Seminar Rapport
Consulaire zaken en diplomatie: Verantwoordelijkheden over grenzen Datum: 8 mei 2012 Locatie: Instituut Clingendael, Den Haag Rapporteur: Robin van den Maagdenberg in samenwerking met Maaike Okano-Heijmans
Sessie 1: Consulaire dienstverlening in Europees verband: nut en noodzaak Voorzitter:
Ruerd
Ruben,
Directeur
Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking
en
Beleidsevaluatie, Ministerie van BZ Key note speech: Monique van Daalen, Directeur-Generaal Consulaire Zaken en Bedrijfsvoering, Ministerie van Buitenlandse Zaken Sprekers: Maaike Okano-Heijmans, Onderzoeker, Instituut Clingendael; Han Peters, Directeur Consulaire Zaken en Migratie, Ministerie van BZ; Annemarieke Vermeer-Künzli, Universitair docent Internationaal Recht, Universiteit van Amsterdam
Sessie 2: Grenzeloze dienstverlening? Voorzitter: Jan Melissen, Hoofd Clingendael Research, Instituut Clingendael Panelleden: Frans van der Wel, Inspecteur, Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleids-evaluatie, Ministerie van BZ; Nicolet Faber, Hoofd Bureau Buitenland, Reclassering Nederland; Marga de Jager, Directeur ANWB Alarmcentrale; Hans Jaap Melissen, Freelance journalist Deelnemers: Verschillende belangenpartijen. Tijdens dit seminar golden de Chatham House Rule. Het doel van dit seminar is bij te dragen aan de discussie over de verhouding tussen de consulaire dienstverlening van de overheid en de eigen verantwoordelijkheid van de burger in het buitenland. Welke consulaire taken vallen onder de kerntaken van overheid en waar kan de overheid de verantwoordelijkheid terugleggen bij de burger in tijden waarin forse bezuinigingen
worden
doorgevoerd
en
de
burger
steeds
mondiger
wordt?
Welke
mogelijkheden zijn er daarnaast om taken over te hevelen naar het Europees niveau, zodat overheden door samen te werken - bijvoorbeeld in crisissituaties - minder kosten hoeven te maken.
Tijdens de presentaties en discussie kwamen verder de volgende vijf thema’s sterk naar voren:
1. Consulaire diplomatie De consulaire dienst is in korte tijd geëvolueerd van een dienst die ondergeschikt was aan de diplomatieke dienst, naar een bijna volwaardig onderdeel van diplomatie. Er wordt nu dan ook gesproken van consulaire diplomatie. Deze ontwikkeling is illustratief voor grote veranderingen op consulair vlak en de omgeving waarin dienstverlening wordt verleend aan de burger. Het consulaire werk van de overheid vormt enerzijds voor een groot deel de politieke legitimiteit van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het zijn de zichtbare activiteiten van een ministerie voor haar eigen burgers en het imago van het Ministerie hangt nauw samen met haar consulaire activiteiten. Een goede organisatie en communicatie richting de burger is dus noodzakelijk, en het is niet verwonderlijk dat de consulair-gerelateerde deel van de website van het ministerie (reisadviezen) het meest bezocht worden. Anderzijds zorgt de grotere zichtbaarheid er ook voor dat een ministerie sneller onder vuur komt te liggen als het mis gaat. De media spelen een aanzienlijke rol in deze ontwikkeling. Daarnaast hebben het proces van steeds verdergaande globalisering en nationale bezuinigingen een grote impuls gegeven aan de ontwikkeling van de consulaire dienst. In een context waarbij het aantal reizigers en migranten blijft toenemen, moet de dienstverlening zowel in binnen- als buitenland inspelen op de steeds hogere eisen van de burger. Door de overheidsbezuinigingen die momenteel plaatsvinden, wordt de consulaire dienst meer en meer een dienst die meer met minder moet klaarspelen. Bijkomend nadeel is dat het profijtbeginsel hier niet toe te passen is, waardoor het Ministerie van Buitenlandse Zaken altijd geld op de consulaire dienst toelegt, zo’n 30 miljoen op jaarbasis. Ook blijft veelal onderbelicht dat het takenpakket van een (honoraire) consulaten meer omhelst dan het verlenen van consulaire bijstand. Het bevorderen van handelsrelaties en faciliteren van persoonlijke contacten behoort bijvoorbeeld ook tot de taken, en ook hier moet geld en mankracht voor worden vrijgemaakt. Een gepast antwoord op deze problemen is er nog niet. Waar wordt bezuinigd, wordt tegelijkertijd het risico groter dat het imago van de overheid hiervan schade ondervindt. Partnerorganisaties spelen hierin voor de overheid een waardevolle rol. Deze organisaties werken in het verlengde van de overheid, en maken gebruik van vrijwilligers in het buitenland om bijvoorbeeld gedetineerden te bezoeken. Op deze manier nemen ze taken uit handen van de overheid en vindt een vermaatschappelijking van de consulaire diplomatie plaats.
2. Tegenstrijdige belangen Hoewel met de oprichting van de Europese diplomatieke dienst (EDEO) ook steeds meer stemmen opgingen voor het overdragen van consulaire taken van nationaal naar Europees niveau, blijkt dit in de praktijk een lastig en zeer tijdrovend proces. De EU-landen zitten niet op één lijn wat deze overdracht betreft. Vooral grote landen, die een goed ontwikkelde consulaire dienst hebben, zijn tegen een grotere invloed van Europa op consulair vlak. Voor deze landen is hun consulaire werk in het eigen land beeldbepalend en door taken over te hevelen naar Europees niveau geven ze het beeldbepalende onderdeel van het Ministerie van Buitenlandse Zaken weg. Daarnaast is EDEO momenteel nog niet voorbereid op uitbreiding van haar taken naar het consulaire vlak. Er is geen mankracht en expertise in huis om dit op een goede manier te organiseren. Ook is het een lastige kwestie om juridisch vast te leggen. Illustratief hiervoor is de discussie over het bestaande juridisch kader; sommige EU-landen interpreteren de bestaande verdragen als dat deze EU-burgers het recht geven op consulaire bijstand, anderen zijn het hier fundamenteel mee oneens. Ook in de politiek is er sprake van tegenstrijdige belangen. Enerzijds wordt het overdragen van taken naar de EU in het meest recente regeerakkoord afgewezen. Anderzijds moet er flink bezuinigd worden, en wordt de overdracht van consulaire taken naar EU als wenselijk gezien. Tot slot zijn er nog tegenstrijdige belangen van bijvoorbeeld het bedrijfsleven, die een soepel beleid (wat betreft visa e.d.) voorstaan en veiligheids- en immigratiediensten, die een streng beleid wensen om zo de instroom van vreemdelingen tegen te gaan.
3. Spanning tussen de lange en korte termijn De media spelen een steeds grotere rol bij consulaire dienstverlening, maar deze rol wordt niet altijd even positief beoordeeld. Door bepaalde zaken op te blazen en uit te vergroten wordt de druk op de consulaire dienstverlening steeds groter en worden consulaire zaken steeds vaker een politiek onderwerp. Onder druk van de media worden ministeries soms gedwongen verder te gaan in de consulaire dienstverlening dan op de lange termijn houdbaar is. Het risico op gezichtsverlies en kritische mediaberichtgeving zorgt ervoor dat ministeries kunnen vervallen in korte termijndenken. Het ontbreekt de politiek dan ook veelal aan een lange termijnvisie, waarbij incidenten een minder grote rol spelen. Het blijft onduidelijk hoe de overheid met deze uitdaging kan omgaan. Een mogelijkheid is om meer inzage te geven in de enorme kosten die gemoeid zijn met grote reddingsacties en over het feit dat consulaire dienstverlening steeds dichter hij nationale veiligheid komt te staan; dit zou de publieke opinie kunnen beïnvloeden over de vraag wie de kosten zou moeten dragen als expliciet is afgeraden om naar een specifiek
gebied te gaan. Deze aanpak zou tevens een afschrikkingfunctie en bewustwordingsfunctie kunnen hebben. Hoewel een korte termijnvisie over de consulaire dienstverlening niet wenselijk is, is een grotere mate van flexibiliteit dat wel. Partnerorganisaties zijn zich hier al van bewust, en hebben dit ook grotendeels opgenomen in hun strategie. Zo worden er flexibele posten geopend op plekken waar op dat moment veel Nederlandse reizigers zijn, om in te kunnen spelen op een grotere vraag naar consulaire dienstverlening op specifieke plekken.
4. (On)duidelijkheid van concepten Een
diversiteit
aan
partnerorganisaties
ondersteunt
de
overheid
in
de
consulaire
dienstverlening, ook in Nederland. Specifieke taken die overheid niet langer zelf kan uitvoeren, zoals het bezoeken van gedetineerden in buitenlandse gevangenissen, worden grotendeels opgepakt door deze organisaties. Zo nemen zij de overheid een hoop werk uit handen, en dragen ze bij aan een empatischer gezicht van de overheid. De overheid wil namelijk juist geen zorg maar diensten verlenen. Toch zouden ook deze partnerorganisaties gebaat zijn bij duidelijkere grenzen en duidelijkheid over bepaalde concepten, zoals ‘extreme nood’. Waar de grens ligt tussen nood en extreme nood is zowel op het ministerie als bij de partnerorganisaties niet duidelijk vastgelegd. In de praktijk komt het erop neer dat vaak nog consulaire bijstand wordt verleend op het moment dat burgers onnodig grote risico's nemen door naar plekken te gaan die worden afgeraden op de website van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Door duidelijkheid te geven over bepaalde concepten, kunnen ook de verwachtingen van de burger ingeperkt worden. Anderzijds zouden charitatieve instellingen ook een grotere rol kunnen spelen in het verlengde van de consulaire dienstverlening. Ook is niet duidelijk aan welke burgers op welke plaats bijstand wordt of moet worden gegeven. Is dat alleen aan de Nederlandse burger en EU-burger wiens land niet vertegenwoordigd is in een derde land, of strekt het zich uit to familie van deze Nederlander/EU-burger afkomstig uit niet-EU landen? In sommige EU-landen is consulaire bijstand een recht voor burgers, in andere landen is dit niet juridisch vastgelegd, maar wordt evengoed hoogwaardige dienstverlening aan haar burgers verleend. Het juridisch vastleggen van het recht op consulaire bijstand lijkt niet zozeer invloed te hebben op de voorzieningen die het land haar burgers biedt, als wel op het juridisch raamwerk. In deze discussie wordt ook ingebracht dat het juridisch vastleggen van consulaire zaken, in de praktijk zorgt voor minder flexibiliteit. In Europese context betekent samenwerking dat het een plicht wordt om burgers van een ander EU-land consulaire bijstand te verlenen als hun eigen land niet
vertegenwoordigd is. Op dit punt wordt veel weerstand ondervonden vanuit de lidstaten, omdat onduidelijk is in welke mate dit leidt tot toenemende vraag en omdat het ‘consulair shoppen’ in de hand zou kunnen werken. Er wordt dan ook bediscussieerd welk niveau van bijstand er verwacht kan en mag worden. EU-landen willen vaak wel samenwerken maar daartoe niet verplicht worden en niet aansprakelijk worden gehouden als het mis gaat.
5. Verwachtingsmanagement Een van de uitdagingen van de consulaire dienstverlening is dat de verwachtingen van de burger ten aanzien van de overheid inmiddels groot zijn. De overheid wordt al snel verantwoordelijk gehouden als er iets gebeurt in het buitenland, ondanks dat burgers zelf soms advies in de wind slaan. Het protesteren tegen de overheid lijkt soms ingebakken in de maatschappij en de media vergroten deze klachten nog eens uit. Deze ‘crisis’ tussen overheid en burger is de laatste jaren alleen maar groter geworden. Daarom moet voor de burger duidelijk zijn waar de grenzen liggen. Door de informatiefunctie te vergroten, kan ook meer verantwoordelijkheid van burger zelf worden verwacht. Daarom zijn onderdelen als reisadvies waardevol. Een ander goed voorbeeld hiervan komt van de Britse regering. Die heeft de grenzen van consulaire dienstverlening – en de mogelijke gevolgen als die grenzen overschreden worden – expliciet genoemd op de website van het ministerie van buitenlandse zaken. Uiteindelijk kan een overheid altijd meer hulp bieden dan je aanvankelijk gezegd, maar met een waarschuwing vooraf worden minder mensen teleurgesteld omdat de verwachtingen laag zijn. De grens van de dienstverlening is vaak lastig te trekken. Het verschilt per land (taal en infrastructuur kunnen een rol spelen), daarnaast spelen de complexiteit van het probleem en de kosten die ermee gemoeid zijn een grote rol. Consulaire bijstand bieden betekent niet altijd dat de overheid of partnerorganisatie verantwoordelijk is voor een oplossing van het probleem. Soms is een handelingsperspectief bieden genoeg om mensen hun eigen verantwoordelijkheid te laten nemen. Hoe meer de nadruk komt te liggen op preventie hoe meer eigen verantwoordelijkheid de burger neemt. Een oplossing die wordt aangedragen om duidelijker te maken aan de burger wat ze wel en niet kunnen verwachten van de overheid is het communiceren van de enorme kosten die gemaakt worden bij een evacuatie of een ontvoering. Communicatie lijkt een essentiële rol te spelen in het managen van de verwachtingen van burgers.
Toch lijkt de vraag naar consulaire bijstand niet zozeer op te lopen, als wel te intensiviseren. Een van de redenen dat de vraag terug loopt zou kunnen zijn dat er recentelijk beleidswijzigingen zijn doorgevoerd, zoals het verlengen van de geldigheid van een paspoort, en takenuitbreiding van partnerorganisaties. Een andere manier om de vraag terug te dringen, of in ieder geval de kostendruk van de overheid te verminderen is het kostendekkend maken van consulaire bijstand. In sommige gevallen zijn de kosten die ermee gemoeid te hoog om door te rekenen aan de burger, maar waar het wel kan zou dit ook gedaan moeten worden. Bijvoorbeeld door de prijs van een paspoort te verhogen of mensen die een advies niet te raad hebben genomen en toch in de problemen komen zelf voor de kosten op te laten draaien. De vraag komt op waarom dit momenteel nog niet verhaald wordt op de burger zelf. Hier wordt nogmaals duidelijk dat de consulaire dienstverlening een speelveld is waarbij een nauwe wisselwerking is tussen de overheid, de media, de politiek en de burger en dat goede communicatie hierin een essentiële rol speelt.
