Spravedlivé ceny za používání infrastruktury Podněty pro alternativní koncepci k Bílé knize Evropské komise1) Posudek ze srpna 1999 Vědecký poradní sbor při Spolkovém ministerstvu pro dopravu, stavebnictví a bytovou výstavbu předložil posudek k tvorbě cen za používání dopravní infrastruktury v Evropské unii. Podnětem je v červenci 1998 zveřejněná Bílá kniha Evropské komise. Vědecký poradní sbor předkládá kritické stanovisko k metodice Bílé knihy a zde obsažených doporučení ke stanovení cen podle společenských mezních nákladů. Návrhy Bílé knihy jsou do značné míry odmítány kvůli jejich nedostatkům v teoretických východiscích a politické průchodnosti. Namísto jednotného a centrálně řízeného cenového systému navrhuje poradní sbor kombinaci různých procesů tvorby cen, které v podstatě více odpovídají kritériu efektivity než princip cen podle společenských mezních nákladů. Přitom se klade důraz na to, aby také cíle ochrany životního prostředí byly v systému tvorby cen dostatečně vzaty v úvahu. Členové poradního sboru: Prof. Dr. Gerd Aberle, Giesen Prof. Dr. Jürgen Basedow, Hamburk Prof. Dr. Herbert Baum, Kolín Prof. Dr. Karl-Heinz Breitzmann, Rostock Prof. Dr. Werner Brilon, Bochum Prof. Dr. Horst Brunner, Drážďany Prof. Dr. Hans-Jürgen Ewers, Berlín Prof. Dr. Manfred Fricke, Berlín Prof. Dr. Ingrid Göpfert, Marburg Prof. Dr. Gerhard Heimerl, Marburg Prof. Dr. Gösta Ihde, Manheim Prof. Dr. Peter Kirchhof, Mnichov Prof. Dr. Günter Kniep, Freiburg Prof. Dr. Werner Rothengatter, Karlsruhe (předseda) Prof. Dr.-Ing.E.h. Gerhard Voß, Hannover 1 Bílá kniha "Spravedlivé ceny za používání infrastruktury” 1.1 Bílá kniha ve vývoji dopravní politiky Společenství Bílá kniha Komise pokračuje v řadě právních aktů a politických orientačních dokumentů, ve kterých se Společenství snaží od poloviny 80. let o harmonizaci odvodů do infrastruktury v členských zemích. Po té co Evropský soudní dvůr rozbil tzv. rozsudkem o nečinnosti (EuGH 22.5.1985 - Rs. 13/83 - Parlament/Rada, sbírka jurisdikce Soudního dvoru 1985, 1513) dřívější junktim liberalizace a harmonizace, byla dopravní politika poznamenána postupujícím otevíráním trhu a uskutečňováním liberalizace služeb. Dnes se konkurence mezi podniky podnikajícími v dopravě z různých členských států na mnohých trzích zintenzívnila. Současně ale vystupují deformace této konkurence, které obzvláště vyplývají ze zcela nerovnoměrných systémů odvodů. To vyplývá z toho, že významná část odvodů do dopravy je v 1)
COM (1998) 466, platné znění z 22.7.1998.
některých segmentech trhu určována podle teritoriálního principu o uživatelských poplatcích2) (silniční mýtné, poplatky v přístavech, poplatky za start a přistání, ceny za trasu), zatímco účastníci dopravy v jiných segmentech evropského dopravního trhu musí zaplatit své odvody v závislosti na spotřebě daní za minerální oleje nebo nezávisle na spotřebě daní za vozidla; v posledním případě jsou daně odváděny pouze zemi původu. Tyto rozdíly vedly hlavně v silniční dopravě ke značným deformacím. Před zavedením teritoriálně přináležejících odvodů mohla být používána síť rychlostních silnic v důležitých tranzitních zemích jako je Německo zahraničními dopravci zadarmo, zatímco německé podniky přispívaly k financování a údržbě německé silniční sítě nejenom daní za vozidla a daní za minerální oleje, nýbrž museli dodatečně v některých jiných členských zemích platit mýtné. Snahy Komise Evropského společenství o harmonizaci odvodů do dopravy byly již v polovině 80. let zintenzivňovány (COM (86) 750 platné znění), ale zpočátku byla zejména překážka potřebné jednomyslnosti v daňových záležitostech v Radě (čl. 93, 94, 95, odst. 2 Smlouvy o Evropském společenství, dříve 99, 100, 100a odst. 2) nepřekonatelná. To se změnilo až tehdy, když Německo začalo samostatně hledat nějaké řešení. I když se prohřešilo zavedením odvodů z nákladní dopravy proti dohodě o moratoriu čl. 72 (dř. 76) Smlouvy o ES (EuGH 19.5.1992 - Rs. C-195/90 - Komise/SRN, Juristen-Zeitung (Právnické noviny) 1992, 868). Spor před soudním dvorem zesílil na druhé straně politický tlak ve směru ke kompromisu. Toho bylo dosaženo ve směrnici 93/89/EHS z 25. října 1993 o zdanění určitých motorových vozidel určených k dopravě zboží, jakož i vyhlášení mýtného poplatků za užívání pro určité dopravní cesty členskými zeměmi (úř.list ES 1993 L 279/32). Tato byla prohlášena za neplatnou kvůli nedostatkům usnášecího procesu (EuGH 5.7.1995 - Rs. C-21/94 Parlament/rada, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (Evropský časopis pro hospodářské právo) 1995, 767), ale podržuje i nadále svoji působnost až do vydání nové úpravy. K tomuto problému již bylo zveřejněno stanovisko (úř.list ES 1999 C 58/1). Směrnice 93/89 obsahuje poprvé společensko-právní úpravu pro ocenění infrastruktury. Samozřejmě nechává v platnosti různé formy vybírání poplatků (mýtné, uživatelské poplatky) a dokonce je i výslovně povoluje. Také s ohledem na vyměřovací kritéria nepřekračuje vágní postulát nákladové orientace. V takové podobě však nemůže být používána. Jelikož Soudní dvůr viděl při zavedení národních pravidel porušení dohody o moratoriu podle čl. 72 (dř. 76) Smlouvy o ES, nemůže se společná dopravní politika vyčerpat v tom, že Společenství pouze přes směrnici povolí zvláštní národní cesty. Porušilo by tímto v každém případě ducha čl. 72 (dř. 76) Smlouvy o ES. Při poznání těchto souvislostí předložila komise v uplynulých letech více strategických dokumentů. Již v Bílé knize "Budoucí vývoj společné dopravní politiky − globální koncepce strategie společenství pro dlouhodobě udržitelnou mobilitu" dala do popředí zavedení teritoriálního principu pro zdanění těžkých užitkových vozů (COM (92) 494, číslo platného znění 346). Začátkem roku 1996 vydala Komise ještě jednu Zelenou knihu s názvem "Spravedlivé a efektivní ceny v dopravě", ve které ještě výrazněji požadovala, aby se ceny za dopravní výkony vypočítávaly na základě veškerých společenských nákladů a tak se staly klíčem pro efektivní a dlouhodobě únosný dopravní systém (COM (95) 691 plat. znění str. 6). Chybí ovšem ještě detailní návrhy na výpočet těchto nákladů. Proto kritizoval vědecký poradní sbor základy cenové politiky Zelené knihy kvůli jejímu nedostatečnému vědeckému zdůvodnění (Nové cesty k financování a optimalizaci používání pro silniční infrastrukturu: ZVerkWiss 1997, 81). Bílá kniha z roku 1998 má zřejmě takové zdůvodnění doplnit.
2)
Výraz poplatek bude používán v následujícím textu pro veřejně právní odvody s charakterem poplatků a uživatelských odměn v soukromě právním smyslu.
1.2 Cíle Bílé knihy a navržené nástroje Bílá kniha Komise vychází z cílů, kterým se přičítá vysoká dopravně politická hodnota: - harmonizace systémů náhrad pro krytí nákladů dopravních cest, - odbourávání deformací hospodářské soutěže, které je podmíněno rozdílnými principy zatížení, - realizace principu původců, - zahrnutí externích efektů do systému náhrad, - zachování principů spravedlnosti a efektivnosti, - vyšší stupeň krytí nákladů uživateli a - podpora soukromé účasti na investicích do dopravní infrastruktury. Ve smyslu naplňování těchto cílů budou formulovány čtyři zásadní požadavky na koncepci vyhlášení poplatků za používání infrastruktury: (1) Stejné principy vyhlášení poplatků v EU. (2) Přeúčtování nákladů podle principu původce s cílem efektivního chování uživatele; se zřetelem na způsobené náklady pokud možno blízko k místu, ke kterému tyto náklady připadají. (3) Přímý vztah poplatků k nákladům způsobeným uživatelem, což zde znamená náklady na infrastrukturu, náklady na ekologii a jiné externí náklady. (4) Podpora efektivního poskytování infrastruktury (Bílá kniha, str. 8). Z uvedeného vyplývá, že jediná koncepce poplatků, která by tyto požadavky zcela splňovala, by byla koncepce společenských mezních nákladů. Při zatížení společenských mezních nákladů by vznikly "pro uživatele pobídky, ke změně jejich chování tak, že by se snížily celkové společenské náklady, současně by se zvýšilo individuální užívání a tím by se zmaximalizoval obecný hospodářský a společenský prospěch" (tamtéž). Takovýto systém poplatků by "dal pobídky ke zlepšení dopravní bezpečnosti", snížil by externí náklady na životní prostředí, zjednodušil by "zharmonizované plánování využívání plochy v různých politických rovinách" a představoval by "důležitý předpoklad pro efektivní politiku infrastruktury" (Bílá kniha, str. 9, 10). Dále se očekává, že vyhlášení poplatků podle této koncepce se postará o "dostatečný příjem pro financování kapitálových nákladů dopravní infrastruktury jakož i budoucích investic" (Bílá kniha, str. 11). Jelikož kapitálové náklady nepředstavují součást mezních nákladů a tudíž nemohou být započítány do cen, má být funkce krytí kapitálových nákladů zajištěna přes mezní náklady přetížení a přes externí mezní náklady životního prostředí jakož i následků nehod. Ve výjimečných případech, když například při soukromém financování infrastruktur v počáteční fázi nelze krytí nákladů dosáhnout cenami mezních nákladů, jsou povoleny přirážky na mezní náklady v závislosti na cenové pružnosti poptávky ("Ramseyovo cenové pravidlo"3)), ale pouze do té doby, dokud nebudou kapitálové náklady amortizovány.
3)
Ramseyovo cenové pravidlo požaduje relevantní odchylku cen od mezních nákladů tak, že ceny odpovídají mezním nákladům násobeným převrácenou hodnotou v závislosti na cenové pružnosti poptávky. Cenové příplatky na mezní náklady zajišťují krytí celkových nákladů. Na trzích s cenově pružnou (citlivou) poptávkou se ceny zvyšují nad mezní náklady relativně málo, zatímco na trzích s cenově nepružnou poptávkou se požadují ceny ležící výrazně nad mezními náklady.
2 Regulační kompetence společenství a jejich chápání 2.1 Konkurující si zmocňující podklady Směrnice 93/89/EHS o zdanění určitých motorových vozidel k přepravě nákladů jakož i výběr mýtného a uživatelských poplatků za určité dopravní cesty členskými zeměmi (viz výše) se opírala současně jak o všeobecnou dopravně politickou autorizační normu čl. 71 (dř. 75) Smlouvy o ES, tak i − kvůli úpravě daně za motorová vozidla − o čl. 93 (dř. 99) Smlouvy o ES. To jsou také zmocňující podklady současně projednávané následné směrnice. Jak vyplývá z čl. 71 odst. 1 písm. d) (dř. 75) Smlouvy o ES, může na tomto základě vydat společenství "všechny ... účelné předpisy", pokud slouží k provádění čl. 70 (dř. 74) Smlouvy o ES, tzn. vytvářejí rámec společné dopravní politiky. Vedle toho představuje čl. 93 (dř. 99) Smlouvy o ES zmocňující podklad pro harmonizaci nepřímých daní. Mezi ně patří v každém případě daň za minerální oleje, ale podle převládajícího názoru také daň z motorových vozidel; ta sice nenavazuje ve smyslu tradičních spotřebitelských daní na výměnu služeb na trzích, ale na určité využití služeb, a to držení motorového vozidla. Existence obou zmocňujících podkladů nás staví před otázku, který z nich je směrodatný, když se jedná o harmonizaci daní za minerální oleje a daní z motorových vozidel, které jsou považovány na jedné straně za nepřímé daně a na druhé straně za nástroj společné dopravní politiky a jsou takto popsány v čl. 71 (dř. 75) a v čl. 93 (dř. 99) Smlouvy o ES. Tato otázka není ve Smlouvě o Evropském společenství vyjasněna a Evropským soudním dvorem ještě není rozhodnuta. Má velký politický význam, protože kroky společné dopravní politiky mohou být schváleny radou zpravidla kvalifikovanou většinou, takže také proti odporu jednotlivých členských států, zatímco čl. 93 (dř. 99) Smlouvy o ES požaduje pro harmonizaci nepřímých daní jednomyslnost v Radě. Tato otázka vyžadující vyjasnění byla zatím mezi Komisí a Radou kontroverzně projednávána, Komise nakonec přece jen stáhla svoje pojetí priority čl. 71 (dř. 75) Smlouvy o ES kvůli politickému pokroku. 2.2 Subsidiarita Z hlediska subsidiarity (čl. 5, odst. 2 Smlouvy o ES, dř. 3 b) neexistuje pro společenství žádný důvod rezignovat na hájení jeho kompetencí. Jelikož hodně členských zemí až do dohody o moratoriu z roku 1985 vyhlásilo harmonizaci výdajů týkajících se dopravy jako předpoklad liberalizace, není možno cíli harmonizace jako takovému nic vytknout. Srovnání výdajů týkajících se dopravy je neodmítnutelný předpoklad pro odstranění deformací hospodářské soutěže, které momentálně existují. Je také jasné, že členské státy nejsou samostatně schopny dosáhnout takovéto harmonizace, takže nejsou pochybnosti o chápání kompetencí společenství k harmonizaci výdajů za dopravu z důvodu subsidiarity. To platí ve stejné míře pro podnikatelský provoz a soukromý provoz osobních vozidel. Že chce Komise přenechat členským státům zavedení poplatků za užívání silnic pro osobní vozy, může být otázka politického oportunismu, nemá to ale − oproti ujišťování Bílé knihy − nic společného s právní subsidiaritou. Naopak: Bílá kniha odporuje sama sobě, když na jedné straně obhajuje náhradu za náklady dopravních zácp a na druhou stranu potlačuje provoz osobních vozidel, ačkoli právě ten se výrazně podílí na nákladech na kongesce. 2.3 Úměrnost Vyvstává zcela jiná otázka, v jakém rozsahu by Společenství mělo užívat svých kompetencí. Právní hranice zde existuje podle zásady úměrnosti čl. 5 odst. 3 (dř. 3 b odst. 3) Smlouvy o ES. Podle ní nesmí opatření společenství překročit míru potřebnou pro dosažení cílů této smlouvy. Z výše vylíčeného vývoje společné dopravní politiky vyplývají dva cíle, které
ospravedlňují iniciativu Komise, ale současně jí kladou meze: odstranění deformací hospodářské soutěže a diskriminace zahraničních účastníků dopravy. Spolupůsobení daně z motorových vozidel, odváděné státu, který provádí registraci, a mýtného příp. uživatelských poplatků, které jsou vyhlášeny podle teritoriálního principu, vede v mnoha případech ke dvojímu zatížení, v jiném případě však také k dalekosáhlému osvobození od dopravních poplatků. Vzhledem k příspěvkům účastníků silničního provozu na financování dopravní infrastruktury vznikají tímto způsobem velké rozdíly, které deformují konkurenci mezi dopravními podniky z různých členských států. Podle čl. 3 písm. g) Smlouvy o ES je úkolem společenství vytvořit takový systém, který konkurenci nedeformuje. Tento úkol plní dostatečně jistě už tím, že pro dopravní infrastruktury společenství stanoví jednotný stupeň krytí nákladů, takže určuje, jakým podílem se uživatelé musí účastnit na nákladech příslušné infrastruktury. Podle toho by bylo i nadále možné, aby jednotlivé země společenství tento nákladový příspěvek uživatelů získaly daněmi z motorových vozidel a minerálních olejů ve státě registrace, zatímco jiné členské státy by si tuto částku zajistily prostřednictvím poplatků za užívání silnic. Bylo by proto i nadále možné, že by účastníci silničního provozu s vysokými daněmi z motorových vozidel a minerálních olejů mohli být znevýhodněni tím, že by museli rovněž v jiných členských zemích platit poplatky za užívání silnic. Aby se zabránilo takovémuto dvojímu zatížení, je tedy nutný přechod od principu země původu (daň z motorových vozidel) k teritoriálnímu principu (poplatky za užívání silnic). Nedá se vyloučit, že bude třeba harmonizovat výdajové struktury v některých dalších aspektech; ale úplná harmonizace struktury poplatků za užívání dopravní infrastruktury se nedá odůvodnit tím, že je nutné odstranění deformací konkurence. Obzvláště z tohoto hlediska není pochopitelné, proč má být ve všech členských zemích Evropské unie směrodatné pouze jedno kritérium pro vyměřování uživatelských poplatků. Jinak se nebude moci uznat úprava poplatků, která slouží k zatížení nákladů na dopravní zácpy, které se netýkají hlavního původce, totiž provozu osobních vozidel, za příliš "žádoucí" ve smyslu čl. 5 odst. 3 Smlouvy o ES (dř. 3 b). Druhým cílem při vyměřování a vyhlašování poplatků je dbát zákazu diskriminace. Ten byl vyjádřen již ve Smlouvě o Evropském společenství na různých místech (srov. čl. 12, 72 Smlouvy o ES, dř. 6, 76) a úřady a soudy se jím musí bezpodmínečně řídit. Bližší rozvedení ve směrnicích Společenství by však pro objasnění mělo přece jen svůj smysl. Zákaz diskriminace vyžaduje hlavně odstupňování poplatků za užívání silnic v závislosti na intenzitě užívání, a to tak, že za jednu jízdu a krátkodobé použití infrastruktury by nesměly být požadovány žádné poplatky, které by krátkodobé používání neúměrně zdražovaly oproti dlouhodobému používání. Docházíme k závěru, že Společenství má ke zřizování poplatků za užívání dopravní infrastruktury rozsáhlé kompetence, ale při zohlednění úměrnosti není oprávněno pro celé společenství a členské státy vytvořit jednotné kritérium k vyměření a vyhlášení poplatků za užívání nebo vytvořit strukturu poplatků v jednotlivostech. Zabránění deformacím konkurence a diskriminace zahraničních účastníků silničního provozu vyžaduje ovšem harmonizaci stupňů krytí nákladů na dopravní infrastrukturu, tzn. stanovení, jakým podílem se uživatelé musí účastnit na nákladech příslušné infrastruktury. K tomu je v celé Evropě nutno přejít při vyhlašování poplatků od principu země původu (např. daň z motorových vozidel) k teritoriálnímu principu (poplatky za používání silnic). Při vyměřování a vyhlašování poplatků je třeba pamatovat na zákaz diskriminace, aby nebyla deformována intramodální konkurence.
3 Kritika regulace poplatků v celém společenství podle společenských mezních nákladů 3.1 Koncepce společenských mezních nákladů a předpoklady pro její použití "Jako mezní náklady se označují variabilní náklady, které způsobuje dodatečné vozidlo a přepravní jednotka používáním infrastruktury. Tyto náklady mohou kdykoliv a u různých uživatelů dopravy, za různých podmínek a na různých místech kolísat" (Bílá kniha, str. 10). Touto definicí se komise soustřeďuje na krátkodobé mezní náklady, takže všechny součásti nákladů, které nereagují na malé změny používání, jsou ponechány stranou. To se týká krátkodobých fixních nákladů, jako například nákladů na administrativu, provozní připravenosti nebo kapitálových služeb. Ve vymezení Bílé knihy se skládají společenské mezní náklady z - provozních nákladů, - nákladů na opotřebení infrastruktury, - nákladů na přetížení a nedostatky infrastruktury, - ekologických nákladů a - nákladů na nehody, které jsou způsobeny vstupem dopravní jednotky na dopravní cestu. Z ekonomické teorie blahobytu je známo, že tvorba ceny ke společenským mezním nákladům je za určitých předpokladů efektivní, ve vztahu k dopravní síti to znamená, že vede k nejlepšímu vytížení této sítě. Tato stará zkušenost (pochází od Pigou (1920) a pro akademické účely bývá periodicky připomínána) vychází z těchto podstatných premis: • Na dopravní výkony se hledí jako na homogenní zboží, přičemž se abstrahuje od rozdílné kvality dopravy a dopravní hodnoty alternativních dopravních infrastruktur. • Dopravní infrastruktura je optimálně konstruována a při zvýšené dopravní poptávce se kontinuálně rozšiřuje podle pravidla, že mezní náklady na rozšíření infrastruktury odpovídají takto ušetřeným mezním nákladům na užívání infrastruktury. • Kapacita infrastruktury je libovolně dělitelná a může být v malých krocích upravována. • Všechny součásti mezních nákladů stoupají s rostoucím dopravním zatížením nebo zůstávají přinejmenším konstantní. • Na zbývajících trzích se budou ceny tvořit rovněž podle společenských mezních nákladů. Negativní vlivy na jiné oblasti (např. užívání plochy, sídelní strukturu) jsou vyloučeny. V reálném světě není příjmový systém klasické teorie blahobytu zdaleka naplněn. Ve středu zájmu nových směrů teorií nestojí mezní náklady jako takové, nýbrž odchylky od mezních nákladů, které jsou vytvářeny podmínkami reality. Od tohoto pokroku v ekonomické teorii se v Bílé knize abstrahuje. Skutečnost, že koncepce Společenství staví na nemodifikovaném principu společenských mezních nákladů, má za nejzávažnější důsledek to, že v ideálním modelu tak atraktivní vlastnost efektivity již není naplněna. Tak mohou ceny mezních nákladů vyvolat také negativní účinky: • Není-li dopravní infrastruktura pevně dána předem, ale je budována s postupem času, dochází u mezních nákladů k prudkým skokům v závislosti na investiční činnosti. To vede k paradoxu, že dopravní uživatelé platí v regionu před výstavbou vysoké ceny za špatnou kvalitu infrastruktury, zatímco po výstavbě platí za dobře vybavenou infrastrukturu nízké ceny a tím minimálně přispívají k financování státních investic, které využívají. • Mimo míst zhuštěné dopravy a pro dopravní prostředky nezatížené na hranici kapacity vzniknou příliš nízké příjmy z poplatků, aby pokryly náklady na infrastrukturu. Pak bude zapotřebí buď problematických vzájmených subvencí (z městských prostorů na vesnici, ze silnic na železnice), anebo náklady ponese daňový poplatník. Systém nezprostředkovává žádné podněty k efektivnímu řízení nabídky infrastruktury, protože s každým odbouraným úzkým profilem odpadá důležitý zdroj financí.
• Některé důležité součásti společenských mezních nákladů neprobíhají vzestupně s množstvím dopravy. To platí např. pro externí mezní náklady dopravních nehod a dopravního hluku; například při vysokém zatížení kapacity nevede dodatečné užívání silnice několika dalšími vozidly k vnímatelnému zesílení hluku. Jestliže se provede tvorba ceny podle společenských mezních nákladů, pak nepokryjí platby původců náklady poškozených. Princip zavinění tak není dodržen a systém způsobuje příliš malé pobídky pro redukci externích nákladů. • Dopravní ceny ovlivňují vedle jiných faktorů užívání plochy, tzn. volbu obytných, obchodních a výrobních míst. Jestliže se v hustě obydlených městských oblastech požadují vysoké poplatky za užívání silnic, aniž by byla k dispozici dobrá nabídka veřejných dopravních prostředků, může to vést k přesunu bydlení do zón s nízkými náklady na dopravu a tím i k zrychleným změnám osídlení země jakož i prodloužení cestovních vzdáleností (např. Factory Outlet - umístění provozu mimo hlavní závod).To by byly vzhledem k územnímu plánování a ochraně životního prostředí nežádoucí důsledky. Existuje významný poznatek používané novější teorie blahobytu, že celého vějíře heterogenních cílů nemůže být optimálně dosaženo jedním nástrojem, nýbrž je třeba více nástrojů, které se aplikují na rozdílných úrovních rozhodování. Komise oproti tomu navrhuje jednotný uniformní princip tvorby cen, se kterým není možno dosáhnout zamýšlených stimulačních účinků na různé úrovně rozhodování o dopravě. 3.2 Krytí fixních nákladů Při vyměřování ceny ve výši společenských mezních nákladů zůstávají fixní náklady disponibilních výkonů (např. řízení infrastruktury) a kapitálové služby nezohledněny. V teoretickém modelu jsou tyto fixní náklady kryty příjmy ze zúčtování mezních nákladů přetížení a nedostatku (kongesční mezní náklady). To je statický pohled. Jakmile je infrastruktura vybudována (dynamický pohled), vznikají velikostní výhody, takže mezní náklady na rozšíření infrastruktury se snižují. Při zvýšení ceny podle mezních nákladů následuje mezera ve financování. Tato mezera ve financování nemůže být uzavřena zúčtováním kongesčních mezních nákladů, protože ty při rozšíření kapacity klesají. To vede k potřebě odpovídajících subvencí. Přitom je problematické, že krytí fixních nákladů vychází jako reziduální veličina a není pojata jako podmínka ex ante do principu tvorby tarifu. Stát, který má být zaangažován na krytí deficitu, bude konfrontován s nekalkulovatelnou potřebou dotací. Pokud by například byl princip společenských mezních nákladů aplikován také v letecké dopravě, vznikly by až dosud neexistující požadavky příspěvků na bezpečnost letecké dopravy. Největší slabinou tvorby cen jen podle společenských mezních nákladů jsou chybějící stimuly k utváření výstavby infrastrukturních kapacit podle kriterií hospodárnosti a k zapojení privátního hospodářského sektoru. Výhled na státní krytí deficitu svádí k přemrštěným požadavkům na výstavbu, jelikož výstavbou zvýhodněná oblast se nemusí přiměřeně podílet na financování. Má výhodu nižších mezních nákladů na dopravní zácpy a může s nimi spojené náklady přesunout na jiné nezvýhodněné oblasti ("systémově podmíněné stupačkové jízdy"). Podnět k přesunu zodpovědnosti za náklady působí o to silněji, čím vyšší je podíl fixních nákladů na vytváření výkonů. Bílá kniha dává na argument možného chybného rozhodování při rozšiřování infrastruktury odpověď, že se tomu dá zabránit fakturováním uživatelských nákladů. To však je iluzorní vzhledem k velkému množství možností, jak dosáhnout vhodným vyhodnocením uživatelských komponent požadovaného poměru užitku a nákladů. Chybným rozhodnutím lze spíše nejlépe zabránit - spojením požadavků na lepší kvalitu infrastruktury s přiměřenou účastí na odpovídajících nákladech nebo
- účastí soukromého kapitálu na realizaci projektů, který očekává přiměřené zúročení z užívání zařízení. V obou případech působí koncepce mezních nákladů kontraproduktivně. Nevede k zatížení uživatelů podle míry čerpání dražších kvalit a nepodněcuje účast soukromých investorů, neboť při realizaci nových záměrů se dosáhne vytížení kapacity až po dlouhé době, takže mezní náklady na kongesci jsou až po dlouhém časovém úseku dostatečně velké na to, aby přispívaly k refinancování kapitálových nákladů. Pro soukromé investory je dlouhá startovní doba s velkými ztrátami nepřípustná. Tak působí koncepce hraničních nákladů proti cílům Komise získat na základě nedostatku veřejných prostředků více soukromého kapitálu k financování dopravní infrastruktury. 3.3 Potřeba informací Systém společenských mezních nákladů je centralistická koncepce blahobytného státu, který slouží k vytvoření sektorového optima v jinak optimálně strukturovaném hospodářském prostředí. Vede jako každá koncepce centrálních zúčtovacích cen k mimořádně vysoké potřebě informací, protože zjištění "efektivních" cen předpokládá, že je podoba optimálního stavu známa. V parciální analýze teorie blahobytu se zjednodušuje tento problém komplexnosti tak, že dopravní síť se zredukuje na virtuální trasu, na které se setkávají poptávka a nabídka dopravy. Ve skutečnosti se však poptávka realizuje na větším počtu dopravních sítí. Uživatel může reagovat na změnu cen a kvalit různě, např. tím, že změní počet cest, cílů, dopravní prostředky, způsob jejich užívání (stupeň obsazení či vytížení) nebo dopravní trasu. Způsob reakce uživatele, rovnováha v sítích a její změna v reakci na ceny a kvalitu se nedají zjistit pomocí jednoduchých parciálních analýz, nýbrž požadují komplexní a datově rozsáhlé optimalizační přístupy. 3.4 Přehnání důrazu na mezní náklady na kongesci Mezní náklady na dopravní zácpy vznikají, když se uživatelé dopravní cesty navzájem ovlivní a způsobí si při cestách časové ztráty a tím i zvýšení provozních nákladů. Z velké části nesou tyto náklady příslušní uživatelé, kteří je způsobili. V decentrálně řízeném systému jako je silniční provoz však existují také náklady, které způsobuje jednotlivý uživatel druhému, aniž by rozpoznal jejich rozsah a při svém rozhodování je bral v úvahu. Tyto efekty označované jako "externí mezní náklady na kongesci" způsobují, že stav zatížení vznikající z rozhodnutí uživatelů v dopravní síti je suboptimální a mohl by být centrálním managementem zvládán lépe. V teorii cen mezních nákladů jde o to, internalizovat externí mezní náklady na kongesci, tzn. řídit poptávku po dopravě cenami tak, aby účastníci dopravy využívali úzké kapacity cest nejlepším možným způsobem. Vedle uvedených problémů rozsáhlosti dat a komplexnosti hovoří proti celoevropskému vyhlášení mezních nákladů na kongesci za rozhodující prvek pro tvorbu cen v dopravě následující důvody: • Základna pro vyměření výše poplatků v silniční dopravě se tvoří podle rychlostně - průtokového diagramu. Výše poplatku je silně závislá na tom, jaký typ silnice a jaký dopravně technický základ se zvolí. Tak jsou např. v Německu dvě standardní sazby: Sazba BVWP byla stanovena pro standardizované oceňování v rámci spolkového plánování dopravy 1992. V roce 1997 vydala "Výzkumná společnost pro záležitosti silnic a dopravy" sazbu EWS. Pro dálnici se dvěma jízdními pruhy v obou směrech o průměrném denním provozu 50 000 autojednotek vznikají mezní náklady na kongesci podle sazby BVWP ve výši 0,06 DEM/autokm, zatímco podle sazby EWS pouze 0,02 DEM/autokm. To indikuje vysokou
nejistotu oceňování a z toho vyplývající napadnutelnost výpočtu mezních nákladů na kongesci. • Jestliže nabídka infrastruktury není optimálně dimenzována, vede cenový systém k diferencování zatížení, které nemůže být vnímáno jako spravedlivé. Tak jsou při nabídce velice dobré infrastruktury ceny nízké, u špatné infrastruktury vysoké. Za daný stav infrastruktury jsou zodpovědná politická rozhodnutí o prioritách výstavby, která z velké části nebyla ekonomicky fundovaná. Dále vede investiční činnost k fluktuaci cen v postižených částech sítě. • V situaci popsané v druhém bodě vznikají silné podněty k tomu, aby se od státu požadovalo více infrastruktury, neboť v návaznosti na odstranění úzkého profilu se zde sníží mezní náklady na kongesci, zatímco finanční náklady se přesouvají na jiné uživatele, kteří i nadále stojí v dopravních zácpách na nerekonstruovaných trasách. • Poplatky za kongesci mohou mít požadované usměrňovací účinky pouze tehdy, když všichni účastníci silničního provozu, kteří se na vzniku dopravních zácp podílejí, budou podrobeni výběru poplatků. Bílá kniha ze vztahuje pouze na nákladní vozy a vylučuje osobní vozidla, velkého původce dopravních zácp. • Oproti očekávání Komise se nedá usuzovat, že směrodatný podíl nákladů na infrastrukturu je možno financovat z poplatků za kongesci. Řádová veličina ve výši 2% hrubého domácího produktu uvedená v Zelené a Bílé knize Komise neobstojí v žádné vědecké zkoušce. Dodatečně vznikají problémy s křížovými transfery, které na základě "spádového vytížení" musí plynout buď z městských aglomerací do venkovských oblastí nebo z individuální motorové dopravy do veřejné dopravy. Proto nelze od cen mezních nákladů, které budou ustanoveny podle směrnic EU, očekávat, že budou mít kýžené stimulační účinky, natož že bude zajištěno financování dopravní infrastruktury. 3.5 Mezní náklady životního prostředí a následků dopravních nehod Podstatným předpokladem pro optimalitu zatížení společenských mezních nákladů je stoupající průběh funkcí mezních nákladů. To však neplatí pro některé významné komponenty externích nákladů, jako jsou např. náklady na hlučnost nebo následky dopravních nehod v silně zhuštěných prostorech. Mezní náklady zde se zvyšujícím se dopravním výkonem klesají, takže se nedá očekávat krytí nákladů na životní prostředí a následky dopravních nehod. Při zvýšení cen podle mezních nákladů by tak v důsledku byl porušen princip původce u důležitých zásahů do životního prostředí a následků nehod. Doprava by pak nebyla spravedlivě nákladově zatížena v těch částech dopravní sítě, ve kterých by byly způsobeny největší problémy pro životní prostředí. Stejně neakceptovatelný je návrh Komise používat příjmy z cenových přirážek na náklady životního prostředí a následky dopravních nehod pro jiné než těmito příčinami odůvodněné účely, protože tím se otevírají ekonomicky neschůdné možnosti křížového subvencování. 3.6 Výsledek S návrhem systému společenských cen mezních nákladů pro všechny nositele dopravy, regiony a dopravní organizace se Komise pouští do dilematu, buďto prohlásit za realitu životu odcizené, pro didaktické účely vytvořené konstrukce, anebo vytvořit složitá pravidla s mnoha výjimkami, které by byly v rozporu s proklamovanými zásadami. V Bílé knize je zvolena střední cesta, která musí být přizpůsobena dříve stanoveným zásadám dopravní politiky, takže výsledek vykazuje z vědeckého hlediska po všech stránkách otevřené slabiny: • Mnohostranné dílčí cíle dopravní politiky, politiky životního prostředí a územního plánování nemohou být řízeny pomocí uniformního cenového systému.
• Cenový systém společenských mezních nákladů může vyvolat řadu nechtěných stimulačních pobídek, obzvláště zesílit trvání subvencí. • Celkové náklady dopravního systému budou kryty stejně málo jako náklady na životní prostředí a následky dopravních nehod. • Chybí důležité informace o použití příjmů pro akceptaci cenového systému. • Účast soukromého kapitálu je ztížená. Komise uznala posledně jmenovaný problém a doporučuje řešení, které vytvořené dilema karikuje. U nových projektů mají být povoleny odchylky od mezních nákladů směrem nahoru, ale s časovým omezením: "Po několika letech, kdy budou investiční náklady amortizovány a bude vytvořena dostatečná rendita, by měly být dodatečné poplatky zrušeny" (Bílá kniha, str. 13). Pokusem zavést všeobecný princip tvorby ceny do konkrétní dopravní politiky s jejími zavedenými schématy vzniká dále řada logicky nesourodých jednotlivých tezí: • Návrhy Bílé knihy se vztahují pouze na dálkovou dopravu. Princip společenských mezních nákladů má smysl pouze pro dopravu v městských aglomeracích, takže primárně pro lokální dopravu. • Primárně má být předložená koncepce cen použita pro nákladní přepravu po železnici a silnici. Dopravní zácpy však vznikají především osobní dopravou, která zůstává stranou. • Příplatky na mezní náklady mohou být stanovovány výjimečně v železniční osobní dopravě, nikoli však v železniční nákladní dopravě. • V železniční nákladní dopravě má být umožněno účelové vázání příjmů z poplatků za užívání infrastruktury, jinde nikoli. Kritický komentář návrhů Bílé knihy v žádném případě neznamená, že poradní sbor odmítá řízení dopravy s odstupňovanými cenami. Právě naopak je poradní sbor toho názoru, že do nabídkového a poptávkového managementu pro dopravní infrastrukturu by mělo přicházet více soukromých hospodářských prvků. K tomu je třeba institucionálního rámce, který by měl být v EU jednotně koncipován. Účelové vázání příjmů z dopravních poplatků, orientace celkových příjmů na cíle krytí nákladů, horní příp. dolní hranice pro dopravní ceny, standardizované techniky k jejich určování a organizace dopravního managementu mohou být v takovémto rámci regulovány. Vyměření cen jako takové se musí řídit teritoriálně a sektorově danými okolnostmi, aby bylo možno formovat stimulační účinky pro nabídkovou a poptávkovou stranu podle potřeb trhu. Na pozadí velkého množství slabých míst Bílé knihy by bylo předčasné, aby se na úrovni členských zemí již podnikly konkrétní kroky k účtování mezních nákladů a byli jmenováni vládní zmocněnci, kteří by měli být zodpovědni za vypracování systému. Je třeba, aby nejdříve proběhla fáze intenzivní výměny názorů k Bílé knize, ve které by měly být prošetřeny alternativní úvahy. Na konci této fáze může vzniknout revidovaná koncepce, která umožní flexibilnější přizpůsobení podmínkám různých druhů dopravy, regionů a organizačních forem a tím i lepší výhlídky na její přijetí jakož i uvedení do praxe v členských zemích.
4 Podněty pro alternativní koncepci poplatků za užívání infrastruktury 4.1 Oddělení odvodů na životní prostředí a za nehody od poplatků za užívání infrastruktury Při návrhu skicy pro alternativní koncepci poplatků za užívání infrastruktury v dopravním sektoru vychází poradní sbor z toho, že není možné dosáhnout rozmanitých cílů dopravní politiky, politiky životního prostředí a územního plánování pomocí jediného, uniformního systému poplatků, který bude stejným způsobem aplikován pro všechny druhy dopravy, regiony a dopravní organizace. Rovněž je nutno pamatovat na to, že systém poplatků pro užívání dopravní infrastruktury musí být sladěn s daňovou, regulační a institucionální politikou. Z hlediska rozmanitých nástrojů dopravní politiky mohou být cíle poplatků za používání infrastruktury shrnuty do několika málo bodů. Cíle ochrany životního prostředí a bezpečnosti dopravy se "dají vytknout před závorku" a pomocí dalších nástrojů se dají sledovat účinně a s nízkými transakčními náklady. Tak např. mohou z daně z minerálních olejů nebo kerosinu vycházet stimuly ke snížení spotřeby pohonných hmot v silniční a letecké dopravě; doplnění této daně podle obsahu škodlivin by mohlo přinést další efekt, aby se snížily emise částic. Vhodná formulace daně z motorových vozidel může zvýhodnit motory s velkým stupněm účinnosti a nízkou emisí škodlivin a technické předpisy ke snížení hluku se nabízejí ve všech dopravních odvětvích. Příplatky k pojišťovací dani na povinné ručení držitelů automobilů mohou přispívat k internalizaci externích nákladů na následky dopravních nehod a při zahrnutí do bonusových systémů mohou prostředkovat správné stimuly ke snížení rizik nehodovosti. Přes takové a další nástroje mohou být externí efekty životního prostředí jakož i následky dopravních nehod maximálně zredukovány, že se již neobjeví v účtování poplatků za používání infrastruktury. Takto zůstávají pouze cíle řízení dopravy k optimálnímu vytížení kapacit a financování dopravních zařízení pomocí nediskriminujících uživatelských poplatků. Omezení cenové politiky na tyto cílové oblasti brání nadměrnému předražení cen s mnoha jednotlivými funkcemi, které účastník dopravy neumí rozlišit. Kromě toho se tak cenová politika stává ve větší míře přijatelnější, zvláště když výše poplatků je dána do souvislosti s kvalitou používané infrastruktury. 4.2 Požadavky na vytvoření tarifních systémů pro infrastrukturu dopravních cest Tarifní systémy určené pro používání infrastruktury dopravních cest by měly být vytvořeny tak, že budou schopny současně splňovat kriteria odstranění diskriminace, efektivní alokace úzkoprofilových kapacit infrastruktury dopravních cest (požadavek účinnosti) jakož i požadavky na financování (harmonizovaný stupeň krytí nákladů). 4.2.1 Zohlednění fixních nákladů a kapacitních výhod Osobní a nákladní přeprava na silnici, železnici, vodních cestách jakož i letových koridorech má, co se týká připravenosti kapacity infrastruktury, společnou vlastnost: velký podíl fixních nákladů na celkových nákladech, který často nabíhá s výhodami řádové velikosti při poskytování dopravních výkonů. Na základě silného vzestupu poptávky po dopravních službách v minulých desetiletích se stále více projevovala nedostatečnost kapacity infrastruktury dopravních cest, z čehož vyplývá potřeba rozvoje tržně hospodářských řešení. Vysoké fixní náklady pro vytvoření síťové infrastruktury nejsou žádný argument pro státní subvence. Proto nemůže být stupeň krytí celkových nákladů přenechán náhodě, nýbrž musí být řízen hospodářskými prostředky. Pokud není vykonána služba pro veřejnost, měly by být veškeré náklady plně kryty. Pokud jsou k dispozici služby pro veřejnost, např. ve formě regionálně hospodářských příspěvků, výhod pro životní prostředí nebo synergismy přesahující jed-
notlivé druhy dopravy, je nutno odpovídající části nákladů přiúčtovat státu (podíl státu). Zbývající nároky na financování poplatky za používání infrastruktury je nutno stanovit v politickém procesu, přičemž současné daně, které se vztahují na dopravu, musejí být postupně nahrazeny poplatky (přechod k principu země určení).
4.2.2 Statická a dynamická efektivita V Bílé knize silně otřepaný pojem efektivity se týká výhradně optimálního zatížení sítě v krátkém časovém úseku. V dlouhodobě perspektivě je scestné očekávat, že stát bude udržovat systém v optimálním stavu centrálním systémem stálého zatěžování "správných" mezních nákladů. Dále bude oblast infrastruktury dopravního sektoru tímto způsobem zbavena tržních sil a jejich inovativních podnětů, tedy evolučních sil, které jsme se naučili poznávat a využívat v jiných síťových sektorech, jako jsou např. telekomunikace nebo zásobování energií. Takovéto ekonomické stanovení cíle označené jako dynamická efektivita klade největší důraz na vytvoření správných pobídek aktérům z dlouhodobého pohledu. Dynamická účinnost trhu vzniká decentralizovanými rozhodnutími. Jen tak je možné co nejúplněji uplatnit znalost o konkrétní potřebě jednání "na místě" a dosáhnout lepší kontroly výsledků. Také rozhodnutí o dopravních cenách mohou být v zásadě provedena decentralizovaně a ve vztahu k druhu dopravy, tedy podle principu subsidiarity, aby se co nejvíce bral zřetel na rozdílné podmínky v regionech a v dopravních sítích. 4.2.3 Odstranění diskriminace Meze decentralizovaného rozhodování o cenách je vidět tam, kde vznikají deformace konkurence cenovou diskriminací. Ta se může dít několika způsoby. Deformace konkurence v rámci jednoho druhu dopravy (intramodální soutěž) nastane např. tehdy, když si národní železniční společnost může zajistit pomocí systému rabatů na jí hodně používaných tratích výhody oproti konkurentům, kteří usilují o přístup na tyto tratě. Dále by mohly vysoké ceny za použití dopravní cesty v Německu znevýhodnit národní společnosti a způsobit přesuny dopravy na zahraniční trasy. Ale také musí být zabráněno deformacím konkurence mezi jednotlivými druhy dopravy (intermodální soutěž), aby se mohly pokud možno co nejvíce prosadit komparativní výhody jednotlivých druhů dopravy. Současné uplatnění rozdílných tarifních forem v komunikačním sektoru (jednostupňová, vícestupňová, svazkové tarify) ukazuje, že odstranění diskriminace v žádném případě neznamená, že všichni konkurenti musí být tarifováni podle stejných principů. Odstranění deformací je možno definovat v každém parciálním trhu několika málo základními sazbami a dá se prosadit prostředky kontroly hospodářské soutěže. Kritérium odstranění deformací se musí přitom vztahovat jak na kvalitu infrastruktury, která je k dispozici, tak i na přístupové tarify. Cíl intramodální soutěže překračující hranice zemí tedy nepotřebuje celoevropskou harmonizaci základních tarifních sazeb pro poplatky za dopravní infrastrukturu. Jakmile budou v každé zemi platit stejné podmínky pro všechny, kdo nabízejí dopravní služby, nebude docházet k diskriminaci zahraničních podniků nabízejících dopravní služby. Také pro odstranění deformací domácí hospodářské soutěže není nutno, aby struktury tarifů pro používání infrastruktury byly sladěny. To platí ve stejné míře pro intermodální soutěž (přesahující jednotlivé druhy dopravy). Dostatečná je již harmonizace stupňů krytí nákladů pro všechny dopravní infrastruktury ve všech členských zemích. Tak dosáhne každý provozovatel dopravní infrastruktury stejných dynamických šancí pro rozvoj. To nevylučuje diferenciaci stupňů krytí nákladů z mimohospodářských dopravních důvodů, např. z vojensko-strategických úvah, k využití a podpoře hospodářsky slabých regionů nebo v
lokálním rozsahu, aby se zjednodušil přístup k pozemkům. Taková diferenciace je samozřejmě ospravedlnitelná v transparentním procesu a nemůže zneplatnit pravidlo jednotného stupně krytí nákladů. Je ovšem nutno konstatovat, že vyrovnání stupňů krytí nákladů může proběhnout pouze v dlouhodobém procesu. Důležité je, že země, ve kterých je stupeň krytí nákladů podprůměrný, jsou nuceny provádět změny v cenové politice dopravy zásadně směrem ke zvýšení stupně krytí nákladů. 4.3 Alternativy k systému společenských mezních nákladů 4.3.1 Ramseyovské ceny a ceny špičkového zatížení Jelikož při výstavbě infrastruktury cest zpravidla existují výhody řádové velikosti a tudíž optimální poplatky na kongesci nemohou krýt investiční náklady infrastruktury dopravní cesty, klade se otázka, jak má být stanoveného stupně krytí nákladů dosaženo. Pro případ (krátkodobě) dané úrovně infrastruktury odpovídá tento problém odvození Ramseyovských cen. Přitom je třeba stanovit přirážky na společenské mezní náklady (reciproční k pružnosti poptávky různých kategorií uživatelů). Čím nižší je cenová elasticita poptávky dané uživatelské kategorie, tím vyšší je požadovaný příplatek. I když Ramseyovské ceny provádějí cenovou diferenciaci mezi rozdílnými uživatelskými kategoriemi, jsou přesto prosty diskriminace, protože se jedná se všemi účastníky dopravy určité uživatelské kategorie stejně. Při stanovení poplatků na kongesce podle Ramseyova cenového principu jde o globální pojetí dopravního plánování, které je spojeno s velkými informačními problémy a prováděcími náklady. Pokud se budou realizovat investice na výstavbu kapacity určitého druhu dopravy, tak to může změnit mezní náklady na kongesci v dané síti a současně i u jiných druhů dopravy. Se stoupajícím počtem uživatelských kategorií a možností reakce na ceny rostou realizační problémy. Vyhlášení intramodálních Ramseyovských cen by tedy nemělo být na úrovni EU prosazováno jako uniformní princip. Jakmile se příjmy z tarifů mezních nákladů silně odchylují od požadavku na krytí nákladů, stanou se přirážky vztažené na poptávku dominujícím prvkem Ramseyovských cen. S ohledem na problémy implementace je nutno doporučit v dopravních oblastech, které se principiálně hodí pro Ramseyovský cenový systém, používat zjednodušená řešení. K tomu přicházejí v úvahu otázky jednoduché tvorby cen špičkového zatížení. Ty mají za cíl regulovat poptávku na požadovanou míru vytížení kapacity. Tuto míru lze odvodit z jednoduchých technických vztahů (např. praktická kapacita silničního spojení, příp. železničního uzle) nebo dopravně politického zadání (např. mezní hodnoty zatížení životního prostředí pro místní obyvatele). Vedle toho je zapotřebí informací o očekávaném vytížení kapacity a cenové pružnosti poptávky pro jednotlivé poptávkové skupiny. Informace o výšce společenských mezních nákladů nejsou požadovány, což silně zjednodušuje určení ceny. V praxi se bude moci ustanovit jako standard na základě omezených informací o cenové pružnosti poptávky jednoduchý přirážkový a srážkový systém (střední cena + x procent pro hodiny špičkového zatížení příp. - y procent pro hodiny slabého zatížení), který se musí dimenzovat podle požadavků nediskriminačního přístupu a podílného krytí celkových nákladů. 4.3.2 Dvoustupňové a vícestupňové tarify a) Skladba Dvoustupňové tarifní systémy jsou v jiných druzích sítí etablovány již dlouhou dobu. Příkladem jsou energetické sítě, sítě pro dodávku vody a telekomunikační sítě, u kterých jsou vedle faktur pro jednotlivé uživatele za spotřebované jednotky účtovány také základní poplatky a
poplatky za připojení. Ale také v jiných branžích se signifikantními fixními náklady se můžeme setkat s dvoustupňovými tarifními systémy. Zatímco se zaplacením pevné složky ceny (vstupní poplatek) zakoupí přístup do "infrastrukturního klubu", umožňuje placení variabilní cenové komponenty konkrétní užívání infrastruktury. Dvoustupňové tarify mohou být nabízeny i volitelně vedle jednostupňových tarifů. Zásadně platí, že se u dvoustupňových tarifních systémů musí dbát nato, aby pevná a pohyblivá složka ceny byly vzájemně sladěny. Stanovení příslušných parametrů nesmí být provedeno na sobě nezávisle, nýbrž musí být posouzeno z hlediska jeho celkového stimulačního působení. Variabilní cenová komponenta musí být vyměřena o to nižší, čím vyšší je základní poplatek. Při vhodné skladbě působí variabilní cenová komponenta směrem na účinnou alokaci nedostatkových kapacit infrastruktury. Pevná složka ceny má umožnit dosažení předepsaného stupně krytí nákladů. b) Účinnost a decentralizace Optimální dvoudílné tarify mají tu výhodu, že stimulují nositele poptávky, odhalují jejich individuální připravenost platit (např. zda se jim vyplatí zaplatit určitý fixní vstupní poplatek) a tak je zařazují do určité skupiny nositelů poptávky. Z národohospodářského pohledu spočívá hlavní výhoda dvoustupňových tarifů oproti jednostupňovým v tom, že může být dosaženo cíle krytí nákladů, aniž by se poptávka po dopravě odradila velkými přirážkami k variabilní ceně. Obzvláštní význam pro zvýšení blahobytu má u dvoustupňových tarifů zvýšení odbytového objemu (zvýšený provoz). Větší nositelé poptávky po infrastruktuře dopravních cest zaplatí základní poplatek a budou využívat tyto infrastruktury díky nižší variabilní ceně o to intenzivnějí. Oproti tomu menší nositelé poptávky, kterým se nevyplatí zaplatit základní poplatek, budou také moci − za předpokládané volitelnosti dvoustupňových tarifů − kapacity infrastruktury cest využívat, i když za vyšší variabilní cenu. Tímto způsobem nebude žádná uživatelská skupina diskriminována. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že neexistuje jediné optimální tarifní schéma, o které by se mohlo z jednoho centrálního místa usilovat. Spíše může být pro každý dvoutarifní systém vyvinut obecně prospěšnější třítarifní systém, pro každý třítarifní systém čtyřtarifní systém atd. Hranice dále postupující diferenciace se dosáhne tehdy, když budou náklady na transakce pro cenové schéma příliš vysoké, tzn. když náklady na předcházení arbitráže překračují výhody zjemnění tarifů. Tato hranice se ale nedá určit uniformně, nýbrž závisí na daných místních poměrech. Je tedy žádoucí dopravně politický právní rámec, který nebude bránit vyhledávání provozovatelů infrastruktury podle inovativních tarifních struktur. Přitom je nutno zásadně dodržovat následující podmínky: - odstranění diskriminace, - efektivnost alokací, - podílové krytí nákladů c) Vícestupňové tarify a privatizační stimulace Investice do výstavby infrastruktury s účastí soukromého kapitálu jsou v Bílé knize zmíněny jen okrajově a nepřiměřeně, třebaže Komise vyzvedává důležitost partnerství soukromého a veřejného podnikání právě v souvislosti s výstavbou transevropských sítí. Povzbuzení pro soukromé investice lze očekávat pouze tehdy, když bude možno z dosaženého zisku krýt nejen běžné náklady na údržbu infrastruktury, ale i kapitálové náklady. V závislosti na cenové pružnosti poptávky po kapacitě různých dopravních infrastruktur a tím i různě vysokých fixních nákladů vykrystalizuje množství rozdílných kombinací základních poplatků a variabilních uživatelských poplatků. Nepokrytí nákladů a vzájemné subvence mezi profitujícími a deficitními infrastrukturními projekty, které vyplývají jako důsledek návrhů Bílé knihy, odstrašují soukromý kapitál a jsou
tudíž v rozporu s cílem většího počtu partnerství soukromého a veřejného podnikání ve výstavbě infrastruktury. 4.3.3 Proces rozpisu nákladů Pokud je nositelů poptávky po dopravní infrastruktuře malý počet a jsou organizováni ve formě "klubu" (podobné svazu), dají se najít kooperativní řešení pro uživatelské poplatky. Pak mohou uživatelské skupiny − zpravidla podporované svými organizacemi a příslušným veřejným úřadem − spolurozhodovat v návaznosti na předepsané podílové krytí nákladů podle decentralizovaně ustanovených klubových pravidel o struktuře poplatků. Často vznikají v takovémto schvalovacím procesu jednoduché principy pro odstupňované rozpisy nákladů tím, že jsou vytvořeny bloky nákladů, a ty jsou členům přiúčtovány pomocí klíčových veličin. Příkladem pro takovou formu určování poplatků je rozpis nákladů na letové zabezpečení podle pravidel EUROCONTROL. Výsledky procesu rozpisu nákladů zprostředkují účastníkům v dynamické proměnlivé hře mezi utvářením infrastruktury a jejím užíváním důležité informace o nákladové zodpovědnosti včetně kapitálových nákladů. Požadavky na dodatečnou nebo lepší infrastrukturu (zde: rozšíření kapacit v řídících centrech leteckého zabezpečení) musí být spojeny s připraveností platit. 4.4 Specifické diferencování cen podle druhu dopravy Významné kriterium pro nediskriminační poplatky je stanovení očekávaného stupně krytí nákladů, přičemž na evropské úrovni je třeba stanovit krátkodobé minimální a dlouhodobé požadované hodnoty. Přitom musí být zahrnuty všechny náklady včetně kapitálových nákladů. Vyměřovacím základem je do budoucnosti směřující infrastruktura s přizpůsobením její kvalitativní substance budoucí poptávce. Státní podíl může být v závislosti na výkonech, které jsou ve veřejném zájmu, odečten. Pro jednotlivé projekty indikují příspěvky státu na výstavbu individuální státní podíly u nových projektů. V alternativním konceptu poradního sboru nejsou při výpočtu poplatků za dopravu započítány náklady na životní prostředí. Náklady na životní prostředí jsou spíše směřovány do vyměření daní (daň z motorových vozidel, daň z minerálních olejů, popř. speciálních ekologické daně a speciální pojišťovací daně) a regulací (mezní hodnoty životního prostředí) a jsou pro tyto účely kalkulovány. Výpočet nákladů na kongesci podle jednotného schématu není žádoucí. Problémy s dopravními zácpami se objevují specificky podle druhu dopravy, prostorově a časově velmi rozdílně a musí být tudíž cenově zhodnoceny diferencovaným způsobem na základě pružnosti poptávky. Následující skicy pro možné cenové koncepce v jednotlivých dopravních sektorech se omezují na silniční, železniční a leteckou dopravu. 4.4.1 Silniční doprava Klíčová data pro zjištění harmonizovaného stupně krytí nákladů vyplývají z výpočtů nákladů na cesty a specifických příjmů z cest. Pro tyto výpočty je nutno vytvořit jednotný rámec pro celé společenství, ve kterém se musí stanovit také regionální a kategoriální členění stupně krytí nákladů. Významnými hledisky jsou zohlednění kapitálových nákladů na straně nákladů a stanovení podílů na financování dopravy a životního prostředí specifickými dopravními daněmi na straně příjmů. Poplatky za užívání silnice se dají rozdělit podle - kvality infrastruktury (rychlosti projektování), - zatížení dopravy (základní hodnota, silné zatížení, slabé zatížení), - dalších prostorových a časových znaků a podle kategorie vozidel.
V lokální dopravě je všeobecně nutno mít na zřeteli podíl státu na komunikační funkci místních dopravních cest, zatímco pro dálkovou dopravu to platí pouze tehdy, když jsou prostřednictvím silniční infrastruktury podporovány všeobecné státní účely. V zásadě se musí příjmy z poplatků za používání silnic využívat účelově, čehož by se dalo co nejjednodušeji dosáhnout vyčleněním správy silnic z veřejného rozpočtu. Příjmy z příplatků na ekologii, příplatků na pojišťovací daně oproti tomu plynou do všeobecného rozpočtu a mohou být použity pro posílení veřejné dopravy. Jiné křížové subvencování veřejné dopravy soukromou silniční dopravou se připouští pouze v takovém rozsahu, v jakém veřejná doprava vykonává služby pro motorizovanou soukromou dopravu (např.odlehčení silničního provozu přeložením místní veřejné osobní dopravy do vyšší nebo do nižší polohy tarifu). Vícestupňové tarify se základním periodickým poplatkem a variabilním výkonovým poplatkem, jak jsou doporučovány v železniční a letecké dopravě, mohou také najít užití v silniční dopravě. Zde se ovšem naráží na námitku, že zavedení vstupního poplatku závisejícího na výkonu vytváří podnět k zesílenému užívání (víceprovoz). To však kvůli vysokým externím efektům silničního provozu neodpovídá cílovým představám politiky životního prostředí. Aby se náklady na infrastrukturu reflektovaly a aby se zlepšilo vytížení silniční sítě, navrhuje se vícestupňovost variabilního výkonového poplatku podle stupně kvality a podle stavu zatížení. 4.4.2 Železniční doprava Systém traťových cen TPS 98 zavedený u Deutsche Bahn AG v červnu 1998 se vyznačuje dvoustupňovou tarifní strukturou. Osoba poptávající nějakou trať má možnost volby získat koupí InfraCard nižší variabilní cenu na vlakovou trasu, nebo bez InfraCard zaplatit vyšší Variopreis (vario cenu) za konkrétní užívání dopravního výkonu. Deutsche Bahn AG zohlednila při tvorbě ceny za InfraCard (pevná cenová komponenta) následující parametry: - rozsah používané sítě, - kvalitu používané sítě, - dobu trvání smlouvy. Tyto parametry musí být vhodně zvoleny s ohledem na jejich daňové účinky jakož i na ekonomické stimulační a efektivní působení. Obzvlášť je třeba pamatovat na zabránění diskriminace mezi velkými a malými poskytovateli dopravy. Minimální velikost sítě pro nabytí InfraCard nesmí mít prohibitivní působnost vůči malým poskytovatelům. Nový traťový cenový systém zohledňuje následující parametry při výpočtu variabilní složky ceny: - vytížení kapacity - flexibilita jízdního řádu - příplatky a slevy (inovativní vlakové systémy, bonusy za životní prostředí). Tyto parametry musí být také přiměřeně vyměřeny s ohledem na daňové mechanismy, jakož i ekonomické stimulační a účinné působení. Tvorba pevných a variabilních cenových komponent v TPS 98 jasně vyjadřuje, že cíle krytí nákladů infrastruktury a efektivní alokace nedostatkových kapacit tratí podmiňují zahrnutí jak nákladových, tak i poptávkových hledisek. Také podle článku 8 směrnice 95/19 ES Rady z 19. června 1995 je přípustné a s požadavkem nediskriminace slučitelné uplatňovat ve finančních úhradách stanovených provozovatelem dopravních cest jak nákladová hlediska (např. opotřebování dopravní cesty), tak i hlediska poptávky (situace na trhu). Zahrnutí hledisek poptávky a trhu tedy nemůže být nahlíženo jako diskriminační přístup. Při vhodné tvorbě cenových parametrů je tímto zajištěn cíl nediskriminačního přístupu k železničním drahám.
4.4.3 Letecká doprava Náklady na letové zabezpečení (včetně kapitálových nákladů) jsou v současné době rozvrženy pravidly EUROCONTROL podle "klubového principu". Jelikož tento princip zajišťuje krytí celkových nákladů, není třeba žádného dalšího politického vyjednávání. Nutnost dodatečného diferencování (např. rozdílné poplatky pro přelet nějakého území oproti startům a přistáním) může být upraveno v rámci "klubu" leteckých společností za koordinace EUROCONTROL. Poplatky za start a přistání se určují podle typu letadla a jeho hmotnosti, u některých letišť se diferencuje podle hlediska životního prostředí (kategorie hluku). Problém cen vztahujících se k letišti je jak u samotných uživatelských poplatků tak i u slotových alokací, které jsou tradičně silně dominovány "otcovskými právy". Aukcí startovacích a přistávacích slotů ex ante mohou být zachovány výhody dlouhodobého plánování letového řádu, současně však trh letecké dopravy zůstane otevřen i pro nové konkurenty. Při předání slotu podle aukčních pravidel nebo stanovení ceny pro špičkové zatížení se zohledňuje nedostatečnost startovacích a přistávacích kapacit, přičemž není třeba počítat s žádnými mezními náklady na dopravní zácpy. Při dlouhodobějších slotových smlouvách vznikají ceny jako výsledek jednotlivých vyjednávání, která mají za základ očekávané náklady a výnosy zúčastněných stran a z tohoto důvodu se rovněž obejdou bez kalkulace mezních nákladů. Potřeba státního zásahu existuje spíše při vytváření nediskriminačních a transparentních pravidel aukcí a při kontrolování dlouhodobých smluv dohledem nad hospodářskou soutěží. 4.5 Alternativní přístup Alternativní přístup, jak jej naskicoval poradní sbor, se výrazně liší od koncepce Bílé knihy ve čtyřech bodech: • Fixní kapitálové náklady jsou ve tvorbě ceny explicitně zohledněny. • Spravedlivé podmínky konkurence nebudou narážet na státní hranice, a to pro všechny druhy dopravy, a bude podporováno podílné krytí nákladů jakož i nediskriminační struktura cen. • Poplatky za používání infrastruktury a daně pro internacionalizaci externích efektů budou striktně odděleny. Tím budou cíle pro vyměření poplatků za užívání infrastruktury omezeny na účinné vytížení a podílné financování kapacit. • Neexistuje žádná optimální tarifní struktura, nýbrž velké množství možných koncepcí, přičemž o volbě nejlepšího řešení rozhodují podmínky oblasti nasazení, popsané druhem dopravy, charakterem regionu a organizační formou provozu infrastruktury. Volba nejlepšího řešení vhodné koncepce tarifu a její dynamické přizpůsobování změněným podmínkám by měly být věcí pokud možno decentralizovaného rozhodování podle principu subsidiarity. 5 Závěry a doporučení 1. Evropské společenství sice disponuje velkými řídícími kompetencemi k tvorbě uživatelských poplatků za dopravní infrastrukturu, ale není z hlediska poměrnosti oprávněno ustanovit pro celé společenství, pro všechny členské státy a všechny druhy dopravy jednotné kritérium k vyměřování uživatelských poplatků nebo upravovat strukturu poplatků v jednotlivostech. 2. Zabránění deformacím konkurence a diskriminace zahraničních účastníků provozu vyžaduje ovšem harmonizaci stupňů krytí nákladů na dopravní infrastrukturu, tzn. stanovení, jakým podílem se musejí jednotliví uživatelé účastnit na nákladech příslušné infrastruktury. Tento podíl by měl být dlouhodobě pro všechny druhy dopravy a všechny členské státy v principu jednotný, i když lze povolit výjimky, které nemají dopravně
hospodářské důvody, např. pro regionální rozvoj. K tomu je pro odvod dávek nutný celoevropský přechod od principu země původu (např. daň z automobilů) k teritoriálnímu principu (poplatky za používání silnice). Při vyměřování a úpravě vyhlašovaných poplatků je nutno uplatnit zákaz diskriminace, aby ani intramodální konkurence nebyla deformována. 3. Pro odstranění deformací hospodářské soutěže je v principu žádoucí, aby veškeré náklady na infrastrukturu a životní prostředí kryli uživatelé dopravních cest, přičemž jim však samozřejmě musí být odečten definovaný podíl státu na nákladech infrastruktury. V dlouhodobé perspektivě existuje v rozvinutých zemích jen málo přesvědčivých důvodů pro vysoké, trvalé a plošné subvence dopravních cest státem. Pro harmonizaci je třeba navrhnout odstupňovanou koncepci s časově rozfázovanými přizpůsobovacími kroky. 4. Velké množství různých cílů nemůže být optimálně řízeno uniformním cenovým systémem; každý poplatkový systém by tak byl přetížen. Je spíše zapotřebí strukturovaná koncepce opatření v cenové politice a právním řádu. Obzvláště je nutno oddělit náklady na nehody a na životní prostředí od nákladů na dopravní zácpy. Mnohé cíle, jako například snížení emisí kysličníku uhličitého, mohou být dosaženy jinými prostředky mnohem efektivněji, např. daní z minerálních olejů, zvýhodněním u daně z motorového vozidla nebo regulacemi. 5. Významnými charakteristikami disponibility kapacit infrastruktury dopravních cest jsou vysoké fixní náklady a výhody řádové velikosti při poskytování služeb. Tarify navržené v Bílé knize podle mezních společenských nákladů vedou pak pouze ve vyjímečných případech k podílovému krytí celkových nákladů. Existují alternativní cenové systémy, které zajišťují podílové krytí a zprostředkovávají stimuly pro hospodárné formování infrastruktur. K nim patří vícestupňové tarify (pevný základní poplatek spojený s variabilním poplatkem závislým na užívání). 6. Jediná optimální struktura poplatků pro úhradu nákladů na infrastrukturu neexistuje. Protože nákladové struktury, podmínky užívání a organizační formy na různých dopravních trzích jsou velmi rozdílné, je nutno provádět tvorbu cen podle principu subsidiarity. 7. Mimoto si vyžadují vylíčené zvláštnosti infrastrukturních trhů rámcový řád, který nebude překážet hledání inovativních tarifních struktur. Podniky nabízející dopravní infrastruktury musejí mít svobodu najít si samy své tarifní struktury. Měly by moci testovat nové tarifní struktury, které jim umožní bez diskriminace dosáhnout potřebný stupeň krytí nákladů se zřetelem na stav nákladů a situaci v poptávce. 8. Cíl nediskriminované konkurence přes státní hranice v rámci jednoho druhu dopravy nepožaduje celoevropskou harmonizaci tarifních struktur poplatků za použití dopravní infrastruktury. Pokud budou v každé zemi platit stejné podmínky pro veškeré nositele nabídky v dopravě, nedojde k diskriminaci zahraničních podniků nabízejících dopravní služby. Také z cíle nedeformované konkurence mezi různými druhy dopravy nevyplývá, že struktury cen za užívání infrastruktury musí být shodné pro všechny druhy dopravy. Dostatečná je již harmonizace stupňů krytí nákladů pro všechny infrastruktury ve všech členských zemích. 9. Pro soukromé infrastrukturní projekty platí podobně jako u investic do jiných hospodářských sektorů, že musí být zajištěno krytí kapitálových nákladů (ekonomické odpisy a tržní nakládání s vlastním i cizím kapitálem). Tento aspekt je v Bílé knize zanedbán, když jsou společenský mezní náklady prohlášeny za jediné kritérium pro stanovení poplatků. Oproti tomu jsou křížové subvence mezi profitujícími a deficitními projekty infrastruktury pro různé druhy dopravy v Bílé knize shledávány jako žádoucí. 10. Podle toho jsou Evropské unii v rámci přípravy systému spravedlivých cen za používání dopravní infrastruktury určeny následující přednostní úkoly: - stanovení nákladového rámce a definice obsahu nákladů, - stanovení stupňů krytí nákladů pro všechny druhy dopravy (dlouhodobá cílová orientace),
- harmonizace institucionálních podmínek (např. privatizace železničních společností, zřízení společností pro provozování silnic, účelové vázání poplatků za užívání), - vytvoření rámce pro internacionalizaci externích nákladů ekologickými daněmi, jakož i daněmi na bezpečnost dopravy a regulacemi, - harmonizace dopravních daní, sukcesivní náhrada poplatky za užívání infrastruktury, - vytvoření odstupňované koncepce pro časovou implementaci v partnerství se členskými státy. Pramen: Internationales Verkehrswesen (51), 1999, č.10 Autor: Vědecký poradní sbor při Spolkovém ministerstvu pro dopravu, stavebnictví a bytovou výstavbu
