DR. KISS LÁSZLÓ úr alkotmánybíró A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága Budapest Donáti u. 35-45. 1015 Postacím: 1535 Bp. Pf. 773. Hiv. szám: 1837/B/2010. Tárgy: álláspont közlése
Tisztelt Alkotmánybíró Úr! Köszönettel vettem fenti számú végzését, amellyel lehetőséget adott az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 13. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti indítvány alapján indított ügyben az indítvánnyal kapcsolatos álláspontom közlésére, amelyet az alábbiakban adok elő: I. Az indítványok Az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (a továbbiakban: Ügyvédi törvény) 13. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítását több − anonimizált − indítványozó kérte.
Az indítvány iktatószáma
Az indítvány továbbiakban használt jele
1837/B/2010. (érk.:2010. XII.10.) 45/B/2011. (érk.:2011. I.3.)
A)
191/B/2011. (érk.:2011. I.24.)
C)
B)
Az indítványban megjelölt alkotmányhely 9. § (2) bek. 7. § (1) és (2) bek. 2. § (1) bek. 9. § (2) bek. 70/B. § (1) bek. 2. § (1) bek. 9. § (2) bek. 70/A. § (1) bek. 70/B. § (1) bek.
Az alkotmányellenesség megjelölése
Vállalkozáshoz való jog és a verseny szabadságának sérelme; Nemzetközi jog sérelme (indokolás nélkül) A visszaható jogalkotás tilalmának sérelme, a felkészülési idő rövidsége Vállalkozáshoz való jog és a verseny szabadságának sérelme A munkához való jog és a foglalkozás szabad megválasztásának sérelme Jogi indokolás nélküli, kizárólag személyeskedő előadás
1
Az indítvány iktatószáma
Az indítvány továbbiakban használt jele
423/B/2011. (érk.:2011. II. 23.
D)
529/B/2011. (érk.:2011. III. 30.
E)
Az indítványban megjelölt alkotmányhely 70/A. § (1) bek.
8. § (2) bek. 9. § (2) bek. 70/A. § (1) bek. 70/B. § (1) bek.
Az alkotmányellenesség megjelölése
Nincs mód a bíróként, alkotmánybíróként, ügyészként, vagy jogtanácsosként végzett munka számításba vételére, igazolhatatlan különbségtétel a jogászi hivatáscsoportok között Jogi indokolás nélküli, az indítványozó 30 éves méhéhekkel kapcsolatos gyakorlatára hivatkozással alátámasztott, és az előterjesztők ügyvédi mivoltára hivatkozó előadás
Az indítványozók utaltak arra is, hogy 1. a módosítás beiktatásáról rendelkező törvénytervezet indokolása csak sommásan utalt az ügyvédek iránti magasabb szakmai elvárásokra, és arra, hogy a további feltétel meghatározása közérdek, az indítványozók ezt vitatják; 2. a jogi szakvizsgáról szóló IM rendelet egységes, bármely jogi munkakörben önálló jogi munka elvégzésére jogosít, a kifogásolt rendelkezés viszont az egyes hivatáscsoportok közötti „átjárás” lehetőségét csökkenti; 3. diszkriminatív, mert sem a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló, sem az ügyészségi szolgálati viszonyról szóló törvény a most beiktatott többletfeltételhez hasonló követelményt a hivatáscsoportok „átjárhatósága” tekintetében nem tartalmaz; 4. olyan személyekkel szembeni kiszolgáltatottságot eredményez, akik ellenérdekeltek abban, hogy a jogszabályban előírt többletfeltétel teljesíthetőségében közreműködjenek; 5. nem felel meg a szükségesség – arányosság tesztnek; 6. a jogtanácsosokra vonatkozó jogi szabályozással fennálló párhuzam sem indokolja az ügyvédi kamarai felvételre vonatkozó többletfeltétel előírását, végül 7. a hatálybalépés időpontja a kezdő jogászok tekintetében nem biztosítja a változó törvényi szabályokhoz történő adaptációs lehetőséget. II. A megtámadott jogszabályi előírás Az Ügyvédi törvénynek az indítványozók által hivatkozott 13. § (3) bekezdés d) pontja a következőképpen rendelkezik: Ügyvédi törvény 13. § (3) A kamarába − kérelmére − ügyvédként fel kell venni azt, aki megfelel a következő feltételeknek: […] d) legalább egy évig ügyvédi, ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi joggyakorlatot folytatott, […] A rendelkezést az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXXXVI. törvény iktatta be, 2011. január 1-jei hatállyal.
2
III. Az egy éves várakozási idő alkotmányellenességének hiánya Az indítványozók az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 7. § (1) és (2) bekezdését, 8. § (2) bekezdését, 9. § (2) bekezdését, 70/A. § (1), (3) bekezdését, valamint 70/B. § (1) bekezdését hivatkozták, mint az egy éves várakozási idő előírásába ütköző alkotmányos szabályt. E rendelkezések az alábbiak: Alkotmány Alkotmány
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (2) 2011. január 1. óta hatálytalan rendelkezés 8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. 9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Alkotmány 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Alkotmány 70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
III.1. A jogállamiság követelménye A köztársaság egyik alapértéke a jogállamiság1. A jogállamiság hagyományosan formai és tartalmi megközelítésből értelmezhető, az évszázadok alatt formálódott és mára a demokráciákban maradéktalanul elismert követelmény. Eszerint az államnak a jog uralma alatt kell állnia, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. A jogállamiság alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámított módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket2. A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli az egyes normák egyértelműségét, az egyes intézmények működésének kiszámíthatóságát3. A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen4. Ha
1
9/1992. (I. 30.) AB határozat 56/1991. (XI. 8.) AB határozat 3 65/1992. (XII. 17.) AB határozat 4 8/2003. (III. 14.) AB határozat 2
3
egy jogszabály(i rendelkezés) több módon értelmezhető, és az egyik lehetséges értelmezése az élő jogban alkotmányellenességhez vezethet, az a jogszabály alkotmányellenességét eredményezheti a jogbiztonság sérelmén keresztül. A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot5. A normavilágosság sérelmét jelenti különösen, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak6. III.1.1. A norma hatálybalépése Arra a jogállami követelményre, hogy a jogszabályokat a felkészüléshez szükséges idő figyelembevételével kell hatályba léptetni, az első időből származó formulái vannak az Alkotmánybíróságnak7. A „kellő idő” kifejezés azután a jogbiztonság védelme más területein is meggyökeresedett8. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy csak a kirívó eseteket fogja alkotmányellenesnek tartani9, és természetesen nincs akadálya az azonnali hatálybalépésnek sem10. A hatálybalépés határidejének megállapítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Alkotmányellenességet csak a kirívó, jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető helyzet eredményez. III.1.2. A visszaható hatály tilalma Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely − egyebek között − megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek11. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése (...) nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit − az erre irányuló
5
66/2006. (XI. 29.) AB határozat Lásd pl. az Alkotmánybíróság 1160/B/1992. sz. ügyben hozott határozata, 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, a 1063/B/1996. sz. ügyben hozott határozat, 381/B/1998. sz. ügyben hozott határozat 7 Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Bp. 2001.713. old. 8 Az állandóan idézett hely: 25/1992. (IV. 30.) AB határozat 9 Mérce: 7/1992. (I. 30.) AB határozat 10 Az Alkotmánybíróság 1055/B/1990. sz. ügyben hozott határozata 11 34/1991. (VI. 15.) AB határozat 6
4
kifejezett rendelkezés szerint − a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell12. A visszaható hatályú jogalkalmazás tilalma nem értelmezhető akként, hogy a tartós, határozatlan időtartamú jogviszonyok a jövőre nézve nem alakíthatók át, nem változtathatók meg. Ha a jogviszonyok tartalmának megváltoztatása következtében az Alkotmány valamely más rendelkezése (pl.: a diszkrimináció tilalma), vagy valamely alapvető jogsérelmet nem szenved, pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesség nem állapítható meg13. III.1.3. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének megfelelés Az Alkotmánybíróság több határozatban rámutatott arra, hogy az ügyvédi hivatás sajátosságai folytán szükséges és arányos szigorúbb elvárásokat támasztani az ügyvédekkel szemben14. Ennek alapja az ügyvédi hivatás közjogias jellege, szabályozottsága és függetlensége, melyet az Alkotmánybíróság a 22/1994. (IV. 16.) AB határozatában a következőképpen fogalmazott meg: „(...) az ügyvédi foglalkozás elsősorban az igazságszolgáltatáshoz és a jogalkalmazáshoz kapcsolódó tevékenység. Az igazságszolgáltatásban védőként vagy jogi képviselőként való közreműködése alkotmányos követelmény és az eljárási törvények kötelező előírása. (...) A foglalkozás sajátossága tehát az igazságszolgáltatás és jogalkalmazás rendszeréből folyik azon túl, hogy az igazságszolgáltatáshoz és jogalkalmazáshoz kapcsolódik. Az ügyvédi foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmú, illetve vonatkozású normák. (...) Az ügyvédi jegye, hogy szellemi szabadfoglalkozásként olyan hivatás megkülönböztető magántevékenység, amely a közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a közhatalomtól. Garanciális okok és az alkotmányos jogbiztonság szükségessé teszik és indokolják, hogy a magántevékenységként folytatott jogvédő, jogképviselő feladatok ellátása a szervezett közhatalommal szemben a magántevékenységnek intézményes tekintélyt, intézményes jogvédelmet, intézményes ellensúlyt biztosítson. Az ügyvédi kamara köztestületként a jogkereső közönség számára intézményesen garantálja tagjainak szakmai hozzáértését, a jogvédelem és jogi képviselet lege artis ellátását, intézményesen garantálja továbbá a magántevékenységként végzett feladatok teljesítésében való függetlenséget. Az ügyvédi függetlenségnek tehát az ügyvédi kamara, mint köztestületi szerv ad garanciát és nyomatékot.” A fentiekből megállapítható, hogy az ügyvéddé, s így a kamarai taggá válást korlátozó bizonyos szabályok léte alkotmányosan indokolt, sőt, szükségszerű. A támadott szabály kihirdetésére 2010. december 7-én került sor. Az alkalmazásra felkészülés ideje véleményem szerint megfelelő, a jogalkalmazó (a tagfelvételről döntő területi kamara) részére ezen többletfeltétel értékelése és értelmezése nem okoz(ott) nehézséget. Az pedig nehezen hihető, hogy egy hivatásváltást valaki napok alatt határoz el és készít elő, így aki ezt az elhatározást már meghozta, azzal, hogy 2011. januárjától ügyvéd kíván lenni, már benyújtotta kamarai tagfelvételi kérelmét, az ezt követően létrehozni kívánt jogviszonnyal összefüggésben pedig már megfelelően mérlegelhető, hogy valaki vállalja-e az egyéves alkalmazotti ügyvédi joggyakorlati idő letöltését a pályaváltás érdekében.
12
57/1994. (XI. 17.) AB határozat 174/B/1999. sz. ügyben hozott határozat, 29/2011. (IV. 7.) AB határozat, 8/2011. (II.18.) AB határozat 14 942/B/2001. sz. ügyben hozott határozat 13
5
A visszaható jogalkotás tilalma pedig ebben az esetben nem értelmezhető. Egy más pályáról érkező, ügyvéddé válni kívánó jogász esetében nem áll fenn olyan tartós jogviszony, amelyet a támadott szabály bármilyen módon érintene. A kötelezettség pedig kizárólag a rendelkezés hatálybalépését követően felvételt kérőkre vonatkozik. Mindezekre tekintettel a tagfelvételi várakozási idő nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe. III.2. A nemzetközi jog és a belső jog összhangja Az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének két fordulata van. Az első fordulat a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak elfogadásáról szól. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése mintegy maga engedi be (külön transzformáció nélkül) a nemzetközi jog egy részét. Ezen alkotmányos tétel eleve értelmezésre született, hiszen vitás esetekben annak eldöntése, hogy mi minősül általánosan elismert szabálynak alkotmányértelmezést kíván. A 7. § (1) bekezdés második fordulata a nemzetközi jog és a belső jog összhangját fogalmazza meg, viszont nem bontja ki teljes részletességgel a hierarchikus kapcsolatok tartalmát. A belső jog, a nemzetközi jog és az Alkotmány kapcsolatának alkotmánybírósági hatásköri vonatkozásai az Alkotmány 7. § (1) bekezdését érvényesíthető tartalommal töltik ki. Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozata szerint az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének érvényesüléséhez mindhárom szintet, a belső jogot, a nemzetközi szerződést és az Alkotmányt együttesen és összefüggésében kell vizsgálni, az Alkotmánybíróságnak törvényi felhatalmazása van az összhang biztosítására, adott esetben helyreállítására. A három szint együttes érvényesítésének az Alkotmány 7. § (1) bekezdéséből eredő kötelezettségét az Alkotmánybíróság (még ez irányú hatásköreinek tisztázása előtt) ítélkezésének első évében megfogalmazta: Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, ha a már megkötött nemzetközi szerződés és a belföldi jog összhangjának hiánya állampolgárok alkotmányban biztosított alapvető jogai sérelmét idézi elő, a magyar állam úgy tesz eleget az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében vállalt kötelezettségének, ha olyan belső szabályokat hoz létre, amelyek a kialakult helyzetet az Alkotmánnyal összhangban rendezik. Oly módon, hogy az államnak az állampolgárokkal szembeni közvetlen helytállásával biztosítja az alkotmányos egyensúlyt anélkül, hogy a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeit megszegné15. Egy másik döntés szerint: Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság jogrendszere biztosítja a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Ebből az alkotmányi rendelkezésből nem csupán az a jogalkotói kötelesség folyik, hogy a belső jog szabályai ne álljanak ellentétben valamely nemzetközi jogi kötelezettséggel, hanem az is, hogy az illetékes jogalkotó szerv bocsássa ki azt a jogszabályt, amely nélkülözhetetlen valamely nemzetközi jogi kötelezettség teljesítéséhez16. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdés első fordulata, amely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, azt mondja ki, hogy ezek az általánosan elismert szabályok külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban − vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül − maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem vállalt kötelezettségek. Az,
15 16
30/1990. (XII. 15.) AB határozat 16/1993. (III. 12.) AB határozat
6
hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy egyes általánosan elismert szabályokat külön egyezmények (is) meghatározzanak és azok tekintetében külön transzformáció történjék. Az ENSZ Alapokmánya és a genfi egyezmények tartalmaznak például ilyen szabályokat. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek17. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdés második fordulata − a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása − minden vállalt nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosítani kell, az Alkotmánnyal is. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó szerződéssel, vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira18. Véleményem szerint az Ügyvédi törvény 13. § (3) bekezdés d) pontjának nemzetközi jogi vonatkozása nincs, maga az indítványozó sem állított ilyet (lásd A) indítvány kieg. 2. oldal). III.3. Alapjogvédelem Az indítványozók utaltak arra is, hogy az általuk kifogásolt rendelkezés a „szükségességalkalmasság-arányosság” hármas követelményének nem felel meg. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint az állam elsőrendű kötelezettsége az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme. Az állam kötelessége az alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az emberek természetszerűen egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi alapjogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán az egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének. Ezért az állam úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész rend szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdítja19.
17
Az Alkotmány elektronikus kommentárja. Complex Jogtár, 2011. június 53/1993. (X. 13.) AB határozat 19 64/1991. (XII. 17.) AB határozat 18
7
Az alapjogok között léteznek ún. anyajogok, amelyek forrásai más alapjogoknak, befolyással lehetnek más emberi jogok értelmezésére20, illetve amelyekre végső soron hivatkozni lehet az ember személyes autonómiájának védelmében, ha az adott tényállásra egyik nevesített alapjog sem vonatkozik21. Egyes alapjogok korlátozhatatlanok, mások pedig meghatározott feltételekkel és mértékben korlátozhatók. Így például az emberi méltósághoz való jog sajátossága, hogy bizonyos aspektusban − az emberi státusz meghatározójaként, az élethez való joggal fennálló egységében − abszolút és korlátozhatatlan22. Anyajog mivoltából levezetett egyes részjogai (mint pl. az önrendelkezéshez és a személy testi integritásához való jogok) azonban bármely más alapjoghoz hasonlóan korlátozhatók. Bizonyos alapjogok csak a lényeges tartalom tekintetében korlátozhatatlanok. Az alapjog alkotmányosan megengedhető korlátozásának alapvető kritériuma, hogy annak kényszerítő okból és arányosan kell megtörténnie. Az arányosság követelménye magában foglalja a legkevésbé korlátozó és alkalmas eszköz használatát. Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy a másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél elérése érdekében történik, hanem szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Az indítványozók nem sérelmezték az Ügyvédi törvény azon rendelkezéseit, amelyek az ügyvéddé válás feltételeit tartalmazzák, kizárólag azt az egy rendelkezést, hogy a más pályáról érkezőnek egy év alatt az ügyvédi hivatás sajátos szabályairól tapasztalatot kell szereznie. Ezen kötelezettségekkel összefüggésben egyébként az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy az ügyvédi foglalkozás gyakorlásának szabályai, a foglalkozás gyakorlásának körében az ügyvédre háruló kötelességek és feladatok törvényben szabályozott normatív előírások. Ezek olyan szabályok tehát, amelyek az ügyvédi foglalkozás kereteit határozzák meg és tartalmát érintik. Az ügyvédi foglalkozás megválasztása ezeknek a szabályoknak az elfogadását jelenti. Ha tehát valaki az ügyvédi pályát választja, aláveti magát ezeknek az előírásoknak. Ezen szabályok közjogias jellegéből következik, hogy gyakorlásuk csak köztestületi tagként, azaz közjogi intézmény tagjaként lehetséges. Mint ahogyan arra korábban már utaltam, az Alkotmánybíróság több határozatban rámutatott arra, hogy az ügyvédi hivatás sajátosságai folytán szükséges és arányos szigorúbb elvárásokat támasztani az ügyvédekkel szemben23. Így nyilvánvaló, hogy a szükségességalkalmasság-arányosság követelményének az Ügyvédi törvény − kamarai felvételt szabályozó − rendelkezései megfelelnek. Így az indítványok ebben a körben is alaptalanok.
20
23/1990. (X. 31.) AB határozat Ilyen anyajog pl. az emberi méltósághoz való jog: lásd 23/1990. (X. 31.) AB határozat 22 64/1991. (XII. 17.) AB határozat 23 942/B/2001. sz. ügyben hozott határozat 21
8
Ugyanezen következtetés vonható le abból a szempontból is, hogy indokolt-e a szigorúbb szabály előírása az egyéb jogászi területen szerzett gyakorlati idő beszámítása szempontjából. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 3. § (1) bekezdés g) pontja szerint a Magyar Köztársaságban bíróvá az a jogi szakvizsgával rendelkező személy nevezhető ki, aki legalább egy évig a) bírósági titkárként, ügyészségi titkárként, ügyvédként, közjegyzőként, jogtanácsosként dolgozott, b) kormánytisztviselőként, illetve köztisztviselőként központi közigazgatási szervnél közigazgatási, illetve jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott, c) korábban alkotmánybíróként, bíróként, katonai bíróként, ügyészként működött, d) nemzetközi szervezetnél vagy az Európai Unió valamely szervénél ítélkezett, vagy az igazságszolgáltatással összefüggő tevékenységet folytatott. A törvény ezentúl pályaalkalmassági vizsgálatot is előír a jelölt számára. A bírók esetében a bíróvá válás nem alanyi jog, az álláshelyek száma meghatározott, a bírót a köztársasági elnök nevezi ki, a bírói álláshelyre pályázni kell. Az első kinevezés határozott idejű, határozatlan idejűvé a kinevezés akkor válhat, ha a bírót az első három évben végzett tevékenysége alapján erre alkalmasnak találják. A szakmai továbbképzés kötelező. A bírói tevékenység szintén állami tevékenység. Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 14. § (5) és (6) bekezdése szerint a legfőbb ügyész − az (1) bekezdésben foglalt feltételeken túl − azt a személyt nevezheti ki ügyésszé, aki legalább egy évig ügyészségi titkárként, bírósági titkárként vagy alkotmánybíróként, ügyészként, bíróként, katonai bíróként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsosként működött, vagy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó központi közigazgatási szervnél közigazgatási, illetve jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott. E rendelkezés alkalmazásában a titkári működés időtartamába legfeljebb hat hónap beszámítható annak, aki a jogi szakvizsga letételét követően legalább három évig az itt nem említett, jogi szakvizsgához kötött munkakörben működött. A törvény ezentúl pályaalkalmassági vizsgálatot is előír a jelölt számára. Az ügyészek esetében az ügyésszé válás nem alanyi jog, az álláshelyek száma meghatározott, az ügyészt a legfőbb ügyész nevezi ki, az ügyészi álláshelyre pályázni kell. Az első kinevezés határozott idejű, határozatlan idejűvé a kinevezés akkor válhat, ha az ügyészt az első három évben végzett tevékenysége alapján erre alkalmasnak találják. A szakmai továbbképzés kötelező. Az ügyészi tevékenység szintén állami tevékenység, amelyet az ügyészek szigorú hierarchiában, utasítás alapján végeznek. A közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 17. § (2) bekezdése a közjegyzői kinevezéshez szükséges három éves közjegyzőhelyettesi gyakorlatnak megfelelőnek ismeri el a legalább három éves bírói, ügyészi, ügyvédi, jogtanácsosi vagy közjegyzői gyakorlatot. (Nem ismeri el tehát a közigazgatásban szerzett jogi gyakorlatot, annak ellenére, hogy a közjegyző valójában hatósági eljárásokat folytat le.) A közjegyzők esetében a közjegyzővé válás nem alanyi jog, létszámkorlátozás áll fenn, a közjegyzőt a miniszter nevezi ki és a közjegyzői helyre pályázni kell. A szakmai továbbképzés kötelező. A közjegyzői tevékenység állami tevékenység. A közjegyző tevékenységét a kamara (szakmai szempontok alapján is) törvényi felhatalmazás alapján rendszeresen ellenőrzi, ugyanakkor törvényességi szempontból a közjegyző tevékenység bírósági ellenőrzés alatt áll. Köztisztviselői jogviszony esetében jogszabály − vagy jogszabály által meghatározott esetben a munkáltatói jogkör gyakorlója − a közszolgálati jogviszony létesítését a köztisztviselők 9
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 7. § (1) bekezdésben foglaltakon túlmenően meghatározott iskolai végzettséghez, képesítéshez, illetve gyakorlati idő letöltéséhez, valamint egészségi és pszichikai alkalmassághoz kötheti. Így pl. maga a Ktv. írja elő a jegyző esetében, hogy a jegyzői, körjegyzői, valamint a megyei jogú város kerületi hivatal vezetői munkakör betöltésének feltétele igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítés, vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítés, közigazgatási szakvizsga és legalább kétévi szakmai gyakorlat. A törvény szerint arra lehetőség nyílik, hogy az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság Elnöksége tudományos fokozat alapján indokolt esetben mentesítést adjon szakvizsga letétele alól. A gyakorlati idővel kapcsolatban azonban nincs kivétel, ilyen gyakorlatot csak a Ktv. szervi hatálya alá tartozó szerveknél (vagy azok jogelőd szervezeténél) lehet szerezni. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény nem tartalmaz szakmai gyakorlatra vonatkozó követelményt a közalkalmazotti jogviszony létesítése esetére, a gyakorlatnak itt a besorolásnál van jelentősége. A jogtanácsosi tevékenységről szóló 1983. évi 3. törvényerejű rendelet nem ír elő a jogi szakvizsga elvégzésén felül szakmai gyakorlatot a jogtanácsosi névjegyzékbe felvételhez. A jogtanácsos munkaviszonyban tevékenykedik, így ha a névjegyzékbe felvették, alkalmaztatása leendő munkáltatójától (gazdálkodó szervezet, állami költségvetési szerv, szövetkezetek érdekképviseleti szerve, társadalmi szervezet, egyesület, polgári jogi társaság, vagy egyéb szervezet) függ, amelyhez előírható szakmai gyakorlat igazolása. A munkaviszonyban álló jogtanácsos a szervezet működésének elősegítése érdekében: a) részt vesz a gazdasági és egyéb döntések, intézkedések, határozatok jogi szempontból történő előkészítésében és végrehajtásában; b) közreműködik a szervezet szerződéseinek előkészítésében, megkötésében, a szerződésekből származó és az egyéb igények érvényesítésében, valamint a szervezet jogaira és kötelezettségeire kiható egyéb megállapodások előkészítésében; c) részt vesz a szervezet belső szabályzatainak kidolgozásában; d) ellát minden olyan egyéb jogi ügyet, amely a feladatkörébe tartozik. A jogtanácsos feladata, hogy a jog eszközével elősegítse az általa képviselt szervezetek működésének eredményességét, közreműködjön a törvényesség érvényre juttatásában, segítséget nyújtson a jogok érvényesítéséhez, valamint a kötelezettségek teljesítéséhez. A jogtanácsosi tevékenység állami irányítás és felügyelet alatt áll. Az tehát, hogy az Ügyvédi törvény nem engedi meg a más jogászi hivatásban eltöltött gyakorlati idő beszámítását a 13. § (3) bekezdés d) pontjában írt gyakorlati időbe, azon különbségből ered, hogy a) az ügyvédi tevékenység nem állami tevékenység, hanem szellemi szabadfoglalkozás, ebből eredően az ügyféllel más jellegű (nem alá-fölérendelt, hatalmi) kapcsolatban van; b) az ügyvéddé válás lehetősége alanyi jog, aki felvételt kér a kamarába és a törvényi feltételeknek megfelel, azt kötelező felvenni, szakmai vizsga, pályaalkalmassági vizsgálat, pályázat nélkül, korlátlan létszámban; c) a szakmai továbbképzés nem kötelező; d) a törvény nem teszi lehetővé az ügyvéd szakmai tevékenységének kamarai ellenőrzését; e) az ügyvédnek tevékenysége ellátása körében kamarai, vagy állami utasítás nem adható, az ügyvédi tevékenység nem áll állami irányítás alatt; így az ügyvédi hivatás speciális szabályainak elsajátítása az ügyvéd felelőssége, amelynek teljesítése az ügyvédi kamarai felvétel után nem ellenőrizhető vagy befolyásolható.
10
Az ügyvéd a tevékenysége során nemcsak önállóan (saját felelősségére) végzi megbízotti tevékenységét, hanem ennek keretében rendszeresen folytat olyan tevékenységet, melyet korábban az alkalmazotti jogviszonyban álló, más hivatásrendből érkező kollegái önálló felelősséggel sohasem végeztek. Ezen a területen érdemes kiemelni az ügyvédek pénzkezelési tevékenységét, melynek szabályozására a Magyar Ügyvédi Kamara Szabályzatot bocsátott ki, melynek ismeretéért, a benne foglaltak követéséért az ügyvédi kamara minden tagja (alkalmazott ügyvéd esetén a munkaadója) teljes kártérítési felelősséggel tartozik. A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 70. § (2) bekezdése szerint az ügyvéd, mint perbeli képviselő a peres pénznek vagy dolognak és az eljárási költségeknek az átvételére is fel van jogosítva. Az ügyvédekre vonatkoznak a pénzmosás megelőzősére előírt szabályok is, melyek betartásáért az egyéni ügyvédek, illetve az ügyvédi irodák ugyancsak teljes felelősséggel tartoznak. A más jogászi hivatásrendből érkező szakvizsgázott jogászok hiába rendelkeznek akár magasfokú szakmai gyakorlattal egy-egy vagy több jogterületen, az ügyvédi tevékenység vállalkozási jellegű, illetve az önálló, nem alkalmazott státuszból adódó (köztük pénzkezelési) feladataival összefüggésben semmilyen gyakorlatuk nincs. Ez vonatkozik nemcsak a bírákra és az ügyészekre, de a jogtanácsosokra is, hiszen a jogtanácsosok sem közvetlenül a saját személyükben, és főleg nem saját anyagi felelősségük mellett dolgoznak. Noha hangsúlyos területe a pénzkezelés az ügyvédi tevékenységnek, de nem ez az egyedüli indoka annak, amiért a más hivatásrendből érkező jogászok tekintetében indokolt, hogy legalább egy évig saját felelősséggel ne végezhessék az ügyvédi tevékenységet. Az ügyfelekkel való kapcsolattartás, az ügyvédi titok védelme, az ügyvédi tevékenységre vonatkozó és az ügyvédi kamarai szabályzatokból és iránymutatásokból adódó követelmények elsajátításának szükségessége – mely ismeretek nem képezik az egységes jogi szakvizsga részét, viszont az ügyvédi tevékenység mindennapjai során rendszeresen követelményként jelennek meg – nemcsak az ügyvéd, hanem az ügyvéd ügyfelének is, ezen keresztül a köznek is érdeke, és ebben a komplexitásban és ilyen súllyal más hivatásrendnél nem merül fel. Mindezekre tekintettel megállapítható, hogy szükséges, arányos, és a jogalkotói cél eléréséhez alkalmas az Ügyvédi törvény 13. § (3) bekezdés d) pontjának szabálya úgy is, hogy a törvény nem tartalmaz − egyik jogászi hivatás javára sem − kivételt a szabály alól. III.4. A vállalkozás joga, a gazdasági verseny szabadsága A vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog24 egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének − esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott − biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A
24
Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés
11
vállalkozás joga annyit jelent − de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül −, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást25. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozás joga alapjognak minősül, amely az Alkotmány 8. §-ának megfelelően korlátozható. Mivel a vállalkozáshoz való jog a foglalkozás szabad megválasztásához való jog egyik aspektusa, ezért az Alkotmány „bárkinek (tehát nemcsak a természetes személyeknek) biztosítja a vállalkozási, üzleti tevékenység kifejtését”26. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A korlátozás alkotmányosságát más-más, egyre szigorúbb mércével kell elbírálni. Az alkotmányosság értékelésének módszertana szerint a szükségesség és arányosság kritériumait lehet lazítani vagy szorítani attól függően, hogy a vállalkozáshoz való jog milyen fajta korlátozásáról van szó27. Az Alkotmánybíróság rögzítette azt is, hogy az Alkotmány nem irányozza elő a piacgazdaság valamely meghatározott tartalmú modelljét. Az Alkotmány gazdaságpolitikailag semleges, így nem vezethető le belőle sem az állami beavatkozás mértéke, annak intenzitása, még kevésbé a beavatkozás tilalma. A gazdasági verseny szabadsága nem alapjog. A piacgazdasághoz hasonlóan érvényesítésének legfontosabb eszköze a szabad versenyt meghatározó alapjogok (pl. tulajdonhoz való jog, vállalkozáshoz való jog, munkához való jog stb.) védelme. Mindezekre tekintettel az ezekkel kapcsolatos észrevételeket a III.6. pontban részletezem. III.5. Az alkotmányellenes diszkrimináció tilalmának követelménye A jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, és mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt tilalom nemcsak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetve az alapvető állampolgári jogok közé. A személyek közötti egyenlőség − mint a jogállamiság egyik leglényegesebb fogalmi eleme − a diszkrimináció-mentesség, a hátrányos megkülönböztetés tilalma érvényesülésének biztosítása szempontjából különös jelentőséggel bír. Az Alkotmány 70/A. § rendelkezései értelmében a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembe vételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni28.
25
Először: 54/1993. (X. 13.) AB határozat Először: 327/B/1992. sz. ügyben hozott határozat 27 21/1994. (IV. 16.) AB határozat 28 9/1990. (IV. 25.) AB határozat 26
12
Az Alkotmánybíróság az egyenlőség követelményére nézve azt mondta ki, hogy „egyenlőt egyenlőként, egyenlőtlent egyenlőtlenként kell a jognak kezelnie. Az egyenlőségnek azonos szabályozási koncepción belül, a tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia, ebből fejlődött ki a „homogén csoport” formulája. A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya29. A diszkrimináció vizsgálatánál tehát központi elem annak megállapítása, hogy a szabályozási koncepció szempontjából kiket kell egy csoportba tartozónak tekinteni30. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás egymástól eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket, alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel31. Az Alkotmánybíróság több határozatában32 vizsgálta a különböző jogászi hivatások közötti „megkülönböztetést”, és rámutatott arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés esetükben nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a diszkrimináció tilalma szempontjából csak az azonos helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtétel alkotmányellenes, s a határozat szerint ebből a szempontból még a jogászság sem tekinthető homogén csoportnak. A jogászságon belül a szakmai végzettség kétségtelen azonosságot jelent ugyan, de ez „számos eltérő jogállású, feladat- és hatáskörű jogi hivatás gyakorlását teszi lehetővé”, ami viszont indokolja a különböző tevékenységek gyakorlóira vonatkozó eltérő szabályok megalkotását. „A diszkrimináció tilalma ugyanis nemcsak azt jelenti, hogy nem lehet különbséget tenni a jogalanyok között, hanem az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölése érdekében a jogalkotónak kötelessége a releváns sajátosságok figyelembevétele a szabályozás megalkotásakor. Az azonos végzettségű szakmai csoportba tartozók között nem állapítható meg diszkrimináció azon az alapon, hogy a törvényhozó közöttük eltérő jogállású foglalkozási csoportokat állít fel (...).” Ezzel az a kérdés eldöntött, hogy önmagában az egységes jogi szakvizsga léte nem alapozza meg az eltérő jogállású foglalkozási csoportok felállításának tilalmát, illetve az ezen foglalkozási (hivatási) csoportokkal szemben eltérő követelmények felállításának tilalmát. De vizsgáljuk meg, hogy valóban van-e különbségtétel a joggyakorlati idő előírásának szempontjából az egyes jogászi hivatások között. A jogi szakvizsga letételét követően − egy évi joggyakorlati időt ír elő a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 3. § (1) bekezdés g) pontja, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 14. § (5) bekezdése,
29
Az Alkotmánybíróság 1009/B/1991. sz. ügyben hozott határozata 49/1991. (IX. 27.) AB határozat 31 21/1990. (X. 4.) AB határozat, az Alkotmánybíróság 881/B/1991. sz. ügyben hozott határozata, 4/1993. (II. 12.) AB határozat 32 Lásd pl. 108/B/1992. sz. ügyben hozott határozat, 13/2008. (II. 21.) AB határozat 30
13
− két éves joggyakorlati időt ír elő jegyző esetére a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 8. § (1) bekezdés b) pontja, − legalább három évi joggyakorlati időt ír elő a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 17. § (1) bekezdése. A különböző jogászi hivatások esetében tehát nem idegen a jogi szakvizsga megszerzésén túli, meghatározott területen végzett joggyakorlati idő előírása. A szabályozás különbözősége legfeljebb a megkívánt joggyakorlati idő tartalmában lelhető fel. De más körben is találhatunk ilyen előírásokat, pl. az egyes szakmák gyakorlása, szakmai kamarák tagsági jogviszonyának keletkezése körében. Így pl. az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló 2005. évi XLVII. törvény 3. § (3) bekezdés b) pontja értelmében igazságügyi szakértő az lehet, aki − egyéb feltételeknek megfelelés mellett − a kérelmében megjelölt szakterületen az igazságügyi szakértői tevékenység folytatásához meghatározott képesítéssel és a képesítés megszerzésétől számított, legalább ötéves szakirányú szakmai gyakorlattal rendelkezik. A meg nem engedett megkülönböztetés tehát a kifogásolt törvényi rendelkezéssel érintettek körén belül nem állapítható meg. III.6. A munkához való jog, a foglalkozás szabad megválasztásának joga Az Alkotmánybíróság − következetes gyakorlata szerint − az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében meghatározott a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. A korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősíthető aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam. „A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az illető tevékenységtől az érintett el van zárva, azt nem választhatja.”33 Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság az 54/1993. (X. 13.) AB határozatban, amikor a vállalkozás jogát, mint a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusát elemezve megállapította, hogy senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási-jogi formában való gyakorlásához. „A vállalkozás joga annyit jelent − de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül −, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” Az Alkotmánybíróság az Ügyvédi törvény több rendelkezésével összefüggésben vizsgálta már az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésébe ütközését, és úgy foglalt állást, hogy a foglalkozás és a munka szabad megválasztásának jogával alkotmányossági szempontból szoros kapcsolatban áll az Ügyvédi törvény kamarai felvétel feltételeit meghatározó rendelkezése is. Így pl. az Alkotmánybíróság kifejtette, nem kétséges, hogy a foglalkozás és a munka szabad megválasztásának jogával alkotmányossági szempontból szoros kapcsolatban áll a kötelező kamarai tagság és a kamarai tagfelvétel szabályaival, ennek az összefüggésnek alkotmányossági megítélésénél, különösen pedig annak mérlegelésénél, hogy a jogkorlátozás alkotmányos indokon nyugszik-e és az alkotmányosan indokolt céllal arányban álló-e, az
33
21/1994. (IV. 16.) AB határozat, 52/1996. (XI. 14.) AB határozat
14
ügyvédi hivatás és hivatásgyakorlás sajátosságaiból kell kiindulni. E feltételek kapcsán megállapította, hogy „...az ügyvéddé válás, a foglalkozásválasztás olyan szubjektív feltételei, amelyek a választási szabadságot korlátozhatják ugyan, de elvileg mindenki által teljesíthető feltételek, és mindenki előtt nyitva állnak. A felvétel feltételei nem állítanak tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés elé (nem limitálják például az ügyvédek létszámát).” Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Ügyvédi törvény szabályai nem teszik lehetetlenné az ügyvédi hivatás, mint foglalkozás választását azok számára, akik az Ügyvédi törvény hatálya alá tartoznak34. Ezen követelmény megvalósulása szempontjából tehát az a kérdés, hogy valamennyi, ügyvéddé válni kívánó, más hivatáscsoporttól érkező szakvizsgázott jogász számára teremt-e korlátozást a kifogásolt rendelkezés. A kérdésre az a válasz, hogy a szabályozás nyilvánvalóan nem jelent korlátozást a más hivatáscsoportból érkező valamennyi szakvizsgázott jogász számára, akik ügyvédként kívánnak tevékenykedni, az a körülmény, hogy az önálló ügyvédi tevékenységük megkezdését megelőzően legalább egy évig nem önállóan, saját (teljes vagy résztulajdonosi) vállalkozásuk keretében, hanem alkalmazottként végzik. A kamarai felvétel támadott feltétele nem állít tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés elé, nem teszi lehetetlenné az ügyvédi hivatás, mint foglalkozás választását a jogi szakvizsgával rendelkező személyek számára. A jogszabály-módosítás csupán azt eredményezi, hogy a más hivatásrendből érkező, alapvetően más jellegű tevékenységet végző személyek egy évi időtartamig, tevékenységüket nem a vállalkozás keretében, hanem (mint addig) munkaviszony keretében végzik. A más hivatásrendből érkező és az alkalmazott ügyvédek közös csoportképző ismérve ugyanis az, hogy tevékenységüket nem önállóan, hanem valamely munkaadó alkalmazottjaként végzik, károkozásukért a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 348. §-a alapján a munkáltató felelős. Ennek a körülménynek a vizsgálat tárgya szempontjából azért is jelentősége van, mert az Ügyvédi törvény 10. § (1) bekezdése értelmében az ügyvéd maga felel a tevékenysége körében okozott kár megtérítéséért. Ezen károk létrejötte pedig a megfelelő gyakorlattal, az ügyvédi hivatás sajátos szabályainak maradéktalan elsajátításával kerülhető el. Ezen keresztül igazolódik a törvénymódosítás miniszteri indoklásában valóban bővebb kifejtés nélkül maradó, de ténybelileg indokolt és helytálló azon megállapítás, hogy az új feltétel meghatározása közérdek, hiszen az ügyfelek érdeke az, hogy az ügyvédi károkozások minél kisebb számban forduljanak elő. Így az indítványok ebben a körben is alaptalanok. IV. Egyéb szempontok Az indítványozók beadványaikban számos, az Alkotmányos hatályos rendelkezéseivel összefüggésbe nem hozott (és nem hozható) megállapításokat is tettek, amelyek − részben alaptalanságuk, részben sértő tartalmuk miatt − észrevétel nélkül nem hagyható.
34
942/B/2001. sz. ügyben hozott határozat
15
Az indítványozók akként értelmezik az Ügyvédi törvény 13. § (3) bekezdés d) pontjának szabályát, mintha a jogalkotó a más hivatásbeli jogászok szakmai tudását, hitelességét nem ismerné el [pl. D) indítvány 6. oldal utolsó előtti bekezdés, E) indítvány 2. oldal 4. bekezdés]. A szabály ilyen értelmezése téves, hiszen senki nem gondolhatja, hogy a napi ügyek intézésében felmerülő valamennyi jogszabály elméleti ismeretét egy év gyakorlat alatt el lehet sajátítani. Mint ahogyan azt a jelen beadvány III.3. és III.5. pontjában bemutattam, az ügyvédi hivatásnak vannak olyan sajátosságai, amelyek megismerése feltétlenül szükséges az ügyvédi tevékenység végzéséhez. Az előírt gyakorlati év biztosíthatja többek között, hogy az egyébként képzett kolléga megismerje az ügyfelekkel való helyes kommunikációt, bánásmódot, az ügyvédi munka jelentős részét kitevő − az ügyféllel kapcsolatos − pszichikai támogatás módját, az ügyvédi függetlenség biztosításnak módszerét, és azt a viselkedésmódot, amely az ügyészi, bírói, hatósági viselkedésmódtól szükségszerűen lényegesen különbözik. A szakmai tudás mellett a „hogyan végezzük” ismerettel is rendelkezni kell az adott jogászi (és így az ügyvédi) hivatás gyakorlójának. Ugyanakkor a valóságot hamis színben tünteti fel az, aki azt állítja, hogy az ügyvédi pályára más jogászi hivatásból kizárólag a magas szintű szaktudással, elméleti és gyakorlati tapasztalattal rendelkező személyek térnek át. A kamarai tagfelvételi kérelemből nem tűnik ki, és így nem is ellenőrizhető, hogy a kérelmező elbocsátásának vagy saját elhatározásból eredő pályaelhagyásnak mi (esetleg szakmai alkalmatlanság) volt az oka, és az ügyvédi pálya választása valóban az ügyvédi hivatás melletti elkötelezettség és nem a munkanélküliség látszólagos leplezése azt ok. Így ha elfogadnánk a támadott szabály azon értelmezését, miszerint a szakmai tudás felmérése az egy éves joggyakorlati idő előírásának a célja, el kellene fogadnunk, hogy a jogalkotónak azt a szempontot is szem előtt kell tartani, hogy a teljesen szabaddá váló, és legtöbbször a maradványelv alapján kiválasztott ügyvédi tevékenység kockázataiból adódó hátrányos következmények lehetőségét a pályát módosító jogászok esetén a rendelkezésre álló lehetőségek keretei között megszűrje. Erre a célra az alkalmazott ügyvédként működés azon keresztül alkalmas, hogy az ügyvédként pályakezdő jogászok mögé egy olyan felelős személyt állít, akinek már kell, hogy legyen gyakorlata az ügyvédi tevékenységgel az ügyfelek és az ügyvédek tekintetében felmerülő kockázatok felmérésében és kezelésében. Az egyéves alkalmazotti ügyvédi joggyakorlati idő előírásának szükségessége a más pályáról érkezők számára egyébként azonnali és gyakorlati igazolást nyert a C) indítvány tartalmával. Az indítványozó ebben az esetben az alkotmányjogi érvelést felesleges szószaporításnak tekinti, ugyanakkor oldalakon keresztül az alkotmánybírósági eljáráshoz és egyik jogászi hivatáshoz sem méltó személyeskedő, olykor diszkriminatív megjegyzéseket ad elő. Álláspontja szerint az ügyvédi tevékenység végzése nem hivatásgyakorlás, csupán pénzszerzés, keresetlevelet bárki tud írni, nincs feleslegesebb tevékenység, mint a jogszabályok „bemagolása”, egy átlagos ügyvédi tevékenység végzéséhez semmiféle veretes szakmai ismerettel nem kell rendelkezni, a „dolgoknak” utána tud nézni bármelyik jobb íráskészséggel rendelkező ember. Az egyik indítványozó felvetette, hogy senki nem kötelezhető arra, hogy alkalmazott ügyvédet felvegyen [lásd A) indítvány 3. oldal 2. bekezdés]. Nem elvi az a lehetőség, hogy a más jogászi hivatásrendből érkező bármely szakvizsgázott jogász alkalmazotti állást találjon, hiszen az erre vonatkozó álláshirdetések jelenleg is megtalálhatóak a vonatkozó honlapokon és ügyvédi lapokban, de a gyakorlatban a legtöbb esetben ismeretségi alapon, és nemcsak a volt évfolyamtársak, de éppen a volt évfolyamtársak révén vagy más kollegiális kapcsolat folytán is elérhető. A magyar ügyvédség 12.000 feletti taglétszámánál fogva nem az a 16
lehetőség tekinthető elvinek, hogy a más hivatásrendből érkező szakvizsgázott jogász alkalmazott ügyvédi állást találjon, hanem az a felvetés, hogy erre csak elvi lehetősége van. Egyes indítványokban hivatkozás történt arra is, hogy egy alkotmánybíró esetében is ki kell tölteni az egyéves joggyakorlati időt, amennyiben ügyvédként kíván később tevékenykedni. Az Ügyvédi törvény 13. § (3) bekezdés d) pontjának alkalmazása szempontjából azonban – az alkotmánybírák jogállásának ismeretében − nyilvánvalóan téves erre a körülményre hivatkozni. Tekintettel azonban arra, hogy ezen hivatkozás nyilvánvalóan hangulatkeltési okból került be az indítványokba, kérem ezen szempont figyelmen kívül hagyását. V. Kérelem Tisztelt Alkotmánybíró Úr! Kérem, az indítványok elbírálásakor szíveskedjen figyelembe venni álláspontomat, amely egyben a Magyar Ügyvédi Kamara és az ügyvédi kar − hivatását tisztelő − tagjai véleményét is tükrözi. B u d a p e s t, 2011. július 22.
Tisztelettel:
Dr. Bánáti János elnök
17
