veřejných výdajů metodou stanovení koeficientu

František Ochrana: Hodnocení splnění výdajových cílů

veřejných výdajů metodou stanovení koeficientu

Abstract František Ochrana: Evaluation of Public Expenditure (Method of the Goal-Coefficient Evaluation) The aim of the paper is to explain the principles of evaluating public expenditure (3E). Clearly, once a budget has been established, it is necessary to set up controls and procedures which enable the budget to be monitored. For evaluation of public expenditures we can implement metod goal-coefficient evaluation. Keys words: Public expendutire, evaluation of public expenditure Abstrakt František Ochrana: Hodnocení veřejných výdajů metodou stanovení koeficientu splnění výdajových cílů. Referát analyzuje problém principů hodnocení veřejných výdajů (3E). Po sestavení rozpočtu stojíme pře problémem, jako monitorovat výdajové aktivity. Referát navrhuje jednu z možných metod monitorování veřejných výdajů (tzv. metodu stanovení koeficientu splnění výdajových cílů). Klíčová slova: veřejné výdaje, evaluace veřejných výdajů

*** Veřejné zdroje můžeme alokovat různými způsoby. K tomu můžeme použít různé rozpočtové metody, které umožňují optimalizovanou alokaci veřejných zdrojů. Protože zdroje jsou omezené (vzácné), je cílem optimalizované alokace zdrojů nalézt takový způsob jejich využití zdrojů, který bude ekonomicky racionální (tedy hospodárný, efektivní a účelný). V současné době jsou prováděny přípravy k implementaci cílově orientovaného rozpočtování. Jeho podstatu zachycuje obrázek 1.

Obr.1: Podstata cílově orientovaného rozpočtování jako účelně vynaložených . zdrojů

VSTUPY (zdroje)

Veřejné potřeby

VÝSTUPY

Cíle jako transformované veřejné potřeby

Cíle začleněné do výdajových bloků a okruhů („přidělení“ cílů nákladovým střediskům)

Výsledky

Účelně vynaložené zdroje (tedy náklady)

Klíčovým problémem je, aby disponibilní zdroje byly v rámci jednotlivých kapitol státního rozpočtu vynaloženy hospodárně, efektivně, a účelně. K tomu můžeme použít různé metody, a to jak metody sofistikované (např. model hyperbolického,bivalentního a parametrického programování pro analýzu diskrecích výdajů), tak relativně jednoduché metody. S ohledem na existující objektivní a subjektivní podmínky v jednotlivých kapitolách státního rozpočtu je v současné etapě spíše žádoucí implementovat relativně jednoduché a přesto účinné metody hodnocení výdajových cílů. Jednou z nich je metoda stanovení koeficientu splnění výdajových cílů. Implementační postup při použití této metody můžeme rozčlenit do následujících kroků: 1. Definujeme výdajové cíle s ohledem na veřejné potřeby (očekávání veřejnosti, resp. působnosti). 2. Stanovíme měřitelné ukazatele k hodnocení cílů 3. Sestavíme dané cíle ve stejném počtu pro každý výdajový blok (resp. výdajový okruh, resp. výdajový program) 4. Provedeme výpočet stupně splnění cílů S

2

Uvedená metoda hodnocení cílů je použitelná za podmínek, že výdajové cíle jsou ověřitelné (verifikovatelné), měřitelné (kvantifikovatelné), předmětné (mají charakter „objektu“) a konzistentní (vážou se na očekávání a potřeby, které mají uspokojit) a pro případ porovnávání mezi výdajovými bloky (okruhy, programy) má každý výdajový blok (okruh, program) stejný počet cílů. Nechť máme porovnávat m výdajových okruhů, resp. bloků, resp. programů, u nichž bylo rozhodnuto o plnění n cílů, pak můžeme sestavit následující tabulku. Pro zjednodušení zápisu použijme v dalším textu pro termíny „výdajové okruhy, resp. výdajové bloky, resp. programy“) obecnější a zcela výstižný termín „programy“. Tabulka číslo 1 Stupeň plnění cílů u jednotlivých výdajových aktivit (programů) Číslo programu

Cíl číslo 2 ... C12 ... C22 ...

1 2

1 C11 C21

n C1n C2n

. . .

. . .

. . .

. . .

. . .

M

Cm1

Cm2

.

Cmn

Celkový stupeň plnění cílů Si S1 S2 . . . Sm

Legenda: Cij...stupeň plnění j-tého cíle i-tým programem (ve tvaru desetinného čísla) Si....celkový stupeň plnění cílů i-tým programem Uveďme dané souvislosti na příkladě. Předpokládejme, že bylo rozhodnuto realizovat tři výdajové aktivity (tři programy). Označme je čísly 1,2,3. Nechť pro každý program byly stanoveny tři měřitelné cíle, kdy kritériem pro sledování stupně splnění cíle je procento naplnění cíle. Přitom platí: n

Si = ∏ Cij,

(1)

j=1

kde Si....celkový stupeň plnění cílů i-tým výdajovým blokem, resp. okruhem, resp.programem Cij...stupeň plnění j-tého cíle i-tým výdajovým blokem, resp. okruhem, resp.programem (ve tvaru desetinného čísla) Koeficient splnění cílů se pohybuje v intervalu od nuly do jedné. Pokud dosahuje hodnoty jedna celá, všechny cíle byly splněny na 100 procent. V případě, že je hodnota Si rovna nule, pak to znamená, že nejméně jeden z cílů nebyl vůbec splněn, resp. splněn na nula procent. Mějme programy číslo 1,2,3 s následujícími cíli a celkovým stupněm plnění cílů Si:

3

Tabulka číslo 2: Stupeň splnění cíle u jednotlivých programů Cij Program číslo 1 0,90 1,00 0,92

1 2 3

Cíl číslo 2 0,82 0,80 0,74

3 0,70 0,65 0,62

Celkový stupeň plnění cílů Si 0,5166 0,6200 0,4221

Jak je zřejmé,program číslo 1 se podílí na plnění tří cílů (cíl 1, cíl 2, cíl 3). Cíl číslo 1 je splněn na 90 procent, cíl číslo 2 na 82 procent a cíl číslo 3 na 70 procent. Procentní plnění cílů můžeme stanovit například expertním ohodnocením. Cíle programu číslo 2 byly splněny následovně: cíl číslo 1 na 100 procent, cíl číslo 2 na 80 procent a cíl číslo 3 na 65 procent. Splnění cílů u programu číslo 3 je 92 procent u prvního cíle, 74 procent u druhého cíle a 62 procent u cíle třetího. Na základě stanovení expertního ohodnocení cílů můžeme následovně dosazením do výše uvedeného vztahu n

Si = ∏ Cij,

((1)

j=1

vypočítat celkový stupeň splnění cílů Si. Tedy: S1 = 0,90 * 0,82 *0,70 = 0,5166 S2 = 1,00* 0,80 *0,65 = 0,6200 S3 = 0,92 *0,74 * 0,62 = 0,4221. Nejlepšího hodnocení dosáhl program číslo 2,neboť má nejvyšší hodnotu Si. Výhodou této metody měření výdajových aktivit je, že dává poměrně přehledné srovnání jednotlivých programů, a to bez ohledu na jejich zaměření. Tuto metodu měření cílů můžeme použít na celou množinu realizovaných výdajových aktivit, resp. na porovnání všech programů v rámci celé programové struktury. Daná metoda je tedy do jisté míry univerzální. Přesto je potřebné upozornit na určité zjednodušení, a tím je, že předpokládáme, že dané cíle mají stejnou váhu. Pokud dané cíle nemají stejnou váhu, pak musíme použít jinou metodu, a to takovou, která bere na zřetel rozdílnou váhu jednotlivých cílů. Nevýhodou uvedené metody je, že v případě, že některý z cílů nebyl splněn, tak hodnota Si je rovna nule. To může způsobit určité zkreslení, a to zejména tehdy, kdy bychom v rámci programu měli např. deset cílů, z nichž devět by bylo splněno na sto procent a desátý cíl na nula procent. Pak by výsledná hodnota Si byla nula, poněvadž násobení nulou dává výsledek nula. Tato skutečnost je ale na druhé straně silnou stránkou této metody, a to pro případ tzv. fatálních programů. Jimi mohou být programy podpůrné, které např. produkují logistické aktivity v prospěch všech programů (programových prvků) dané kapitoly. Protože tyto podporované programy jsou (zpravidla) závislé na integrované systémové podpoře (např. s kritickými cestami), pak je žádoucí, aby žádná podpůrná aktivita nebyla nulová. To právě umožňuje kvantifikovat představená metoda. V praxi se naskýtají zejména následující možnosti použití koeficientu Si pro analýzu následujících výdajových aktivit:

4

• •

•

Pro zkoumání a hodnocení takové množiny veřejných výdajových programů, u nichž není potřebné rozlišovat jejich různou váhu. Může to být část programů, které mají charakter podpůrných činností. Pro hodnocení takových výdajových aktivit, kdy není potřebné stanovovat váhu důležitosti programových aktivit,avšak je potřebné sledovat, nakolik byly splněny cíle. Metoda je vhodná k analýze výdajových aktivit stejného druhu za předpokladu, že není potřebné rozlišovat rozdílnou váhu cílů. Danou metodu je možné dále rozpracovávat v rámci metodiky výkonnostního auditu veřejných výdajů.

Literatura: 1. Allen,R.-Tommasi,D.: Řízení veřejných výdajů.Odborná příručka pro tranzitivní země. Redakční zpracování anglického originálu. Praha. Ministerstvo financí 2002. 2. Klazar,S.-Nemec,J.-Přibil,J.-Šumpíková,M.: E-governence and its Application in the Area of Programming Public Expenditures:The Case for the Czech Republic and Slovakia. NISPAcee Occasional Papers in Public Administration and Public Policy. Volume VI., No 2, Spring 2005. 3. Nemec, J.: Cesty zvyšovania alokatívnej a technickej efektívnosti verejného sektoru.In: Efektivnost veřejného sektoru. sborník prací Asociace veřejné ekonomie. Brno, MU 1997, s.15 - 29 4. Nemec, J. - Wright, G.: Verejné financie. Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajím strednej Európy. Bratislava, NISPAcee 1997 5. Ochrana,F.: Programové financování a hodnocení veřejných výdajů. Praha. Ekopress 2006 6. Pavel,J.: Konstrukce ukazatelů měření efektivnosti veřejných výdajových programů. Sborník z mezinárodní konference „Veřejná ekonomika a správa“. Ostrava,2003. 7. Pavel,J.-Klazar,S.-Šumpíková,M: Ekonometrická analýza regionální absorpce veřejných výdajových programů v České republice. In: Podpora podnikání v regionech ČR a EU. Sborník referátů ke stejnojmenné konferenci konané dne 20.11. 2003 ve Slavkově u Brna. Brno. MU 2003. 8. Pernica,B.: Systém plánování, programování a rozpočtování (a mlácení prázdné slámy)?. In: Vojenské rozhledy. Czech Military Review. Praha 2005,č. 4. 9. Wright,G.-Nemec,J.: Management veřejné správy. Teorie a praxe (zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy). Praha. Ekopress 2003 10. Vyhláška č. 205/1991 Sb., o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu České republiky a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací. 11. Vyhláška MF ČR č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. 12. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech Prof. PhDr. František Ochrana,DrSc. katedra veřejných financí Vysoká škola ekonomická v Praze [email protected]

5