Notitie Gemeentelijke Ombudsman Opschorting en beëindiging door DWI

Notitie Gemeentelijke Ombudsman Opschorting en beëindiging door DWI

RA0828680

1 september 2008

Rapportnummer: Datum: Pagina:

1.

RA0828680 1 september 2008 2/17

Inleiding ................................................................................................................................................................................ 3

1.1

Beëindigingszaken en de ombudsman ...................................................................................................................... 3

1.2

Bestuurlijke aandacht................................................................................................................................................... 3

1.3

Opzet onderzoek ......................................................................................................................................................... 4

2.

Wwb, Beleidsvoorschriften en uitvoeringspraktijk..................................................................................................... 5

2.1

Wettelijk kader - Wwb.............................................................................................................................................. 5

2.2

Beleidsvoorschriften .................................................................................................................................................... 5

2.3

De opschortingspraktijk - uitvoering door klantmanagers .................................................................................. 6

3.

Bevindingen ......................................................................................................................................................................... 8

3.1

Uitwerking van situaties – ervaringen uit de ombudspraktijk............................................................................. 8

3.2

Analyse van de zaken................................................................................................................................................. 12

4.

Conclusies en aanbevelingen ......................................................................................................................................... 15

Bijlage 1......................................................................................................................................................................................... 17


RA0828680 1 september 2008 3/17

1. Inleiding 1.1 Beëindigingszaken en de ombudsman Geregeld komen klanten van de Dienst Werk en Inkomen Amsterdam (DWI) bij de ombudsman met problemen ten gevolge van een beëindigde bijstandsuitkering. DWI kan daarvoor goede redenen hebben, bijvoorbeeld bij fraude of als de klant een baan krijgt met een inkomen boven de bijstandsnorm. In die situaties is de beëindiging terecht. Daartegenover staan situaties waarbij de gevolgen diep kunnen ingrijpen in het leven van burgers: vaak lukt het hen niet meer te voorzien in de meest elementaire levensbehoeften nu de basisvoorziening die de Wet werk en bijstand (Wwb) voor hen vormde wegvalt. Slechts in uitzonderlijke situaties heeft een klant voldoende reserves om een aantal maanden op in te teren. Niet zelden ontstaan schulden, dreigt afsluiting van gas, water en elektra en soms woningontruiming vanwege het inkomensgat dat is ontstaan. Ook kunnen zich problemen voordoen bij de uitvoering van een traject in het kader van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP-traject), omdat de klant niet meer aan zijn betaalverplichtingen kan voldoen. In het jaarverslag Gemeentelijke Ombudsman 2007 werd al aandacht besteed aan het stopzetten van betaling als een klant gegevens niet verstrekt of bij een verandering in de persoonlijke omstandigheden. Daarin werd ook deze nadere notitie aangekondigd.

1.2 Bestuurlijke aandacht In diverse commissievergaderingen van de commissie Werk en Inkomen is recent aandacht besteed aan deze zogenaamde beëindigingsproblematiek. In de commissievergadering van 31 januari 2008 wees de SP-fractie op de basisvoorziening die de bijstand is. Door uitkeringen minder snel en vaak op te schorten en te beëindigen dan nu het geval is, kunnen schuldhulpverlening achteraf en de maatschappelijke kosten die dat met zich meebrengt voorkomen worden. Op dit moment doet DWI het beëindigingsonderzoek, nadat het besluit over stopzetten van bijstand is genomen en de beëindiging uitgevoerd. Aan de hand van de resultaten van het beëindigingsonderzoek worden de tussen dienst en klant bestaande verplichtingen (terugvordering van bijstand en verrekening van vakantiegeld) vastgesteld. In eerdergenoemde commissievergadering is het voorstel gedaan om de uitkering pas te beëindigen (en daarmee wordt bedoeld: de uitbetaling richting klant te stoppen) op het moment dat het beëindigingsonderzoek is afgerond. DWI acht dit niet gewenst. De dienst wil namelijk voorkomen dat er achteraf grote bedragen moeten worden teruggevorderd. Daarbij wijst de dienst erop dat terugvordering ook vervelende aspecten heeft voor de burger: hij krijgt een schuld, moet maandelijks een bedrag aflossen, waardoor zijn besteedbaar (vaak: minimum) inkomen lager wordt. In de commissievergadering van 22 mei 2008 heeft de SP-fractie een notitie toegelicht. Ook daarin staan voorbeelden van gevallen waarin beëindiging verstrekkende gevolgen heeft voor de klant; de SP blijft van mening dat een uitkering niet eerder moet worden opgeschort dan nadat bij een onderzoek onomstotelijk is vastgesteld dat er onterecht uitkering is ontvangen. In dezelfde commissievergadering kondigde ik deze notitie over opschorting en beëindiging aan. Deze notitie is in concept aan DWI voorgelegd; het commentaar is verwerkt.


RA0828680 1 september 2008 4/17

1.3 Opzet onderzoek Centrale vraag is: Bieden de situaties waarin DWI overgaat tot opschorting en beëindiging van de uitkering hiervoor voldoende grondslag? Daarvoor wordt - kort - ingegaan op het wettelijke kader en de beleidsvoorschriften van DWI voor de opschorting en beëindiging van een uitkering. Vervolgens worden aan de hand van een inventarisatie van ruim 50 zaken (vanaf 1 januari 2006), de meest voorkomende situaties van opschorting en beëindiging in kaart gebracht. Aan de hand daarvan wordt een analyse van de opschortings- en beëindigingspraktijk gemaakt, waarin de centrale vraag beantwoord wordt en overige bezwaren en kanttekeningen tegen de opschortings- en beëindigingspraktijk aan bod komen. Ten slotte volgen enkele specifieke aanbevelingen.


RA0828680 1 september 2008 5/17

2. Wwb, Beleidsvoorschriften en uitvoeringspraktijk

2.1 Wettelijk kader - Wwb De artikelen 53 en 54 Wwb liggen ten grondslag aan de opschortings- en beëindigingspraktijk (zie bijlage 1). Belangrijk is dat het opschorten en het intrekken van het recht op uitkering volgens de Memorie van Toelichting geen verplichtingen voor het college van burgemeester en wethouders zijn, maar bevoegdheden. Hiermee krijgt het college van b en w ruimte om de te nemen beslissingen af te stemmen op de specifieke individuele omstandigheden. Aanleiding voor een opschorting is een verzuim van de klant. Door het opschortingsbesluit krijgt de klant de gelegenheid dat verzuim te herstellen. Als de klant dat nalaat, kan het college van b en w besluiten het recht op bijstand in te trekken. Ook hierbij heeft het college van b en w de bevoegdheid om uitbetaling wel of niet te beëindigen. In de Wwb zijn geen artikelen opgenomen inzake de beëindigingsonderzoeken. Het staat het college van b en w vrij om het moment en de wijze waarop het beëindigingsonderzoek wordt uitgevoerd te bepalen. Wel moet het beëindigingsbesluit binnen een redelijke termijn na afronding van het onderzoek worden genomen. De Centrale Raad van Beroep stelt in haar jurisprudentie dat het in het algemeen niet aanvaardbaar is een uitkering terug te vorderen die verleend is over periodes langer dan zes maanden gelegen na binnenkomst van het signaal dat tot terugvordering leidde. 2.2 Beleidsvoorschriften 1 In de beleidsvoorschriften van DWI Amsterdam wordt onderscheid gemaakt tussen het opschortingsbesluit, de opschortingsdatum/verzuimdatum en de (systeem)blokkade van de uitkering. Het opschortingsbesluit (ook: juridische opschorting) noemt de reden en ingangsdatum van opschorting (de verzuimdatum). Die reden kan liggen in het onvoldoende meewerken aan een onderzoek naar de rechtmatigheid of de doelmatigheid van de uitkering. Systeemblokkade van uitkering is een intern (systeemtechnische) begrip en wijkt doorgaans af van het juridische opschortingbesluit, waarin de verzuimdatum is genoemd. Een voorbeeld: De dienst nodigt een klant uit voor een gesprek op 18 februari. De klant komt niet. Als verzuimdatum geldt dan de datum van de afspraak, 18 februari. De dienst stuurt de klant op 22 februari een opschortingsbesluit (juridische opschorting). Daarin is als verzuimdatum 18 februari genoemd. Aan het opschortingsbesluit is een blokkade van de uitkering gekoppeld. Per eerste van de maand na het verzuim staat de uitbetaling van uitkering geblokkeerd – in dit geval per 1 maart. Omdat de uitkering maandelijks achteraf uitbetaald wordt, ondervindt de klant de gevolgen van de blokkade per 1 maart pas eind maart in zijn portemonnee.

1

Hier volgt een beknopte weergave van de beleidsvoorschriften, die voor DWI medewerkers als uitgangspunt dienen bij het nemen van beslissingen.


RA0828680 1 september 2008 6/17

Door de blokkade worden directe doorbetalingen (zoals ziektekostenverzekering, huur, energiekosten) en indirecte doorbetalingen (zoals beslaglegging door deurwaarders of inhoudingen voor inkomensbeheer) niet ingehouden en overgemaakt aan derden. Wanneer de klant het verzuim herstelt – bijvoorbeeld door alsnog bij de dienst te verschijnen en de gevraagde informatie te geven –zal de dienst de blokkade opheffen, waardoor de uitkering op het betaalmoment eind maart uitbetaald wordt en de vaste doorbetalingen alsnog ingehouden en overgemaakt worden. DWI schort het recht op bijstand op gedurende ten hoogste acht weken. Vóór het einde van deze periode moet de uitkering zijn beëindigd of worden voortgezet. Als de klant het verzuim niet herstelt, door de informatie alsnog te leveren, zal de dienst de uitkering intrekken. 2.3 De opschortingspraktijk - uitvoering door klantmanagers 2 Er zijn grofweg drie situaties die aanleiding kunnen zijn voor een opschorting of beëindiging van een uitkering. Hieronder volgt een toelichting per situatie. Situatie 1: een klant komt een afspraak niet na. Dit is de situatie die beschreven wordt in paragraaf 2.2. Het opschortingsbesluit volgt in deze situatie (in tegenstelling tot de situatie bij niet inleveren van een inkomstenverklaring) niet automatisch. Het wordt door een inkomensconsulent aangemaakt en door een collega getoetst. Middels het opschortingsbesluit geeft DWI de klant een mogelijkheid om het verzuim te herstellen. Een voorbeeld: Een klant verschijnt niet op een afspraak op 16 januari 2008. DWI stuurt vervolgens na circa een week (bijv. op 24 januari) een opschortingsbesluit. Als verzuimdatum geldt 16 januari. Aan die juridische opschorting is een systeemblokkade gekoppeld; de uitkering wordt per eerste dag van de maand na verzuimmoment geblokkeerd (hier: systeemblokkade per 1 februari 2008). In het opschortingsbesluit nodigt DWI de klant opnieuw uit voor een gesprek (de herhaalde oproep bijv. op 2 februari). Reageert de klant, dan kan DWI de systeemblokkade opheffen vóór het uitbetalingsmoment eind februari (de uitbetaling vindt immers maandelijks achteraf plaats). Daarmee wordt verhinderd dat uitbetaling van eind februari niet plaatsvindt. Reageert de klant niet op de herhaalde oproep dan volgt een intrekkingsbesluit (bijvoorbeeld: op 9 februari); het recht op uitkering wordt ingetrokken per verzuimdatum (16 januari). De uitkering die eind februari betaalbaar was gesteld, wordt dan niet overgemaakt, omdat de systeemblokkade niet opgeheven is. De uitkering over 16 januari tot en met 31 januari wordt meegenomen in het beëindigingsonderzoek. De dienst zal die uitkering terugvorderen. Situatie 2: een klant reageert niet (of onvoldoende) op informatieverzoeken van DWI. De werkwijze komt overeen met situatie 1. Situatie 3: een klant levert een inkomstenverklaring niet (of te laat) in. DWI betaalt de uitkering aan het eind van de maand uit over de afgelopen maand. Voorbeeld: eind december betaalt de dienst de uitkering van december uit. Rond de betaaldag van de uitkering stuurt de dienst de uitkeringsspecificatie samen met de inkomstenverklaring (IV) van de maand december op. Deze paragraaf is gebaseerd op een toelichting van twee ervaren inkomensconsulenten van DWI, Marktplein Centrum - Oost op de uitvoering van wet en beleidsvoorschriften in de praktijk, dd 05-03-2008.

2


RA0828680 1 september 2008 7/17

Op die IV kan de klant aangeven of er wijzigingen in zijn inkomen zijn geweest. Zo legt hij aan de dienst verantwoording af of hij de uitkering terecht heeft ontvangen. De klant moet de IV doorgaans voor de zevende van de volgende maand (hier: vóór 7 januari) terugsturen. De IV’s worden bij een centraal bureau gescand. Als de klant de IV niet (tijdig) inlevert, dan wordt de uitkering automatisch door middel van een systeemblokkade opgeschort; dat gebeurt buiten de inkomensconsulent om. Die systeemblokkade (hier: per 1 januari) heet GIK (Geen Inkomsten Verklaring) - stelling. Door de GIKstelling wordt de eerstvolgende uitkering (hier: over januari, die eind januari wordt uitbetaald) niet uitbetaald. Ook deze systeemblokkade brengt mee dat doorbetalingen aan derden - zoals huur, energie- en ziektekosten - en aflossingen op vorderingen niet plaatsvinden. Rond het moment dat normaliter die uitbetaling van de uitkering eind januari zou plaatsvinden, stuurt de dienst een centraal aangemaakt opschortingsbesluit naar de klant. Bij dit opschortingsbesluit is er GEEN tussenkomst van een inkomensconsulent (in tegenstelling tot de situatie bij niet nakomen van een afspraak). In dit voorbeeld wordt in het opschortingsbesluit het recht met ingang van 1 december opgeschort. Dat is de eerste dag van het verzuim, namelijk de eerste dag van de maand waarover geen inkomstenverklaring is ontvangen. De uitkering over de maand december kan de dienst (na beëindigingsonderzoek) terugvorderen. In het opschortingsbesluit krijgt de klant de mogelijkheid binnen zeven dagen te reageren (hersteltermijn), door een nieuwe IV over december in te vullen. Reageert de klant binnen die zeven dagen (hier: uiterlijk 7 februari), dan kan de inkomensconsulent de uitkering “ontgikken”: de systeemblokkade wordt opgeheven. Uitbetaling van de bijstand over de maand januari vindt dan met vertraging alsnog plaats. In dit geval zal de klant de uitkering over januari tussen 10-15 februari op zijn rekening zien. Reageert de klant niet binnen de hersteltermijn, dan zal het systeem automatisch een intrekkingsbesluit aanmaken. Het intrekkingsbesluit wordt weliswaar net als het opschortingsbesluit centraal aangemaakt, maar in tegenstelling tot het opschortingsbesluit eerst aan de inkomensconsulent gestuurd, die een afweging over de intrekking maakt alvorens het aan de klant door te sturen.


RA0828680 1 september 2008 8/17

3. Bevindingen 3.1 Uitwerking van situaties – ervaringen uit de ombudspraktijk Hieronder volgen opschortings- en beëindigingszaken die burgers onder de aandacht van de ombudsman hebben gebracht. Het gaat om zaken die bij het bureau ombudsman zijn binnengekomen vanaf de vorming van DWI (1 januari 2006). Daarbij wordt de indeling van situaties (“aanleidingen”) die in paragraaf 2.3 is gemaakt gevolgd. Daarnaast is een extra rubriek “overige situaties” toegevoegd. Situatie 1: een klant komt een afspraak bij DWI niet na. De heer V is voormalig ondernemer; wegens psychische problemen in behandeling bij psychiatrische instelling De Meren. De dienst nodigt verzoeker uit voor een gesprek; verzoeker komt niet. Er volgt een herstelafspraak, waarop verzoeker niet alle gevraagde informatie kan inleveren. Hij legt uit dat hij geen boekhouder heeft en de administratie gezien zijn psychische problemen niet meer zelf kan doen: dat groeit hem boven het hoofd. DWI kan het recht op uitkering niet beoordelen, dus die wordt ingetrokken. Naast de psychische problemen voorziet de klant ook financiële: een bezwaarprocedure, een verzoek om voorlopige voorziening en een klacht bij de ombudsman zijn het resultaat. De heer D is verslaafd en loopt vanwege schulden in schuldsanering bij Crediam, nu onderdeel van DWI, dat de gemeentelijke schuldhulpverleningstaak uitvoerde. Bij DWI is bekend dat verzoeker – mede door zijn persoonlijke problemen- IV ’s regelmatig niet of te laat inlevert en niet reageert op oproepen bij de dienst. Toch vindt keer op keer opschorting plaats; De uitkering wordt beëindigd in mei 2006. Bij het aanvragen van een nieuwe uitkering ontstaan weer problemen want verzoekers administratie is niet op orde; hij kan niet alle gegevens geven die de dienst wil hebben om een besluit te kunnen nemen. Er volgen maanden zonder inkomsten. Deze voorbeelden laten zien dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met persoonlijke omstandigheden van de klant. De dienst vraagt zich niet af of de eisen die hij aan deze klanten stelt voor hen haalbaar zijn. Situatie 2: een klant reageert niet (of onvoldoende) op informatieverzoeken. Mevrouw J. heeft geen vaste woon- of verblijfplaats. Na jaren niet gewerkt hebben, vindt ze een parttime baan via een uitzendbureau. De inkomsten zijn lager dan de bijstandsuitkering. De dienst schort het volledige recht op bijstand op omdat ze niet alle gegevens over de uitzendbaan overlegt. Er volgt een klachtprocedure en een bezwaar. Mevrouw D. is alleenstaande moeder, die maatschappelijke hulpverlening heeft omdat ze haar eigen belangen niet voldoende kan behartigen. Haar uitkering wordt beëindigd omdat ze niet op de informatieverzoeken van de dienst reageert. De vrouw heeft een maand geen uitkering ontvangen en wendt zich in financiële nood tot de ombudsman. De ombudsman neemt contact op met de hulpverlening, die laat weten dat er inmiddels een constructief gesprek is geweest met DWI en dat een nieuwe aanvraag snel wordt toegekend. Of de beëindiging met terugwerkende kracht wordt herzien, is echter onduidelijk.


RA0828680 1 september 2008 9/17

Mevrouw C. heeft een psychische stoornis en opent daardoor haar post niet. Ze reageert niet op berichten van de dienst. Daarom beëindigt de dienst de uitkering per 1 februari 2006. Na verloop van maanden vraagt ze hulp aan familie en gaat ze in behandeling bij een GGZ instelling. Ze vraagt in augustus een nieuwe uitkering aan. Inmiddels zijn er financiële problemen en betalingsachterstanden ontstaan. De dienst kent bijstand toe, maar niet met terugwerkende kracht. Ze kan de achterstanden in betaling van vaste lasten niet inlopen. Na interventie van de ombudsman verstrekt de dienst alsnog bijstand met terugwerkende kracht. RA0713715. 3 Mevrouw M. is alleenstaande moeder van vier kinderen. Ze heeft ernstige chronische psychische problemen, die bekend zijn bij DWI (een GGD-rapportage zit in het persoonsdossier). Door haar persoonlijke omstandigheden is zij regelmatig niet in staat te reageren op verzoeken om informatie van DWI; dit wordt door familieleden telefonisch gemeld bij DWI. Toch beëindigt DWI de uitkering in 2007. Financiële problemen zijn het gevolg. Mevrouw wendt zich tot ombudsman. Ze zegt uitdrukkelijk dat DWI geen rekening houdt met het haar omstandigheden en dat ze niet altijd kan voldoen aan de eisen die DWI stelt. DWI gaat na interventie door de ombudsman “om”: bijstand wordt uitbetaald. Inmiddels heeft mevrouw het maanden zonder moeten stellen. Soms erkent de dienst een fout te hebben gemaakt: De dienst nodigt de heer S. uit voor een herbeoordeling. Hij legt alle gevraagde informatie over, maar geen bankafschriften. De man legt de dienst uit dat die nog bij zijn ex liggen. Hij heeft dat op tijd doorgegeven aan de dienst, maar de behandelend medewerker is daarover niet geïnformeerd. De man levert de afschriften later in, maar toch beëindigt de dienst de uitkering. Omdat de dienst erkent dat er ten onrechte beëindigd is, neemt de dienst vijf maanden later een besluit over toekenning. Dat betekent dat de man maanden zonder inkomsten heeft gezeten. Situatie 3: een klant levert een IV niet (of: te laat) in. Mevrouw E. is een vierenzestig jaar oude vrouw van allochtone afkomst en analfabeet. DWI beëindigt de uitkering wegens het niet ontvangen van een inkomstenverklaring. De zoon van mevrouw probeert de kwestie nog met DWI op te lossen, doch DWI stelt zich zeer formeel op: het bezwaarschrift is te laat ingediend, dus DWI handhaaft de intrekkingsdatum. Mevrouw moet een nieuwe aanvraag doen. Ze heeft recht op een uitkering, maar door de gang van zaken mist mevrouw 4 maanden uitkering. Niet ontvangen van een IV leidt zonder uitzondering tot opschorting van uitkering. Er zijn ook andere problemen aan de inkomstenverklaringspraktijk. Vaak valt achteraf niet te achterhalen of het aan klant te wijten is dat de IV niet is aangekomen: heeft de klant de IV niet ingeleverd of is er een fout opgetreden bij de administratieve verwerking door de dienst? Dit zorgt vaak voor frustratie van de klant. DWI schort de uitkering van de heer C. op, want hij zou zijn IV niet hebben ingeleverd. De heer C. bestrijdt dat; het is de zoveelste keer dat DWI aangeeft dat hij zijn IV niet heeft gehad, terwijl die wel ingestuurd is.

3

Jaarverslag ombudsman 2007, pagina 41.


RA0828680 1 september 2008 10/17

Ook is het mogelijk dat de dienst de informatie die de klant op de IV aangeeft, niet adequaat verwerkt. Zonder dat de klant iets te verwijten valt, wordt de uitbetaling dan opgeschort. Dat blijkt uit de volgende zaak: Mevrouw S. is een alleenstaande moeder van meerdere kinderen. In mei 2006 volgt opname in een gesloten psychiatrische inrichting. Klant meldt dat op de inkomstenverklaring. In juni is ze nog steeds opgenomen in de inrichting; ten gevolge hiervan kan ze de IV van de volgende maand niet opsturen naar de dienst. De uitkering wordt per1 juni beëindigd. Mevrouw moet een nieuwe aanvraag indienen, en er volgt een bezwaarprocedure tegen de beëindiging. Verder ontstaan er problemen bij vaststellen van de nieuwe uitkeringsdatum, waardoor mevrouw eerst enkele maanden zonder bijstand moet overbruggen, met alle financiële gevolgen (achterstanden in betaling van vaste lasten) van dien. Soms erkent de dienst een fout te hebben gemaakt bij het verwerken van de IV: De heer B. zit in een WSNP-traject; dat brengt mee dat hij aan zijn aflossings/reserveringsverplichting moet voldoen en geen nieuwe schulden mag maken. De klant levert een IV in, maar toch gaat de dienst over tot opschorting. Reden is dat de dienst informatie op de IV te laat heeft verwerkt. De dienst erkent dat de uitkering ten onrechte niet is uitbetaald. Hierdoor komt het WSNP- traject onder de druk te staan, buiten schuld van de klant. Situatie 4: overige situaties. Er zijn situaties waarbij een verandering in persoonlijke omstandigheden, doorgegeven door de klant aan de dienst een actie van de dienst vergt ten aanzien van (de hoogte van) de uitkering. Als de dienst die informatie niet (op tijd) verwerkt, kan dat tot gevolg hebben dat de uitkering niet wordt uitbetaald. Een voorbeeld: Na het overlijden van haar man in december 2005 blokkeert de dienst de uitkering van mevrouw B. Reden is dat de handtekening van de man niet op de IV stond. Op 7 februari 2006 bericht de dienst dat zij de bijstandsuitkering behoudt totdat de Sociale Verzekeringsbank heeft beslist over de Algemene nabestaandenwet. Als mevrouw B. in februari weer geen uitkering krijgt, wendt ze zich tot de ombudsman. De uitkering blijkt nog steeds geblokkeerd, wat het gevolg is van het ontbreken van de handtekening op de inkomstenverklaring van december 2005. De uitkering had na het besluit van 7 februari nooit geblokkeerd mogen blijven. RA0612520 4 . Het komt voor dat de klant op een IV een wijziging in inkomen vermeldt. Dat inkomen kan uit een andere uitkering of een parttime baan afkomstig zijn. Pas nadat de uitbetaling van uitkering is opgeschort en er een herberekening is gemaakt, beoordeelt de dienst of er recht op aanvullende bijstand is. Enkele voorbeelden: Mevrouw G.-M., is getrouwd en heeft een kind.. Klante krijgt slechts een alleenstaande ouder uitkering. Dat heeft te maken met een onjuiste ID-code op het vreemdelingendocument van haar man. Haar man heeft een parttime baan voor enkele uren per week. Vanwege deze inkomsten

4

Jaarverslag ombudsman 2006, pag 32.


RA0828680 1 september 2008 11/17

schort DWI de hele uitkering van mevrouw volledig op. Pas na herberekening zal de dienst beoordelen hoe hoog de aanvullende bijstandsuitkering is. Het lijkt erop dat de dienst eraan voorbijgaat dat een herberekening tijd vergt, en dat gedurende die tijd de klant (een deel van) zijn inkomen mist. Mocht achteraf blijken dat de klant recht heeft op een aanvulling, dan heeft de klant vaak al gedurende weken een inkomen gehad dat onder het minimuminkomen ligt. De heer M. heeft een WAO en aanvullende bijstandsuitkering. Per januari 2006 wijzigt de hoogte van de WAO; verzoeker meldt dat op de IV van januari. De aanpassing van het WAO recht brengt aanpassing van de aanvullende uitkering van DWI mee. DWI past dat bedrag niet aan, er volgt een opschortingsbesluit. Uiteindelijk past de dienst de uitkering naar aanleiding van een bezwaarschrift aan; dan heeft verzoeker al drie maanden geen aanvullende bijstand gehad. Ook komt het voor dat een uitkering opgeschort wordt vanwege een mogelijk recht op een UWV toeslag: De heer P. ’s uitkering wordt opgeschort vanwege een mogelijk recht op een toeslag van UWV. Een verhuizing kan ook tot een verkeerde intrekking leiden: Mevrouw A., een alleenstaande vrouw, heeft op 1 maart een nieuwe woning in Almere gekregen. Per 1 april verhuist ze.. Ze laat zich dan inschrijven in het bevolkingsregister in Almere. DWI beëindigt de uitkering per 1 maart, terwijl mevrouw tot 1 april in Amsterdam woont en daar recht had op bijstand. Bij navraag krijgt klant van DWI te horen dat ze maar in bezwaar moet gaan als ze het niet eens is met het besluit. Een klacht bij de ombudsman volgt, waarna de dienst nog tot uitbetaling van uitkering over de maand maart overgaat. Ook het bereiken van de 18-jarige leeftijd van een inwonend kind kan aanleiding vormen voor een systeemblokkade van de bijstand: De heer G., vader van een minderjarige inwonende zoon, ontvangt een alleenstaande ouderuitkering. De dienst betaalt zijn vaste lasten. Eind augustus 2006 ontvangt hij geen uitkering. De dienst blijkt de uitkering automatisch te hebben geblokkeerd. Dat houdt verband met het bereiken van de 18-jarige leeftijd van de zoon begin augustus. De systeemblokkade brengt mee dat de vaste lasten niet worden betaald. Eind oktober heeft de dienst de uitkering over de periode augustus tot en met oktober uitbetaald. De heer G heeft in die periode een paar keer een voorschot gehad. Van de dienst mag verwacht worden dat ze de interne werkwijze zo inricht dat tijdig gesignaleerd wordt dat een onderzoek nodig is om te bepalen of de hoogte van de uitkering moet worden aangepast. RA0713713 5 .

5

Jaarverslag ombudsman 2007, pag 41.


RA0828680 1 september 2008 12/17

3.2 Analyse van de zaken Er zijn vijf bezwaren tegen de huidige opschortings- en beëindigingspraktijk: 1. Ontbreken inhoudelijk onderzoek op grond van vergaarde informatie De inventarisatie van zaken toont dat de aanleiding om tot opschorting en beëindiging van de uitkering over te gaan meestal procedureel van aard is. Het ontbreekt de dienst vaak aan inhoudelijke informatie die nodig is om zich een oordeel te vormen over de rechtmatigheid van de uitkering. Daarmee komt het eerste bezwaar tegen de huidige werkwijze bloot te liggen. De uitkering wordt niet opgeschort en beëindigd, omdat het recht op een uitkering ontbreekt of is komen te ontbreken. De maatregel wordt genomen omdat de informatie die aan de klant gevraagd wordt in het kader van het onderzoek naar de rechtmatigheid van de uitkering niet voor handen is. Tot een gedegen onderzoek, waarop het opschortings- en beëindigingsbesluit is gebaseerd, komt de dienst niet. De grondslag voor het stopzetten van de uitkering is daarmee erg mager en de huidige handelwijze nogal rücksichtslos. Bovendien druist deze handelwijze in tegen de eisen die de Algemene wet bestuursrecht aan besluitvorming stelt, namelijk dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van de besluitvorming de nodige kennis vergaart over de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel 3:2 Awb). De in paragraaf 1.3 gestelde centrale vraag: Bieden de situaties waarin DWI overgaat tot opschorting en beëindiging van de uitkering hiervoor voldoende grondslag? is daarmee ontkennend beantwoord. Naast dit eerste bezwaar, levert de analyse van de zaken vier andere bezwaren op tegen de huidige opschortings- en beëindigingspraktijk: 2. Onvoldoende rekening houden met de kenmerken van de doelgroep Vooropgesteld moet worden dat klanten die wel goed in staat zijn om hun administratie te beheren en aan de informatieverplichting te voldoen, zich aan die verplichting moeten houden. Dat laat echter onverlet dat de dienst niet voor elke klant in iedere situatie strikt dezelfde normen kan hanteren. Voorafgaand aan het opschortingsbesluit beoordeelt de dienst vaak niet of van de klant in kwestie in redelijkheid kan worden gevergd dat hij de informatie aanlevert of op afspraken bij de dienst komt. De vraag: “Kan deze klant dat, gezien zijn persoonlijke omstandigheden, wel?“ wordt daarbij eerder bij uitzondering gesteld. De dienst zou zich die vraag wel altijd moeten stellen. Dit is in lijn met de opvatting van de dienst dat de klantmanager zijn klant moet kennen. Bij besluitvorming, die zo ingrijpend is voor de klant omdat het de voorziening in primaire levensbehoeften betreft, moet de dienst altijd rekening houden met de bijzondere kenmerken van de doelgroep die DWI als klant heeft. Een deel van de klanten heeft nu eenmaal niet de sociale vaardigheden of zelfredzaamheid die adequaat optreden richting DWI weliswaar vereist, maar DWI gaat daar wél ten onrechte vanuit. Een klant verwoordde dat onlangs heel treffend als volgt: --- Mijn persoonlijke omstandigheden kunnen niet volgens de strikte sociaal-juridische weg afgehandeld worden; er bestaat volgens mij weinig beleidsvrijheid meer voor de ambtenaren. […. .]. Ik heb het hier niet over de schuldvraag, medewerkers van DWI hebben me goed geholpen [ …..].


RA0828680 1 september 2008 13/17

Het is mijns inziens de wurggreep van de strikt sociaal-juridische benadering die flink is doorgeschoten terwijl het een gegeven is dat men (DWI) vaak te maken heeft met mensen die om de een of andere reden niet meer optimaal functioneren of kunnen functioneren in deze maatschappij. En hieraan wordt voorbij gegaan. De DWI benadering, die uitgaat van een strikt rationeel denkend mens die optimaal functioneert moet bij een instantie die geacht wordt mensen, die aan de rand van de samenleving leven, een De helpende hand te bieden worden los gelaten.--Een individuele klantgerichte “maatwerk” benadering blijft geboden. En daarvan geeft de huidige werkwijze geen blijk. 3. Opschortingspraktijk is niet evenredig Het beginsel van evenredigheid eist dat een bestuursorgaan voorafgaand aan het nemen van een besluit het belang van het realiseren van een doelstelling afweegt tegen het belang van de burger die door het besluit in zijn belangen getroffen wordt. De maatregel van het bestuursorgaan dient niet onnodig belastend te zijn voor de burger. Het belang van de dienst bij het stopzetten van uitbetaling is dat de kans op ten onrechte verstrekte uitkering wordt uitgesloten; het belang van de burger bij uitbetaling dat hij in zijn levensbehoefte kan voorzien. Met name indien de aanleiding voor opschorting gelegen is in het ontbreken van informatie die inhoudelijke beoordeling van het recht op de bijstand mogelijk maakt doet de huidige opschortingspraktijk geen recht aan het evenredigheidsbeginsel: immers de dienst kan minder drastische maatregelen nemen in plaats van het volledig stopzetten van uitbetaling. Gedeeltelijke stopzetting is mogelijk, maar de dienst lijkt zich daar niet bewust van te zijn. De uitkomst kàn anders zijn indien de rechtmatigheid van de uitkering onvoldoende is komen vast te staan. Ook dan geldt de eis van evenredigheid. Als bijvoorbeeld een bepaalde toeslag in het geding is, hoeft niet de hele uitkering te worden stopgezet. 4. Automatische besluiten over ingrijpende maatregel / ontbreken voorafgaande toetsing door inkomensconsulent of klantmanager Aan een bulk aan opschortingsbesluiten, namelijk die voortkomen uit het ontbreken van een inkomstenverklaring gaat geen beoordeling door een DWI medewerker vooraf. Datzelfde geldt als de klant (zie paragraaf 3.1, situaties onder 4) een wijziging in persoonlijke omstandigheden aangeeft op de inkomstenverklaring. In feite neemt het systeem dan een besluit over opschorting van de uitkering, zonder dat een medewerker van de dienst zich vooraf van de juistheid hiervan heeft vergewist. De dienst is inmiddels gestart om de procedure rond de inkomstenverklaring te wijzigen: die wijziging komt erop neer dat de systeemblokkades worden afgeschaft in situaties waarin de klant veranderingen in zijn persoonlijke omstandigheden (de hoogte van inkomsten of samenstelling van het huishouden) heeft gemeld op de inkomstenverklaring. DWI bereidt nu aanpassingen voor die erop zijn gericht dat de inkomensconsulent zelf in staat is de uitkering in zulke situaties aan te passen. Daarmee blijft de systeemblokkade bij uitblijven van de inkomstenverklaring bestaan. Dat doet geen recht aan de toezegging die de wethouder aan de commissie deed dat er altijd een menselijke handeling aan de stopzetting van een uitkering ten grondslag zou komen te liggen. 6 Juist ook bij het ontbreken van een inkomstenverklaring moet er een menselijke toets voorafgaand aan de opschorting plaatsvinden. Er kunnen immers allerlei valide redenen zijn waarom de klant de inkomstenverklaring niet heeft ingeleverd.

6

Dit blijkt uit een brief van wethouder Asscher aan de leden van de commissie WIJ van 16 april 2008.


RA0828680 1 september 2008 14/17

5. Schadebeperking vindt nauwelijks plaats Dan het vijfde bezwaar tegen de huidige werkwijze: veelal bestaat er toch recht op uitkering en verstrekt DWI die achteraf ook weer. Omdat de dienst in de regel geen bijstand met terugwerkende kracht toekent, zijn er vaak onherstelbare gaten in het inkomen ontstaan, waardoor achterstanden in de betaling van vaste lasten niet meer gemakkelijk ingelopen kunnen worden. De bijkomende invorderingsprocedures brengen ook weer kosten mee, die verhaald worden op de klant. Ook zijn er hoge maatschappelijke kosten gemaakt, doordat de klant een beroep heeft gedaan op het maatschappelijk werk en bezwaar en beroepsprocedures is gestart. Hoewel de exacte omvang van die kosten hier niet bekend is, is er alle aanleiding om de opschortings- en beëindigingsprocedure anders in te richten. Dit kan door de stopzetting van de bijstandbetaling pas te laten plaatsvinden nadat er na inhoudelijk onderzoek vastgesteld is dat er geen recht op een uitkering bestaat. De motivering van de dienst om dit niet te doen, namelijk toename van terugvorderingsbesluiten en daarmee toename van werk voor de afdeling terugvordering en verhaal, overtuigt niet. Dit zou net zo goed gezegd kunnen worden over de toename van bezwaar- en klachtprocedures, en de toename van werk voor de afdeling bezwaar en klachten die de huidige werkwijze meebrengt. Meer principieel is het bezwaar dat het individuele belang van de klant bij voortzetting van bijstand ondergeschikt wordt gemaakt aan het belang van DWI bij het acuut beëindigen van bijstand en het voorkomen van terugvorderingsbesluiten. Dit is geen redelijke uitkomst van afweging van belangen. Bovendien staan de nadelen voor de klant van terugvordering achteraf (maandelijkse aflossing en interen op inkomen) niet in verhouding tot de onevenredige nadelen van de opschortingspraktijk (inkomensgat, achterstallige betalingen van vaste lasten, beroep op schuldhulp). Voortzetting van de huidige praktijk miskent dat er zowel voor DWI als de klant veel te winnen is bij een herbezinning op de procedure: voor de klant kan daarmee onnodige financiële ellende voorkomen worden, voor de dienst tijdrovende en onnodige (administratieve) handelingen en procedures.


RA0828680 1 september 2008 15/17

4. Conclusies en aanbevelingen

Conclusies 1. Een gedegen inhoudelijk onderzoek naar rechtmatigheid van de uitkering, ten grondslag liggend aan opschortingsbesluit, ontbreekt veelal. Het “enkele vermoeden van onrechtmatigheid” is in de praktijk voor DWI voldoende grond voor opschorting. 2. DWI houdt bij haar besluit over opschorting en beëindiging onvoldoende rekening met de omstandigheden van de klant. Bij het vragen van informatie ter beoordeling van het recht op uitkering vraagt de dienst zich onvoldoende af of de klant in kwestie daaraan in redelijkheid kan voldoen. 3. De dienst neemt in een bulk van situaties automatisch opschortingsbesluiten, zonder een voorafgaande beoordeling door een inkomensconsulent. 4. De huidige werkwijze: opschorten en beëindigen voordat er een inhoudelijk onderzoek naar het recht op de uitkering is gedaan, kan leiden tot kostenverhoging voor DWI en overlast voor de klant. DWI moet administratieve handelingen doen en een beëindigingsonderzoek opstarten. De klant komt in de problemen. Doet vaak een beroep op sociaal raadslieden, maatschappelijk werk, gaat in bezwaar, dient een klacht in. Ook moet hij een nieuwe aanvraag indienen – wat weer nieuw werk voor DWI meebrengt. Vaak doet de klant een beroep op schuldhulpverlening of komt een lopende schuldsanering onder druk te staan. 5. De huidige opschortingspraktijk leidt tot nodige schade voor de klant, nu er -mocht de uitkering later worden hervat- doorgaans niet met terugwerkende kracht wordt toegekend. 6. De huidige opschortingspraktijk doet geen recht aan het evenredigheidsbeginsel: de dienst kan in veel gevallen minder drastische maatregelen nemen in plaats van het volledig stopzetten van uitbetaling.

Aanbevelingen 1. Maak een afweging op grond van beschikbare inhoudelijke informatie alvorens tot opschorting te besluiten. 2. Houd rekening met individuele omstandigheden van de klant bij het nemen van een opschortingsbesluit; daarvoor is kennis van de situatie van de klant nodig. Lever maatwerk, bijvoorbeeld door een lijst van klanten te hanteren, bij wie -op basis van hun persoonskenmerken- het niet voldoen aan informatieplicht niet onmiddellijk tot opschorting leidt.


RA0828680 1 september 2008 16/17

3. Zoek standaard persoonlijk contact met de klant alvorens een opschortings- en beëindigingbesluit te nemen. 4. Vermijd automatische opschortingsbesluiten; aan dergelijke besluiten die rechtstreeks gevolgen hebben voor de inkomensvoorziening van de klanten dient een individuele afweging vooraf te gaan. 5. In situaties waarin na beëindiging achteraf recht op bijstand blijkt te bestaan moet de dienst de kosten voortkomend uit achterstallige betaling van vaste lasten (rente en invorderingskosten) standaard uitkeren, nu het onredelijk is deze voor rekening van de klant te laten. 6. Overweeg in plaats van volledige stopzetting van uitkering gedeeltelijke stopzetting, met name als slechts een deel van de uitkering (toeslagen) in het geding is.


RA0828680 1 september 2008 17/17

Bijlage 1 17 Wwb: 1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van allen feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. 53a Wwb: Het college van burgemeester en wethouders bepaalt welke gegevens ten behoeve van (verlening) en voortzetting van bijstand en welke bewijsstukken door de belanghebbende worden verstrekt; dat geldt ook voor de wijze en het tijdstip waarop die verstrekking plaats vindt. Het college is bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zonodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voorzetting van bijstand. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan het college besluiten tot herziening van de bijstand. 54 Wwb: [onjuiste gegevens en onvoldoende medewerking] 1. Indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of de gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, dan wel indien de belanghebbende aan de andere kant onvoldoende medewerking verleent, kan het college het recht op bijstand voor de duur van ten hoogste acht weken opschorten: a. vanaf de eerste dag van de periode waarop het verzuim betrekking heeft, of b. vanaf de dag van het verzuim indien niet kan worden bepaald op welke periode dit verzuim betrekking heeft. 2. Het college doet mededeling van de opschorting aan de belanghebbende en nodigt hem uit binnen een door hen te stellen termijn het verzuim te herstellen. 4. Als de belanghebbende [….] verzuim niet herstelt binnen de daarvoor gestelde termijn, kan het college na het verstrijken van deze termijn het besluit tot toekenning van bijstand intrekken met ingang van de eerste dag waarover het recht op bijstand is opgeschort.

Notitie Gemeentelijke Ombudsman Opschorting en beëindiging door DWI

Recommend Documents