foglalkoztatását és étkeztetését kell megszervezni azon gyermekek számára, akiknek szülei, nevelői, gondozói munkavégzésük, munkaerőpiaci részvételt elősegítő programban, képzésben való részvételük, betegségük vagy egyéb ok miatt napközbeni ellátásukról nem tudnak gondoskodni. A napközbeni ellátás keretében biztosított szolgáltatások időtartama lehetőleg a szülő munkarendjéhez igazodik. (2) A gyermekek napközbeni ellátását különösen az olyan gyermek számára kell biztosítani, a) akinek fejlődése érdekében állandó napközbeni ellátásra van szüksége, b) akit egyedülálló vagy időskorú személy nevel, vagy akivel együtt a családban három vagy több gyermeket nevelnek, kivéve azt, akire nézve eltartója gyermekgondozási díjban részesül, c) akinek a szülője, gondozója szociális helyzete miatt az ellátásról nem tud gondoskodni. Bölcsőde 42. § (1) A bölcsőde a családban nevelkedő 3 éven aluli gyermekek napközbeni ellátását, szakszerű gondozását és nevelését biztosító intézmény. Ha a gyermek a 3. évét betöltötte, de testi vagy szellemi fejlettségi szintje alapján még nem érett az óvodai nevelésre, a 4. évének betöltését követő augusztus 31-ig nevelhető és gondozható a bölcsődében. (2) A bölcsőde az (1) bekezdésben foglaltakon túl végezheti a fogyatékos gyermekek korai habilitációs és rehabilitációs célú nevelését és gondozását is. A bölcsődei ellátás keretében a Kt. szerinti szakértői és rehabilitációs bizottság szakvéleménye alapján a fogyatékos gyermek legfeljebb hatéves koráig fejlődését biztosító korai fejlesztésben és gondozásban, vagy fejlesztő felkészítésben vehet részt. (3) A bölcsőde az alapellátáson túl szolgáltatásként speciális tanácsadással, időszakos gyermekfelügyelettel, gyermekhotel működtetésével, vagy más gyermeknevelést segítő szolgáltatásokkal segítheti a családokat. (4) A bölcsődei ellátás megszűnik a) a bölcsődei nevelési év végén, ha a gyermek a 3. évét betöltötte, b) ha a gyermek az (1), illetve (2) bekezdés szerinti életkort elérte. 42/A. § A bölcsődei felvétel során előnyben kell részesíteni azt a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosult gyermeket, akinek szülője vagy más törvényes képviselője igazolja, hogy munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban áll.
23
94. § (1) A települési önkormányzat, fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat feladata a gyermekek védelme helyi ellátó rendszerének kiépítése és működtetése, a területén lakó gyermekek ellátásának megszervezése. (3) Az a települési önkormányzat, fővárosban a kerületi önkormányzat, amelynek területén a) tízezernél több állandó lakos él, bölcsődét köteles működtetni. 96. § (1) A helyi önkormányzat az e törvényben meghatározott személyes gondoskodást nyújtó ellátást a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 81. § (1) bekezdése szerint, valamint a több önkormányzat illetékességi területére kiterjedő intézményi ellátási kötelezettségnek és a 94/A. §-nak a figyelembevételével más szervvel, személlyel kötött ellátási szerződés útján, illetve társulásban biztosítja. (2) Az intézmények ellátási területének meghatározásánál tekintettel kell lenni arra is, hogy az intézmény és az ellátottak lakóhelye közötti távolság lehetőleg ne haladja meg az ötven km-t. 97. § (1) Az e törvényben meghatározott személyes gondoskodást nyújtó ellátást vagy egyes körülhatárolható és elkülöníthető feladatok ellátását a helyi önkormányzat, valamint az állami szerv nem állami szervvel kötött ellátási szerződés útján is biztosíthatja. (2) Ha az ellátási szerződés alapján a feladat ellátásában vallási vagy világnézeti elkötelezettségű nem állami szerv működik közre, a megállapodás megkötése nem mentesíti a helyi önkormányzatot, valamint az állami szervet a feladatellátási kötelezettség alól azon gyermek tekintetében, akinek szülője nem kívánja a nem állami szerv szolgáltatását igénybe venni. (3) Az ellátási szerződés tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal, hogy a szerződés az Szt. 121. §-ában meghatározottakon túl tartalmazza a) azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték, amely időszak a bentlakásos gyermekintézmény esetén nem lehet kevesebb 5 évnél, b) a szolgáltatást végző nem állami szerv nyilatkozatát a nyilvántartási kötelezettség, az adatkezelés és az adatvédelem szabályainak ismeretére és betartására. (4) Az ellátási szerződés létrejöttét a helyben szokásos módon közzé kell tenni. (5) A helyi önkormányzat képviselő-testülete az ellátási szerződés megkötésének, a szerződés módosításának, illetve megszüntetésének jogát nem ruházhatja át. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 121. § (1) Az ellátási szerződést írásban kell megkötni. (2) Az ellátási szerződésnek tartalmaznia kell a) az egyházi, állami fenntartó nevét, székhelyét és adószámát; b) a szociális ellátás formáját, az ellátásban részesítendők körét, számát; c) az egyházi, nem állami fenntartó nyilatkozatát a szerződésben meghatározott szociális szolgáltatásra vonatkozó külön jogszabályok és szakmai követelmények, nyilvántartási kötelezettségek betartására, illetve a szolgáltatóval, intézménnyel történő betartatására; d) a személyi térítési díj csökkentésének, illetve elengedésének eseteit és módjait; e) szerződésszegés esetén a szolgáltatás folyamatos biztosítására, valamint a kártérítés mértékére vonatkozó kikötést; f) a szerződés felmondásának hónapokban meghatározott idejét; g) az ellátás igénybevételének szabályaihoz kapcsolódva különösen a tájékoztatási kötelezettség teljesítését, az e törvényben meghatározott értesítési kötelezettséget, különös tekintettel arra az esetre, ha a települési önkormányzat rendelkezik meghatározott számú férőhellyel az intézményben; h) a panaszok érvényesítésének rendjét, az önkormányzat tájékoztatásának formáját, a panaszok kivizsgálására vonatkozó megállapodást; i) az önkormányzat, illetve a társulás részére történő beszámolás, tájékoztatás módját, formáját, gyakoriságát azzal, hogy az ellátást biztosító szervezetet évente legalább egyszer beszámolási kötelezettség terheli; j) a külön jogszabályban meghatározott adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének módját, a statisztikai adatgyűjtéshez szükséges adatok rendelkezésre bocsátását; k) az ellátási szerződés alapján végzett feladat ellátásához kapcsolódóan a szolgáltatásért járó ellenérték összegét; l) az ellenérték megfizetésével kapcsolatos eljárási kérdéseket, határidőket; m) az ellenértékkel történő elszámolással kapcsolatos kötelezettségeket. (3) 122. § A helyi önkormányzat képviselő-testülete az ellátási szerződés megkötését, a szerződés módosítását, illetve megszüntetését nem ruházhatja át.
24
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 24. § (1) Az óvoda a gyermek hároméves korától a tankötelezettség - e törvény 6. §-ának (2) bekezdésében meghatározottak szerinti - kezdetéig nevelő intézmény. Az óvodai nevelés a gyermek neveléséhez szükséges, a teljes óvodai életet magában foglaló foglalkozások keretében folyik. (2) Az óvoda a gyermek hároméves korától ellátja - a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben meghatározottak szerint - a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokat is. (3) A gyermek - ha e törvény másképp nem rendelkezik - abban az évben, amelyben az ötödik életévét betölti, a nevelési év kezdő napjától napi négy órát köteles óvodai nevelésben részt venni. (4) Az óvodai foglalkozásokat oly módon kell megszervezni, hogy az óvoda a szülők igényei szerint eleget tudjon tenni az óvodai neveléssel, a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatainak. Az e törvényben meghatározott óvodai feladatok ellátásához igénybe vehető heti időkeret ötven óra, melyet indokolt esetben meg kell növelni a gyermek napközbeni ellátásával összefüggő feladatokhoz szükséges idővel. 65. § (1) Az óvodai felvétel, átvétel jelentkezés alapján történik. Az óvodába a gyermek harmadik életévének betöltése után vehető fel. A szülő gyermeke óvodai felvételét, átvételét bármikor kérheti. Az újonnan jelentkező gyermekek fogadása az óvodai nevelési évben folyamatosan történik. (2) A gyermeket elsősorban abba az óvodába kell felvenni, átvenni, amelynek körzetében lakik, illetőleg ahol szülője dolgozik. A felvételről, átvételről az óvoda vezetője dönt. Ha a jelentkezők száma meghaladja a felvehető gyermekek számát, az óvodavezető, több óvoda esetén az óvoda fenntartója bizottságot szervez, amely javaslatot tesz a felvételre. Az óvoda - beleértve a kijelölt óvodát is - köteles felvenni, átvenni azt a gyermeket, aki e törvény 24. §ának (3) bekezdése alapján köteles óvodába járni, ha lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye a körzetében található (kötelező felvételt biztosító óvoda). A kijelölt óvoda [30. § (4) bek.], ha nem látja el a kötelező felvételt biztosító óvoda feladatait, csak helyhiány miatt tagadhatja meg a gyermek felvételét. A kötelező felvételt biztosító óvoda - ha a gyermek betöltötte a harmadik életévét - nem tagadhatja meg a halmozottan hátrányos helyzetű gyermek, továbbá annak a gyermeknek a felvételét, aki a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvény 41. §-a alapján jogosult a gyermek napközbeni ellátásának igénybevételére, illetve akinek a felvételét a gyámhatóság kezdeményezte. (3) Az óvodába felvett gyermekek csoportba való beosztásáról az óvodavezető dönt, a szülők és az óvodapedagógusok véleményének figyelembevételével. Az óvodai csoportok szervezésének szabályait e törvény 3. számú melléklete határozza meg.
25
