september 2004 Adviesnr. 291 Serie 2004, nr. 19
over de Gemeentelijke Notitie ‘VERANTWOORDELIJKHEDEN VERDEELD’
Aan: Het Gemeentebestuur van de Centrale Stad
ARS-Advies over de Gemeentelijke concept-Notitie‘VERANTWOORDELIJKHEDEN VERDEELD’
INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
3
I.
AANLEIDING: De tijd is er rijp voor 1. De productie als doel 2. De fases en de spelers
5
II.
DOELSTELLING: Prijsbeleid of productiebeleid 1. Structuur van de voorstellen 2. Drie hiaten
6
SJABLOON AANVULLEND MODEL
8
III.
NAAR EEN FLEXIBELER MODEL
9
IV.
LEESWIJZER SCHEMA: Percentuele Bieding Vooraf en Afrekening Achteraf
9
V.
DILEMMA’S TER NADERE OVERDENKING 1. Naar een globale fase 2. Kwaliteitsgaranties 3. Het afromen van de marges
10
VI.
ROL VAN DE STADSDELEN 1. Gebiedsgerichtheid 2. Meer handelingsbereik 3. Sociale pijler
11
COLOFON Over de ARS De Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling is sinds 1957 een onafhankelijk adviesorgaan van de gemeente Amsterdam en geeft (gevraagd en ongevraagd) adviezen aan het centrale stadsbestuur van Amsterdam en de verschillende stadsdeelbesturen. De adviezen handelen over vraagstukken uit de stedebouw, ruimtelijke ordening, economie, volkshuisvesting, verkeer & vervoer en openbare ruimte. Dit advies is op 8 september 2004 vastgesteld door de plenaire ledenvergadering van de ARS. Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding.
2
SAMENVATTING en AANBEVELINGEN van het ARS-advies over de Gemeentelijke Notitie ‘VERANTWOORDELIJKHEDEN VERDEELD’
ARS-adviesnr. 291, serie ’04, nr.19
Samenvatting De ARS is buitengewoon te spreken over de analyse die het Ontwikkelingsbedrijf in zijn Notitie geeft van het beleid van gronduitgifte. De indeling in 2 fases, waarvan in de eerste de gemeente de grote rol speelt, en in de tweede de ontwikkelaar, vindt hij een goede opstap naar herziening van het proces. Het naar voren trekken van de grondtransactie op basis van de bouwenvelop, waarna de verantwoordelijke rol bij de marktpartij ligt, sluit daarbij aan. De ARS steunt de gemeente als die wil vermijden in het realisatieproces verwikkeld te raken. Hij benadrukt dat de toets voor de voorstellen moet zijn of ze de woningproductie vlottrekken. Van een aantal voorstellen is dat af te lezen, van andere elementen is dat minder helder. Hij vraagt zich af of er in de nieuwe aanpak voldoende kwaliteitsgarantie voor de plannen bestaat en hoe globaal de bouwenvelop daarbij kan zijn en hoever de gemeente zich kan terughouden. Hij acht dat nog niet uitgekristalliseerd en ziet daar graag een voortgaande discussie over. In de opzet om de gemeente een meer afstandelijke rol te geven, lijkt het dat met een eenzijdige vaststelling vooraf van bouwkosten en verkoopprijzen door de gemeente vooral de grondprijsoptimalisatie is gediend en minder direct de productievergroting. De machtbalans tussen gemeente en marktpartijen blijft eenzijdig. De ARS is bang dat eenzijdige prijsbepaling ontwikkelaars kopschuw maakt. Ook mist hij zo de relatie tussen het risico van een project en de winstmarge van de ontwikkelaar. Hij ziet dat in het verband van de complexiteit van de stad die vaak vraagt om complexere plannen. Daar zit een groter risico aan vast. Dat is in de Notitie niet gehonoreerd, waardoor versimpeling van de plannen dreigt. Een ander hiaat is dat er geen oplossing is geboden voor het type stagnatie van de laatste jaren: stijgende bouwprijzen en daarna dalende verkoopinkomsten op de woningmarkt. Hier wreekt zich de starre prijsvaststelling vooraf nog het meest. Ook de verwachting dat ontwikkelaars met een grondrentelast wel zullen bouwen, gaat dan niet vanzelf op. Vooral voor die situatie presenteert de ARS een aanvullend model met dubbele bieding vooraf door de marktpartijen: één op de bouwkosten, incl. grond, en één op het percentage van de (over)winst (=residueel) dat ze aan de gemeente willen laten, maar dat pas achteraf wordt afgerekend, d.w.z. dat de gemeente deelt in de risico’s. Hij denkt dat ontwikkelaars zo makkelijker over de streep getrokken worden. Tussentijdse bijstelling van de grondprijs is niet nodig. Bij de rol van de stadsdelen treft de ARS geen wezenlijk ander model aan dan centraal geldt. Er kunnen nu grotere projecten naar de stadsdelen, de vraag is of er voldoende know how zit, maar het systeem verandert niet. Wel zoomt de ARS in op het sociale gehalte van plannen op stadsdeelniveau en betwijfelt of het nieuwe systeem van de bouwenvelop in staat is de sociale pijler onder een plan stevig genoeg te maken of dat daar aparte bemoeienis voor nodig is. Aanbevelingen 1. Zet een verdere discussie op over hoe de kwaliteitsaspecten van een plan zijn te waarborgen als ze in een bouwenvelop zijn neergelegd, maar de gemeente daarna terugtreedt. 2. Betrek daarbij hoe je met globale plannen verder kunt in de gewenste richting. 3. Herstel het verband tussen complexe plannen, de daaruit voortkomende grotere risico’s en winstmarges voor de marktpartijen. Voorkom constante versimpeling van de plannen. 4. Bezie of de eenzijdige machtsbalans ten gunste van de gemeente uit het verleden nog spoort met de nieuw geformuleerde rolverdeling tussen overheid en marktpartijen. 5. De ARS nodigt de gemeente uit het aanvullend ARS-studiemodel van dubbele bieding en percentuele afrekening-achteraf, te toetsen op zijn houdbaarheid. 6. Calculeer de overheadreductie aan gemeentelijke arbeidsuren die voortkomt uit vereenvoudiging van de grondprijsvaststelling en bijbehorende onderhandelingen. 7. Bezie of de voorstellen tot productieverbetering niet ingehaald worden door plannen van Rijkswege om het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) te wijzigen met een belasting van 1/3 op marktwoningen van corporaties, waarbij ook de verevening dreigt te verdwijnen. 3
4
ARS-advies over de Gemeentelijke Notitie: ‘Verantwoordelijkheden verdeeld’
September ‘04 Adviesnr. 291 Serie’04, nr.19
I. AANLEIDING: De tijd is er rijp voor 1. De productie als doel Het opheffen van de stagnatie in de woningproductie ziet de ARS als hoofddoel van de conceptNotitie ‘Verantwoordelijkheden Verdeeld’ van het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA). De toetsvraag voor de Notitie is dan ook: ‘Helpen de voorgestelde maatregelen de woningproductie vooruit’? De ARS is enthousiast over de heldere analyse van de knelpunten in het huidige beleid en de rol van de grondprijsvorming daarin. De analyse laat goed zien hoe gemeente en marktpartijen in een verlammende omstrengeling terecht zijn gekomen. Daaruit zien los te komen is de onderlegger van de Notitie. Waardering is er ook voor het zoeken van een oplossing in het vergroten van de flexibiliteit van de ontwikkelaar. Het niet flexibel kunnen inspelen op veranderende marktverhoudingen ziet de ARS als een van de hoofdoorzaken van de stagnatie in de productie. De Notitie voert als ondertitel: “de kunst van het loslaten”. Dit raakt de rol van de spelers bij het grondprijsbeleid. De onbevangen beschrijving van het proces van loven & bieden op de grondprijs geeft inzicht in de valkuilen ervan en maakt meningsvorming beter mogelijk. De analyse van het OGA is juist: Het proces is te ingewikkeld, er zitten te veel vingers aan de knoppen, onderhandelingen tussen gemeente en marktpartijen zijn ondoorzichtig, men houdt elkaar in de tang en toch zijn er telkens ontsnappingswegen bij de prijsvorming, er zijn te vaak onderbrekingen waarbij men wacht op de stap van de ander zodat de productie stagneert. De Notitie geeft aan waar de schoen wringt. Rolpatronen van de spelers, gemeente, stadsdelen, corporaties, ontwikkelaars en andere marktpartijen komen uit een verleden waarin taken, bevoegdheden en geldstromen anders waren geregeld. Oude rolopvattingen moeten worden herzien, waarbij het gaat om een nieuw evenwicht tussen markt en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Aansluitende vraag is hoever je moet gaan in het loslaten en wijzigen van rollen, zodat fricties worden opgelost. Dat zal volgens de ARS kern van de discussie moeten zijn. 2. De fases en de spelers Kort samengevat zet het OGA in op: meer flexibiliteit en verantwoordelijkheid voor de ontwikkelaar, minder ingrepen in het proces, noch door de gemeente, noch de ontwikkelaar, en daardoor minder tussentijdse prijsbijstellingen, zodat het proces transparanter wordt. De Notitie knipt daartoe het bouwproces op in afgebakende stukken met ieder een hoofdrolspeler. Dat kreeg bijval in de ARS-vergadering. In de 1e fase is de gemeente aan zet. Die maakt een bouwenvelop met minimum voorwaarden voor een locatie, inclusief grondprijs, waarop een ontwikkelaar kan ingaan. De gemeente acht het Stedebouwkundig Programma van Eisen (SPvE) het beste moment hiervoor, liefst zelfs eerder wanneer er nog minder vastligt. Het latere SP (Stedebouwkundig Plan) is al te gedetailleerd. De exacte inhoud van die bouwenvelop wordt in de Notitie niet gepreciseerd. Randvoorwaarden lijken te kunnen variëren, van globaal tot nauwer omschreven, afhankelijk van de locatie. De vraag blijft daarom wat er vooraf wel en niet moet worden geregeld en veiliggesteld. Een eerste conclusie van de ARS is dat dit thema voor verdere discussie vatbaar is. Als punten van overdenking noemt hij: 5
• • •
Leidt het vastleggen van een minimumkwaliteit er in de praktijk niet toe dat deze als maximale kwaliteit wordt gehanteerd? Welke ontwikkelaar legt uit zichzelf de lat hoger? Leidt deze bouwenvelop niet tot het gelijktrekken van de normen in het plan, d.w.z. tot een standaardisering die aan de complexiteit van de stad geen recht doet? Waar ligt de grens van het meegeven van eisen, hoe globaal is dat en waar begint het vertrouwen in de ontwikkelaar?
In de 2e fase mag de bemoeienis van de gemeente nog slechts een globale toetsing zijn, want het risico ligt bij de ontwikkelaar die binnen het plan een zekere flexibiliteit en vrijheid van invullen heeft. Dat lijkt op meer marktwerking en gemeente en ontwikkelaar houden elkaar minder in de greep. Dat is waar de Notitie naar streeft. De ARS onderschrijft dat dit model die voordelen heeft, maar heeft kanttekeningen bij de uitwerking in de praktijk (zie Hoofdstuk II.2). Naast de bouwenvelop kan de gemeente bij de nauw omschreven projecten met weinig flexibiliteit nog extra marges scheppen. Genoemd zijn marges van 5%-korting op de grondprijs (p.18). De intentie om het proces een eigen dynamiek te geven, steunt de ARS als richtinggevend. Ook in de ARS heeft de afgelopen paar jaar een intensieve gedachtevorming plaats gehad over de organisatie van het bouwproces en de totstandkoming van de (grond)prijs. De voorliggende OGA-Notitie geeft de gelegenheid die gedachten naar buiten te brengen en te toetsen. II. DOELSTELLING: Prijsbeleid of productiebeleid 1. Structuur van de voorstellen De Notitie verplaatst de hele prijsonderhandeling naar voren in het proces. Dat is een sterk punt. De ontwikkelaar neemt de grond af tegen een bepaalde prijs en in het vervolg van het proces zijn alle risico’s voor hem. Het voordeel is dat daardoor alle tussentijdse onderhandeling in principe achterwege blijft en dat kan veel tijd besparen. De gemeente hoeft niet alle calculaties van de ontwikkelaar over te doen om de realiteitswaarde van de financiële onderbouwing bij tussentijdse herzieningen helder te krijgen. Dat scheelt tijd en geld voor de in te zetten menskracht. Na de grondafname ligt het risico van renteverlies bij vertraging bij de ontwikkelaar, die zo een stimulans krijgt niet langer te wachten met de start van de bouw. Dat kan de productie versnellen. Binnen projecten kan de ontwikkelaar de invulling herschikken en optimaliseren en daardoor flexibeler inspelen op veranderende marktverhoudingen. 2. Drie hiaten De ARS denkt dat de voorstellen om de gemeente het proces van meer afstand te laten volgen de productie aanzienlijk vooruit kan helpen, maar ziet drie belangrijke hiaten in de oplossing: I. Onvolledige marktwerking. Volledige marktwerking komt niet tot stand omdat de risico’s niet evenredig worden verdeeld. In het OGA-model blijft de gemeente zelf risicoloos, maakt altijd zijn prijs en deelt niet in negatieve inkomsten. Stel je echter productieverhoging i.p.v. prijsoptimalisatie primair, dan ontstaat door deelname van de gemeente een bredere basis, roept het project meer vertrouwen op en stapt een marktpartij er eerder in. Amsterdam is een complexe samenleving en is daarom gediend bij oplossingen die recht doen aan die complexiteit. Dat vraagt om programmatisch diverse en complexe stedebouwkundige producten. Het is te betwijfelen of de markt die wil realiseren als het risico navenant toeneemt. Het Centrumplan Amsterdam Noord illustreerde dat. De lastigste delen worden het eerst geschrapt, terwijl die vaak de kwaliteit van de complexe stedelijkheid ondersteunen.
6
De Notitie stelt hiermee ook nog een ander facet van het marktmechanisme buiten werking: Bij volledige marktwerking neemt de winstmarge toe als de risico’s toenemen. Het inschatten van die risico’s gebeurt door de gemeente op zijn eigen wijze, uitmondend in de vaste prijs die hij vooraf voor de grond wil hebben en niet door de ontwikkelaar die het risico moet dragen. Dat kan negatief uitwerken: - Ontwikkelaars kunnen kopschuw worden en zo meer tijd nemen voor ze op projecten ingaan. - Ontwikkelaars zullen omwille van hun voortbestaan wel projecten afnemen, maar tijdens de rit toch weer bij de gemeente aankloppen met onoverkomelijke problemen. - Er is kans dat minder serieuze marktpartijen het zullen proberen met het risico dat ze failliet gaan. Dit laatste kan omzeild worden met voorkeurslijsten van solide ontwikkelaars. Daardoor is er echter minder vrije bieding en wordt de marktwerking nogmaals beperkt. In de ARS was er discussie over de vraag of de overheid wel risico mag nemen. Afgezien van ieders maatschappijvisie hierbij, is de vraag achterhaald, want de overheid neemt feitelijk die risico’s voortdurend, b.v. door de politieke beslissing IJburg aan te leggen of een N/Z-lijn, etc. II. Instabiliteit op de bouw- en woningmarkt. Het OGA-model biedt geen oplossing voor de stagnerende werking die in de achter ons liggende periode is uitgegaan van de plotseling stijgende bouwprijzen gekoppeld aan kort daarna dalende verkoopinkomsten op de woningmarkt. Zo’n situatie kan zich weer voordoen en is geen incident. Om die op te kunnen vangen is meer flexibiliteit in het systeem nodig. Die zit er onvoldoende in, zolang er met vaste bedragen via ramingen vooraf wordt gewerkt. De voorgestelde flexibiliteit van 5% geeft hiervoor te weinig speelruimte, zeker bij verdichting. Bij een complex plan zijn de kosten veel hoger: Bij een dichtheid van 100 won./ha zoals in de Tuinsteden zijn toevoegingen exponentieel duur vanwege inpassingproblemen (bv. parkeren). De ARS pleit voor meer flexibiliteit door de winstdeling naar het eind van het proces te brengen. Hoofdstuk III (Naar een flexibeler model) gaat daarop in. III. Vergrote tijdsafstand. De op zich goede maatregelen uit de Notitie vergroten de tijdsafstand tussen het vaststellen van de grondprijs en het ogenblik van feitelijk aanbesteden of verkopen. Hierdoor wordt ook de kans op substantiële veranderingen in de bouw/koopmarkt groter en neemt de kans op stagnatie toe. De grondrente die de ontwikkelaar verliest met wachten, is niet altijd reden tot versnelling. Bij een grondprijsquote van 25% is het bouwrisico 4 x zo groot. Rente betalen over de grond weegt dan vaak op tegen de rente op leegstand bij het gereed product, zodat uitstel tot 70% verkocht is, zeker niet uitgesloten is. Hoe langer de tijd tussen grondafname en woningverkoop, hoe meer kans dat kosten en inkomsten uiteen lopen en de raming niet meer klopt. Conclusies van de ARS over het OGA-model: 1. Positief: minder interventies en meer eigen dynamiek van het proces, erkenning van de verantwoordelijkheid van de ontwikkelaar die binnen het project flexibel mag zijn om bij stagnatie betere invullingen te zoeken. Zo is er meer kans dat een project sneller gebouwd wordt. 2. De bouwenvelop concentreert en vervroegt de onderhandelingen. Dat is winst. De bouwvergunning wordt alleen getoetst aan het SPvE (envelop) en Bouwbesluit. Goedkeuring betekent verplichte grondafname. Renteverliezen zijn voor de ontwikkelaar die zo eerder zal bouwen. 3. Door de vroege grondprijsbepaling wordt echter de tijdsafstand tussen vaststelling grondprijs en verkoop vergroot, waardoor de risico’s toenemen en de kans op stagnatie groter wordt. 4 Het OGA-voorstel beoogt meer marktwerking maar legt het risico eenzijdig bij de ontwikkelaar. Daardoor staat zowel de bereidheid tot bouwen als de kwaliteit onder druk. Het SPvE kan die kwaliteit niet steeds garanderen. 5. Dit model wekt de suggestie dat in de eerste plaats de grondopbrengsten en pas in de tweede plaats de productie worden veiliggesteld.
7
vaste genormeerde residuele grondwaarde
kosten + winst ontwikkelaar
bouwkosten
T.b.v. gemeente Voor bouwrijp maken, infrastructuur en openbare ruimte
BESTAAND SYSTEEM BEREKENING RESIDUELE GRONDWAARDE
Hoogtes van bouw- en grondkosten zijn afhankelijk van aanbesteding bouwmarkt
Opbrengsten
Totale opbrengst uit vooraf door gemeente geschatte verkoopprijs
8
Totale kosten, vooraf door gemeente geschat en vastgelegd
Totale kosten
verdeling % bepaald door bieding gegadigde ontwikkelaar
KOOPWONINGEN – MARKTPRIJS BEPAALD DOOR VRAAG OP WONINGMARKT
%
%
projectontwik.
gemeente
achteraf winstdelende residuele grondwaarde
Grondkosten: bouwrijp maken, infrastructuur en openbare ruimte via ontwikkelaar of gemeente.
bouwkosten
ALTERNATIEF ARS IN BEREKENING RESIDUELE GRONDWAARDE
III. NAAR EEN FLEXIBELER MODEL Het principe van de bouwenvelop is goed. De markt moet dan al in het begin van het proces reageren. Ook de ARS ziet dat zo. Dat kan echter niet geheel zonder onderhandeling: Hoe is je plan, wat is je prijs? Dat is het bijbehorend patroon van vrije bieding en hanteren van marges. Het parachuteren van een vaste grondprijs doorkruist dat proces van vrije onderhandeling. De Notitie voorvoelt de spanning daarvan en doet voorstellen om te voorkomen dat dat opnieuw uitloopt op loven en bieden tijdens de rit om de grondprijs alsnog veranderd te krijgen. Enerzijds bevat de Notitie dus elementen van een echte marktwerking met biedingen, anderzijds grijpt die terug op starre elementen uit het oude systeem, waardoor een hybride vorm ontstaat met interne tegenspraken. Ook de Notitie zelf ontkomt niet aan onzekerheid over dit model: “Bouwenvelopgrondprijzen zijn vaste grondprijzen, waar in principe zo min mogelijk onderhandelingen over gevoerd worden”(p.17, 2e al.). Een principe van “zo min mogelijk” is al geen principe meer, maar een glijdende schaal. Aannames over bouwkosten afgetrokken van aannames uit opbrengstcalculaties zijn als basis te grof en doen geen recht aan de specifieke situatie van een project. Om de productie op peil te krijgen is meer nodig. De kern van de problematiek is de grondprijsvorming. De ARS zoekt de oplossing in de richting van het vergroten van de flexibiliteit voor de ontwikkelaar. Die is immers alleen bereid om te bouwen wanneer hij flexibel kan inspelen op veranderende marktverhoudingen. De ARS heeft gezocht naar een model van een opener bieding en een flexibele afrekening zonder loven en bieden tijdens het proces. De ontwikkelaar biedt vooraf niet alleen op de grond, maar ook op het percentage in de residuele grondwaarde dat hij aan de gemeente laat. De gemeente participeert als grondontwikkelaar met zijn grond in het bouwproces en deelt achteraf in het risico. Voordelen: 1. De ontwikkelaar zal geneigd zijn meer risico te nemen, omdat hij het niet meer alleen draagt. Dat versnelt de reactie van de ontwikkelaar en de realisatie. 2. Procedure en overhead, die nu nodig zijn voor een grondprijsvaststelling worden een stuk eenvoudiger en goedkoper. In feite de bevestiging van wat de Notitie noemt “reductie ambtelijke projecturen” (p.19). Daardoor gaat ook de residuele waarde voor de gemeente omhoog. 3. Het brengt alles meer in één hand. Ook het bouwrijp maken kan event. via het ‘consortium’ verlopen en beter aansluiten bij het project. Op het einde worden de winstmarges afgerekend. IV. LEESWIJZER voor het aanvullend model van de ARS (p. 8, rechts) waarvan het kernstuk is: * Percentuele Bieding Vooraf en * Afrekening Achteraf Deel 1: In bijgevoegd schema (pag. 8) is in de linkerkolom de oude gang van zaken afgebeeld. De kolom is opgebouwd uit vaste afspraken vooraf over: * Bouwkosten * Kosten en winstmarge van de ontwikkelaar Wat overblijft bij de door de gemeente geschatte verkoopprijs, is ‘overwinst’, d.w.z. residuele grondwaarde, en is voor de gemeente. Deel 2: Het aanvullend ARS-model (rechterkolom) kent een tweevoudige bieding: * Op Bouwkosten * Op Winstmarges Schematisch gaat dat als volgt te werk: 1. Ontwikkelaars bieden op de bouwkosten, incl. grondkosten van het project, evnt. geïndexeerd. Ook het bouwrijpmaken kan naar de ontwikkelaar. De envelop blijft bestaan. 2. Ook bieden ze vooraf op het percentage van de (over)winst (=residueel) dat zij aan de gemeente laten, dwz. wat overblijft na aftrek van realisatiekosten. Het % verschilt per ontwikkelaar: De een schat de bouwkosten lager in, de ander taxeert het risico anders. 3. De afrekening gebeurt achteraf. Daar worden tegenvallers primair opgevangen, mede via risicodeelname door de gemeente.
4. De gemeente geeft wel uitgangspunten in de bouwenvelop, maar hoeft zich niet meer op het bouwproces te storten en kijkt primair naar het gunstigste percentage dat hem geboden wordt. Bij de ene ontwikkelaar b.v. 50%, bij de ander 30%. Bij zijn keuze kijkt de gemeente ook naar de kwaliteiten (betrouwbaarheid, kwaliteitsinzet, etc.) van de ontwikkelaar. Is er verlies, dan deelt de gemeente ook mee, dat is risicodeling. 5. Extra aandacht in dit model verdient de afrekening die achteraan in het proces plaatsvindt, dus als de winst wordt gecasseerd. Dat kan tot onenigheid leiden. Vooral de definitie van het winstbegrip moet eenduidig en goed geregeld zijn (b.v. via een accountant) en mag niet tot nieuwe onderhandelingen leiden. Conclusies: * Waardevolle elementen uit de Notitie blijven ook in een door de ARS voorgestaan model bestaan, zoals de kwalitatieve uitgangspunten via de bouwenvelop en het ‘rekenen en tekenen’ * Ook het naar voren halen van de inzet op een grondprijs door de ontwikkelaars onderschrijft de ARS graag, maar maakt dit meer onderdeel van een proces van bieding. * Er is in het ARS-model nog een 2e bieding vooraf, n.l. op het winstpercentage dat aan de gemeente gelaten wordt. Dat doorbreekt de starheid van vastgestelde grondprijzen. * Essentieel is dat de afrekening over de percentages aan het eind van de rit plaatsvindt en dat daardoor de gemeente mede risicodrager wordt. Vooral bij stijgende bouwprijzen en daarna verminderde woningopbrengsten kan dit stagnatie voorkomen. * Omdat nu ook de gemeente risicodrager is in een project, ontstaat er meer ruimte voor de ontwikkelaar om in een project te stappen. Het geeft meer flexibiliteit. * Uitgebreide hercalculatie door de gemeente en heronderhandeling over kosten en opbrengsten tijdens het proces kunnen geheel vervallen. Risico’s zijn in de afrekening verwerkt. * Het eindtraject moet goed geregeld zijn en er is eenduidigheid vereist over het winstbegrip. Aanbeveling: De ARS vraagt de gemeente om zijn aanvullend model als studiemodel te laten doorlichten op zijn merites en te toetsen wat daaruit houdbaar is.
V. DILEMMA’S TER NADERE OVERDENKING 1. Naar een globale fase Een kwestie die niet is uitgesponnen, betreft de wens in de Notitie om met globalere afspraken voor een project te werken en nog vroeger in het planproces te zitten, door op het moment van een globaal BestemmingsPlan (BP) al met afspraken te komen (p.21) en dan nog wel het liefst via een zelfstandige projectprocedure (art.19). Pas daarna wordt een SPvE gemaakt, door het globale bestemmingsplan gedekt. Hier lijkt elke publieke bemoeienis of discussie te verdwijnen. Alles is aanvankelijk globaal (BP), er zijn dus geen handvatten, later komt er nog een SPvE, maar alleen voor de openbare ruimte, een Stedebouwkundig Plan met meer detail wordt als te gedetailleerd gezien en kan afgeschaft. Men lijkt zo wel erg zeker van zijn zaak, overtuigd dat het beste plan er uit rolt dat mogelijk is en waar geen commentaar/inspraak wat aan kan veranderen. Het gevaar van versnippering dreigt als een gebied wordt ontwikkeld via telkens losse projecten.
10
2. Kwaliteitsgaranties Zowel in het model van de gemeente als in de gedachtegang van de ARS blijft er een bouwenvelop waarin de randvoorwaarden voor een plangebied staan. Enerzijds is er de neiging dit slechts globaal te doen, maar anderzijds is er, naarmate de gemeente meer aan de markt overlaat, de aandrang om die garanties sluitender te maken. Vaak gebeurt dat door meer details op te nemen, zodat de speelruimte kleiner wordt. Het dichtregelen van het plan via de bouwenvelop ligt op de loer. De positie van de overheid op afstand van de planrealisatie komt zo langs een omweg in gevaar, de gemeente regeert dan over het graf heen. Toch lijkt toetsing aan het Bouwbesluit alleen niet genoeg. Het Voorlopig, of ook het Definitief Ontwerp en het bestek komen voor toetsing in aanmerking, anders kan de gemeente voor het blok gemanoeuvreerd zijn op het moment dat de bouw wordt gestart. De conclusie van de ARS is dat de balans tussen planflexibiliteit en kwaliteitsgarantie nog niet is gevonden. 3. Het afromen van de marges Tot nu toe is gesproken over ‘marktpartijen’ of ‘ontwikkelaars’. Naast oorspronkelijke projectontwikkelaars begeven nu ook de corporaties zich op de markt. Daar speelt een verslechtering van de randvoorwaarden voor de woningproductie. De Rijksoverheid wil een splitsing aanbrengen in hun activiteiten, n.l. wanneer ze zich op de (koop)woningmarkt begeven, en wanneer ze sociale woningbouw plegen. Daartoe wordt het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) aangepast, waarvan in dit kader het belangrijkste gevolg is dat corporaties over de winsten van de marktwoningen vennootschapsbelasting moeten gaan betalen van 34,5%. Hierbij komt voor corporaties de mogelijkheid tot verevening van onrendabele toppen in de sociale huur met winsten van de marktwoningen onder druk te staan. De biedingen door corporaties op projecten en bijbehorende winstpercentages voor de gemeente zullen schraler worden, als ook de Rijksoverheid op die winstpercentages uit is en ze afroomt. Het verdient aanbeveling die toekomstige tendens in te calculeren bij het bedenken van maatregelen om de woningproductie te stimuleren, wat de OGA-Notitie als zijn opdracht ziet.
VI. ROL van de STADSDELEN (De Notitie deel B, p.25 e.v.) 1. Gebiedsgerichtheid De grondprijs naar stadsdeel komt tot stand volgens dezelfde soort aannames in de differentiatie als grootstedelijk gebeurt, volgens hetzelfde patroon van vooraf door de gemeente geschatte kosten en opbrengsten. Per buurt of stadsdeel variëren die aannames, er komt een zeer gedifferentieerd grondprijssysteem uit voort. De vraag is wat daarin reëel is, of dat overal in de stad reële stichtingskosten voortbrengt. De markt zal moeten uitwijzen wat stand houdt. Er is ook op deze schaal geen open marktwerking, want die wordt geblokkeerd door een vroegtijdige en eenzijdige vaststelling van grond- en bouwkosten tegenover de opbrengsten. De stadsdelen zijn alleen een extra partij die (vaak achteraf) bij de Centrale Stad komen onderhandelen om (te) dure onderdelen uit de plannen alsnog gefinancierd te krijgen. De drive om een compleet plan te maken en tot realisatie te brengen was bij de stadsdelen vaak afwezig omdat de Centrale Stad de rol van sponsor had. Die ontleende daaraan weer de rol van supervisor die een rem zette op teveel dorpshobbyisme. Maar dat drukte ook vaak de afstemming op plaatselijke behoeften, waar een plan op moest aansluiten, dood.
11
2. Meer handelingsbereik De stadsdelen krijgen meer autonomie: zij mogen zelf projecten van 1 miljoen i.p.v. ½ miljoen afhandelen. Dat verandert alleen maar iets in de te hanteren marges, maar niet principieel, want het systeem blijft. Dit alles laat onverlet dat het proces ook in de stadsdelen loopt volgens het principe van een vaste grondprijs vooraf die de marktwerking kan frustreren. Ook hier wil de ARS dat vervangen door een systeem van marktwerking met biedingen vooraf op de grond en op de percentages in residuele winst (risicodeling), met een afrekening achteraf. Op lokaal niveau zou nog wel bezien moeten worden of er voldoende know how is in de stadsdelen om zelf grotere projecten aan te kunnen. Verder is er bij stadsdelen niet altijd een sterk streven naar meer omzet en productie. Bij te dure of verliesgevende projecten is men voorzichtig, produceert zo weinig mogelijk, d.w.z. vertragen loont, dat bespaart. Men is zich er minder van bewust dat de apparaatskosten doorlopen, de overhead gaat door. Binnen die rekensom wordt vertragen duurder. Er zou dus een koppeling moeten komen tussen: weinig productie Æ minder mensen in dienst. Zo kan er toch weer een prikkel komen om meer te realiseren. 3. Sociale pijler Juist op het niveau van een stadsdeel moet gezorgd worden voor de inbreng van de sociale pijler. Daar is het meeste zicht op de bevolking en het dagelijks leven. Het grondbeleid was altijd een stok + financiering achter de hand om die te realiseren. De vraag is waar bij een geheel geprivatiseerd model het elan vandaan moet komen om de sociale dimensie in het plan te brengen. Die vraag geldt zowel voor de aanpak van het OGA als voor het aanvullend model van de ARS. Het is zaak te zien wat hiervan bij het samenstellen van de bouwenvelop kan worden opgenomen. Hier komt ook de vraag naar voren welke opvatting er leeft over de woningmarkt: Is die alleen het bieden van huisvesting of vormt die een strategisch element voor tal van beleidsterreinen? Kies je voor dit laatste, dan moet ook de sociale pijler een plaats kunnen krijgen in een ontwikkelingsplan. Het blijft moeilijk een duidelijke brug te vinden tussen de gemeente, die eventueel een grondprijsreductie (5%) in wil zetten voor variabele functies, en een ontwikkelaar met zijn doelstelling van het maken van winst door het bouwen van woningen, terwijl hij tijdens het proces zijn risico zo klein mogelijk wil houden en zo al gauw terecht komt op normeringen, seriematigheid of eenvormigheid, gericht op brede segmenten. Ligt de inzet van beide spelers niet te ver uit elkaar om een breed scala van functies en voorzieningen dat onder de sociale pijler valt, zonder interventie in een plan te krijgen?
Mw. E. Eshuis (voorzitter)
B. B. J. Huls (secretaris)
12
