SDĚLENÍ KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU
o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti
1
Úvod .............................................................................................................................. 3 1.
1.3
Současný rámec integrace v EU ............................................................. 4 Tampere a právní rámec na úrovni EU...................................................... 4 Politické nástroje EU ležící v základech politiky integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti................................................................................. 6 Národní přístupy k integraci ...................................................................... 8
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
Hospodářská a demografická výzva: nový rozměr .............................. 9 Modely imigračních toků v EU ................................................................. 9 Ekonomický význam přistěhovalectví a jeho dopad na zaměstnanost .... 10 Dopady demografických změn na zaměstnanost a ekonomický růst ...... 11 Předpokládaný vývoj zaměstnanosti a potenciál přistěhovalectví........... 14 Řeší přistěhovalectví problém demografických změn? ........................... 16
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Integrační výzva: holistický přístup..................................................... 17 Vymezení pojmů a rozsah působnosti ..................................................... 17 Potřeba holistického přístupu................................................................... 18 Klíčové prvky každé holistické integrační politiky ................................. 18 Hlavní aktéři holistické politiky integrace............................................... 23 Zohlednění potřeb zvláštních skupin přistěhovalců v politice integrace. 23 Zacházení s ilegálními přistěhovalci........................................................ 25
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11
Cesta vpřed: směr a priority politik..................................................... 26 Konsolidace právního rámce ................................................................... 26 Posilování koordinace politik .................................................................. 27 Státní občanství a občanská příslušnost – nástroje na podporu integrace29 Evropská strategie zaměstnanosti (ESZ) ................................................. 29 Proces sociální inkluze............................................................................. 30 Hospodářská a sociální soudržnost .......................................................... 31 Boj proti diskriminaci .............................................................................. 31 Spolupráce v oblasti vzdělání .................................................................. 32 Užší dialog se třetími zeměmi ................................................................. 33 Posilování finanční podpory EU na integraci .......................................... 33 Zkvalitňování informací o fenoménu přistěhovalectví............................ 33
1.1 1.2
2.
3.
4.
5.
Závěry ..................................................................................................... 34
Širší analýza dopadů ……………………………………………………………….36 Příloha 1
Souhrnná zpráva o národních integračních politikách …………….57
Příloha 2
Statistické údaje……………………………………………………….66
Sdělení A. Vitorina a A. Diamantopoulouové Komisi o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti ………………………………………………………….78
2
ÚVOD Vstup Amsterodamské smlouvy v platnost v květnu 1999 a zvláštní zasedání Evropské rady v Tampere o pět měsíců později se staly úhelným kamenem v odhodlání Evropské unie ke spolupráci na poli justice a vnitřních věcí, a zejména v přistěhovalecké a azylové politice. V závěrech přijatých v Tampere dne 16. října 19991 Evropská rada nejen znovu zdůraznila své odhodlání plně využít možností, které otevírají nová ustanovení Smlouvy v těchto oblastech, ale také určila komplexní hlavní směry politik ve čtyřech jasně vymezených aspektech společné přistěhovalecké a azylové politiky EU, v nichž by byla ráda, aby se politiky rozvinuly: partnerství se zeměmi původu, společná evropská azylová politika, spravedlivé zacházení s občany třetích zemí a řízení migračních toků. V listopadu 2000 sepsala Komise důležité sdělení Evropskému parlamentu a Radě o přistěhovalecké politice2, ve kterém popisuje, jak zamýšlí převést uvedené hlavní směry do konkrétních opatření. Od té doby byla v rámci nového programu vykonána práce na všech čtyřech aspektech vymezených Evropskou radou. Ve všech v závěrech z Tampere vymezených aspektech integrace kromě jednoho (spravedlivé zacházení s občany třetích zemí) předložila Komise odpovídající návrhy a politické dokumenty. Smyslem tohoto sdělení je zaplnit zbývající prostor, jak to výslovně požadovala Rada ve složení pro justici a vnitřní věci v říjnu 2002 – v jediném dokumentu stručně shrnout jak to, co již bylo na podporu integrace vykonáno, tak i další zamýšlená opatření3. Předkládané sdělení rovněž shrnuje důležité události, které se na tomto poli odehrály od doby zasedání v Tampere. Významnou událostí bylo nastartování Lisabonské strategie v březnu 2000, v níž si Unie stanovila nový cíl pro příští desetiletí: stát se nejvíce konkurenceschopnou a nejdynamičtější ekonomikou znalostí na světě schopnou trvale udržitelného hospodářského růstu, spojeného s rozšiřováním a zkvalitňováním nabídky pracovních míst a s posilováním sociální soudržnosti. Příspěvek, který by pro plnění lisabonských cílů mohli představovat legálně vpouštění přistěhovalci, již byl zdůrazněn ve sdělení Komise z listopadu 2000. Uvedený aspekt integrace přistěhovalců nyní nabývá na významu a aktuálnosti s tím, jak se zvýrazňují ekonomické a sociální dopady stárnutí obyvatelstva. Přístup přistěhovalců a uprchlíků k trhu práce Evropské unie je tedy nejen nezbytnou součástí integračního procesu, ale obecně i příspěvkem k úspěchu lisabonské strategie. To bylo zdůrazněno ve zprávách Komise pro jarní zasedání Evropské rady v roce 2002 i v roce 20034 a výslovně
1 2 3 4
Závěry předsednictví zasedání Evropské rady v Tampere ve dnech 15. - 16. října 1999 (SN 200/99). Sdělení ze dne 22. listopadu 2000 o přistěhovalecké politice Společenství (COM(2000)757). Závěry Rady ve složení pro justici a vnitřní věci přijaté ve dnech 14. - 15. října 2002. Ve své zprávě z jara 2002 ohlásila Komise záměr přezkoumat vzájemný vztah mezi přistěhovalectvím, zaměstnaností a sociální politikou a v roce 2003 předložit zprávu o této problematice. Ve zprávě z jara 2003 se Komise zmínila o nutnosti „nového přístupu k otázce přistěhovalectví jako prostředku k zajištění trvale vysoké úrovně zaměstnanosti a produktivity v budoucích desetiletích. Jádrem každého přístupu musí být snaha o lepší integraci přistěhovalců, kteří často významně přispívají k rozvoji podnikání, do společnosti. Je však třeba brát zřetel i na účinky imigrace v zemích, odkud přistěhovalci pocházejí“. („Rozhodnutí pro růst: znalosti, inovace a pracovní místa v soudržné společnosti. Zpráva o Lisabonské
3
potvrzeno jarním zasedáním v roce 2003. Jak je uvedeno ve sdělení Komise o migraci a rozvoji5, důkladná pozornost musí být věnována rovněž prvotním příčinám migračních toků a potřebě rozvíjení vztahů mezi EU a zeměmi původu. V tomto směru předkládané sdělení –
s ohledem na závěry z Tampere shrnuje dosavadní praxi a zkušenosti integračních politik na úrovni členských států a Unie jako celku,
–
zkoumá úlohu přistěhovalectví ve vztahu k lisabonským cílům při řešení problematiky stárnutí obyvatelstva a
–
na tomto základě vymezuje hlavní směry a priority politik na podporu integrace přistěhovalců, včetně opatření na úrovni EU.
1.
SOUČASNÝ RÁMEC INTEGRACE V EU
K obnovení debaty o potřebně strategií integrace přistěhovalců již přispěly nedávné změny vnitrostátních předpisů o přistěhovalectví v několika členských státech spolu s šířícím se znepokojením veřejnosti otázkami bezpečnosti a sociální soudržnosti. Během dánského předsednictví se integrace přistěhovalců na pracovním trhu stala tématem kodaňské konference z července 20026. Po té následovalo bruselské setkání na téma úlohy občanské společnosti při podpoře integrace, pořádané Evropským hospodářským a sociálním výborem ve spolupráci s Komisí, na němž se diskuse odvíjely od stanoviska EHS k této otázce7. Stejného tématu se zhostila rovněž konference na téma řízení migrace ve prospěch Evropy, pořádaná předsedajícím Řeckem v Aténách ve dnech 15. - 16. května 2003 v rámci Aténské iniciativy na poli migrační politiky (Athens Migration Policy Initiative). V touze po zlepšení účinnosti politik přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti je čím dál více uznávána potřeba vhodné platformy pro spolupráci členských států na daném poli. Evropská unie má dnes již řadu nástrojů, zajišťujících vhodný rámec pro podporu jednotlivých států v tomto úsilí. 1.1
Tampere a právní rámec na úrovni EU
Zasedání v Tampere výslovně požadovalo „energičtější integrační politiku“, která by měla „směřovat k poskytnutí podobných práv a povinností, jaké mají občané EU, i občanům třetích zemí s legálním pobytem“. Touto zásadou se řídí všechny návrhy, které Komise od té doby předložila při vytváření společného právního rámce pro postavení občanů třetích zemí, který vyžaduje Amsterodamská smlouva (článek 63). Zásadní referenční bod v této souvislosti představuje Charta základních práv Evropské unie, neboť většina jejích ustanovení se vztahuje na všechny osoby bez
5 6 7
strategii hospodářské, sociální a ekologické obnovy pro jarní zasedání Evropské rady konané dne 21. března 2003“ – COM(2003)5, 14. 1. 2003). Sdělení ze dne 3. 12. 2002 o integraci otázek migrace do vztahů Evropské unie s třetími zeměmi – COM(2002)703. Zpráva z Evropské konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, konané v Kodani ve dnech 4. - 5. července 2002. Stanovisko Hospodářského a sociálního výboru k přistěhovalectví, integraci a úloze organizací občanské společnosti, CES 365/2002.
4
ohledu na státní příslušnost. Vyhlášení Charty v prosinci 2001 proto odstartovalo novou fázi při vymezování právního rámce, avšak rozhodující úlohu bude mít rozhodnutí Konventu o místě Charty v nové Evropské smlouvě. Nepostradatelným nástrojem integrace je právo na spojení rodiny8. V Radě byla 27. 2. 2003 dosažena politická shoda na příslušné směrnici. Ta přiznává právo na spojení rodiny státním příslušníkům třetích států s povolením k pobytu na dobu nejméně jednoho roku, kteří mají důvodnou naději na získání trvalého pobytu. Pro účely výkonu tohoto práva budou členské státy oprávněny požadovat, aby státní příslušníci třetích států vyhověli integračním opatřením v souladu s vnitrostátními předpisy. Významné pro integraci rodinných příslušníků je ustanovení o nároku na stejný přístup k zaměstnání, vzdělání a odborné přípravě, jaký má žadatel. Návrh směrnice o postavení státních příslušníků třetích zemí s dlouhodobým pobytem9 je založen na zásadě, která má v členských státech dlouhou tradici – totiž že úroveň práv osoby závisí na délce jejího pobytu. Tato zásada je nezbytným nástrojem integrace lidí, kteří se plánují usadit v Evropské unii dlouhodobě. Návrh určuje podmínky pro získání postavení dlouhodobého rezidenta, z nichž základní je podmínka pěti let nepřetržitého legálního pobytu. Jako legitimní požadavek je v Radě diskutována rovněž podmínka, aby byl přistěhovalec ochoten zapojit se do integračních opatření. Státní příslušníkům třetích zemí s dlouhodobým pobytem je v mnoha ohledech, včetně většiny sociálních a hospodářských aspektů, zaručeno stejné zacházení jako občanům EU. Za podmínek vymezených směrnicí budou mít dlouhodobí rezidenti rovněž právo pobývat na území jiného členského státu za účelem zaměstnání nebo studia. Účelem návrhu směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem placeného zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti10 je jednak poskytnout těm pracovníkům z třetích zemí, kteří zůstávají v práci, cestu k získání stabilnějšího postavení, jednak zabezpečit určité právní postavení v EU těm z nich, kteří se po vypršení povolení vracejí do země původu. Rovněž tento návrh se řídí zásadou, že práva by se měla rozšiřovat s délkou pobytu, a proto je v něm usnadněno prodlužování povolení pracovníkům z třetích zemí, kteří mají pobyt již déle než tři roky, a práva těchto pracovníků jsou vyrovnána s právy dlouhodobých rezidentů (i když jejich výčet je méně vyčerpávající). Návrh nijak neovlivní počty pracovníků, neboť se nedotýká pravomoci členských států určovat si, zda ekonomické přistěhovalce vpustí, v závislosti na potřebách svého trhu práce a celkového integračního potenciálu. Komise navíc předložila návrh směrnice o vpouštění studentů a dobrovolníků a pracuje na návrhu směrnice o vpouštění výzkumných pracovníků. Druhý návrh je klíčový pro plnění lisabonského cíle konkurenceschopnosti a barcelonského cíle zvýšit do roku 2010 investice do výzkumu na 3 % HDP při dvoutřetinovém podílu soukromých investic11.
8 9 10 11
COM(2002)225. COM(2001)127. COM(2001)386. COM(2003)226 v konečném znění a SEC(2003)489.
5
Ustanovení o integraci jsou obsažena také v množství právních nástrojů na poli azylové politiky. Jedná se např. o směrnici Rady12 o minimálních standardech pro příjem uchazečů o azyl13. Návrh směrnice o minimálních standardech pro uznání státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti za uprchlíky nebo osoby, které jinak potřebují mezinárodní ochranu, a pro jejich postavení14 obsahuje zvláštní kapitolu upravující rozsah mezinárodní ochrany a práv uprchlíka nebo osoby požívající odvozené ochrany. Podle těchto směrnic jsou členské státy povinny zavádět programy na usnadnění integrace uprchlíků do společnosti, které mají být šité na míru jejich potřebám. Evropská unie má také zaveden právní rámec boje proti diskriminaci – jež může proces integrace vážně zpomalit – a zejména společné minimální standardy podpory rovného zacházení a boje proti diskriminaci na základě rasového a etnického původu, víry nebo světového názoru, invalidity, věku nebo sexuální orientace. Jak novým přistěhovalcům, tak i tradičním etnickým minoritám na území EU, přinesou nová práva směrnice schválené na úrovni EU v roce 200015. Rozsah předpisů Společenství proti rasové diskriminaci je poměrně široký – spadají do oblasti zaměstnání, vzdělání, sociálního zabezpečení, zdravotní péče, přístupu ke zboží a službám a přístupu k bydlení. I když tyto směrnice neupravují diskriminaci na základě státní příslušnosti a nejsou jimi dotčeny podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí ani podmínky zacházení vyplývající z jejich právního postavení, vztahují se na všechny osoby s bydlištěm na území členských států, včetně státních příslušníků třetích zemí. Kromě toho jsou v rámci doprovodného programu na boj proti diskriminaci sledovány různé činnosti zaměřené na výměnu zkušeností a správných postupů. Komise rovněž podporuje práci Evropského centra na sledování rasismu (European Monitoring Centre on Racism). Evropská Unie rovněž pokročila k vyrovnání úrovně ochrany státních příslušníků třetích zemí s ochranou pracovníků EU na poli sociálního zabezpečení při migraci po EU. Novelizovaná verze nařízení 1408/71 by měla být prováděna tak, že státní příslušníci zemí mimo EU s legálním pobytem by měli při stěhování v rámci EU získat stejná práva jako občané EU. Přijetí této novelizace představuje úhelný kámen na cestě k budoucímu přijetí směrnic o postavení dlouhodobých rezidentů a o přijímání za účelem zaměstnání. 1.2
Politické nástroje EU ležící v základech zaměstnanosti a sociální soudržnosti
politiky
integrace,
Na základě mandátu z Lisabonu rozvinula Evropská unie otevřenou metodu koordinace v oblastech zaměstnanosti a sociální inkluze, což jsou politiky s přímým dopadem na integraci přistěhovalců v EU. Do metody patří určování konkrétních cílů a politických záměrů na úrovni EU, jejich provádění v národních plánech, používání
12 13
14 15
2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, Úř. věst. č. L 31, 6. 2. 2003, s. 18. Podobná ustanovení existují i ve směrnici Rady 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (Úř. věst. č. L 212, 7. 8. 2001, s. 12). COM(2001)510. Směrnice 2000/43/ES a 2000/78/ES.
6
srovnávacích kritérií a společných ukazatelů při hodnocení programů, výměna zkušeností a vzájemné (peeringové) hodnocení zaměřené na šíření správných postupů. Od startu Evropské strategie zaměstnanosti (ESZ) v roce 1997 se klíčovou součástí hlavních směrů zaměstnanosti stala integrace znevýhodněných skupin, včetně migrujících pracovníků a etnických menšin, a boj proti diskriminaci. Ve sdělení ze dne 17. července 200216 Komise zhodnotila zkušenosti za pět let trvání ESZ a vymezila hlavní otázky debaty o budoucnosti této strategie. Mezi hlavní otázky patří snížení mezery zaměstnanosti mezi občany EU a státními příslušníky třetích zemí, podpora plného zapojení přistěhovalců druhé generace do pracovního trhu, řešení specifických potřeb žen-přistěhovalkyň, boj proti ilegálnímu přistěhovalectví a transformace práce „na černo“ na normální zaměstnání. Rovněž je třeba zmínit, že EU zavedla a rozvinula síť EURES17 – klíčový nástroj na inzerování nabídek volných míst v rámci celé Unie. Byly vyvinuty i další cílené iniciativy, např. portál PLOTEUS na téma příležitostí k učení a Portál pro mobilitu výzkumných pracovníků se Sítí mobilitních center, které poskytují informace migrujícím výzkumníkům. V oblasti sociální inkluze schválila Evropská rada na svém zasedání v Nice v prosinci 2000 sadu společných cílů při boji proti sociálnímu vyloučení a chudobě18. První národní akční plány na boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení (NAP/incl), předložené v červnu 2001, došly k zřetelnému závěru, že sociálním vyloučením a diskriminací jsou vysoce ohroženy etnické minority a přistěhovalci; avšak přes všeobecné uznání tohoto faktu neobsahovaly první národní akční plány žádná data o těchto skupinách. V červenci 2001 navrhla Komise otevřenou metodu koordinace přistěhovalecké politiky Společenství a v prosinci 2001 vyzvala Evropská rada v Laekenu k posílení výměny informací o migraci. Následně svolala jednotlivá pracoviště Komise poradní setkání, která posloužila jako diskusní fórum o otázkách migrace v EU. Pro zkoumání problematiky mezinárodní mobility některých skupin osob, např. výzkumných pracovníků, jsou využívána rovněž setkání k výměně informací a správných postupů. Jako reakce na závěry Rady ve složení pro justici a vnitřní věci z října 2002 byla rovněž zřízena síť vnitrostátních kontaktních míst pro integraci. Na pozadí politických závazků EU v oblasti integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti se nachází řada finančních nástrojů a dalších iniciativ EU, jež integraci přistěhovalců přímo či nepřímo pomáhají. Z těch je na prvním místě třeba zmínit strukturální fondy, zejména Evropský sociální fond. Unie podporuje integraci rovněž inovačními akcemi, tvorbou sítí a výměnou zkušeností v rámci programu EQUAL, prostřednictvím iniciativy URBAN II, pokud jde o regeneraci měst, a prostřednictvím programu EU na podporu rovnosti mužů a žen a na boj proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci. Kromě toho jsou prostředky Společenství čerpány také z Víceletého programu Evropského investičního fondu pro podniky a podnikání 2001 - 2005, který podporuje půjčky na mikroekonomické úrovni ve prospěch podnikatelů-přistěhovalců. 16 17 18
Sdělení ze dne 17. července 2002 „Pětiletá inventura ESZ“ – COM(2002)416. Rozhodnutí Komise 2003/8/ES ze dne 23. prosince 2002 – Úř. věst. č. L 5/16 ze dne 10. 1. 2003. Usnadňovat účast na pracovním trhu a přístup všech lidí ke zdrojům, právům, zboží a službám; předcházet rizikům sociálního vyloučení; pomáhat nejzranitelnějším a mobilizovat do boje proti sociálnímu vyloučení všechny příslušné orgány.
7
Víceletý program se navíc v rámci svých obecnějších aktivit, včetně procedury BEST, soustředí specificky na podnikatele z etnických menšin. Řada iniciativ zaměřených na integraci přistěhovalců je podnikána také na poli vzdělání a kultury, konkrétně v rámci programů SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH a CULTURE 2000. V rámci přípravy společné evropské azylové politiky založila Rada Evropský fond pro uprchlíky (European Refugee Fund)19, jehož cílem je „podpora takových opatření členských států na podporu společenské a ekonomické integrace uprchlíků, která přispívají k ekonomické a sociální soudržnosti“. V období let 2000 - 2002 bylo na taková opatření vynaloženo 28,3 % vyčleněných prostředků (19 mil. €). Jako nástroj zkvalitnění analýz a výzkumů v oblasti migrace a azylu v EU zřídila Komise v roce 2002 Evropskou síť pro otázky migrace (European Migration Network). 1.3
Národní přístupy k integraci
V posledních letech udělala většina členských států velký krok směrem ke zlepšení integrace přistěhovalců a osob pod mezinárodní ochranou, když zformulovala národní politiky integrace. Na žádost neformální Rady ve složení pro justici a vnitřní věci, která se sešla ve Verii 28. - 29. března 2003, vypracovala Komise pro potřeby Rady souhrnnou zprávu o politikách a praxi členských států v oblasti integrace. Tato zpráva, která je připojena k tomuto sdělení jako příloha 1, představuje faktografickou studii s podrobnými informacemi o politice integrace v jednotlivých členských státech. Mnohé členské státy jsou toho názoru, že dosud prováděné politiky nejsou dostatečně účinné. To ilustruje rostoucí znepokojení přetrvávajícími překážkami úspěšné integrace, z nichž nejrozšířenější je nedostatečná jazyková vybavenost, pokud jde o jazyk hostitelské země, a významná je rovněž nezaměstnanost a nízké formální i neformální vzdělání. Politický význam, který členské státy přisuzují úspěšné integraci státních příslušníků třetích zemí, se odráží v současné diskusi na úrovni EU. Nejvíce se debatuje o tom, jakou povahu by měly mít prováděné integrační programy a opatření. Další klíčovou otázkou je to, zda by integrační programy a opatření měly být povinné a jaké právní a finanční důsledky by měla mít neúčast v nich. Rostoucí úlohu v jednáních o jednotlivých legislativních návrzích, jež jsou v současné době na agendě Rady, hraje otázka, zda by neúčast v povinných opatřeních měla v konečném důsledku vést k revokaci povolení k pobytu. Diskuse tak ukazují, že problémy, kterým jednotlivé členské státy čelí, a způsoby řešení, o které usilují, jsou si v mnohém podobné. To vede k rostoucímu uznání nutnosti společné akce na úrovni EU, rozvinutí dalších společných nástrojů a přizpůsobení těch stávajících na nové výzvy.
19
Evropský fond pro uprchlíky byl zřízen rozhodnutím Rady ze dne 28. září 2000 na základě čl. 63 odst. 2 písm. b) Smlouvy o ES a pokrývá období let 2000 - 2004 s orientačním rozpočtem 216 mil. € na těchto pět let (položka rozpočtu B5-810).
8
2.
HOSPODÁŘSKÁ A DEMOGRAFICKÁ VÝZVA: NOVÝ ROZMĚR
Jak Komise zdůraznila již ve svém sdělení z listopadu 200020, vedou nové ekonomické a sociální souvislosti, jako je řada nedostatků ve struktuře vzdělání a pracovní síly, soutěž o vysoce vzdělané pracovníky v globální ekonomice a čím dál rychlejší stárnutí obyvatelstva, k tomu, že přistěhovalectví v EU získává nový tvar. Přistěhovalectví, mezi jehož faktory patří nejrůznější „tlaky“ i „tahy“, je nutné uvést do souvislosti s předpokládaným vývojem zaměstnanosti a se strukturou potřeb budoucího trhu práce. Stabilnější příliv přistěhovalců bude čím dál pravděpodobnější i potřebný a tento vývoj je třeba předvídat. 2.1
Modely imigračních toků v EU
Dlouhá tradice přistěhovalectví v EU je spojena s celkově pozitivním účinkem imigrace na hospodářský růst a přizpůsobivosti trhu práce, i když se struktura a dynamika imigrace značně liší mezi zeměmi a v čase. V roce 2000 představovali muži a ženy s občanstvím jiné než členské země EU okolo 4 % mužů a žen žijících v EU21. Během 90. let se pozitivní čistá míra migrace stala ve většině členských států největší složkou změny obyvatelstva; EU jako celek měla koncem dekády okolo 850 tisíc čistých přistěhovalců ze zahraničí ročně (včetně vracejících se občanů EU). Podle odhadu přesáhne tento údaj v roce 2001 hodnotu jednoho milionu. V 90. letech jsme rovněž byli svědky rozšiřování typologie migrantů a diverzifikace modelů migračních toků i složení vysílajících a přijímajících zemí. Změny azylových pravidel vedly, převážně v souhře s válkami v bývalé Jugoslávii a s ozbrojenými konflikty ve světě, ke kulminaci počtu žádostí v letech 1992 a 1997. Kromě toho se dřívější emigrační země (jižní členské státy a Irsko) staly zeměmi imigračními, přičemž rozsáhlý tok přistěhovalců sestával jak z vracejících se státních příslušníků, tak i z občanů jiných států, většinou států mimo EU. Vzhledem k růstu populace mladých dospělých v mnoha třetích zemích, k hospodářským a sociálním rozdílům a k politické nestabilitě není pravděpodobné, že by migrační tlak v dohledné budoucnosti polevil. Až v roce 2004 vstoupí do EU deset nových států, stane se z části dřívější imigrace vnitřní mobilita osob. Zkušenosti z minulosti, jakož i nedávné odhady22 ukazují, že mobilita pracovníků z nových členských států nastane nejspíše v mírném až skromném měřítku (se zvláštními situacemi v příhraničních regionech). Zároveň pravděpodobně vzroste velikost a dynamika podílu migrace na celkové změně obyvatelstva v EU25, neboť nové členské státy se vyznačují podobnými demografickými trendy jako stávající EU15. 20 21
22
COM(2000)757. Podrobnější informace viz zejména Eurostat: Women and men migrating to and from the EU. Statistics in focus, Theme 3 – 2/2003; Eurostat: First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 – 25/2002. Údaje v následujícím odstavci jsou čerpány z těchto dvou publikací. Viz též diagram 1 a 2 v příloze 2. European Integration Consortium (2001): The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States. Podle odhadů bude objem přílivu osob z nových členských států do stávajících patnácti činit pouze asi 350 tis. osob. Roční čistý příliv migrantů bude postupně klesat, takže pro rok 2030 je očekávána stabilizace celkové populace občanů nových členských států v EU15 na počtu cca 3,5 milionu osob. Rozložení přílivu do delšího časového období bude dosaženo zavedením přechodných období.
9
2.2
Ekonomický význam přistěhovalectví a jeho dopad na zaměstnanost23
Přistěhovalectví by mělo být uznáváno nejen jako zdroj kulturního a společenského obohacení, zejména s ohledem na jeho příspěvek k podnikatelskému duchu, rozmanitosti a inovacím, ale i jako významný ekonomický faktor zaměstnanosti a růstu, neboť vede ke zvýšení nabídky pracovních sil a pomáhá řešit situace „úzkého profilu“ pracovníků. Přistěhovalectví má také převážně pozitivní dopad na poptávku po výrobcích, a tím i na poptávku po pracovní síle. Studie z celého světa (provedené např. MOP, MMF a OECD) obecně potvrzují řadu pozitivních ekonomických účinků přistěhovalectví24. Dnes je již např. uznáván fakt, že imigrace do USA je jedním z faktorů vysvětlujících dlouhé období růstu v 90. letech, kdy průměrný přírůstek zaměstnanosti dosahoval 1,5 % ročně a celkový ekonomický růst více než 3 % ročně. Navíc se zdá, že rozsáhlé vlny legálního a ilegálního přistěhovalectví do USA25 od konce 80. let představují hlavní příčinu zlepšení trajektorie stárnutí obyvatelstva USA oproti Evropě a dnešního podstatného rozdílu mezi těmito trajektoriemi (viz diagram 3 v příloze). Naproti tomu ekonomická stagnace Japonska v poslední dekádě je čím dál častěji vysvětlována částečně jako důsledek poklesu obyvatelstva v produktivním věku od poloviny 90. let v kombinaci s přísným omezováním přistěhovalectví, které znemožnilo vyrovnání dopadů rychlého stárnutí na nabídku pracovních sil, zaměstnanost a růst přílivem imigrantů (viz diagram 4 v příloze). Pro Evropu platí, že kdyby nebylo přílivu imigrantů, začal by již počet obyvatel v produktivním věku v některých členských státech klesat (viz diagram 5 v příloze). Nedávný růst počtu přistěhovalců do Irska, který následoval po změně režimu udělování pracovních povolení s cílem zmírnění nedostatku pracovních sil, pravděpodobně přispěl k udržení tempa růstu této země26. Pokud jde o pracovní příležitosti, neexistují téměř žádné důkazy, že by přistěhovalectví vedlo ke zvýšení nezaměstnanosti27. Krátkodobě může mít imigrace pozitivní dopad na domácí zaměstnanost díky tomu, že zvyšuje pružnost pracovního trhu. To platí především pro dočasnou migraci. V zásadě přistěhovalci domácí pracovní sílu nevytlačují, neboť jejich schopnosti a kvalifikace mohou doplňovat schopnosti a kvalifikaci občanů EU. Nejsou však vyloučeny negativní dopady na určité skupiny osob nebo odvětví. Empirická zjištění ukazují, že nežádoucí dopady
23 24
25
26 27
Dopad na země původu zde není rozebrán, neboť je řešen podrobněji v nedávném sdělení Komise ze dne 3. 12. 2002 (COM(2002)703). Navzdory důkazům o pozitivním makroekonomickém dopadu působí přistěhovalectví v mnoha lidech znepokojení. To lze připsat skutečnosti, že i když je přistěhovalectví z ekonomického hlediska celkově přínosné, jsou jeho náklady a přínosy nerovnoměrně rozděleny. Navíc jsou některé části dlouhodobého příspěvku populace přistěhovalců, např. její účinky na agregátní poptávku jako hnací sílu ekonomického růstu, těžko prokazatelné. V období let 1990 - 2000 přibylo k obyvatelstvu USA téměř 33 milionů osob. V 80. letech se přistěhovalectví podílelo na růstu obyvatelstva asi jednou třetinou a tento podíl v 90. letech rostl. Mezi roky 1995 a 2000 přispěla imigrace k růstu obyvatelstva asi ze 40 % (UN World Population, přepracované vydání z r. 2000 – střední varianta). Značný demografický příspěvek k americkému růstu vysvětluje, proč je diferenciál růstu mezi USA a EU vyšší, co se týče HDP, než co se týče HDP na obyvatele. Trends in international migration, OECD 2002. J. Coppel et al.: Trends in Immigration and Economic Consequences, ECO/WKP (2001) 10.
10
přistěhovalectví se koncentrují u modrých límečků ve výrobních odvětvích a u nekvalifikovaných zaměstnanců služeb28. Státní příslušníci třetích zemí mají zprvu tendenci směřovat do několika odvětví a profesí, ale v průběhu času tato tendence mizí. Tito lidé tvoří například přes 10 % zaměstnanců v soukromých domácnostech a téměř 8 % zaměstnanců ubytovacích a stravovacích služeb (oproti podílu na celkové zaměstnanosti 3 %). Všechny druhy kvalifikace pro manuální práci jsou u nich zastoupeny více než u občanů EU (a téměř dvakrát více jsou zastoupena nekvalifikovaná manuální povolání – profesní skupina s více než jednou třetinou pozic s nízkou kvalitou29). Kromě toho je značně nerovnoměrné rozložení přistěhovalců v prostoru – mezi členskými státy a regiony – přičemž relativně vyšší koncentrace jich je ve městech a průmyslových oblastech. Rozložení přistěhovalců mezi odvětvími souvisí s tím, kde existují malé bariéry vstupu a jaké jsou požadavky na zvláštní kvalifikaci. Koncentrace občanů třetích zemí v některém odvětví jako taková jim může poskytnout startovní bod ke vstupu na trh práce a osvojení si schopností včetně jazyka. Na druhou stranu relativně vysoký počet občanů třetích zemí v některých odvětvích s omezenými právy nebo omezeným prostorem pro mobilitu na pracovním trhu není v silné pozici, pokud jde o mzdy a kvalitu práce. K tomu se může přidat špatná reprezentace těchto pracovníků v procesu sociálního dialogu. V důsledku těchto vlivů se může posílit neochota občanů členských států vykonávat tato povolání a dnešní segmentace pracovního trhu. Vliv přistěhovalectví na domácí úroveň mezd leží v rozmezí od – 0,3 do + 0,3 %30. Vliv na mzdy a zaměstnanost bude zápornější u některých kategorií domácích pracovníků, zejména nízko kvalifikovaných (v důsledku substitučního efektu), a kladný u pracovníků s vysokou kvalifikací (snad díky zvýšení produktivity ze vzájemného doplňování se těchto pracovníků s přistěhovalci). Čistý vliv přistěhovalectví na veřejné finance hostitelských zemí, tj. na výdaje a příjmy států, byl dosud spíše mírný31 a existují důkazy, že může být i celkově pozitivní. Většina studií navíc ukazuje, že přistěhovalci nejsou více závislí na sociálních dávkách než ty skupiny domácího obyvatelstva, které se nacházejí ve stejné sociální a pracovní situaci. 2.3
Dopady demografických změn na zaměstnanost a ekonomický růst
Dopady demografických změn jsou diskutovány poměrně často32 a lze je popsat řadou různých scénářů. Podle odhadů Eurostatu založených na předpokladu mírné imigrace33 způsobí stárnutí obyvatelstva pokles obyvatelstva EU25 v aktivním věku ze 303 milionů na 297 milionů v roce 2020 a na 280 milionů v roce 2030. Tento pokles, který lze připsat dlouhodobým účinkům snižování měr porodnosti od poloviny 28 29 30 31 32 33
European Integration Consortium (2001): tamtéž. Evropská komise: Employment in Europe 2001. H. Brückner: Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets? německý Ústav hospodářského výzkumu, duben 2002, s. 34. J. Coppel et al.: tamtéž. Viz např. Společná zpráva o účasti na pracovní síle a aktivním stáří, Zpráva o sociální situaci 2002 a 2003. Nynější základní scénář Eurostatu předpokládá poměrně nízký příliv přistěhovalců do EU15 ve výši asi 630 tis. osob ročně, což odpovídá čistému příspěvku asi 450 tis. osob k obyvatelstvu v aktivním věku ročně.
11
70. let, bude doprovázen zvětšováním věkové skupiny starších 65 let. Při stejných předpokladech34 vzroste počet lidí v této věkové skupině v EU25 ze 71 milionů v roce 2000 na 93 milionů v roce 2020 a na 110 milionů v roce 2030, což přinese nárůst poměru závislých starých osob (old age dependency ratio) z 23 % na 40 % (viz diagramy 6 a 7)35. Kromě toho vzroste podle prognózy počet osob starších 80 let v EU25 z téměř 16 milionů v roce 2000 na cca 30 milionů v roce 2030. Pro účely tohoto sdělení lze dopady uvedených demografických změn na růst zaměstnanosti znázornit pomocí ilustrativního demografického scénáře, který předpokládá dosažení lisabonské cílové hodnoty 70%ní zaměstnanosti do roku 2010 a stabilní míru zaměstnanosti po tomto datu36. Při tomto scénáři může být po roce 2010 očekáván pokles celkového objemu pracovních sil (viz následující graf), který za EU25 činí mezi roky 2010 a 2030 řádově 20 milionů pracovníků37. Pokles počtu pracovních sil nastává i v alternativním scénáři, ve kterém roste míra zaměstnanosti z cílových 70 % dosažených v roce 2010 až na 75 %, avšak později a v menším rozsahu. Očekávaný pokles objemu pracovních sil v obou scénářích nemůže být zvrácen (neočekávaným) růstem porodnosti, neboť případné nové „generaci babyboomu“ by trvalo více než dvě desetiletí, než by dospěla do produktivního věku a tím přispěla k růstu celkové zaměstnanosti. Scénář vývoje úrovně zaměstnanosti (EU25, období let 2000 - 2030) Vývoj celkového objemu pracovních sil (v milionech osob) v období let 2010 - 2030 za předpokladu dosažení míry zaměstnanosti 70 % v roce 2010 240
230
O b j e m p r a c o v n í 34 35
36 37
220
210
200
EU25: Dosažení míry zaměstnanosti 70 % do roku 2010
190
180 2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
Použité dlouhodobé prognózy především nepočítají s některými dlouhodobými změnami, jako je možné přistoupení Turecka k EU. Při míře zaměstnanosti 70 % poklesne poměr počtu zaměstnaných k počtu osob starších 65 let z 2,7 v roce 2010 na cca 2,2 v roce 2020, 1,8 v roce 2030 a 1,5 v roce 2040. Pokud by po dosažení lisabonské cílové hodnoty míra zaměstnanosti mezi roky 2010 a 2020 nadále rostla až na 75 %, pak by se pokles tohoto poměru zpomalil a v roce 2020 by bylo dosaženo hodnoty 2,4. Pro lepší znázornění izolovaného dopadu demografických změn je pro migrační toky přijata stejná hypotéza. Tomu odpovídá 13 milionů pracovníků v EU15.
12
Pokles celkového počtu pracovních sil vede k negativnímu vlivu vývoje zaměstnanosti na hospodářský růst, neboť hospodářský růst závisí na kombinaci faktorů zaměstnanosti a produktivity. Negativní vliv zaměstnanosti na hospodářský růst by mohl být kompenzován zrychlením tempa růstu produktivity. Při výše uvedeném demografickém scénáři by však tempo růstu produktivity pro dosažení průměrného tempa růstu HDP 2,5 % ročně (což je průměrný růst EU od roku 1990), aby vyrovnalo pokles zaměstnanosti, muselo v období let 2010 - 2020 dosáhnout 2,8 % a v období let 2020 - 2030 by se dokonce muselo vyšplhat přes hranici 3 %. Pokud by mělo být dosaženo 3%ní míry růstu, která odpovídá extrapolaci lisabonských cílů, musel by být růst produktivity ještě vyšší (viz diagram 8 v příloze). Tyto výsledky tak ilustrují význam, který bude mít dosažení lisabonského cíle 70%ní míry zaměstnanosti do roku 2010 a udržení této míry za jinak nezměněných podmínek (při předpokladu setrvání ostatních proměnných s vlivem na produktivitu a růst na konstantní výši). Potenciál technologií úsporných na faktor práce by neměl být podceňován, ale na druhou stranu lze zpochybnit možnost dosažení růstu produktivity na výše uvedených úrovních, zvážíme-li tyto nedávné trendy: za EU15 rostla produktivita práce průměrným tempem 4,5 % v 60. letech, 2,5 % v 70. letech a 2 % v 80. letech a pak klesala až na 1,2 %. Také dopad poklesu počtu pracovních sil a jejich stárnutí na produktivitu nemusí být pozitivní. Tento dopad bude průsečíkem mnoha různých vlivů, včetně zavádění technologií úsporných na práci v důsledku ztenčování trhů práce, obtížného přizpůsobování stárnoucích pracovníků na nové požadavky pracovního trhu, změn míry úspor, jež mohou negativně ovlivnit tempo investic a inovování kapitálových produktů38, rizika poklesu návratnosti investic do lidského kapitálu při stárnutí obyvatelstva, změn tempa investic do výzkumu39, technologických změn a změn celkové odvětvové a geografické mobility v důsledku poklesu podílu mladých pracovníků. I když je obtížné předvídat, jak se kombinace faktorů ovlivňujících produktivitu projeví, lze celkově pochybovat o tom, že dojde k takovému růstu produktivity, který je nutný k vyrovnání poklesu zaměstnanosti. Nedojde-li k přírůstku zaměstnanosti ze zvýšené imigrace a nezvedne-li se tempo růstu produktivity nad dnešní úroveň (0,5 1,5 %), zpomalí se průměrný růst HDP v EU v uvedeném scénáři na 1 % v období let 2010 - 2020 a na 0,6 % v období let 2020 - 2030. Scénář však nebere v úvahu nejrůznější adaptační procesy, které v hospodářství proběhnou. Očekává se přizpůsobení mnoha proměnných, například měnových kurzů, úrokových měr, objemu a složení úspor, spotřeby a investic, jakož i mezinárodních toků kapitálu a zboží a služeb mezi oblastmi s rozdílným charakterem stárnutí obyvatelstva. V Ekonomické ročence 2002, do jejíchž podkladů Komise zahrnula tyto efekty, je spočítán model všeobecné rovnováhy s tím, že stárnutí obyvatelstva nepříznivě ovlivní růst HDP na obyvatele – v období let 2000 - 2050 způsobí jeho snížení oproti základnímu scénáři o 0,4 procentního bodu ročně. Není zde však 38
39
Model životního cyklu ukazuje určitý pokles míry úspor v závislosti na stárnutí. Negativní dopad tohoto poklesu na investice by však mohl být zmírněn novými možnostmi, které přináší růst návratnosti přímých zahraničních investic (viz Ekonomická ročenka (Annual Economic Review) 2002, kapitola 4). Viz zejména barcelonský cíl urychlení investic do výzkumu (COM(2003)226 a SEC(2003)489).
13
uvažována možnost změny politik v reakci na dynamiku stárnutí a možný pozitivní dopad takových změn na celkový růst40. Za pozornost stojí rovněž dopady stárnutí obyvatelstva na systém sociálního zabezpečení41. Zvýšení zaměstnanosti by pomohlo zmírnit i břemeno jiných druhů sociálních dávek, např. dávek v nezaměstnanosti. Nicméně i když bude dosaženo cílové hodnoty 70%ní míry zaměstnanosti a tato hodnota bude v dalších desetiletích udržena, bude růst poměru závislých starých osob pokračovat (viz diagram 7 v příloze). Proto je třeba zdůraznit, že přistěhovalectví by mohlo přispět k větší udržitelnosti důchodů pouze do té míry, do jaké může zmínit trend poklesu celkového počtu pracovních sil po roce 2010. V dlouhodobém horizontu však nemohou být dopady stárnutí na systémy sociálního zabezpečení odstraněny jinak než podstatným zvýšením porodnosti. 2.4
Předpokládaný vývoj zaměstnanosti a potenciál přistěhovalectví
I když se ekonomické dopady společensko-demografických změn teprve plně projeví, některých důsledků změny demografické a vzdělanostní struktury obyvatelstva v produktivním věku si můžeme všímat již dnes42. V první řadě byly v průběhu posledního hospodářského cyklu hlášeny nedostatečné počty pracovních sil. Tento negativní jev, ač obtížně měřitelný a sledovatelný, má tendenci k setrvání i v nynější fázi hospodářské recese. K řešení těchto výzev a splnění cílů z Lisabonu musí EU především mobilizovat stávající lidské zdroje, včetně migrujících pracovníků žijících na jejím území. Nicméně s ohledem na tendenci ke zvětšování problému s nedostatkem pracovníků lze pochybovat, že trhy práce EU budou schopny zajišťovat takové počty pracovníků, které by odpovídaly potřebám poptávky. Krátkodobě může migrace pracovníků přispět ke zmírnění jejich nedostatku zejména v informačních a komunikačních technologiích, ve vyspělých technologiích nebo ve zdravotnictví, ale také v některých povoláních s nízkým stupněm kvalifikace. Zkušenosti z nedávné minulosti, kdy některá odvětví (IT, zdravotnictví, stavebnictví) trvale hlásila nedostatek pracovníků, ukazuje, že nemusí být vždy snadné vyřešit tyto problémy sáhnutím do řad místních pracovníků. Možným řešením by bylo více využít možností, které poskytuje Všeobecná dohoda WTO o obchodu službami (GATS) – uzavřít dohody o dočasném vstupu osob za účelem poskytování služeb (tzv. Mód 4)43. Střednědobě se bude nedostatek pracovníků prohlubovat a jejich potřeba se může všeobecně rozšířit na profese s vysokým i nízkým stupněm kvalifikace. Hlavní výzvou zůstane nalákání a získání migrantů, kteří by zapadali do struktury pracovních sil Unie a pomohli stabilizovat produktivitu a hospodářský růst. V souvislosti s prohlubováním mezer a nesouladů mezi poptávanou a nabízenou kvalifikací,
40
41 42 43
Uvedené údaje, které pocházejí z Ekonomické ročenky 2002, nejsou přímo srovnatelné s údaji z demografických scénářů, neboť ty se týkají růstu HDP, nikoli růstu HDP na obyvatele, a předpokladu splnění lisabonské cílové hodnoty 70%ní míry zaměstnanosti. Podrobnější analýza viz Ekonomická ročenka 2002 a Společná zpráva Rady a Komise o důchodech ze stejného roku. Analýza strukturální změny trhů práce v Evropě viz Employment in Europe 2002. K tomu, že Všeobecná dohoda WTO o obchodu službami poskytuje možnost uzavírání dohod o dočasném vstupu osob za účelem poskytování služeb (tzv. Mód 4), je třeba dodat, že tento typ dočasné migrace se pravděpodobně rozvine jako výsledek nynějších jednání v rámci Rozvojové agendy z Doha.
14
k jejichž překonání je zapotřebí delšího času, je čím dál více uznáván fakt, že ekonomické přistěhovalectví může při řešení nerovnováhy na pracovním trhu sehrát důležitou roli, budou-li přicházet lidé s vhodnou kvalifikací. Řízení tvaru a dynamiky budoucích imigračních toků tak, aby vhodně zapadaly do ekonomiky EU, se může v praxi ukázat jako obtížné, protože přistěhovalectví závisí na mnoha různých faktorech, jež jsou často mimo rozsah pravomoci jediného veřejného orgánu. Vlády si však čím dál více uvědomují, že pro snadnější integraci přistěhovalců do pracovního trhu je třeba k imigraci zaujmout více proaktivní a prozíravý přístup a že nebude-li k legálnímu přistěhovalectví zaujat otevřenější přístup, může EU v budoucnu čelit zesílení imigračních tlaků a riskovat zesílení přílivu ilegálních přistěhovalců. Mnohé země OECD a EU již iniciovaly zvláštní programy k usnadnění přístupu kvalifikovaných zahraničních pracovníků na trh práce, nebo přijaly změny příslušných předpisů (to se týká zejména pracovníků s vysokou kvalifikací, např. výzkumníků). Některé země rovněž zvažují zavedení selektivní imigrační politiky s vazbou na trh práce, která by pomohla zmírnit nedostatek pracovníků; cíle a postupy těchto politik se však mezi jednotlivými zeměmi mohou značně lišit. Příslušné politiky není možné navrhovat podle jednoduchého vzoru a naopak je nutné s využitím prohloubených statistických údajů důkladněji zvažovat jejich možné dopady a nedostatky. Avšak ani s vylepšenými údaji si nelze dělat iluze, že by bylo možné přesně odhadovat budoucí potřeby pracovního trhu z hlediska jednotlivých odvětví a profesí. Nabídku a poptávku pomohou nejlépe spojit takoví přistěhovalci, kteří jsou dostatečně přizpůsobiví na měnící se podmínky, pokud jde o kvalifikaci, praxi a osobní schopnosti. Mechanismy selekce musí být šity na míru tomuto druhu potenciálních přistěhovalců a nabídnout jim dostatečně atraktivní podmínky. To pravděpodobně povede k zesílení soutěže o tyto pracovníky mezi členskými státy EU a mezi státy OECD. K vytvoření vhodného hřiště pro tuto soutěž je třeba zavést koordinační postupy. Orgány členských států často hovoří o dočasnosti či dokonce sezónním charakteru přistěhovalectví, které hodlají připustit. To však není realistický pohled. Zkušenosti z minulosti mimo jiné ukazují, že je značně obtížné udržet systémy dočasné imigrace stabilní, neboť lidé, kteří chtějí v zemi zůstat, si obvykle najdou svoji „cestičku“. Kromě toho je třeba mít na paměti, že účinná integrace přistěhovalců a jejich příspěvek k pracovnímu trhu si často vyžádá určitý čas a že ke zmírnění demografické nerovnováhy, hrozící ve střednědobém horizontu, může přispět spíše imigrace trvalého charakteru. Úspěšný vliv celkové souhry přistěhovaleckých politik členských států na zaměstnanost bude záviset na schopnosti EU plně využít potenciálu přistěhovalectví a zároveň se neodchýlit od obecnějších cílů sociální, hospodářské, zahraniční, rozvojové a obchodní politiky. Přistěhovalců by nemělo být využíváno na úkor rozvojových zemí, zejména s ohledem na možný odliv mozků44. Také by neměly být udržovány rozdíly v rozdělení přistěhovalců a občanů EU mezi odvětvími a profesemi. Tyto rozdíly, jež se projevují v segregaci pracovních trhů, brzdí trend celkového zvyšování kvality práce, ústřední součást Evropské strategie zaměstnanosti,
44
Viz diskuse v textu sdělení o vztazích s třetími zeměmi (COM(2002)703).
15
a mohou vést k trvalé závislosti na přistěhovalectví za účelem obsazení pracovních míst s nízkou kvalitou. Řízení celkového tvaru přistěhovalectví si rovněž vyžádá koordinované změny v postavení přistěhovalců nebo v délce jejich pobytu, jakož i řešení otázky neoficiální práce přistěhovalců v rámci komplexního přístupu k problematice práce na černo. Konečně je třeba mít na paměti, že významnou roli v migračních tocích budou vždy hrát také neekonomické motivy (např. spojování rodin, uprchlictví) a že je nutné uznávat a rozvíjet schopnosti a dovednosti přistěhovalců přicházejících s těmito motivy. 2.5
Řeší přistěhovalectví problém demografických změn?
Hypotéza využití přistěhovalců jako náhradního zdroje k pokrytí potřeb zmenšující se a stárnoucí populace EU byla rozsáhle zkoumána45. V předchozím textu bylo ukázáno, že nulový růst dnešního čistého přílivu imigrantů by vedl k výrazně nižším mírám zaměstnanosti a hospodářského růstu. Na druhou stranu není realistické očekávat, že bude přistěhovalectví zcela kompenzovat dopady stárnutí obyvatelstva na trh práce. V diskusi o čistém přílivu imigrantů je navíc třeba myslit i na emigraci z EU, jejíž tvar a dynamiku lze jen obtížně předvídat46. Udržení dnešního počtu obyvatel v produktivním věku, a zejména udržení dnešního poměru závislých starých osob, by vyžadovalo masivní rozšíření přílivu přistěhovalců do roku 2030. Hlavním ekonomickým nedostatkem takového přílivu by bylo, že populace přistěhovalců také stárne, a to v souladu s domácími demografickými vzorci. Jakýkoliv „přistěhovalecký boom“ v příštích několika desetiletích by tedy (při stejných předpokladech) vedl ke vzniku situace podobné té dnešní v pozdějším časovém okamžiku. Z hlediska sociální soudržnosti by také jakékoliv masivní rozšíření přílivu přistěhovalců značně zvýraznilo problémy s integrací. Stabilnější příliv imigrantů je nicméně čím dál více nutný a pravděpodobný. Tendence k poklesu evropského obyvatelstva v produktivním věku v kombinaci s různými tlaky v rozvojových zemích povede v nejbližších desetiletích pravděpodobně k stabilnímu přílivu imigrantů. Přistěhovalectví může přispět k plnění současných i budoucích potřeb pracovních trhů EU a navíc může pomoci rozložit důsledky demografického přechodu, očekávaného mezi lety 2010 a 2030, do delšího časového období, i když je třeba mít na paměti, že samo o sobě nemůže vyřešit všechny dopady stárnutí. Proto bude důležité najít způsoby, jak modelovat migrační tlaky prostřednictvím příslušných politik vstupu a usazování. Stejně důležité bude uvědomit si možné přínosy imigrace a usnadňovat integraci přistěhovalců prostřednictvím lepších politik přistěhovalectví a integrace na úrovni lokální, regionální, národní a celé Unie.
45 46
Viz např. OSN (2000): Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?, Population Division, Department of Economics and Social Affairs, New York. Opakujeme, že sám údaj o čistém migračním toku neumožňuje odhadnout velikost imigrace a emigrace.
16
3.
INTEGRAČNÍ VÝZVA: HOLISTICKÝ PŘÍSTUP
Úspěšná integrace přistěhovalců je jak věcí sociální soudržnosti, tak i předpokladem hospodářského výkonu. Úspěšná integrace stávajících i budoucích přistěhovalců nese klíčový význam ve vztahu k agendě z Tampere a Lisabonu a k výzvám popsaným v předchozím textu. Skutečnost, že je nutné toto úsilí ještě zesílit, naznačují trvalé problémy stávající populace imigrantů47. Charakteristickým příkladem těchto problémů je nízká zaměstnanost a vysoká nezaměstnanost i ve druhé generaci přistěhovalců. 3.1
Vymezení pojmů a rozsah působnosti
Pro účely tohoto sdělení se integrací rozumí obousměrný proces založený na vzájemných právech a povinnostech občana třetí země s legálním pobytem na jedné straně a hostitelské společnosti na straně druhé, který vede k plnému zapojení přistěhovalce. To vyžaduje jednak odpovědnost hostitelské společnosti za takovou formulaci práv přistěhovalců, aby se jako jednotlivci mohli podílet na hospodářském, společenském, kulturním a občanském životě společnosti, a jednak dodržování základních norem a hodnot hostitelské společnosti ze strany přistěhovalce a jeho aktivní účast na procesu integrace, aniž by se musel zříci své vlastní identity. Ve svém sdělení z listopadu 200048 upozornila Komise na rozmanitost skupin přistěhovalců, na které by se měla zaměřit integrační opatření. Mezi hlavní skupiny patří pracovní migranti, rodinní příslušníci vpouštění na základě ustanovení o spojování rodin, uprchlíci a osoby pod mezinárodní ochranou. Integrace s sebou nese postupný vývoj rovnováhy mezi právy a povinnostmi, a proto čím déle někdo v členském státě legálně pobývá, tím více práv a povinností by měl získat. Tato „přírůstková metoda integrace“ však závisí na tom, aby byla integrační opatření nabídnuta všem občanům třetích zemí co nejdříve po jejich příchodu, nejpozději však v okamžiku, kdy jejich pobyt získá trvalý či stabilní charakter. Zvláštní integrační opatření jsou často potřebná i pro druhé a třetí generace přistěhovalců, které se narodily v EU či zde získaly občanství, jakož i pro přistěhovalce z bývalých kolonií se státní příslušností hostitelské země. Integrační opatření by měla být dostupná i uprchlíkům, včetně znovuusídlených uprchlíků a osob požívajících odvozené nebo dočasné ochrany49. Tak jako u jiných skupin přistěhovalců se zde integrační opatření mohou lišit podle specifických potřeb50 a délky pobytu51 uprchlíků. Uchazeči o azyl však představují zvláštní skupinu občanů třetích zemí, kteří nemají běžný legální pobyt a jejichž pobyt má dočasný a nestabilní charakter. Za určitých podmínek jsou potřeba integrační opatření či spíše 47
48 49 50 51
Situace projektů EU na toto téma, prováděných v rámci Čtvrtého rámcového programu výzkumu a vývoje, viz Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission, Program cíleného socioekonomického výzkumu (Targeted Socio-Economic Research – TSER), in: http://www.cordis.lu/improving/socio-economic/ppublications.htm. COM(2000)757. Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001, Úř. věst. č. L 212, 7. 8. 2001. Zvláštní potřeby ohrožených skupin uprchlíků viz oddíl 3.5.1. Přestože byla na úrovni EU stanovena maximální délka pobytu v rámci dočasné ochrany a někteří pracovní migranti vstupují do Unie jen na pevně určenou krátkou dobu, mohou mít tito lidé legitimní důvody k prodloužení legálního pobytu v EU.
17
programy zaměřené na jejich uvedení do země azylu (úvodní programy), nicméně taková opatření či programy nespadají do tématu tohoto sdělení a nebudou zde rozebírány52. 3.2
Potřeba holistického přístupu
Ve svých sděleních z let 2000 a 200153 označila Komise řadu zásad, jimiž se musejí integrační programy řídit, a tyto zásady platí i dnes. Nejdůležitější je nutnost holistického přístupu, zohledňujícího nejen ekonomické a sociální aspekty integrace, ale také otázky kulturní a náboženské rozmanitosti, příslušnosti ke společnosti, participace a politických práv. Priority integračních programů se liší země od země a region od regionu, ale pro všechny programy platí, že musejí být plánovány v dobře promyšleném dlouhodobém rámci a zároveň řešit specifické potřeby jednotlivých skupin přistěhovalců a padnout na míru místním podmínkám. Programy závisejí na navázání partnerství široké škály aktérů a na uvolnění dostatečných prostředků. Na plánování, rozvoji, organizaci a hodnocení programů, které se jich týkají, se musejí podílet i členové přistěhovaleckých komunit, včetně žen a osob pod mezinárodní ochranou. Zatímco zvláštní integrační programy jsou důležitým prvkem prvotní fáze integrace, dlouhodobým cílem by mělo být zpřístupnění existujících služeb přistěhovalcům a to, aby tyto služby počítaly s jejich specifickými potřebami. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že mnohá integrační opatření mohou posloužit dvojímu účelu. Nejenže usnadňují integraci přistěhovalce v hostitelské zemi, ale také jej mohou připravovat na návrat54. Tak třeba většina vzdělávacích aktivit, včetně odborné přípravy, může těmto lidem poskytnout kvalifikaci, jež je v případě návratu využitelná i při rozvoji jejich vlastní domoviny. 3.3
Klíčové prvky každé holistické integrační politiky
Z potřeby holistického přístupu vyplývá potřeba komplexní integrační politiky. V následujícím oddílu tak bude probrána celá řada prvků a otázek, které jsou pro úspěch integrační strategie klíčové. Formulované otázky a výzvy by se zároveň mohly stát předmětem další diskuse mezi členskými státy a výměny informací a správných postupů. 3.3.1
Integrace na pracovním trhu
Přístup na trh práce je klíčový pro integraci občanů třetích zemí do společnosti a převážná většina přistěhovalců a osob s mezinárodní ochranou disponuje kvalitami a schopnostmi, které jsou v dnešní Evropské unii potřeba. Úplná integrace těchto osob na pracovním trhu EU může také přispět ke schopnosti evropského hospodářství plně využít svůj potenciál konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti. Na nynějších mírách zaměstnanosti přistěhovalců je však vidět, že jejich potenciální příspěvek není vždy plně využit. Míra zaměstnanosti občanů třetích zemí v EU15 (52,7 %) leží
52 53 54
Opatřeními na integraci uchazečů o azyl se specificky zabývá návrh směrnice Rady o minimálních standardech pro přijímání uchazečů o azyl (COM(2001)181, 3. 4. 2001). COM(2000)757 a COM(2001)387. Osoby vyžadující mezinárodní ochranu počítají s návratem, jakmile to podmínky v zemi původu umožní; to se týká i přistěhovalců s krátkodobým pobytem.
18
hluboko pod mírou zaměstnanosti občanů EU (64,4 % – viz diagram 9 v příloze). Tento rozdíl je obzvlášť výrazný u žen. Přistěhovalci jsou navíc nadměrně zastoupeni v rizikových odvětvích, mezi neoficiálními pracovníky v povoláních s nízkou kvalitou a v segmentech obyvatelstva obzvláště zasažených zdravotními riziky a sociálním vyloučením. Kromě toho mají přistěhovalci s dobrým vzděláním a schopnostmi často problémy s nalezením práce, která by odpovídala jejich kvalifikaci, a jsou nuceni přijmout méně odbornou práci s nižším platem. Pro maximální využití potenciálu přistěhovalců je důležité navázat na jejich dřívější praxi a kvalifikaci, získanou mimo EU. To vyžaduje uznávání a správné hodnocení formální i neformální kvalifikace (včetně diplomů). Kromě toho je nutné věnovat větší pozornost odstraňování takových překážek získání a udržení zaměstnání, jako je nepružnost požadavků na pracovníka nebo právní omezení ohledně jazykových schopností nebo státní příslušnosti55. Další velké bariéry, jež musí být odstraňovány, představuje diskriminace na pracovišti a rasistické chování. Zvláštní důraz je třeba klást na hodnocení a zlepšování schopností a dovedností přistěhovalců, včetně jazykové vybavenosti, aby mohli vstoupit na pracovní trh a poté si udržet přístup k průběžnému odbornému vzdělávání na stejné bázi jako domácí pracovníci56. Integrace přistěhovalců na trhu práce by tedy měla být podepřena takovouto aktivní politikou zaměstnanosti s cílem snížení mezery nezaměstnanosti mezi občany třetích států a občany EU na polovinu do roku 201057. Důležitou úlohu v této oblasti mohou sehrát také sociální partneři, a to zejména při péči o rovné zacházení s migrujícími pracovníky v otázkách mzdy a pracovních podmínek a při hledání nejrůznějších léků na zvláštní potřeby imigrantů. Důležitým nástrojem podpory integrace přistěhovalců na pracovním trhu může být řízení rozmanitosti (diversity management), tj. řízení rozmanitosti mezi pracovníky, životními styly a rolemi podniků ve společnosti. Tento přístup může být pro zaměstnavatele také účinnou a přínosnou strategií dosahování podnikatelských cílů, neboť jim pomáhá všímat si obchodních příležitostí vznikajících v čím dál rozmanitější společnosti a plně využívat schopností zaměstnanců z různých prostředí (např. jejich zvláštních jazykových schopností nebo jejich porozumění jiným kulturám). Řízení rozmanitosti neznamená jen najímat rozmanité pracovníky, ale také řídit a adaptovat organizace tak, aby měla z této rozmanitosti maximální prospěch. Zahraniční zkušenosti ukazují, že zavedení těchto strategií výrazně obohatilo mnoho podniků i veřejných institucí. I když je integrace na pracovním trhu klíčovým prvkem procesu integrace, nemá tento proces velkou naději na dlouhodobý úspěch, nestane-li se komplexním – nepodaří-li se přistěhovalce integrovat také do společenského, kulturního a politického života hostitelské společnosti58.
55 56 57 58
Evropská konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, konaná v Kodani ve dnech 4. - 5. července 2002. Viz též stanovisko Hospodářského a sociálního výboru ze dne 21. března 2002 k přistěhovalectví, integraci a úloze organizací občanské společnosti. Viz návrh rozhodnutí Rady o obecných směrech pro politiku zaměstnanosti členských států, COM(2003)176, 8. 4. 2003, s. 13. Evropská konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, tamtéž.
19
3.3.2
Vzdělání a jazykové schopnosti
Vzdělávání a odborná příprava představují klíčové faktory úspěchu integrace. Přistěhovalci čelí vážným potížím při uznávání svých akademických výsledků a kvalifikace. To má negativní vliv na efektivitu poradenství při volbě vzdělání. Nedostatečné dosažené vzdělání se často odráží na relativně nižší míře zaměstnanosti státních příslušníků třetích zemí (viz diagram 10 v příloze). Klíčovou starostí většiny členských států je schopnost přistěhovalců hovořit jazykem hostitelské země. Špatné jazykové schopnosti jsou považovány za hlavní překážku úspěšné integrace. Mnohé členské státy zároveň lpí na zásadě, že špatná jazyková vybavenost by neměla bránit v přístupu k zaměstnání nebo ke vzdělání, a naopak věří, že účast v profesním životě nebo ve vzdělávání může přispět k rozvoji potřebných jazykových schopností. Vzhledem k péči o děti a ke kulturnímu a náboženskému rozměru integrace je tento přístup obzvláště důležitý pro migrující ženy, kterým je umožněno navštěvovat jazykové kurzy, nehledě na vliv, který může mít na jazykovou vybavenost jejich dětí.
Je třeba zdůraznit, že školství hraje nezbytnou úlohu nejen při získávání znalostí, ale také jako místo formálního a neformálního učení se normám a hodnotám společnosti a jako „kulturní most“. Představuje důležitý stimul plurality a rozmanitosti u pro populaci přistěhovalců i hostitelskou společnost, a tím působí i proti diskriminaci. V neposlední řadě je nutné řešit řadu otázek spojených se vzděláváním migrujících dětí. V osnovách by měla být zohledněna rozmanitost a měla by být rozvíjena úzká spolupráce mezi rodiči, komunitami přistěhovalců a školami. Je třeba řešit každý specifický problém, například situaci, kdy do jedné školy chodí větší počet migrujících dětí. 3.3.3
Bydlení a život ve městech
Rozložení přistěhovalců v prostoru se výrazně liší mezi členskými státy a regiony, přičemž relativně vyšší koncentrace jich je ve městech a průmyslových oblastech. Integrace je problematická především v národnostně smíšených (a často zanedbaných) oblastech, ve kterých dochází k ohrožení participace přistěhovalců a jejich pocitu přináležitosti projevy rasismu a xenofobie. Volba místa bydliště zřetelně závisí na místě zaměstnání, ale také na modelech přistěhovalectví v minulosti a místě usazení již existujících komunit. Přistěhovalci dnes tvoří čím dál větší složku obyvatelstva městských oblastí a jejich počty pravděpodobně porostou i v příštích desetiletích. Základním předpokladem integrace jejich je přístup k bydlení a právě nedostatek kvalitního bydlení za dostupné ceny v etnicky smíšených lokalitách představuje problém, jemuž mnoho imigrantů a uprchlíků čelí. Situace, kdy rozsáhlé počty přistěhovalců žijí v zanedbaných městských oblastech, je způsobena řadou faktorů typu „překážka“ i typu „volba“ – příležitostmi k sehnání ubytování a práce, přáním zůstat v blízkosti svých příbuzných a zachovat rodinná pouta, diskriminací apod.59 Sídelní koncentrace etnik (tzv. ghetta) vede k izolaci komunit a brání jejich zapojení do širší společnosti. Pevné komunitní sítě mohou sice
59
Evropská konference o úspěšné integraci na pracovním trhu, konaná v Kodani ve dnech 4. - 5. července 2002.
20
do zanedbaných lokalit vnést nový život a obnovu – například díky malému podnikání – ale etnická a sociální segregace ve městech též představuje velkou hráz integrace. K překonání těchto hrází a omezení negativních dopadů segregace bydlení, včetně sociálního napětí mezi přistěhovalci a hostitelskou populací, může přispět uplatňování komplexních urbanistických a regionálních rozvojových strategií, zohledňujících mj. infrastrukturu, bydlení, volný čas, nakupování, dopravu, školství a potřeby místního trhu práce. Vysoká koncentrace a prostorová segregace přistěhovalců slouží mj. i jako podhoubí ilegálního přistěhovalectví a obchodování a také vede k rozvoji diskriminačních postojů v hostitelské společnosti. 3.3.4
Zdravotnictví a sociální služby
Další klíčovou oblast, ve které je často třeba přizpůsobit stávající politiky, představuje přístup populací přistěhovalců ke zdravotnictví a sociálním službám. Populace přistěhovalců mohou v souvislosti se svou situací trpět specifickými zdravotními potížemi (odloučení od zbytku rodiny, nejistota ohledně svého postavení, zejména jeli dočasné). Model nejistoty, chudého bydlení a špatných pracovních podmínek vede často též k přidruženým zdravotním potížím; těm lze většinou předcházet cílenými programy. Zároveň mají populace přistěhovalců problémy s přístupem k vysoce kvalitním zdravotnickým a sociálním službám. Je třeba řešit řadu otázek, včetně zásobování komunit přistěhovalců příslušnými informacemi a specifické odborné přípravy personálu zodpovědného za poskytování těchto služeb. Zvýšená účast osob s různým etnickým původem na plánování a poskytování zdravotnických služeb by měla přispět nejen k prevenci diskriminace, ale i ke zvýšenému ohledu na kulturní překážky a specifické potřeby daných komunit. 3.3.5
Společenské a kulturní prostředí
Aktivní zapojení a účast přistěhovalců a osob pod mezinárodní ochranou na občanském životě má obrovský význam. Je třeba přijímat opatření k povzbuzení jejich účasti např. ve sportovních jednotách, školních radách a jiných formách života komunity, jakož i ve veřejné debatě. Setkávání s jinými lidmi představuje důležitý krok k tomu, aby se přistěhovalec usadil a stal se součástí hostitelské společnosti, a interakce mezi kulturami a náboženstvími přispěje ke zvýšení tolerance a vzájemné úcty. Uvedená potřeba je ještě aktuálnější v důsledku rostoucí tendence veřejnosti vidět v přistěhovalcích příčinu nejistoty, jakož i všeobecného nepřátelství vůči muslimům, jež se vytvořilo následkem událostí 11. září 2001 ve Spojených státech. Je třeba šířit pravdivé informace o přistěhovalcích a jejich pozitivním – ekonomickém i kulturním – příspěvku k našim společnostem, neboť nedostatek informací může povzbuzovat tendence k odporu, sociálnímu vyloučení, rasismu a xenofobii. Všeobecná podpora pozitivního postoje veřejnosti k přistěhovalcům si vyžádá silné politické vůdcovství a jasné odhodlání přispět k budování pluralitní společnosti a zavrhnout rasismus. Hlavní odpovědnost zde padá na politiky a masmédia, nesoucí úlohu učitelů veřejného mínění. Politici a masmédia by měli jít společnosti příkladem a nejen zdůrazňovat příspěvek přistěhovalců, ale také zajistit vyváženost a podloženost informování a veřejné debaty o otázkách integrace.
21
3.3.6
Státní občanství, občanská příslušnost a úcta k rozmanitosti
Mezi závěry z Tampere byl zahrnut cíl, aby byla státním příslušníkům třetích zemí s dlouhodobým legálním pobytem nabídnuta možnost získání státního občanství členského státu, ve kterém pobývají. Získání státního občanství dle všeobecně sdíleného názoru usnadňuje integraci, i když nepředstavuje konečný cíl integračního procesu ani samo o sobě neřeší problémy se sociálním vyloučením a diskriminací. Získání státního občanství je však velmi důležité, neboť posiluje pocit přináležitosti ke společnosti. Občanství skýtá člověku veškerá občanská práva a de iure mu umožňuje účast na politickém, občanském, společenském, hospodářském a kulturním životě členského státu. Za předpokladu, že je žádoucí, aby se z přistěhovalců stávali občané, je rozumné svázat přístup k občanství s délkou pobytu v dané zemi a uplatňovat rozdílná pravidla pro přistěhovalce první a druhé (třetí) generace. Druhé či třetí generaci přistěhovalců by právní předpisy měly garantovat automatický nebo poloautomatický přístup k občanství, zatímco u první generace je rozumné podmínit je podáním formální žádosti. Naturalizace by měla být rychlá, bezpečná a bez jakékoliv diskriminace. Státy mohou klást podmínku délky pobytu a znalosti jazyka a zohledňovat případný záznam v trestním rejstříku. V každém případě by však kritéria naturalizace měla být jasná, přesná a objektivní. Volnost administrativního rozhodování by měla podléhat jasným mantinelům a možnosti soudního přezkumu. Ve svém sdělení z listopadu 200060 uvedla Komise koncept občanské příslušnosti, který znamená přiznat přistěhovalcům určitá základní práva a povinnosti, jichž by jinak nabývali postupně v průběhu let, aby s nimi bylo v hostitelském státě zacházeno stejně jako s občany, i když ještě nejsou naturalizováni. Základní rámec občanské příslušnosti představuje Charta základních práv, přičemž některá práva přistěhovalců vyplývají již z univerzální podstaty těchto práv a jiná jsou odvozena od práv propůjčených občanům Unie61. Platné62 nebo navrhované63 právo Společenství již ve skutečnosti mnohá z těchto práv propůjčuje všem osobám s legálním pobytem v Unii. Získání občanské příslušnosti po určitém počtu let by mnoha přistěhovalcům pomohlo úspěšně zakořenit ve společnosti. Rovněž by se mohlo stát prvním krokem v procesu získání plnohodnotného občanství daného členského státu. Dalším důležitým aspektem konceptu občanské příslušnosti je umožnit přistěhovalcům politickou participaci. Některé členské státy64 již nyní přiznávají za určitých podmínek všem usazeným cizincům lokální volební právo. Z hlediska integrace je zřejmé, že lokální volební právo by se nemělo odvozovat ze státního
60 61
62 63
64
COM(2000)757. Těmito právy jsou právo volného pohybu a pobytu, právo pracovat, usazovat se a poskytovat služby, právo volit a kandidovat ve volbách do Evropského parlamentu a ve volbách komunálních, právo na diplomatickou a konzulární ochranu, jakož i právo petiční a na přístup k dokumentům a zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti. Srovnej články 194 a 195 Smlouvy o ES o právu předkládat petice Evropskému parlamentu a Evropskému ombudsmanovi a článek 255 o přístupu k dokumentům. Srovnej článek 12 navrhované směrnice o postavení státních příslušníků třetích zemí s dlouhodobým pobytem, který vymezuje svobodu pohybu a pobytu v Unii, jakož i právo pracovat, usazovat se a poskytovat služby. Dánsko, Irsko, Nizozemsko, Švédsko a Finsko.
22
občanství, nýbrž spíše z trvalého pobytu65. Opatření Společenství v oblasti politických práv by v současné době neměla žádný právní základ, nicméně Komise se domnívá, že přiznání politických práv přistěhovalcům s dlouhodobým pobytem je velmi důležité pro proces jejich integrace. 3.4
Hlavní aktéři holistické politiky integrace
Klíčovou podmínkou úspěchu holistického přístupu k přistěhovalectví je vytvořit promyšlený rámec pro lepší koordinaci politik a zlepšit spojený účinek politik přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti na všech úrovních a napříč obory. Jen tak lze otázky přistěhovalectví lépe zvládat a podrobněji monitorovat a navázat užší spolupráci všech důležitých aktérů na úrovni lokálních, regionálních, národních i unijních orgánů, jakož i v zemích původu. Vedoucí úlohu by zde měly hrát vlády, nicméně spolupracovat na jednotlivých politikách by měli také sociální partneři, vědecká komunita, poskytovatelé veřejných služeb, nestátní organizace a další aktéři občanské společnosti včetně přistěhovalců samých. Integrační politiky jsou často plánovány na celonárodní úrovni a prováděny na úrovni místní či regionální, což vyžaduje dobrou spolupráci a tok informací mezi všemi zúčastněnými aktéry. Nestátní organizace na místní i národní úrovni hrají hlavní úlohu jako obhájci práv přistěhovalců a osob pod mezinárodní ochranou66, čímž zajišťují potřebnou spolupráci a porozumění mezi výkonnými poskytovateli služeb a jejich uživateli. Sociální partneři hrají v integračním procesu významnou roli tím, že usnadňují každodenní integraci přistěhovalců na pracovišti a vyzdvihují nutnost ohledu na kulturní rozdíly, a tak zvyšují účinnost pracovní síly a posilují společenskou zodpovědnost podniků. Všichni uvedení aktéři tak nesou svůj díl společné odpovědnosti za úspěch integrace občanů třetích států do našich společností. Dialog s těmito klíčovými aktéry má při definování a provádění politik prvořadý význam, nicméně vytváření ducha integrace je úkolem pro společnost EU jako celek. Základním prvkem proaktivní strategie integrace tak zůstává zvyšování povědomí hostitelské populace o přínosech a problémech přistěhovalectví. 3.5
Zohlednění potřeb zvláštních skupin přistěhovalců v politice integrace
I když přistěhovalci v různých státech napříč Unií sdílejí mnoho společných potřeb, někteří z nich mají specifické požadavky a priority, jež je nutné zohlednit v obecné strategii integrace. 3.5.1
Uprchlíci a osoby pod mezinárodní ochranou
Ačkoliv uprchlíci a osoby pod mezinárodní ochranou čelí v mnoha ohledech stejné situaci jako jiní přistěhovalci, je třeba v národní strategii integrace zohlednit otázky související se samou podstatou nucené migrace těchto lidí a nutnosti jejich ochrany. Je třeba mít na paměti, že tito lidé neopustili zemi původu dobrovolně kvůli získání
65 66
Viz též úmluva Rady Evropy o účasti cizinců na lokálním politickém životě, přijatá v r. 1992 a platná od r. 1997. Konference Přistěhovalectví: Úloha občanské společnosti při podpoře integrace, konaná v Bruselu ve dnech 9. - 10. září 2002.
23
ekonomických výhod a často potřebují nejen větší péči při integraci, ale i co nejrychlejší přístup k všedním činnostem. Jako doplňky k běžným službám či mosty k uprchlíkům by měly být vytvořeny speciální programy pro uprchlíky; tyto programy by se také měly zaměřovat na zranitelné skupiny uvnitř komunity uprchlíků, jako jsou dětští uprchlíci, staří lidé, oběti pohlavního násilí nebo mučení a lidé traumatizovaní prožitým pronásledováním a/nebo útěkem. Klíčovým úkolem je umožnit této skupině lidí, aby se chopili zodpovědnosti za svoje životy, a povzbudit u nich spoléhání se na vlastní síly a dlouhodobou soběstačnost. To je obzvlášť důležité proto, že na rozdíl od ekonomických imigrantů nemají tito lidé často rodinu, komunitu ani jinou sociální síť, o kterou by se mohli opřít. I když jsou uprchlíci obecně vysoce vzdělaní a kvalifikovaní lidé, setkávají se často s problémy při uznávání svých zkušeností, praxe a kvalifikace. Uprchlíci mohou být vyňati z některých podmínek, omezení či požadavků integrace, jež mohou platit pro přistěhovalce obecně. Na uprchlíky či osoby pod mezinárodní ochranou nelze například vždy uvalit konečnou sankci zrušení povolení k pobytu, jež se může vztahovat na ostatní přistěhovalce, kteří neprošli úspěšně integračními opatřeními. 3.5.2
Gender - problematika mužů a žen
Další významnou kategorii tvoří ženy, které představují téměř polovinu imigrantů přicházejících každý rok do EU. Čím dál více žen přichází s osobním cílem pracovat – často v některé pečující profesi nebo jako výpomoc v domácnosti. Přistěhovalkyně zhusta trpí dvojí diskriminací – na základě pohlaví a na základě etnického původu. Je proto třeba věnovat zvláštní pozornost zajištění rovného přístupu těchto žen k pracovnímu trhu, jakož i k vhodnému vzdělávání a odborné přípravě, zejména pak k celoživotnímu učení. Základní úlohu zde hraje jazyková výuka, osvěta o lidských, občanských a sociálních právech a o normách a hodnotách hostitelské společnosti, jakož i učení novým dovednostem a schopnostem. Tyto aspekty jsou pro ženy obzvláště důležité, když si uvědomíme jejich roli nositelek kulturních tradic v rodině a jejich schopnost ovlivňovat budoucí generace. Ústřední roli v integračním procesu hraje obecně rodina, i když se její role liší kulturu od kultury. Rodina totiž přistěhovalcům skýtá pevný referenční bod v nové hostitelské zemi. Klíčovým nástrojem v tomto ohledu je opětovné spojení nukleární rodiny. Ustanovení o spojování rodin využívají převážně ženy a jejich postavení je v důsledku toho často závislé na pobytovém statusu rodinného příslušníka. Tyto ženy mohou mít problémy se získáním zaměstnání, což může vést k jejich přesunu do neoficiální ekonomiky. Směrnice o spojování rodin proto stanoví, že ženy mají přístup k pracovnímu trhu, a nacházejí-li se v obzvláště obtížné situaci, mají nárok na samostatný pobytový status. 3.5.3
Přistěhovalci druhé a třetí generace
Ačkoliv je mnoho přistěhovalců v Evropské unii dobře integrováno, v mnoha zemích roste znepokojení situací přistěhovalců druhé a třetí generace. To platí zejména pro mladé lidi, jejichž rodič či rodiče nemají občanství EU a zůstanou s vysokou
24
pravděpodobností nezaměstnaní67. Druhé a třetí generaci přistěhovalců často brání společenská a rasová diskriminace v přístupu k pracovnímu místu a místu ve společnosti odpovídajícímu jejich schopnostem za stejných podmínek jako občané68. Situaci mnohých ještě zhoršuje nejasná identita – mají pocit odmítnutí ze strany hostitelské společnosti a zároveň byla oslabena nebo zcela přetrhána jejich pouta se zemí původu. Částečným vysvětlením těchto jevů je selhání integračních politik. K jejich prevenci do budoucna přispěje zjištění příčin a zavedení nových programů na jejich řešení, mezi nimiž bude nejdůležitější vzdělávání, odborná příprava a zejména celoživotní učení. 3.6
Zacházení s ilegálními přistěhovalci
Velkou výzvu pro integrační proces představují státní příslušníci třetích zemí, kteří na území EU pobývají ilegálně. Počet těchto osob je již ze své podstaty obtížně odhadnutelný, nicméně údaje získané mj. v rámci procesů legalizace, jež proběhly v posledních letech69, naznačují vysoká čísla. Značného pokroku při snižování přítoku ilegálních imigrantů by mělo být dosaženo prováděním již dříve přijatých akčních plánů Rady v oblasti ilegálního přistěhovalectví70, ostrahy hranic71 a politiky navracení72. Je však třeba také řešit situaci těch z nich, kteří již žijí na území členských států. Jediný přístup k osobám s ilegálním pobytem, který je konzistentní se společnou přistěhovaleckou politikou, představuje úsilí o jejich navracení do země původu. U značného počtu případů však tento přístup není možné realizovat, ať již z důvodů právních, humanitárních nebo praktických. Na takovéto lidi je pak nutno pohlížet jak z hlediska jejich účinku na trhu práce, tak i z hlediska cíle integrace a sociální soudržnosti. Z obou hledisek má přítomnost lidí s ilegálním pobytem negativní dopady – jako zdroj levné pracovní síly, přístupné vykořisťování, která dlouhodobě brání nezbytným strukturálním reformám a tím přispívá k neefektivitě trhu práce. Oblasti šedé ekonomiky a ilegálního přistěhovalectví zásobují jedna druhou, a proto existuje jasná vazba mezi přístupem k ilegálnímu přistěhovalectví a obecnou politikou prevence a boje proti neoficiální práci – jež musí být posílena v rámci širokého politického mixu na transformaci neoficiální práce na práci legální. Zároveň jsou ilegální přistěhovalci vyloučeni z plné účasti ve společnosti, a to jako přispěvatelé i jako příjemci, což posiluje trend jejich marginalizace a povzbuzuje negativní postoje domácích obyvatel vůči nim. Programy boje proti ilegálnímu přistěhovalectví si musejí zachovat energický charakter, ale na druhé straně nelze dosáhnout úspěchu integračních politik, pokud nebudou adekvátně a rozumně řešeny otázky spojené s faktickou přítomností této 67 68 69 70 71 72
Seminář o integraci mladých přistěhovalců na pracovním trhu, požádaný belgickým ministerstvem zaměstnanosti a práce a OECD v Bruselu ve dnech 6. - 7. června 2002. Viz poznámka č. 71. Srovnej sdělení ze dne 15. 11. 2001 o společné politice v oblasti ilegálního přistěhovalectví (COM(2001)672). Komplexní plán boje proti ilegálnímu přistěhovalectví a obchodu s lidmi v Evropské unii ze dne 28. 2. 2002, Úř. věst. č. C 142, 14. červen 2002, s. 23. Plán managementu vnějších hranic členských států Evropské unie ze dne 13. 6. 2002, dokument Rady 10019/02, FRONT 58. Akční program navracení přistěhovalců ze dne 28. 11 2002, dokument Rady 14673/02, MIGR 125.
25
skupiny lidí. Některé členské státy zavedly opatření na jejich legalizaci. Takový postup může být vnímán jako pozitivní příspěvek k rozvoji integračního procesu, ale také jako pobídka k další ilegální imigraci. Nutnost nedávat pobídky k ilegální imigraci však musí být vyvážena s potřebou řešit problémy vyplývajícími z přítomnosti velkých počtů ilegálních rezidentů na území členských států. Vždy je třeba pamatovat, že i tito lidé jsou chráněni univerzálními normami lidských práv a měli by požívat stejných základních práv – například práva na naléhavou zdravotní péči a práva na základní školní vzdělání pro své děti. 4.
CESTA VPŘED: SMĚR A PRIORITY POLITIK
Je jasné, že v přistěhovalecká politika jednoho státu má v rámci EU nevyhnutelný dopad i na ostatní státy. K tomu se nyní přidává další společný faktor – tlak demografických změn v celé Unii. EU se proto musí zabývat zodpovědnou a účinnou přípravou na budoucí imigraci. Při tom musí zefektivnit tvorbu společných politik na integraci přistěhovalců. K tomu, aby vytvořila vnitřně propojený celoevropský rámec integrace a zajistila co nejefektivnější přínos imigrace k řešení nových demografických a hospodářských výzev, před nimiž EU stojí, hodlá Komise zintenzívnit své úsilí na řadě míst. K řešení dopadů stárnutí obyvatelstva musí EU nejprve sáhnout po existujících lidských zdrojích. Pro plnění lisabonských cílů v oblasti zaměstnanosti, sociální soudržnosti a hospodářského růstu je nezbytné posilovat zapojení lidí do pracovní síly a zvyšovat její produktivitu. Důležitý příspěvek mohou vnést i přistěhovalci, kteří již žijí na území EU. V souvislosti se stárnutím a zmenšováním obyvatelstva v produktivním věku bude však čím dál více pravděpodobná a potřebná stabilizace přílivu přistěhovalců. Je třeba zaujmout prozíravý přístup, který by zvládal jak snadnější integraci nových a již usazených přistěhovalců, tak i přípravu podmínek pro budoucí imigraci ve prospěch všech zúčastněných. To si vyžádá nové struktury a ideje, jakož i mobilizaci a koordinaci celé škály relevantních politik a aktérů na všech úrovních. Ohled na specifické potřeby přistěhovalců je nutné brát ve všech průřezových politikách s dopadem na jejich situaci. 4.1
Konsolidace právního rámce
K vytvoření základního právního rámce pro vpouštění a podmínky pobytu státních příslušníků třetích zemí již Komise předložila řadu právních nástrojů. Jejich přijímání postupuje vcelku pomalu a i když Komise vítá nedávné dosažení shody v Radě ohledně spojování rodin, vybízí k urychlení procedury u iniciativ, které dosud nebyly projednány, a to zejména u: •
směrnice o postavení příslušníků třetích států s dlouhodobým pobytem: aby byla přijata ve lhůtě stanovené Evropskou radou v Seville (červen 2003) a aby členské státy při jejím převodu do vnitrostátních předpisů zvážily udělení politických práv, zejména na místní úrovni, dlouhodobým obyvatelům;
26
•
směrnice o vpouštění za účelem zaměstnání: aby v roce 2003 byla stanovena lhůta pro její schválení, neboť tato směrnice povede k potřebné průhlednosti a podmínkám umožňujícím efektivní řízení vpouštění pracovních migrantů do EU;
•
směrnice o uznávání odborné kvalifikace získané v členském státě na poli regulovaných povolání73, u níž navrhuje Komise v souladu se stanoviskem Evropského hospodářského a sociálního výboru74 rozšíření působnosti na státní příslušníky třetích zemí (jakmile bude směrnice přijata, mělo by být zváženo toto rozšíření působnosti). To by znamenalo důležitý krok k úplné integraci přistěhovalců na pracovním trhu tím, že odborná kvalifikace a doba studia by jim byla uznávána za stejných podmínek jako občanům;
•
podpora boje proti diskriminaci: členské státy by měly v původně předpokládaných lhůtách – do konce roku 2003 – zajistit převedení směrnic schválených na úrovni EU v roce 2000 do vnitrostátního práva. Komise vyzývá členské státy, aby šly nad rámec minima požadovaného ve směrnicích a podporovaly i pozitivní akce, zejména pokud jde o povinnost veřejných orgánů zajistit rovné zacházení s přistěhovalci za účelem podpory jejich integrace.
Komise bude obzvlášť pozorná při převádění právních nástrojů navržených podle čl. 63 odst. 3 do vnitrostátních předpisů a při jejich provádění, neboť to bude mít na integraci státních příslušníků třetích zemí významný dopad. Zváží rovněž předložení dalších případných legislativních návrhů k zajištění integrace státních příslušníků třetích zemí, uprchlíků a osob požívajících mezinárodní ochrany. V souladu s kurzem vytyčeným v dosavadních návrzích budou možná uznána za nutná specifická opatření pro uchazeče o azyl a osoby pod dočasnou ochranou. 4.2
Posilování koordinace politik
4.2.1
Sledování vývoje společné imigrační politiky – výroční zpráva
Jak Komise zdůraznila již ve svém sdělení z listopadu 200075, přistěhovaleckou politiku EU je nutné detailně sledovat a vyhodnocovat. Ke sledování pokroku v čase a k zajištění celkové propojenosti jednotlivých politik EU i nástrojů vnitrostátních politik s dopadem na přistěhovalectví hodlá Komise vypracovat jednou ročně zprávu o vývoji společné imigrační politiky. Tato zpráva bude vycházet z informací získaných z široké škály politik a iniciativ EU s dopadem na přistěhovalce, a zejména z těch uvedených níže. Jejím účelem bude zajistit promítnutí potřeb přistěhovalců do všech těchto politik a iniciativ a informovat Radu o pokroku při provádění politik a programů hlavního proudu z hlediska integrace. Zpráva bude rovněž vycházet z jiných souběžných iniciativ k posílení sledování a hodnocení přistěhovalecké politiky na úrovni EU (viz níže oddíl 4.11). Stane se doplňkem k výroční zprávě o vývoji společné evropské azylové politiky. 73 74
75
COM(2002)119 v konečném znění, září 2002. Stanovisko Hospodářského a sociálního výboru (SOC/113) ze dne 18. září 2002 o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o uznávání dokladů o odborné kvalifikaci – COM(2002)119 v konečném znění. COM(2000)757.
27
4.2.2
Posilování koordinace integračních politik
Ve svém sdělení z července 2001 o otevřené metodě koordinace přistěhovalecké politiky Společenství76 navrhla Komise řadu oblastí, v nichž by podle jejího názoru bylo obzvlášť přínosné posílit spolupráci a výměnu informací mezi členskými státy. Jednou z těchto oblastí je integrace státních příslušníků třetích zemí s legálním pobytem. Integrace je komplexní proces, který přináší potíže koncepční, praktické i při tvorbě politik. Neexistuje na ni jediná ani jednoduchá odpověď, neboť všechny příslušné politiky musejí zohledňovat charakter hostitelské společnosti a její společenskou organizaci. Otázky řešené jednotlivými státy jsou ale často podobné a při nalézání nejlepších řešení je možné se mnohému naučit ze zkušeností druhých. IV důsledku zavedení společného právního rámce pro vpouštění a postavení státních příslušníků třetích zemí se integrace stává další oblastí, ve které je nutná větší konvergence koncepcí a programových cílů. Komise proto navrhuje, aby byla rozvinuta spolupráce a výměna informací v rámci nově zřízené sítě vnitrostátních kontaktních míst pro integraci77, jejímž smyslem by bylo zejména posílit koordinaci relevantních politik na vnitrostátní úrovni. Práce sítě se v počáteční fázi – s ohledem na závěry soluňského zasedání Evropské rady – zaměří na oblasti, které členské státy označily za otázky společného zájmu. Spolupráce se stane synergizujícím doplňkem ostatních politik EU, zejména politik sociální soudržnosti a inkluze, boje proti diskriminaci a Evropské strategie zaměstnanosti. Přispěje svým vkladem do existujících procesů a díky ní bude příslušnými orgány politik hlavního proudu více brána v úvahu dimenze integrace. Ze zprávy Komise o politikách integrace v jednotlivých členských státech, vypracované na žádost neformální Rady ve složení pro justici a vnitřní věci, která se sešla ve Verii v březnu 2003 (viz příloha 1), zřetelně vyplývá, že členské státy přistupují k integraci rozdílnými způsoby a prostředky. Vzhledem k rozdílným podmínkám na vnitrostátní, regionální i místní úrovni jsou opatření, přijímaná jednotlivými členskými státy k řešení daného problému, často rozdílná. Z toho vyplývá zvýšená nutnost výměny informací a správných postupů. Při integraci přistěhovalců na pracovním trhu, jež bude řešena v rámci Evropské strategie zaměstnanosti (viz níže oddíl 4.4), lze ale již dnes vymezit následující oblasti priorit: •
Programy uvádění nově příchozích imigrantů na pracovní trh: způsob přijetí přistěhovalců je velmi důležitý, neboť nově příchozí si potřebují zvyknout na celkové společensko-kulturní prostředí hostitelské země. Měly by být stanoveny následující priority: celostátní programy versus programy lokální či regionální; zapojení občanské společnosti do programů; financování programů, včetně spoluúčasti přistěhovalce; zavedení povinných prvků a souvisejících sankcí; obsah úvodního programu; šití programů na míru specifickým cílovým skupinám;
76
COM(2001)387. V závěrech bylo navrženo sepsání aktuálního a snadno přístupného seznamu vnitrostátních kontaktních míst, který by pomohl zlepšit spolupráci a výměnu informací mezi členskými státy. V rámci rozvíjení této iniciativy založila Komise fórum kontaktních míst v rámci Výboru pro přistěhovalectví a azyl (Integrační skupiny).
77
28
•
Jazyková výuka: většina členských států vyjádřila znepokojení nad tím, že přistěhovalci neovládají jazyk hostitelské země. Výměna by se měla zaměřit především na tato témata: způsoby zlepšování jazykových schopností přistěhovalců s řadou klíčových otázek – zacílení specifických skupin, financování programů a spoluúčast přistěhovalce, testy znalosti úředního jazyka, jazyk a naturalizace, „dvojrychlostní“ jazykové kurzy;
•
Účast přistěhovalců na občanském, kulturním a politickém životě: ta je důležitá při tvorbě pocitu přináležitosti ke komunitě a společnosti jako celku. Takový pocit zase přistěhovalce povzbudí k angažmá na životě komunity a jiných společenských, kulturních a politických aktivitách. Výměna informací je možná v řadě základních oblastí, včetně politických práv, občanské příslušnosti a státního občanství, mechanismů účasti přistěhovalců na celostátní, regionální i místní úrovni a intenzity takové účasti, zvládání náboženských a kulturních rozdílů ve společnosti, zavedení společných kritérií a ukazatelů k měření úrovně integrace v těchto oblastech.
4.3
Státní občanství a občanská příslušnost – nástroje na podporu integrace
Občanská příslušnost může být podle názoru Komise využita jako nový koncept na podporu integrace přistěhovalců. K uskutečnění tohoto konceptu směřují práva, která Komise zahrnula do existujících iniciativ. Důležitost legislativního zakotvení práv a povinností státních příslušníků třetích zemí s legálním pobytem je však třeba vyzdvihnout i tím, že Charta základních práv bude zahrnuta do nové Smlouvy jako její právně závazná součást78. Smlouva by měla vymezit možnost, že by státním příslušníkům třetích zemí byla zaručena srovnatelná práva a povinnosti jako občanům Unie, zejména pokud jde o účast na lokálním politickém životě79; Komise bude na tomto cíli pracovat v rámci Konventu a na příští mezivládní konferenci. Koncept občanské příslušnosti bude také rozvíjet v rámci procesu posilování koordinace členských států v oblasti integrace (viz výše). Rovněž naturalizace představuje strategii na podporu integrace, kterou mohou členské státy zvažovat v souvislosti s povolováním pobytu přistěhovalcům a uprchlíkům. Komise vítá uvolnění podmínek pro žadatele o státní občanství, k němuž v posledních letech došlo v mnoha členských státech. V rámci posíleného koordinačního procesu bude Komise podporovat výměnu informací a správných postupů týkajících se uplatňování právních předpisů o občanství v jednotlivých státech. Je také nutný další srovnávací výzkum právních předpisů členských států v oblasti občanství – Komise mu dala prioritu v rámci 6. rámcového výzkumného programu na roky 2005 - 2006. 4.4
Evropská strategie zaměstnanosti (ESZ)
Po sdělení o budoucnosti ESZ ze dne 14. 1. 200380 přijala Komise dne 8. 4. 2003 návrh hlavních směrů a doporučení v oblasti zaměstnanosti, ve kterém zdůraznila, že do budoucna musí ESZ více zohledňovat přistěhovalectví. Pro budoucí hlavní směry 78 79 80
Různé alternativy zahrnutí Charty byly diskutovány ve II. pracovní skupině Konventu, jíž předsedal A. Vitorino. Viz závěrečná zpráva II. pracovní skupiny, WG II – 16, 22. 10. 2002. Srovnej shrnutí dokumentu předloženého komisařem Vitorinem, členem X. pracovní skupiny Konventu pro otázky svobody, bezpečnosti a spravedlnosti, WG X – WD 14, 15. 11. 2002. COM(2003)6 ze dne 14. ledna 2003 – „Budoucnost Evropské strategie zaměstnanosti“.
29
zaměstnanosti navrhuje Komise tři základní průřezové cíle: úplná zaměstnanost, kvalita a produktivita práce a soudržnost a inkluzivnost trhu práce. Komise vyzývá členské státy a sociální partnery, aby přistoupili k řešení těchto otázek, a klade důraz na nutnost podpory přistěhovalectví, boje proti diskriminaci znevýhodněných osob na pracovním trhu a boje proti neoficiální práci. V rámci ESZ považuje Komise na vhodné držet se do budoucna těchto priorit: •
dlouhodobá integrace státních příslušníků třetích zemí na pracovním trhu. Ta vyžaduje přístup k odborné přípravě a službám zaměstnanosti, jakož i k dalším opatřením na podporu účasti na pracovním trhu. V hlavních směrech pro rok 2003 navrhuje Komise členským státům, aby se zavázaly k odstranění mezery zaměstnanosti mezi občany EU a občany třetích států do roku 2010;
•
podrobnější sledování potřeb pracovního trhu EU a úlohy přistěhovalectví při řešení dnešního i budoucího nedostatku pracovníků v různých oblastech s ohledem na zostřenou soutěž mezi hostitelskými státy;
•
podpora zaměstnanecké mobility státních příslušníků třetích zemí v EU, mj. v rámci strategie k ulehčení jejich vpouštění do EU za účelem zaměstnání, a to zejména prostřednictvím dalšího rozvoje sítě EURES;
•
výměna zkušeností a správných postupů v této oblasti, mj. prostřednictvím vzájemného hodnocení činností v rámci Programu na podporu pobídek zaměstnanosti. Obzvláštní pozornost musí být věnována uznávání odborné kvalifikace a diplomů, podnikatelskému duchu, zvláštním iniciativám pro mladé lidi z druhé a třetí generace přistěhovalců, překážkám integrace na pracovním trhu, lokálním strategiím zaměstnanosti přistěhovalců a jazykovému vzdělávání pro účely povolání včetně rychlokurzů.
Komise je přesvědčena, že této problematiky by se v rámci společného pracovního programu měli zhostit také sociální partneři na úrovni EU. 4.5
Proces sociální inkluze
První kolo národních akčních plánů sociální inkluze (NAP/incl) v roce 2001 ukázalo nutnost více komplexního, integrovaného a strategického přístupu k otázce integrace přistěhovalců. Kodaňská Evropská rada v prosinci 2002 přijala revidovaný cíl z Nice bojovat proti chudobě a sociálnímu vyloučení, v němž je výslovně zdůrazněno ohrožení některých mužů a žen chudobou a sociálním vyloučením v důsledku imigrace. Plnění společných evropských cílů při přípravě a provádění jednotlivých NAP/incl vyžaduje mobilizaci všech příslušných orgánů: primární zodpovědnost za boj proti sociálnímu vyloučení a chudobě nesou národní, regionální a místní orgány, ale zainteresována je na něm mnohem širší škála veřejných i soukromých institucí, zejména sociální partneři, nestátní organizace a poskytovatelé sociálních služeb. V této souvislosti vidí Komise následující priority: •
v rámci letošního kola NAP/incl, jež končí v červenci 2003, by členské státy měly předložit zprávy o programových opatřeních a iniciativách zaměřených na „podporu sociální integrace žen a mužů ohrožených trvalou chudobou například v důsledku toho, že (…) patří do skupiny s obzvláště 30
problematickou integrací, jaká je mj. údělem přistěhovalců“, které pojala za cíl kodaňská Evropská rada; •
v rámci akčního programu Společenství boje proti vyřazení ze společnosti (2002 - 2006)81 bude provedena řada studií (např. o podmínkách bydlení přistěhovalců a etnických menšin), statistických výzkumů (např. o proveditelnosti sběru údajů o specifických podmínkách příjmů a bydlení přistěhovalců a etnických menšin v rámci nové studie EU o podmínkách příjmů a bydlení) a mezinárodních projektů na téma integrace přistěhovalců s přímým příspěvkem k obohacení znalostí a výměně zkušeností.
4.6
Hospodářská a sociální soudržnost
Třetí zpráva Komise o hospodářské a sociální soudržnosti EU, jež bude předložena do konce roku 2003, vytvoří prostor pro otevřenou debatu o budoucnosti politiky soudržnosti82; v roce 2007 začne nové programové období pro strukturální fondy. V tomto ohledu považuje Komise za důležité, aby bylo na základě dosavadních zkušeností, získaných zejména při práci Evropského sociálního fondu a iniciativy EQUAL, zajištěno, aby: •
zpráva z poloviny programového období 2000 - 2006, plánovaná na rok 2003, lépe zohlednila problém přistěhovalectví, pokud jde o pracovní místa a sociální inkluzi,
•
došlo k rozsáhlému šíření koncepčních zkušeností získaných v iniciativě EQUAL, pokud jde o integraci přistěhovalců a zejména uchazečů o azyl83,
•
byl v obecné debatě o budoucnosti evropské politiky soudržnosti plně zohledněn problém integrace přistěhovalců, zejména pokud jde o investice do lidského kapitálu, přístup k zaměstnání a obnovu zanedbaných městských oblastí.
4.7
Boj proti diskriminaci
Přistěhovalci jsou poměrně často vystaveni riziku diskriminace. Vedle své podpory členských států při účinném provádění dvou výše zmíněných antidiskriminačních směrnic považuje Komise za důležité, aby byl boj proti diskriminaci posílen i následujícími prostředky: •
veřejná osvěta o právních předpisech Společenství a členských států na zákaz diskriminace: v roce 2003 bude odstartována velká kampaň s tímto zaměřením, jež se soustředí zejména na zaměstnavatele a zaměstnance.
81
Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 50/2002/ES ze dne 7. prosince 2001 o programu akcí Společenství na podporu spolupráce členských států v boji proti sociálnímu vyloučení. Viz též COM(2003)034 – „Druhá zpráva o pokroku v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti“, 30. leden 2003. Od roku 2001 bylo založeno na 1500 rozvojových partnerství EQUAL. Na období let 2001 2006 je pro akce na boj proti rasismu a xenofobii na pracovním trhu vyčleněno 127 mil. € a pro podobné akce ve prospěch uchazečů o azyl 153 mil. €.
82 83
31
V roce 2003 rovněž Komise vydá první Zprávu o rovnosti a diskriminaci v EU; •
šíření nediskriminačních postupů v podnikatelské sféře: nad rámec Zelené knihy Komise o společenské odpovědnosti podniků84 bude na nově zřízeném fóru hlavních aktérů pro otázky společenské odpovědnosti podniků řešena nutnost podpory řízení rozmanitosti, zodpovědných postupů přijímání zaměstnanců a boje proti diskriminaci na pracovišti;
•
detailnější sledování: po publikování zprávy o zaměstnanosti přistěhovalců v prosinci 2002 se práce Evropského centra na sledování rasismu v roce 2003 zaměří mj. na sběr údajů o situaci přistěhovalců a etnických menšin, pokud jde o trh práce, bydlení, vzdělání a rasové násilí;
•
výměna zkušeností: v rámci Akčního plánu Společenství na boj proti diskriminaci (2001 - 2006) bude provedena řada mezinárodních projektů a projektů výměny zkušeností a správných postupů, jakož i studie ke změření rozsahu diskriminace a posílení opatření antidiskriminační politiky.
4.8
Spolupráce v oblasti vzdělání
V oblasti vzdělání existuje podrobný pracovní plán, přijatý Komisí a Radou85, který stanoví cíle evropských systémů školství a odborné přípravy. Tento plán stanoví způsob použití otevřené metody koordinace spolu se srovnávacími kritérii k tomu, aby byly prostřednictvím konkrétních závazků řešeny výzvy Lisabonské strategie (Evropská rada v březnu 2000). V této souvislosti se k obecnému cíli občanské aktivizace, rovných příležitostí a sociální soudržnosti řadí takové otázky, jako je přístup přistěhovalců a jejich dětí ke vzdělání a odborné přípravě. Ve sdělení Komise o srovnávacích kritériích86, schváleném Radou dne 5. 5. 2003, byla stanovena celoevropská srovnávací kritéria (benchmarks), neboli „referenční hodnoty pro průměrné evropské výsledky“, jež mají být splněna do roku 2010. Z pěti celoevropských srovnávacích kritérií jsou tři obzvláště důležitá při podpoře integrace a zaměstnanosti populace přistěhovalců: •
podíl žáků předčasně ukončujících školní docházku (průměrný podíl za EU nižší než 10 %),
•
úroveň dosaženého vzdělání (nejméně 85 % 22letých v EU by mělo mít ukončené střední vzdělání s maturitou),
•
kvalita gramotnosti (podíl patnáctiletých se špatnými výsledky v testech čtení a gramotnosti v EU by měl klesnout o nejméně 20 % oproti roku 2000).
84 85 86
COM(2001)366. Úř. věst. č. C 142, 4. 6. 2002. COM(2002)629 v konečném znění, 20. listopad 2002.
32
4.9
Užší dialog se třetími zeměmi
Ve svém sdělení o otázkách migrace a rozvoje87 podtrhla Komise, že důležitým prvkem přistěhovalecké politiky EU je užší dialog se třetími zeměmi, jehož cílem je nejen usnadnění regulace migračních toků, ale i účinnější boj proti ilegálnímu přistěhovalectví a rozvoj nových politik řízení migrace pracovních sil, které by se vyznačovaly přínosem pro obě strany – jak pro EU, tak i pro země původu – a to zejména v oblasti dočasné pracovní migrace. Díky užším vztahům se zeměmi původu by se mělo mimo jiné působit na řešení prvotních příčin ilegálního přistěhovalectví a na takové ztvárnění přistěhovalecké politiky EU, jež by bylo v souladu s rozvojovými cíli a zaručovalo spravedlivé rozdělení nákladů a přínosů imigrace. Taková politika by měla ulehčovat kontakty přistěhovalců s jejich rodinami a komunitami v zemích původu, včetně převádění peněžních prostředků. Měla by také stimulovat potenciální přistěhovalce k preferování legálních cest vstupu do EU před cestami ilegálními. V dialogu se třetími zeměmi považuje Komise za důležité: •
aby byla plně reflektována úloha a potenciál pracovní migrace,
•
aby bylo dosaženo pokroku při vzájemném, na zásadě reciprocity založeném uznávání odborné kvalifikace získané státními příslušníky třetích zemí před příchodem do EU88,
•
aby EU vyžila možností, jež skýtá Všeobecná dohoda WTO o obchodu službami (GATS) – bezpečnou formu dočasné migrace osob, které do EU přicházejí poskytovat služby. Tyto mechanismy (tzv. Mód 4) se mohou stát efektivním prostředkem řešení některých potřeb pracovního trhu EU.
4.10
Posilování finanční podpory EU na integraci
Právě je prováděno hodnocení Evropského fondu pro uprchlíky (ERF) v polovině období. Na základě tohoto hodnocení budou přijaty případné nové směry jeho práce pro další období. Předpokládá se však, že ERF bude i nadále podporovat rozvoj programů a politik na integraci uprchlíků a osob pod mezinárodní ochranou. V roce 2003 také Komise odstartuje řadu pilotních projektů integrace přistěhovalců89. Jejich účelem bude podpora sítí a předávání informací a správných postupů mezi členskými státy, regionálními a místními orgány a jinými důležitými aktéry s cílem podnícení otevřené debaty a identifikace priorit konzistentního přístupu k integraci přistěhovalců v Evropě. 4.11
Zkvalitňování informací o fenoménu přistěhovalectví
Jak již bylo uvedeno, klíčovou podmínkou úspěšného provádění politiky je zkvalitnění dostupných informací a nástrojů pro jejich sledování a hodnocení. To je
87 88 89
Srov. sdělení Komise ze dne 3. 12. 2002 o integraci otázek migrace do vztahů Evropské unie s třetími zeměmi – COM(2002)703. Viz též závěry barcelonského summitu z roku 2002 ohledně pracovníků s kvalifikací na poli vědy a technologií. Program, který bude odstartován v roce 2003 s rozpočtem 12 mil. € na tři roky, doplní stávající iniciativy na poli integrace přistěhovalců.
33
nezbytné i pro zvýšení povědomí veřejnosti o příspěvku přistěhovalců k hospodářskému, společenskému a kulturnímu životu v EU. Bez spolehlivých a srovnatelných údajů a bez znalosti toho, do jaké míry byla přijatá opatření účinná, nejsou členské státy a Společenství schopny zjistit, zda mají jejich politiky žádoucí výsledky. Studie na téma srovnávacích kritérií, kterou v současné době Komise provádí, prozkoumá možnosti rozvoje celoevropských indikátorů. Komise také nedávno přijala Akční plán sběru a analýzy statistických údajů o přistěhovalectví ve Společenství90. Kromě toho započala Komise na konci roku 2002 přípravné práce k vytvoření Evropské sítě pro otázky migrace (EMN). Ta vytvoří základ pro systematické sledování a analyzování mnohorozměrného fenoménu migrace a azylu. Pokryje širokou škálu jeho aspektů – od politických a právních aspektů přes demografickou a ekonomicko-sociální dimenzi až po prvotní příčiny fenoménu. V roce 2002 zřídilo kontaktní místa deset členských států a zbylé státy se nejspíše připojí v roce 2003. V přípravné fázi, která potrvá až tři roky, bude testována možnost založení trvalejší struktury do budoucna. Otázky přistěhovalectví a azylu již byly plně začleněny do priorit Rámcového programu Komise pro výzkum a vývoj a do Akčního plánu Komise „Financování výzkumu“91. Široká škála otázek přistěhovalectví bude také předmětem výzkumů a analýz v rámci 6. programu na roky 2002 - 2006. Mezi podporované akce patří i vypracování výše uvedené zprávy. 5.
ZÁVĚRY
Tímto sdělením Komise jednak řeší úkol předložit podrobné návrhy na podporu energického rozvoje politik integrace státních příslušníků třetích zemí v EU, který dostala od Evropské rady v Tampere, a jednak plní svůj závazek z jarní zprávy 2003, že prozkoumá úlohu politik přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti při plnění cílů z Lisabonu. Schopnost EU formovat imigrační toky a integrovat přistěhovalce bude důležitým znakem její celkové schopnosti řídit ekonomickou transformaci a posílit sociální soudržnost v krátko- a střednědobém horizontu. I když se ekonomické dopady společensko-demografických změn teprve plně projeví, je již dnes třeba zaujmout k přistěhovalectví prozíravý přístup, abychom se připravili na výzvy zítřka. Ekonomický a společenský přínos imigrace může být uskutečněn pouze tehdy, bude-li dosažen vyšší stupeň úspěšné integrace přistěhovalců. Proto musí Evropská unie řešit výzvu přistěhovalectví komplexně. Nezbytným předpokladem další činnosti je urychlené přijetí Komisí předložených návrhů směrnic o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí Radou, neboť tyto směrnice vytvářejí potřebný základní rámec práv, na kterém budou spočívat všechny budoucí politiky integrace.
90 91
COM(2003)179. Viz především COM(2003)226 – oddíl 3.1 (Posilování soudržnosti při rozvoji národních a celoevropských politik), akce č. 2 – „nad rámec stávajícího zaměření na mobilitu založit otevřený proces koordinace činností při rozvoji lidských zdrojů ve vědě a technologiích s obzvláštním důrazem na důsledky stanovení cílové hodnoty 3 %“.
34
V této souvislosti bude Komise i nadále věnovat pozornost rozvoji koncepce občanské příslušnosti jako nového nástroje integrace. V souladu se zásadou promítnutí politiky integrace přistěhovalců do všech relevantních politik se musí podpora řady předložených návrhů rozšířit do existujících politik a programů na úrovni EU, zejména do Evropské strategie zaměstnanosti, Procesu sociální inkluze a akčních programů Společenství na boj proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci. Současně bude Evropský fond pro uprchlíky spolu s novými pilotními projekty na podporu integrace zajišťovat zaměření na specifické problémy státních příslušníků třetích zemí, které je nutno řešit jako takové, a podporu národních integračních politik. Komise bude v neposlední řadě s ohledem na závěry soluňského zasedání Evropské rady usilovat o posílení koordinace politik. Každý rok předloží zprávu o postupu rozvoje společné přistěhovalecké politiky. Komise dá toto sdělení na vědomí Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů.
35
ŠIRŠÍ ANALÝZA DOPADŮ SDĚLENÍ O PŘISTĚHOVALECTVÍ, INTEGRACI A ZAMĚSTNANOSTI
GŘ PRO SPRAVEDLNOST A VNITŘNÍ VĚCI A GŘ PRO ZAMĚSTNANOST 6.
ÚVOD
Účelem tohoto krátkého úvodního oddílu je popsat použitou metodu hodnocení dopadů sdělení o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti. Je třeba zdůraznit, že předložený dokument si klade za cíl zavést rámec pro rozvoj strategie přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti na úrovni EU. Sdělení tedy představuje obecný politický dokument, který by se měl stát odrazovým můstkem k otevřené debatě všech významných aktérů o tom, jak má být strategie pojata, jaké druhy cílů by měly být vytyčeny a jak výhodné jsou různé politické alternativy. V zásadě lze říci, že cílem sdělení je připravit půdu pro následná opatření v této politické oblasti na úrovni EU. Analýza dopadů takového sdělení se ukázala jako dosti obtížný úkol, neboť snahy o hodnocení možných dopadů akce EU na tomto poli lze nalézt i ve sdělení samém. Z toho důvodu bylo určité překrývání mezi touto analýzou dopadů a sdělením nevyhnutelné. Při analyzování dopadů jsme neposuzovali dopad různých politických alternativ, nýbrž spíše obecný cíl rozvoje strategie přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti, který EU sleduje. To znamená, že jsme posuzovali dopady prohloubení integrace občanů třetích zemí ve společnosti a v zaměstnání, a to jak na konkrétní cílové skupiny, tak i na EU jako celek. Díky tomu jsme mohli v analýze dopadů provést: vyjasnění logických vazeb mezi identifikací problému a stanovením cíle; identifikaci skrytých předpokladů; podrobný výčet možných dopadů na různých úrovních. Při popisování těchto dopadů jsme se také pokusili spojit je s konkrétními politickými alternativami, které sdělení navrhuje. O případech, kde to bylo možné, je pojednáno v oddíle 5 této analýzy. Analýza dopadů byla interním úkolem, na jehož řešení se podílela jak běžná pracoviště Komise, tak i oddělení, která mají s vyhodnocováním zkušenosti. Vznikla nejen na základě existujících informací, ale i brainstormingových sezení (jejich výsledky jsou uvedeny v přílohách 1 a 2). Zahrnuty byly rovněž výsledky poradního procesu popsaného v bodě 7. Očekáváme však také, že analýzu možných dopadů prohlubování integrace občanů třetích zemí dále obohatí debata o sdělení samotném. Celkově lze říci, že provedení analýzy dopadů přispělo ke zvýšení transparentnosti procesu politického rozhodování, avšak vzhledem k tomu, že sdělení bylo míněno jako obecný politický dokument, zůstává analýza v dosti obecné rovině.
36
7. • • • • •
JAKOU OTÁZKU ČI PROBLÉM MÁ POLITIKA ČI SADA NÁVRHŮ ŘEŠIT?
O jakou otázku či problém se v této politické oblasti jedná, pokud jde o ekonomiku, společnost a životní prostředí, včetně neudržitelných trendů? Jaká rizika s sebou výchozí situace nese? Jaké jsou její základní faktory či příčiny? Co by se stalo ve scénáři „politika beze změn“? Koho se to týká?
Předložený politický návrh má řešit řadu složitých a vzájemně provázaných otázek v souvislosti s přistěhovalectvím, integrací a zaměstnaností. Přehled hlavních otázek, které je třeba řešit, a s nimi spojených výzev podává tabulka v příloze 1. Přehled obsahuje řadu neudržitelných hospodářských a společenských trendů s dopady jak na občany třetích zemí, tak i na EU jako celek, jež vyžadují příslušnou odezvu na úrovni EU. V polovině 70. let uzavřely evropské země v reakci na rostoucí nezaměstnanost legální cesty přistěhovalectví. Od té doby se změnil charakter migračních toků – převažující formou přistěhovalectví se stalo spojování rodin, což vedlo k převážně méně pracovně orientovanému přílivu imigrantů. Nově příchozí měli relativně nižší dosažené vzdělání, jakož i celkovou míru účasti a výkonu na trhu práce. Vyvstaly problémy se sociální integrací přistěhovalců a jejich dětí. Dynamika změn obyvatelstva hraje důležitou roli v celkovém růstu hospodářství. Vzhledem ke zmenšování a stárnutí obyvatelstva bude Evropa brzy čelit poklesu počtu pracovních sil, který se negativně projeví na zaměstnanosti, hospodářském růstu a udržitelnosti systému sociálního zabezpečení. Podle odhadů Eurostatu založených na předpokladu mírné imigrace92 způsobí stárnutí obyvatelstva pokles obyvatelstva EU25 v aktivním věku ze 303 milionů na 297 milionů v roce 2020 a na 280 milionů v roce 2030. Tento pokles, který lze připsat dlouhodobým účinkům snižování měr porodnosti od poloviny 70. let, bude doprovázen zvětšováním věkové skupiny nad 65 let. Při přijetí hypotézy dosažení lisabonské cílové hodnoty 70%ní zaměstnanosti do roku 2010 a udržení této míry zaměstnanosti po tomto datu může být po roce 2010 očekáván pokles celkové zaměstnanosti a pokles počtu zaměstnaných osob v EU25 mezi roky 2010 a 2030 činí řádově 20 milionů pracovníků. Nejenže je tedy stabilnější příliv imigrantů pravděpodobný v důsledku tlaků v třetích zemích, ale roste i pravděpodobnost, že bude nutný pro uspokojení potřeb pracovního trhu EU. Budoucí úspěch imigrační politiky závisí na úspěšné integraci přistěhovalců do společnosti. Pokud EU nebude schopna tuto výzvu řešit, riskuje vzrůstání rasového napětí a sociálního vyloučení přistěhovalců, včetně druhé a třetí generace. Hlavní výzvou do budoucna tedy zůstává zvýšit úsilí o integraci nově příchozích a odstranit stávající překážky, které stojí v cestě již usazeným přistěhovalcům – diskriminace, hodnocení odborné kvalifikace a uznávání diplomů, špatné jazykové schopnosti a nízké vzdělání. Na nynějších mírách zaměstnanosti přistěhovalců je vidět, že jejich
92
Nynější základní scénář Eurostatu předpokládá poměrně nízký příliv přistěhovalců do EU15 ve výši asi 630 tis. osob ročně, což odpovídá čistému příspěvku asi 450 tis. osob k obyvatelstvu v aktivním věku ročně.
37
potenciální příspěvek není vždy plně využit. Míra zaměstnanosti občanů třetích zemí v EU15 (52,7 %) leží hluboko pod mírou zaměstnanosti občanů EU (64,4 %). 8. • •
JAKÝCH HLAVNÍCH CÍLŮ MÁ POLITIKA ČI SADA NÁVRHŮ DOSÁHNOUT?
Jaký je obecný cíl dané politiky, tedy její očekávané dopady? Byly zohledněny nějaké již dříve stanovené cíle?
Obecným cílem sdělení je umožnit evropské společnosti uspokojovat budoucí poptávku po pracovních migrantech, vznikající v souvislosti se stárnutím obyvatelstva, a zároveň zabezpečit řádnou integraci přistěhovalců – usazených i nově příchozích – do našich společností. Na svém zasedání v Tampere v říjnu 1999 Evropská rada nejen znovu zdůraznila své odhodlání plně využít možností, které v oblasti přistěhovalectví a azylu otevírají ustanovení Amsterodamské smlouvy platná od května 1999, ale také určila komplexní hlavní směry politik, u nichž by byla ráda, aby se rozvinuly93. Byl zdůrazněn význam integrace státních příslušníků třetích zemí s legálním pobytem na území členských států a spravedlivého zacházení s nimi, jakož i nutnost energičtější integrační politiky, jež by zajistila, aby se občanům třetích zemí dostalo práv a povinností srovnatelných s právy a povinnostmi občanů EU. V důsledku přistěhovalectví za poslední čtyři desetiletí dnes ve většině zemí EU žije významné procento imigrantů. Mezi způsoby, jak byly členské státy zasaženy přistěhovalectvím a jak na něj reagovaly, existují značné rozdíly. Zodpovědnost za rozvoj strategií integrace leží i nadále na členských státech; provádění národních strategií závisí na partnerství s řadou významných aktérů, zejména s místními orgány, nestátními organizacemi a zástupci občanské společnosti. Smyslem Sdělení o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti je shrnout v jediném dokumentu, co již bylo na podporu integrace vykonáno a jaké jsou možnosti dalších akcí, a zároveň navrhnout obecné směry v těch aspektech integrace, které ve svých závěrech ohledně spravedlivého zacházení s občany třetích zemí vymezilo zasedání Evropské rady v Tampere a které byly výslovně zdůrazněny Radou ve složení pro justici a vnitřní věci na jejím setkání v říjnu 2002. Sdělení zároveň vyjde z úkolů Lisabonské strategie z března 2000 a zdůrazní, že přístup přistěhovalců a uprchlíků k pracovnímu trhu EU je nejen nezbytnou součástí procesu integrace, ale zejména s ohledem na demografickou situaci a její pravděpodobný vývoj také obecnějším příspěvkem k plnění Lisabonské strategie94. Cílem sdělení je tedy: reagovat na výzvu z Tampere tím, že bude podán přehled dosavadní praxe a zkušeností integrační politiky na úrovni členských států a EU, zejména s ohledem na pracovní migraci; přezkoumat úlohu přistěhovalectví ve vztahu k lisabonským cílům při řešení problematiky stárnutí obyvatelstva; a na tomto základě
93
94
V listopadu 2000 vydala Komise důležité sdělení Parlamentu a Radě (COM(2000)757), ve kterém popisuje, jak zamýšlí převést uvedené hlavní směry do konkrétních opatření. Od té doby Komise vydala podrobnější dokumenty, které na sdělení z listopadu 2000 navazují. Tento přístup byl zdůrazněn Komisí v jejích zprávách pro jarní zasedání Evropské rady v letech 2002 a 2003 a potvrzen na zasedání Evropské rady z 20. - 21. března 2003.
38
vymezit hlavní směry a priority politik na podporu národních strategií integrace, včetně opatření na úrovni EU. Podrobnější přehled cílů strategie přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti na úrovni EU je podán v tabulce v příloze 2. Výše uvedený obecný cíl byl rozpracován do řady konkrétních cílů, což by mělo umožnit jemnější formulaci politických návrhů. Je třeba rovněž uvést, že byly vymezeny čtyři horizontální cíle v takových oblastech, jako je mobilizace organizací občanské společnosti a zintenzivnění výzkumu otázek přistěhovalectví a integrace. 9. • • • • • •
JAKÉ JSOU HLAVNÍ ALTERNATIVY POLITIKY NA DOSAŽENÍ DANÉHO CÍLE?
Jaký je základní přístup k dosahování cíle? Jaké politické nástroje byly zváženy? Jaké jsou negativní vedlejší důsledky navrhované alternativy? Jaké „podoby“ a „intenzity“ politiky byly zváženy? Které alternativy byly opuštěny již v rané fázi procesu? Jakým způsobem jsou zohledněny zásady subsidiarity a proporcionality?
Základní přístup k dosahování daného cíle se skládá z široké škály přístupů, neboť všechny stanovené cíle protínají více oblastí politiky, které se vzájemně ovlivňují. Přistěhovalecká politika jedné země má v rámci EU nevyhnutelně dopad na ostatní. K tomu se přidává nový faktor – tlak demografických změn. K řešení dopadů demografických změn musí EU dozajista nejdříve sáhnout do existujících lidských zdrojů – podporovat účast na pracovní síle a zvyšovat produktivitu – přičemž důležitý příspěvek mohou poskytnout i přistěhovalci, kteří již na území EU žijí. V souvislosti se stárnutím a zmenšováním obyvatelstva v produktivním věku je však čím dál více pravděpodobný a nutný stabilnější příliv imigrantů. Máme-li čelit této výzvě úspěšně, musí být EU jako celek výkonnější při rozvoji politik na integraci přistěhovalců. Ty zůstávají v pravomoci členských států, nicméně Komise musí prohloubit úsilí o tvorbu vnitřně propojeného celoevropského rámce těchto politik, aby EU jako celek mohla lépe čelit novým demografickým a ekonomickým výzvám. Je třeba zaujmout prozíravý přístup, který by účinněji zvládal jak integraci již usazených přistěhovalců, tak i předvídání a řízení budoucí pracovní migrace. To si vyžádá nové struktury a ideje, jakož i mobilizaci a koordinaci celé škály relevantních politik a aktérů na všech úrovních. Při posuzování dostupných politických alternativ na úrovni EU věnovala Komise patřičnou pozornost zásadám subsidiarity a proporcionality. Na základě Amsterodamské smlouvy získala Komise pravomoci přijímat opatření v oblasti přistěhovalecké a integrační politiky (čl. 63) a v souvisejících oblastech, kterými je politika zaměstnanosti (čl. 127), sociální inkluze (čl. 137) a boje proti diskriminaci (čl. 13). Komplexní společná evropská politika přistěhovalectví se neomezuje pouze na podmínky vstupu a řeší také otázky integrace a podmínek pobytu osob, které již do členského státu vstoupily. Značnou přidanou hodnotu by přineslo zintenzivnění spolupráce a výměny správných postupů a informací mezi členskými státy, a to nejen na úrovni národní či regionální, ale také mezi přistupujícími členskými státy, které mají s integrací jen nevelké zkušenosti. V oblasti integrace je důležitá zásada 39
subsidiarity, neboť integrace úzce souvisí s kulturními a národními zvláštnostmi členských států, zároveň však není na překážku zvyšovat spolupráci na úrovni EU a umožnit Komisi sehrát podpůrnou úlohu. Kvůli zlepšení účinnosti politik přistěhovalectví, integrace a zaměstnanosti je čím dál tím více uznávána potřeba vhodné platformy pro spolupráci členských států při řešení těchto otázek. K zajištění správného rámce pro podporu úsilí jednotlivých států má dnes Evropská unie řadu nástrojů. Sdělení tak podává přehled o dostupných nástrojích na úrovni EU a v případech, kde je to třeba, navrhuje jejich doplnění o nové iniciativy, jež by přinesly přidanou hodnotu k úsilí členských států. Politické alternativy
Jako alternativní cesty ke splnění daného cíle – uspokojení budoucí poptávky po pracovních migrantech, vznikající v důsledku stárnutí obyvatelstva, a současné řádné integrace usazených i nově příchozích imigrantů v našich společnostech – je v dalším textu uvedena řada konkrétních opatření, přístupů a politických alternativ. Politika beze změn
Vzhledem k rozsahu nastíněného problému by alternativa zachování politiky beze změn vedla k tomu, že by se potřeby pracovního trhu vznikající v důsledku demografických změn a problémy s integrací mohly stát vážnou hrozbou pro sociální a ekonomický rozvoj EU. Národní politiky integrace se vzájemně ovlivňují a rozhodnutí jednoho členského státu může mít dopady na sousední země a celou EU (efekty přelévání). Navíc vzhledem ke globální soutěži o pracovní migranty se musí EU prezentovat společným a vnitřně jednotný přístupem k přistěhovalectví a integraci. Pokud by na tyto výzvy měly reagovat výhradně členské státy každý sám za sebe, mohly by se rozvinout vzájemně si konkurující politiky, které by jako celek byly nesourodé a roztříštěné. Výzvy tedy musí být vhodně řešeny politickou odezvou na úrovni EU. Alternativa zachování politiky beze změn by také vedla k negativním ekonomickým důsledkům pro EU jako celek. Trend snižování obyvatelstva v produktivním věku se projeví snižováním úrovní zaměstnanosti. Zaměstnanost začne mít negativní příspěvek k hospodářskému růstu a je otázkou, zda může nastat takový růst produktivity, který by tento pokles zaměstnanosti kompenzoval. Z toho důvodu by mohlo v příštích desetiletích dojít ke zpomalení růstu HDP EU. I když přistěhovalectví samo o sobě nemůže vyřešit všechny problémy spojené se stárnutím obyvatelstva, může stabilnější příliv imigrantů přispět ke zvyšování nabídky pracovních sil a k uspokojení potřeb pracovního trhu EU. Úplné využití potenciálu imigrace však závisí na úspěchu integrace přistěhovalců na pracovním trhu a ve společnosti vůbec. Alternativa zachování politiky beze změn může rovněž vést k negativním sociálním důsledkům pro přistěhovalce i EU jako celek. V první řadě existuje riziko, že nebudou-li dnes přijata žádná opatření, dojde v budoucnu k prohlubování sociálního vyloučení přistěhovalců, což může omezit jejich účast na politickém, společenském a kulturním životě hostitelské společnosti a zhoršit jejich akceptaci za plnohodnotné a zodpovědné členy společnosti. Prohloubení sociálního vyloučení a chudoby by vedlo ke zvětšení finanční zátěže, neboť hostitelská společnost by měla větší výdaje na dávky sociálního zabezpečení, např. na podpory v nezaměstnanosti. Za druhé existuje 40
riziko, že nebude-li EU připravena řídit budoucí tok legálních přistěhovalců, povedou zvýšené potřeby pracovního trhu k větší atraktivitě ilegálního přistěhovalectví a k další segregaci společnosti a ekonomiky. Scénář politiky beze změn proto nepřipadá v úvahu. Holistický přístup
Přijetí holistického přístupu k integraci přistěhovalců na úrovni členských států i Evropské unie by mohlo vést k pozitivním výsledkům, neboť integrace je nejen věcí sociální soudržnosti, ale také předpokladem hospodářské výkonnosti. Měly by být vytvořeny komplexní národní strategie integrace, které by zahrnovaly nejen ekonomické a sociální aspekty integrace, ale i ohled na rozmanitost kultur a vyznání a na otázky příslušnosti ke společnosti, participace a politických práv. Integrační politiky, jejichž priority se u jednotlivých zemí budou lišit, musí být plánovány ve vnitřně propojeném dlouhodobém rámci a reagovat na specifické potřeby jednotlivých skupin. Úspěch politik bude záviset na navázání partnerství s širokou škálou významných aktérů a na vyčlenění potřebných prostředků. Zatímco v počáteční fázi integrace jsou důležité specifické integrační programy, dlouhodobým cílem by mělo být zpřístupnit přistěhovalcům běžné služby a zajistit jejich adaptaci na specifické potřeby přistěhovalců. Posílení koordinace integračních politik
Ve sdělení z července 200195 předložila Komise sadu návrhů směřujících k zavedení otevřené metody koordinace přistěhovalectví, která by měla přispět k rozvoji společné přistěhovalecké politiky, a seznam oblastí, v nichž by podle Komise bylo obzvláště výhodné určit společné hlavní směry na celoevropské úrovni, v jejichž rámci by si členské státy vytyčovaly cíle podle svých potřeb. Jednou z těchto oblastí je integrace státních příslušníků třetích zemí s legálním pobytem. Na zasedání Evropské rady v Laekenu v roce 2001 vyzvaly hlavy států a vlád výslovně k posílení výměny informací v oblasti přistěhovalectví a azylu. V reakci na tuto výzvu odstartovala Komise první fázi rozvoje úplné otevřené metody koordinace, jejímž ústředním prvkem jsou konzultace a vzájemné informování v rámci Výboru pro azyl a přistěhovalectví (Committee on Immigration and Asylum). Hlavním smyslem výboru je šíření správných postupů a prohlubování konvergence azylové a přistěhovalecké politiky. Komise se domnívá, že k nutnosti lepší koordinace integračních politik na úrovni EU vede také nedávné rozhodnutí Rady ve složení pro justici a vnitřní věci z října 2002 zintenzívnit spolupráci na tomto poli a založit vnitrostátní kontaktní místa pro integraci za účelem další výměny informací. Zároveň je čím dál více příznaků toho, že si členské státy, a zejména organizace a zástupci občanské společnosti, uvědomují nutnost prohlubování spolupráce a především výměny informací a správných postupů v integrační politice96.
95 96
COM(2001)386 – „Otevřená metoda koordinace přistěhovalecké politiky“. Viz závěry Rady ve složení pro JAI z října 2002, stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru z března 2002 a zpráva z konference HSV a EK o úloze občanské společnosti při podpoře integrace, konané v září 2002.
41
Konsolidace právního rámce
V souladu s článkem 63 Smlouvy již Komise předložila řadu legislativních návrhů směřujících k vytvoření základního právního rámce pro vpouštění a podmínky pobytu státních příslušníků třetích zemí. Přijímání těchto směrnic však postupuje pomalu a Komise vybízí k urychlení procedury u iniciativ, které dosud nebyly projednány, a zejména u směrnice o postavení příslušníků třetích států s dlouhodobým pobytem a směrnice o vpouštění za účelem zaměstnání, neboť tyto směrnice povedou k potřebné průhlednosti a podmínkám umožňujícím efektivní řízení vpouštění pracovních migrantů do EU. Vzhledem k dosavadnímu pokroku si však Komise ponechá prostor ke zvážení dalších případných legislativních návrhů k zajištění integrace státních příslušníků třetích zemí s legálním pobytem v EU. Velmi významnou úlohu při prohlubování integrace přistěhovalců bude také hrát boj proti diskriminaci, a proto by členské státy měly usilovat o převedení dvou směrnic na boj proti rasové diskriminaci a podporu rovného zacházení97 do vnitrostátního práva v původně předpokládané lhůtě – do konce roku 2003. V neposlední řadě by mělo být zváženo rozšíření působnosti směrnice o uznávání odborné kvalifikace získané v členském státě na poli regulovaných povolání na státní příslušníky třetích zemí. Rozvoj koncepce občanské příslušnosti
Ve svém sdělení z listopadu 200098 uvedla Komise pojem občanské příslušnosti, který znamená přiznat přistěhovalcům určitá základní práva a povinnosti, jichž by jinak nabývali postupně v průběhu let, aby s nimi bylo v hostitelském státě zacházeno stejně jako s občany, i když ještě nejsou naturalizováni. Základní rámec občanské příslušnosti představuje Charta základních práv, přičemž některá práva přistěhovalců vyplývají již z univerzální podstaty těchto práv a jiná jsou odvozena od práv propůjčených občanům Unie. Platné99 nebo navrhované100 právo Společenství již ve skutečnosti mnohá z těchto práv propůjčuje všem osobám s legálním pobytem v Unii. Možnost získání občanské příslušnosti po určitém počtu let by mnoha přistěhovalcům pomohla úspěšně zakořenit ve společnosti. Rovněž by se mohla stát prvním krokem v procesu získání plnohodnotného občanství daného členského státu. V rámci procesu posilování koordinace členských států by proto Komise měla podporovat výměnu informací a správných postupů týkajících se provádění předpisů členských států v oblasti státního občanství. Evropská strategie zaměstnanosti
Od startu Evropské strategie zaměstnanosti (ESZ) v roce 1997 se klíčovou součástí hlavních směrů zaměstnanosti stala integrace znevýhodněných skupin, včetně migrujících pracovníků a etnických menšin, jakož i boj proti diskriminaci. Ve sdělení
97 98 99 100
Směrnice 2000/43/ES, Úř. věst. č. L 180, 19. 7. 2000, a směrnice 2000/78/ES, Úř. věst. č L 303, 2. 12. 2000. COM(2000)757 v konečném znění. Srovnej články 194 a 195 Smlouvy o ES o právu předkládat petice Evropskému parlamentu a Evropskému ombudsmanovi a článek 255 o přístupu k dokumentům. Srovnej článek 12 navrhované směrnice o postavení státních příslušníků třetích zemí s dlouhodobým pobytem, který vymezuje svobodu pohybu a právo usazování v Unii, jakož i právo pracovat, usazovat se a poskytovat služby.
42
ze dne 17. července 2002101 Komise zhodnotila zkušenosti za pět let trvání ESZ a vymezila hlavní otázky debaty o budoucnosti strategie. Mezi hlavní otázky patří snížení mezery zaměstnanosti mezi občany EU a státními příslušníky třetích zemí, podpora úplného zapojení a zaměstnanosti přistěhovalců druhé generace, řešení specifických potřeb přistěhovalkyň, boj proti ilegálnímu přistěhovalectví a transformace práce „na černo“ na normální zaměstnání. Po sdělení ze dne 14. 1. 2003 o budoucnosti EES102 přijala Komise dne 8. 4. 2003 návrh hlavních směrů a doporučení v oblasti zaměstnanosti, ve kterém zdůraznila, že do budoucna je třeba více zohledňovat přistěhovalectví. Proces sociální inkluze
V oblasti sociální inkluze schválila Evropská rada na svém zasedání v Nice (v prosinci 2000) sadu společných cílů při boji proti sociálnímu vyloučení a chudobě103. První národní akční plány na boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení (NAP/incl), předložené v červnu 2001, došly k zřetelnému závěru, že sociálním vyloučením a diskriminací jsou vysoce ohroženy etnické minority a přistěhovalci; avšak přes všeobecné uznání tohoto faktu neobsahovaly první národní akční plány žádná data o těchto skupinách. Tento fakt reflektovala kodaňská Evropská rada v prosinci 2002, když přijala revidovaný cíl z Nice bojovat proti chudobě a sociálnímu vyloučení, v němž je výslovně zdůrazněno ohrožení některých mužů a žen chudobou a sociálním vyloučením v důsledku imigrace. Komise proto vyzývá členské státy, aby v rámci letošního kola NAP/incl, jež končí v červenci 2003, předložily zprávy o příslušných programových opatřeních a iniciativách. Boj proti diskriminaci
Vedle své podpory členských států při účinném provádění dvou výše zmíněných antidiskriminačních směrnic považuje Komise za důležité, aby byl boj proti diskriminaci posílen i dalšími prostředky. Řada mezinárodních projektů a projektů výměny zkušeností a správných postupů na úrovni EU je naplánována v rámci Akčního plánu Společenství na boj proti diskriminaci (2001 - 2006). Spolupráce v oblasti vzdělání
Spolupráce na úrovni EU v oblasti vzdělání prodělává v posledních letech bouřlivý rozvoj. Řada iniciativ zaměřených na integraci přistěhovalců je podnikána v rámci programů SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, YOUTH a CULTURE 2000. Je tedy důležité, aby se výzva integrace přistěhovalců promítla do probíhající spolupráce na poli vzdělávání a odborné přípravy104.
101 102 103
104
Sdělení ze dne 17. července 2002 „Pětiletá inventura ESZ“ – COM(2002)416. COM(2003)6 ze dne 14. ledna 2003 – „Budoucnost Evropské strategie zaměstnanosti“. Usnadňovat účast na pracovním trhu a přístup všech lidí ke zdrojům, právům, zboží a službám; předcházet rizikům sociálního vyloučení; pomáhat nejzranitelnějším a mobilizovat všechny příslušné orgány do boje proti sociálnímu vyloučení. Např. akce Grundtvig v rámci programu SOCRATES podporuje vzdělávací příležitosti pro dospělé a od roku 2000 také vzdělávání a vzdělávací příležitosti pro přistěhovalce a uchazeče o azyl. Rostoucí počet schvalovaných projektů se pohybuje na multikulturním poli – 23 % projektů podpořených v roce 2000 se týkalo buď vzdělávání přistěhovalců, nebo podpory multikulturního vzdělávání jak uvnitř etnických menšin, tak i ve většinové populaci. Mezi
43
Užší dialog se třetími zeměmi
Potřeba užšího dialogu se třetími zeměmi byla předmětem sdělení Komise o migraci a rozvoji105, a proto není v předloženém sdělení podrobněji rozebrána. Komise však zdůrazňuje, že patřičná pozornost musí být věnována také prvotním příčinám ilegálního přistěhovalectví a dopadům, jež má na země původu. Hlubší dialog s třetími zeměmi patří k základním prvkům přistěhovalecké politiky EU nejen pro usnadnění regulace migračních toků, ale i pro zefektivnění boje proti ilegálnímu přistěhovalectví a rozvoj nových politik řízení migrace pracovních sil, které by se vyznačovaly přínosem pro obě strany – jak pro EU, tak i pro země původu – a to zejména v oblasti dočasné pracovní migrace. Posilování finanční podpory EU na integraci
Na pozadí politických závazků EU v oblasti integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti se nachází řada finančních nástrojů a dalších iniciativ EU, jež integraci přistěhovalců přímo či nepřímo pomáhají. Z těch je na prvním místě třeba zmínit strukturální fondy, zejména Evropský sociální fond. Unie podporuje integraci rovněž inovačními akcemi, tvorbou sítí a výměnou zkušeností v rámci programu EQUAL, prostřednictvím iniciativy URBAN II, pokud jde o regeneraci měst, a prostřednictvím programu EU na podporu rovnosti mužů a žen a na boj proti sociálnímu vyloučení a diskriminaci. Třetí zpráva Komise o hospodářské a sociální soudržnosti EU, jež bude předložena do konce roku 2003, vytvoří prostor pro otevřenou debatu o budoucnosti politiky soudržnosti106. V tomto ohledu považuje Komise za důležité, aby na základě dosavadních zkušeností, získaných zejména při práci Evropského sociálního fondu a iniciativy EQUAL, byla výzva integrace přistěhovalců zohledněna při přípravě budoucího programového období. Evropský fond pro uprchlíky (ERF), který byl zřízen rozhodnutím Rady107 na období let 2000 – 2004, právě prochází hodnocením v polovině období, jehož účelem je zvážení dosavadních účinků a přidané hodnoty ERF na vnitrostátní i evropské úrovni s ohledem na cíle vymezené rozhodnutím Rady. Aby bylo zajištěno optimální vynaložení finanční podpory na integraci, měly by být výsledky hodnocení vzaty v úvahu v další etapě existence fondu. V prosinci 2002 vyčlenil rozpočtový orgán z rozpočtu na rok 2003 rezervu na pilotní projekty integrace státních příslušníků třetích zemí ve výši 4 mil. €. Podle zjištění rozpočtového orgánu je smyslem pilotních projektů podpora mezinárodních sítí a předávání informací a správných postupů mezi členskými státy, regionálními a místními orgány a dalšími významnými aktéry.
105 106 107
hlavní témata těchto projektů patřilo předávání základních schopností, rozvoj aktivního občanského postoje a vzdělávání vzdělavatelů v multikulturních projektech. Sdělení ze dne 3. 12. 2002 o integraci otázek migrace do vztahů Evropské unie s třetími zeměmi – COM(2002)703. Viz též COM(2003)034 – „Druhá zpráva o postupu hospodářské a sociální soudržnosti“, 30. leden 2003. Evropský fond pro uprchlíky byl zřízen rozhodnutím 2000/596/ES, přijatým na základě návrhu Komise COM(1999)686 v konečném znění.
44
Sledování a hodnocení
Klíčovou podmínkou úspěšného provádění politiky je zkvalitnění nástrojů pro její sledování a hodnocení. V popředí priorit stojí schopnost pojmenovat některé složité příčiny sociálního a ekonomického znevýhodnění občanů třetích zemí a schopnost rozvíjení nových či zvyšování účinnosti a důvěryhodnosti stávajících strategií sledování a hodnocení integračního procesu na úrovni členských států a Evropské unie. Bez spolehlivých údajů a bez znalosti toho, do jaké míry byla přijatá opatření účinná, nejsou členské státy a Společenství schopny zjistit, zda mají jejich politiky žádoucí výsledky. 10. •
•
• • • 10.1
JAKÉ KLADNÉ A ZÁPORNÉ DOPADY SDĚLENÍ JSOU OČEKÁVÁNY?
Jaké jsou očekávané kladní a záporné dopady zvolených alternativ, zejména pokud jde o jejich dopady na hospodářství, společnost a životní prostředí, včetně oblasti řízení rizika? Existují mezi hospodářskými, sociálními a ekologickými dopady možné rozpory a neslučitelné prvky, které by vedly k negativním vedlejším důsledkům a sekundárním politickým rozhodnutím? Jaké jsou dodatkové („mezní“) účinky, které lze politickému návrhu připsat, tj. účinky nad rámec scénáře „politiky beze změn“? Popište je kvalitativně a v co největší možné míře je vyčíslete. V případě potřeby může být vyčíslena peněžní stránka věci. Jsou dopady na některou sociální skupinu, hospodářské odvětví (včetně typu podniků podle velikosti) nebo region obzvláště tvrdé? Jak se dopady mění v čase? Jaké jsou výsledky dalších scénářů nebo provedených analýz rizika či citlivosti? Obecné dopady prohloubení integrace občanů třetích zemí
Má se za to, že přistěhovalectví s sebou nese řadu pozitivních hospodářských a společenských důsledků. Schématický přehled možných ekonomických, sociálních a ekologických dopadů prohlubování integrace přistěhovalců poskytuje příloha 3. Tento přehled má dvě dimenze – dopad na cílovou populaci a dopad na společnost a hospodářství Evropské unie. Analýza potenciálních dopadů je založena na předpokladu, že úspěch imigrační politiky závisí na úspěchu integrace přistěhovalců. Pokud jde o hospodářský dopad na úrovni EU, lze říci, že prohloubení integrace občanů třetích zemí přinese kvantitativní vzestup nabídky pracovních sil. Za předpokladu dobrého spojení nabízených schopností přistěhovalců s poptávkou pomůže tento vzestup překonat nedostatek pracovníků v mnoha odvětvích a do jisté míry vyrovnat negativní důsledky stárnutí celkové nabídky pracovních sil. Vzestup nabídky pracovních sil se projeví rovněž v daňových příjmech, které mírně vzrostou. To pomůže zlepšit dlouhodobou udržitelnost systémů sociálního zabezpečení. Také je naděje, že prohloubení sociální a ekonomické integrace občanů třetích zemí povzbudí jejich volný pohyb po EU, což by mělo zlepšit celkové fungování pracovního trhu EU. Prohloubení integrace má samozřejmě pozitivní ekonomický dopad na cílovou skupinu občanů třetích zemí, zejména díly lepšímu přístupu na trh práce, který jim 45
přinese bezpečnější a stabilnější zaměstnání a větší příjmy. Prohloubení integrace občanů třetích zemí jim také může přinést získání sociálních práv a dlouhodobější ekonomickou perspektivu. Je však třeba uvést, že s prohlubováním integrace občanů třetích zemí v EU jsou spojeny náklady a přínosy vyplývající z jejich hospodářské činnosti. Zatímco firmy, spotřebitelé a domácí pracovníci s komplementárními schopnostmi mohou získat, náklady se projeví mj. zvýšenými výdaji systémů sociálního zabezpečení a sociální ochrany (i když občané třetích zemí budou zároveň do těchto systémů přispívat), negativním vývojem zaměstnanosti některých skupin domácích pracovníků, administrativními náklady na provádění účinné přistěhovalecké politiky a zvýšenými náklady na aktivní politiku zaměstnanosti, např. na odbornou přípravu a zprostředkování pracovních míst. Sociální dopady integrace přistěhovalců na evropské úrovni jsou značné. Nedostatečná integrace přistěhovalců do společnosti je často spojena s rizikem sociálního vyloučení a polarizace mezi různými sociálními skupinami, ať již jde o příjmy (prohlubování propasti mezi chudými a bohatými), etnický původ (vzestup rasismu a xenofobie), kulturní a náboženský původ nebo jiné společenské hranice. Prohlubování integrace populací přistěhovalců by mělo celkově vést k soudržnější a inkluzivnější společnosti, v níž existuje úcta k odlišnosti. Posílení dialogu mezi různými skupinami povede k lepšímu porozumění různým kulturám, tradicím a vyznáním.
Dalším projevem celkového prohlubování společenské integrace je zvýšená účast občanů třetích zemí na společenském životě, ať již prostřednictvím organizací občanské společnosti, nebo jinými cestami. Integrace přistěhovaleckých komunit by také měla vést k větší účasti imigrantů na politickém procesu, a to na lokální a celoevropské úrovni. Pro sociální dopady na přistěhovalce samotné platí, že prohloubení jejich integrace ve společnosti a na pracovním trhu povede nakonec ke zlepšení jejich celkové pohody a sebevědomí. Mít práci a být schopen/schopna se postarat o sebe a svou rodinu je velmi důležité. Soběstačnost posiluje obecný pocit zapojení do komunity a do společnosti a motivuje přistěhovalce k aktivní účasti na životě obce i na jiných společenských, kulturních a politických činnostech. Zvýšení účasti přistěhovalců na všech aspektech života povede také ke zlepšení jejich zdraví a životních podmínek, jakož i přístupu k formálnímu vzdělání a odborné přípravě. Tato účast jim také zaručí hlas v politickém procesu (lepší reprezentaci jejich zájmů) a průhlednější právní postavení. Významné přínosy mohou být očekávány od řešení zvláštních potřeb ohrožených skupin (uprchlíků, žen apod.). Zejména integrace žen má kladný nepřímý dopad i na budoucí generace – na jejich jazykové schopnosti a výsledky ve škole. Další oblastí sociálních dopadů prohlubování integrace občanů třetích zemí jsou efekty přerozdělování. Tyto poměrně složité účinky lze jen obtížně uchopit. Například na pracovním trhu může zvýšení nabídky pracovních sil prostřednictvím imigrantů – při současné segmentaci trhu a modelech přistěhovalectví – více postihnout domácí pracovníky s nízkou kvalifikací a méně pracovníky vysoce kvalifikované. V delším období je však očekáván pozitivní vliv prohlubování 46
integrace na fungování trhu práce, a tedy i spravedlivější rozdělení nákladů a přínosů integrace. Návrh sdělení prošel v rámci širší analýzy dopadů rovněž hodnocením z hlediska zločinnosti. Hodnocena byla i otázka, zda sdělení může neúmyslně přispět k tvorbě příležitostí k zločinu. Pro tento účel byly zvažovány dvě konkrétní oblasti trestné činnosti – obchodování s lidmi a s ním spojená kriminalita a zneužívání sociální pomoci a dávek sociálního zabezpečení. Autoři dospěli k názoru, že otevřenější přistěhovalecká politika, kterou sdělení navrhuje, příležitosti k zločinu buď vůbec neovlivní, anebo je omezí, alespoň co se týče obchodování s lidmi a s ním spojené kriminality. Zvýšení nákladů na sociální zabezpečení v důsledku přistěhovalectví – protiváha příspěvku imigrantů k trhu práce – by mohlo zvětšit břemeno, které vnitrostátní systémy sociálního zabezpečení nesou, nicméně samo o sobě nevytváří nové příležitosti k podvodům. Z hlediska testu na zločinnost proto není třeba doporučit žádné úpravy návrhu. Dopad na životní prostředí
Není očekáván žádný přímý dopad na životní prostředí. Prohloubení integrace přistěhovalců ve všech členských státech by však mohlo mít obecně pozitivní účinek na jejich vzdělanostní úroveň a celkové povědomí o otázkách životního prostředí. Aktivní účast přistěhovalců na místním společenském a politickém životě navíc může vést k jejich většímu zapojení do ochrany místního životního prostředí a dědictví. Dopad na okolí systému
Státní příslušníky států přistupujících k Evropské unii jsou v tuto chvíli považováni za občany třetích zemí. Níže popsané dopady tedy platí i pro tuto skupinu zemí. Po přistoupení se státní příslušníci těchto zemí žijící v současné době na území jiných členských států EU dostanou mimo oblast působnosti navrhovaného sdělení. Pokud jde o občany třetích zemí žijící v současné době v přistupujících státech, očekávaný dopad bude podobný jako v ostatních členských státech. K dopadu na třetí země je nutné poznamenat, že při provádění integrační strategie EU bude nutné brát ohled i na zásady rozvojové a obchodní politiky. Konkrétně musí být do proaktivní přistěhovalecké politika zahrnuty potřeby rozvoje zemí původu. V této souvislosti je ale třeba zdůraznit také to, že mnohé aktivity, kterými budou přistěhovalci, a zejména osoby pod mezinárodní ochranou, procházet v rámci integračních programů, mohou posloužit dvojímu účelu. Nejenže usnadní integraci v hostitelské zemi, ale také budou připravovat přistěhovalce na případný návrat, jakmile to podmínky v zemi původu dovolí. Tak třeba většina vzdělávacích aktivit, včetně odborné přípravy, může těmto lidem poskytnout kvalifikaci, jež je v případě návratu využitelná i při rozvoji jejich vlastní domoviny. 10.2
Dopady politických alternativ zvolených v návrhu
Podrobná analýza mezních účinků navrhované politiky není bohužel vzhledem k její povaze možná. Ve sdělení formulovaný holistický přístup vede k návrhu široké škály obecných směrů politiky. Očekává se, že sdělení o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti vyprovokuje debatu a zvýší povědomí o této problematice, což představuje hybný moment na úrovni celé EU.
47
Navrhované politické alternativy by měly přinést celkově lepší koordinaci jak mezi různými politickými oblastmi na úrovni EU, tak i mezi orgány členských států. Očekává se, že k dosažení hlubší integrace občanů třetích zemí a výše uvedených obecných dopadů přispěje lepší pochopení způsobu, jak mohou být priority integrace začleňovány do stávajících politických nástrojů, lepší znalost národních politik a strategií a konečně vznik společného přístupu k integraci na evropské úrovni. Toto očekávání je spojeno s předpokladem, že společný přístup na evropské úrovni povede ke zvolení těch nejúčinnějších strategií. Rovněž zkvalitnění sledování a hodnocení této koordinace by mělo přispět ke zviditelnění problematiky integrace v jiných politických oblastech a tím k optimálnímu využití stávajících politických nástrojů pro priority integrace. Také by mělo pomoci odhalit a změřit dopady stávajících politik na evropské a vnitrostátní úrovni na integraci občanů třetích zemí. Těmto účelům by měla posloužit podpora statistiky a výzkumu na poli integrace. Konsolidace právního rámce na úrovni EU zabezpečí občanům třetích zemí stabilnější a transparentnější postavení. K tomu přispěje i jednotný kanál dosahování spravedlnosti – možnost podávání žalob k Evropskému soudnímu dvoru. Mezi jinými prvky právního rámce stojí za zmínku směrnice o postavení státních příslušníků třetích zemí s dlouhodobým pobytem, která by těmto lidem měla zaručit řadu sociálních práv (např. bydlení a sociální zabezpečení) a eventuálně i politická práva, zejména na místní úrovni.
Na integraci občanů třetích zemí by měl mít podstatný vliv rozvoj koncepce občanské příslušnosti a její zahrnutí do nové Smlouvy, neboť by u nich měl přispět k posílení pocitu sounáležitosti s Evropou. Občanská příslušnost, která není závislá na příslušnosti státní (občanství), by mohla zahrnovat dlouhodobé přiznání politických práv na lokální a celoevropské úrovni. Neměl by se však podceňovat význam, který má jiný integrační nástroj – naturalizace. Sdělení zdůrazňuje potřebu dalšího srovnávacího výzkumu právních předpisů členských států v oblasti občanství. Očekává se, že znalosti v této oblasti pomohou zpřehlednit přístupy jednotlivých zemí a nakonec přispějí k jejich sbližování. Sdělení by rovněž mělo zvýšit účinnost řady důležitých společensko-ekonomických procesů v EU s přímým dopadem na situaci přistěhovalců. Nejdůležitější nástroje EU v tomto ohledu představují Evropská strategie zaměstnanosti, Proces sociální inkluze, řízení strukturálních fondů, boj proti diskriminaci a spolupráce v oblasti vzdělání. Souběžně s prováděním všech těchto procesů dochází k pravidelnému hodnocení. Proces hodnocení by měl umožnit sledování postupu integrace přistěhovalců na pracovním trhu a ve společnosti vůbec. Účinky těchto nástrojů jdou však nad rámec předkládané analýzy dopadů ex ante. Doporučuje se vyčlenění prostředků na určitý počet pilotních projektů, které by pomohly při realizaci politických priorit vymezených Komisí. Tyto projekty by měly být doplňkem stávajících iniciativ a programů EU, aniž by je dublovaly. Jejich účelem by měla být jednak tvorba sítí národních orgánů a významných aktérů, jednak pokusné ověřování nových přístupů k integraci. Očekávaným výsledkem projektů by bylo shromáždění znalostí o národních integračních politikách a správných postupech, výměna těchto znalostí a konečně naznačení nových cest rozvoje celoevropského přístupu k integraci – rozvoj politik. 48
11. • • •
JAK
MAJÍ BÝT PO REALIZACI NAVRHOVANÝCH OPATŘENÍ SLEDOVÁNY JEJICH VÝSLEDKY A DOPADY?
Jak bude politika prováděna? Jak bude politika sledována? Jaké jsou mechanismy hodnocení politiky ex post?
Většina sdělením předkládaných politických návrhů vychází z existujících nástrojů a opatření a bude tedy prosazována v rámci provádění těchto nástrojů a opatření. Nedílnou součástí integrační politiky je však sledování a hodnocení těchto nástrojů; to bude realizováno převážně prostřednictvím jedné ze sdělením předložených politických alternativ. Sdělení navrhuje zintenzivnění koordinace politik tím, že bude prohloubena spolupráce a výměna informací mezi členskými státy, a sledování vývoje společné přistěhovalecké politiky formou výroční zprávy. Skupina vnitrostátních kontaktních míst pro integraci bude zajišťovat výměnu informací o integračních politikách členských států v řadě vybraných oblastí, která povede k zkvalitnění vzájemného hodnocení a znalosti národních strategií a iniciativ probíhajících v členských státech. Výroční zpráva, která zajistí pravidelné sledování pokroku a celkovou vnitřní propojenost politik a nástrojů EU a politik členských států, bude vycházet z informací získaných Komisí z široké škály politik a iniciativ EU s dopadem na přistěhovalce, zejména z Evropské strategie zaměstnanosti a Procesu sociální inkluze, a také z ostatních monitorovacích a hodnotících aktivit na úrovni EU. Zpráva poskytne především k průběžné sledování a hodnocení vývoje společné přistěhovalecké politiky a zpětnou vazbu pro tvůrce politik na příslušných fórech Rady. Nebyly navrhnuty žádné konkrétní mechanismy hodnocení politiky ex post, neboť většina doporučených politických alternativ vychází z existujících nástrojů a opatření, a hodnocení ex post a bude tedy probíhat v rámci běžného hodnocení těchto nástrojů a opatření. 12. • •
KONZULTACE S VÝZNAMNÝMI AKTÉRY
Jaké zainteresované strany, v jaké fázi procesu a za jakým účelem byly konzultovány? Jaké byly výsledky těchto konzultací?
V rámci přípravy sdělení byla o sérii otázek, jak čelit specifickým výzvám integrace přistěhovalců, v prosinci 2002 konzultována pracovní skupina Komise pro azylanty a přistěhovalce. V březnu 2003, když získala pracoviště Komise jasnější přehled o dostupných politických alternativách a o jejich dopadech, bylo svoláno zasedání Skupiny vnitrostátních kontaktních míst pro integraci. Účastníci zasedání byli vyzváni k vyjádření názorů na vymezené problémy, jejichž tematizace byla očekávána od připravovaného sdělení. Při této příležitosti shromáždili národní experti pro integraci množství informací a kritiky a ty byly využity při sestavování sdělení. Národní experti mimo jiné zdůraznili, že dávají přednost holistickému přístupu k integraci a že je velmi důležité dát najevo, že pojem integrace má poměrně široký význam, který se neomezuje jen na přístup k zaměstnání a získání jazykových schopností. Dále vyzdvihli význam politických práv jako nástroje pro rozvoj pocitu sounáležitosti, jakož i nutnost vyjasnění, jaké společné hodnoty jsou v demokratické evropské 49
společnosti sdíleny. Řada expertů zdůraznila, že jazykové schopnosti nejsou nutnou podmínkou pro získání práce a že podle dosavadních zkušeností má pozitivní vliv na integraci naopak kombinace jazykového studia s prací. Byla zmíněna důležitost ztvárnění integračních opatření podle specifických potřeb přistěhovalců a jejich přizpůsobení na konkrétní délku pobytu. V neposlední řadě je třeba zdůraznit, že i samo sdělení se stane nástrojem otevření poradního procesu s relevantními aktéry, který povede k poznání názorů těchto aktérů na vhodný způsob jeho následného provádění. 13. • • • • •
PŘEDBĚŽNÉ
NÁVRHY KOMISE A JEJICH ODŮVODNĚNÍ
Jaká politická alternativa byla nakonec zvolena a proč? Proč nebyla zvolena některá ambicióznější / méně ambiciózní alternativa? Jaké jsou negativní vedlejší důsledky zvolené alternativy? Nejsou-li v současné době k dispozici kvalitní údaje či znalosti, proč má být rozhodnutí přijato nyní, místo aby bylo odloženo do té doby, než bude k dispozici více informací? Byla přijata nějaká doprovodná opatření k maximalizaci pozitivních účinků a minimalizaci negativních účinků zvolené alternativy?
Je třeba zopakovat, že problematika integrace se dotýká řady horizontálních politických oblastí, jež jsou většinou úzce vzájemně propojené –pracovního trhu a zaměstnanosti, jazyka a vzdělávání, zdravotnictví a sociálních služeb, urbanismu a bydlení, kulturní rozmanitosti, boje proti diskriminaci a příslušnosti ke společnosti a státu a základních práv, včetně práv politických. Na druhou stranu Komise dochází k názoru, že je nutný holistický přístup, který by zohledňoval veškeré aspekty integrace a začleňoval otázky přistěhovalectví a integrace do všech stávajících relevantních politik na úrovni EU. Holistický přístup je spolu se intenzivnější spoluprací členských států cestou, která s největší pravděpodobností vede k řešení integrační výzvy. Z toho důvodu shrnuje sdělení ve čtvrté kapitole nejdůležitější obecné směry a priority politik, které Komise navrhuje. Podává výčet hlavních politických nástrojů, které má EU k dispozici na podporu vnitřně propojeného přístupu k problematice integrace a jejichž účelem je posílit úsilí členských států při plném ohledu na zásadu subsidiarity. Sdělení navrhuje posílení stávajících politických nástrojů především v těchto oblastech a postupech: • • • • • • •
konsolidace právního rámce, zintenzívnění koordinace politik, občanská příslušnost, Evropská strategie zaměstnanosti, Proces sociální inkluze, hospodářská a sociální soudržnost, boj proti diskriminaci,
50
• • • •
spolupráce ve vzdělávání, užší dialog se třetími zeměmi, rozšíření finanční podpory integrace ze strany EU, zkvalitnění informací o fenoménu přistěhovalectví.
51
PŘÍLOHA 1 Vymezení problémů
Hlavní výzvy: • •
nízká úroveň integrace občanů třetích zemí do hospodářství a společnosti, demografické změny, které by mohly vyústit v pokles celkového objemu pracovní síly.
Související výzvy: • • • • • • • • • • • • • • • • • •
změna modelů imigrace – méně pracovních migrantů, rasové napětí, sociální vyloučení, nesoulad nabídky a poptávky na trhu práce, diskriminace, zmenšování a stárnutí obyvatelstva – pokles počtu pracovních sil, pomalé tempo růstu produktivity, plnění cílů z Lisabonu, udržitelnost dnešního systému sociálního zabezpečení, překážky integrace, včetně jazykové bariéry, nedostatečná odbornost, nízká účast přistěhovalců na společenském životě, riziko fragmentace městského prostoru a území, překážky účasti na politickém životě (např. místní volby, volby do Evropského parlamentu), vyloučení přistěhovalců, které je může přivádět do šedé ekonomiky, komplexní právní rámec pro státní příslušníky třetích zemí, rozdílnost národních přístupů k integraci, mohutný příliv ilegálních přistěhovalců.
52
PŘÍLOHA 2 Jak lze těmto výzvám čelit? (cíle integrační politiky)
1. Prohloubit integraci legálně 2. Efektivně a zodpovědně řídit usazených přistěhovalců odstraněním budoucí migraci. stávajících bariér a posílením integračního úsilí. Konkrétní • začít integrační proces co nejdříve, • vytvořit transparentní cesty cíle legální pracovní migrace, • zvyšovat jazykové schopnosti a celkové vzdělání, • bojovat proti ilegálnímu přistěhovalectví, • zkvalitnit proces hodnocení a uznávání formální i neformální • zvýšit mobilitu státních kvalifikace, příslušníků třetích zemí, • zlepšit přístup k trhu práce za • zkvalitnit statistické údaje o účelem lepšího využití potenciálu přistěhovalcích (v rozdělení již usazených přistěhovalců, podle pohlaví), • posilovat podnikatelského ducha, • spolupracovat se zeměmi původu. • bojovat proti rasismu, • potírat diskriminaci ve všech oblastech společnosti, • věnovat zvláštní pozornost emancipaci žen-přistěhovalkyň, • zlepšit přístup k občanství nebo jiným formám příslušnosti, • přiznat politická práva, • zlepšit urbanistické strategie, • posílit právní a sociální záruky ve prospěch přistěhovalců, • povzbuzovat jejich účast na společenském, kulturním a občanském životě, • posilovat pluralitu ve společnosti, • přijmout specifický přístup a „pozitivní akce“ vůči zvláštním skupinám (např. ženám, uprchlíkům, přistěhovalcům druhé a třetí generace). Horizontální • prohloubit výzkum otázek přistěhovalectví a integrace (včetně cíle rozdělení statistických údajů podle pohlaví a analýzy z hlediska genderu), • zintenzívnit spolupráci mezi členskými státy a mezi významnými aktéry, • mobilizovat organizace občanské společnosti (včetně reprezentantů přistěhovaleckých komunit), • zvýšit finanční prostředky. Globální cíle
53
PŘÍLOHA 3 Potenciální dopady Očekávaný dopad na ekonomiku a společnost EU v případě, že bude navrhovaná politika prováděna Cíl: ekonomika a společnost EU Kvalitativní Kvantitativní108 Ekonomický dopad: Pozitivní • zvýšení objemu pracovních sil (proti trendu stárnutí), • větší soulad schopností s potřebami, • menší segmentace pracovního trhu, • větší daňový výnos, • lepší udržitelnost systémů sociálního zabezpečení, • větší transparentnost pracovního trhu, • legalizace neoficiální práce, • intenzivnější volný pohyb občanů třetích zemí v rámci EU, • lepší využití lidských zdrojů a celkové zlepšení kultury práce v důsledku pozitivních akcí a rozmanitosti na pracovišti. Negativní • zvýšené výdaje zabezpečení, • zvýšené náklady zaměstnanosti.
systémů na
aktivní
sociálního politiku
Sociální dopad: Pozitivní • sociální soudržnost, • boj proti diskriminaci a tvorbě ghett, • zvýšená účast žen i mužů na společenském životě, • zvýšená účast na politickém procesu na úrovni místní a EU, • uvolnění podmínek pro získání občanství EU a procesů naturalizace, • konsolidace právního rámce,
108
• • • • •
počet případů rasistických útoků, další vývoj fragmentace měst, účast občanů třetích zemí v organizacích občanské společnosti, vývoj účasti občanů třetích zemí v místních volbách a volbách do Evropského parlamentu, vývoj počtu případů naturalizace; vývoj vnitrostátních předpisů o
Kvantifikace v tomto případě není ani tak úplným seznamem vyčíslitelných dopadů, jako spíše výčtem zástupných a přibližných indikátorů, které jsou přijatelné.
54
• • •
podmínkách získání občanství.
kulturní obohacení společnosti, omezení rozdílů mezi modely rolí mužů a žen, pokles ilegálního přistěhovalectví.
Negativní • riziko nesoudržnosti s rozvojovou a obchodní politikou, • riziko růstu ilegálních vstupů na území EU. Dopad na životní prostředí:
Přímý: … Nepřímý: • příspěvek ke strategii udržitelného rozvoje • zlepšení urbanistického a krajinného plánování • vyšší úroveň vzdělání se může příznivě projevit na povědomí o otázkách životního prostředí • aktivnější účast na lokálním společenském a politickém životě se může projevit na zapojení do ochrany místního životního prostředí
Očekávaný dopad na občany třetích zemí s legálním pobytem v případě, že bude navrhovaná politika prováděna Cílová skupina: občané třetích zemí s legálním pobytem Kvalitativní Kvantitativní109 Ekonomický dopad: • • • •
např. míra zaměstnanosti občanů třetích zemí s legálním pobytem v EU (v rozdělení podle kvalifikace, úrovně vzdělání apod.)
přístup k pracovnímu trhu, soběstačnost, zvýšení příjmů, získání sociálních práv.
Sociální dopad: • •
celková pohoda, vyšší sebeúcta, • lepší přístup k formálnímu vzdělání a odborné přípravě, •
109
míra účasti na formálním vzdělávání a odborné přípravě, výsledky ve školství,
Kvantifikace v tomto případě není ani tak úplným seznamem vyčíslitelných dopadů, jako spíše výčtem zástupných a přibližných indikátorů, které jsou přijatelné.
55
• • • • • • • • • •
zlepšení jazykových schopností, větší přijetí ve společnosti a sociální inkluze, větší účast na kulturním, společenském a občanském životě, zlepšení zdraví a životních podmínek, větší účast a lepší výkon přistěhovalců druhé a třetí generace ve formálním vzdělávání, lepší přístup k politickému procesu a lepší zastupování jejich zájmů, větší právní záruky, zkvalitnění procesu uznávání získané kvalifikace a schopností, lepší přístup první generace k procesu naturalizace a druhé a třetí generace ke státnímu občanství, cílený přístup k ohroženým skupinám (k uprchlíkům, ženám apod.).
Dopad na životní prostředí: Bez přímého dopadu …
• • • •
-
Nepřímý dopad: • zvýšení povědomí o otázkách životního prostředí a znečištění.
56
ukazatelé veřejného zdraví, počet členů Evropského parlamentu a místních rad původem z přistěhovaleckých komunit, účast občanů třetích zemí v místních a evropských volbách, počet případů naturalizace.
PŘÍLOHA 1 SOUHRNNÁ ZPRÁVA O NÁRODNÍCH INTEGRAČNÍCH POLITIKÁCH 14.
ÚVOD
Na neformální Radě ve složení pro justici a vnitřní věci, která se sešla ve Verii ve dnech 28. - 29. března 2003, se členské státy dohodly, že Komise by měla s ohledem na nadcházející zasedání Evropské rady, jež se bude konat v Soluni ve dnech 20. - 21. června 2003, vypracovat souhrnnou zprávu o politikách členských států v oblasti integrace. Tato souhrnná zpráva doplňuje sdělení o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti o faktografickou studii o politice integrace v jednotlivých členských státech. Jasně dokládá, že existuje prostor pro posilování koordinace politik na tomto poli. Souhrnná zpráva byla vypracována na základě dotazníku o integraci přistěhovalců110, zaslaného jak členským státům, tak i přistupujícím zemím. Od členských států obdržela Komise 13 odpovědí111 a od přistupujících zemí 8 odpovědí112. Vyplněné dotazníky se mezi sebou značně liší, pokud jde o množství a detailnost obsažených informací. Je však zřejmé, že v integračních politikách existují značné rozdíly, a to nejen mezi přistupujícími zeměmi, ale i v rámci samotné Unie; to není překvapivé, uvědomíme-li si dosti odlišný historický vývoj imigrace v různých evropských zemích. 15.
SOUHRN VYPLNĚNÝCH DOTAZNÍKŮ
15.1
Přijímání nových přistěhovalců
Národní programy integrace dominují integrační politice v těch zemích, kde je hlavní příčinou přistěhovalectví spojování rodin spolu s humanitárními ohledy a kde tedy noví přistěhovalci před vstupem do země nemívají nabídku práce ani neovládají jazyk hostitelské země. Jde zároveň často o země s vysoce rozvinutým systémem sociálního zabezpečení. V jiných zemích, kde tyto problémy nemají prvořadý význam, řeší integrační politika spíše tvorbu nezbytné integrační infrastruktury, do které patří přístup přistěhovalců k bydlení, sociálním službám nebo zdravotní péči. 15.1.1
Cíle integračních politik
Cíle integračních politik jednotlivých členských států byly popsány značně rozdílně, ale nejspíše existuje všeobecná shoda na hlavních cílích, jimiž je na jedné straně umožnit přistěhovalcům nezávislou a soběstačnou existenci a na druhé straně otevřít jim bránu k aktivní účasti na všech aspektech života.
110 111 112
Dotazník se nezabýval otázkou integrace uprchlíků. Je však třeba poznamenat, že v mnoha zemích není s uprchlíky a přistěhovalci zacházeno jako s odlišnými kategoriemi osob. Dotazník nevyplnily Belgie a Francie. Dotazník nevyplnily Polsko a Maďarsko.
57
15.1.2
Popis integračních politik
V zemích, jako je Finsko, Dánsko a Nizozemsko, byly vnitrostátní předpisy v oblasti integrace schváleny v letech 1998 - 1999 a také v Rakousku a Německu byly příslušné iniciativy přijaty teprve nedávno. Tyto vnitrostátní předpisy zajišťují obecný celostátní rámec pro integraci, ve kterém mohou různí aktéři vyvíjet aktivity přiměřené místním podmínkám a individuálním potřebám. Národní programy integrace se většinou skládají ze tří hlavních prvků – jazykové výuky, orientačních či úvodních kurzů a odborné přípravy pro účast na trhu práce. Programy, jež mají do určité míry povinný charakter, jsou většinou šity na míru specifickým potřebám klientů. Přistěhovalec je pozván na pohovor, při kterém je zjištěna úroveň jeho kvalifikace, vzdělání, pracovní praxe a jazykových schopností. Na základě pohovoru se rozhodne, z jakých součástí by se měl skládat individuální integrační program. Mezi údaji o délce integračních programů je určitý rozptyl, a i když tyto nebyly získány od všech členských států, lze říci, že většina programů trvá dva až tři roky. Například v Německu budou mít noví přistěhovalci podle navrhovaného zákona o přistěhovalectví právní nárok na integrační kurz, složený z jazykového a orientačního kurzu. Kurz orientace má přistěhovalci poskytnout informace o právním systému, kultuře a historii Německa. V Dánsku je orientační kurz součástí jazykové výuky, která je všem přistěhovalcům poskytována zdarma. Zbývající členské státy nedisponují zákonným rámcem pro celonárodní integrační programy, nicméně usilují o formulaci národních politik integrace. Švédská vláda113 se v roce 1997 rozhodla věnovat integraci větší pozornost a zabudovat integrační politiku do všech ostatních relevantních politik. Základním prvkem jeho politiky jsou rovná práva, povinnosti a příležitosti pro všechny. Požadavek integrace prostupuje všemi oblastmi politiky a měl by být plněn v každodenní činnosti všech složek společnosti. Velmi podobný multikulturní přístup k integraci, založený na hledisku ras a vztahů mezi nimi, zaujalo Spojené království, jež má jako imigrační země dlouhou tradici. Paralelně s imigrační politikou bylo zavedeno množství právních nástrojů a norem, jejichž hlavním cílem je podpora rovnosti ras a rovnosti příležitostí v mnoha oblastech (trh práce, školství, bydlení a sociální zabezpečení) a jež ovlivňují také životní šance přistěhovalců i jejich potomků. V Irsku byl zvolen velmi podobný přístup. V této souvislosti je třeba uvést, že dosud do Irska přicházejí výhradně přistěhovalci, kteří mají již předem nabídku práce, a tak se zde integrace rozvíjí převážně v rámci trhu práce. Řecko začalo nedávno v rámci své národní politiky integrace uskutečňovat Jednotný akční plán (2003 - 2006) na integraci všech přistěhovalců s legálním pobytem do společnosti. Akční plán vymezuje opatření v šesti oblastech: informování, trh práce, kultura, vzdělání a jazyk, zdravotní péče a dočasné bydlení. V rámci politiky zaměstnanosti pracuje Řecko na vytvoření mechanismu registrace odborných schopností přistěhovalců a na podpoře podnikání. Švédsko v současné době provádí národní plán integrace, nazvaný Globální program přistěhovalectví (2001 - 2004). Plán vymezuje několik cílových oblastí, ve kterých má
113
Je třeba uvést, že ve Švédsku existuje podobný integrační program, jaký mají Finsko, Dánsko a Nizozemsko, pro uprchlíky.
58
být prohloubena integrace – zajištění plného uplatňování práv imigranty (zdravotní péče, přístup ke školství, spojování rodin, náboženská svoboda), přístup k občanství, přístup na trh práce, dočasné bydlení, zlepšování celostátní integrační infrastruktury (zřízení mechanismu dialogu mezi celostátními, místními a regionálními orgány, nestátními organizacemi a občanskou společností) a boj proti rasismu a xenofobii. Vedle aktivit ústřední vlády existují imigrační plány regionálních vlád, zahrnující opatření na podporu integrace, a programy integrace mají také všechna velká města. V Portugalsku byla řada iniciativ přijata nově zřízenou Vysokou komisí pro přistěhovalectví a etnické menšiny – národním orgánem, který přebral odpovědnost za tvorbu portugalské integrační politiky. Iniciativy se zaměřují zejména na zvýšení informovanosti nově přicházejících imigrantů. Hlavní roli při uskutečňování integračních opatření hrají v Portugalsku zpravidla nevládní organizace, které provádějí řadu integračních projektů, včetně jazykové výuky a pomoci při hledání ubytování. Itálie spoléhá podobně jako Portugalsko při provádění své národní politiky integrace na občanskou společnost, a zejména na velkou rodinu nestátních organizací, které jsou hlavními poskytovateli základních sociálních služeb, včetně bydlení. Na celostátní, provinční i místní úrovni byla s finanční podporou vlády odstartována široká škála integračních projektů. Lucembursko schválilo v roce 1993 Zákon o integraci cizinců, kterým byly zřízeny koordinované programy na podporu společenské, ekonomické a kulturní adaptace cizinců. Podíl cizinců na obyvatelstvu je v Lucembursku zdaleka nejvyšší ze všech zemí EU a v zemi platí tři úřední jazyky. Hlavní důraz se klade na rozvoj programu integrace dětí ze zahraničí (děti-přistěhovalci tvoří 38 % celkového počtu žáků ve školách), založeného na zásadách společné výuky, trojjazyčnosti a rovných příležitostí. 15.1.3
Povinné prvky
V členských státech se zavedenými národními programy integrace obsahují tyto programy zpravidla určité povinné prvky. V Dánsku a Rakousku jsou přistěhovalci povinni přistoupit na „smlouvu o integraci“, která je z jejich strany splněna úspěšným zakončením národního integračního kurzu. Nesplnění podmínek smlouvy má negativní dopad na řízení o prodloužení jejich povolení k pobytu. V Rakousku nesou náklady integračního programu sami přistěhovalci, přičemž až 50 % jim může nahradit vláda, pokud splní integrační smlouvu do osmnácti měsíců. Také v Německu bude po vstupu nového Zákona o imigraci požadována po přistěhovalcích finanční spoluúčast na integračním programu (v závislosti na majetkových poměrech osoby) a špatná docházka do programu může mít negativní dopad na řízení o prodloužení povolení k pobytu. V Německu a Nizozemsku se vystavuje osvědčení o úspěšném absolvování integračního kurzu, které může (v případě Německa) posloužit ke zkrácení doby naturalizace z osmi na sedm let. Sankce za neúčast v integračních programech se obecně vyskytují v zemích, kde mají přistěhovalci během programu
59
nárok na sociální pomoc, přičemž sankcí je buď omezení tohoto nároku, nebo správní pokuta (u přistěhovalců, kteří jsou soběstační)114. 15.1.4
Struktura odpovědných orgánů
Ve všech členských státech nesou odpovědnost za provádění integračních politik místní nebo regionální orgány, přičemž značné rozdíly panují v otázce, kdo příslušná opatření či programy financuje. V některých zemích jsou k tomu příslušné jak regionální, tak i místní orgány, v jiných (Španělsko, Nizozemsko) také velká města. V Německu určuje stát směrnice pro integrační kurzy, ty jsou ale realizovány veřejnými i soukromými organizacemi. Budoucí celoněmecký integrační program, vymezující nabídku integračních služeb, má být vyvinut ve spolupráci mezi státem, vládami spolkových zemí, místními orgány, sociálními partnery a občanskou společností. V Dánsku a Finsku nesou celkovou odpovědnost za nabídku integračních programů obce a ty mohou také rozhodnout o případné spolupráci na provádění programu s jinými veřejnými nebo soukromými organizacemi. 15.1.5
Financování integračních politik
Přesné údaje o tom, kolik prostředků je na provádění integračních politik každoročně vynakládáno, neposkytly všechny členské státy. Následující tabulka ukazuje, že některé země vydávají na integraci přistěhovalců značné částky, ale vzhledem k tomu, že chybějí údaje o tom, co tyto částky přesně pokrývají, a liší se jak každoroční počet nových přistěhovalců, tak i velikost zemí, je obtížné tato čísla srovnávat a vyvozovat z nich obecné závěry. Členský stát
Rok
Rozpočet
Rakousko
Údaje nejsou k dispozici
Belgie
Údaje nejsou k dispozici
Dánsko
2002
Celkový rozpočet na činnost národního programu integrace uprchlíků a přistěhovalců: 493 mil. €
Finsko
Údaje nejsou k dispozici
Francie
Údaje nejsou k dispozici
Německo
Spolkový rozpočet na národní integrační kurzy: 169 mil. € Další financování na úrovni spolkových zemí
114
V zemích, kde jsou přistěhovalcům poskytovány běžné služby zaměstnanosti, jsou však tyto sankce stejné pro přistěhovalce jako pro občany – nastávají v případě bojkotu opatření na podporu zaměstnanosti.
60
Členský stát
Řecko
Rok
Rozpočet
2003
Roční rozpočet nového Jednotného akčního plánu: 65 mil. €
Irsko
Údaje nejsou k dispozici
Itálie
2002
Fond sociální integrace na projekty všech úrovní: 42 mil. €
Lucembursko Nizozemsko
Údaje nejsou k dispozici 2002
Rozpočet na integraci nově příchozích: 165 mil. € Rozpočet pro dříve příchozí: 100 mil. €
Portugalsko
Údaje nejsou k dispozici
Španělsko
Údaje nejsou k dispozici
Švédsko
2002
Přijetí uprchlíků a nově příchozích: 219 mil. €
Spojené království 15.2
Údaje nejsou k dispozici
Střednědobá a dlouhodobá opatření na integraci přistěhovalců
Členské státy, které zodpověděly tento dotaz, zpravidla uváděly, že integrační opatření pro nově příchozí imigranty (viz výše) se zcela nebo zčásti vztahují i na skupinu přistěhovalců dlouhodobých. Přistěhovalci, kteří postupem času vystoupí ze skupiny nově příchozích, se nicméně většinou dostávají k běžným službám, jako jsou veřejné služby zaměstnanosti nebo služby sociální péče. Politiky zaměřené na tuto skupinu mají proto často formu projektů pro specifické skupiny se zvláštními potřebami. Mezi tyto iniciativy patří podpora vzdělávání, zaměstnanosti, zdravotní a sociální péče, bydlení a účasti přistěhovalců na společenském, kulturním a politickém životě. V Nizozemsku byly založeny zvláštní programy s cílem zabránit, aby se z etnických menšin stávala nová neplnoprávná, marginalizovaná sociální skupina. Švédsko a Německo uvedly, že již od poloviny 70. let podporují jazykové kurzy pro všechny přistěhovalce, kteří neovládají dobře jazyk, a tyto kurzy jsou zdarma. 15.3
Integrace na pracovním trhu
Při zkoumání odpovědí na dotaz ohledně opatření ke zlepšení integrace na pracovním trhu se mezi členskými státy vyjevily značné rozdíly, které lze připsat odlišnostem 61
mezi modely imigrace a potřebami pracovního trhu v jednotlivých státech. Zatímco některé státy poptávají vysoce kvalifikovanou pracovní sílu, jiné chtějí pouze nekvalifikovanou. Zároveň čelí mnohé členské státy poměrně vysokým mírám nezaměstnanosti přistěhovalců, zejména u přistěhovalců druhé a třetí generace. Tyto rozdíly pak rozhodují o tom, jaký přístup k řešení integrace na pracovním trhu bude zvolen. 15.3.1
Plánovaná opatření
Integraci nezaměstnaných přistěhovalců na pracovním trhu podporují všechny členské státy, a to buď v rámci všeobecné politiky zaměstnanosti, nebo formou individuálních programů integrace či hledání zaměstnání. V Německu se jde u mladých nezaměstnaných cestou inzerce a to platí pro mladé přistěhovalce dvojnásob. Španělsko organizuje programy na využití potenciálu těch pracovních míst, která jsou zvláště vhodná pro přistěhovalce a na podporu mobility v rámci země, aby byla obsazována nevyužitá pracovní místa. Nizozemsko si v souladu s Evropskou strategií zaměstnanosti stanovilo konkrétní celonárodní cíle pro integraci. Specifická opatření jeho politiky zaměstnanosti se zaměřují na zmenšení mezery nezaměstnanosti mezi etnickými menšinami a lidmi nizozemského původu na polovinu, což odpovídá snížení nezaměstnanosti etnických menšin o deset procentních bodů. Také ve Finsku byly stanoveny cíle v boji proti diskriminaci a při podpoře sociálních práv, aby mohly být nalezeny dodatečné zdroje na odbornou přípravu přistěhovalců. Dva členské státy – Rakousko a Itálie – mají zvláštní systém kvót pro pracovní migraci a Spojené království, kde potřeba pracovní migrace vyvstala v některých odvětvích, uvažuje o přijetí nových mechanismů k uvedení dočasných pracovníků do segmentu pracovního trhu s nízkou kvalifikací. V Rakousku jsou roční kvóty pro přijímání pracovníků u vysoce kvalifikovaných i sezónních profesí. V Itálii jsou zaměstnavatelé přistěhovalců využívajících kvótní systém povinni zajistit jim nejen práci, ale i ubytování a úhradu cestovného. 15.3.2
Účast sociálních partnerů
V některých členských státech se do plánování a provádění integračních opatření na celostátní i místní úrovni zapojují sociální partneři. Například ve Španělsku pomáhají sociální partneři při odhadování nedostatku pracovních sil v různých oblastech. Ve Finsku se celostátní organizace pracovního trhu podílejí na integraci přistěhovalců prostřednictvím své účasti v poradních orgánech. V Dánsku byla mezi vládou a sociálními partnery uzavřena dohoda o integračních opatřeních na pracovním trhu, zdůrazňující společnou odpovědnost obou stran. Podle této dohody mohou být pro účely zvyšování integrace přistěhovalců na pracovním trhu přijímány výjimky z kolektivních dohod na místní úrovni. 15.3.3
Koordinace s jinými orgány
Za provádění integračních politik nesou zpravidla odpovědnost místní nebo regionální orgány. V mnoha členských státech však existuje obecný dohled na celostátní úrovni a opatření integrační politiky jsou pečlivě koordinována, často za účasti sociálních partnerů.
62
15.4
Participace přistěhovalců
Přistěhovalci mají zpravidla volný přístup ke společenskému a kulturnímu životu, včetně přístupu ke vzdělání, a mohou být aktivní i v politické oblasti – v politických stranách, sdruženích, spolcích a organizacích. Asi polovina členských států přiznává přistěhovalcům nějakou formu politických práv. Po určité době legálního pobytu (od 6 měsíců do 5 let) smějí přistěhovalci volit a kandidovat ve volbách na místní nebo komunální úrovni. 15.4.1
Zvláštní poradní či konzultační orgány
Některé země mají dlouhou tradici účasti přistěhovalců a jejich organizací na rozhodovacích procesech. Všechny členské státy zřídily zvláštní poradní orgány pro přistěhovalce, ačkoliv žádný z těchto orgánů nemá přímé rozhodovací pravomoci. Poradní orgány se mezi sebou značně liší, pokud jde o jejich strukturu a mandát. V Portugalsku byla zřízena Rada pro konzultace v otázkách přistěhovalectví, která má zajistit účast organizací sdružujících přistěhovalce, sociálních partnerů a institucí sociální solidarity na formulování politik integrace a boje proti sociálnímu vyloučení. V Lucembursku existuje Národní rada pro věci cizinců, která poskytuje vládě doporučení ohledně všech relevantních politických návrhů. Rada má také právo předkládat vládě návrhy opatření ke zlepšení postavení cizinců. Polovinu jejích členů tvoří cizinci, volení cizineckými spolky. Na místní úrovni jsou obce s více než 20 % cizinců povinny zřizovat zvláštní poradní komisi. Podobný princip se uplatňuje v Dánsku, kde musí každá obec zřídit integrační radu, požádá-li o to alespoň padesát osob. Rada může vydávat doporučující stanoviska k otázkám integrace v obci. Členové místních integračních rad volí celostátní Radu etnických menšin, která dává v otázkách integrace doporučení ministerstvu integrace. Ve Finsku byla založena Poradní rada pro mezietnické vztahy, jejímž úkolem je sledovat otázky týkající se integrace a vydávat k nim odborná stanoviska. V Radě jsou zastoupeni jak přistěhovalci a tradiční finské etnické menšiny, tak i různá ministerstva, sociální partneři a nestátní organizace. Řecko nemá žádný konzultační orgán jako takový, ale nedávno tam byl zřízen Ústav pro přistěhovaleckou politiku, který se vedle výzkumu a shromažďování informací zabývá také dohledem nad příslušnými projekty a aktivitami. V Itálii existuje celá řada poradních orgánů. Národní centrála pro koordinaci politiky integrace přistěhovalců, ve které jsou zastoupeny místní orgány, přistěhovalci a sociální partneři, vydává doporučení k politikám integrace. Na místní úrovni zastupuje zájmy komunit přistěhovalců při formulaci místních iniciativ jimi volený zvláštní poradce. 15.4.2
Úroveň participace
Téměř ve všech členských státech jsou přistěhovalci zastoupeni v příslušných poradních orgánech. Ve Španělsku tvoří přistěhovalci v poradních orgánech jednu čtvrtinu až jednu třetinu jejich členů. V Dánsku jsou nyní všichni volení členové Rady etnických menšin lidé tohoto původu. 63
15.5
Boj proti diskriminaci a podpora rovnosti
Ve všech členských státech probíhá v současné době revize právních předpisů o zákazu diskriminace nebo přijímání předpisů nových za účelem provedení článku 13 směrnice 2000/43/ES o zásadě rovného zacházení, pro něž byla stanovena lhůta do konce roku 2003. Trvalou složkou aktivit v rámci podpory integrace a boje proti rasismu jsou téměř ve všech členských státech osvětové programy a speciální programy. V některých zemích byly zvláštní iniciativy přijaty při přípravě na Světovou konferenci proti rasismu, která se konala v roce 2001 v Durbanu (JAR). V Nizozemsku byla založena celostátní platforma pro spolupráci na Národním akčním plánu boje proti rasismu, ve Finsku byl Národní akční plán boje proti rasismu přijat v roce 2001 a akční plán probíhá rovněž v Irsku. V mnoha zemích proběhly v roce 2001 kampaně proti diskriminaci a některé země (Švédsko, Německo) vyčlenily prostředky na kampaně proti rasismu a na podporu rovnosti se zvláštním zřetelem na děti a mladé lidi. Mnohé členské státy rovněž disponují zvláštními monitorovacími či poradními orgány pro otázky rovnosti a diskriminace – např. irský Úřad pro rovné zacházení poskytuje informace a doporučení každému, kdo se cítí být diskriminován. 15.6
Úspěch integrace
15.6.1
Oficiální vymezení pojmu integrace
Žádný členský stát nemá jednotnou definici integrace, nicméně státy se do určité míry shodují, že integrace se skládá z několika prvků a že to musí být obousměrný proces, zahrnující přistěhovalce i místní komunitu. V zemích, kde existují speciální integrační zákony, může být integrace vymezena podle těchto zákonů, ale i zde se o integraci hovoří jako o procesu s určitými klíčovými prvky. Klíčové prvky integrace, uváděné členskými státy ve vyplněných dotaznících, lze obecně shrnout do těchto bodů:
15.6.2
–
úcta k základním hodnotám demokratické společnosti,
–
právo na zachování vlastní kulturní identity,
–
úroveň práv a odpovídajících povinností srovnatelná s právy a povinnostmi občanů EU,
–
aktivní účast na všech aspektech života (hospodářský, společenský, kulturní, politický, občanský život) za stejných podmínek.
Klíčové faktory úspěchu integrace
Většina členských států nedisponuje žádnými nástroji na měření integrace, ani nemá zavedeny standardy úspěšné integrace. Podle jednotlivých vyjádření je integrace postupný proces s odlišným průběhem v každém jednotlivém případě.
64
Nizozemsko považuje za klíčový faktor úspěšné integrace přistěhovalce jeho soběstačnost. Spojené království a Rakousko zdůrazňují, že znakem úspěšné integrace je získání státního občanství. 15.6.3
Hlavní překážky integrace
Převážná většina členských států vyzdvihává jako hlavní překážku úspěšné integrace špatnou jazykovou výbavu přistěhovalců. Dále je uváděno nízké vzdělání nebo nedostatek formální kvalifikace spolu s obtížemi při hodnocení a uznávání kvalifikace, např. při nostrifikaci zahraničních zkoušek a diplomů. Některé země rovněž uvádějí mezi hlavními překážkami úspěšné integrace nezaměstnanost přistěhovalce, z čehož vyplývá, že jednou z klíčových cest integrace přistěhovalců do společnosti je právě zaměstnání. Nizozemsko si povšimlo, že kvůli špatné znalosti jazyka mohou být pozadu také děti příslušníků etnických menšin. Finsko uvádí, že významný dopad na to, zda se přistěhovalci cítí být vítanými členy finské společnosti, mají postoje veřejnosti a že značnou úlohu v procesu integrace hraje rasismus a diskriminace. Podle Rakouska může být překážkou integrace také vyznání, a to zejména u žen. 15.7
Sledování modelů integrace
15.7.1
Zvláštní monitorovací orgány
Téměř ve všech členských státech hraje sledování významnou roli a za tímto účelem byly založeny zvláštní mechanismy. Integrační proces sledují tím či oním způsobem všechny členské státy a mnoho zemí vydává zvláštní výroční zprávy, projednávané v národních parlamentech. V zemích, které mají uzákoněny programy integrace, je v parlamentu projednáván postup jejich provádění, jakož i návrhy na změnu příslušných zákonů. V Nizozemsku existuje zvláštní monitor integrace (faktografický a statistický výzkum), který poskytuje přehled o postavení etnických menšin ve třech dimenzích – dimenzi sociální struktury, dimenzi společensko-kulturní a dimenzi politickoinstitucionální. V Dánsku bylo založeno ideové fórum pro rozvoj srovnávacích kritérií (benchmarks) v oblasti integrace. V Itálii je každoročně parlamentu předkládána zpráva o integraci přistěhovalců. Finsko každoročně přezkoumává situaci přistěhovalců z hlediska míry zaměstnanosti, životních podmínek, vzdělávání, postavení dětí, mladých lidí a žen a poskytování sociálních služeb. V Německu má být navrhovaným zákonem o přistěhovalectví zřízen nový zvláštní orgán, jehož úkolem bude monitorovat domácí kapacity pro příjem a integraci přistěhovalců a aktuální trendy v migračních tocích. 15.7.2
Odpovědnost za proces sledování
Podobně jako odpovědnost za provádění integračních politik je odpovědnost za sledování procesu integrace ve všech členských státech decentralizována na místní a regionální či městské orgány. Zároveň se však, jak bylo uvedeno, v některých zemích projednává proces integrace i na parlamentní půdě a celkovou odpovědnost za integrační politiky, a tedy přirozeně i za proces jejich sledování a hodnocení z hlediska vytyčených cílů, nesou vládní ministerstva.
65
PŘÍLOHA 2 STATISTICKÉ ÚDAJE
Diagram 1 Podíl přistěhovalců jednotlivých národností na celkové populaci (průměr let 1995 - 1999) 1,4
% obyvatel
Levý sloupec – ženy, pravý sloupec – muži Vracející se občané Občané EU Občané třetích zemí
1,2
1,4 1,2
1,0
1,0
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0
0,0 B DK D EL E I NL A P FIN S UK EU Do EU nejsou započítány F, IRL, P. L: vracející se občané – muži = 0,3, ženy = 0,2; Občané EU – muži = 2,1, ženy = 1,6; Občané třetích zemí – muži = 0.6, ženy = 0.7
Zdroj: Eurostat. Graf pochází z publikace Women and men migrating to and from the EU. Statistics in focus, Theme 3 – 2/2003
66
Diagram 2: Celková hrubá míra růstu obyvatelstva (2002) Poměrný vliv přirozeného příbytku a čisté migrace IR L L I L C Y C H N O P E IS N L F M T S E u ro z o n e E E A D K E U -1 5 B E L U K A F IN I D S I S K P L H U R O L T E E B G C Z L V
-1 0
N A T U R A L
-5
IN C R E A S E
0
N E T
5
M IG R A T IO N
1 0 P E R
1 0 0 0
P O P U L A T IO N
L E G E N D A: EUROZONE = eurozóna; EEA = Evropský hospodářský prostor NATURAL INCREASE = přirozený přírůstek; NET MIGRATION = čistá migrace PER 1000 POPULATION = na tisíc obyvatel
Zdroj: Eurostat. Graf pochází z publikace First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 – 25/2002.
67
1 5
Diagram 3: Minulá a předpokládaná roční změna obyvatelstva v produktivním věku v USA a EU
1.5%
1.0%
1.0% 0.9%
EU15
1.2%
1.1%
US
1.0%
0.9% 0.8%
0.6%
0.5%
0.5%
0.5%
0.3%
0.4% 0.3%
0.2% 0.1%
0.1%
0.1%
0.1%
0.0% -0.2%
-0.3%
-0.5%
-0.4% -0.7%
-0.6% -0.8%
-1.0%
1980- 1985- 1991- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 2020- 2025- 2030- 20351985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
1.5%
Diagram 4: Minulá a předpokládaná roční změna obyvatelstva v produktivním věku v Japonsku a EU EU15
0.9%
1.0% 0.5%
0.9%
JP
0.9% 0.5%
0.3%
0.2% 0.2%
0.1%
0.1%
0.0% -0.5% -1.0%
-0.2%
-0.2% -0.4%
-0.4% -0.5%
-0.7%
-0.7% -1.0%
-1.5%
-0.3%
-0.7%
-0.6%
-0.8% -0.7% -1.0% -1.5%
-2.0%
1980- 1985- 1991- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 2020- 2025- 2030- 20351985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
68
Diagram 5: Podíl státních příslušníků jiných zemí na obyvatelstvu v produktivním věku (2000) 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
(v % obyvatel v produktivním věku – 15 - 64 let)
Levý sloupec – muži, pravý sloupec – ženy Občané EU Občané třetích zemí L: Občané třetích zemí – muži = 17, ženy = 19; občané EU – muži = 16, ženy = 18. FIN: Občané EU – muži = 0,04, ženy = 0,01
B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
NL
A
P
FI
S
UK EU
Údaje za D a I vyjadřují celkový počet státních příslušníků jiných zemí bez ohledu na zemi, kde se narodili
Zdroj: Eurostat. Graf pochází z publikace „Statistics in focus“ - Ženy a muži migrující z Evropské unie a do ní - Téma 3 -2/2003
69
13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
D ia g r a m 6 :
R o č n í p ř ír ů s te k o b y v a te ls tv a v e v ě k o v ý c h s k u p in á c h 6 5 + a 1 5 - 6 4 v E U 2 5 (o b d o b í le t 2 0 0 0 - 2 0 4 0 )
2 .0 1 .5 1 .0 65+
0 .5 0 .0
1 5 -6 4
-0 .5 -1 .0 2000
2010
2020
2030
Z d roj: E u ro stat
70
2040
Diagram
Pokles počtu obyvatel a potenciál růstu zaměstnanosti v EU25 (období let 2000 - 2040)
7
340
Růst zaměstnanosti potřebný k udržení poměru závislých starých osob (starší 65 let / zaměstnaní) na konstantní úrovni 1,36 %
320 300 280 260 240
Míra zaměstnanosti 75 %
220 200
Míra zaměstnanosti 70 %
180 160 140 2000
2010
2020
2030
2040
Zdroj: Eurostat
Diagram 8: Relativní příspěvek produktivity a zaměstnanosti k růstu Podíl růstu zaměstnanosti a růstu produktivity za předpokladu 70%ní míry zaměstnanosti v období let 2010 - 2030, má-li být udrženo roční tempo hospodářského růstu 2,5 %
EU25 3.5 3.0 2.5 2.0
1.02
1.5 1.0 0.5
2.81
3.11
1.48
0.0
-0.31
-0.5
-0.61
-1.0 2000-2010
2010-2020
Roční růst zaměstnanosti
2020-2030
Roční růst produktivity
Zdroj: Eurostat. Simulace založena na základním demografickém scénáři Eurostatu.
71
Diagram 9: Míra zaměstnanosti občanů EU a státních příslušníků jiných zemí (2001) (v % jejich populace v produktivním věku – 15 - 64 let) Občané EU
Občané třetích zemí
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK EU
Source: LFS, Eurostat.
Diagram Úroveň vzdělání a míra zaměstnanosti a nezaměstnanosti 10: přistěhovalců v EU15 (2000)
Rozložení podle úrovně vzdělání ve věkové skupině 25 - 64 let (EU15, 2000) vysoké
% 100 90
21
střední
24
nízké 17
Míra zaměstnanosti
90
Míra nezaměstnanosti*
80
70
70
28
7
40
40 30
11
50
56
30
55
69
63
54
20
36 20
10
5
60
43
50
20
ve věkové skupině 25 - 64 let % 100
80 60
Míra zaměstnanosti a míra nezaměstnanosti*
10 0
0 Občané EU15
Občané Občané zemí nových 10 mimo EU25 členských států
Občané EU15
Občané Občané zemí nových 10 mimo EU25 členských států
* Podíl nezaměstnaných na celkovém obyvatelstvu Zdroj: Eurostat - Průzkum pracovních sil (2000).
72
Diagram 11: Míra nezaměstnanosti občanů EU a státních příslušníků jiných zemí (2001) (v % jejich populace v produktivním věku – 15 - 64 let)
35%
Občané EU
30%
Občané třetích zemí
25% 20% 15% 10% 5% 0% B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK EU
Zdroj: LFS, Eurostat.
Diagram 12: Míra nezaměstnanosti mužů – občanů EU a státních příslušníků jiných zemí (2001)
(v % jejich populace v produktivním věku – 15 - 64 let) Občané EU
Občané třetích zemí
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
Zdroj: LFS, Eurostat.
73
L
NL
A
P
FIN
S
UK EU
Diagram 13: Míra nezaměstnanosti žen – občanek EU a státních příslušnic jiných zemí (2001)
(v % jejich populace v produktivním věku – 15 - 64 let)
80%
Občanky EU
70%
Občanky třetích zemí
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% B
DK
D
EL
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
S
UK EU
Zdroj: LFS, Eurostat.
Diagram 14: Míra nezaměstnanosti vysoce kvalifikovaných občanů EU a státních příslušníků jiných zemí (2001) (v % jejich populace v produktivním věku – 15 - 64 let) 90%
Občané EU
Občané třetích zemí
F
L
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% B
DK
D
EL
E
IRL
I
Zdroj: LFS, Eurostat.
74
NL
A
P
FIN
S
UK EU
Diagram 15: Míra nezaměstnanosti občanů EU a státních příslušníků jiných zemí s nízkou kvalifikací (2001)
(v % jejich populace v produktivním věku – 15 - 64 let)
90% 80%
Občané EU
Občané třetích zemí
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% B Zdroj:
DK
D
EL
E
F
IRL
I
Eurostat: Průzkum pracovních sil.
75
L
NL
A
P
FIN
S
UK EU
Diagram 16: Vývoj celkového objemu pracovních sil a HDP na hlavu v EU, USA a Japonsku a demografické důsledky (dopady změn obyvatelstva v produktivním věku) pro zaměstnanost (1980=100) 170
Míra zaměstnanosti v EU15 vzroste do roku 2010 na 70 % a setrvá na této úrovni až do roku 2030. Zaměstnanost v USA a Japonsku setrvá na nynějších úrovních (73 %, resp. 69 %).
160
HDP/obyv. USA HDP/obyv. EU
150
HDP/obyv. Japonsko
140
Zaměstnanost USA Zaměstnanost EU
130 120
Zaměstnanost Japonsko
110 100 90
2003
80 1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
Poznámka: Míra zaměstnanosti Japonska a USA byla zafixována na úrovni, kterou pro rok 2004 předpokládají prognózy národních účtů a databáze Ameco. Upozornění: míra zaměstnanosti podle národních účtů Japonska (74 %) se liší od předpokladů vývoje zaměstnanosti OECD (Employment Outlook), které uvádějí 69 %. Jednotlivé míry zaměstnanosti předpokládané OECD jsou srovnatelné, nicméně dlouhodobé trendy je nutné ukazovat na národních účtech. Na každý pád má tento rozdíl jen malý vliv na prováděnou úlohu. Zdroje: Celkový objem občanských pracovních sil (civilian total employment – koncept domácí zaměstnanosti) – národní účty, databáze Ameco, pracoviště Komise. Dosavadní změny obyvatelstva v produktivním věku – databáze Ameco. Prognóza změn obyvatelstva EU15 v produktivním věku – populační prognózy Eurostatu (revize pro EU15 z roku 1999). Prognóza změn obyvatelstva USA a Japonska v produktivním věku – Sekretariát OSN / Oddělení hospodářských a sociálních věcí / Populační divize: World Population Prospects, údaje za USA a Japonsko. Změny reálného HDP/obyv. v letech 1980 2003: národní účty, databáze Ameco, pracoviště Komise.
76
Diagram 17: Vývoj zaměstnanosti a HDP v EU, USA a Japonsku a demografické důsledky (dopady změn obyvatelstva v produktivním věku) pro zaměstnanost (1980 = 100) 220 210 200 190 180 170 160
Míra zaměstnanosti v EU15 vzroste do roku 2010 na 70 % a setrvá až do roku 2030. Zaměstnanost v USA a Japonsku setrvá na nynějších úrovních (73 %, resp. 69 %).
HDP USA
Zaměstnanost USA
HDP Japonsko HDP EU
150 140 130 120 110 100 90 80
Zaměstnanost EU Zaměstnanost Japonsko
2003 1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
Poznámka: Míra zaměstnanosti Japonska a USA byla zafixována na úrovni, kterou pro rok 2004 předpokládají prognózy národních účtů a databáze Ameco. Upozornění: míra zaměstnanosti podle národních účtů Japonska (74 %) se liší od předpokladů vývoje zaměstnanosti OECD (69 %). Jednotlivé míry zaměstnanosti předpokládané OECD jsou srovnatelné, nicméně dlouhodobé trendy je nutné ukazovat na národních účtech. Na každý pád má tento rozdíl jen malý vliv na prováděnou úlohu. Zdroje: Celkový objem občanských pracovních sil (civilian total employment – koncept domácí zaměstnanosti) – národní účty, databáze Ameco, pracoviště Komise. Dosavadní změny obyvatelstva v produktivním věku – databáze Ameco. Prognóza změn obyvatelstva EU15 v produktivním věku – populační prognózy Eurostatu (revize pro EU15 z roku 1999). Prognóza změn obyvatelstva USA a Japonska v produktivním věku – Sekretariát OSN / Oddělení hospodářských a sociálních věcí / Populační divize: World Population Prospects, údaje za USA a Japonsko. Změny reálného HDP/obyv. v letech 1980 2003: národní účty, databáze Ameco, pracoviště Komise.
77
Sdělení A. Vitorina a A. Diamantopoulouové Komisi o přistěhovalectví, integraci a zaměstnanosti
Na svém zasedání v Tampere v říjnu 1999 přijala Evropská rada výzvu k rozvoji společné přistěhovalecké politiky pro celou Unii a určila hlavní prvky této politiky – společný evropský azylový systém, řízení migračních toků, partnerství se zeměmi původu a spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí s legálním pobytem v EU. K prvním třem prvkům již Komise předložila odpovídající návrhy a politické dokumenty. Toto sdělení tedy zaplňuje zbývající prostor – problematiku integrace přistěhovalců. Sdělení zároveň plní závazek, který si Komise uložila ve zprávě o Lisabonské strategii z jara 2002 – přezkoumat vzájemný vztah mezi přistěhovalectvím, zaměstnaností a sociální politikou. Přístup přistěhovalců k pracovnímu trhu EU představuje, jak zdůraznila Komise v komentáři k této jarní zprávě a jak výslovně uvedla Evropská rada na jaře 2003, základní součást integračního procesu a jeden z faktorů úspěchu celé Lisabonské strategie. Sdělení podává přehled o dosavadních politikách na podporu integrace na úrovni Unie i členských států. Rovněž se zabývá úlohou přistěhovalectví ve vztahu k lisabonským cílům a k problematice stárnutí obyvatelstva. V této souvislosti pak naznačuje směr a priority politik podpory integrace přistěhovalců na úrovni EU. První kapitola sdělení pojednává o dnešní podobě právní rámce a politických nástrojů integrace občanů třetích zemí v EU. Jedná se jak o nástroje odvozené z nových pravomocí v oblasti přijímání a podmínek pobytu občanů třetích zemí, propůjčených Komisi Amsterodamskou smlouvou, tak i o nástroje jiných politik, především zaměstnanosti, boje proti diskriminaci a sociální inkluze. Dále kapitola sleduje vliv politických nástrojů EU ležících v základech politiky integrace, zaměstnanosti a sociální soudržnosti na průběh integračního procesu. Ke sdělení je přiložena podrobná zpráva Komise o přístupu jednotlivých členských států k integraci, založená na dotazníkovém průzkumu mezi členskými státy. Ve druhé kapitole sdělení je prozkoumána potenciální úloha přistěhovalectví při plnění cílů z Lisabonu, vytyčenými v souvislosti s důsledky demografických změn pro zaměstnanost a hospodářský růst. Kapitola ukazuje, že i když přistěhovalectví samo o sobě nemůže vyřešit všechny dopady stárnutí, bude vzhledem k pravděpodobnému zmenšování obyvatelstva EU v produktivním věku po roce 2010 čím dál více pravděpodobný stabilnější příliv imigrantů, neboť to bude nutné k plnění potřeb pracovního trhu EU. Ve třetí kapitole Komise zdůrazňuje význam rozvinutí holistického přístupu pro zlepšení procesů formulace a provádění integračních politik. Rada v Tampere vyzvala k tomu, aby se prioritou stalo prohlubování integrace, neboť jen tak může být realizován celý potenciál příspěvku imigrantů k hospodářskému a sociálnímu rozvoji Unie. Kapitola vymezuje řadu klíčových otázek, které musí být v této souvislosti řešeny.
78
Ve čtvrté kapitole navrhuje Komise řadu cest k posílení integračních politik na úrovni EU i členských států. Mezi ně patří podpora výměny informací a správných postupů v rámci sítě vnitrostátních kontaktních míst pro integraci, nedávno založené Radou, a posílení koordinace politik, mj. prostřednictvím každoroční zprávy Komise o vývoji společné přistěhovalecké politiky. Komise zdůrazňuje nutnost předkládat návrhy také v rámci stávajících politik a programů hlavního proudu a určuje řadu priorit, zejména v Evropské strategii zaměstnanosti, Procesu sociální inkluze, politikách hospodářské a sociální soudržnosti, boji proti diskriminaci a spolupráci ve školství. Předložené sdělení tedy komplexně pojednává o tom, jak je třeba směřovat integrační politiky pro občany třetích zemí, aby EU byla schopna čelit ekonomické a demografické výzvě dneška.
79
