Rimpels in de Vijver. Een eerste strategische verkenning van POLITIEKE SENSITIVITEIT BIJ RIJKSWATERSTAAT

Rimpels in de Vijver Een eerste strategische verkenning van POLITIEKE SENSITIVITEIT BIJ RIJKSWATERSTAAT

Hoofdkantoor van de Waterstaat Stafafdelingen Bestuurlijk-Juridische Zaken en Strategie Projectgroep Politieke Antennes December 2003

Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting 1. Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling 1.3 Werkwijze 2. De ambtenaar en het politieke primaat 3. Agentschapvorming en politieke antennes 4. De politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat 4.1 Wat is politieke sensitiviteit 4.2 Politieke sensitiviteit als noodzaak 4.3 Mate van sensitiviteit 4.4 Gewenste sensitiviteit 5. Aanbevelingen Conclusie BIJLAGEN Bijlage 1 Projectomschrijving en aanpak Bijlage 2 etrokkenen Bijlage 3 Realisatie producten PPA in 2002 en 2003 Bijlage 4 Het Huis van Thorbecke Bijlage 5 Literatuurlijst

3 4 6 6 6 7 9 13 15 15 16 17 18 20 25 28 28 30 31 32 36

2

Voorwoord

Rijkswaterstaat behoort als één van de grote uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid midden in de samenleving te staan. De samenleving stelt terecht hoge eisen aan de uitvoering van taken. De taken en projecten van Rijkswaterstaat zijn in de afgelopen jaren steeds meer vervlochten geraakt met maatschappelijke vraagstukken van zeer uiteenlopende aard. Voor het bereiken van de beleidsdoelen werkt Rijkswaterstaat daarom samen met maatschappelijke organisaties en andere overheden. Via de weg van agentschapvorming wordt de verandering naar een moderne overheidsorganisatie die op een open, transparante en zakelijke manier producten en diensten levert, vormgegeven. Een noodzaak voor Rijkswaterstaat om optimaal te kunnen functioneren als uitvoeringsorganisatie. De politiek creëert de financiële en politieke randvoorwaarden voor het functioneren van Rijkswaterstaat. Naast haar deskundigheid wordt daarmee haar slagkracht - essentieel voor succesvol beleid - gerealiseerd. De rollen en wederzijdse verwachtingen tussen politiek en ambtelijk apparaat zijn hiermee echter niet eenduidig bepaald. Zo moet de manager van een overheidsorganisatie adequaat kunnen reageren op politieke wensen en ontwikkelingen maar ook de continuïteit en consistentie, alsmede de kwaliteit van zijn organisatie, waarborgen. Rijkswaterstaat beschikt over vele kwaliteiten. Hoe is het eigenlijk gesteld met de politieke en maatschappelijke antennes van Rijkswaterstaat? In deze notitie wordt de politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat verkend. Aan de hand van interviews met mensen die werkzaam zijn binnen de Rijkswaterstaatsorganisatie, is een beeld verkregen over hoe zij de politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat beoordelen. Politieke sensitiviteit van waterstaters (ongeacht of zij nu projectleider, beleidsmedewerker, lijnmanager, HID of lid van de Hoofddirectie zijn) verdient aandacht. De praktische toepasbaarheid van de aanbevelingen uit dit rapport maakt het mogelijk om de kwaliteit van advisering te versterken en de komende jaren actief en gericht invulling te geven aan een relatie met politiek en samenleving.

Projectgroep Politieke Antennes

3

Samenvatting Doelstelling De doelstelling van dit rapport is om een eerste aanzet te geven tot de ontwikkeling van Rijkswaterstaat als politiek-sensitieve organisatie. Zowel op korte, als op middellange en lange termijn kan Rijkswaterstaat een professioneler houding en handelwijze hanteren richting politiek en samenleving. Het feit dat RWS een uitvoeringsorganisatie is, betekent beslist niet dat zij verder afstaat van politiek en/of maatschappij, getuige de hiernavolgende casus. Beeldvorming In deze verkenning is door middel van interviews met medewerkers binnen Rijkswaterstaat geprobeerd een eerste beeld te schetsen van hoe het met de politieke antennes binnen Rijkswaterstaat is gesteld. Naast een aantal positieve noties, zijn er ook een hoop verbeteringen in de RWS-organisatie na te streven, getuige de navolgende (fictieve) casus, een ‘optelsom’ van de diverse ervaringen van RWS-collega’s. Casus: RWS aanvaardt een opdracht, verricht technisch onderzoek, eventueel een krachtenveldanalyse en gaat aan de slag. Op het moment dat er daadwerkelijk gebouwd gaat worden blijkt er veel weerstand uit de omgeving. De bouw stagneert, juridische procedures volgen. De minister of staatssecretaris wordt ter verantwoording geroepen door de Tweede Kamer, inmiddels beïnvloed door een sterke lobby vanuit de samenleving door ´belanghebbenden´. RWS blijkt niet in staat haar bewindslieden adequaat te adviseren, rekening houdend met de dan voorliggende politieke verhoudingen in het parlement en d politieke kleur van de eigen bewindslieden. De media doen uitgebreid verslag. Gevolg: hoge faalkosten en gezichtsverlies.

Rijkswaterstaat vormt het schakelpunt tussen politiek en samenleving; als ambtelijk apparaat heeft zij tot taak om beleid uit te voeren en (beleid of bewindspersonen) te ondersteunen. RWS moet nu en in de toekomst haar maatschappelijke taken uitvoeren op een wijze waar haar stakeholders (politiek, bestuurders, marktpartijen, maatschappelijke organisaties, burgers en overige belanghebbenden) content mee zijn. De politiek en de publieke opinie stellen hoge eisen aan de publieksgerichte dienstverlening. Politiek (maatschappelijk) sensitiever opereren is daarom een noodzakelijke voorwaarde voor een professionele overheidsorganisatie. Dit vereist ten eerste een naar buiten gerichte blik (zowel richting politiek als richting samenleving) en ten tweede een proactieve houding van RWS naar haar omgeving toe. De politiek, als opdrachtgever van RWS, creëert de financiële en politieke randvoorwaarden voor het functioneren van Rijkswaterstaat. De politieke doelstellingen én wijzigingen van die doelstellingen moeten daarom goed worden gevolgd, bijvoorbeeld om adequate, op de dan voorliggende politieke verhoudingen afgestemde adviezen aan de eigen bewindspersonen te kunnen geven. Daarnaast is voor het bereiken van de beleidsdoelen een goede samenwerking van Rijkswaterstaat met maatschappelijke organisaties en andere overheden onontbeerlijk. De maatschappelijke omgeving heeft direct of via de media een cruciale invloed op de politieke agenda en het besluitvormingsproces. Beleid wordt onuitvoerbaar op het moment dat maatschappelijk draagvlak ontbreekt. RWS moet haar maatschappelijke taken uitvoeren op een wijze waar haar stakeholders content mee zijn, aangezien die stakeholders een bijzonder grote invloed uitoefenen op de politieke besluitvorming. Minister en staatssecretaris ondervinden hier dagelijks de consequenties van. Politiek (maatschappelijk) sensitiever opereren is daarom een noodzakelijke voorwaarde voor een professionele overheidsorganisatie zoals RWS streeft te zijn. “Kent uw stakeholders!”, luidt dus het devies. Overige onderwerpen Als het gaat om de relatie ambtenaar-politicus is bij ambtelijke organisaties soms een verkrampte houding waar te nemen. Hoofdstuk 2 geeft daarvoor een verklaring en biedt

4

handreikingen om deze houding om te buigen in een effectievere. De keuze van RWS om zich als agentschap te positioneren wordt in hoofdstuk 3 geplaatst in het licht van mogelijke consequenties in de relatie RWS-politiek. De interviews met RWS-medewerkers leveren, naast kritische noten over de RWS-organisatie, ook een aantal aanbevelingen op, verwoord in hoofdstuk 5. Conclusie: Niet de mensen, maar de organisatiecultuur is debet Dit rapport kan de indruk wekken dat het qua politieke en maatschappelijke antennes louter kommer en kwel is bij Rijkswaterstaat. Het is zeker dat er veel verbeteringen zijn aan te brengen. Echter, veel Waterstaters zijn zich beslist wel bewust van de bijzondere maatschappelijke positie die ambtenaren hebben en van de maatschappelijke en politieke antennes die voor een goede taakuitoefening nodig zijn. Praktisch alle RWS-ambtenaren zijn zeer loyaal aan de organisatie en aan hun leidinggevenden. Het is dan ook niet de bedoeling dat de individuele RWS-lezer zich gekwetst voelt door de kritische inhoud van deze notitie. Het punt dat de makers van deze notitie duidelijk willen maken is dat uit de interviews naar voren is gekomen dat vooral de organisatiecultuur van Rijkswaterstaat niet is ingericht op een politiek sensitieve handelwijze. Betrokkenen die proberen om hun werk wél als zodanig te doen, lopen tegen organisatorische grenzen en belemmeringen aan. Om een organisatiecultuur te veranderen, zal veel geduld en inspanning nodig zijn. Een “mammoettanker” verandert niet makkelijk van koers…

5

1. Inleiding “Zo gaat het niet langer (……)het ontbreekt HKW aan politiek gevoel” Luc Kohsiek (pDG Rijkswaterstaat), 27 mei 2003 1.1 Aanleiding

De jaren 2002 en 2003 zijn te kwalificeren als politiek roerige jaren. Naast de verkiezingen voor gemeenteraad en provinciale staten hebben er twee keer landelijke verkiezingen plaatsgevonden. De verkiezingen voor de Tweede Kamer van mei 2002 hebben de politieke gemoederen danig verhit. Na de verkiezingen van januari 2003 lijken de politieke verhoudingen weer enigszins genormaliseerd. Vragen die nu gesteld worden hebben betrekking op de onvrede bij de burger over de publieke dienstverlening, de kwaliteit van de uitvoering en de mate waarin voorgesteld beleid ten uitvoer kan worden gebracht én gecontroleerd. De media melden een incident; de Tweede Kamer stelt hierover vragen, waarna er nota’s en wet- en regelgeving worden gemaakt. Zo laat de politiek aan de burger zien dat men oog heeft voor wat er in de samenleving speelt. Het gaat helaas soms om wetgeving die gestoeld is op een korte termijnvisie, oftewel: incidentenpolitiek. Niet altijd gaat aan deze nieuwe wetgeving een diepgaand onderzoek naar oorzaken en samenhang vooraf. Men maakt incidentenbeleid, zonder het daaraan gekoppelde management. De ambtelijke organisatie ziet zich daardoor soms gesteld voor de uitvoering van wetgeving, vaak zonder dat daarbij door de politiek gekeken is of er voldoende middelen zijn om het beleid ook daadwerkelijk te effectueren. Deze problematiek heeft grote invloed op de wijze waarop de burger naar de overheid kijkt. Wetgevingsbeleid dat niet op de juiste wijze ten uitvoer kan worden gebracht door een gebrekkig of ondoordacht management is niet effectief. De burger zal daardoor ontevreden blijven. Deze problematiek zal de komende jaren het handelen van overheidsorganisaties blijven beïnvloeden. Rijkswaterstaat heeft al geruime tijd ervaring met een complexe en dynamische omgeving die hoge eisen stelt aan de uitvoering van taken. De complexiteit en dynamiek zijn niet nieuw. De verandering ten opzichte van enkele jaren geleden zit in de toenemende onderlinge afhankelijkheden van beleidsvraagstukken en projecten, zowel inhoudelijk als procesmatig. Op verschillende schaalniveaus is deze verandering waar te nemen. Om aan de hoge eisen die daarmee gepaard gaan te voldoen heeft Rijkswaterstaat zichzelf ten doel gesteld om via agentschapvorming de verandering naar een moderne overheidsorganisatie die op een open, transparante en zakelijke manier producten en diensten levert, vorm te geven. Dit rapport is echter geschreven als basismateriaal voor elke willekeurige ambtelijke organisatie. De organisatievorm (klassiek departement, ZBO, Agentschap, verzelfstandigde rijksdienst e.d.) doet eigenlijk niet zoveel ter zake. De organisatie- en managementcultuur zijn bepalend. Echter, het verdient uiteraard wel nadere beschouwing dat het de bedoeling van RWS is om zich te positioneren als toekomstig agentschap. Welke specifieke eisen dat zou kunnen stellen, wordt nader uitgewerkt in deze notitie. Politiek en ambtelijke organisatie zijn elkaars verlengstuk. Het is de politiek die het beleid bepaalt, de ambtelijke organisatie staat voor beleidsondersteuning en uitvoering. Tegelijkertijd kan er een spanningsveld tussen beide organisaties ontstaan, wanneer politiek en ambtenaar met elkaar te maken hebben. Over dit spanningsveld en hoe hiermee als ambtelijke organisatie om te gaan, gaat dit rapport. 1.2 Doelstelling

De doelstelling van dit rapport is om een eerste aanzet te geven tot de ontwikkeling van Rijkswaterstaat als politiek-sensitieve organisatie. Zowel op korte, als op middellange en lange termijn kan Rijkswaterstaat een professioneler houding en handelwijze hanteren richting politiek en samenleving. Op korte termijn moet Rijkswaterstaat in staat zijn om op effectieve wijze te reageren en ageren bij 'mediahypes' waarbij zij op de juiste wijze politiek en media tegemoet treedt. Op middellange termijn (een kabinetsperiode) kan zij haar eigen

6

bewindslieden doelmatiger en doeltreffender adviseren, rekening houdend met de dan voorliggende politieke verhoudingen in het parlement en de politieke kleur van de eigen bewindslieden. Op lange termijn moet zij een vanzelfsprekend expertise-instituut worden dat maatschappelijke vraagstukken voor de langere termijn van een strategische visie kan voorzien. Om deze externe doelstellingen te kunnen bereiken, moet ook intern het nodige gebeuren, zodat de Rijkswaterstaat een bekwame en betrouwbare gesprekspartner is voor beleidsmakers. Voor wat betreft het interne deel, stelt de notitie als doel om Rijkswaterstaat zichzelf als een lerende organisatie voor meerdere jaren te ontwikkelen. Het moge duidelijk zijn dat de externe doelstellingen niet bereikt kunnen worden als het eigen huis niet op orde is. Doordat de uitvoering een kwalitatief goede schakel gaat vormen tussen politiek en burger, geeft het de politiek richting samenleving een betere legitimatie. Een politiek sensitieve organisatie zal zich waarschijnlijk realiseren dat hiervoor een andere organisatiecultuur vereist is. Immers, met een flexibele werkwijze voor ondersteuning en uitvoering van beleid is de organisatie beter in staat om het hoofd te bieden aan de vaak wisselende voorkeuren en taakopdrachten die politiek en samenleving van de ambtelijke organisatie verlangen. Deze flexibele werkwijze die meer bedrijfsmatig werkt, kan als bijkomstig voordeel wellicht ook aanzienlijke besparingen op apparaatskosten genereren. Het onderwerp ‘ambtenaar en het politieke primaat’ staat al geruime tijd in de belangstelling. Er is literatuur over verschenen en er zijn richtlijnen over dit onderwerp uitgevaardigd, alsmede zijn een aantal regels vastgelegd in wetgeving. Discussie over het onderwerp zal vermoedelijk altijd wel blijven bestaan, gezien het feit dat ook de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid altijd onderwerp van discussie is; al naar gelang de tijdgeest en politieke machtsverhoudingen veranderen de opvattingen hierover. Herhaaldelijk is het voortgekomen dat ministers in een precaire situatie belandden vanwege het feit dat hun ambtenaren zich op een ‘hellend vlak’ begaven, bijvoorbeeld door uitspraken in de media te doen die hen volgens de politieke ‘mores’ niet betaamden. Dit alles heeft te maken met het feit dat het een ambtelijke organisatie nog steeds niet aan gaat om het politieke primaat naar zich toe te trekken. Er is in principe geen rechtstreekse relatie met het parlement. Wel is het als ambtelijke organisatie mogelijk om op een doeltreffende wijze de eigen bewindslieden, de politiek en de samenleving te kunnen bedienen. Bijvoorbeeld door het hebben van de juiste kennis van het politieke spel, de spelers en de spelregels die op het politieke speelveld gelden. Voor de waardering van publieke dienstverlening van Rijkswaterstaat en de verandering naar een moderne overheidsorganisatie is de relatie met de politiek essentieel. De slagkracht van Rijkswaterstaat wordt gerealiseerd door ambtelijke deskundigheid en door de politiek gecreëerde financiële en politieke randvoorwaarden. Daarmee zijn echter de rollen en wederzijdse verwachtingen tussen ambtelijke apparaat en politiek niet eenduidig bepaald. De manager van een overheidsorganisatie staat enerzijds voor continuïteit en consistentie, en daarmee voor de kwaliteit van zijn organisatie, en moet anderzijds adequaat kunnen reageren op politieke wensen en ontwikkelingen. Rijkswaterstaat beschikt over vele kwaliteiten maar hoe is het eigenlijk gesteld met de politieke en maatschappelijke antennes van Rijkswaterstaat? 1.3 Werkwijze

Om tot een eerste analyse te komen van de politieke en maatschappelijke sensitiviteit van Rijkswaterstaat is op basis van interne interviews een beeld verkregen over hoe Rijkswaterstaters zelf hun politieke sensitiviteit beoordelen. Aan de hand van een aantal aanbevelingen geeft het rapport een eerste aanzet om de kwaliteit van de advisering te

7

versterken en de komende jaren actief en gericht invulling te geven aan een meer anticiperende houding ten aanzien van politiek en samenleving. Kanttekening Helaas was het niet mogelijk om het vereiste totaalbeeld nu al goed in kaart te brengen. Wegens een voorzichtige houding ten aanzien van het in kaart brengen van bovengenoemd externe beeld, is slechts toestemming verleend voor een eerste verkenning van het interne beeld. De uitspraken over de mate van sensitiviteit zijn dan ook gebaseerd op interviews met waterstaters en leveren inzicht over hoe geïnterviewden vinden dat Rijkswaterstaatmedewerkers zich politiek sensitief gedragen, alsmede inhoud geven aan hun handelen. Om echter een goed beeld van het eigen handelen te krijgen is het noodzakelijk dat men niet alleen zichzelf een spiegel voorhoudt, maar vooral dat Rijkswaterstaat ontdekt hoe de partners en klanten naar de organisatie kijken. Andere spelers op het politieke speelveld, waar Rijkswaterstaat in de directe omgeving mee te maken heeft, hebben ook een mening over de politieke sensitiviteit bij Rijkswaterstaat. Zijn de interne en externe visies hetzelfde? Of zijn er verschillen waar te nemen en waaruit bestaan deze? Deze verkenning zal, wegens het ontbreken van deze externe visie, nog geen compleet beeld kunnen schetsen van het huidig peil van de politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat. Bij de aanbevelingen wordt hier nogmaals kort op teruggekomen. Politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat; definitie en nulmeting Om aanbevelingen voor de toekomst te kunnen genereren, is het allereerst noodzaak om een eensluidende definitie van het begrip 'politieke sensitiviteit' te formuleren. Wat verstaat de Rijkswaterstaat hier zelf onder? Daarnaast moet een nulmeting plaatsvinden: de huidige situatie t.a.v. de mate van politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat dient helder in kaart te worden gebracht. Hoe is het op dit moment gesteld met de politieke antennes van Rijkswaterstaat? Hoe beziet men dit vanuit de eigen organisatie? Hoe is het na verloop van tijd gesteld met de ontwikkeling van de politieke sensitiviteit? Onderneemt Rijkswaterstaat daarvoor de juiste stappen? En op de juiste manier? Kortom, wordt het politieke gevoel van Rijkswaterstaat, zoals door de heer Kohsiek in bovenstaand citaat is verwoord, goed ontwikkeld? Leeswijzer: niet alleen Haagse politiek Graag willen we de lezer meegeven dat er vanuit dit rapport een vertaalslag kan worden gemaakt naar de regionale situaties. Zeker na de invoering van de Wet Dualisering Provinciebestuur op 1 maart 2003 zal het politieke spel in de provincies op dezelfde manier gespeeld worden. Als achtergrondinformatie is in bijlage 4 van dit rapport een beknopte analyse bijgevoegd over rol en ontwikkeling van de Provincie.

8

2. De ambtenaar en het politieke primaat “ Als het gaat over politiek zijn er in Nederland twee soorten mensen die hun mond moeten houden; de koningin en de ambtenaar.” 1 Paul Cliteur (politiek columnist en hoogleraar aan de Universiteit Leiden)

Een ambtelijke organisatie is als beleidsondersteuner en uitvoerder van beleid het verlengstuk van de politiek. Zo gezien zou men mogen verwachten dat elke ambtenaar op elk niveau binnen de organisatie een zeer politiek geïnteresseerd en geëngageerde werknemer is, en bol staat van politieke sensitiviteit en deskundigheid. Niets is echter minder waar. Hoe tegenstrijdig het ook lijkt, het gebeurt nog heel regelmatig dat er binnen een ambtelijke organisatie gewerkt wordt aan een bepaald onderwerp dat de politiek als een te realiseren doel heeft gesteld. Tot opeens halverwege of aan het eind van een kabinetsperiode de politiek haar prioriteiten verlegt, waarmee dus tevens de departementale werkzaamheden en organisatie veranderen. Hoewel niet correct, verzucht de ambtenaar regelmatig dat de Tweede Kamer vol zit van individuen die louter uit zijn op electoraal gewin. En, hoewel niet correct, spreekt de kamer misprijzend over ‘de vierde macht’, het bureaucratisch bolwerk waar men steeds weer regels verzint om de eigen fte’s in stand te houden. Desalniettemin is de ambtenaar zeer loyaal, soms zelfs iets te loyaal (want volstrekt kritiekloos) aan de eigen bewindspersonen, getuige de bevindingen van een onlangs 2 verschenen boek over politiek-ambtelijke verhoudingen . Het politieke handelen lijkt soms een ongrijpbaar proces. In feite is het een spel van beïnvloeding en onderhandeling dat door vele spelers wordt gespeeld. Politici en hun partijen zelf, maar ook maatschappelijke organisaties, publiekrechtelijke organisaties, bedrijven, en media dragen allen hun steentjes bij aan de bepaling van de politieke agenda. Er wordt wat afgelobbyed in en om het Binnenhof. Het belang van politieke antennes voor een ambtelijke organisatie ligt mede in het doorgronden van het politieke spel. Het kennen van de spelregels en spelers voorkomt een soort 'speelbal'-gevoel, dat soms op de ambtelijke werkvloer aanwezig is. Regelmatig komt het voor dat er op een departement gewerkt wordt aan uitvoering van bepaalde politieke prioriteiten, die bij nader inzien toch van de agenda verdwijnen. Dit wekt op de ambtelijke werkvloer onnodig veel irritatie. De ambtelijke organisatie als ‘lijdend voorwerp’ kan dit voor een groot deel voorkomen een pro-actieve houding te ontwikkelen, waarbij er door middel van anticipatie op politieke en maatschappelijke ontwikkelingen kennis van zaken ontstaat om deze ontwikkelingen het hoofd te kunnen bieden. Vermoedelijk zal dit ook van de organisatie vragen om de werkwijze aan te passen. Het spreken in termen van ‘speelbal’ en ‘politiek spel’ impliceert wellicht dat een ambtelijke organisatie ook speler zou kunnen zijn op het politieke speelveld. Zo simpel ligt het echter niet. In het eerste Paarse Kabinet Kok I (1994-1998) heeft minister president Kok namens het kabinet uitgesproken dat voor wat betreft beleidsbepaling en wetgeving het primaat bij de 34 politiek ligt . Het gaat een ambtelijke organisatie nog steeds niet aan om het politieke 1 2

3

4

De Volkskrant, 7 juni 2003. Paul ’t Hart e.a., Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging, 2002, blz. 94-102 Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren, mei 1998 Ambtenarenwet, artikel 125a 1. De ambtenaar dient zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

9

primaat naar zich toe te trekken. Er is in principe geen rechtstreekse relatie met het parlement. Dit zou overigens ook op gespannen voet staan met de ministeriële verantwoordelijkheid. Het primaat van de politiek houdt, zoals hierboven al gesteld, direct verband met de ministeriële verantwoordelijkheid. Voor elke ambtenaar is het daarom van groot belang om, gezien de vaak precaire situaties die anders kunnen ontstaan (zie bijvoorbeeld de kwestie Van Wijnbergen) politiek integer te zijn. Politieke integriteit in de zin van politieke sensitiviteit moet zoveel mogelijk gewaarborgd worden binnen de organisatie. Dit is een lastige zaak, want deze integriteit is lastig te controleren. Het is een kwestie van vertrouwen dat individuele ambtenaren hier op een goede manier mee omgaan. Daarom is het belangrijk om te zorgen voor een collectief besef van het begrip ‘integriteit’. Politieke sensitiviteit maakt deel uit van dit integriteitbesef. Een voorbeeld hiervan is het volgende. Wanneer er wetgevingsdebatten zijn geagendeerd, gaat het erom dat een ambtelijke organisatie goed in staat is om de bewindspersonen hierbij te ondersteunen. Daarvoor kan het nodig zijn om, met medeweten van de bewindspersonen, informatie aan te reiken aan parlementsleden. Het is hierbij echter ‘not done’ om complete spreekteksten aan te leveren, of ‘panklaar’ gemaakte amendementen aan te reiken. Het gaat de ambtenaar tenslotte niet aan om op eigen gezag politieke handelingen te verrichten. Dat is de taak van de volksvertegenwoordiging zelf. (Dit laat onverlet dat het desalniettemin in het verleden wel eens is voorgekomen dat op verzoek van een kamerlid, ambtenaren dergelijke amendementteksten leverden. Het blijft verstandig om de bewindspersonen hiervan van tevoren wel op de hoogte te stellen.) Wel is het als ambtelijke organisatie mogelijk om, met de juiste kennis van het politieke spel, de spelers en de spelregels die daar gelden, op een doeltreffende wijze de eigen bewindslieden, de politiek en de samenleving te kunnen bedienen. Het stelt de ambtelijke organisatie achter de schermen van het politieke speelveld in staat om maatschappelijke tendensen goed waar te nemen en te vertalen. De ambtelijke organisatie kan zich hierdoor richting politiek en samenleving legitimeren. Een politiek sensitieve organisatie zal zich waarschijnlijk realiseren dat hiervoor een bepaalde organisatiecultuur vereist is. Immers, met een flexibele structuur voor ondersteuning en uitvoering van beleid is de organisatie beter in staat om het hoofd te bieden aan de vaak wisselende voorkeuren en taakopdrachten die politiek en samenleving van de ambtelijke organisatie verlangen. Deze flexibele organisatie die meer bedrijfsmatig werkt, kan als bijkomstig voordeel wellicht ook aanzienlijke besparingen op apparaatskosten genereren. Als we kijken naar de beleidsondersteunende en -uitvoerende rol en de relatie tot de politiek zijn drie taken van wezenlijk belang: 1. Signaleren: het zelf goed waarnemen van maatschappelijke tendensen 2. Informeren: zowel informatie vergaren als informatie verschaffen 3. Adviseren: op het juiste moment met de juiste informatie komen Kijken we daarnaast naar de uitvoering, dan komt er nog een component bij 4. Bevorderen van een open en flexibele organisatiecultuur binnen de eigen organisatie

2.

3.

Het eerste lid is, voor wat betreft het recht van vereniging, niet van toepassing op het lidmaatschap van: a. een politieke groepering, waarvan de aanduiding is ingeschreven overeenkomstig de Kieswet, of b. een vakvereniging. de ambtenaar is verplicht tot geheimhouding van hetgeen hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt.

10

In de rol die een ambtelijke organisatie heeft, is het van belang dat de juiste informatie, afgestemd op de wensen en politieke verhoudingen, op het juiste moment aangereikt wordt aan de eigen bewindslieden. Daarvoor is het zaak dat de organisatie goed signaleert wat er speelt, zodat met de juiste timing het juiste advies mogelijk wordt. Een sleutelbegrip om deze vier taken strategisch goed te kunnen vervullen is ‘anticiperen’. Hierdoor is het mogelijk om politieke ontwikkelingen niet alleen te kunnen volgen, maar ook op de langere termijn in te schatten. Anticiperen is alleen mogelijk door een actieve houding te hebben, hetgeen niet betekent dat er rechtstreekse relaties met het parlement moeten worden opgebouwd. Contact met de volksvertegenwoordiging loopt voor ambtenaren namelijk altijd via de bewindspersonen. Maar het is beslist niet nodig om hier verkrampt mee om te gaan. Niet alle banden met volksvertegenwoordigers zijn taboe: als het gaat om feitelijke informatie-uitwisseling met een niet-politiek karakter, is er geen enkele belemmering voor communicatie tussen politiek en ambtelijke organisatie. Een actieve houding betekent dat de organisatie zeer vertrouwd raakt met: - De parlementaire procedureagenda, alsmede de stappen die daaraan vooraf zijn gegaan; hoe komt een onderwerp op de politieke agenda, hoe komen de politieke fracties tot hun standpunten? Dit maakt het mogelijk om te zien wanneer bepaalde onderwerpen gaan spelen. Ken dus de procedureagenda. Zo leert men te zien waar de beïnvloedingsmomenten zitten (al heel vroeg in het proces!) - De agenda van de politicus (zowel parlementariër als bewindspersoon). Met welke belangen heeft hij/zij te maken? De eigen achterban (kiezer), de eigen partij, zijn/haar fractie/regering, het regeerakkoord, de politieke verhoudingen in regering en parlement, de media en publieke opinie. Het zijn allemaal radertjes die in elkaar grijpen en leiden tot bepaalde afwegingen en standpunten. - De spelers van het politieke spel. Politiek is een spel van procesbeïnvloeding en onderhandeling. Allerlei maatschappelijke organisaties proberen via lobby de politieke prioriteiten te beïnvloeden. Wanneer men de procedureagenda (en het proces dat daaraan vooraf gaat) kent, kan men tijdig vernemen welke insteek maatschappelijke organisaties bij hun lobby kiezen. Kennis van deze ‘spelers van het politieke spel’ is voor een ambtelijke organisatie onontbeerlijk. Als uitvoeringsorganisatie komt Rijkswaterstaat deze maatschappelijke organisaties immers geregeld tegen bij het realiseren van grote projecten en ander overleg. Het is dan zeer belangrijk om te weten hoe groot hun invloed op de politiek en/of publieke opinie is. - Men moet zich bewust zijn van de politieke waarheid. Een lobbyist weet als geen ander dat technische argumenten van de beste oplossing meestal geen enkele waarde hebben. Waar is, wat waar lijkt, in de politiek. Politiek is mensenwerk, waardoor emoties van grote invloed kunnen zijn op de besluitvorming. - Timing! De beinvloedingsmomenten zitten vaak al heel vroeg in het politieke proces. Om een issue op de procedureagenda te krijgen, is al in een heel vroeg stadium (soms al maanden of zelfs jaren eerder) invloed uitgeoefend. Staat het onderwerp eenmaal op de politieke agenda, dan zijn de standpunten en stellingen vaak al ingenomen op het moment dat het debat nog moet beginnen. Door de beinvloedingsmomenten te weten, leert men ook de spelers van het politieke spel te (her)kennen. Zij zullen bij hun lobby namelijk rekening moeten houden met het juiste beïnvloedingsmoment. Het is zeer aan te raden om regelmatig kamerdebatten bij te wonen om zo vertrouwd te raken met het jargon en de betreffende woordvoerders. Politiek is mensenwerk, waar beslissingen tot stand komen via een proces waarin emoties een belangrijke rol spelen. Woordvoerders van coalitiepartijen die vanwege karakterverschillen niet met elkaar kunnen opschieten, sluiten soms onverwacht een deal met de oppositie. Deze processen zijn niet via papier te analyseren, hierbij gaat het er juist om dat een ambtenaar zich realiseert hoe de

11

werkelijkheid ‘voelt’. Persoonlijke waarneming kan bijzonder verhelderend zijn, zodat men ‘politieke feeling’ kan ontwikkelen. Door te kunnen anticiperen leert Rijkswaterstaat politieke en maatschappelijke ontwikkelingen gaandeweg inschatten. Anticiperen op het politieke beleid is mogelijk door inzicht te hebben in standpunten van politieke partijen en coalitiepartijen. Het kennis hebben van verkiezingsprogramma’s van politieke partijen en publicaties van hun wetenschappelijke bureaus (i.v.m. beleidsbepaling op de langere termijn), regeerakkoord, regeringsverklaring, algemene beschouwingen, begrotingen, relevante nota’s en wetgeving, versterkt de politieke sensitiviteit van de ambtelijke organisatie. Door te kunnen anticiperen is het mogelijk om de eigen bewindspersonen op het juiste moment te adviseren om bepaalde stappen te nemen. Timing is essentieel. De informatieverschaffing aan de eigen bewindslieden moet erop gericht zijn dat zij weten dat ze blind kunnen varen op de informatie die Rijkswaterstaat aanlevert, en die is afgestemd op de wensen die op dat moment op steun kunnen rekenen van de meerderheid van het parlement.

12

3. Agentschapvorming en politieke antennes In de afgelopen jaren is in de politiek volop aandacht geweest voor uitvoering (o.a. sociale zekerheid, asielzoekers). Nederland heeft definitief de tijd achter zich gelaten dat de uitvoering van beleid buiten de politieke aandacht viel. Uitvoering van beleid is in de afgelopen jaren ook vanuit een andere optiek een niet verwaarloosd aandachtsgebied geweest. De denkbeelden van Nieuw Publiek Management hebben in Nederland een 5 voedingsbodem gevonden . Belangrijk kenmerk van deze denkrichting is de scheiding tussen beleid en uitvoering. Deze moet bijdragen aan een kleinere, effectievere en flexibelere overheid waarbij de politiek zich concentreert op het ontwikkelen van beleid en het sturen op hoofdlijnen. Ministeriële verantwoordelijkheid kan zo beter worden ingevuld. Een ander voordeel is het kunnen professionaliseren van de uitvoering. De nadruk wordt dan gelegd op resultaatgerichtheid, bedrijfsmatig werken en klantgerichtheid. In Nederland zijn de denkbeelden gerealiseerd door het instellen van zelfstandige bestuursorganen en agentschappen. Het eerste agentschap is in 1994 opgericht. In Nederland zijn momenteel ruim 20 agentschappen. Ook Rijkswaterstaat beseft dat ze zich als grote, uitvoerende organisatie moet verbeteren. In recente imago-onderzoeken scoort Rijkswaterstaat relatief hoog op het punt van betrouwbaarheid en professionaliteit, toch kan Rijkswaterstaat zich niet verschuilen achter de stelling: wij doen het goed of goed genoeg. Rijkswaterstaat wil daarom in 2006 een 6 agentschap worden in de wens om daarmee de volgende doelen te realiseren : • Publieksgerichte dienstverlener, Rijkswaterstaat wil zijn karakter als publieksgerichte dienstverlener versterken; • Helder aangestuurd, Rijkswaterstaat wil helder, zakelijk en productgericht aangestuurd worden en intern ook op die manier sturen; • Bedrijfsmatig werkend, Rijkswaterstaat wil een op bedrijfseconomische afwegingen gerichte bedrijfsvoering. Rijkswaterstaat als agentschap vergt een andere werkwijze en structuur, maar ook zal de relatie met de beleidsdirecties, de bewindspersonen van V&W en de politiek veranderen. Jaarlijks dienen er rapportages en beleidsplannen naar de Tweede Kamer gestuurd te worden. Ook in de Rijksbegroting staat de agentschapbegroting apart vermeld. Deze transparantie leidt tot een overzichtelijker beeld voor de volksvertegenwoordiging over werkwijze en financiële middelen van Rijkswaterstaat. Doordat er de laatste jaren meer aandacht is ontstaan bij de politiek voor de uitvoeringsproblematiek, zal men veel zorgvuldiger de ‘handel en wandel’ van Rijkswaterstaat controleren. Daarbij komt dat ‘debutanten’ in de politiek (nieuwe kamerleden), vaak met minder zware portefeuilles, veel meer aan ‘fact-finding’ zullen doen om zich op een goede manier te profileren. Rijkswaterstaat is zeker in de vorm van een agentschap meer zichtbaar en kan verwachten dat de ogen op zich gericht zijn. Het functioneren van een agentschap valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Alhoewel een agentschap een bedrijfsmatige en operationele zelfstandigheid krijgt, behoudt de minister de volledige zeggenschap en verantwoordelijkheid. De Tweede Kamer heeft de bevoegdheid om de minister op die zeggenschap en verantwoordelijkheid, of het achterwege blijven daarvan, aan te spreken. Wat onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt, is niet altijd even helder in wetgeving vastgelegd. Bovendien is het voortdurend aan politieke discussie onderhevig (zie Kaderwet ZBO, ESF-perikelen). In de periode 1994 tot 2002 is veel 5

Jouke de Vries e.a., Politiek-bestuurlijk management, Een blik achter de gouden muur, 1998. U. Rosenthal e.a., Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek, 1996, hoofdstuk 7. 6 Richting Agentschap, Wegwijzer, ontwikkeling rijkswaterstaat tot agentschap, december 2002.

13

discussie geweest over de verschijningsvorm van publieksrechtelijke organisaties in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid. Discussie over reikwijdte en invulling van de ministeriele verantwoordelijkheid zal er altijd zijn, afhankelijk van tijdgeest en politiek spectrum. Het is de politiek die bepaalt of een zaak politiek gevoelig is. Zij bepaalt daarmee de reikwijdte van ministeriële verantwoordelijkheid. Bovenstaand verschijnsel kan leiden tot onzekerheden in de relatie tussen minister en Tweede Kamer en in de relatie tussen minister en agentschap. Onzekerheden over hoe Tweede Kamer en minister omgaan met incidenten in de uitvoering, structurele uitvoeringsproblemen, schaarste van middelen, politieke druk van maatschappelijke organisaties of de aandacht van de media. Daarnaast is de praktijk van de uitvoering weerbarstiger dan in de denkbeelden van Nieuw Publiek Management wordt verondersteld. Alhoewel in theorie beleid en uitvoering strikt van 7 elkaar zijn te scheiden blijft er in de praktijk een verstrengeling tussen beleid en uitvoering . Dit ligt zowel aan beleid als aan uitvoering. Bij beleidsvorming zijn veel verschillende spelers met uiteenlopende belangen betrokken. Aangezien geen van de spelers zijn zin kan doordrijven is er bij de beleidsvorming sprake van compromissen die in de beleidsuitvoering ruimte bieden voor overleg en onderhandeling. Bovendien is de totstandkoming van beleid een (gefaseerd) proces dat tijd vergt. Uitvoering van beleid kenmerkt zich als samenspel van overheden van verschillende bestuurlijke niveaus en als samenspel van (semi-) overheidsorganisaties met verschillende bevoegdheden, taken en werkwijzen. Verder kenmerkt de uitvoering zich door meerdere doelen, die mogelijk tegenstrijdig zijn, en meerdere projecten in verschillende fasen van realisering. Uitvoering is dus niet een helder afgebakende taak maar is vervlochten met en dus afhankelijk van de vele beleidsdoelen, de eigen uitvoeringsprojecten en die van derden, specifieke omgevingskenmerken en rol, positie en beïnvloedingsmogelijkheden van betrokkenen. Concluderend, als agentschap zal Rijkswaterstaat meer zichtbaar en niet minder beïnvloedbaar zijn dan de huidige organisatievorm. Een eenduidige en heldere scheiding tussen beleid en uitvoering is in theorie mogelijk maar in de praktijk niet te realiseren. De minister kan voor alles wat een agentschap doet of niet doet verantwoordelijk worden gehouden en hierop worden aangesproken door de Tweede Kamer. Hoever de ministeriële verantwoordelijkheid reikt is niet eenduidig vast te stellen. Politiek en beleidsuitvoering zijn overlappende en niet altijd gescheiden cirkels. De toe- of afname van de mate waarin de cirkels elkaar overlappen varieert in tijd en situatie, en is - zoals hiervoor al opgemerkt voortdurend onderhevig aan discussie, afhankelijk van tijdgeest en politiek spectrum. Dit alles betekent dat voor het functioneren van Rijkswaterstaat als agentschap goede en intensieve relaties noodzakelijk zijn met de beleidsdirecties, de bewindspersonen, andere overheden, maatschappelijke organisaties en belanghebbenden. Waarbij de DG en zijn staf (HKW) zich richten op de bewindspersonen en de overleggremia en maatschappelijke organisaties op landelijk niveau. De regionale directies zoeken meestal de samenwerking met lokale en regionale overheden en de maatschappelijke organisaties in hun omgeving. Rijkswaterstaat als geheel, bestaande uit hoofdkantoor, regionale directies en specialistische diensten, moet aandacht hebben voor en zich bewust zijn van het maatschappelijke en politieke krachtenveld waarin de bewindspersonen opereren. Die aandacht moet zich vertalen in de keuzes die Rijkswaterstaat kan maken als relatief zelfstandige uitvoeringsorganisatie.

7

Paul ’t Hart e.a., Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging, 2002, hoofdstuk 6. Zie ook: Highways Agency: verzelfstandiging onder spanning, presentatie door John Aspinall, head of Corporate Planning and Corporate Directorate Highway Agency.

14

4. De politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat 4.1 Wat is politieke sensitiviteit?

Het begrip politieke sensitiviteit is niet eenduidig te beschrijven. Zowel uit de interviews als uit relevante literatuur komen verschillende interpretaties en aspecten naar voren. In deze analyse is op basis van de gehouden interviews het begrip politieke sensitiviteit bekeken vanuit de volgende drie invalshoeken:

Willen

Weten

Doen

Met deze drie invalshoeken wordt de nadruk gelegd op het gedrag van waterstaters. Medewerkers van Rijkswaterstaat bepalen door hun gedrag en handelen tenslotte in welke mate Rijkswaterstaat politiek sensitief is. De mate van politieke sensitiviteit is niet objectief te bepalen. Er zal dus altijd sprake zijn van een subjectief oordeel. Willen Vertrekpunt voor politieke sensitiviteit is ‘willen’. Kenmerkend voor ‘willen’ is een professionele werkopvatting. De professionaliteit van een overheidsorganisatie uit zich in een open en flexibele houding, inlevingsvermogen in andermans standpunten en gevoel voor wat er in de samenleving leeft, gecombineerd met de eigen integriteit. Een professionele overheidsorganisatie weet wat maatschappelijke organisaties, publiekrechtelijke organisaties, politici, media en burgers van de overheid en de dienstverlening door de overheid verwachten en is bereid om vakinhoudelijke kennis te vertalen in publieke dienstverlening. Een overheidsorganisatie is publieksgericht, kostenbewust en kan communiceren (praten én luisteren). Daardoor is de organisatie in staat om informatie van buiten naar binnen te halen. De professionele houding uit zich ook in het over de volle breedte, dus zowel inhoudelijk als procesmatig, ondersteunen van de bewindspersonen in het politieke en maatschappelijke speelveld ongeacht of er sprake is van beleidsmatige of uitvoeringstechnische aspecten. Weten De tweede belangrijke invalshoek naast ‘willen’ is ‘weten’. Het gaat bij het ‘weten’ om maatschappelijke oriëntatie van ambtenaar en overheidsorganisatie. Oriëntatie op de samenleving en het functioneren van de samenleving. Welke kennis (en vaardigheden) zijn nodig in het samenspel van politiek en overheidsorganisatie? De centrale vragen zijn: • Weet de overheidsorganisatie wat er in de samenleving gaande is? • Weet de overheidsorganisatie wat de belangen, de relaties en de machtsverhoudingen in de samenleving zijn? • Weet de overheidsorganisatie wat de samenleving van de overheidsorganisatie verlangt? • Weet de samenleving wat de overheidsorganisatie kan leveren? Het gaat niet alleen om aspecten als ‘weten dat je voor de overheid werkt’, ‘bij advisering rekening houden met de politieke kleur van minister en parlement’ of ‘anticiperen op je politieke omgeving’. Ook gaat het om wat de samenleving van politiek en overheid

15

verwachten. Het is dus heel nadrukkelijk een brede(re) maatschappelijke oriëntatie en niet uitsluitend een politiek-bestuurlijke oriëntatie. Doen Het gaat hierbij om de vertaling van willen en weten naar handelen. De betrokkenheid van de overheidsorganisatie bij de samenleving is niet vrijblijvend en dus zou ook de betrokkenheid van de ambtenaar bij de samenleving is niet vrijblijvend mogen zijn. Er moet bereidheid zijn om op basis van deskundigheid aanwezig en betrokken te zijn in de samenleving. Beleidsmakers en uitvoerders zouden zich moeten realiseren wat de samenleving (en politiek) van hen verlangen. Alleen dan kan een overheidsorganisatie zich als doeltreffende organisatie legitimeren. Een bij de samenleving betrokken overheidsorganisatie bij de samenleving heeft een open en flexibele houding en luistert naar die samenleving. Essentieel voor het handelen van een overheidsorganisatie is timing. Belangrijk is vooral om op het juiste moment de eigen bewindslieden te adviseren op een wijze die anticiperend is t.a.v. de politieke verhoudingen en opvattingen in het parlement en publieke opinie. 4.2 Sensitiviteit als noodzaak

Het is belangrijk dat een overheidsorganisatie politiek en maatschappelijk sensitief is. Het succesvol realiseren van beleid in de huidige complexe en dynamische samenleving met zijn vele afhankelijkheden is namelijk alleen mogelijk door goed samenspel tussen overheidsorganisatie en politiek. Dit samenspel moet zorgdragen voor inhoudelijke en uitvoeringsgerichte beleidskeuzes, het verkrijgen van maatschappelijke draagvlak en het verkrijgen van bestuurlijke en politieke steun. De overheidsorganisaties leveren daarvoor beleidsinhoudelijke en uitvoeringstechnische expertise en de politiek draagt zorg voor gezag, visie, koers en de benodigde financiële ruimte. De vraag of Rijkswaterstaat een politiek en maatschappelijk sensitieve overheidsorganisatie moet zijn, wordt door alle geïnterviewden positief beantwoord. Politieke sensitiviteit is volgens de geïnterviewden zelfs een noodzaak. Deze noodzaak kent verschillende redenen. Ten eerste is er de rol en positie van de minister. Voorkomen moet worden dat de minister in problemen komt in de politieke arena. De minister moet goed en volledig geïnformeerd zijn over vraagstukken en belangen die onderwerp van discussie zijn of kunnen worden in de relatie van de minister met het parlement. Bovendien zijn de vraagstukken die door Rijkswaterstaat worden opgepakt complex en met elkaar verweven. De vraagstukken kennen vele belanghebbenden. Om vraagstukken goed te kunnen oplossen, om projecten vlot te laten verlopen, om taken te kunnen realiseren is het noodzakelijk om kennis te hebben van belanghebbenden en hun belangen. Zodoende komt ook Rijkswaterstaat niet terecht in een politiek steekspel. Ten tweede vraagt het volgens enkele geïnterviewden ook om een Rijkswaterstaat die niet alleen fysieke verbindingen kan leggen maar die mensen, organisaties en vraagstukken met elkaar kan verbinden. De omgeving is dus bepalend voor de mate waarin Rijkswaterstaat politiek en maatschappelijk sensitief moet zijn. Het maakt daarbij niet uit of Rijkswaterstaat lokaal, regionaal en/of landelijk haar taken uitvoert. Ten derde beheert Rijkswaterstaat voor miljarden aan infrastructuur en is een van de grote investeerders in de Nederlandse samenleving. Integriteit en verantwoording zijn hierbij de kernwoorden, zoals hierboven al is toegelicht. De vierde reden heeft te maken met het verschil in tijdbeleving tussen politiek en overheidsorganisatie. De tijdshorizon van de politiek is maximaal 4 jaar, terwijl een overheidsorganisatie ook op de lange termijn gericht is. Rijkswaterstaat moet dus kunnen

16

anticiperen op wat komen gaat en zorgen dat issues bespreekbaar zijn op een moment dat het politiek schikt. Alhoewel de geïnterviewden het eens zijn over de noodzaak van politieke sensitiviteit lopen de meningen uiteen over de mate waarin Rijkswaterstaat politiek sensitief moet zijn. Dit laatste leidt ook tot verschillen in opvatting of Rijkswaterstaat in voldoende mate politiek sensitief is. 4.3 De mate van sensitiviteit

Het algemene beeld is dat het met de politieke sensitiviteit van de Rijkswaterstaat niet bijster goed gesteld is en dat het dus (veel) beter kan. Het is echter niet alleen maar kommer en kwel bij Rijkswaterstaat als het gaat om politieke sensitiviteit. In zijn algemeenheid is het beeld echter wel dat er in de afgelopen jaren veel verbeterd is, maar zoals twee van de geïnterviewden het formuleerden: “Het aanleggen van een weg is geen technisch, maar een maatschappelijk project; maar er valt nog veel te leren” en “Om iets te realiseren moet je meer doen dan een mooi plan maken.” Aan de geïnterviewden is gevraagd projecten te benoemen die goed en minder goed zijn verlopen. Minder goed verlopen volgens de geïnterviewden zijn zaken als HSL-Zuid (aanbesteden Groene Hart tunnel), Betuweroute, A4 Midden Delfland, NVVP, Grensmaas en brief Verplichtingenstop. Zaken die goed verlopen e zijn ZSM, A10-West, A73, 2 Beneluxtunnel, Sijtwende, Lange termijn visie Schelde, Ruimte voor de Rivier en de hoogwater problematiek. Helaas is bij de interviews niet helder naar voren gekomen wat precies de faal- en succesfactoren waren volgens geïnterviewden. Dit vergt dus nog nader onderzoek. Het ‘willen’ van Rijkswaterstaat In de huidige professionele houding van Rijkswaterstaat wordt niet vanzelfsprekend naar de burger gekeken. Er heerst een sterk geloof in het eigen gelijk, meestal kijkt men alleen naar 8 de technische aspecten . Rijkswaterstaat is een organisatie die over heel veel geld en zeer gespecialiseerde kennis en ervaring beschikt. Wat echter vanzelfsprekend is voor Rijkswaterstaat hoeft nog niet vanzelfsprekend te zijn voor anderen. Er is inmiddels wel iets verbeterd want de tijd van RWS als ‘Atilla op de bulldozer’ is voorbij. Ook bij het onderdeel ‘publieke dienstverlening’ van de Agentschapvorming wordt aandacht besteed aan de burger. Het ‘weten’ van Rijkswaterstaat Als gekeken wordt naar maatschappelijke oriëntatie dan blijkt dat er aandacht is voor externe ontwikkelingen, maar dat Rijkswaterstaat soms een veel te romantisch beeld van zichzelf heeft. Ook onbekendheid met wie precies de belanghebbenden zijn en de achtergrond van de belanghebbenden speelt Rijkswaterstaat vaak parten bij het bepalen van de te volgen tactiek voor het realiseren van projecten. Het inschatten van krachtverhoudingen en het vinden van medestanders bij projecten blijft meestal achterwege. Ook hebben waterstaters een vertekend beeld van het financiële sturingsmechanisme. Dit wil zeggen dat men bij discussies niet zozeer naar de inhoud kijkt, maar dat men een financiële meetlat hanteert. Aan de hand daarvan praat men over nut en noodzaak van projecten. De prijskwaliteitverhouding dient uiteraard goed te zijn, maar er kan meer en beter nagedacht worden om de beschikbare middelen doelmatiger en doeltreffender in te zetten. Dit sluit ook aan bij de VBTB-methodiek van de Rijksbegroting. Uit de kostenbesparing van een project kan op een ander beleidsterrein veel worden gerealiseerd.

8

Bert van Delden en Willem Spijker, Veranderen zonder script, vernieuwing bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat; uit: Ruud Voigt en Willem Spijker (red.), Spelen met betekenis, Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid, 2003.

17

Het ‘doen’ van Rijkswaterstaat De geïnterviewden vellen soms een hard oordeel over het handelen van Rijkswaterstaat. Zo vinden zij Rijkswaterstaat een sterk bureaucratisch en strak hiërarchisch georganiseerde overheidsorganisatie. De afstanden in de organisatie zijn groot. Helaas werkt men niet erg effectief: iedereen in de organisatie wil zich inhoudelijk met elk advies en elke nota bemoeien, waardoor aan het einde van de rit een dergelijk advies inhoudelijk is ontdaan van de essentie. Dit proces (het voortdurend op elkaars stoel willen zitten en elkaars werk opnieuw doen) duurt bijzonder lang. Daarnaast is Rijkswaterstaat volgens geïnterviewden van oudsher altijd een grote organisatie geweest (“staat binnen de staat”) met veel financiële middelen en dus macht. Rijkswaterstaat heeft dan ook altijd veel gestuurd en overlegd op basis van hun financiële positie. De betaler bepaalt! Daardoor is een soort arrogantie ontstaan en is men weinig flexibel. Er is ook nooit aan de Rijkswaterstaatsmacht getornd. Rijkswaterstaat is niet erg veranderingsgezind en wordt bovendien geregeerd door angst voor verandering. Men vreest de grip op bepaalde situaties te verliezen. Een terughoudende houding t.a.v. veranderingen is daarvan het resultaat, waardoor vermoedelijk kansen blijven liggen. De organisatie is naar binnen gericht (gesloten) en het lerend vermogen is beperkt. Ook de afstand tot de minister wordt vanuit Rijkswaterstaat als groot ervaren. Rijkswaterstaat moet leren om over de schotten van de eigen organisatie heen te kijken. Alhoewel Rijkswaterstaat een belangrijke uitvoeringsorganisatie is en een groot budget heeft, is Rijkswaterstaat toch niet actief in de agendabepaling van politiek en samenleving. Voor politieke sensitiviteit is timing essentieel maar geïnterviewden zijn van mening dat Rijkswaterstaat slecht is in timing. Projecten worden in tijd gezet, los van wat er buiten gebeurt. Rijkswaterstaat is wel bereid om met grote gedrevenheid en inzet politiek ‘repareerwerk’ te verrichten. Dit is echter meer te kwalificeren als ad hoc-beleid (het voorbeeld dat hierbij genoemd werd was de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid.) Deze inspanningen werden vervolgens niet geborgd binnen de overheidsorganisatie. Ook ontbrak het hierbij aan een goede structuur voor informatievergaring en communicatie. Nuttige informatie, aangedragen vanuit de bouwwereld, belandde ergens in een bureaula. Het is dus beter om een lange termijn beleid te ontwikkelen waardoor dit soort debacles voorkomen kan worden. Kijken wij naar de afzonderlijke organisatieonderdelen dan zijn geïnterviewden van mening dat op het Hoofdkantoor van de Waterstaat te weinig aandacht bestaat voor debat en/of vernieuwing. Ook ruimt men onvoldoende of geen tijd, ruimte en geld in voor het exploreren van nieuwe dimensies. Intern wordt er te weinig aan politieke sensitiviteit gedaan of samengewerkt. Zodra er politieke aspecten in adviezen richting bewindspersonen worden verwerkt, ontstaat het probleem dat iedereen binnen Rijkswaterstaat iets van adviezen/nota’s moet vinden, waardoor het interne besluitvormingsproces erg lang duurt en het betreffende advies aan het eind inhoudelijk nietszeggend is geworden. Er wordt veel dubbel werk verricht. Het Hoofdkantoor kent daarnaast te veel loketten hetgeen de regio de uitspraak ontlokt dat het Hoofdkantoor de regio geen rugdekking verleent. De regionale directies voelen zich in een onmogelijke positie geplaatst. Voor de regio zijn zij vertegenwoordigers van Den Haag. Daar komt bij dat een regionale directie in een regio een formidabele speler is vanwege kennis en geld maar in de optiek van de regio geen bestuurder en niet democratisch gelegitimeerd. Regionale en lokale politici weten via hun eigen partijlijnen uitstekend de weg naar Den Haag te vinden. Politieke sensitiviteit in de regio is balanceren op een slap koord. In de optiek van het Hoofdkantoor is een regionale directie daarentegen soms te veel op de lokale politiek gericht. 4.4 De gewenste sensitiviteit

Hoe politiek sensitief moet Rijkswaterstaat dan zijn? De meningen van de geïnterviewden lopen daarbij uiteen van een reactieve houding tot en met een proactieve houding.

18

Het gewenste ‘willen’ van Rijkswaterstaat De meningen van de geïnterviewden verschillen over de gewenste houding die de waterstater moet hebben. De gewenste houding loopt uiteen van reactief, via actief naar proactief. Reactief betekent dat ontwikkelingen in de samenleving kunnen worden verklaard maar dat er niet op die ontwikkelingen wordt geanticipeerd voor wat betreft de inrichting van de organisatie, de uit te voeren taken en de wijze waarop die taken worden uitgevoerd. In een actieve taakopvatting vindt er wel de aangeduide anticipatie plaats en wordt omgegaan met zich in de samenleving voordoende relevante ontwikkelingen. De beschikbare kennis wordt gebruikt om projecten vlot te laten verlopen. Met een proactieve houding wordt invulling gegeven aan de wederzijdse afhankelijkheden tussen samenleving en overheidsorganisatie door middel van kennis van het politieke proces. Dit houdt in dat wordt ingespeeld op de politieke agenda en de meningsvorming in de samenleving. Latente zaken worden zichtbaar gemaakt. Het gewenste ‘weten’ van Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat moet haar blik gericht hebben op de samenleving en moet weten wat er in die samenleving leeft. Zij moet actuele kennis hebben van de belangen en standpunten van de politiek en de maatschappelijke omgeving. Politiek is niet alleen het Binnenhof en de organisaties die daar aanwezig zijn maar heeft ook betrekking op de het lokaal en regionaal niveau. Uiteindelijk eindigt het bij de burger. Rijkswaterstaat moet niet alleen weten wat er in de samenleving speelt maar moet ook weten wat de samenleving van haar verwacht. Over deze invalshoek van politieke sensitiviteit is geen verschil van opvatting tussen de geïnterviewden. Het gewenste ‘doen’ van Rijkswaterstaat Niet iedere waterstater hoeft politiek sensitief te zijn. Over het algemeen zijn de geïnterviewden van mening dat projectleiders, dienstkringhoofden, afdelingshoofden, poothoofden, HID’s, senior medewerkers en beleidsmedewerkers op het hoofdkantoor en de hoofddirectie politiek sensitief behoren te zijn. Volgens anderen is het verstandig om een selecte pool van waterstaters met politieke antennes te hebben. Belangrijker echter dan kennis en een politiek sensitieve houding is een organisatiecultuur waarbij kennis en ervaring worden gedeeld. De gewenste houding van Rijkswaterstaat loopt uiteen van reactief tot proactief. Dit neemt echter niet weg dat Rijkswaterstaat wel moet weten wat er speelt in de samenleving. Waarbij niet iedere waterstater politiek sensitief hoeft te zijn, maar wel bereid is om kennis en ervaring te delen.

19

5. Aanbevelingen In deze notitie is gepoogd om een eerste aanzet te geven tot het ontwikkelen van meer politieke sensitiviteit bij Rijkswaterstaat. Het zal u opvallen dat vooral de interne component sterk naar voren komt. Dat is niet zo vreemd. Uiteindelijk is het ook Rijkswaterstaat zelf, die intern de voorwaarden zal moeten scheppen om extern politiek sensitief te kunnen opereren. Bovendien zullen er na een analyse van het beeld dat de partners en klanten van Rijkswaterstaat hebben van de politieke sensitiviteit, ongetwijfeld meer aanbevelingen volgen voor wat betreft de externe component. Wat is er nu eigenlijk nodig om te gaan werken aan een verbetering van de eigen politieke sensitiviteit? Een belangrijk startpunt bij het beantwoorden van deze vraag is, dat ‘het probleem’ niet op één plek of bij één organisatieonderdeel te lokaliseren is. Als we kijken naar het probleem dat uit de interviews naar voren kwam, namelijk dat men zich binnen Rijkswaterstaat met elkaars adviezen wil bemoeien en elk advies liefst op een ‘betere’ manier wil inkleden, gaat het om een situatie die men gezamenlijk in stand houdt. Tegelijkertijd kunnen betrokkenen de neiging hebben om met een beschuldigende vinger naar anderen te wijzen; daarmee de eigen bijdrage veronachtzamend. Een van de eerste voorwaarden is dan ook dat alle betrokkenen inzien dat er sprake is van een systematische problematiek die door alle partijen in de lucht wordt gehouden juist omdat men zich met de beste bedoelingen inzet om de organisatie te verbeteren. Belangrijk is daarbij dat dezelfde randvoorwaarden door iedereen gehanteerd worden. Intern moeten communicatie, procedures en andere handelswijzen goed op elkaar zijn afgestemd. Hoe bereik je dit? Hier bestaan geen standaard organisatiemodellen of oplossingen voor. 9 Het verdient sterk de voorkeur om het proces van een ‘lerende organisatie’ te hanteren , waarbij alle betrokkenen in directe communicatie met elkaar ontdekkingen doen over de verschillen tussen elkaars percepties en leren om valkuilen te onderkennen. Door de betrokkenen met elkaar in contact te brengen kan dit leerproces over hoe het geheel in elkaar zit, op gang komen. Een initiatief van één stafafdeling of hoofdkantoor zal weinig resultaat opleveren, hoe goed het ook bedoeld is. Alleen door met vertegenwoordigers uit alle regionale directies, specialistische diensten en stafdiensten binnen Rijkswaterstaat bij elkaar te komen komt het leren op gang. Hiervoor zijn een aantal aangrijpingspunten denkbaar: •

•

De strategische top van de organisatie. Hier horen immers alle communicatie- en informatiestromen bij elkaar te komen. Vanuit de top zou er een initiatief ondernomen kunnen worden om alle betrokkenen bij elkaar te roepen en een inventarisatie te maken van wat er dient te gebeuren. Ook strategische besluitvormingsprocessen kunnen hierbij een belangrijke functie vervullen. Hierin worden immers organisatiebrede koersen uitgezet en prioriteiten voor acties van andere organisatieonderdelen gesteld. Een nadeel is dat de hiërarchische verhouding een lerende dialoog op dit managementniveau soms lastig maakt. Ook kan het zijn dat het gedrag van medewerkers van afdelingen niet voldoende zal veranderen, ondanks het feit dat het management heldere kaders en richtlijnen maakt. Management development en personeelsbeleid. Gezien de centrale rol van managers van operationele afdelingen lijkt deze groep een belangrijke hefboom voor veranderingen. Bij werving, selectie en training van managers kan aandacht besteed worden aan de mate van aanwezigheid van politieke sensitiviteit. In sommige

9

De volgende aanbevelingen voor inpassing van politieke sensitiviteit in de organisatie d.m.v. het toepassen van het proces van de lerende organisatie, zijn ontleend aan een publicatie met als titel “Manna van boven, over het functioneren van stafafdelingen in grote organisaties” geschreven door de heer Dr. Th. H. Homan, verbonden aan het ‘Centre for Organisational Learning and Change’ van Universiteit Nijenrode. De heer Homan is tevens als projectadviseur verbonden aan de Projectdirectie Agentschapvorming van Rijkswaterstaat.

20

•

•

organisaties wordt er aan ‘job rotation’ gedaan, bijvoorbeeld door tijdelijke detachering bij andere departementen of organisatieonderdelen binnen hetzelfde departement. Dit vergroot het begrip voor andere denkwerelden en geeft de betrokkenen een groot sociaal netwerk dat zeer nuttig is voor het functioneren. Het doorbreekt de vaak genoemde ‘verkokering’. Organisatiebrede thema’s of veranderingen. Kerningrediënten hierbij zijn zeer breed samengestelde teams, zowel uit operationele eenheden (zie volgende aandachtspunt) als uit zoveel mogelijk representanten van projecten en beleidsafdelingen die aan de slag gaan met politieke sensitiviteit. Ten tweede bestaat de werkwijze van deze teams uit een leertraject over het betreffende thema, waarbij het verkrijgen van zoveel mogelijk informatie over (probleem-)percepties van de betreffende organisaties een centrale rol speelt. De leerervaringen die uit dergelijke leertrajecten voortkomen, zijn vaak zo pregnant dat er een gemakkelijke transfer naar allerlei andere situaties, problemen, teams en afdelingen mogelijk is. Van dergelijke trajecten kan dus een olievlekwerking uitgaan. Operationele eenheden. Dit is bijvoorbeeld vorm te geven d.m.v. politiek-bestuurlijke servicebureaus op zowel hoofdkantoor als bij regionale directies, waar men actief aan zowel interne als externe informatievergaring en communicatie doet. Ook is het mogelijk dat vanuit deze servicebureaus trainingen worden verzorgd of gerealiseerd voor het ontwikkelen van politieke antennes. Door het toepassen van grote leertrajecten (in kaart brengen van problematiek), te organiseren vanuit deze servicebureaus bij allerlei projecten en ervaringen is het mogelijk om de interactie tussen afdelingen aanzienlijk te versterken. Deelnemers aan dergelijke leertrajecten zijn: de betreffende projectdirectiesen medewerkers of beleidsafdelingen en zoveel mogelijk relevante andere afdelingen (hoofdkantoor- of regionale directierepresentanten). Er zou in eerste instantie gewerkt kunnen worden aan een gezamenlijke visie op de toekomst. Van daaruit komt men tot een gezamenlijke diagnose en gaat men aan verbeteringen beginnen, d.m.v. het werken aan actieplannen. Door dergelijke grootschalige leertrajecten regelmatig (bijvoorbeeld jaarlijks) te herhalen ontstaat er een gemeenschappelijk ontwikkelingsproces. Daarnaast is het zinvol om regelmatig klantonderzoek te verrichten en eventueel een vast ‘klantenpanel’ samen te stellen om zo jaarlijks het oordeel van externe Rijkswaterstaatrelaties te vernemen. Voordelen van dit proces: ten eerste worden diagnoses over het functioneren van afdelingen niet vanuit losse deeldisciplines verricht, maar komt men tot een integraal beeld over de situatie (vooral het klantperspectief biedt zeer veel helderheid). Ten tweede leidt de sociale architectuur van dit soort leertrajecten tot intensieve interacties tussen alle betrokken partijen, die deelnemen aan het leertraject, zodat wederzijdse vooroordelen worden weggenomen en samenwerkingsrelaties kunnen worden verbeterd. Ten derde leiden dergelijke leertrajecten tot concrete verbeteringen van de interactie tussen stafafdelingen en projectafdelingen. Men komt tot duidelijke werkafspraken over taakverdelingen, waardoor de problematiek van “adviezen overdoen” kan worden aangepakt. Door de gezamenlijke besluitvorming is bovendien voor zowel het management als voor de werkvloer veel duidelijker wie waarover gaat. Kernvoorwaarde is wel dat deze leertrajecten goed worden gecoördineerd vanuit vaste punten in de organisatie, die ook zorg kunnen dragen voor terugkoppeling en communicatie naar andere organisatieonderdelen. Deze vaste punten in de organisatie moeten vanuit hun taak (het in samenspraak en communicatie met anderen bevorderen van de ontwikkeling van politieke sensitiviteit) ervoor zorgdragen dat de leertrajecten met dezelfde randvoorwaarden elders worden ontwikkeld. Op deze wijze is een uniforme en daardoor coherente ontwikkelingsrichting mogelijk. Een vast servicepunt op het hoofdkantoor met daarbij gelijkgeschakelde steunpunten in de regio (en bij specialistische diensten) die voortdurend met elkaar in verbinding staan kunnen dit mogelijk maken.

21

Hierboven is aangegeven welke aangrijpingspunten mogelijk zijn voor betere informatieuitwisseling en communicatie, alsmede mogelijkheden, waarbij betrokkenen door middel van een leerproces zelf komen tot structuren en ideeën om de politieke sensitiviteit binnen de eigen gelederen te versterken. Het verbeteren van de samenwerking tussen hoofdkantoor, de diverse regionale directies afdelingen en specialistische diensten - en daarmee het verbeteren van het functioneren van de organisatie als geheel - is een leerproces. En dus geen reorganisatieproces, waarbij structuurveranderingen de manier van werken van alle betrokkenen ongemoeid laten. Binnen deze suggesties om te komen tot een betere coherentie van politieke sensitiviteit zijn vele aanbevelingen denkbaar. Hieronder volgt beslist geen uitputtende lijst van aanbevelingen, gezien het feit dat het beeld van de politieke sensitiviteit van de Rijkswaterstaat-organisatie nog niet compleet is. Gedurende de interviews zijn veel suggesties tot verbeteringen gehoord. Veel concrete suggesties zijn door de geïnterviewden aangereikt. Ze zijn hieronder verwerkt, samen met een groot aantal eigen aanbevelingen van de makers van dit rapport. De voorgestelde verbeteringen zijn intern of extern gericht. Daarnaast zijn sommige verbeteringen op de korte termijn te realiseren terwijl andere voorgestelde verbeteringen op de middellange termijn of de lange termijn spelen. Deze indeling van mogelijke verbeteringen en het gehanteerde begrippenkader voor politieke sensitiviteit leidt tot de volgende rubricering van de aanbevelingen: Intern Kennis • Nader onderzoek doen naar succes- en faalfactoren op het gebied van politieke sensitiviteit van RWS-projecten • Ontwikkelen van een jaarlijks geactualiseerd politiek handboekje voor Rijkswaterstaat met daarin bijvoorbeeld beschrijvingen van politieke procedures en ongeschreven geldende regels en beginselen • Leertrajecten ontwikkelen (zie hierboven) waarbij de ‘lol’ van het werken met politieke antennes duidelijk wordt. Succesverhalen etaleren. • Ontwikkelen van cursussen en trainingen op het gebied van politieke sensitiviteit. Daarbij behoren ook regelmatig aangeboden opfriscursussen. • Jaarlijks terugkerende themadag organiseren met lezingen en workshops • Regelmatig politieke debatten laten bijwonen (regelmatig door een aantal vaste medewerkers, ad hoc als het gaat om onderwerpen waar specifieke projectmanagers mee te maken hebben). • Opzetten van jaarlijkse of tweejaarlijkse klanttevredenheidsonderzoeken op het gebied van politieke sensitiviteit. • Panelonderzoek doen op het gebied van politieke sensitiviteit zowel op Hoofdkantoorniveau als in de regio en/of specialistische diensten. • Met behulp van het panelonderzoek aan benchmarking doen. De beste regio/afdeling kan ter stimulering een beloning verdienen. Dit motiveert de mensen langdurig én draagt bij aan verdere politieke antenne-ontwikkeling. • In kaart brengen van door politieke partijen of ambtenarenorganisaties georganiseerde netwerkborrels voor ambtenaren en beleidsmakers. Politiek geïnteresseerde medewerkers kunnen deze borrels bezoeken en opvallende zaken of ontwikkelingen melden aan de servicepunten. • In kaart brengen van organisaties voor ambtenaren die seminars organiseren over politieke onderwerpen. • Congressen m.b.t. politieke sensitiviteit in kaart brengen en door aantal medewerkers laten bezoeken en terugkoppelen.

22

•

Voor alle relevante werkplekken verbinding regelen met televisie of radio vanuit het parlement.

Draagvlak • Regelmatig bepaalde ‘producten’ op het gebied van politieke sensitiviteit lanceren en communiceren • Succesverhalen communiceren. Wat heeft het gebruik van politieke en maatschappelijke antennes in concrete gevallen opgeleverd? Duidelijk maken dat het werk leuker wordt als het op een sensitieve manier wordt gedaan. Databank met daarin: • Een goede zoekmachine waardoor het mogelijk is om snel informatie over o.a. de volgende punten op te zoeken en met elkaar te vergelijken: • Informatie over politieke partijen, waarin terug te vinden is welke fracties op welke momenten bepaalde standpunten hadden. Waar zijn de standpunten gewijzigd? • Bijhouden van verkiezingsprogramma’s van politieke partijen alsmede publicaties van politiek wetenschappelijke bureaus • Informatie en analyses van regeeraccoorden, regeringsverklaringen, algemene beschouwingen, begrotingen, voor- en najaarsbrieven, wetgeving en nota’s, grote projecten en actualiteiten (schriftelijke en mondelinge vragen, voortgangsrapportages e.d.) • Gestandaardiseerde factsheets laten verzorgen door de servicebureaus over maatschappelijke organisaties. Deze factsheets kunnen dienen als achtergrondinformatie bij besprekingen. Wat is de invloed van de maatschappelijke organisatie? Wat zijn de tactieken: actieve lobby, acties/demonstraties? Hoe representatief is de organisatie (ledenaantal)? CV’s van bestuurders van de organisaties • CV’s van woordvoerders en plaatsvervangend woordvoerders op Rijkswaterstaat• beleidsterreinen • Gestandaardiseerde factsheets met CV’s van landelijke en regionaal/gemeentelijke volksvertegenwoordigers en bestuurders • Gestandaardiseerde factsheets van lobbybureaus maken; welke lobbybureaus zijn er op het het Rijkswaterstaat-beleidsterrein? (Invloed, werkwijze e.d.) Servicepunten • Het opzetten van een netwerk van kleine servicepunten specifiek voor politieke sensitiviteit door de hele organisatie. Haagse antennes verbinden met de regionale antennes. (Deze kunnen wellicht gecombineerd of aangepast worden aan de plannen van 4B-consult over senaat e.d.) Deze servicebureaus zouden op een flexibele manier kunnen worden opgezet, waarbij ze zowel aan informatievergaring als aan informatieverspreiding en communicatie doen. Een vraagbaak, met daarnaast adviserende en coördinerende taken, bijvoorbeeld bij het opzetten van verschillende politieke trainingen toegesneden op alle niveaus en behoeftes binnen de organisatie. Het servicepunt kan fungeren als spil in het politiek-sensitieve handelen. Het is verstandig om bij de bemensing van deze eenheden al bij werving en selectie rekening te houden met de mate van al aanwezige politieke sensitiviteit! (zie verderop: werving & selectie.) Op het Hoofdkantoor is een klein aantal vaste medewerkers en organisatorische en secretariële ondersteuning noodzakelijk, maar daarnaast kunnen eventuele overige medewerkers servicepunt-taken combineren met overige werkzaamheden. In de regio kunnen de servicepunten met een kleinschaliger bemensing toe; een groot aantal faciliteiten is immers al elders gegarandeerd. Bij bemensing zorgdragen voor continuïteit: zorgen voor opvolging bij uitval.

23

Werving en selectie & personeelsbeleid • Binnen de organisatie in kaart brengen van medewerkers die politiek geïnteresseerd (lid v.e. politieke partij) of actief (raadslid, statenlid) zijn. Deze mensen kunnen wellicht een rol vervullen bij het monitoren van verbeteringen op het gebied van politieke sensitiviteit • Bij aannamebeleid en sollicitatiegesprekken actief werven op mensen met politieke sensitiviteit • Politieke sensitiviteit onderdeel maken van competentieprofielen, opnemen in SPMtraject • Bij werving en selectie starten met actief werven van oud-medewerkers van ondersteunende diensten van parlement, provinciale staten, gemeenten e.d. • Politieke sensitiviteit onderdeel maken van functioneringsgesprekken. • Trainingen en opfriscursussen op het gebied van politieke sensitiviteit bieden en in bepaalde gevallen verplicht stellen.

Extern • Interviews houden met partners en klanten van Rijkswaterstaat • Met deze geïnterviewden een monitorbeleid maken; jaarlijks of tussentijds checken hoe het is gesteld met de ontwikkeling van de Rijkswaterstaat-antennes. Hoe politiek sensitief en klantvriendelijk is Rijkswaterstaat? • Bij aanvang van elke kabinetsperiode/statenperiode contacten leggen met commissies op het eigen Rijkswaterstaat-beleidsterrein. Biedt tussentijds diensten, informatie, excursies aan (in overleg met de eigen bewindslieden, uiteraard) • Bij aanvang van elke kabinetsperiode aandacht besteden aan de wensen van de eigen bewindslieden; op welke wijze wenst men geïnformeerd te worden? • Idem dito voor andere volksvertegenwoordigers (te benaderen via kamercommissies/statencommissies/raadscommissies e.d.) • Bij interdepartementale contacten rekening houden met de politieke sensitiviteit; hoe heeft men bij andere departementen de politieke sensitiviteit in de organisatie verankerd?

24

Conclusie Uit de gehouden interviews met Rijkswaterstaters komt duidelijk naar voren dat alle geïnterviewden het eens zijn over de noodzaak van politieke sensitiviteit. De meningen lopen echter uiteen over de mate waarin Rijkswaterstaat politiek sensitief moet zijn. De interviews geven een somber beeld van de wijze waarop men binnen Rijkswaterstaat oordeelt over de politieke sensitiviteit binnen de organisatie. Rijkswaterstaat is een in zichzelf gekeerde, hiërarchische organisatie die niet actief is in de agendabepaling van politiek. Er wordt te weinig aan politieke sensitiviteit gedaan, laat staan samengewerkt. Sterker nog, men werkt inefficiënt en tijdrovend door bij ieder politiek advies richting bewindspersonen elkaars werk opnieuw te verrichten, waardoor het eindresultaat een groot deel van de waarde heeft verloren. Meer dan eens vond men dat bij Rijkswaterstaat een grote angst voor veranderingen bestaat, alsmede de vrees om grip kwijt te raken op de politieke besluitvorming t.a.v de eigen organisatie. Uit het beeld dat is ontstaan middels de interne interviews, blijkt dat het aan politieke sensitiviteit ontbreekt, laat staan dat er een structuur voor is binnen de organisatie. Rijkswaterstaat is daarmee afhankelijk van individuele werknemers met een politieke interesse en/of hobby, zowel op het Hoofdkantoor als in de regio. Dat is geen beste zaak, met name omdat Rijkswaterstaat als ambtelijk apparaat de taak heeft om politiek beleid uit te voeren en te ondersteunen. Anders gesteld; de politiek is als democratisch gelegitimeerde instantie de directe werkgever van Rijkswaterstaat. Het lijkt er echter op dat de werknemers niet geïnteresseerd zijn in hun werkgever. Dit is buitengewoon vreemd; moderne zelfstandig denkende werknemers die niet willen weten wie hun werkgever is, noch diens denkwijze en cultuur wil leren kennen. Geïnterviewden vermoeden dat er te weinig rekening wordt gehouden met de wensen en verlangens van de samenleving en denkt men dat de buitenwereld Rijkswaterstaat een arrogante partij vindt. Rijkswaterstaat bedenkt technisch goede oplossingen voor bestaande problemen, maar houdt onvoldoende rekening met wensen daarbij uit de samenleving. Gelukkig is het oordeel niet overwegend negatief, maar zijn er ook projecten op het gebied van politieke sensitiviteit goed gegaan, aldus de geïnterviewden. Helaas is niet helder naar voren gekomen wat precies de succesfactoren c.q. goede componenten daarvan zijn geweest. Dit verdient dus nog een nadere analyse. Hoe somber ook, het bovenstaande beeld geeft wel aan dat men binnen de Rijkswaterstaat in staat is om op een kritische wijze naar zichzelf te kijken. Met die arrogante houding valt het binnen de organisatie dus reuze mee. Dit rapport heeft bij de lezer wellicht de indruk gewekt dat het qua politieke en maatschappelijke antennes louter kommer en kwel is bij Rijkswaterstaat. Het is zeker dat er veel verbeteringen zijn aan te brengen. Echter, veel Waterstaters zijn zich beslist wel bewust van de bijzondere maatschappelijke positie die ambtenaren hebben en van de maatschappelijke en politieke antennes die voor een goede taakuitoefening nodig zijn. Praktisch alle RWS-ambtenaren zijn zeer loyaal aan de organisatie en aan hun leidinggevenden. Het is dan ook niet de bedoeling dat de RWS-lezer zich gekwetst voelt door de kritische inhoud van deze notitie. Het punt dat de makers van deze notitie duidelijk willen maken is dat uit de interviews naar voren is gekomen dat vooral de organisatiecultuur van Rijkswaterstaat niet is ingericht op een politiek sensitieve handelwijze. Betrokkenen die proberen om hun werk wél als zodanig te doen, lopen tegen organisatorische grenzen en belemmeringen aan. Uit de interviews komt dan ook naar voren dat men een organisatiecultuur wenst waarbij kennis en ervaring worden gedeeld. Men geeft zelf al aan dat voor het ontwikkelen van een betere politieke sensitiviteit een cultuurverandering in het denken en handelen binnen de eigen organisatie is vereist. Aangezien het veranderen van een bepaalde bedrijfscultuur een lastige en tijdrovende aangelegenheid is, is het zeer noodzakelijk dat men hiertoe bereid en gemotiveerd is. Getuige de inmiddels verschenen rapportages over de bedrijfscultuur, is er een breed draagvlak aan het ontstaan voor het wijzigen van de gevestigde cultuur. Als men werkelijk wil

25

werken aan een structurele inbedding van politieke sensitiviteit binnen de organisatie, dient men dit in te bedden in de cultuur. Een kwestie van geduld en volhouden dus! Ook is RWS inmiddels doordrongen van het feit dat er een andere houding van de overheid vereist is t.a.v. politiek en samenleving. De huidige politieke situatie en publieke opinie stellen hogere eisen aan de publieksgerichte dienstverlening. Er zou minder bureaucratisch en klantvriendelijk geopereerd moeten worden, getuige ook de doelstellingen van het Project Agentschapvorming. Rijkswaterstaat heeft inmiddels (eindelijk) een landelijk telefonisch meldpunt voor klachten geopend. Een goede stap op weg naar betere communicatie. Daarnaast vindt ook meer toenadering en samenwerking plaats met meer verschillende partners. Gebiedsgerichte samenwerking is aan de orde van de dag. Ook hiervoor dienen de juiste contactuele vaardigheden aanwezig te zijn. Zo kan RWS bijvoorbeeld leren dat de communicatie met haar partners bij de realisering van projecten niet altijd via financiële lijnen hoeft te verlopen. Via de ontwikkeling tot een agentschap probeert Rijkswaterstaat zichzelf nu te veranderen in een moderne overheidsorganisatie die op een open, transparante en zakelijke manier producten en diensten levert. Een goede zaak! Het is noodzakelijk dat Rijkswaterstaat optimaal kan functioneren als uitvoeringsorganisatie. Agentschapvorming kan daarvoor een middel zijn, maar agentschapvorming op zich garandeert geen betere werkwijze; daarvoor is nog altijd een goede werkwijze de eerste voorwaarde. Het maakt niet uit of de ambtelijke organisatie nu agentschap, zelfstandig bestuursorgaan of meer ‘klassiek’ een regulier departement is. Wel is het zo dat agentschapvorming hogere eisen stelt aan de organisatie. Een agentschap vergt een andere structuur en werkwijze. Daarvoor is ook een aanpassing in de organisatiecultuur nodig. Jaarlijks dienen er rapportages en beleidsplannen naar de Tweede Kamer gestuurd te worden. Ook in de Rijksbegroting staat de agentschapbegroting apart vermeld. Deze transparantie leidt tot een overzichtelijker beeld voor de volksvertegenwoordiging over werkwijze en financiële middelen. De controle van de Tweede Kamer zal voelbaar worden, op het moment dat politici zich - in het meest negatieve geval met elke ‘streep op de weg’ zullen bemoeien. Voor een politicus is de organisatievorm van een ambtelijke structuur niet zo relevant. Het gaat er om dat beleid en uitvoering op elkaar zijn afgestemd en of de financiële middelen op een goede wijze worden ingezet. In deze eerste strategische verkenning is het nog niet mogelijk gebleken om het vereiste totaalbeeld nu al goed in kaart te kunnen brengen. De mogelijkheid om het oordeel van relaties buiten Rijkswaterstaat te vernemen ontbrak. Deze verkenning zal dan ook geen compleet beeld kunnen schetsen van het huidig peil van de politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat. Echter, om een goed beeld van het eigen handelen te krijgen is het noodzakelijk dat Rijkswaterstaat niet alleen zichzelf een spiegel voorhoudt, maar vooral dat zij ontdekt hoe haar partners en klanten Rijkswaterstaat zien. Andere spelers op het politieke speelveld waar Rijkswaterstaat in de directe omgeving mee te maken heeft, hebben ook een beeld over de politieke sensitiviteit bij Rijkswaterstaat. Zijn deze twee visies (intern en extern) hetzelfde? Of, en zo ja waar zitten de verschillen? De politiek roept al jaren om betere beleidsondersteuning van bewindslieden. Herhaaldelijk voelde de Tweede Kamer zich genoodzaakt om de minister te wijzen op diens ministeriële verantwoordelijkheid, terwijl evident duidelijk was dat het de betreffende ministers had ontbroken aan een goede beleidsondersteunende staf. Voorbeelden hiervan zijn o.a. de Srebrenica-affaire die o.a. minister Voorhoeve trof, de kwestie rondom minister Sorgdrager van Justitie, die desondanks als (door de pers betiteld) ‘aangeschoten wild’ aanbleef. Ook had de Kamer ten aanzien van het departement van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, een groot aantal klachten over de organisatie en de wijze waarop o.a. minister Borst ambtelijk werd ondersteund.

26

Een organisatie die eigentijds wil zijn, moet niet te bang zijn voor verandering. Een beetje wind door de organisatie kan leiden tot wat rimpels in de vijver, maar de rimpels beperken zich tot het eigen spiegelbeeld. Het idee dat Rijkswaterstaat zich durft te spiegelen in de Hofvijver (en andere bestuurlijke vaarwateren in de regio) zal voor velen binnen de organisatie wellicht als een te grote stap worden ervaren. Angst om grip op situaties te verliezen geeft echter een vertekend beeld van de werkelijkheid, men ziet slechts de kringen in het water. De makers van dit rapport hopen met dit rapport echter toch een heel klein eerste steentje in het water te hebben geworpen om te komen tot meer politieke sensitiviteit bij Rijkswaterstaat. Wie niet waagt…..

27

BIJLAGEN Bijlage 1 Projectomschrijving en aanpak Het onderzoek naar de mate van politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat is onderdeel van het project Politieke Antennes. Dit project is een initiatief van de stafdiensten BestuurlijkJuridische Zaken en Strategie van het Hoofdkantoor van de Waterstaat. Het project beoogt de politieke en maatschappelijke sensitiviteit binnen de Rijkswaterstaat te vergroten. Door het analyseren van het politieke besluitvormingsproces kan inzicht in relevante bestuurlijke mechanismen worden verkregen. Er is gekozen voor een bescheiden opzet; een kleine stap op weg naar meer politieke sensitiviteit binnen Rijkswaterstaat.In de afgelopen periode heeft het project zich bij verschillende gelegenheden gepresenteerd en zijn verschillende activiteiten uitgevoerd. In bijlage 3 zijn de in 2002 en 2003 uitgevoerde activiteiten beschreven en in bijlage 2 de teamleden van het project Politieke Antennes. Beoogde resultaten Op korte termijn: analyse maken van de verkiezingsprogramma’s 2002-2006 van de meest invloedrijke politieke partijen, alsmede analyses van regeerakkoord en aanverwante parlementaire stukken. Uitgangspunten hierbij zijn de primaire beleidsterreinen die voor de Rijkswaterstaatsorganisatie van belang zijn; daarnaast wordt inzichtelijk gemaakt welke (bestuurlijke) belangenorganisaties zich in het Rijkswaterstaatsveld bevinden Op lange termijn: een bestuurlijk vakgebied ontwikkelen. Bedoeling is om dit project niet alleen bruikbaar te maken voor de komende regeerperiode, maar tevens in de toekomst te kunnen benutten, zonder dat de actualiteitswaarde ervan verloren gaat. Lerende organisatie Het project is opgezet om als “lerende organisatie” bestuurlijk te ontwikkelen. Dit houdt in dat niet alleen in de komende kabinetsperiode, maar ook in een volgende regeerperiode of bij tussentijdse bijstelling van een regeerakkoord, adequaat gereageerd kan worden op politieke ontwikkelingen op beleidsterreinen die (in)direct verwant zijn met het ‘Rijkswaterstaatsdomein’. Het moet duidelijk worden wat de wegen zijn om aan informatie te komen. Oftewel: welke informatie heb je nodig en waar kun je daarvoor terecht? Hoe volg je de parlementaire besluitvorming? Welke belangengroeperingen spelen hierin een rol en welke invloed hebben zij op de politiek? Zoals bekend spelen lobbyisten van grote (bestuurlijke) belangenorganisaties een grote rol bij de totstandkoming van de inhoud van een regeerakkoord. Het is ook bekend dat een regeerakkoord een basisafspraak is tussen coalitiepartners, die elkaar regelmatig aan dit feit herinneren. Daarbij hanteren zij echter zeer uiteenlopende interpretaties van de gemaakte afspraken. Een eerste ijkpunt om dit te constateren vormen doorgaans de algemene beschouwingen, volgend op Prinsjesdag. Dit is soms het eerste moment om scheurtjes in het commitment van de coalitiepartners waar te nemen. Daarna blijft het zaak om de onderwerpen die voor de Rijkswaterstaat van belang zijn te blijven volgen. Verandert de politieke visie ten aanzien van bepaalde onderwerpen? Nemen politieke partijen, inmiddels beïnvloed door lobby en publieke opinie, nog dezelfde standpunten in? En welke gevolgen hebben deze standpunten voor de Rijkswaterstaat? Bieden zij kansen of bedreigingen? Het project ‘Politieke Antennes’ beoogt inzichten te verschaffen hoe op deze - en andere vragen de bijbehorende antwoorden te vinden zijn. In deze rapportage, die een logische uitwerking is van de voor het project Politieke Antennes geformuleerde doelstelling, zijn de resultaten beschreven van het onderzoek naar hoe Rijkswaterstaat ervoor staat op het gebied van politieke en maatschappelijke sensitiviteit. De

28

interviews met Rijkswaterstaters zelf hebben inzicht opgeleverd in hoe het gesteld is met de politiek-bestuurlijke en maatschappelijke antennes van Rijkswaterstaat, wat goed en fout gaat, wat anders kan en hoe het anders gedaan kan worden. De 20 interviews hebben in de maanden april en mei 2003 plaatsgevonden. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de Waterstaters die zijn geïnterviewd. Als leidraad voor ieder interview is gebruik gemaakt van een semi-gestructureerde vragenlijst. De vragen waren gerubriceerd rondom de thema’s: • Politieke sensitiviteit van de te interviewen persoon; • Politieke sensitiviteit van het organisatieonderdeel waarbij geïnterviewde werkzaam is/was; • Politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat; • Welke activiteiten mogelijk zijn om de politieke sensitiviteit van Rijkswaterstaat te vergroten.

29

Bijlage 2 Projectteam: Marja Beijk-Van Lankeren Ineke Blankevoort Ron Evers Jan van Kempen (RDU) Marijke Knipscheer Luiten Plekker Dieuwke Ploos van Amstel-Essers Nine Spek

Geïnterviewden: Gerrit Blom Harry Prins Fred Delpeut Gerhard Schwarz Theo vd Gazelle Wijnand Broeders Joris Houben Jan Hendrik Dronkers Jan de Bont Wil Bianchi Yolanda Oudt Rob Prins René Vrugt Hans Bevers Willem Bruggeman Hans Jeekel Emmy Meijers Ad de Rooij

/oud-DG /HID RDIJ /ZSM /Rijkswaterstaat agentschapvorming /Rijkswaterstaat Directie Kennis & Ontwikkeling /Hoofddirectielid/portefeuillehouder Water /Directie U, afd. Markt en Bouwbeleid /HID DNH /Directie U, Markt en Bouwbeleid & PPS /Directie U /HSL-zuid /Projectleider A 73/ Dir.Limburg /Directie K&O /HID RIJKSWATERSTAAT DON /Directie K&O / AVV; hoofd afdeling Kennisontwikkeling /ex NVVP/bureau adviseurs /4B Consult

30

Bijlage 3 Realisatie producten PPA in 2002 en 2003 De projectgroep Politieke Antennes heeft in nauwe samenwerking met regionale directies de verkiezingen gevolgd. Analyses van partijprogramma’s en verkiezingsuitslagen hebben reeds hun werking gehad. Vorig jaar is de projectgroep PPA door lobbyist Rob Metz rondgeleid door de Tweede Kamer zodat de projectleden een goed beeld hebben gekregen van de politieke arena Voor de medewerkers van het Hoofdkantoor van de Waterstaat hebben we een HKW café georganiseerd, we wilden kijken hoe het begrip politieke sensitiviteit leefde onder de werknemers van Rijkswaterstaat. Om een goed beeld te vormen van wat er op dat moment leefde in de politiek en wat de gevolgen daarvoor zouden kunnen zijn voor Rijkswaterstaat heeft PPA in aanloop naar de verkiezingen van 15 mei 2002 de volgende producties gemaakt: • Analyse van de verkiezingsprogramma’s mei 2002 • Maken van scenario’s van mogelijke samenstellingen van de regering en de gevolgen daarvan voor Rijkswaterstaat. • Analyse Strategisch Akkoord • Begroting scan op relevante onderwerpen voor Rijkswaterstaat • Samenvatting van het begrotingsdebat • Samenvatting van het debat over de controversieelverklaringen PPA was net bezig een scan te maken van de begroting toen het kabinet viel. De tijdsplanning voor een eindrapport en een afronding veranderde hierdoor. Actualisatieanalyses waren noodzakelijk: • Analyse van de verkiezingsprogramma’s januari 2003, vergelijking met de programma’s van mei 2002. • Scenario’s van mogelijke regeringssamenstellingen. Verder heeft PPA gewerkt aan: • Interviews intern Rijkswaterstaat, waarbij wij geïnterviewde vroegen naar zijn/haar gevoel voor politieke sensitiviteit. • Uitwisseling interviews ter algemene beeldvorming van het begrip Politieke Antennes • Formuleren van aanbevelingen • Analyse van het “Huis van Thorbecke”; de onderlinge relatie tussen verschillende overheidsbestuurslagen, de rol van de provincie n.a.v. de nieuwe Wet Dualisering Provinciebestuur en eventuele toekomstige ontwikkelingen in de inrichting en verdeling van overheidsverantwoordelijkheden. Wil Bianchi (HKW/U) heeft PPA uitleg gegeven over het VBTB proces en welke uitwerking dit voor Rijkswaterstaat heeft. NB Alle producten zijn bij de stafafdelingen R of Q van het Hoofdkantoor te verkrijgen.

31

Bijlage 4. (deze korte verkenning is geschreven in januari 2003 t.b.v.de Vakgroep Bestuurlijke Vraagstukken van Rijkswaterstaat)

Het Huis van Thorbecke Al tientallen jaren spelen er discussies op het gebied van de inrichting van het openbaar bestuur. Allerlei vormen van gebiedsbepaalde samenwerking hebben de revue gepasseerd; regio’s die regionale convenanten sloten met het oog op ICES-gelden of Europese subsidies, gewestelijke diensten (bijvoorbeeld op het terrein van gezondheidszorg) die vaak enorm gingen uitdijen, gemeentelijke herindelingen die vanuit Den Haag werden geïnitieerd en die niet altijd de gewenste vruchten afwierpen. De redenering achter schaalvergroot opereren was vaak dat men goedkoper uit was, indien men het groter organiseerde. De betreffende grotere organisatie had als voordeel dat men vaak beter geschoold personeel kon bekostigen. Langzamerhand is echter het besef gegroeid dat er voor de aanpak van alle knelpunten geen optimale territoriale schaal is, noch voor de provincie, noch voor de gemeente. Er bestaat geen ideale grootte, altijd liep men tegen de grens van een bepaald capaciteitsniveau aan en kwam het besef dat knelpunten ook bovenprovinciaal of bovengemeentelijk zijn. Een knelpuntenbenadering, waarbij men onderzoekt welke oplossing voor welk probleem geldt, wordt nu vaak als rationeler gezien. Knelpunten als bijvoorbeeld milieuvervuiling en wateroverlast zijn regio- en zelfs landelijk overstijgend. Tegelijk met het komen van dit besef vonden “besturen op niveau”-discussies (zgn. BON-discussies) plaats, waarbij men enerzijds trachtte om gebieds- en grensoverschrijdend te werken, anderzijds speculeerde men om bestuur dichter bij de burger te brengen. Zo wilde men soms een grotere rol aan dorps- en wijkraden geven, of grote steden in kleinere deelgemeenten opdelen (zie Den Haag en Rotterdam). Daarnaast is er vaak voor samenwerking gekozen zonder daarvoor een ‘tussenbestuurslaag’ in het leven te roepen. Een voorbeeld daarvan is de samenwerking tussen de provincies Groningen, Friesland en Drenthe, wanneer de problemen in die drie provincies hetzelfde zijn. Laatstgenoemde provincies ondernemen bijvoorbeeld gezamenlijk lobbyactiviteiten (met behulp van ingehuurde professionele lobbyisten) richting Brussel, alwaar zij voor dit doel ook een kantoor bemand houden.

Het Huis van Thorbecke Minister Remkes heeft in zijn speech op een jaarconferentie van het IPO, gehouden in september vorig jaar, laten weten niets te voelen voor bestuurlijke ‘ tussenvormen’ als regio’s of gewesten. Hij kiest ervoor om te stoppen met het bedenken van verdere schaalindelingen maar bestuurlijke knelpunten op te lossen binnen de bestaande hoofdstructuur van de Nederlandse bestuurlijke organisatie: Rijk – provincies – gemeenten. Tegelijkertijd gaf minister Remkes tijdens zijn speech aan dat er binnen deze trits een groot scala aan mogelijkheden weggelegd is voor de middelste bestuurslaag, de provincie. Deze heeft in de afgelopen decennia al meer en zwaardere verantwoordelijkheden gekregen op het gebied van verkeer en vervoer, waterbeheer en ruimtelijke ordening. Remkes gaf aan dat juist in stedelijke gebieden behoefte is aan bovenlokale sturing om zo “een beter evenwicht te creëren tussen de woonmilieus in stad en ommeland, zodat de stad ook voor midden- en hogere inkomensgroepen aantrekkelijke woonmilieus kan bieden”. De provincie kan daar actief op sturen door bijvoorbeeld de bijbehorende bebouwingsdichtheden in het streekplan op te nemen. Het lijkt er dus op dat Den Haag ervoor gekozen heeft om de provincie meer macht te geven onder het dak van het Huis van Thorbecke. Vanwaar komt deze liefde voor de provincie?

32

Gemeentelijke herindelingen Het kabinet heeft besloten om geen door het Rijk geregisseerde gemeentelijke herindelingen meer na te streven. Het argument dat Remkes hanteerde is dat het blauwdruk-denken en de notie dat grootschalig bestuur per definitie beter is, gepasseerde stations zijn en dat de herindelingen vaak onnodige weerstanden opriep bij gemeenten, burgers en bestuurders. Dat achtte hij niet wenselijk. Alhoewel deze uitspraak wel strookt met de liberale achtergrond van deze minister (immers, zijn partij heeft altijd een hang gehad naar direct, democratisch gekozen bestuurders, waarmee ook de bestuurlijke verantwoordelijkheid helder is) speelt echter naar alle waarschijnlijkheid ook mee dat het Rijk na de herindelingen nooit echt een meerwaarde ontdekt heeft. Het Rijk wil nu de rol van de provincie opwaarderen, hetgeen bijvoorbeeld inhoudt dat geldstromen voortaan via de provincie naar gemeenten zullen vloeien. Geld dat Den Haag beschikbaar heeft voor gemeenten kan door de provincie als tussenschakel worden verdeeld, waarbij gemeenten vervolgens aan de provincie verantwoording ‘rapporteren’. Een kanttekening bij decentralisatieprocessen is vaak wel dat na decentralisatie de bijbehorende middelen zelden groeien. Daarnaast gaat decentralisatie soms gepaard met een keur aan regels waaraan men dient te voldoen. Zo kan decentralisatie plaatsvinden met een sterk centralistisch keurslijf.

Regionale samenwerking De circa 60 regio’s zijn de provincies vaak een doorn in het oog geweest, aangezien deze regio’s (voor bijvoorbeeld gezondheidsdiensten) rechtstreeks middelen gegenereerd kregen vanuit het Rijk. Goed functionerende samenwerkingsverbanden tussen gemeenten deden derhalve rechtstreeks zaken met Den Haag, hetgeen door provinciebesturen vaak met lede ogen werd aangezien. Echter, niet alle samenwerkingsverbanden tussen gemeenten waren even succesvol. Besluitvorming in de regio was immers afhankelijk van alle betrokken gemeenteraden, die niet altijd stonden te springen om verantwoordelijkheden af te geven. Het demissionaire kabinet heeft dan ook het ‘Wetsvoorstel bestuur in stedelijke regio’s’ ingetrokken en ingeruild voor een aangescherpte ‘Wet gemeenschappelijke regelingen’. Hierin klinkt de versterking van de provincies door in een meer verplichtende samenwerking rond de steden, waarbij de provincies grotestedenbeleid integraal gaan afwegen, opdat het beleid beter regionaal wordt afgestemd en ingebed.

Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid en afschaffing Kaderwetgebieden In de bestuurlijke paragraaf van het stuk van demissionair minister Kamp (VROM) staat met zoveel woorden dat provincies straks de regie gaan voeren in de regionale samenwerking. Anders gezegd, planningstaken op het gebied van verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening, woningbouw, grondpolitiek en regionale economie die nu nog door intergemeentelijke samenwerkingsverbanden worden gedaan, vallen in handen van de provinciebesturen. Het ministerie stelt op het gebied van ruimtelijke ordening de kaders, de nadere invulling van het beleid ligt bij de provincie. De gemeenten zijn in die opzet verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid. De Rijksoverheid blijft wel zelf verantwoordelijk voor projecten en programma’s van nationaal belang, maar ook daar wordt de uitvoering, waar mogelijk, aan de andere overheden of aan marktpartijen overgelaten. Helderheid in de bestuurlijke trits Rijk-Provincie-Gemeente komt ook terug in het afschaffen van de zogenaamde kaderwetgebieden. (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Arnhem-Nijmegen, Eindhoven en Twente). Deze kaderwetgebieden zijn ooit in het leven geroepen om belangrijke, grotere gebieden eigen zeggingskracht te geven (een uitvloeisel van de hierboven genoemde BON-discussies). Volgens het demissionair kabinet blijkt dat achterhaald en daarom is de keuze gemaakt om deze gebieden vanaf 2004 weer onder de provincie te laten vallen. De gedachte erachter is dat de bestuurlijke keten met een schakel verkort wordt.

33

Aanpassing van de WRO Versnelling van de besluitvorming wordt bij de aanpassing van de WRO ook bevorderd door provincies de mogelijkheid te geven om zelf bestemmingsplannen vast te stellen. Op dit moment is dit alleen voorbehouden aan gemeenten. Bij een regionaal project zijn dus meerdere gemeenten betrokken en kan de samenwerking soms moeizaam verlopen. Als dat het geval is biedt de aangepaste WRO aan provincies de mogelijkheid om zelf een bestemmingsplan te maken. Nieuw is ook dat een provincie verantwoordelijk wordt als het een streekproject betreft. Dan kan de provincie haar eigen beleidsbeslissingen maken, binnen de kaders van het landelijk beleid. Daarnaast wil het kabinet via de aangepaste WRO alle procedures rondom een bestemmingsplan bundelen. Op deze manier wordt het traject gestroomlijnder en voorkomt het lange procedures. Duidelijk is dat de provincie daarbij meer zeggenschap gaat krijgen als het aan dit kabinet ligt. Een provinciaal bestuur dat meer zeggenschap heeft, is volgens het kabinet een bestuur met meer kracht, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van woningen, bedrijventerreinen en landschappen. Op deze manier wil het kabinet ervoor zorgen dat op korte termijn datgene ontwikkeld wordt wat de maatschappij nodig heeft, zonder onnodige debatten, procedures en trajecten. Onderlinge overheden zijn niet meer met elkaar bezig, maar met woonruimte en leefomgeving van de burger, zo redeneert het kabinet.

Europese Schaal De EU heeft gekozen voor een regionale aanpak van beleid, aangezien het besluitvormingsproces via nationale regeringen zeer tijdrovend kan zijn. Deze regionale aanpak geeft de EU beleidsinvloed zonder tussenkomst van regeringen. Regio’s ontvangen Europese subsidiegelden voor projecten. Vooral interregionale samenwerkingsprojecten ontvangen bij voorkeur Europees subsidiegeld. Nederlandse provincies zijn, op de Europese schaal gezien, erg klein. Provincies verbinden zich daarom met elkaar bij projecten waarvoor zij een subsidieaanvraag indienen, met de gedachte dat men met grotere regio’s meer aanspraak kan maken op Europese subsidies. Het IPO heeft o.a. daarom gepleit voor schaalvergroting van de provincie. Het aantal provincies zou teruggebracht kunnen worden tot 5 à 6. Het feit dat de provincies via Europa aanspraak kan maken op subsidiegelden geeft hen zo een financieel onafhankelijker positie t.o.v. het Rijk. Met andere woorden, de provincies kunnen zich veroorloven om af en toe ‘eigenwijs’ te zijn. Ook dit proces draagt bij aan een sterke provincie.

Wet Dualisering Provinciebestuur In maart 2003 treedt de nieuwe “Wet Dualisering Provinciebestuur” in werking. Kern van deze wet is dat het provinciebestuur op een dualistische wijze moet gaan functioneren, hetgeen gemeentebesturen sinds twee jaar al doen (Wet Dualisering Gemeentebestuur). Hiermee krijgen de Staten een onafhankelijker en dus grotere rol ten opzichte van het vroegere beleidsinitiërende College van Gedeputeerde Staten. Het College moet gaan uitwerken wat door de Staten op hoofdlijnen is neergezet als beleid. Vroeger waren gedeputeerden ook statenlid. (Ze maakten deel uit van de statenfractie van de eigen partij, kwamen vaak ook voort uit die fractie.) Nu kunnen gedeputeerden ook van buiten de statenfractie komen, conform het aantrekken van wethouders en ministers. Deze ontwikkeling geeft een veel grotere onafhankelijkheid aan de statenleden, waar het besef gaandeweg zal doordringen dat men meer beleidsinitiërend dan louter controlerend kan functioneren. Statenleden krijgen dus een meer volksvertegenwoordigende rol. Dit proces vereist wel een cultuurverandering. En zoals bekend nemen cultuurveranderingen veel tijd in beslag.

Conclusie Voor RWS brengt de veranderende rol van de provincie vele veranderingen met zich mee. De provincie zal voor RWS in de toekomst een belangrijker partner, maar soms ook concurrent blijken te zijn. Het is noodzaak om hierop goed in te spelen door in het licht van

34

de Wet Dualisering Provinciebestuur te starten met het benaderen van provinciale statencommissies. Daarbij wordt het voor Regionale Directies van RWS noodzaak om in plaats van het vroeger zo vertrouwde contact met gedeputeerden, het zwaartepunt van het contact te verleggen naar statenleden. Immers, de monistische verhoudingen tussen Staten en Gedeputeerden zullen drastisch veranderen. Een gedeputeerde kan daardoor minder toezeggingen doen aan zijn HID-gesprekspartner, want de Staten hebben immers een beleidsinitiërende rol gekregen. RWS zal dus ook statenleden als gesprekspartners moeten zoeken. Om je als ambtelijke organisatie op het gladde ijs van het politieke primaat te begeven, blijft vaak lastig, maar door een Statencommissie voor VROM als geheel te benaderen (dus niet partij-politiek) omzeil je dit probleem. Het is zaak om dit tijdig te doen, terwijl Statenleden zich nog bewust moeten worden van hun nieuwe positie. De samenloop van de landelijke verkiezingen in januari, en de provinciale verkiezingen in maart bieden RWS een mooie gelegenheid om de ‘kat uit de boom’ te kijken. Na de statenverkiezingen is inmiddels ook de formatie van een nieuw kabinet op gang gebracht. Er zal dan snel duidelijkheid komen over de plannen van een nieuw kabinet met het huis van Thorbecke. Zodra hierover duidelijkheid is gekomen, is ook de tijd rijp om de nieuw gekozen Statenleden in de provincies te benaderen. Tenslotte nog dit. Hoewel er al 40 jaar gediscussieerd wordt over de bestuurlijke inrichting van Nederland, lijken deze discussies voorlopig gestold tot het handhaven van het duidelijke bestuursmodel ‘Huis van Thorbecke’. Tenslotte staat dit huis inmiddels al 150 jaar. Desalniettemin blijven er een hoop architecten in Nederland die maar wat graag ontwerpen voor serres en andere bijbouwsels maken. Maar ook de bewoners van het pand (leden van gemeentes of provinciale staten) hebben soms wensen om stevig te verbouwen om zo bijvoorbeeld het huwelijk goed te kunnen houden met buurgemeente, -provincie of rijk. Men start dan een nieuwe discussie over de bestuurlijke indeling, terwijl de onderliggende problemen blijven liggen. Discussie blijft dus bestaan. Ook het volgende kabinet kan weer een nieuwe “landsdelendiscussie” starten. Het vertrouwde huis van Thorbecke zal dan ook waarschijnlijk regelmatig metamorfoses ondergaan; soms met aanbouwsels, dan weer zonder.

35

Bijlage 5.

Literatuurlijst

U. Rosenthal e.a. Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek Samsom HD Tjeenk Willink 1996 A.H. Berg De eigen aard van de overheid Sdu Uitgevers 1998 A.H. Berg, Een nieuwe kijk op overheidsbureaucratieën; in: Management & Bestuur, november 1998, blz. 15-16. A.H. Berg, ‘Systeemkenmerken’ overheid maken dat ambtenaar zichzelf niet kan zijn; in: Management & Bestuur, juli 1999, blz. 10-11 Jouke de Vries en Marcel van Dam Politiek-bestuurlijk management, een blik achter de gouden muur Samsom 1998 U. Rosenthal e.a. Ambtelijke vertellingen, over verschijnselen die niet onbenoemd mogen blijven Lemma 2000 Pieter Tops en Stavros Zouridis De binnenkant van politiek Atlas 2002 Paul ’t Hart e.a. Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging Boom 2002 Ruud Voigt e.a. Spelen met betekenis, verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid Van Gorcum 2003 Project Strategisch Personeelsbeleid, Het warm kloppend hart van V&W, Advies over strategisch personeelsbeleid, december 2000. Interne notitie: Een goede OOM is een betrokken partner, januari 2003.

36