`Pembentukan Forum on China-Africa Cooperation oleh Republik Rakyat Cina

`Pembentukan Forum on China-Africa Cooperation oleh Republik Rakyat Cina Muhammad Ghazzian Afif Departemen Ilmu Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Indonesia, Depok, Indonesia e-mail: [email protected]

Abstrak Kebangkitan Republik Rakyat Cina (Cina) yang terjadi pada awal abad ke-21 memicu peningkatan aktivitas negara tersebut dalam organisasi internasional. Tidak hanya meningkatkan aktivitasnya pada organisasi internasional yang sudah ada, Cina juga menginisiasi beberapa organisasi internasional. Salah satu organisasi internasional yang diprakarsai oleh Cina adalah Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). Organisasi ini dibentuk pada tahun 2000, beranggotakan Cina dan 49 negara Afrika, dan memiliki sifat organisasi yang informal. Tulisan ini menganalisis alasan Cina membentuk FOCAC dan merancangnya sebagai organisasi internasional informal dengan menggunakan pendekatan geoekonomi Edward Luttwak dan teori mengenai organisasi internasional informal dari Felicity Vabulas dan Duncan Snidal. Hasil analisis memperlihatkan bahwa Cina memiliki kepentingan ekonomi di Afrika dan menghadapi persaingan dengan negara-negara lain dalam pencapaian kepentingan tersebut. Untuk mencapai kepentingan tersebut, Cina merancang FOCAC sebagai organisasi internasional informal. Hasil penelitian ini memperlihatkan bahwa sifat-sifat organisasi internasional informal – memberikan fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasi, pengurangan biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi, dan penanganan yang lebih baik terhadap situasi ketidakpastian – mampu menfasilitasi Cina untuk mencapai kepentingan geo- ekonominya di wilayah Afrika.

Initiation of the Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) by the People’s Republic of China Abstract The rise of China in the early 21st century has triggered more active participation of this country in international organizations. China has not only increased its participation in existing international organization, but also initiated several international organizations. One of them is the Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). This Forum, whose members include China and 49 African states, was initiated in 2000 and designed as an informal international organization. This thesis analyzes the reason behind China’s initiation of FOCAC and decision to design this forum as an informal organization using Edward Luttwak’s geo-economic approach and Felicity Vabulas & Duncan Snidal’s theory on the informal international organization. Findings of this research show that the reasons of FOCAC initiation are China’s economic interest in Africa and rivalry faced by China in the pursuit of such interest. The informal characteristics of FOCAC – flexibility, state-autonomy, minimal short-term transaction cost, minimalistic bureaucracy, and management of uncertainty – facilitate China in the pursuit of its geo-economic interest in Africa. Keywords: Africa, China, FOCAC, geo-economy, informal international organization, international organization, rise of China.

Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014

Pendahuluan Kemajuan ekonomi Republik Rakyat Cina (selanjutnya disebut sebagai “Cina” dalam tulisan ini) 1 telah mendorong peningkatan aktivitas Cina dalam organisasi internasional. Cina telah menjadi salah satu perekonomian terbesar dunia. Produk Domestik Bruto Cina adalah yang terbesar kedua setelah Amerika Serikat dan Cina telah menjadi eksportir terbesar dunia. Selain itu, Cina juga meningkatkan investasi internasional, baik dalam sektor permodalan maupun pembelian surat-surat berharga pemerintah asing. Kemajuan ekonomi ini juga tercermin dalam peningkatan kekuatan militer Cina, dimana dalam lima tahun terakhir Cina telah meningkatkan belanja militernya hingga berada pada posisi belanja militer terbesar kedua dunia setelah Amerika Serikat. Menguatnya pengaruh Cina dalam ekonomi dan politik internasional ini menimbulkan anggapan bahwa Cina merupakan salah satu rising power dunia.2 Bersamaan dengan kebangkitan Cina sebagai rising power, terjadi peningkatan aktivitas Cina di dalam organisasi-organisasi internasional. Peningkatan aktivitas ini tidak hanya dilakukan dengan meningkatkan partisipasi pada organisasi yang sudah ada, namun juga dilakukan dengan membentuk organisasi baru. Salah satu organisasi yang dibentuk oleh Cina adalah Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). Organisasi ini dibentuk di Beijing pada tahun 2000 dan beranggotakan Cina, 49 negara di Benua Afrika, dan Komisi Uni Afrika. Sejak tahun 2000 hingga 2012, telah dilaksanakan lima kali pertemuan FOCAC. Pertemuan ini dilaksanakan sekali dalam tiga tahun, dengan tuan rumah yang berganti-ganti antara Cina dan negara-negara Afrika. Kerja sama yang diatur dalam kerangka FOCAC mencakup berbagai bidang, namun bidang kerja sama yang dominan adalah bidang kerja sama ekonomi. Bidang kerja sama ekonomi mendominasi setengah dari klausul-klausul yang terdapat dalam dokumen FOCAC. Selain itu, berbeda dengan klausul-klausul bidang lain – seperti keamanan dan sosialbudaya – yang bersifat normatif, klausul-klausul yang mengatur bidang kerja sama ekonomi bersifat teknis dan implementatif. Organisasi ini memiliki dua keunikan. Pertama, Cina bermitra dengan negara-negara yang ada di Benua Afrika, yang berada pada jarak relatif jauh dari Cina. Situasi ini berbeda dengan pemilihan negara-negara mitra Cina dalam ASEAN-China Free Trade Agreement dan Shanghai Cooperation Organization, dimana Cina bekerja sama dengan negara-negara 1

Terdapat bentuk penulisan “Cina” yang dapat ditemui literatur berbahasa Indonesia, yaitu “Cina”, “China”, dan “Tiongkok”. Penulisan kata “Cina” dipilih karena mengacu kepada bentuk penulisan yang terdapat dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) yang merupakan acuan resmi penulisan Bahasa Indonesia. Lihat Pusat Bahasa Indonesia, “Kamus Besar Bahasa Indonesia Dalam Jaringan” diakses pada 8 Desember, 2013. http://bahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/index.php. 2 Martin Jacques, When China Rules the World terj. Norr Cholis dan Jarot Sumarwoto (Jakarta: Penerbit Kompas, 2010), 123.


tetangganya masing-masing di Asia Tenggara dan Asia Tengah. Di samping itu, Afrika merupakan kawasan yang rentan terhadap konflik dan instabilitas. Laporan dari Departemen Pertahanan Inggris menunjukkan bahwa terjadi peningkatan jumlah konflik bersenjata di Afrika sejak 1964 hingga 2000 (tahun pendirian FOCAC).3 Instabilitas ini menimbulkan risiko bagi Cina, khususnya dalam segi interaksi dan komitmen dengan negara-negara Afrika. Kedua, organisasi ini tidak terinstitusionalisasi secara formal. Instrumen-instrumen yang dihasilkan dari organisasi ini, yaitu deklarasi dan rencana aksi, tidak memiliki kekuatan mengikat negara-negara yang menyepakatinya. Kekuatan instrumen-instrumen seperti ini jauh lebih lemah dibandingkan dengan instrumen mengikat, seperti Traktat dan Piagam, dalam memastikan komitmen negara-negara yang terlibat. Dengan merancang sifat organisasi yang informal, Cina menghadapi risiko kerugian yang signifikan, karena lemahnya komitmen dari negara-negara Afrika terhadap kesepakatan yang ada dalam organisasi dan tidak adanya mekanisme enforcement seperti pemberian sanksi yang dapat dilakukan Cina untuk mencegah kecurangan atau ketidakpatuhan dari negara-negara Afrika. Pemilihan Afrika sebagai wilayah kerja sama FOCAC dan desain FOCAC sebagai institusi informal memberikan risiko kerugian yang besar bagi Cina. Risiko tersebut berupa instabilitas kawasan dan ketidakpatuhan dari negara-negara Afrika terhadap komitmen yang dilakukan dalam organisasi. Akan tetapi, Cina tetap memilih untuk membentuk dan mempertahankan FOCAC selama lebih dari satu dekade hingga tahun 2012. Terdapat ketidaksesuaian antara risiko yang timbul dengan pilihan yang diambil oleh Cina untuk membentuk FOCAC. Oleh karena itu, penelitian ini mencoba menjawab alasan pembentukan FOCAC oleh Republik Rakyat Cina dan pemilihan rancangan institusi FOCAC yang informal.

Tinjauan Teoritis Penelitian ini menggunakan dua kerangka pemikiran, yaitu konsep geo-ekonomi yang dikemukakan oleh Edward Luttwak dan teori mengenai Organisasi Internasional Informal yang dikemukakan oleh Felicity Vabulas dan Duncan Snidal. Pemilihan dua konsep ini dilakukan untuk menjelaskan dua perilaku Cina yang terjadi dalam desain FOCAC, yaitu pemilihan negara-negara Afrika sebagai mitra Cina dalam FOCAC dan pembentukan FOCAC sebagai organisasi internasional. Konsep geo-ekonomi berfungsi untuk menjelaskan motivasi dasar Cina untuk membentuk FOCAC dengan negara-negara Afrika. Karena geo-ekonomi merupakan bersifat umum, konsep ini tidak dapat menjawab pertanyaan mengapa FOCAC 3

Monty G. Mashall, “Conflict Trends in Africa,1946-2004: A Macro Comparative Perspective” Report prepared for the Africa Conflict Prevention Pool (ACPP) Government of the United Kingdom (2006). Diakses pada 24 Desember 2013 http://www.systemicpeace.org/Conflict%20Trends%20in%20Africa.pdf.


dirancang sebagai organisasi internasional informal. Untuk itu, teori mengenai organisasi internasional informal digunakan untuk mendefisikan sifat dan menjelaskan tujuan dari dirancangnya FOCAC sebagai sebuah organisasi internasional. Geo-ekonomi merupakan konsep yang mengasumsikan bahwa perilaku negara dipengaruhi oleh motivasi untuk memperoleh akses terhadap sumber-sumber daya yang bernilai strategis bagi perekonomian suatu negara yang terletak di negara atau kawasan lain dengan menggunakan instrumen non-militer. Instrumen-instrumen tersebut dapat berupa regulasi, perjanjian perdagangan internasional, pembentukan rezim, bantuan luar negeri, pembentukan organisasi internasional, dan berbagai instrumen kebijakan lain yang bersifat non-militer.4 Konsep ini terdiri dari dua unsur, yaitu kepentingan ekonomi dan rivalitas. 5 Unsur kepentingan ekonomi menjelaskan bahwa tindakan negara terhadap negara lain dipengaruhi oleh kepentingan ekonomi negara tersebut. Sedangkan rivalitas merupakan pertimbangan atas adanya gangguan dari pihak lain dalam upaya pencapaian kepentingan ekonomi. Geo-ekonomi mengasumsikan bahwa adanya persaingan membuat negara harus berstrategi dalam memilih untuk mencapai kepentingan ekonominya. Strategi tersebut diwujudkan dalam pemilihan instrumen-instrumen kebijakan luar negeri yang terkait dengan kepentingan ekonomi negara tersebut. Penggunaan

konsep

geo-ekonomi

untuk

menganalisis

motivasi

Cina

dalam

pembentukan FOCAC dilakukan dengan mempertimbangkan dua alasan. Alasan pertama adalah kebangkitan Cina sebagai kekuatan ekonomi. Kebangkitan Cina dipicu oleh kemajuan ekonomi negara tersebut. Mengingat kemajuan ekonomi merupakan faktor utama yang menunjang kebangkitan Cina, negara tersebut berkepentingan untuk mempertahankan dan meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Upaya mempertahankan dan meningkatkan pertumbuhan ekonomi ini dapat dilakukan melalui kebijakan domestik maupun melalui kebijakan luar negeri dengan berbagai instrumennya. Dengan demikian, dapat diasumsikan bahwa perilaku Cina dalam politik internasional lebih dipengaruhi oleh kepentingan ekonomi dibandingkan oleh kepentingannya di bidang-bidang lain. Alasan kedua adalah hubungan Cina-Afrika pada saat dibentuknya FOCAC didominasi oleh interaksi ekonomi. Pasca reformasi Deng Xiaoping pada 1978 hingga pendirian FOCAC pada 2000, hubungan Cina-Afrika merupakan hubungan ekonomi yang dilakukan dalam bentuk 4

Edward Luttwak, Turbo Capitalism: Winners and Losers in Global Economy (New York: Harper Perennial, 2000), 230. 5 Edward Luttwak, “From Geopolitics to Geo-Economics-Logic of Conflict, Grammar of Commerce.” Dalam Gideon Rose, Peter G. Peterson, James F. Hoge (eds.), The New Shape of World Politics (New York: Norton, 1999), 321.


pemberian Foreign Aid, perdagangan, dan investasi.6 Meskipun terdapat pula hubungan politik dan militer antara Cina dan negara-negara Afrika, namun sejak 1978 bentuk-bentuk hubungan ekonomi diantara kedua negara tersebut mengalami peningkatan dibandingkan dengan hubungan politik dan militer.7 Dengan dmeikian, diperlukan suatu teori yang mengasumsikan bahwa perilaku negara dipicu oleh adanya kepentingan ekonomi dan persaingan dalam pencapaian kepentingan tersebut. Sedangkan teori mengenai Organisasi Internasional Informal digunakan untuk menganalisis motivasi Cina merancang FOCAC sebagai sebuah organisasi internasional yang bersifat informal. Fabulas dan Snidal mendefinisikan Organisasi Internasional Informal sebagai salah satu bentuk kerjasama multilateral yang dilakukan oleh beberapa negara yang bersifat terorganisasi, tidak formal, dan tidak sepenuhnya terinstitusionalisasi. 8 Organisasi seperti ini memiliki tiga unsur, yaitu explicitly shared expectation (harapan bersama yang dinyatakan secara eksplisit), explicit association of membership (asosiasi keanggotaan yang bersifat eksplisit), dan regular Meetings without permanent secretariat (pertemuan rutin tanpa pembentukan sekretariat). Sebuah bentuk kerja sama internasional dapat dinyatakan sebagai organisasi internasional informal ketika memenuhi ketiga kriteria tersebut. Teori mengasumsikan bahwa negara merancang organisasi internasional informal ketika negara membutuhkan suatu organisasi yang dapat memberikan manfaat-manfaat tertentu, yaitu fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasi, pengurangan biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi dan anggaran, serta pengaturan terhadap situasi ketidakpastian. Keenam manfaat ini merupakan keunggulan organisasi internasional informal yang tidak terdapat pada organisasi formal, ataupun pada bentuk kerja sama lain yang bersifat tidak terorganisasi. Teori ini juga mengasumsikan bahwa organisasi informal merupakan menguntungkan negara yang memiliki power kuat maupun lemah. 9 Hal ini disebabkan karena sifat dari organisasi informal yang fleksibel dan tidak mengikat, sehingga negara yang kuat tetap dapat mengamankan kepentingannya dengan mempertahankan partisipasi dan legitimasi dari negara yang lebih lemah. Ketiadaan mekanisme-mekanisme formal juga mendorong partisipasi lebih jauh dari negara-negara yang lebih lemah karena partisipasi negara yang lemah tidak terhambat oleh mekanisme formal seperti pengambilan keputusan berdasarkan kontribusi dan tidak terancam oleh mekanisme sanksi.10 6

Ian Taylor, China and Africa, 54. Ibid. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Ibid. 7


Penggunaan teori ini dilakukan karena FOCAC tidak memiliki sifat-sifat yang terdapat dalam institusi formal. Forum ini tidak memiliki sekretariat, birokrasi organisasi yang otonom, metode pengambilan keputusan yang kompleks, dan instrumen hukum yang mengikat, serta mekanisme sanksi. Oleh karena itu, pembentukan FOCAC lebih tepat dianalisis mengunakan teori yang secara spesifik ditujukan untuk menganalisis organisasi internasional informal. Singkatnya, penelitian ini menggunakan dua teori untuk menganalisis pertanyaan permasalahan. Geo-ekonomi, yang mengasumsikan bahwa tindakan negara dipengaruhi oleh kepentingan ekonominya di negara atau kawasan lain dan persaingan dalam pencapaian kepentingan tersebut, digunakan untuk menganalisis motivasi Cina menghimpun negara-negar Afrika

dalam

FOCAC.

Sedangkan

teori

organisasi

internasional

informal,

yang

mengasumsikan bahwa negara merancang suatu organisasi internasional dengan sifat informal untuk memperoleh manfaat-manfaat tertentu - fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasi, pengurangan biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi dan anggaran, serta pengaturan terhadap situasi ketidakpastian – digunakan untuk menganalisis alasan Cina merancang FOCAC sebagai organisasi yang bersifat informal.

Metode Penelitian Penelitian ini dilakukan dengan metode penelitian kualitatif dengan bentuk studi kasus tunggal.

Penelitian

kualitatif

dilakukan

karena

permasalahan yang unik dan bersifat kasuistik.

11

permasalahan

penelitian

merupakan

Sedangkan bentuk studi kasus tunggal

dilakukan karena kasus merupakan fenomena yang bersifat spesifik dan tidak dapat dibandingkan dengan fenomena serupa. Pembentukan FOCAC merupakan pembentukan organisasi informal yang pertama kali dilakukan oleh Republik Rakyat Cina. Pengumpulan data dilakukan dengan menggunakan metode studi literatur terhadap data primer dan data sekunder. Data primer merupakan data-data yang didapatkan dari dokumen resmi FOCAC, Pemerintah Cina, Pemerintah negara-negara Afrika yang berkaitan dengan topik penelitian. Data sekunder akan didapatkan dari dokumen lain, seperti misalnya buku, jurnal dan artikel ilmiah lainnya yang berhubungan dengan fokus penelitian ini. Analisis pada penelitian ini dilakukan dengan metode kongruensi. Metode kongruensi merupakan suatu metode untuk melihat kecocokan hubungan kausal dalam suatu kasus empiris. Analisis dilakukan dengan mencocokkan variabel-variabel dalam teori dengan situasi

11

Prasetya Irawan, Penelitian Kualitatif & Kuantitatif Untuk Ilmu-Ilmu Sosial, (Depok: Dept. Ilmu Administrasi FISIP UI, 2006), 6.


empirik.

12

Dengan demikian, analisis dilakukan dalam kerangka pembuktian terhadap

kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan persaingan yang dihadapi negara tersebut dalam persaingan di dalamnya sebagai alasan negara tersebut membentuk FOCAC dan apakah keenam manfaat dari organisasi internasional informal merupakan alasan Cina merancang organisasi tersebut dengan sifat yang informal. Kecocokkan maupun ketidakcocokan variabel dalam teori dengan situasi empirik yang terdapat di dalam FOCAC (dan interaksi antara anggota-anggotanya) inilah yang dianalisis dan dilaporkan pada penelitian ini.

Hasil Penelitian Pemaparan terhadap hasil penelitian ini dibagi dalam dua bagian. Bagian pertama adalah pemaparan terhadap hasil penelitian mengenai motivasi Cina membentuk FOCAC. Dalam bagian ini, data yang dipaparkan adalah data kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan rivalitas yang dihadapi Cina dalam pencapaian kepentingan tersebut. Data mengenai kepentingan ekonomi Cina di Afrika mencakup data perdagangan dan investasi Cina di benua tersebut. Sedangkan data mengenai rivalitas adalah data perbandingan antara Cina dengan negara-negara aktor utama perdagangan dengan negara-negara Afrika, seperti Uni Eropa, Amerika Serikat, India, Brazil, dan Arab Saudi. Pada bagian data mengenai rivalitas ini juga dipaparkan mengenai bagaimana aktor-aktor pesaing Cina juga membentuk kemitraan internasional yang dikhususkan dengan negara-negara di kawasan Afrika. Bagian kedua adalah pemaparan hasil penelitian mengenai motivasi Cina merancang FOCAC sebagai organisasi internasional informal. Data yang dipaparkan adalah pengejawantahan sifat-sifat organisasi internasional informal di dalam dokumen-dokumen (deklarasi dan rencana aksi) dan interaksi antar anggota FOCAC.

Hasil Penelitian Keberadaan variabel kepentingan ekonomi terlihat dari adanya peningkatan aktivitas perdagangan dan investasi Cina dalam periode 1990-200013 dan adanya mekanisme-mekanisme FOCAC yang memfasilitasi kepentingan Cina tersebut, seperti adanya mekanisme pembebasan tarif, kemudahan investasi, dan keikutsertaan hampir seluruh negara Afrika di dalam FOCAC tanpa memandang wilayah sub-regional dan besarnya volume perdagangan dan investasi Cina dengan negara tersebut. Sedangkan rivalitas terlihat dari adanya persaingan Cina sebagai kekuatan baru dalam interaksi ekonomi antara negara-negara Afrika dengan kekuatan-kekuatan 12

Alexander George dan Andrew Bennett, Case Studies and Theory Development – The Social Sciences, (Cambridge: MIT Press, 2005), 181. 13 Pusat Data UNCTAD. Diakses 8 Juni 2014. www.unctadstat.com.


ekonomi dunia. Persaingan ini kemudian ditangani dengan strategi-strategi yang ada dalam FOCAC, seperti pemberian bantuan luar negeri, penguatan sentimen anti-barat dan antihegemoni, serta penggunaan sifat FOCAC yang fleksibel. Masing-masing strategi ini digunakan untuk menghadapi jenis pesaing yang berbeda. Selain itu, adanya kemiripan diantara organisasi-organisasi kemitraan Afrika yang dibentuk oleh Uni Eropa, Cina, dan India juga menjadi salah satu indikator yang memperlihatkan kuatnya persaingan di antara negara-negara tersebut dalam diplomasi dengan negara-negara Afrika. Keberadaan isu-isu non-ekonomi dalam FOCAC merupakan penunjang dari kepentingan ekonomi Cina. Isu kerja sama politik internasional dan pembentukan sistem ekonomi internasional yang baru merupakan bentuk sentiment anti barat dan anti hegemoni yang dibangkitkan untuk menghadapi persaingan kepentingan ekonomi dengan negara-negara kekuatan lama, yaitu Amerika dan Uni Eropa. Isu keamanan non-tradisional merupakan isu penunjang kepentingan ekonomi Cina di Afrika, karena Cina membutuhkan stabilitas keamanan untuk menunjang aktivitas ekonominya dengan negara-negara Afrika. Isu sosial dan budaya digunakan sebagai bagian dari bantuan luar negeri, yang berfungsi sebagai bagian dari strategi Cina dalam menghadapi persaingan dengan kekuatan-kekuatan lain. Secara singkat, dapat disimpulkan bahwa alasan Cina membentuk FOCAC adalah untuk memfasilitasi kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan sebagai tindakan atas rivalitas dalam pencapaian kepentingan ekonominya. Analisis geo-ekonomi terhadap hubungan Cina-Afrika menjelang terbentuknya FOCAC memperlihatkan bahwa peningkatan kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan persaingan antara Cina dengan negara-negara lain dalam pencapaian kepentingan tersebut menjadi alasan bagi Cina untuk membentuk FOCAC. Menguatnya kepentingan ekonomi Cina di Afrika ini terlihat dari peningkatan volume perdagangan antara Cina-Afrika dan peningkatan arus investasi dari Cina ke negara-negara Afrika dalam berbagai sektor. Dalam upayanya pencapaian kepentingan ekonominya di Afrika, Cina menghadapi persaingan dengan negara-negara lain, seperti Uni Eropa, Amerika Serikat, Jepang, India, dan Brazil. Negara-negara tersebut adalah pesaingpesaing Cina dalam hal perdangangan dengan negara-negara Afrika. Selain itu, persaingan juga terjadi dalam diplomasi pembentukan kemitraan dengan negara-negara Afrika. Amerika Serikat, Uni Eropa, dan Jepang telah membentuk organisasi kemitraan dengan negara-negara Afrika sebelum dibentuknya FOCAC, sedangkan India membentuk kemitraan setelah dibentuknya FOCAC. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan persaingan antara Cina dengan negara-negara lain dalam pencapaian kepentingan tersebut merupakan alasan Cina membentuk FOCAC.


Terdapat beberapa temuan-temuan lain dalam analisis variabel geo-ekonomi. Pertama, posisi Afrika sebenarnya kurang signifikan jika dibandingkan dengan posisi kawasan lain seperti Asia, Eropa, dan Amerika Utara bagi kepentingan Cina. Afrika hanya berkontribusi terhadap sekitar 5% dari total perdagangan dan investasi global Cina. Akan tetapi, kuatnya rivalitas dalam pencapaian kepentingan tersebut mendorong Cina untuk mengamakan kepentingan ekonominya di Afrika dari pengaruh negara-negara lain. Hal ini memperlihatkan bahwa dalam geo-ekonomi, kekuatan dua variabel tidak selalu setara, terlebih jika dianalisis secara kualitatif, seperti yang telah dikaji pada bab dua skripsi ini. Dalam kasus ini, nampaknya variabel rivalitas lebih dominan dibandingkan dengan kepentingan ekonomi. Kedua, berdasarkan analisis terhadap data-data perdagangan dan investasi, terlihat bahwa dalam pencapaian kepentingan ekonomi Cina di Afrika, Cina melihat Afrika sebagai sebuah kawasan bukan sebagai kumpulan hubungan bilateral antara Cina dengan negara-negara Afrika secara terpisah. Hal ini terlihat melalui analisis data perdagangan dan investasi Cina di Afrika. Data perdagangan Cina dan negara-negara Afrika menunjukkan bahwa tidak terjadi pemusatan hubungan perdagangan Cina-Afrika pada beberapa negara tertentu, kecuali Afrika Selatan. Negara-negara Afrika lainnya memiliki peran berbeda dalam perdagangan dengan Cina. Sebagian negara berperan sebagai tujuan ekspor, dan sebagian lain berperan sebagai sumber impor. Situasi serupa juga terjadi pada bidang investasi. Investasi Cina tersebar di banyak negara Afrika dan ditujukan pada berbagai sektor. Situasi perdagangan dan investasi Cina di Afrika ini menunjukkan bahwa kepentingan ekonomi Cina di Afrika sudah menjangkau banyak negara, sehingga tidak lagi memungkinkan bagi Cina untuk membentuk organisasi yang hanya mengikutsertakan sebagian negara Afrika, baik dikategorikan berdasarkan kontribusi ekonomi maupun berdasarkan kawasan. Situasi ini menjelaskan keikutsertaan hampir seluruh negara Afrika dan organisasi regional Afrika di dalam FOCAC. Tidak mengherankan pula jika tindakan mengikutsertakan seluruh negara-negara di kawasan Afrika dalam organisasi kemitraan khusus Afrika ini juga diikuti oleh pesaing-pesaing Cina, seperti Uni Eropa, Jepang, dan India.14 Ketiga, dokumen-dokumen FOCAC menunjukkan bahwa meskipun ekonomi merupakan faktor dominan kepentingan Cina di Afrika, di dalam FOCAC juga diatur isu-isu lain di luar isu ekonomi, seperti isu keamanan non-tradisional, kerja sama politik internasional, dan isu sosial-budaya. Hasil analisis pada bab 2 menunjukkan bahwa isu-isu ini merupakan

14

Pengecualian terdapat pada kemitraan yang dibentuk oleh Amerika Serikat yang mengeksklusikan negaranegara Afrika Utara dalam African Growth and Opportunity Act dan Uni Eropa pada Economic Partnership Agreement. Namun, Uni Eropa mengikutsertakan seluruh negara Afrika dalam Europe-Africa Summit. Lihat tabel 2.7.


penunjang dari pencapaian kepentingan ekonomi Cina di Afrika. Isu keamanan non-tradisional berfungsi untuk menunjang keamanan aktivitas perdagangan dan investasi Cina di Afrika. Isu kerja sama politik internasional dan isu sosial-budaya berfungsi sebagai pengikat hubungan antara Cina dan negara-negara Afrika. Analisis lebih jauh dengan teori organisasi internasional informal menunjukkan bahwa informalitas FOCAC memungkinkan Cina untuk memasukkan isu-isu tersebut sebagai bidang kerja sama dalam FOCAC. Dengan demikian, analisis geo-ekonomi menunjukkan bahwa FOCAC didirikan sebagai sarana pencapaian kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan sebagai bentuk strategi pemenangan atas rivalitas yang terjadi antara Cina dengan negara-negara lain dalam pencapaian kepentingan ekonomi tersebut. Analisis terhadap keputusan Cina mendesain FOCAC sebagai organisasi internasional informal dengan teori yang dikemukakan oleh Vabulas dan Snidal memperlihatkan bahwa alasan Cina mendesain FOCAC sebagai organisasi internasional informal adalah karena organisasi internasional informal memiliki karakteristik-karakteristik khusus yang diperlukan oleh Cina dalam upayanya untuk mencapai kepentingannya di Afrika. Keenam karakteristik tersebut, menurut Vabulas dan Snidal, adalah fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasil, minimalisasi biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi, dan penanganan terhadap situasi ketidakpastian. Sebelum dilakukan analisis dengan enam karakteristik organisasi internasional informal, terlebih dahulu dilakukan identifikasi FOCAC dengan menggunakan tiga indikator, yaitu adanya ekspektasi bersama dari anggota organisasi, asosiasi keanggotaan yang dinyatakan secara informal, dan pertemuan rutin tanpa pembentukan sekretariat. Pemaparan pada bab 3.1 memperlihatkan bahwa ketiga indikator tersebut terdapat di dalam FOCAC. Pada pemaparan tersebut juga diperlihatkan bahwa ketiga sifat tersebut memberikan manfaat tersendiri bagi Cina. Adanya ekspektasi bersama organisasi memudahkan Cina untuk mengarahkan anggotaanggota FOCAC untuk mendukung pencapaian kepentingannya di Afrika. Sedangkan asosiasi keanggotaan yang informal memudahkan Cina mengubah susunan keanggotaan FOCAC sesuai dengan kepentingan Cina. Kemudian, Cina juga memanfaatkan ketiadaan sekretariat untuk melakukan exercise of power langsung kepada negara-negaar Afrika. Dengan demikian, berdasarkan tiga kriteria yang diberikan Vabulas dan Snidal ini, FOCAC dapat dinyatakan sebagai

organisasi internasional informal

dan dapat dianalisis lebih lanjut dengan

menggunakan keenam karakteristik organisasi internasional informal. Analisis mengenai alasan Cina merancang FOCAC sebagai organisasi informal memperlihatkan bahwa Cina memerlukan suatu organisasi yang memiliki karakteristik-


karakteristik khusus yang dimiliki oleh organisasi internasional informal dalam pencapaian kepentingan geo-ekonominya di Afrika. Enam karakteristik tersebut adalah fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasil, minimalisasi biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi, dan penanganan terhadap situasi ketidakpastian. Hasil analisis terhadap dokumen-dokumen resmi dan praktik interaksi antar anggota FOCAC yang dipaparkan pada bab tiga memperlihatkan bahwa pada forum tersebut terdapat keenam karakteristik organisasi internasional informal. Fleksibilitas dalam FOCAC terlihat dari tidak adanya aturan dan mekanisme resmi mengenai pengambilan keputusan dalam forum, serta tidak mengikatnya deklarasi dan rencana aksi yang dihasilkan dari forum ini. Otonomi yang terletak pada negara anggota FOCAC terjadi karena pada forum ini tidak terdapat penyerahan wewenang negara pada organisasi. Kontrol terhadap informasi bagi anggota tampak pada FOCAC karena pada organisasi ini tidak terdapat aturan mengikat mengenai peredaran informasi yang terkait dengan forum, baik antar sesama anggota forum maupun kepada publik. Minimalisasi biaya transaksi jangka pendek dalam FOCAC terjadi karena proses pengambilan keputusan di dalam forum ini bersifat sederhana dan tidak terikat oleh prosedur formal. Minimalisasi birokrasi pada FOCAC teramati dari tidak adanya sekretariat permanen untuk forum ini. Seluruh urusan-urusan administrasi FOCAC ditangani oleh Pemerintah Cina. Penanganan terhadap situasi ketidakpastian terdapat dalam FOCAC karena informalitas forum ini memberi ruang gerak yang besar bagi Cina untuk mengatur dan mengarahkan organisasi sesuai dengan situasi dan kepentingan Cina, tanpa adanya prosedur formal yang berpotensi memberi ruang bagi negara-negara anggota FOCAC lain untuk menghambat kepentingan Cina. Analisis lebih lanjut pada bab yang sama memperlihatkan bahwa keenam sifat ini memberikan kemudahan dan keuntungan bagi Cina dalam upaya pencapaian kepentingannya. Fleksibilitas FOCAC memberikan Cina kemampuan untuk mengubah bidang-bidang kerja sama, nilai nominal komitmen, dan susunan keanggotaan FOCAC sesuai dengan situasi yang dihadapi dan kepentingan yang ingin dicapai oleh Cina. Otonomi FOCAC yang terletak pada negara anggota memberi Cina sebagai inisiator dan kekuatan dominan pada forum ini keleluasaan untuk mengendalikan forum dan anggota-anggotanya untuk mendukung kepentingan Cina. Kontrol informasi FOCAC yang terdapat pada negara anggota memberi kemampuan bagi Cina untuk mengontrol jenis-jenis informasi yang dapat dipublikasikan kepada seluruh anggota organisasi dan publik, serta merahasiakan informasi yang berpotensi menghambat pencapaian kepentingannya. Minimalisasi biaya transaksi jangka pendek memudahkan Cina untuk mengambil keputusan dengan cepat tanpa hambatan prosedur formal.


Birokrasi yang minimal menguntungkan Cina karena negara ini tidak perlu mengeluarkan anggaran yang besar untuk pembentukan sekretariat dan dapat melaksanakan administrasi organisasi tanpa melakukan power sharing dengan negara-negara Afrika di sekretariat. Penanganan terhadap ketidakpastian memberikan Cina kemampuan untuk menghadapi ketidakpastian dalam kerja sama dengan negara-negara Afrika. Ketidakpastian ini timbul karena adanya ketidakpastian mengenai kelanjutan kepentingan dan kerja sama ekonomi Cina di Afrika, komitmen dan preferensi negara-negara Afrika pada Cina, situasi kawasan Afrika, dan situasi internasional. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa keenam sifat organisasi internasional informal ini memberikan kemudahan dan keuntungan tersendiri bagi Cina dalam upaya pencapaian kepentingannya di Afrika.

Kesimpulan Secara singkat, kesimpulan penelitian ini adalah bahwa Cina membentuk FOCAC karena adanya kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan rivalitas dengan pihak lain, terutama Amerika Serikat dan Uni Eropa dalam pencapaian kepentingan tersebut. Untuk mendukung pencapaian ekonomi dan sebagai strategi memenangkan persaingan dengan negara-negara lain, Cina memerlukan organisasi yang mampu memberikan fleksibilitas, otonomi, kontrol informasi, biaya transaksi jangka pendek minimal, birokrasi yang sederhana, dan penanganan terhadap situasi ketidakpastian. Sifat-sifat rancangan organisasi informal ini dapat melindungi Cina dari risiko-risiko dan kerugian-kerugian yang mungkin timbul dalam kerja samanya dengan negara-negara Afrika di dalam FOCAC.

Daftar Referensi Fabulas, Velicity dan Duncan Snidal. “Organization Without Delegation: Informal Intergovernmental Organizations (IIGOS) And The Spectrum Of Intergovernmental Arrangements.” Review of International Organizations 8 (2013): 193-220. FOCAC. “Agenda of the FOCAC I“ The Forum on China-Africa Cooperation, 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dyjbzjhy/CI12009/t157578.htm. ______. “Addis Ababa Action Plan” (2003). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ ltda/dejbzjhy/DOC22009/t606801.htm. ______. “Beijing Action Plan” (2006). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/ dscbzjhy/DOC32009/t280369.htm. ______. “Beijing Action Plan of the Fifth Summit of the Forum on China-Africa Cooperation (2012),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009. ______. “Beijing Declaration of the Forum on China-Africa Cooperation (2000)”, 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009.


______. “Beijing Declaration of the Fifth Summit of the Forum on China-Africa Cooperation (2012),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/ dscbzjhy/DOC32009. ______. “Beijing Programme for Social and Economic Development” (2000),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009. ______. “Declaration of the Beijing Summit on the Forum on China-Africa Cooperation (2006),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009. ______. “Declaration of the Sharm-el Sheikh of the Forum on China-Africa Cooperation (2009),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009. ______. “FOCAC ABC” Forum on China-Africa Cooperation. 25 Maret 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/ltjj/ ______. “Sharm El Sheikh Action Plan” (2009). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ ifth Ministerial Conference of the Forum on China-Africa Cooperation Beijing Action Plan” (2012). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dwjbzjjhys/hywj/t954620.htm. Lipson, Charles. “Why are some International Agreements Informal” International Organization 45, no. 4 (1991): 495-538 . Luttwak, Edward. Turbo Capitalism: Winners and Losers in Global EconomyNew York: Harper Perennial, 2000. Taylor, Ian. China and Africa: Engagement and Compromise. New York: Routletge, 2006. _______. The Forum on China-Africa Cooperation.New York: Routletge, 2013. UNCTAD, UNCTAD Statistical Database, 25 Februari 2014. di www.unctadstad.unctad.org. World Bank, Statistical Database, 25 Februari 2014. http://data.worldbank.org/indicator/ NY.GDP.MKTP.CD.


`Pembentukan Forum on China-Africa Cooperation oleh Republik Rakyat Cina

Recommend Documents