UPLATNĚNÍ ZÁSADY HODNOTY ZA PENÍZE V INVESTIČNÍM CYKLU PROJEKTŮ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY

DŮM TECHNIKY PARDUBICE MOTT MACDONALD PRAHA

VZDĚLÁVÁNÍ DOSPĚLÝCH V PARDUBICKÉM KRAJI

UPLATNĚNÍ ZÁSADY „HODNOTY ZA PENÍZE“ V INVESTIČNÍM CYKLU PROJEKTŮ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY TÉMA IV/1.SEMINÁŘ (4.SEMINÁŘ V ROCE 2011)

2010-2012 STUDIJNÍ MATERIÁL PRO SEMINÁŘ

1(28)

Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji

Tento text neprošel jazykovou ani redakční úpravou.

Vypracoval: ©. Petr Dovolil, Mgr., Praha, duben 2011

Vzdělávání dospělých v Pardubickém kraji 2011 – Úvodní seminář

OBSAH 1 Úvod .................................................................................................. 4 1.1 Cíle semináře ............................................................................ 4 1.2 Klíčová slova ............................................................................. 4 1.3 Použitá terminologie ................................................................. 4 1.4 Seznam zkratek a definic .......................................................... 4 2 Zásada „hodnoty za peníze“ a její uplatnění u infrastrukturních investičních projektů .................................................................................................. 6 2.1 Ekonomie dopravních staveb .................................................... 6 2.2 Zásada „hodnota za peníze“ ..................................................... 7 2.3 Zásady 3E ................................................................................. 7 2.4 Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie ...................................... 8 3 Možnosti uplatnění zásady „hodnoty za peníze“ při nakupování veřejného sektoru ................................................................................................ 11 3.1 Předpisy o veřejném zadávání a „hodnota za peníze“ ............ 11 3.2 Těžiště „hodnoty za peníze“ .................................................... 11 3.3 Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie .................................... 12 3.4 Jednoduchá doporučení k maximalizaci „hodnoty za peníze“ u investičních projektů ................................................................................... 16 4 Finanční a ekonomická analýza investičních projektů – projekty fondů EU 20072013 ................................................................................................ 17 4.1 Pravidla, metodiky a přístupy CBA – fondy EU 2007-2013 ..... 17 4.2 Základní vymezení používaných pojmů .................................. 17 4.3 Finanční analýza ..................................................................... 18 5 Využití nástroje HDM-4 pro hodnocení silničních staveb................. 23 5.1 Obecný přístup k posuzování silničních projektů .................... 23 5.2 Softwarový nástroj HDM-4 ...................................................... 24 5.3 Český systém hodnocení silnic (CSHS) .................................. 27

3(28)


1

Úvod

1.1 Cíle semináře Jedním z cílů projektu „Vzděláním ke kvalitě“ je prezentovat dobrou mezinárodní praxi těm, kteří se na projektování, výstavbě, správě a údržbě pozemních komunikací v České republice podílejí. Oblasti dobré mezinárodní praxe pokrývají nejen aspekty technické, ale i právní a ekonomické. Cílem tohoto semináře je seznámit účastníky semináře se základními ekonomickými zásadami, pravidly a nástroji při přípravě a provádění investičních akcí, a to se zaměřením na projekty pozemních komunikací. S ohledem na aktuálnost zdrojů fondů EU na výstavbu dopravní infrastruktury v ČR je výklad těchto ekonomických zásad, pravidel a nástrojů prováděn s ohledem na pravidla, jimiž se řídí uvolňování finančních prostředků ze společného rozpočtu EU na politiku soudržnosti v programovacím období 2007-2013.

1.2

Klíčová slova

Investor (objednatel), veřejné zadávání, hodnota za peníze, 3E, finanční a ekonomická analýza, projektový cyklus, celoživotní náklady, analýza citlivosti, analýza rizik, fondy EU, čistá současná hodnota, vnitřní výnosové procento, rentabilita, udržitelnost, projekt přinášející příjem, veřejná podpora, Český systém hodnocení silnic, HDM-4.

1.3

Použitá terminologie Potřebné pojmy jsou vysvětleny v textu.

1.4

Seznam zkratek a definic Níže uvedené zkratky a definice budou mít následující význam:

CBA

finanční a ekonomická analýza (shodný význam se zkratkou FEA)

COI

Central Office of Information – státní úřad v Anglii, který zajišťuje marketingové a komunikační služby pro ostatní vládní úřady (viz www.coi.gov.uk

CRpa

maximální míra spolufinancování z fondů EU, určená pro prioritní osu dle rozhodnutí Komise, kterým byl přijat operační program (čl. 51.7 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006) – zpravidla jako 85 % z CZVV

CSHS

Český systém hodnocení silnic

CZVV

celkové způsobilé veřejné výdaje

DIC

diskontované investiční náklady (angl. discounted investment costs)

DNR

diskontované čisté příjmy (angl. discounted revenues)

EC

diskontované způsobilé výdaje (angl. discounted eligible costs)

EA

ekonomická analýza

EE

způsobilé výdaje (angl. eligible expenditure)

EK

Evropská komise


ENPV

ekonomická čistá současná hodnota (angl. economic net present value)

ERR

ekonomická návratnost (angl. economic rate of return)

EU

Evropská unie

FA

finanční analýza

FEA

finanční a ekonomická analýza (shodný význam se zkratkou CBA)

FNPV

finanční čistá současná hodnota (angl. financial net present value)

FNPV/C FNPV/K

finanční čistá současná hodnota investice finanční čistá současná hodnota vlastního (v daném případě veřejného) kapitálu

FRR

finančním návratnost (rentabilita) (angl. financial rate of return)

FRR/C

finanční návratnost investice

FRR/K

finanční návratnost vlastního (v daném případě veřejného) kapitálu

Koncesní zákon

zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), ve znění pozdějších předpisů

Nařízení ES 1605/2002

Nařízení Rady (ES, EURATOM) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, ve znění pozdějších předpisů

NPV

čistá současná hodnota (angl. net present value)

OGC

Office of Government Commerce, státní úřad v Anglii, který zajišťuje kontrolu, metodickou i projektovoupodporu a koordinaci veřejného nakupování jakož (viz www.ogc.gov.uk) Pracovní dokument 4 – Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, Evropská komise, srpen 2006. specifické označení pro určitý typ PPP používaný v Anglii (angl. Public Finance Initiative)

PD4 PFI PPP

partnerství veřejného a soukromého sektoru (angl. Public Private Partnership)

VfM

hodnota za peníze (angl. value for money)

Zákon o veřejných zakázkách nebo ZVZ

zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů

5(28)


2 2.1

Zásada „hodnoty za peníze“ a její uplatnění u infrastrukturních investičních projektů Ekonomie dopravních staveb

Vztahy ve výstavbě obecně i v rámci staveb pozemních komunikací sledují především cíl ekonomický. Právo – ať jde o zákony, nařízení, vyhlášky, soukromoprávní smlouvy aj. – jsou jen prostředkem k vyjádření ekonomického cíle výstavby. Právní vztahy tak mají „sloužit“ ekonomickému cíli, nikoliv naopak. Tento ekonomický cíl je však třeba vnímat nad rámec obvyklého porozumění pojmu „ekonomický“. Tento pojem by měl zahrnovat i pozitivní rozdíl mezi celospolečenskými přínosy a náklady určitého projektu (environmentální, sociální, bezpečnostní apod.), tj. ne jen pozitivní rozdíl mezi prvotními příjmy a výdaji zachycenými v účetních knihách. Takto šířeji je vykládán tento pojem i v dobré mezinárodní praxi, zejména v rámci často používaného projektového nástroje tzv. finanční a ekonomické analýzy (angl. Cost-Benefit Analysis (dále jen „CBA“). V rámci daného projektu, který je vždy vyjádřen třemi základními prvky – aktivity, čas a peníze – jde tedy o to, aby bylo nastavené a skutečně prováděné řešení co nejvíce ekonomicky výhodné. Vynucování ekonomického cíle, kterému by měly právní vztahy sloužit, by přitom mělo být zajištěno ve všech fázích projektového cyklu pozemních komunikací (viz Obrázek 1).

Strategie a programy

Záměr

Vyhodnocení a údržba stavby

Výstavba

Projektová dokumentace

Veřejné zadávání: „vlastní nákup“

Obrázek 1 - Projektový cyklus staveb pozemních komunikací Vztahy ve výstavbě pozemních komunikací by tak prostřednictvím právních pravidel (norem) obsažených: - v mezinárodních smlouvách uzavřených ze strany ČR, ústavních zákonech, zákonech, nařízeních, vyhláškách; - ve správních rozhodnutích, zejména dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů; - ve smlouvách na zajištění dodávek, služeb či stavebních prací; - v závazných technických normách, závazných standardech projektového řízení a závazných ekonomických standardech;


měly vyjadřovat optimální ekonomiku výstavby. Skutečnost v ČR je však od tohoto ideálu mnohdy velmi vzdálená. V rámci veřejného nakupování (veřejného investování) je tedy třeba si klást následující základní otázky a v jejich v rámci řešit ekonomiku daného nákupu: -

2.2

Proč veřejný sektor nakupuje? Kdo za veřejný sektor nakupuje? Jakým způsobem a co veřejný sektor nakupuje? Jak je nákup ve prospěch veřejného sektoru realizován? Jak je předmět nákupu veřejného sektoru využíván / provozován?

Zásada „hodnota za peníze“

Základním pojmem, které se v dobré mezinárodní praxi objevuje ve vztahu k ekonomice nákupů a projektů je „hodnota za peníze“: „Hodnotu za peníze“ (angl. value for money, zkratka VfM) je možné vymezit jako „optimální kombinaci celoživotních nákladů a kvality dané dodávky, služby nebo stavebních prací, která splňuje přiměřené potřeby uživatelů.“ Z hlediska nakládání s prostředky daňových poplatníků ho Národní auditní úřad v Anglii (angl. National Audit Office) vymezil také jako „užitek získaný z každého nákupu nebo každé utracené peněžní částky. HzP není založena jen na minimální kupní ceně (economy) ale také na maximální efektivitě (efficiency) a účinnosti (effectiveness) nákupu.“ Z výše uvedeného je patrné, že pohled prostřednictvím zásady „hodnoty za peníze“ je založen na přístupu, kdy jediným měřítkem hospodárnosti nákupu není jen cena pořizovaného statku, ale hodnota(y), kterou(é) získává objednatel za peníze placené dodavateli v rámci předpokládané délky životnosti daného nákupu.

2.3

Zásady 3E

V předpisech České republiky, jakož i EU se také klade důraz na uplatnění tzv. zásad 3E, tj. principů hospodárnosti, účelnosti a účinnosti (angl. economy, effectiveness a efficiency“).1 Zásady 3E jsou vyjádřeny v právu EU zejména v rozpočtových předpisech, konkrétně v čl. 27 Nařízení ES 1605/2002 jako tzv. zásady řádného finančního řízení: -

-

hospodárnost (angl. economy) = vyžaduje, aby prostředky použité orgánem při provádění jeho činností byly k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství a přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu; účelnost (angl. effectiveness) = týká se dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky; účinnost (angl. efficiency) = týká se dosažení stanovených cílů a zamýšlených výsledků.

Obdobné definice těchto pojmů používá např. § 2 písm. l) až o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.

1

Viz např. § 2 písm. l) až o) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.

7(28)


Zákonný pojem „hospodárnost“ však lze z ekonomického vyjádřit šířeji, a to jako zajištění nejlepšího využití zdrojů, přičemž za opatření k hospodárnosti se považují ta opatření ke zlepšení postupů a využití zdrojů, které mají za cíl: - snížení vstupů při zachování stejné kvality výstupů; - nižší ceny zdrojů použitých pro zajištění výstupů; - zajištění dodatečných výstupů, tj. zvýšení kvality či množství výstupů při stejných vstupech; - zlepšení poměru mezi výstupy a jednotkovými náklady vstupů; - změnu poměrů mezi různými výstupy zaměřenými na dosažení podobného celkového cíle způsobem, který zajišťuje větší celkové výstupy pro stejné vstupy (alokativní hospodárnost). Zajištění větší hospodárnosti a hodnoty za peníze je třeba sledovat v celém nákupním (projektovém) cyklu pozemních komunikací (viz Obrázek 1). Ve všech jeho fázích se v dobré mezinárodní praxi zajišťuje prostřednictvím různých nástrojů; např. ve fázi výstavby zejména prostřednictvím dobrého projektového řízení kvalitních smluvních vztahů mezi dodavatelem, zhotovitelem a stavebním dozorem a důsledným kvalitativním a kvantitativním dozorem prostřednictvím skutečně nezávislého správce stavby).

2.4

Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie

2.4.1 Základní metodické přístupy Uplatnění zásady „hodnoty za peníze“ při přípravě a zadávání projektů v Anglii je systematicky prosazováno zejména prostřednictvím centralizované a do značné míry nezávislého úřadu Office of Government Commerce.2 „Hodnota za peníze“ je v Anglii obecným principem k posouzení hospodárnosti nakupování. Testy jeho uplatňování (metodiky, softwarové nástroje apod.) v zásadě nerozlišují a priori mezi tradičním zadáváním (prostřednictvím veřejných zakázek) a partnerstvími veřejného a soukromého sektoru (PPP, PFI). Je až na ekonomickém posouzení, zdali je vhodnější daný projekt realizovat jako PPP nebo jako veřejnou zakázku. Základní přístup při aplikaci zásady „hodnoty za peníze“ je založen na těchto postupech: - kvalitativní i kvantitativní test: kvantitativní test na základě využití softwarových nástrojů (např. MS Excel), případně jiných (zejména postupy prostřednictvím CBA) a kvalitativní test prostřednictvím standardních otázek a posouzení; - důkazy a podklady: posouzení na základě podrobných a přesných dat, jakož i minulých zkušeností; - časné posouzení: projekt by měl být posouzen kvalitně již na začátku (posouzení by nemělo být až v době zadání realizace projektu) - dostatečné a způsobilé zdroje, plánování: • plánování, • řízení, • exekutiva (realizace),

2

Office of Government Commerce je nyní součástí Skupiny k hospodárnosti a reformám (Efficiency and Reform Group) na úřadu vlády britského premiéra.


•

transparentnost.

2.4.2 Stupně přezkoumání a faktory „hodnoty za peníze“ U tradičních zadávání (veřejné zakázky) se projekty vhodné k realizaci přezkoumávají v pěti stupních, přičemž posouzení v rámci 1. stupně je často prováděno současně s 2. stupněm: - (1) strategické přezkoumání, - (2) ekonomické odůvodnění, - (3) strategie zadání, - (4) připravenost k užívání, - (5) zhodnocení přínosů. V případě PPP (PFI) projektů je kontrola třístupňová. Je však téměř výlučně založena na rigorózním kontrolním procesu označeném jako tzv. systém bran (angl. Gateway Process), kdy projekt, který neprojde nezávislou oponenturou v dané bráně (stupni kontroly) je buď odložen nebo je předán zpět k přepracování: - (1) záměr, - (2) projekt, - (3) zadávání. -

Jako obecné faktory „hodnoty ze peníze“ se uznávají: optimální alokace rizik mezi smluvní partnery, zaměření na náklady životního cyklu, integrované plánování a návrh případných souvisejících služeb (soft služby), využití přístupu na základě specifikací výstupů služeb, důsledně provedený přenos rizik, dostatečná flexibilita, zajištění dostatečných motivačních faktorů při zadání zakázky, délka smlouvy (termín plnění), dostatečné schopnosti a zkušenosti (zadavatel/dodavatel), řízení rozsahu a složitosti zadávacího procesu, další (např. externality, hospodářský cyklus, pilotní projekty).

2.4.3 Tři kritéria kvalitativního posouzení „hodnoty za peníze“ V rámci kvalitativního posouzení „hodnoty za peníze“ se provádí test z hlediska těchto tří kritérií: -

(1) životaschopnost (angl. viability) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: • hospodárnost, odpovědnost, vlastnictví, • schopnost vyjádření výstupů ve smluvních závazcích,

-

(2) žádoucnost (angl. desirability) jednotlivých způsobů realizace (tradiční zadávání versus PPP/PFI) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: • motivace dodavatele, • rozložení rizik mezi zadavatele a dodavatele,

9(28)


-

(3) dosažitelnost (angl. achievability) zahrnující posouzení zejména z těchto obecných hledisek: • měření úrovně zájmu dodavatelů, • schopnost dodavatelů přijmout rizika, • schopnost zadavatele (investora) řídit efektivně projekt, • financování na straně dodavatele.

Na výše uvedená hlediska navazují konkrétní tématické otázky, které mají za cíl ukázat připravenost daného projektu ve stupni záměru postoupit do stupně projekce a následně do stupně vlastního zadání realizace projektu. 2.4.4 Základní posouzení ve stupni záměr – analýza rizik a lhůta plnění / délka smlouvy V rámci analýzy rizik ve stupni záměru se ekonomické posouzení zaměřuje na zhodnocení projektu z těchto hledisek: - projekce (návrh), - financování, - realizace, - provoz, - využití (poptávka), - změna práva, - zastarání, - potencialita dalších budoucích dodavatelů/nadstaveb, - zbytková hodnota/likvidace nepotřebných věcí. Z hlediska délky smluvního vztahu s dodavatelem, případně lhůty plnění a další předpokládaného užívání daného projektu se ekonomické posouzení zaměřuje na tyto hlediska: - délka požadavku – kvalitativní a kvantitativní aspekty, - životnost aktiv – frekvence údržby/obnovy (časování), - důležitost kontinuity dostupnosti poskytování – možnost změny dodavatele při jeho selhání, - schopnost a důležitost motivace dodavatele k výkonu po celé období, - vstup dalších konkurentů na trh v budoucnosti – včetně transakčních nákladů, - schopnost dodavatele přesně předvídat svoji nákladovou základnu – včetně indexace, testování trhu, cenové fixace.


Možnosti uplatnění zásady „hodnoty za peníze“ při nakupování veřejného sektoru

3

3.1 Předpisy o veřejném zadávání a „hodnota za peníze“ Zákon o veřejných zakázkách ani Koncesní zákon neobsahují vymezení pojmu „hodnota za peníze“ ani žádné jiné určení k jakému účelu byla úprava závazného postupu zadavatelů při zadávání veřejných zakázek, respektive koncesních smluv přijata. Základní vztah mezi cílem (účelem) pořízení určitého veřejného statku, včetně realizace určité stavby však vyjádřil ve vztahu k vlastnímu výběru dodavatele Krajský soud v Brně (2 Ca 28/2008-74, str. 5 a 6): „Účelem každého zadávacího řízení by měl být výběr nejvhodnějšího řešení, uzavření smlouvy na veřejnou zakázku a její uskutečnění, a sice na základě výběru pro zadavatele nejvýhodnější nabídky (ať už na základě nejnižší ceny či celkově ekonomicky nejvýhodnější nabídky) při dodržení pravidel otevřené soutěže. Zákon o veřejných zakázkách totiž popisuje zvláštní způsob kontraktačního jednání, ke kterému dochází mezi zadavatelem na straně jedné a dodavateli jednotlivých plnění, která mají být hrazena z veřejných prostředků, na straně druhé. Hlavním účelem takové významně formalizované, jinak však stále soukromoprávní kontraktace, nad níž je uskutečňován dohled v režimu práva veřejného, je efektivnost vynakládání veřejných prostředků a jejich přímá či zprostředkovaná úspora a zajištění účinné konkurence.“ Oproti tomu Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, které byly základem pro tvorbu zákonných pravidel Zákona o veřejných zakázkách a Koncesního zákona přímo zásadu „hodnoty za peníze“ zmiňují: - Bod 5 Preambule – „(5) Podle článku 6 Smlouvy jsou požadavky na ochranu životního prostředí zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství uvedených v článku 3 Smlouvy, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje. Tato směrnice proto upřesňuje, jak mohou veřejní zadavatelé přispět k ochraně životního prostředí a podpoře udržitelného rozvoje, a současně jim zajišťuje možnost získat pro své zakázky nejlepší hodnotu za peníze.“3 - Bod 46, odst. 3 Preambule – „(46) …. Pokud se veřejní zadavatelé rozhodnou zadat zakázku podle hospodářsky nejvýhodnější nabídky, měli by nabídky posuzovat tak, aby určili, která z nich nabízí nejlepší hodnotu za peníze (český překlad poměr kvality a ceny). Proto by měly stanovit hospodářská a kvalitativní kritéria, která, brána jako celek, musí umožnit určit nabídku, která je pro veřejného zadavatele nejvýhodnější. Stanovení těchto kritérií závisí na předmětu zakázky do té míry, do jaké musí tato kritéria umožnit jak vyhodnocení úrovně plnění, jakou každá nabídka nabízí vzhledem k předmětu zakázky, jak je definován v technických specifikacích, tak posoudit hodnoty za peníze u každé nabídky.“4

3.2

Těžiště „hodnoty za peníze“

Těžiště „hodnoty za peníze“ tak, jak byla vysvětlena v čl. 2.2 výše, v různých fázích projektového cyklu (viz Obrázek 1) je dána především vztahem mezi náklady a riziky daného nákupu (viz Obrázek 2) 3

V oficiálním českém překladu této směrnice se používá nepřesného překladu „poměr kvality a ceny“.

4

V oficiálním českém překladu této směrnice se používá nepřesného překladu „poměr kvality a ceny“.

11(28)


Y

R

Z I K O

RIZIKO

I

ZAJISTIT KVALITNÍ DODÁVKU

ŘÍDIT DODÁVKU

MINIMALIZOVAT TRANSAKČNÍ NÁKLADY

SNÍŽIT CENU

NÁKLAD X

NÁKLADY Obrázek 2 – Těžiště hodnoty za peníze (Převzato z letáku Office of Government Commerce: Managing Public Sector Procurement – Good Procurement is Essential)

3.3

Příklad uplatnění dobré praxe - Anglie

3.3.1 Oblasti řešení a zdroje „hodnoty za peníze“ V rámci činnosti Office of Government Commerce v Anglii (viz čl. 2.4.1 výše) jsou zdroje „hodnoty za peníze“ spatřovány v těchto oblastech: -

úspory dané kvalitní správou aktiv (asset management), agregované smlouvy & skupiny společně zadávajících osob, snížení nákladů na nakupovaných položkách, snížení transakčních nákladů nakupování (včetně zjednodušení specifikací nákupů a nakupovaného množství), podíl veřejného sektoru na refinancování PFI/PPP smluv, zlepšení kvality nákupu za stejnou cenu, kolektivní celostátní nakupování (OGC, COI), nákupy malých položek, proces bran OGC (OGCGateway) – zabránění vzniku zbytečných nákladů.

Na všechny tyto zdroje „hodnoty za peníze“ existují standardní metodické přístupy a podpůrné a kontrolní nástroje OGC, které mají za cíl přinést větší hospodárnost nakládání s veřejnými prostředky, přičemž přístup k měření zvýšení hospodárnosti je velmi robustní a kalkulovaný v peněžním vyjádřením, tj. auditovatelný. Jednotlivé jednotky státu pak prezentují svoji úroveň hospodárnosti při veřejném nakupování oproti své výchozí úrovni v tříletých cyklech, tzv. období výdajového přezkoumání (angl. spending review period) a závazky těchto jednotek k hospodárnosti jsou dány tzv. dohodami o veřejných službách (angl. Public Service Agreements, zkratka PSA), s ministerstvem financí (HM Treasury), kde jsou vymezeny i další povinnosti dané jednotky, a to nejen v oblasti provozních úspor (kvantitativní hledisko), ale i zlepšení kvality veřejných služeb (kvalitativní hledisko). Nakupování, respektive veřejné zadávání (angl. procurement) je přitom jednou ze šesti


hlavních kategorií aktivit (workstreams), podle kterých je v Anglii měřena kvalita hospodárnosti veřejného sektoru.5

3.3.2 Makro přístup k měření hospodárnosti nakupování Rozhoduje-li státní organizace v Anglii o svých nákupních aktivitách musí si být vědoma, že kvalita takového nákupního rozhodnutí bude monitorována, reportována a následně vyhodnocena. Měření hospodárnosti těchto nákupních aktivit je přitom založeno na zjednodušeném přístupu, které je ospravedlněn snahou vynaložit přiměřené náklady na vlastní kontrolní činnost: - soustředit se na hospodárnost 20% procent položek, které tvoří 80% nákladů (parettovský přístup);6 - soustředit se na projekty od určité hodnoty celoživotních nákladů: • větší organizace (Anglie - cca 500 tisíc liber), • menší organizace (Anglie – cca 50 tisíc liber), - v případě významu určitého projektu, je možné zvýšení hospodárnosti měřit s ohledem na projekty i při nižších částkách.

3.3.3 Čtyři kategorie opatření ke zvýšení hospodárnosti a „hodnoty za peníze“ Obecně se v Anglii sledují tyto čtyři kategorie opatření ke zvýšení hospodárnosti a „hodnoty za peníze“ veřejného sektoru: - (1) vyjednání lepší smlouvy s dodavatelem, - (2) agregace poptávky ke zvýšení pákového efektu na dodavatele, - (3) snížení procesních a transakčních nákladů, - (4) zlepšení projektového a smluvního řízení, včetně správy aktiv (asset management). Ad 1) Vyjednání lepší smlouvy s dodavatelem -

Konkrétními opatřeními jsou: cenové úspory/nižší jednotková cena, zabránění cenových nárůstů – vyvážení nárůstu ceny úsporami v jiných položkách, lepší smluvní podmínky – záruky, garance apod., zlepšení kvality – snížení celoživotních nákladů, změna ve specifikacích – flexibilnější zadání.

5

Další kategorie tvoří (1) podpůrné služby (angl. back office), (2) transakční služby (angl. transactional services), (3) politika, podpory a regulace veřejného sektoru (angl. policy, funding and regulation for the public sector), (4) politika, podpory a regulace soukromého sektoru (angl. policy, funding and regulation for the private sector) a (5) produktivní čas zaměstnanců veřejného sektoru přímo poskytující veřejné služby (angl. productive time of front-line public service pofessionals). Toto členění umožňuje větší racionalizaci práce osob zabývajících se ve státní správě stejnými či podobnými činnostmi, jakož i zefektivnění procesů v rámci těchto skupin aktivit. Umožňuje tedy systematicky snižovat úspory, ale i sledovat a zlepšovat kvalitu veřejných služeb.

6

Paretovský princip vychází z ekonomického přístupu pojmenovaného Josephem M. Juranem, ekonomem zabývajícím se podnikovým řízení, který si „vypůjčil“ jeden z ekonomických závěrů významného italského ekonoma Vilfreda Pareto. Paretovský princip vychází z představy, že pro mnoho událostí platí, že 80% účinků vychází z 20% příčin.

13(28)


Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - cenové úspory/větší množství – očištění od inflace/deflace - lepší smluvní podmínky/lepší kvalita – snížení osobních režijních nákladů (skutečné náklady nebo 2x mzdové náklady) a nižší celoživotní náklady - elektronické aukce – rozdíl vyvolávací cenou a vysoutěženou cenou. Ad 2) Agregace poptávky -

Konkrétními opatřeními jsou: používání centrálního zadávání prostřednictvím odborné agentury jako vedoucího kupujícího rámcové smlouvy – celostátní/regionální důležité kvalitní a flexibilní specifikace.

Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - snížení jednotkové ceny, - zlepšení smluvních podmínek – zejména záruky a garance, - úspory v transakčních nákladech, - zkrácené harmonogramy realizace, - zlepšená kvalita. Specifická pravidla k zajištění maximální objektivity výpočtu hospodárnosti jsou založena na těchto pravidlech výpočtu přínosů: - měly by být vypočteny po celou dobu smlouvy/životnosti aktiva s odečtem nákladů vedoucího kupujícího; - poplatky/ceny by měly být upraveny, aby zohledňovaly inflaci/deflaci (obecná sazba/sektorová sazba); - údaje by měly být dány v procentním vyjádřením vůči celkové hodnotě smlouvy. Ad 3) Snížení procesních a transakčních nákladů -

Hlavními zdroji hospodárnosti je kvalitní a hospodárné zajištění těchto faktorů: zdroje (zajištění procesů), vlastní zadávací proces, objednávky a potvrzení, řízení dokumentů a zajištění procesů vnitřními zdroji, řízení faktur a proplácení.

Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - snížení provozních nákladů snížením času stráveného personálem (vnitřního nebo vnějšího) na určitou činnost při nakupování; - snížení zásob (kde je to relevantní) s ohledem na zlepšení spolehlivosti a rychlosti dodávek; - snížení potřeby nového zadávání a snížení množství nákupů. Specifická pravidla k zajištění maximální objektivity výpočtu hospodárnosti jsou založena na těchto pravidlech:


-

osobní režijní náklady - skutečné náklady nebo 2x mzdové náklady; snížení zásob – rozdíl mezi původní zásobou a novým nákupem; další procesní zlepšení, tj. zlepšení kvality procesů (např. nákup dle rámcové smlouvy místo zvláštního zadávacího řízení), elektronické zadávání -

Ad 4) Zlepšení projektového a smluvního řízení a správy aktiv Konkrétním opatřením je zajištění postupu v daném projektu podle standardních metodik a modelových smluv.7 Měření úrovně hospodárnosti je pak kalkulováno (měřeno) na základě těchto metodických přístupů (kritérií): - investiční náklady – kapitálové náklady; - procesní náklady projektového řízení – vnitřní i vnější náklady; - celoživotní provozní nebo servisní náklady – běžné provozní náklady, údržba, likvidace aktiva. Jelikož je oblast projektového a smluvního řízení, jakož i správy aktiv (asset managementu) velmi různorodá, existují pro jednotlivé oblasti specifické metodiky a nástroje k měření přínosů a zlepšení v oblasti hospodárnosti a „hodnoty za peníze“.

3.3.4 Hlavní opatření ke zvýšení hospodárnosti a „hodnoty za peníze“ v Anglii V Anglii se využívá ke zvýšení hospodárnosti a „hodnoty za peníze“ v nakupování zejména těchto opatření. - využívání vládních platebních karet (GPC), - elektronické katalogy/e-commerce/vzorové dodací listy, - konsolidace dodávky (zejména prostřednictvím organizace centrálního zadávání Buying Solutions),8 - konsolidace faktur a konsolidace plateb, - zlepšení informačních systémů, - snížení počtu poradců a konzultantů, - snížení v počtu dotazů/chyb/nesrovnalostí, - zlepšení spolehlivosti a rychlosti, - elektronické zadávání, - standardizace smluvní dokumentace, - standardní přístup k projektu a standardní projektové řízení, - kvalitní posouzení prvotních záměrů nákupů, - změny (racionalizace) specifikací, které by umožnily centrální zadávání.

7

V Anglii se v této souvislosti používá standardů dle portfolia nejlepší praxe OGC (OGC Best Practice Portfolio), konkrétně pro projektové řízení metodika PRINCE 2, pro řízení programů metodika MSP, pro řízení rizik metodika M_o_R a pro řízení poskytování IT služeb metodika ITIL. Více, viz http://www.ogc.gov.uk/documents/OGC_Best_Practice_Portfolio.pdf

8

Viz http://www.buyingsolutions.gov.uk/ .

15(28)


3.4

Jednoduchá doporučení k maximalizaci „hodnoty za peníze“ u investičních projektů

Jednoduchá doporučení vyplývající z výše naznačeného ekonomického pohledu na přípravu investičních projektů, a to bez rozdílu, zda jde o nakupování veřejného či soukromého sektoru, je možné shrnout do těchto 6 doporučení: -

(1) zvažte dobře ekonomické souvislosti už před vlastním zadáním projekce nebo vypracováním specifikace nákupu; (2) žádné nákupy „atypů“, pokud to není jednoznačně obhajitelné s ohledem na zvláštnosti konkrétního nákupu; (3) používejte standardní smluvní a zadávací dokumenty – ne drahé právníky pro specifické smlouvy; (4) zaměřte se na řízení celkového optimálního objemu nákupů a vyhněte se ad hoc nákupům (systematický přístup k nakupování); (5) využívejte elektronické aukce, kde je to vhodné; (6) buďte vůči dodavatelům transparentní a vnímejte jejich zpětnou vazbu.

Některá z výše uvedených doporučení by bylo možné zobecnit jako obecné ekonomické pravidlo nejen pro oblast investičních projektů, ale i pro jakákoliv nákupní rozhodnutí (i neinvestičního charakteru) nejen organizací, ale i jednotlivců.


Finanční a ekonomická analýza investičních projektů – projekty fondů EU 2007-2013

4 4.1

Pravidla, metodiky a přístupy CBA – fondy EU 2007-2013

Obecná pravidla fondů EU v rámci politiky soudržnosti v programovacím období 20072013 vyžadují zpracovat finanční analýzu pro všechny projekty, které vytvářejí příjmy9 a zároveň nepodléhají pravidlům o veřejné podpoře.10 Nicméně pro projekty s celkovými investičními náklady, nepřesahujícími 50 mil. € (tzv. Individuální projekt (dále jen „Individuální projekt“)11, které vytvářejí příjmy a zároveň nepodléhají pravidlům o veřejné podpoře EU, je vyžadováno zpracování pouze dílčí části analýzy nákladů a přínosů (dále jen „CBA“), tzn. finanční analýzy.12 U projektů, které vytvářejí příjmy a jejich celkové investiční náklady přesahují výši 50 mil € (tzv. „Velký“ projekt (dále jen „Velký projekt“), je vyžadováno zpracování CBA v plném rozsahu, tj. zpracování finanční, ekonomické a citlivostní analýzy a analýzy rizik.13 Velké projekty jsou přímo posuzovány Evropskou komisí (dále jen „EK“). Hlavními dokumenty EK, které se týkají projektů vytvářejících příjem, respektive přístupu ke zpracování finanční analýzy a CBA jako celku jsou: - Nařízení Rady (ES) 1083/2006 a jeho pozdějších aktualizací Nařízením Rady (ES) č. 1341/2008, Nařízením Rady (ES) č. 539/2010. - Nařízení Komise (EK) č. 1828/2006 ze dne 8.12.2006 jeho pozdější aktualizace Nařízení Rady (ES) č. 832/2010. - Relevantní dokumenty a Nařízení, které se vztahuje k projektům v režimu „veřejné“ podpory - Pracovní dokument 4 – Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, Evropská komise, srpen 2006. - Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, Final Report, June 2008.

4.2

Základní vymezení používaných pojmů

Projekt vytvářející příjem „Projektem vytvářejícím příjmy rozumí jakákoli operace zahrnující investici do infrastruktury, za jejíž používání se účtují poplatky hrazené přímo uživateli, nebo jakákoli operace zahrnující prodej nebo pronájem pozemků či budov nebo jakékoli jiné poskytování služeb za úplatu.“ Příjmy a náklady Příjmy a náklady daného projektu pro účel finanční analýzy, musí být definovány jako „přírůstkové“ příjmy a náklady, tj. jako rozdíl mezi příjmy ve scénáři „s projektem“ a ve scénáři „bez projektu“, toto platí obdobně i pro položku nákladů. V případě, že scénář bez projektu

9 10 11 12

13

Nařízení Rady (ES) 1083/2006, článek 55 odst. 1. Relevantní Nařízení k projektům v režimu „veřejné podpory EU“. Nařízení ES 539/2010, oddíl 2, článek 39. Vyjma projektů v režimu tzv. „provozní ztráty“ a projektů s celkovými investičními náklady menšími než 1 mil. €, Nařízením Rady (ES) č. 1341/2008. Nařízení ES 1083/2006, oddíl 2, článek 40 odrážka e.

17(28)


nemá ani příjmy a ani náklady (projekt na tzv. „zelené louce“), jsou poté příjmy a náklady daného projektu zároveň přírůstkovými příjmy a náklady. Individuální projekt Projekt jehož celkové náklady nepřesahují 50 mil. €. Velký projekt Operace složená z řady prací, činností nebo služeb, které jsou určeny k dosažení nedělitelného úkolu přesné hospodářské nebo technické povahy, s jasně určenými cíli, jejíž celkové náklady přesahují 50 mil. €. Analýza nákladů a přínosů, také CBA (Cost Benefit Analysis) či FEA (finanční a ekonomická analýza) Je souhrnná analýza, která je využívána k prokázání, zda je z ekonomického pohledu žádoucí daný projekt realizovat a zda jeho realizace přispěje k plnění cílů regionální politiky EU. Jestliže je výsledek posuzování kladný, je následně prokazováno, zda je příspěvek Společenství (z fondů EU) nutný pro zajištění finanční realizovatelnosti projektu. Plná analýza CBA (vyžadována pro velké projekty) se sestává z následujících analýz: finanční analýzy, ekonomické analýzy s analýzou citlivosti a rizikové analýzy. Finanční analýza, také FA (Financial Analysis) nebo FA (finanční analýza) Finanční analýza je jednou ze součástí CBA a musí být zpracovávána pro všechny projekty vytvářející příjmy, které nepodléhají pravidlům veřejné podpory a zároveň nejsou v „provozní ztrátě“ nebo jejich celkové náklady nepřesahují hranici 1 mil. €. Hlavním účelem FA je výpočet ukazatelů finanční výkonnosti projektu. Mezi hlavní výsledky FA lze zařadit následující údaje: zhodnocení finanční návratnosti investice a vlastního (národního) kapitálu, stanovení příspěvku Společenství a kontrola finanční udržitelnosti projektu. Ekonomická analýza, také EA (Economic Analysis) a citlivostní analýza EA s analýzou citlivosti je jednou ze součástí CBA a musí být zpracována jako součást CBA pro tzv. „velké“ projekty, vytvářející příjmy. Hlavním účelem EA je prokázání celospolečenských přínosů předkládaného projektu. Citlivostní analýza je zaměřena na zjištění kritických proměnných projektu, a to jak z hlediska FA, tak i z hlediska EA. Provádí se tak, že se proměnné projektu postupně mění o určité procento a sledují se následné změny ukazatelů finanční i ekonomické výkonnosti projektu. Analýza rizik Odhaduje pravděpodobnost změn hlavních vstupních proměnných a dopad těchto změn na hlavní finanční a ekonomické ukazatele projektu.

4.3

Finanční analýza

4.3.1 Účel a základní přístup Hlavním účelem FA je výpočet ukazatelů finanční výkonnosti Projektu, na základě kterých je stanovena celková výše příspěvku EU. Pro FA je používána metodika diskontovaných peněžních toků s finanční diskontní sazbou 5 %. Délka referenčního období musí být v souladu s typem investice (obvykle 10 – 30 let) a FA musí být zpracována striktně přírůstkovou metodou. FA projektu je primárně zaměřena (dle metodických dokumentů EK) na následující body:


-

-

-

Finanční návratnost investice lze posoudit odhadem finanční čisté současné hodnoty a finanční návratnosti investice (FNPV/C a FRR/C) a finanční návratnosti vlastního (státního) kapitálu (FNPV/K a FRR/K). Výše příspěvku EU se stanovuje v souladu s článkem 55 Nařízení 1083/2006/ES. Je nutné řádně zohlednit příjmy projektu tak, aby se příspěvek z fondů upravil v závislosti na hrubém rozpětí samofinancování a aby nedošlo k nadměrnému financování. […] Finanční udržitelnosti projektu je v ideálním případě stav, kdy by systém výběru poplatků (jako zdroj příjmů projektu) měl vycházet ze skutečné potřeby zdrojů a ceny by měly pokrývat přinejmenším náklady na provoz a údržbu, jakož i významnou část odpisů aktiv.14

4.3.2 Finanční návratnost Lze posoudit odhadem finanční čisté současné hodnoty a finanční návratnosti investice (FNPV/C a FRR/C). Tyto ukazatele vyjadřují schopnost čistých příjmů zaplatit investiční náklady bez ohledu na to, jak jsou tyto náklady financovány. Aby mohl projekt žádat příspěvek z fondů, měla by být FNPV/C záporná, a FRR/C nižší než diskontní sazba použitá pro analýzu. Při výpočtu finanční návratnosti vlastního (státního) kapitálu (FNPV/K, FRR/K) se finanční zdroje (po odečtení příspěvku Společenství) investované do projektu považují za odliv peněžních prostředků, nikoliv za investiční náklady. Kapitálové příspěvky by měly být uvažovány v okamžiku, kdy jsou projektu skutečně vyplaceny nebo refundovány (v případě půjček). 4.3.3 Výpočet příspěvku Společenství

15

Výpočet příspěvku Společenství dle dokumentu PD4 Výpočet příspěvku Společenství pro projekty mimo veřejnou podporu, „provozní ztrátu“ a projekty s celkovými náklady projektu nepřesahující 1 mil. € je v souladu s metodickými dokumenty,16 následující: Krok 1: stanovení míry nedostatku financování (R) Nejdříve je třeba určit „způsobilé výdaje“ (EE) v souladu s čl. 54.2 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006: EE = DIC – DNR Kde: EE jsou diskontované způsobilé výdaje, DIC jsou diskontované investiční náklady a DNR jsou diskontované čisté příjmy. Poté je míra nedostatku financování (R) stanovena jako: R = EE / DIC Krok 2: stanovení „částky rozhodnutí“ (DA) Je „částka, které se týká míra spolufinancování pro prioritní osu“ (čl. 40.2 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006: DA = EC * R

14 15 16

Citace z Pracovního dokumentu 4 – „Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů“. V Pracovním dokumentu 4 přeloženo jako „Stanovení výše grantu“. Pracovní dokument 4 – Metodické pokyny pro provedení analýzy nákladů a přínosů, EK, srpen 2006. Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, Final Report, červen 2008.

19(28)


Kde: EC jsou nediskontované způsobilé náklady. Krok 3: stanovení (maximálního) výše příspěvku Společenství EU příspěvek = DA * CRpa Kde: CRpa je maximální míra spolufinancování z fondů EU, určená pro prioritní osu dle rozhodnutí Komise, kterým byl přijat operační program (čl. 51.7 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006) – zpravidla jako 85 % z celkových způsobilých veřejných výdajů (CZVV). Výpočet příspěvku Společenství pro projekty v „provozní ztrátě“ nebo pro projekty s celkovými investičními náklady nepřevyšující 1 mil. € Výše příspěvku Společenství se u těchto projektů počítá jako: EU příspěvek = CZV * CRpa Kde: CZV jsou celkové způsobilé výdaje projektu stanovené v souladu s relevantními metodickými dokumenty daného Operačního programu a dokumenty EK. CRpa je maximální míra spolufinancování z fondů EU, určená pro prioritní osu dle rozhodnutí Komise, kterým byl přijat operační program (čl. 51.7 Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006) – zpravidla jako 85 % z celkových způsobilých veřejných výdajů CZVV (v tomto případě se CZVV = CZV). Výpočet příspěvku Společenství (EU) dle vybraných režimů „veřejné podpory EU“ De minimis Celková výše příspěvku Společenství udělená jednomu subjektu v něm nesmí přesáhnout částku 200 000 € během kteréhokoli tříletého období. Pokyny k regionální podpoře Kromě regionů NUTS II Praha a Jihozápad má Česko základní strop pro stanovení výše příspěvku Společenství ve výši stropu tzn. 40 %17 ze způsobilých nákladů projektu. Nicméně výše příspěvku Společenství je počítána v závislosti na výši investičních nákladů projektu. -

Na způsobilé investiční náklady projektu do 50 mil. € je výše příspěvku Společenství ve výši stropu tzn. 40 %. Na způsobilé investiční náklady projektu v rozmezí 50 – 100 mil. € je výše příspěvku Společenství ve výši 50 % z maximálního stropu podpory. Na způsobilé investiční náklady projektu nad 100 mil. € je výše příspěvku Společenství ve výši 34 % z maximálního stropu podpory.

4.3.4 Finanční udržitelnost projektu Finanční udržitelnosti projektu je v obecných dokumentech definována tak, že projekt je finančně udržitelný když kumulovaný čistý tok hotovosti (nediskontovaný) by měl být po celé posuzované období kladný (dle standardní metodiky EK). V rámci Operačního programu životní prostředí 2007 – 2013 bylo s EK, pro prokázání finanční udržitelnosti projektu, vyjednána tato „měkčí“ definice: „dostatečná tvorba části čis-

17

Platí pro velké podniky, pro střední a malé podniky může být strop ještě navýšen.


tých příjmů (tj. rozdíl mezi příjmy a provozními náklady), ve výši více než poloviny hodnoty původní investice na konci ekonomické životnosti daného prvku projektu“. Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 udává povinnost pro všechny tzv. “velké“ projekty (projekty s celkovými náklady nad 50 mil. €), zpracovat analýzu nákladů a přínosů, a to v plném rozsahu.18 Analýza nákladů a přínosů (včetně finanční analýzy, ekonomické analýzy, citlivostní analýzy a analýzy rizik) je tedy součástí povinných informací, které členské státy musí poskytnout / předložit EK v rámci posouzení tzv. „velkých“ projektů, které žádají o podporu z Fondu soudržnosti, respektive z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Cílem EA Projektu je prokázání celospolečenských přínosů zamýšleného Projektu. V EA jsou používány peněžní toky stanovené v rámci FA. V souladu s metodickými dokumenty EK se při zpracování EA postupuje ve třech fázích: -

-

-

Fáze 1: daně / dotace a korekce dalších transferových plateb – je nutné odečíst nepřímé daně (např. DPH), subvence a čisté převody (např. platby na sociální zabezpečení). Do cen by však měly být započteny přímé daně. Měly by být také zahrnuty konkrétní nepřímé daně nebo subvence, pokud mají představovat opravu v důsledku externalit. Fáze 2: korekce externalit – mohou se objevit některé dopady, které se z projektu rozšíří na další hospodářské subjekty bez jakýchkoliv náhrad. Tyto účinky mohou být záporné (nová silnice zvyšující úrovně znečištění) nebo kladné (nová železnice snižující dopravní zácpy na souběžných silničních komunikacích). Jelikož podle definice vznikají externality bez peněžní náhrady, nejsou obsaženy ve finanční analýze, a musejí být proto v rámci EA odhadnuty a oceněny. Fáze 3: převod tržních cen na účetní ceny pro účely postihnutí sociálních přínosů a nákladů (stanovení převodních faktorů) – kromě zkreslení způsobeného daněmi nebo externalitami mohou vzdálit ceny od rovnováhy konkurenceschopného (tj. efektivního) trhu i další faktory: systémy monopolů, obchodní překážky, regulace práce, neúplné informace atd. Ve všech takových případech jsou sledované tržní (tj. finanční) ceny zavádějící, a je proto třeba místo nich použít ceny účetní (stínové), které odrážejí náklady příležitosti vstupů a ochotu spotřebitelů platit za výstupy. Účetní ceny se vypočítají použitím vyrovnávacích koeficientů na finanční ceny.

Výsledkem zpracované EA, na základě diskontovaných peněžních toků s využitím diskontního faktoru ve výši 5,5 %, jsou následující ukazatele: -

-

18

Ekonomická čistá současná hodnota: Ekonomická čistá současná hodnota (Economic Net Present Value) projektu je definována jako současná hodnota budoucích socioekonomických nákladů a užitků. V případě, že čistá současná hodnota je větší než nula, je projekt přijatelný. Ekonomická míra návratnosti: Ekonomická míra návratnosti (Economic Rate of Return) je taková úroková míra, kdy čistá současná hodnota budoucích socioekonomických nákladů a užitků, je rovna nule. Jestliže je ekonomická míra návratnosti vyšší než společenská diskontní sazba, poté je projekt přijatelný.

Nařízení ES 1083/2006, oddíl 2, článek 40 odrážka e.

21(28)


-

Poměr přínosů k nákladům: Poměr přínosů k nákladům (Benefit-Cost Ratio), je podíl součtu všech příjmů plynoucích z investice, k výdajům na investici. Pokud je index větší než jedna, je projekt následně definován jako přijatelný.

Ukazatele ERR a B/C vyjadřují zajímavé informace, protože nejsou závislé na velikosti Projektu. Tyto ukazatele však mají také některé výpočetní nedostatky. Ukazatel ENPV je spolehlivější a měl by se při posuzování projektů používat jako hlavní referenční ukazatel. 4.3.5 Analýza citlivosti Analýza citlivosti se zaměřuje na zjištění kritických proměnných projektu. Provádí se tak, že se proměnné projektu postupně mění o určité procento a sledují se následné změny ukazatelů finanční i ekonomické výkonnosti. Z proměnných se mění vždy pouze jedna a ostatní parametry zůstávají neměnné. Ve standardním formuláři Žádosti je vyžadována identifikace tzv. „kritických proměnných“ a následně tzv. „měnící hodnoty kritických proměnných“. Kritická proměnná“ je taková proměnná, kde 1%-ní změna vstupu, vyvolá minimálně 1%-ní změnu NPV na výstupu. „Měnící hodnota kritické proměnné“ je taková hodnota, která vyvolá změnu kritické proměnné, která vede k NPV = 0. 4.3.6 Analýza rizik Odhaduje pravděpodobnost změn hlavních vstupních proměnných a dopad těchto změn na hlavní finanční a ekonomické ukazatele projektu. Hlavní vstupní proměnné projektu se nejčastěji modelují pomocí metody „Monte-Carlo“, a to v závislosti na pravděpodobnosti jejich výskytu. -

Parametry které se v rámci analýzy rizik posuzují jsou: FRR, FNPV, ERR a ENPV.


Využití nástroje HDM-4 pro hodnocení silničních staveb

5 5.1

Obecný přístup k posuzování silničních projektů

Hlavním cílem tohoto textu je poukázat na obecné principy dobré mezinárodní praxe při posuzování ekonomické efektivnosti (hospodárnosti) investic do silniční infrastruktury. Hlavní pozornost je v kontextu České republiky věnována nástroji HDM-4, který je určen k provádění ekonomických analýz silničních projektů v ČR, a to na základě standardizované metodiky nazvané „Český systém hodnocení silnic“ (CSHS). Zaměříme-li se nejprve na způsob ekonomického vyhodnocování silničních projektů z obecného hlediska, platí všeobecně užívaná zásada stanovení a porovnání všech socioekonomických nákladů a přínosů přispívajících k ekonomickému blahobytu daného regionu, nebo státu, stejně jako u jiných typů projektů. Toto stanovení a porovnání se provádí na základě vyhodnocení jednotlivých projektů z pohledu celé společnosti, nikoli pouze vlastníka (správce) infrastruktury, jako tomu je v případě finanční analýzy. Daný přístup je v souladu s principy doporučovanými institucemi jakými jsou Evropská komise, EIB, nebo Světová banka. Na druhou stranu jsou ve světě využívány i sofistikovanější způsoby a nástroje pro ekonomické posuzování dopravních projektů, například založených na tzv. metodě „willingness to pay”, tedy ochotě platit za dostupnost určité služby. Samotné technika ekonomického hodnocení je založena na obvyklé analýze poměru vynaložených prostředků a výsledných přínosů. V rámci takovéto analýzy jsou navzájem porovnávány dvě nebo více variant - případ bez investice (základní případ) s případem (případně více případy) s investicí (projektový(é) případ(y)). Náklady spojené s investicí jakož i celkové společenské náklady spojené s touto alternativou jsou porovnávány s náklady, které by vznikly v případě neuskutečnění dané investice. Pro porovnání se používá technika analýzy diskontovaného peněžního toku. Přínosy plynoucí z realizace nových silničních projektů vznikají především zkrácením jízdních dob a zlepšením technického stavu vozovek, které následně vedou k úsporám provozních nákladů jejich uživatelů a úsporám nákladů na cestovní čas. -

U dopravních staveb tedy mezi hlavní kvantifikovatelné benefity obvykle patří: úspora cestovního času, úspora provozních nákladů uživatelů infrastruktury, snížení počtu dopravních nehod, snížení hlukové zátěže, snížení znečištění ovzduší, snížení emise skleníkových plynů.

V zásadě je možné konstatovat, že souhrn těchto přínosů musí během určité doby (referenční období) vyvážit náklady spojené s vylepšením stávající dopravní sítě či výstavbou a údržbou zcela nové infrastruktury. Hlavními používanými ekonomickými ukazateli sloužícími k vyjádření efektivnosti staveb jsou čistá současná hodnota investice (NPV), ekonomická vnitřní míra výnosnosti (EIRR), která musí být větší než diskontní sazba stanovená pro projekt, aby byl ekonomicky životaschopný, a rentabilita nákladů (BCR). Tyto tři ukazatele se závazně dokladují u silničních projektů hodnocených s využitím metodiky CSHS.

23(28)


Čistá současná hodnota byla stanovena na základě vztahu: Y

NPV ( m n )

NBy ( m  n) r y Y

NBy ( m  n ) ( y 1) ,kde y 1 (1  0,01  r )



je čistý ekonomický výnos stavu s investováním (m) proti stavu bez investování, respektive srovnávací variantě (n) v roce y. diskontní míra (%) hodnocený rok (y =1,2,……, Y) počet let hodnocení

Ekonomická vnitřní míra výnosnosti byla počítána dle vzorce: Y

NBy ( m  n )

 (1  0,01  r ) y 1

( y 1)

0

Kde neznámou je hodnota r. Rentabilita nákladů je dána vztahem:

BCR( mn ) 

NPV( mn ) Cm

1

Kde je BCR(m-n) …míra výnosu investičních nákladů, vynaložených na pořízení NPV(m-n)….čistá současná hodnota při diskontní míře r Cm …..diskontované náklady

5.2

Softwarový nástroj HDM-4

V minulosti byl pro účely technického a ekonomického posuzování silničních projektů, pro přípravu silničních investičních programů a analýzu strategií využíván model HDM III vyvinutý Světovou bankou. Ten byl později zdokonalen tak, aby bylo možno přistupovat k silniční správě pomocí adaptabilního a snadno použitelného softwarového nástroje. Výsledkem této snahy byl vznik softwaru HDM-4. -

Nástroj HDM-4 je obecně využitelný pro tři typy analýz v rámci separátních aplikací: analýza strategií (vhodná např. pro strategické plánování rozvoje silniční sítě), analýza programů (vhodná např. pro stanovení optimálního programu údržby sítě, nebo pro určení a optimalizaci rozpočtových nákladů na údržbu ve zvoleném období), analýza projektů (hodnocení individuálních projektů).

V České republice se pak standardně využívá pouze třetí z uvedených aplikací, tedy analýza projektů. Je třeba také zdůraznit, že nástroj HDM-4 je využitelný pouze pro hodnocení silničních projektů, nikoliv k posuzování investic do jiných odvětví dopravní infrastruktury. Analytický rámec HDM-4 je založen na koncepci analýzy životního cyklu vozovky. Aplikuje se pro předpovídání dále uvedených jevů, které nastávají během životnosti vozovky, respektive během hodnoceného období, které je obvykle 20 až 30 let: - opotřebení silnice,


-

účinky silničních prací, vliv uživatelů silnic, společensko-ekonomické vlivy a vlivy na životní prostředí.

Vozovka se během doby jejího užívání opotřebovává důsledkem působení různých faktorů, přičemž mezi hlavní patří: - dopravní zatížení, - vliv podnebí, - vliv nedostatečného odvodnění. Rychlost opotřebení vozovky je přímo ovlivněna uplatňovanými standardy údržby aplikovanými při odstraňování poškození krytu vozovky. Jsou-li stanoveny standardy údržby, jsou tím definovány i mezní limity pro stupeň degradace vozovky. V rámci hodnocení jsou pak kromě investičních nákladů na výstavbu silnic zahrnuty do analýzy i náklady vynaložené na údržbu modelované silniční sítě. Je důležité poznamenat, že přesnost predikce chování vozovky závisí na kvalitě kalibrace softwaru HDM-4, která má zajistit přizpůsobení předdefinovaných modelů tohoto nástroje na místní podmínky. Proto byla tomuto tématu věnována při přípravách metodiky CSHS patřičná pozornost. Obrázek 3 zobrazuje příklad trendu chování vozovky vyjádřeného pomocí mezinárodního indexu nerovnosti (IRI). Tento parametr je jedním z nejvýznamnějších, které jsou v HDM4 modelovány a má zásadní vliv na ostatní sub-modely celého systému dílčích výpočtů. Mimo IRI jsou v HDM-4 dále modelovány např. parametry jako je hloubka vyjetých kolejí, různé typy trhlin, výtluky, drsnost vozovky atd. Z obrázku je rovněž patrné, jak jsou pomocí předem definovaných standardů údržby nastaveny přípustné limity pro stupeň degradace vozovky. Špatná

Nerovnost (IRI)

Standard údržby

Křivka chování vozovky Rehabilitace

Dobrá

Čas / nebo dopravní zatížení Obrázek 3 Pojetí analýzy životního cyklu vozovky v HDM-4 Zdroj: The Highway Development and Management Series – Volume one, Overview of HDM-4 Vliv parametrů a stavu silnice na uživatele silnice se vyjadřuje prostřednictvím nákladů uživatelů silnic a dalších společenských dopadů a vlivů na životní prostředí. Náklady uživatelů silnic modelované prostřednictvím HDM-4 zahrnují: - provozní náklady vozidla (pohonné hmoty, pneumatiky, olej a náhradní díly, odpisy a opotřebení vozidla, atd.); - náklady na cestovní čas – pro cestující i náklad;

25(28)


-

náklady plynoucí z dopravních nehod (ztráty na životech, zranění, hmotné škody).

Další společenské a ekologické vlivy zahrnující emise, spotřebu energií a dopady hluku jsou v HDM-4 zahrnuty, avšak nejsou kvantifikovatelné v peněžním vyjádření a nevstupují tak ekonomického hodnocení. V metodice CSHS proto nejsou tyto výpočty využívány.

(Kč/km)

Obrázek 4 znázorňuje vliv stavu silnice (uvedený v hodnotách IRI) na náklady různých druhů dopravních prostředků. Do analýz v HDM-4 je možno zahrnout celou řadu předdefinovaných typů vozidel (motorových i nemotorových). Pro použití v daném regionu, či státu je však třeba provést kalibraci celé řady základních parametrů (ekonomických i fyzických), aby tyto byly relevantní pro vozidla běžně užívaná na území, kde je ekonomická analýza realizována. Autobus

Náklady uživatelů silnice

Těžký nákl. automobil

Lehký nákl. automobil Osobní automobil Motocykl

Dobrý

Stav silnice (IRI)

Špatný

Obrázek 4 Vliv stavu silnice na provozní náklady vozidel Zdroj: The Highway Development and Management Series – Volume one, Overview of HDM-4 Náklady uživatelů silnic jsou v HDM-4 počítány pomocí predikce spotřeby skutečného množství zdrojů a toto množství se pak násobí odpovídajícími jednotkovými náklady specifikovanými uživatelem (v rámci zmíněné kalibrace). Ekonomické přínosy z investic do silniční infrastruktury se poté určují na základě porovnání veškerých nákladů přičleněných k projektové alternativě s alternativou základní (bez realizace projektu), obvykle reprezentovanou pouze minimálním standardem běžné údržby. HDM-4 stanovuje náklady pro různé posuzované alternativy rok po roce pro celé uživatelem definované referenční období. Všechny budoucí náklady jsou pak diskontovány na úroveň stanoveného základního roku. HDM-4 následně může generovat celou řadu výstupních sestav, které zahrnují jak výsledky ekonomické analýzy, tak detaily týkající se technických parametrů vozovek, vývoje dopravních proudů na jednotlivých úsecích a provozních detailů vozidel zahrnutých do hodnocení. Pro provedení ekonomické analýzy s využitím nástroje HDM-4 je vždy potřeba mít k dispozici celou řadu vstupních údajů specifikujících daný projekt i současný stav silniční sítě


ovlivněné posuzovanou investicí. Mezi takovéto podklady patří detailní popis parametrů současné silniční sítě, relevantní data týkající se stávajících i výhledových dopravních proudů (převzatých např. z dopravních modelů, průzkumů a podob.), technické detaily navrhovaných úprav silniční infrastruktury, investiční prostředky nutné na tyto úpravy, nároky na údržbu stávající i výhledové infrastruktury, atd. Čím kvalitnější vstupní informace pro hodnocení jsou k dispozici, tím věrohodnějších a robustnějších výsledků ekonomické analýzy následně můžeme dosáhnout.

5.3

Český systém hodnocení silnic (CSHS)

V České republice se hodnocení silničních a dálničních staveb řídí již zmiňovanou metodikou s názvem Český systém hodnocení silnic (CSHS) v rámci které je zakotveno i využití a softwarového nástroje HDM-4. Tato metodika se od roku 2004 závazně používá pro ekonomická hodnocení v investičních záměrech (obecně se však používá i v jiných stupních přípravy jako např. studiích proveditelnosti a účelnosti). a řídí se opatřením Ministerstva dopravy ČR č.j. 593/2003-120/-RS „Prováděcí pokyny pro hodnocení efektivnosti silničních a dálničních staveb v investičních záměrech“, uveřejněném ve Věstníku dopravy 30. prosince 2003. Součástí zmíněného opatření je příloha obsahující soubor základních dat pro výpočty ekonomické efektivnosti s použitím programu HDM-4 kalibrovaným na podmínky ČR. Aktualizace Přílohy C „Prováděcích pokynů“ č.j.302/2007-910-IPK, která obsahuje tento soubor kalibračních dat pro HDM-4 byla pak vydána ve Věstníku č.9 z 25.dubna 2007. CSHS se závazně používá po hodnocení silnic I. třídy, rychlostních silnic a dálnic. V průběhu času, se však různě modifikované metodiky založené na nástroji HDM-4 staly běžnými i pro hodnocení silnic ve správě krajů, zejména pak u projektů, které se ucházejí o spolufinancování z regionálních operačních programů fondů EU 2007-2013. Samotný proces tvorby CSHS byl zahájen v roce 2001 jako součást “Technické pomoci programům výstavby a rekonstrukce silnic spolufinancovaných Evropskou investiční bankou”. Systém byl navržen firmou Mott MacDonald a Universitou v Birminghamu (tvůrce HDM-4) v úzké spolupráci s Ředitelstvím silnic a dálnic ČR (ŘSD). Cílem tohoto systému bylo poskytnout standardizovanou metodiku pro ekonomické posuzování silničních investic založenou na nástroji HDM-4. Software HDM-4 byl v ČR v určité míře využíván některými projektovými organizacemi i před uveřejněním metodiky CSHS, avšak vyskytoval se zde problém s nejednotností použitých vstupních údajů používaných pro kalibraci tohoto nástroje na místní podmínky, a tím i vzájemné neporovnatelnosti výsledků generovaných pro jednotlivé hodnocené projekty. Právě z toho důvodu vyvstala potřeba sjednocení celého postupu hodnocení a používaných kalibračních dat v rámci celonárodní metodiky. Pro přizpůsobení parametrů modelu HDM-4 českým podmínkám bylo využito tzv. kalibrace 2. úrovně. Tato zahrnovala výzkumy v oblastech dopravy, vlivu uživatelů silnic, opotřebení vozovky a účinků prací a zajištění dalších podkladů jako jsou například klimatická data. Ne všechna tato data však byla v kvalitě 2. úrovně kalibrace k dispozici při spuštění systému CSHS v roce 2004. Například velmi náročné úlohy zaměřené na popsání degradačních křivek vozovek provozovaných v ČR byly zpracovány až v průběhu roku 2005 a odpovídající kalibrační koeficienty se staly součástí CSHS až s jeho první aktualizací v roce 2007. Standardizovaný systém hodnocení je v současné době založen na souboru předdefinovaných parametrů pro následující oblasti:

27(28)


-

-

-

-

vlivy uživatele silnice (definování vozového parku, jednotkové ekonomické náklady vozidel, provozní charakteristiky vozidel, relativní nehodovost a náklady na nehody, atd.); doprava (modely rychlostního toku, hodinové distribuce dopravních toků, standardní nápravové tlaky pro jednotlivé typy vozidel, standardní koeficienty růstu dopravy, atd.); opotřebení silnice a vliv silničních prací (užívané standardy vozovek, standardy, účinky a ceny údržbových prací, přípustné mezní hodnoty pro poškození vozovek, kalibrační koeficienty upravující progresi degradace vozovek, atd.); klimatické údaje (definování jednotlivých klimatických zón, průměrné teploty, průměrné množství srážek, průměrné teplotní rozmezí, atd.); souhrnné parametry (definování charakteristických souhrnných průměrných hodnot pro různé parametry vozovek, jejich poškození, dopravní intenzity, atd. – nutné z hlediska principu fungování softwaru HDM-4); parametry ekonomického hodnocení (délka referenčního období analýzy a počáteční rok analýzy, diskontní sazba, výpočet zůstatkové hodnoty, způsob stanovení ekonomických nákladů, atd.).

Další aktualizace těchto předdefinovaných parametrů je ŘSD plánována na rok 2011. Zároveň je v současné době je pro ŘSD vyvíjen nástroj zaměřený na možnost zapracování dalších externích nákladů do ekonomického hodnocení v rámci metodiky CSHS. Konkrétně se jedná o náklady na znečištění ovzduší, náklady z emisí skleníkových plynů a náklady plynoucí z hlukové zátěže. Tento nástroj bude využíván nezávisle na HDM-4 jako jakási jeho nástavba, avšak za využití některých údajů specifikujících daný projekt využívaných rovněž v HDM-4. Závěrem je třeba konstatovat, že hlavní výhodou užívání metodiky CSHS a nástroje HDM-4 je fakt, že tak máme k dispozici standardizovaný přístup k hodnocení projektů zaměřených na rozvoj silniční infrastruktury, který do značné míry zajišťuje jednak spolehlivost a věrohodnost výsledků ekonomických analýz a zároveň poskytuje možnost vzájemného srovnání jednotlivých hodnocených staveb. Na druhou stranu při některých hodnoceních můžeme narazit na limity softwaru HDM-4, zejména pak jeho nevhodnost pro použití při hodnocení projektů nacházejících se v intravilánech měst a obcí. Toto je dáno omezenou možností zohlednit v analýzách ztráty vznikající v kongescích zapříčiněných bodovými závadami (např. světelně řízené i neřízené křižovatky, atd.). Hlavní využití tak HDM-4 má zejména při hodnocení ucelených silničních a dálničních tahů, nebo u projektů nacházejících se mimo zastavěná území.

UPLATNĚNÍ ZÁSADY HODNOTY ZA PENÍZE V INVESTIČNÍM CYKLU PROJEKTŮ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY

Recommend Documents