Nederlandse Defensie Doctrine

Nederlandse Defensie Doctrine

omslag_ndd_7mm_rug.indd 1

20-11-13 15:37

Colofon Illustraties

Audiodvisuele Dienst Defensie (AVDD)

Vormgeving & layout

Grafische Dienst | AVDD | Den Haag

Historische inleidingen

Luitenant-kolonel Drs. W.J. Hagemeijer

Verantwoording De NDD is onder verantwoordelijkheid van de Defensiestaf samengesteld door een werkgroep met vertegenwoordigers van de operationele commando’s en enkele defensieonderdelen. De samenstelling van deze werkgroep was als volgt:

2

Luitenant-kolonel KLu E. I. de Voogt Kol b.d. A. de Munnik (redactie) Kapitein-luitenant ter zee D.J. Kuijper Luitenant-kolonel Ing H.J. Keij Luitenant-kolonel N.J. Vredegoor Luitenant-kolonel W.C. Roepers Mr. dr. M.C. Zwanenburg Majoor J.F.M. Bosman Majoor M. Geel Majoor E.M. van Gilst-de Vries, MSc Dhr F. de Boer

Defensiestaf (DS), Directie Operationeel Beleid en Behoeftestellingen en Plannen (DOBBP), Ressort Operationeel Beleid, Afdeling Doctrine Vertegenwoordiger Nederlandse Defensie Academie (NLDA) Vertegenwoordiger Commando Zeestrijdkrachten (CZSK) Vertegenwoordiger Commando Landstrijdkrachten (CLAS) Vertegenwoordiger Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK) Vertegenwoordiger DS, Directie Operaties (DOPS) Bestuursstaf, Directie Juridische Zaken (DJZ) Vertegenwoordiger DS, Directie Aansturen Operationele Gereedstelling, (DAOG) Vertegenwoordiger Koninklijke Marechaussee (KMAR) Vertegenwoordiger Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst (MIVD) Vertegenwoordiger Internationale Militaire Samenwerking

Reacties

Defensiestaf (DS/DOBBP/OB; na 2013: DS/DP/K&I) Postbus 20701 2500 ES Den Haag

© Defensiestaf, Den Haag, maart 2013-02-22 No parts of this book may be reproduced in any form, by print, Photo print, microfilm or any other means without written permission from the Publisher. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder de voorfgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.


Vooraf In deze jaren van financiële crisis moet Defensie zich hard inspannen om betaalbaar en relevant te blijven voor de langere termijn. Daarbij zetten we alles op alles voor een krijgsmacht die er toe doet en die zich onderscheidt in kwaliteit, bruikbaarheid en vernieuwend vermogen. Mijn principe is dat wát we doen, ook goed moeten doen. Dit kan niet zonder het simpeler maken van structuren en processen, zonder het joint plannen, voorbereiden en uitvoeren van operaties, en zonder het beschikken over interoperabel inzetbare eenheden en materieel. Toch zijn het niet deze ontwikkelingen die noodzaken tot nieuwe doctrine. Het is vooral de in korte tijd sterk toegenomen complexiteit van de omgeving waarin operaties plaatsvinden en de voortgeschreden ontwikkelingen in het denken over de inzet van instrumenten van macht, die de aanleiding vormen. Ook is het inzicht ontstaan dat bepaalde onderwerpen op joint niveau specifieke doctrine vereisen en niet meer uitgebreid in de NDD hoeven te worden behandeld. Deze betreffen de Joint Doctrine Publicatie (JDP) 5, Commandovoering, en de JDP 2, Inlichtingen. Daarmee ontstaat een meer eenduidige structuur van joint doctrine publicaties, in lijn met die van de NAVO. 3

In deze herziene NDD ligt grotere nadruk op het hanteren van de geïntegreerde benadering als gemeenschappelijke noemer van bepaalde operationele concepten. De context van de omgeving en de situatie waarin de militair moet optreden krijgt meer aandacht. Inzicht in ‘factoren en actoren’ in de steeds complexere omgeving is cruciaal voor de commandant, de planner, de militaire adviseur of diplomaat. De context kan in sommige situaties zo belangrijk zijn dat deze kan of moet prevaleren boven het hanteren van militaire principes. Kennis van de context zorgt voor een zorgvuldigere en breder afgewogen besluiten. Context is meer dan ooit een inherent onderdeel van doctrine geworden. Deze NDD stelt het joint, multinationale en interagency optreden centraal en beschrijft de krijgsmachtdelen als deel van het grotere geheel, en langs de lijnen van het betreffende domein waarin zij optreden.

DE COMMANDANT DER STRIJDKRACHTEN T. Middendorp Generaal

Inhoud Inleiding 7

4

Aanleiding Doel en belang van de Nederlandse Defensiedoctrine (NDD) Doelgroepen Militaire doctrine - Begripsbepaling Positie van de NDD Bronnen van doctrine Structuur van de NDD

7 10 12 12 13 13 15

1. De (inter)nationale omgeving

17

17 20 20 21 24 29 30

1.1 Inleiding 1.2 Actoren en factoren 1.3 Belangen 1.4 Machtsmiddelen 1.5 Toepassing van machtsmiddelen 1.6 Comprehensive Approach (de geïntegreerde benadering) 1.7 Trends

2. Nederlands veiligheidsbeleid

37

37 39 40 45 45 47

2.1 Inleiding 2.2 Internationaal veiligheidsbeleid 2.3 Nederlands buitenland- en veiligheidsbeleid 2.4 Nederlands veiligheidsbeleid 2.5 Strategie Nationale Veiligheid 2.6 Defensiebeleid

3. De krijgsmacht als instrument van de regering

51

51 53 55 57 59 67 68

3.1 Inleiding 3.2 Het internationaalrechtelijk kader 3.3 Nationaalrechtelijk kader 3.4 Hoofdtaken 3.5 Besluitvorming over inzet 3.6 Rules of Engagement 3.7 Aansturing tijdens inzet


4. Militair vermogen

71

71 74 75 77 79 80 84 88 91 94 97

4.1 Inleiding 4.2 De componenten en hun samenhang 4.3 De mentale component 4.4 De fysieke component 4.5 De conceptuele component 4.6 Militair vermogen in de operationele omgeving 4.7 Optreden in het maritieme domein 4.8 Optreden in het landdomein 4.9 Optreden in het luchtdomein (Airpower) 4.10 Optreden in het ruimtedomein (Space) 4.11 Optreden in het informatiedomein

5. Militaire doctrine

5.1 Inleiding 5.2 Niveaus van militair optreden 5.3 Grondbeginselen van militair optreden 5.4 Joint functies van militair optreden 5.5 Nationale accenten 5.6 Omgaan met verwachtingen 5.7 Bijzondere verantwoordelijkheid

103 103 104 111 115 120 124 125

Literatuurlijst 127

5

6


Inleiding Aanleiding In 2005 is voor de eerste keer de Nederlandse Defensiedoctrine (NDD) uitgegeven. Deze uitgave is voortgekomen uit de toenemende samenwerking tussen de verschillende krijgsmachtdelen, de ontwikkelingen op het gebied van doctrine binnen de NoordAtlantische Verdragsorganisatie (NAVO) en de veranderingen in de defensieorganisatie. De toenmalige Adviescommissie Opperbevelhebberschap heeft onderstreept dat doctrine, en dan vooral joint doctrine, een van de instrumenten is die de Commandant der Strijdkrachten (CDS) ter beschikking staat om inhoud te geven aan zijn rol als Corporate Operator. Na ruim zeven jaar is de aard van het militaire optreden verder geëvolueerd. Militaire inzet, met name in Afghanistan en nabij Somalië en de daaruit voortkomende ervaringen, leert dat het optreden meer joint 1 is dan ooit. Het denken over de kern van de militaire bijdrage bij het handhaven van de internationale rechtsorde, de inzichten over bijdragen aan conflictbeheersing en het meewerken aan het ontwikkelen van duurzame oplossingen hebben zich verder ontwikkeld. Deze ontwikkelingen hebben tot deze herziene Nederlandse Defensiedoctrine (NDD) geleid. 7

Doctrine in historisch perspectief Sinds de tijd van de Verlichting groeide in Europa de overtuiging dat de aard en wijze van oorlogvoering konden worden doorgrond door studie en analyse. Eind 18e en begin 19e eeuw kwam daarom een hausse van militaire publicaties op gang. Vele (militaire) auteurs deden in deze periode een eerste aanzet tot de beschrijving van ‘oorlogswetten’ en geleerde lessen van militaire operaties. De bekendste onder hen waren de Zwitser Jomini en de Pruis Von Clausewitz. Professionalisering en ontwikkelingen richting massaoorlogvoering sinds de dagen van de Franse Revolutie maakten het tegelijkertijd nodig dat krijgsmachten hun toekomstige optreden gingen vastleggen in doctrines. Hierin beschreven zij de functies van krijgsmachtonderdelen tijdens een conflict en de manier waarop (grote) formaties doelen konden verwezenlijken. Zulke omschrijvingen verschaften eenheid van opvatting en kanaliseerden het militaire denken op de diverse niveaus van organisatie. Krijgsgeschiedenis werd gezien als de voornaamste bron voor deze doctrinevorming. De eerste doctrines boden een eenduidige leidraad voor de planning, uitvoering en afronding van militaire taken. Ze kenden, ook toen al, een zekere gelaagdheid. Er waren 1 De betekenis van ‘joint’ komt in par. 4.6.1. aan de orde.

publicaties die het optreden van ‘grote eenheden’ op strategisch niveau beschreven, alsook uitgaven die het tactisch handelen van de wapen- en dienstvakken behandelden en handboeken voor het optreden op technisch niveau, de moderne ‘tactics, techniques and procedures’. De samenhang tussen de diverse publicaties en de mate van gedetailleerdheid waren nog beperkt. De Nederlandse krijgsmacht bracht in de loop van de 20e eeuw diverse doctrines uit. Die hadden vooral betrekking op het landen luchtoptreden. In 1925 verscheen bij de Luchtvaartafdeling van de landmacht het ‘Voorschrift voor het gebruik van Luchtstrijdkrachten’, met een nadruk op het optreden van het luchtwapen in grotere legerverbanden, zoals het toenmalige Veldleger of een divisie. In 1926 voerde de landmacht de ‘Handleiding voor het gevecht der groote eenheden (de Gevechtshandleiding)’ in. In de landmachtdoctrine werd uitsluitend ingegaan op het grootschalige conflict, waarbij het optreden, in alle gevechtsvormen, vooral methodisch van aard was. 8

Voor het uitvoeren van de interne en externe beveiligingstaak in Nederlands-Indië waren het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger (KNIL) en de Koninklijke Marine (KM) verantwoordelijk. Het KNIL ontwikkelde een eigen doctrine, die ter bestrijding van het antikoloniale verzet, de contraguerrilla centraal stelde. Kern van de koloniale aanpak waren kleine groepen inheemse troepen onder leiding van een Nederlandse luitenant, die gewapend met karabijn en klewang de irreguliere tegenstander in de jungle opzochten. De aanpak met deze mobiele eenheden bleek succesvol en stond model voor het optreden van alle KNIL-infanterie. Het was vastgelegd in het ‘Voorschrift voor de uitoefening van de politieke politionele taak van het leger’ (VPTL), maar de kennis daarvan raakte na het Nederlandse vertrek uit Nederlands-Indië in de vergetelheid. In de jaren vijftig werd de Nederlandse krijgsmacht opgebouwd om een defensieve rol in NAVO-verband te kunnen uitvoeren. Voor de landmacht betekende dit in eerste instantie het mede verdedigen van de IJssel-Rijnlinie. Later verschoof het toegewezen verdedigingsvak naar het Duitse grondgebied. Ook in de lucht en ter zee hadden de Nederlandse krijgsmachtdelen hun in het bondgenootschap ingebedde verdedigingstaak. De marine concentreerde zich op de bescherming van konvooien (Sea Lines of Communications, SLOC) en de luchtmacht richtte zich op het bevechten van luchtoverwicht en grondgebonden luchtverdediging. In deze periode ontwikkelde de landmacht een eigen, nationale (land)doctrine. Door de internationale inbedding van het lucht- en maritieme optreden, hebben de KM en de KLu hun optreden vooral gebaseerd op NAVO doctrine aangevuld met nationale en koninkrijkstaken. Nederlandse Defensie Doctrine

In de jaren zestig werden de nodige veranderingen doorgevoerd, mede door de komst van tactische kernwapens. De NAVO-doctrine was in deze periode gebaseerd op de ‘forward defence’. Hierbij zouden de NAVO-troepen de aanvaller eerst moeten vertragen en tot staan brengen, waarna een grootschalige tegenaanval, al dan niet gesteund door de inzet van tactische kernwapens, de oorspronkelijke situatie moest herstellen. Het optreden was centraal gepland en centraal aangestuurd. Eind jaren zestig voerde de NAVO de ‘flexible response’ in. Dit verdedigingsconcept zou in beginsel niet-nucleair zijn. In principe bleef het NAVO optreden defensief, vooral gericht op grootschalige slijtage van de vijand en het uitvoeren van een beslissende tegenaanval. Kenmerkend voor de situatie in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw was dat de diverse krijgsmachtdelen grotendeels hun ‘eigen’ oorlog zouden voeren. Het joint optreden stond nog in de kinderschoenen en multinationaal optreden was vooral een zaak van de marine en de luchtmacht. 9

In de jaren tachtig was het conventionele overwicht van het Warschaupact aanzienlijk toegenomen. Om hier dit succesvol het hoofd aan te kunnen bieden, ontwikkelden de Amerikanen de AirLand Battle Doctrine, door de NAVO gedeeltelijk overgenomen als Follow On Forces Attack (FOFA). Hierbij zette het bondgenootschap in op het uitbuiten van haar technologische overwicht, die het mogelijk moest maken de tegenstander ook in de diepte aan te vallen. Deze manier van oorlogvoering vereiste veel planning en coördinatie tussen de diverse bevelsniveaus en eenheden. De krijgsmacht was in 1989 nog steeds bezig met het aanpassen van de doctrines aan dit nieuwe concept, toen het IJzeren Gordijn plotseling viel. In de jaren daarna kwam er een einde aan zowel het Warschaupact als de Sovjet-Unie. Van de een op de andere dag hadden de NAVO-bondgenoten geen vooraf te bepalen tegenstander meer. De fixatie op het grootschalige conflict verdween. Er kwam weer aandacht voor andere vormen van militair optreden. De krijgsmachtdelen kwamen midden jaren negentig met vernieuwde doctrines, die meer aansloten bij de veranderde omstandigheden. In 1996 verscheen de Airpower Doctrine (APD) van de luchtmacht en de algemene Landmacht Doctrine Publicatie (LDP) ‘Militaire Doctrine’, overkoepelend documenten met de algemene uitgangspunten van resp. het lucht- en landoptreden. Omdat het palet aan inzetmogelijkheden aanzienlijk was toegenomen, werd de landmachtdoctrine meerdelig uitgegeven. Volgende delen

behandelden ‘Gevechtsoperaties’, ‘Vredesoperaties’ en ‘Nationale operaties’. In deze nieuwe doctrine golden als leidende beginselen de manoeuvrebenadering en de opdrachtgerichte commandovoering. In 2005 verscheen naar aanleiding van het uitkomen van de toenmalige Nederlandse Defensiedoctrine een operationeel richtinggevend document over de maritieme component van militaire operaties, de Leidraad Maritiem Optreden.

Doel en belang van de Nederlandse Defensiedoctrine

10

Eenheid van opvatting. Net als andere grote organisaties met een grote diversiteit aan werkterreinen en disciplines moet een krijgsmacht in staat zijn complexe activiteiten te beheersen en zorgen dat organisatiedoelstellingen worden gerealiseerd. Bovendien moeten strijdkrachten zich snel kunnen aanpassen aan wijzigende omstandigheden en effectief kunnen blijven werken in chaotische en levensbedreigende situaties. Militairen moeten het hoofd bieden aan complexe situaties en onder extreme omstandigheden met verstand van zaken handelen. Zij moeten onafhankelijk, mogelijk geïsoleerd van elkaar en in lijn met de door Defensie nagestreefde ethische en morele principes en verstrekte operationele en logistieke richtlijnen, kunnen optreden. Eenheid van opvatting binnen de organisatie is hiervoor een voorwaarde. Deze eenheid van opvatting is ook relevant in situaties waarin het verband tussen de Nederlandse militaire bijdrage en het nationale belang niet direct voor de hand ligt. Dit is vooral het geval bij operaties in het kader van de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. De militair en de militaire eenheid worden gesteund in hun militaire professionaliteit en vastberadenheid, doordat de Nederlandse militaire bijdrage in de juiste context wordt geplaatst. Op tactisch niveau leidt eenheid van opvatting tot handelen in de geest van de militaire organisatie in het algemeen en in de geest van de bevelvoerende commandant in het bijzonder. Stuurmiddel CDS. Met doctrine wordt eveneens de basis gelegd voor het plannen, voorbereiden en uitvoeren van militaire operaties. Hierdoor kunnen deze operaties efficiënter en effectiever worden uitgevoerd dan bij gebrek aan eenheid van opvatting. Met een joint doctrine heeft de CDS een stuurmiddel in handen, ook voor de werkzaamheden van zijn eigen stafdirecties. Sinds 2005 heeft de CDS een centrale rol bij de aansturing van de krijgsmachtdelen (operationele commando’s) en de missies van de Nederlandse strijdkrachten. De NDD steunt de CDS bij het richting geven aan de wijze waarop de krijgsmacht wordt ingezet in het kader van het Nederlandse veiligheidsbeleid.


Nationale beleidscontext. De NDD plaatst doctrine in de Nederlandse context. Hoewel de doctrine van de NAVO leidend is in het Nederlandse denken over de inzet van het militaire machtsinstrument, is deze doctrine uiteindelijk een consensusproduct. Dat betekent dat nationale accenten anders kunnen liggen dan in NAVO-doctrine is verwoord. De NDD is het document waarin deze Nederlandse accenten worden belicht. De NDD biedt het gemeenschappelijke kader dat joint inzet van de krijgsmacht mogelijk maakt. De toenemende verwevenheid bij het optreden van de eenheden van verschillende krijgsmachtdelen en de steeds groter wordende samenwerking met andere departementen en (overheids-) organisaties dwingt tot een eenduidige denkwijze over het uitvoeren van militaire operaties. De NDD geeft hieraan inhoud, en geeft richting aan het denken over het optreden van de krijgsmacht en van de afzonderlijke krijgsmachtdelen in onderlinge samenhang. Dat maakt niet alleen de samenwerking eenvoudiger; het zorgt ook voor een beter wederzijds begrip. Transparantie. De NDD is tevens een naslagwerk voor andere actoren die op enigerlei wijze betrokken zijn bij de missies van de krijgsmacht. Om samenwerking mogelijk te maken, is het nodig duidelijk te maken welke principes de basis vormen voor de inzet van de krijgsmacht en op welke manier operaties worden uitgevoerd. Daarmee wordt transparantie naar andere actoren bereikt. Deze transparantie komt ook ten goede aan iedereen die -om wat voor reden dan ook- kennis wil nemen van de Nederlandse militaire doctrine. Nieuw in deze doctrine is een grote nadruk op het hanteren van de geïntegreerde benadering2 als gemeenschappelijke noemer van bepaalde operationele concepten3. In de NDD uit 2005 werd slechts over ‘geïntegreerd optreden’ gesproken. Conflicten kenmerken zich steeds meer door het optreden van ongeregelde groepen of elementen die zich niet aan een overheid of enig (staats)gezag onderwerpen. De commandant moet in dit decennium sterker rekening houden met een steeds grotere en diverse verzameling van ‘actoren en factoren’ en daarmee met een aanmerkelijk complexere omgevingscontext. Parallel aan de introductie van de geïntegreerde benadering staan joint, multinationaal en interagency4 optreden sterker dan ooit op de voorgrond. Ten slotte is voor bepaalde onderwerpen op joint niveau (zoals commandovoering, inlichtingen) inmiddels een specifieke doctrine ontwikkeld, zodat deze onderwerpen niet meer uitgebreid worden besproken in deze NDD.

2 Deze geïntegreerde benadering of Comprehensive Approach en de ‘instrumenten’ of ‘machtsmiddelen’ die de regering ter beschikking staan, worden in hoofdstuk 1 behandeld. 3 Te denken valt aan informatieoperaties, het ‘denken in effecten’ en Network Enabled Capabilities. 4 Samenwerking en afstemming met internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties, nader uitgewerkt in par. 2.6.2.

11

Doelgroepen De NDD is primair bedoeld voor commandanten en staven op het militair-strategische, operationele en hogere tactische niveau. De NDD is bovendien de basis voor het militaire onderwijs, de militaire opleidingsomgeving en voor verdere studie van aan doctrine gerelateerde onderwerpen. De doelgroep is daarbij de militaire student of cursist. De NDD is ook het uitgangspunt voor de Nederlandse inbreng in bondgenootschappelijke doctrineontwikkeling en voor de verdere ontwikkeling van afgeleide doctrinepublicaties. Deze doelgroep bestaat uit de onderzoekers en doctrineontwikkelaars. Ten slotte is in het kader van wederzijds begrip, de NDD ook bestemd voor niet-militaire medewerkers binnen het Ministerie van Defensie en voor medewerkers van andere ministeries en niet-militaire organisaties.

Militaire doctrine - Begripsbepaling

12

Militaire doctrine is de formele uitdrukking van het militaire denken, geldig voor een bepaalde tijd. Doctrine is algemeen, beschrijvend en niet voorschrijvend van aard. Doctrine beschrijft grondslagen, uitgangspunten en randvoorwaarden voor militaire operaties op de verschillende niveaus van militair optreden. Doctrine is daarmee het samenbindende element dat er voor zorgt dat een eenduidig begrippenkader wordt gehanteerd en dat alle leidinggevenden een gelijksoortige benadering toepassen bij de planning en uitvoering van militaire operaties. Daarmee wordt een uitgebreide uitleg en discussie op kritieke momenten voorkomen. Doctrine biedt een gezamenlijk referentiekader voor het handelen en het zorgt voor eenheid van opvatting. Maar doctrine is zeker geen dogma of voorschrift; zij moet altijd met verstand worden toegepast. Het begrip doctrine onderscheidt zich van het begrip concept. Concepten zijn ideeën, ontwikkeld in antwoord op veranderingen in de veiligheidsomgeving of met een focus op nieuwe technologieën. Voordat concepten kunnen worden opgenoDOCTRINE IS DOGMA men in doctrine, moeten zij worden bestudeerd, beproefd, geanalyNOCH VOORSCHRIFT! seerd en gevalideerd, en uiteindelijk worden vastgesteld. Eerst dan is er sprake van doctrine. Een doctrine is grotendeels gebaseerd op ervaringen uit het verleden, maar zij bevat ook toekomstgerichte elementen. Impliciet blijkt uit doctrine waar tekortkomingen liggen. Ook kan zij de behoeftestellingen voor organisatie, personeel en uitrusting van een krijgsmacht beïnvloeden. Haar functie is niet een serie specifieke regels te geven, maar zij geeft richting aan de besluitvorming, aan het handelen van de militair en aan het denken over het meest effectieve gebruik van het militaire vermogen.


‘Unité de doctrine’ zorgt ook voor eenheid van opvatting in bredere zin, indien in groter verband joint en multinationaal wordt opgetreden. Dit draagt bij aan interoperabiliteit5 en daarmee ontstaat houvast voor een naadloze samenwerking.

Positie van de NDD De Nederlandse defensiedoctrine staat niet op zichzelf. Uit oogpunt van interoperabiliteit is er een nauwe relatie met de doctrine van multinationale organisaties, vooral met die van de NAVO. Daarnaast vloeit doctrine ook voort uit beleidsdocumenten en geleerde lessen uit de DE BELANGRIJKSTE FUNCTIE VAN praktijk. De NDD is het nationale overkoepelende DOCTRINE IS HET BEVORDEREN VAN DE EFFECTIVITEIT VAN HET OPTREDEN; doctrinedocument6. Dat houdt in dat alle andere Nederlandse doctrinepublicaties hun basis vinden in EENHEID VAN OPVATTING DAARBIJ IS de NDD. Daartoe is, in analogie met de NAVO, een CRUCIAAL nationale doctrinestructuur ontwikkeld. Deze structuur zorgt voor een verticale scheiding in niveaus en een horizontale scheiding naar onderwerp. 13

Direct van de NDD afgeleide doctrinepublicaties zijn de domeinspecifieke doctrines: de Grondslagen van het Maritieme Optreden (GMO), de Doctrinepublicatie Landoptreden (DPLO) en de Airpower & Space Doctrine (APSD)7. Deze domeinspecifieke doctrines (voor de domeinen maritiem, land, lucht) vormen op hun beurt de basis voor afgeleide doctrinepublicaties binnen de verschillende domeinen. Een nog grotere detaillering vindt plaats in handboeken en voorschriften; soms zijn deze publicaties overwegend voorschrijvend van aard waardoor ze strikt genomen niet onder de categorie doctrine vallen. Naast de domeinspecifieke doctrines bestaan de krijgsmachtdeel- of domeinoverstijgende doctrines voor specifieke onderwerpen. Deze krijgen de vorm van Joint Doctrinepublicaties (JDP); voorbeelden zijn de JDP-2 ‘Inlichtingen’ en de JDP-5 ‘Commandovoering’. Het gaat hierbij om onderwerpen die defensiebreed eenheid van opvatting vergen.

Bronnen van doctrine Een belangrijke bron van doctrine is de praktijk. De lessen die voortkomen uit de praktische toepassing van doctrine, of in voorkomend geval uit operaties waarvoor (nog) geen doctrine bestaat, kunnen aanleiding zijn om doctrine te herzien of een nieuwe doctrine te ontwik5 interoperabiliteit wil zeggen dat procedures en systemen van verschillende organisaties op elkaar zijn afgestemd en kunnen samenwerken (zie § 4.4.3.). 6 In de internationale omgeving wordt hiervoor de term capstone document gebruikt. 7 Ten tijde van de uitgifte van deze NDD waren GMO, DPLO en APSD nog in ontwikkeling.

kelen. De krijgsmacht treedt doorgaans op in multinationaal verband en samen met andere overheids- en niet-overheidsorganisaties. Om de vereiste interoperabiliteit te verzekeren, moeten doctrines nauw op elkaar aansluiten. De belangrijkste fora in dit verband zijn de NAVO, de EU en de VN. De doctrineontwikkeling binnen de NAVO is daarvan het meest ontwikkeld. Daarom vindt de NDD vooral haar basis in de NAVO joint doctrine, zoals verwoord in de Allied Joint Publications (AJP). De EU kent een Framework for EU Military Conceptual Documents. Dit document bevat een structuur van conceptuele en doctrinaire documenten voor de inzet van militaire middelen in EU-verband; deze structuur is op alle niveaus gebaseerd op de NAVO-doctrine.

14

Verder vindt doctrine haar basis in beleidsdocumenten, immers ‘Doctrine follows Policy’. Zoals de AJP-serie bij de NAVO gebaseerd is op NAVO-beleid, zo is de NDD ook gebaseerd op nationaal beleid, op ministeriële beleidsbrieven8 en de Militair Strategische Visie van de CDS. Bij de ontwikkeling van joint en domeinspecifieke doctrine wordt de NAVO-doctrine zoveel mogelijk (bij voorkeur een-op-een) gevolgd; deze doctrine is immers doorgaans door Nederland geratificeerd. Een andere bron van doctrine is wetenschappelijk onderzoek, waar fundamenteel en structureel studies worden verricht naar de inzet van militair vermogen. In het daarbij behorende wetenschappelijke debat komen theorie en praktijk bij elkaar, hetgeen gevolgen kan hebben voor doctrinaire beginselen9. Tot slot kan samenwerking met niet-militaire actoren (zoals internationale en niet-gouvernementele organisaties) verlangen dat de militaire doctrine beter aansluit op de grondslagen en werkwijze van deze niet-militaire organisaties. In toenemende mate zullen inspanningen gericht moeten zijn op kennisuitwisseling en afstemming om meer inzicht en begrip te krijgen van de principes die ten grondslag liggen aan het optreden van beide soorten organisaties.

Geldigheid van doctrine voor de Nederlandse krijgsmacht Het optreden van de Nederlandse krijgsmacht is in beginsel gebaseerd op de nationale doctrine. Nationale doctrine is uit oogpunt van interoperabiliteit voornamelijk gebaseerd op -of in lijn gebracht met- geratificeerde NAVO-doctrine. Daarom wordt niet langer nationale doctrine ontwikkeld en gepubliceerd indien deze een-op-een kan worden overgenomen van de NAVO-doctrine. De Nederlandse krijgsmacht is immers zelf betrokken geweest bij de ontwikkeling en heeft met de NAVO-doctrine ingestemd. Na deze publicatie zal alleen nog Nederlandse joint doctrine worden ontwikkeld en uitgegeven voor onderwer8 De meest recente beleidsbrief is de nota Defensie na de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld van het Ministerie van Defensie, TK 32 733 nr1 van 8 april 2011. 9 Doctrine is zelden rechtstreeks afgeleid van wetenschappelijke studies, maar zij is veelal het gevolg van een iteratief proces tussen toegepaste wetenschap en praktijk; voorbeelden zijn het denken in effecten, de manoeuvrebenadering en de geïntegreerde benadering.


pen waar NAVO-doctrine niet in voorziet of waar specifiek Nederlandse accenten moeten worden gelegd, omdat de Nederlandse visie afwijkt van de binnen NAVO aanvaarde visie, of omdat verduidelijking nodig is voor het tactische niveau. NAVO-doctrine die een-op-een wordt overgenomen als nationale doctrine (mogelijk met enkele beschreven uitzonderingen of aanvullingen) krijgt een titel en indeling binnen de Nederlandse doctrinestructuur en wordt als zodanig vastgesteld door CDS.

Structuur van de NDD De wijze waarop de Nederlandse krijgsmacht wordt ingezet, kan niet los worden gezien van de context waarin dat gebeurt. Als eerste komt daarom de (inter)nationale omgeving waarin de krijgsmacht opereert aan de orde. Vervolgens komt het product van de krijgsmacht aan de orde, namelijk militair vermogen. De NDD sluit af met de beginselen die richting geven aan de inzet van dat militaire vermogen. De NDD heeft daarom de volgende hoofdstukindeling: - Hoofdstuk 1 – De (inter)nationale omgeving beschrijft de nationale en internationale actoren en factoren die invloed uitoefenen, de machtsmiddelen die de staat ter beschikking staan, de mechanismen die een rol spelen bij het omgaan met tegengestelde belangen en de conflictcyclus; - Hoofdstuk 2 – Nederlands veiligheidsbeleid beschrijft in algemene termen het Nederlandse veiligheidsbeleid in de context van internationaal veiligheidsbeleid. - Hoofdstuk 3 – De krijgsmacht als instrument van de regering gaat in op de rol van de krijgsmacht in het beleid van de regering en de inbedding in de staatsstructuren. - Hoofdstuk 4 – Militair vermogen beschrijft de bijdrage die de krijgsmacht levert aan het realiseren van het beleid van de regering in de vorm van militair vermogen. - Hoofdstuk 5 – Militaire doctrine introduceert de principes die ten grondslag liggen aan de inzet van militair vermogen. Bij ieder hoofdstuk is een militair-historische context opgenomen. Daarnaast zijn in de tekst kaders opgenomen, waarin belangrijke beginselen worden geaccentueerd.

15

16


1. De (inter)nationale omgeving 1.1 Inleiding Nederland staat in de wereld niet op zichzelf, maar oefent invloed uit op andere staten, internationale organisaties en verschillende actoren. Omgekeerd oefenen deze staten, organisaties en actoren ook invloed uit op Nederland, haar burgers en hun belangen. De krijgsmacht speelt een belangrijke rol in deze wisselwerking. Om de militaire doctrine te kunnen begrijpen is het noodzakelijk eerst de omgeving te beschrijven, waarin de Nederlandse staat en haar machtsmiddelen acteren. Dit hoofdstuk schetst deze omgeving vanuit het perspectief van de krijgsmacht. Het historische perspectief gaat vooral over staten en hun onderlinge verhoudingen. In het huidige tijdsgewricht spelen echter verschillende niet-statelijke actoren, zoals internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties en terreur- en strijdgroepen een toenemende rol bij conflicten en crises. Daarom wordt in dit hoofdstuk ook ingegaan op deze actoren. Verder wordt ingegaan op de Nederlandse belangen en op de machtsmiddelen die de Nederlandse regering tot haar beschikking heeft, om deze belangen veilig te stellen. Omdat het gebruik van machtsmiddelen kan escaleren, worden de begrippen confrontatie, conflict, crisis en ramp theoretisch beschreven; de mogelijke oorzaken, verschijningsvormen en fasen komen daarbij aan de orde. Omdat de militaire doctrine een uitdrukking van het militaire denken voor een bepaalde tijd is, worden ten slotte de trends beschreven die in de komende vijf à tien jaar hun invloed kunnen uitoefenen op het militaire optreden. Trends met een effect op een langere termijn worden in andere, wetenschappelijke publicaties beschreven. De (inter)nationale omgeving in historische perspectief De periode vanaf de 17e eeuw wordt beschouwd als het tijdperk van de moderne, soevereine (natie)staat, met als belangrijkste kenmerk de doorlopend wisselende coalities van staten die elkaar in een machtsbalans (balance of power) hielden en onderlinge onevenwichtigheid met oorlogvoering corrigeerden. Internationale betrekkingen draaiden om diplomatie, mercantilisme, het dreigen met geweld of het toepassen van geweld. De eerste staatkundige entiteit op het grondgebied van de Nederlanden, de Republiek der zeven Verenigde Provinciën, was in de 17e en 18e eeuw een mondiale grootmacht. Zij was continu verwikkeld in een gewapende concurrentieslag met grote rivalen, waarvan Spanje, Portugal, Frankrijk en Engeland de belangrijkste waren, zowel op het Europese continent als op de wereldzeeën. In het gevecht tussen de grote mogendheden delfde de Republiek -na een ‘Gouden Eeuw’ wereldmacht te zijn geweest- langzaamaan het onderspit.

17

Het verschijnsel van de staat was sinds de Middeleeuwen uitgegroeid tot het belangrijkste instrument van oorlog en vrede. De overheid beloofde orde en rust, en vrede en veiligheid, in ruil voor het geweldsmonopolie, geld (belastingen) en loyaliteit. Het laatste werd sinds de Napoleontische tijd onder andere ‘geheven’ in de vorm van dienstplicht. Voor het innen van belasting en de fysieke inzet van onderdanen stichtte de staat een bureaucratie. Terwijl staten voor hun burgers de beschermheren waren van rust en wettelijke orde, waren zij met hun (al dan niet ingehuurde) krijgsmachten voor andere staten de grootste bedreiging. De staat was zo zijn eigen bestaansrecht.

18

Nederland -sinds 1815 een eenheidsstaat en koninkrijk- trok zich na de afscheiding van België (1830) terug in een isolement van gewapende neutraliteit. De voormalige grootmacht laveerde onopvallend tussen de Europese grote mogendheden, het meest letterlijk tussen Groot-Brittannië en Duitsland. Omdat met name oosterbuur Duitsland een agressieve buitenlandse politiek nastreefde, vormde het bijna een eeuw lang de grootste bedreiging voor de integriteit en het voortbestaan van het Koninkrijk der Nederlanden. Ons land was inmiddels verworden tot een kleine, rijke handelsnatie, met nog altijd aanzienlijke economische invloed. In Indië en het Caribische gebied exploiteerde Nederland rendabele koloniën. Het was een van de landen in Europa waar vanaf halverwege 19e eeuw de eerste contouren ontstonden van een democratische rechtstaat (een liberale parlementaire democratie). Na de Eerste Wereldoorlog en de Russische Revolutie -feitelijk het begin van een periode van strijd tussen grote wereldideologieën die zou duren tot het einde van de Koude Oorlog- bleek de staat de functie van beschermheer langzaamaan kwijt te raken. Dreigingen en veiligheidsvraagstukken werden steeds minder gezien als een zaak van enkel staten onderling, of als alleen kwesties van oorlog en vrede. Verder kreeg het idealistische concept van een universeel, supranationaal recht, dat de soevereiniteit van staten erodeerde, steeds meer voet aan de grond. Dat gold ook voor het idee van een supranationale ordening, eerst in de vorm van de Volkenbond, later de Verenigde Naties, voor het vreedzaam oplossen van confrontaties en het beslechten van gewapende conflicten. Daarnaast hadden de Industriële Revolutie en het Europese imperialisme een wereldeconomie doen ontstaan die in toenemende mate grensoverstijgend was. Belangrijke maatschappelijke, financiële en economische processen raakten buiten de invloed van de staat, terwijl zij tegelijkertijd een belangrijk effect bleken te hebben op de mondiale veiligheidsvraagstukken van hun tijd en op de internationale stabiliteit. Dit bleek in de 19e eeuw bijvoorbeeld in 1847 bij de mondiale depressie die de katalysator Nederlandse Defensie Doctrine

werd van de revoluties van 1848, en in de 20e eeuw na de beurscrash van 1929 en de Grote Depressie van de jaren daarna. Ten slotte leidden technologische ontwikkelingen tot massavernietigingswapens, eerst chemische en biologische, en ten slotte het kernwapen, waartegen geen staat zijn bevolking nog kon beschermen. Tegelijkertijd mengden al sinds het einde van de 19e eeuw niet-statelijke actoren zich in het spel van de internationale betrekkingen. Sommige van deze actoren plaatsten bedreigingen en veiligheidsvraagstukken op de agenda van wat ‘de internationale gemeenschap’ ging heten, zoals schendingen van de mensenrechten of door de mens veroorzaakte ontwrichtingen van het milieu. Andere actoren werden een bedreiging op zich, uit naam van een ideologie of een (vermeend) onrecht, zoals terroristische organisaties. Er groeide in de loop van de 20e eeuw een mondiaal bewustzijn over gedeelde veiligheidsproblemen, die meer waren dan alleen zaken van oorlog en vrede, of koloniale politiek. Ondertussen bleven staten wel de centrale spelers op het wereldtoneel, alsook elkaars grootste bedreigingen. Nederland ondervond dat van 1940 tot 1945, toen het zuchtte onder de bezetting door nazi-Duitsland, totdat het werd bevrijd door een coalitie van democratische landen onder leiding van de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Na de Tweede Wereldoorlog kwam de dreiging iets verder uit het oosten, van de SovjetUnie. Het gevaar van deze communistische dictatuur werd als zo groot ervaren, dat Nederland zijn oude standpunt van gewapende neutraliteit losliet. Het trad toe tot de Westerse coalitie, in 1949 bestendigd in de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). En passant raakte Nederland in deze naoorlogse jaren, net als de meeste andere Europese staten,zijn koloniën kwijt. Tevens gingen de staten van West-Europa, in naam van de vrede en van het ideaal om desastreuze totale oorlogen op het Europese vasteland voor eens en voor altijd uit te bannen, verregaande (op bepaalde terreinen zelfs supranationale) samenwerkingsverbanden aan. Dit gebeurde op het gebied van belangrijke industriële grondstoffen (de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal), van nucleaire energie (de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie), van belangrijke economische functies als de handel en de landbouw (de Europese Economische Gemeenschap) alsook de rechten van de mens en de waarborging van de democratische rechtstaat (de Raad van Europa). Op het gebied van Defensie kwam er de alliantie van de West-Europese Unie (WEU), een soort kleine broer van de NAVO. Na de val van de Muur in 1989 breidden deze instellingen zich uit naar de landen van Midden- en Oost-Europa en werden zij daadwerkelijk pan-Europese instellingen.

19

Een teken van de tijd was ook de waarschuwing in 1972 van een groep wetenschappers (de Club van Rome) voor een dreigende catastrofe op planetaire schaal door onverantwoorde bevolkingsgroei en migratiestromen, voedselschaarste, milieuvervuiling, uitputting van grondstoffen en hongersnoden. Dergelijke onderwerpen, alsook mensenrechten en (humanitaire) interventiekwesties, werden steeds meer onderdeel van de veiligheidsproblematiek. Mensen voelden zich ook meer en meer wereldburgers in een global village. Deze ontwikkeling, mondialisering of -met een anglicisme- ‘globalisering’ genoemd, kon stevig wortel schieten door de opkomst van massamedia als radio en televisie, en zou na het einde van de Koude Oorlog in een stroomversnelling raken, ook door de ontwikkeling van het internet.

1.2 Actoren en factoren

20

De internationale omgeving wordt bepaald door spelers (actoren) en door omgevingskenmerken (factoren). Actoren handelen bewust en weloverwogen of onbewust en meer impulsief. Voorbeelden van actoren zijn staten, (internationale) organisaties, belangengroeperingen, religieuze instellingen, multinationals, invloedrijke personen (krijgsheren, staatshoofden en regeringsleiders, leiders van criminele en terroristische organisaties, maar ook lokale bestuurders en ondernemers). Actoren hebben altijd belangen en worden in denken en handelen geleid door opvattingen over de wijze waarop zij hun belangen het beste dienen. Niet alle actoren formuleren expliciet hun strategische doelstellingen en de wijze waarop hun belangen gediend worden. Factoren zijn omgevingskenmerken. Het kan daarbij gaan om de beschikbaarheid van energiebronnen en grondstoffen, om (veranderingen in) klimaat en milieu, om cultuur en historische aspecten, om religie, etniciteit en politiek gedreven gebeurtenissen, om demografische ontwikkelingen, om de beschikbaarheid van internationale media en de toegankelijkheid tot internet en nog vele andere factoren, waarbij ook toeval of ‘domme pech’ een grote rol kan spelen.

1.3 Belangen De belangen van staten bestaan meestal uit het handhaven van de onafhankelijkheid en de integriteit van de staat en het bevorderen van de welvaart van de bevolking. Daarnaast kan een staat ook hogere ideële doelstellingen nastreven. Hieruit vloeien dan keuzen en activiteiten voort die, ook gevoed door ideële doelstellingen, dit nationale belang dienen. Het bevorderen van de internationale rechtsorde en het tegengaan van schendingen van de mensenrechten zijn voorbeelden van dergelijke strategische doelstellingen. Internationale organisaties als de VN, EU en NAVO komen op voor de gezamenlijke belangen van staten en Nederlandse Defensie Doctrine

bevorderen de internationale rechtsorde. Het lidmaatschap van deze organisaties en het leveren van een actieve inbreng is dan een nationaal belang. Ideële en humanitaire organisaties, belangengroeperingen (veelal non-gouvernementele organisaties), private ondernemingen, bedrijven, organisaties en personen met een ideële grondslag (Private Volunteer Organisations) hebben hun eigen belangen. Deze organisaties hebben dus hun eigen doelstellingen en ook zij gebruiken (machts)middelen om invloed uit te oefenen en hun doelstellingen te realiseren. Actoren zoals staten en organisaties verwoorden hun nationale en multinationale belangen en doelstellingen vaak in een Grand Strategy 10. Een Grand Strategy van een staat heeft een grote overlap met het buitenlandbeleid, waarin de politieke leiding focust op de implicaties van het nationale veiligheidsbeleid, in het bijzonder hoe en met welke machtsmiddelen en methoden het beleid ten uitvoer wordt gebracht. Nederland heeft geen expliciete Grand Strategy, maar in de Grondwet staat een aantal elementen van een Grand Strategy. Hoofdstuk 2 gaat hier nader op in.

1.4 Machtsmiddelen Actoren kunnen meerdere instrumenten (of machtsmiddelen) inzetten om hun doelstellingen te realiseren en hun belangen te waarborgen. Deze machtsmiddelen zijn bedoeld om een andere partij te beïnvloeden en te bewegen tot een wijze van handelen die wordt voorgestaan door de actor die het machtsmiddel gebruikt. Daarmee kan de actor (bijvoorbeeld het Koninkrijk der Nederlanden of een internationale organisatie als de VN, NAVO, EU) inhoud geven aan zijn veiligheidsbeleid. Door het ontplooien van politieke, diplomatieke, economische, sociaal-culturele, humanitaire en militaire activiteiten wordt feitelijk invloed of macht uitgeoefend, om deze doelstellingen te realiseren. De machtsmiddelen worden ingedeeld in de volgende categorieën11: - het diplomatieke machtsmiddel, - het economische machtsmiddel, - het militaire machtsmiddel, - informatie als machtsmiddel. 10 Grand Strategy - een algemene en internationaal aanvaarde omschrijving hiervan is ‘a comprehensive vision for the longer-term with a description of essential actions and activities by which a state or organisation plans to achieve its major objectives. Key factors of this strategy may include the areas in which to specialise or to diversify, in which to join strategic alliances or not, in which activities to prioritize’. In deze NDD wordt Grand Strategy omschreven als de gecoördineerde, systematische ontwikkeling en aanwending van alle machtsmiddelen ter behartiging van nationale (of bondgenootschappelijke) belangen (zie para 5.2.1.). 11 Er zijn meerdere indelingen van de machtsmiddelen van een staat: zoals PMEC (politiek, militair, economisch, civiel) en DIME (diplomatie, informatie, militair en economisch).

21

1.4.1 Het diplomatieke machtsmiddel is het meest gebruikte instrument van een staat of internationale organisatie om relaties met buitenlandse mogendheden en andere actoren op het internationale speelveld aan te gaan, te onderhouden, belangen te behartigen en de eigen doelstellingen te verwezenlijken. Via de diplomatie wordt getracht andere actoren te beïnvloeden. Ook kan diplomatieke druk worden uitgeoefend, waarbij al dan niet openlijk met de inzet van andere machtsmiddelen wordt gedreigd. Internationale fora zijn een belangrijk toneel waarop actoren hun diplomatieke macht aanwenden. Een staat of een internationale actor oefent diplomatieke macht uit via politieke leiders en ambassadeurs. Andere uitingen van diplomatieke macht zijn de inzet van speciale gezanten, het voeren van onderhandelingen, het deelnemen aan of juist boycotten van allianties of coalities en het sluiten van verdragen.

22

1.4.2 Het economische machtsmiddel biedt meerdere toepassingsmogelijkheden ter bevordering van de eigen welvaart en ter ondersteuning of bestrijding van andere actoren. Onder het economische machtsmiddel kunnen enerzijds economische hulp worden geschaard en anderzijds ook maatregelen als een embargo of een boycot. In algemene zin wordt het economische machtsmiddel ingezet door een bepaalde handelspolitiek te volgen en een fiscaal en monetair beleid te voeren. Als economische instrumenten worden ingezet ter bestrijding van een internationale actor, heeft dit meestal pas op langere termijn effect. In de praktijk worden de beoogde effecten zelfs niet altijd bereikt, omdat het economische machtsmiddel niet consequent wordt toegepast, bijv. bij regeringswisselingen of partijen die niet instemmen met de afgekondigde maatregelen. In de tweede plaats hebben regeringen in het Westerse democratische bestel geen absolute zeggenschap over het economische machtsmiddel. Dit geldt vooral voor multinationale ondernemingen, die zich eenvoudig kunnen onttrekken aan lokale wet- en regelgeving. 1.4.3 Het militaire machtsmiddel kan worden ingezet door een regering of een coalitie van regeringen als middel om andere actoren te beïnvloeden iets te doen of te laten. Geloofwaardigheid (‘use of credible force’) staat hierbij voorop. Het gaat er om aan alle partijen duidelijk te maken dat de regering of coalitie in staat en bereid is geweld te gebruiken om de gewenste eindsituatie te bereiken. Hiermee onderscheidt het militaire machtsmiddel zich kenmerkend van de andere machtsmiddelen: het dreigen met of daadwerkelijk toepassen van geweld. Het principe dat het gebruik van het militaire machtsmiddel vooral effectief is in combinatie met de andere machtsmiddelen, is een belangrijk uitgangspunt van de geïntegreerde benadering. Niet alleen omdat geen enkele crisis of conflict met het


militaire machtsmiddel alléén kan worden opgelost12, maar ook omdat andere machtsmiddelen minder effectief zijn bij het oplossen van gewapende conflicten. Met het gebruik van militaire macht alleen kan geen duurzame oplossing van een conflict worden bereikt. Een dergelijke oplossing ligt altijd op het terrein van andere machtsmiddelen. Het is daarom belangrijk dat militaire planners en commandanten een veiligheidsvraagstuk in zijn volle breedte MILITAIR OPTREDEN ALLÉÉN KAN NIET ZORGEN VOOR EEN bezien. Hierdoor kan het effect van de eventuele aanwending DUURZAME OPLOSSING VAN van het militaire machtsmiddel in samenhang worden ingeschat. Dat neemt niet weg dat de dreiging met of het EEN CONFLICT gebruik van geweld doorslaggevend kan zijn bij het scheppen van randvoorwaarden voor een duurzame oplossing, zoals een veilige omgeving. Door bij te dragen aan de succesvolle toepassing van andere machtsmiddelen, vervult het militaire machtsmiddel een ondersteunende en voorwaardenscheppende rol. 1.4.4 Informatie als machtsmiddel. Naast bovengenoemde machtsmiddelen kunnen staten ook informatie als machtsmiddel gebruiken. Om redenen van nationale veiligheid en privacy moet de eigen informatie worden beschermd en moet aan buitenstaanders de toegang tot belangrijke informatie over een te volgen strategie worden ontzegd. Het gecontroleerd vrijgeven van informatie is een belangrijk instrument voor het beïnvloeden van de publieke opinie en van de perceptie van andere actoren. Het machtsmiddel informatie richt zich, naast het vrijgeven van informatie, ook op het beïnvloeden van informatie en bestrijden van informatiesystemen van een tegenstander, onder gelijktijdige bescherming van de eigen informatie en informatiesystemen. 1.4.5 Civiele capaciteiten. Naast het diplomatieke en economische machtsmiddel bestaan ook andere civiele capaciteiten, maar deze worden in dit kader geen machtsmiddel genoemd omdat ze niet onder controle van de overheid staan, dan wel geen directe macht buiten het eigen territoir kunnen uitoefenen. Een staat kan de civiele capaciteiten die haar ten dienste staan, zoals het justitiële apparaat en de civiele politie, inzetten voor het realiseren van haar strategische doelstellingen. Civiele capaciteiten omvatten een zeer gevarieerd palet aan middelen, zoals de inzet van rechterlijke macht, politiemacht, bestuurlijke instanties, onderwijs, gezondheidszorg, media en nutsbedrijven. Maar ook andere organisaties met een religieuze, politieke, culturele of wetenschappelijke achtergrond, internationale organisaties en niet-gouvernementele organisaties (NGOs) kunnen 12 Stelling afkomstig uit de NATO Bucharest Summit Declaration van 2008, waarin alle lidstaten hebben verklaard bij te willen dragen aan ‘a Comprehensive Approach by the International Community’.

23

bijdragen aan het realiseren van strategische doelstellingen. Deze civiele organisaties worden niet aangestuurd door de overheid, maar kunnen wel invloed uitoefenen. De aansturing en gecoördineerde inzet van civiele capaciteiten is complex, alleen al doordat veel organisaties, en vooral niet-gouvernementele organisaties, een onafhankelijke positie ten opzichte van de overheid innemen. Ondanks de veelal specifieke en afwijkende belangen en doelstellingen van deze civiele organisaties, is het voor een effectieve oplossing van een conflict nodig, alle inspanningen zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. De overheid speelt hierin op zijn minst een stimulerende en coördinerende rol.

24

1.4.6 Overige groepen of entiteiten met machtsmiddelen. Het bovengenoemde overzicht van machtsmiddelen en hun indeling is niet compleet. Zoals eerder reeds aangeduid kunnen ook andere groepen of entiteiten over machtsmiddelen beschikken. Voorbeelden zijn: - internationale organisaties, zoals de VN, de EU en de NAVO, - non-gouvernementele organisaties (NGOs), zoals humanitaire noodhulporganisaties (Rode Kruis), - grote internationale ondernemingen (multinationals), - terreurgroepen en criminele organisaties, - invloedrijke of vermogende personen of groeperingen. Kleinere organisaties of groeperingen hebben over het algemeen een minder ruime keuze aan middelen, of beschikken niet over voldoende vermogens om deze met succes in te zetten. Dat maakt deze organisaties of groeperingen deze echter niet machteloos. Het gebruik van machtsmiddelen is in ieder geval niet uitsluitend voorbehouden aan staten.

1.5 Toepassing van machtsmiddelen Zoals hierboven beschreven zetten actoren hun machtsmiddelen in om hun belangen te waarborgen en hun strategische doelstellingen te behalen. Machtsmiddelen worden daarbij altijd in samenhang ingezet. Niet altijd is inzet van alle machtsmiddelen tegelijk noodzakelijk. Afhankelijk van het te beschermen belang of de te realiseren doelstelling en de heersende situatie (vrede, confrontatie of conflict) is het ene machtsmiddel meer geschikt dan het andere. Het gebruik van het militaire machtsmiddel is echter niet beperkt tot conflictsituaties en crises. Het middel kan ook preventief worden gebruikt bij belangentegenstellingen, confrontaties en rampen. Er is een trend waarneembaar van een verschuiving van ‘militaire inzet die niet per definitie zelfstandig gebeurt’ naar ‘militaire inzet die per definitie niet zelfstandig gebeurt’. De algemene trend is bovendien dat altijd in een coalitie van landen of organisaties wordt opgetreden.


1.5.1 Belangentegenstellingen, confrontaties, crises en conflicten. In het internationale speelveld hebben alle actoren hun eigen belangen en doelstellingen. Er is een belangentegenstelling als belangen en doelstellingen strijdig zijn met die van andere actoren. Als dit het geval is en actoren volharden in deze belangentegenstelling, spreekt men over een confrontatie. Confrontaties kunnen zich verharden en uitlopen op een crisis of een conflict. Voor een juist begrip worden deze termen hieronder toegelicht. Bij belangentegenstellingen en confrontaties is sprake van een oplopend verschil van mening over doelstellingen dat zo belangrijk is, dat geen van de partijen wil toegeven. Doorgaans ligt de oorsprong van het meningsverschil in tegengestelde economische of politieke belangen. De oplossing moet in de eerste plaats in diezelfde belangensferen worden gezocht. Toch wordt soms gebruik gemaakt van de dreiging met of de inzet van militair vermogen. Deze inzet heeft dan doorgaans een beschermend, een preventief of een afschrikkend karakter: - Beschermen van nationale belangen. Hieronder vallen bijvoorbeeld de luchtruimen grensbewaking, de militaire bijdrage aan de kustwacht en de rechtshandhaving op volle zee, zoals de bestrijding van smokkel en piraterij. Ook de permanente aanwezigheid van militaire eenheden op strategisch belangrijke locaties (bijvoorbeeld op de Caribische eilanden) valt hieronder. - Voorkomen van escalatie. Militaire inzet ondersteunt hierbij de inzet van andere machtsmiddelen. Voorbeelden zijn militaire diplomatie zoals vlagvertoon en militaire bezoeken, het verlenen van militair advies en assistentie en training aan bevriende staten. - Afschrikking. Hierbij moet de militaire inzet andere actoren overtuigen van de bereidheid tot gebruik van het militaire machtsmiddel en tot het uitoefenen van dwang. Voorbeelden zijn het voorwaarts ontplooien van offensieve militaire capaciteiten en het uitvoeren van gezamenlijke oefeningen in of nabij het gebied in kwestie. De nadruk ligt bij presentie van militaire macht; daadwerkelijk gebruik van geweld is hierbij meestal niet aan de orde. Confrontaties kunnen zeer langdurig zijn, zoals de Koude Oorlog. De Koude Oorlog is feitelijk geen oorlog geweest maar een confrontatie. Bij belangentegenstellingen en confrontaties is het van het grootste belang dat de situatie niet escaleert en ontaardt in een crisis of conflict. Dit is vooral van toepassing bij vitale belangen, waar de schade van een escalatie onevenredig groot of zelfs onomkeerbaar kan zijn. Bij vitale belangen zal daarom veel nadruk op preventie en bescherming liggen. Met preventief optreden, waarbij doorgaans nog geen sprake is van gebruik van geweld of inmenging in

25

26

een dreigend conflict, behoudt de politieke leiding van een staat de meeste keuzevrijheid voor de inzet van haar machtsmiddelen. Er is sprake van een crisis wanneer staten of bevolkingsgroepen de controle over de situatie verliezen door een belangentegenstelling, een confrontatie of een dreigende of escalerende ramp. Crises kennen vaak geen vast stramien; iedere crisis heeft een eigen dynamiek en een eigen karakter. Een crisis ontstaat over het algemeen niet door één specifieke gebeurtenis, maar door een serie gebeurtenissen die in tijd gespreid zijn. Meestal spelen meerdere belangentegenstellingen een rol bij het ontstaan van een crisis. Een ramp leidt vaak tot een crisis en kan ook worden gerekend tot het fenomeen crisis, omdat de kenmerken van ramp gelijken op die van een crisis. Het gaat om een ernstige verstoring van de openbare veiligheid, meestal veroorzaakt door een eenmalige, korte en catastrofale gebeurtenis op één locatie. Bij een ramp ontstaat in korte tijd groot gevaar voor veel mensen, grote materiële schade of omvangrijke schade aan het milieu. Rampen kunnen veroorzaakt worden door menselijk handelen (grote ongevallen) of door de natuur (aardbevingen, orkanen, overstromingen, pandemieën). Vaak zijn de sociaaleconomische gevolgen van een ramp een nog grotere ramp dan de fysieke ramp zelf.


Bij een (gewapend) conflict is de belangentegenstelling zo hoog opgelopen, dat naar de wapens wordt gegrepen om de eigen belangen zeker te stellen. Conflicten kunnen kleinschalig en plaatselijk zijn, maar kunnen ook leiden tot geweld op grote schaal. 1.5.2 De conceptuele conflictcyclus Indien een belangentegenstelling of confrontatie tussen actoren of staten escaleert, is sprake van een conflict. Ieder conflict is uniek: geen enkel conflict ontstaat of verloopt op identieke wijze. Het model van de ‘conceptuele conflictcyclus’13 onderkent vier fasen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het woord ‘fase’ ten onrechte suggereert dat de fasen volgtijdelijk plaatsvinden. Activiteiten met kenmerken uit twee of zelfs drie verschillende fasen kunnen in tijd en ruimte ook naast elkaar plaatsvinden. Zo kunnen in de ene regio activiteiten worden ontplooid die voldoen aan de typering interventie, terwijl in de andere regio activiteiten plaatsvinden die voldoen aan de kenmerken van de stabilisatiefase. En beide activiteiten kunnen zelfs gelijktijdig plaatsvinden in dezelfde regio. De fasen lopen vaak in elkaar over, waarbij de overgangsperiodes veelal niet even duidelijk herkenbaar zijn. De ‘conceptuele conflictcyclus’ kent de volgende fasen: - De preventiefase. In deze fase is nog geen sprake van en conflict, maar van een belangentegenstelling of confrontatie. Inzet van machtsmiddelen vindt plaats zoals hierboven beschreven. - De interventiefase. In de interventiefase ligt de nadruk op militair optreden. Als preventieve activiteiten niet succesvol zijn, kan een conflict in korte tijd escaleren. Interventie betekent inmenging in het conflict met capaciteiten die kunnen opereren in een omgeving met hoge geweldsintensiteit. Interventie heeft een afdwingend karakter en het gebruik van militair geweld zal vrijwel altijd onvermijdelijk zijn. Bij voorkeur vindt de interventie plaats vóór een eventuele escalatie, maar de ervaring laat zien dat dit zelden gebeurt. De doelstelling van interventie is conflictbeslechting waardoor uiteindelijk het geweld afneemt en zo een randvoorwaarde wordt geschapen voor de opvolgende stabilisatiefase. Een escalerend conflict gaat gepaard met geweld waarvan vaak opzettelijk of onopzettelijk de lokale bevolking het slachtoffer is met humanitaire nood als gevolg. In deze fase is het doorgaans zo onveilig dat civiele hulporganisaties niet of slechts in beperkte mate aanwezig zijn. Dit kan militaire capaciteit vereisen om toch noodhulp te bieden. De scheiding tussen de interventiefase en de stabilisatiefase is moeilijk aan te brengen; er is meestal een geleidelijke overgang. Het is daarom essentieel planmatig bij een interventie rekening te houden met de randvoorwaarden voor de stabilisatiefase. 13 Bron: Militaire Strategische Visie 2010 van CDS, maart 2010.

27

- De stabilisatiefase. In de stabilisatiefase verschuift het accent van voornamelijk militair optreden steeds meer naar de inzet van andere middelen om de doelstellingen van de missie te kunnen realiseren14. Operaties in de stabilisatiefase zijn gericht op normalisatie van de veiligheidssituatie en daarmee voorwaarden te scheppen voor duurzame ontwikkeling en vrede mogelijk te maken. Operaties in de stabilisatiefase van conflicten zijn gecompliceerd door de diversiteit aan taken, wisselende geweldsniveaus en het grote aantal actoren met verschillende belangen. Hoewel in deze fase vooral wederopbouwcapaciteiten nodig zijn, kan het om meerdere redenen nodig zijn geweld te gebruiken of te tonen niet terughoudend te zijn om geweld te gebruiken. Vaak is sprake van omstandigheden waarbij de veiligheid broos is en het geweldsniveau plotseling sterk kan toenemen. Indien de ontplooide strijdmacht niet in staat is dit oplaaiende geweld in te dammen, dan is stabilisatie gedoemd te mislukken. Het beschikken over middelen en mogelijkheden die escalatiedominantie mogelijk maken, is daarom cruciaal in deze fase.

28

- De normalisatiefase. In de normalisatiefase ligt de nadruk op duurzame ontwikkeling en versterking van het lokale bestuur en de veiligheidssector, met oog voor de lokale cultuur en traditie. De militaire inbreng wordt in deze fase steeds verder verminderd en zal zich uiteindelijk richten op activiteiten die gerelateerd zijn aan de Security Sector Reform (SSR)15, waarmee al in de stabilisatiefase een aanvang is gemaakt. In deze fase is het uitgangspunt bij het ondersteunen van wederopbouwactiviteiten: “zo civiel als mogelijk, zo militair als nodig”. De fasen lopen vaak in elkaar over, waarbij de overgangsperiodes niet duidelijk herkenbaar zijn. Dat is de reden dat deze periodes vaak de meest riskante zijn tijdens een operatie. In alle fasen zijn diplomatieke, militaire, economische en civiele capaciteiten nodig, waarbij het accent per fase verschilt. De activiteiten van alle capaciteiten moeten zijn ingebed in een geïntegreerde strategie die erop is gericht strategische doelstellingen te realiseren.

14 Zie ook Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van een samenhangende aanpak, Adviesraad Internationale Vraagstukken, maart 2009. 15 Security Sector Reform omvat de activiteiten, gericht op het helpen met de opbouw of herstel van organisaties in de veiligheidssector van een land opdat dit land uiteindelijk zelfstandig, legitiem en effectief in de eigen veiligheid en dat van de eigen burgers kan voorzien. Die veiligheidssector moet stabiliteit bevorderen en daar ook verantwoording over afleggen; de bevolking moet gelijke rechten en gelijke toegang tot de rechtsprekende macht hebben.


preventie

G e w e l d s n i v e a u

interventie

stabilisatie

normalisering

Escalatie

Tijd Fig 1.1. De conceptuele conflictcyclus 29

1.6 Comprehensive Approach (de geïntegreerde benadering) 16 Confrontaties en conflicten in het internationale speelveld zijn complex. De oorzaken zijn uiteenlopend, maar zij hebben nagenoeg altijd economische, ideologische en culturele dimensies. Dergelijke complexe problemen vragen om een geïntegreerde oplossing en een geïntegreerde aanpak. Een integrale afstemming van alle machtsmiddelen die een of meerdere internationale organisaties of een coalitie van landen ter beschikking staan, is daarom de leidende benadering voor het oplossen van confrontaties en conflicten. Bij een geïntegreerde benadering worden de machtsmiddelen die een staat ten dienste staan, op gecoördineerde en samenhangende wijze ingezet, bij voorkeur in een coalitie met andere landen en in een samenwerkingsverband met internationale en niet-gouvernementele organisaties. De inzet van de krijgsmacht moet zodanig plaatsvinden, dat de inzet en inspanningen van andere middelen en partijen wordt versterkt en dat eventuele negatieve invloeden zoveel mogelijk worden beperkt.

16 Ten tijde van de Nederlandse deelname aan ISAF vanaf 2006 is de term 3D (Defence, Diplomacy and Development) geïntroduceerd. Hoewel de term handzaam is en zijn waarde heeft bewezen, dekt hij de lading niet geheel. De term refereert aan de drie hoofdrolspelers (de voor die terreinen formeel verantwoordelijke ministeries) en laat daarmee de rol van andere betrokken ministeries buiten beschouwing.

HET DOEL VAN HET HANTEREN VAN EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING IS OM GEDURENDE VOORBEREIDING, PLANNING EN UITVOERING GEZAMENLIJK -MET RELEVANTE MINISTERIES, BONDGENOTEN, GASTLAND, IO/NGOS- EEN OPTIMALE MIX VAN DE DIVERSE MACHTSMIDDELEN TE VERKRIJGEN EN ZO EFFECTIEVER TE ZIJN BIJ HET OPLOSSEN VAN EEN CONFLICT EN HERSTEL VAN STAATSFUNCTIES

Bij een comprehensive approach ontwikkelen de direct betrokkenen17, op basis van een gemeenschappelijke analyse, een gezamenlijke aanpak van een specifieke crisis waarin onderlinge coördinatie, taken, rollen en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd en waarin bij voorkeur ook een gezamenlijke planning plaatsvindt. Een comprehensive approach stemt het gebruik van de verschillende machtsmiddelen optimaal op elkaar af met als doel zo goed mogelijk een duurzame oplossing van een confrontatie of conflict te bewerkstelligen.

30

Niet alle direct betrokken actoren, waaronder internationale en niet-gouvernementele organisaties, bedienen zich echter van eenzelfde strategie, of hebben een eensluidende opvatting over de zgn. gewenste eindsituatie. Dit is de achtergrond van het gegeven dat, hoewel betrokken actoren over het algemeen wel de zin van een gezamenlijke aanpak onderkennen, een gezamenlijke strategie en eindsituatie geen deel zijn geworden van het concept van de geïntegreerde benadering.

1.7 Trends Het veiligheidsbegrip18 heeft zich na de Koude Oorlog verder ontwikkeld. In de traditionele opvatting had veiligheid vooral betrekking op de staat: de mate waarin nationale soevereiniteit en integriteit van het nationale grondgebied was gewaarborgd. Het veiligheidsbegrip is de afgelopen jaren ook op andere terreinen -zoals voedsel, energie, maar ook maatschappelijke veiligheid- verder ontwikkeld. Als gevolg van de toegenomen dreiging van terroristische aanslagen en de tegenmaatregelen zijn vele individuele vrijheden onder druk komen te staan, zoals vrijheid van beweging en vrijheid van meningsuiting. Ook de financiële crisis, klimaatveranderingen en de strengere regels op het publieke en sociaal-maatschappelijke terrein beperken de door de jaren verworven individuele vrijheden. De ontwikkelingen die zich in de omgeving voordoen, worden gestuurd door de volgende belangrijkste strategische drivers: verandering in demografie, mondialisering, samenstelling van het politieke speelveld en technologische ontwikkelingen. Over deze trends bestaat over het algemeen overeenstemming. Minder overeenstemming bestaat over drie zich snel 17 Dit kunnen ministeries of grote en invloedrijke internationale organisaties zijn, maar ook staten die deel uitmaken van een internationale organisatie of een coalitie van landen. 18 In par. 2.5. wordt dit met de behandeling van de Strategie Nationale Veiligheid nader uitgewerkt.


ontwikkelende trends: media, cyber en space. Met name hoe, wanneer of met welk tempo deze trends zich daadwerkelijk zullen manifesteren en het veiligheidsbegrip zullen bepalen blijft onderwerp van discussie. 1.7.1 Veranderingen in de demografie Ontwikkelingen van natuurlijke, politieke en economische aard en bevolkingsgroei zijn oorzaak van toenemende migratie en urbanisatie. Dit geeft vaak aanleiding voor etnische spanningen of een toenemende druk op werkgelegenheid en sociale zekerheidssystemen en kan leiden tot veiligheidsrisico’s. De volgende factoren versterken de effecten van deze demografische ontwikkelingen: - Voedseltekorten en waterschaarste zijn een groot probleem voor delen van de derde wereld. - Verarming en de ongelijkwaardige verdeling van hulpbronnen kunnen leiden tot wrok. Zij bieden extremisten en de georganiseerde misdaad een aanknopingspunt om de veiligheid te bedreigen. Armoede, honger en ziekte in de derde wereld leiden tot een toenemende druk op de veiligheid. - Een ongelijke verdeling van grondstoffen en hulpbronnen en slecht bestuur versterken de problemen in gebieden die worden getroffen door demografische en klimaatveranderingen, waardoor mensen niet meer in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Dit vergroot verder de druk op de migratie, vergroot interne instabiliteit en kan vragen om humanitaire interventies. - Door bevolkingsgroei en gebrek aan mogelijkheden voor levensonderhoud in rurale gebieden vindt een toenemende economische migratie plaats naar urbane gebieden. De wereldbevolking zal zich daardoor steeds verder concentreren in verstedelijkte omgevingen. Een van de effecten is dat het aantal megasteden met meer dan 10 miljoen inwoners significant zal toenemen. Dit gaat gepaard met de nodige uitdagingen op het vlak van bijvoorbeeld infrastructuur, nutsvoorzieningen, milieu en criminaliteit. Het legt ook een grote druk leggen op de kwaliteit van het lokale bestuur. 1.7.2 Mondialisering De wereld lijkt in toenemende mate te integreren en een ‘global village’ te worden. Traditionele grenzen en geografische afstanden vervagen, enerzijds daadwerkelijk (Verdrag van Schengen), anderzijds virtueel door de informatie- en communicatietechnologie. Wereldwijde economische activiteiten en mondiale uitwisseling van kennis en informatie

31

32

zijn onlosmakelijk met mondialisering verbonden. Mondialisering stimuleert internationale samenwerking waardoor de nationale invloed van staten afneemt. Het zorgt er tevens voor dat, naast staten, in toenemende mate ook individuen, groepen en internationale ondernemingen een belangrijke rol spelen in het internationale verkeer en de onderlinge machtsverhoudingen. Naast de vele positieve effecten van mondialisering zijn hieraan ook veiligheidsrisico’s verbonden. De gevolgen van de financiële crises19 laten zien hoe verweven staten en ondernemingen -met name in de financiële sector- zijn geworden. Als tegenreactie op mondialisering ontstaat in veel landen een vervreemding van een deel van de bevolking met het eigen bestuur. Hier leiden opkomende nationalistische gevoelens en polariserende meningen tot onrust. De verschillen tussen de rijke landen, die vaak meer profiteren van de effecten van mondialisering, en de armere landen komen scherper naar voren. In landen waar niet of moeilijk het hoofd geboden kan worden aan de gevolgen van armoede, ontstaan veelal spanningen tussen bevolkingsgroepen, of tussen bevolkingsgroepen en de overheid die als oorzaak de verslechterende omstandigheden wordt gezien. Indien overheden niet of nauwelijks functioneren, kan vaak geen weerstand worden geboden aan vormen van georganiseerde criminaliteit, opkomend nationalisme, radicalisme of zelfs terrorisme. Door armoede, gebrek aan voedsel en veiligheid kunnen migratiestromen ontstaan. Een ander fenomeen is dat door mondialisering besmettelijke ziekten zich sneller kunnen verspreiden door de bijna onbeperkte reismogelijkheden en uitgroeien tot pandemieën. Hoewel de voortschrijdende stand van de medische wetenschap en technische toepassingen betere preventie en controle mogelijk maakt, blijft het moeilijk te voorspellen of deze altijd tijdig en toereikend genoeg kan reageren. 1.7.3 Samenstelling van het politieke speelveld Ondanks de effecten van mondialisering blijven nationale staten nog de belangrijkste geopolitieke spelers. Desondanks verandert de manier waarop de staatssoevereiniteit wordt uitgeoefend. Dit is een gevolg van de onderstaande factoren: - Er ontstaat een grotere, wederzijdse afhankelijkheid tussen staten; de macht verschuift van staten naar transnationale organisaties en netwerken of multinationals. De toenemende onderlinge afhankelijkheid heeft wel het voordeel dat de toegenomen interactie leidt tot een beter onderling begrip, waardoor de kans op interstatelijke conflicten afneemt. - Staten worden steeds meer open samenlevingen. Ook zijn zij in toenemende mate afhankelijk van mondiale stabiliteit, in het bijzonder met hun belangrijke handelspartners in Europa, Noord-Amerika en in toenemende mate Azië. 19 De financiële crises vanaf 2008.


- Falende staten kunnen een bedreiging vormen voor de mondiale veiligheid. Nietstatelijke actoren kunnen het vacuüm dat ontstaat door de aantasting van de staatsmacht, uitbuiten. Daarbij kan het strategische belang van een falende staat verschuiven van de beschikbaarheid van grondstoffen of de geografische locatie naar de mogelijkheid voor niet-statelijke actoren om een basis te vormen. Het kan daarom vaker nodig zijn in te grijpen om een gevaarlijke situatie te stabiliseren in slecht of niet geregeerd gebied. - Het technische en economische overwicht van landen zorgt ervoor dat een tegenstander naar nieuwe wegen zoekt om zijn politieke doelstellingen te bereiken, waaronder alternatieve toepassingen van geweld. De tegenreactie op dergelijke dreigingen moet plaatsvinden door een gezamenlijke aanpak van alle machtsmiddelen van de staat. Dat vereist een nauw contact tussen multilaterale netwerken en organisaties. 1.7.4 Technologische ontwikkelingen Technologie blijft een belangrijke aanjager voor veranderingen, die zorgt voor zowel kansen als bedreigingen. De technologische ontwikkelingen gaan steeds sneller en geavanceerde 33

technologieën zijn sneller bereikbaar voor een breed publiek. Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van onder andere robotica, nanotechniek, miniaturisatie, biotechniek, ruimtevaart en ontwikkelingen in het informatiedomein bieden nieuwe mogelijkheden. De technologische ontwikkeling is tot op heden de basis van de militaire superioriteit van Westerse mogendheden. Deze superioriteit vormt tegelijkertijd ook een kwetsbaarheid: tegenstanders kunnen zich erop toeleggen hun doelstellingen te bereiken door deze technologische afhankelijkheid aan te grijpen. Dit wordt nog versterkt doordat tegenstanders in onze open en op internet gebaseerde samenleving, gemakkelijker toegang tot bepaalde kennis en technologie hebben dan ooit. Het lijkt relatief eenvoudig om tekst en uitleg (en grondstoffen) via internet te verwerven, waarmee massavernietigingswapens of dirty bombs20 kunnen worden gefabriceerd. Ook wordt het steeds moeilijker vitale informatie- en besturingssystemen te beveiligen tegen de voortdurend in omvang en betekenis groeiende cyberdreiging.

34

1.7.5 Media Met de informatisering van de samenleving hebben ook de rol en de snelheid van berichtgeving via de media een vlucht genomen. De media spelen een belangrijke rol in het weerspiegelen en eventueel versterken van de publieke opinie over kwesties die de krijgsmacht en haar inzet raken. Bij de besluitvorming over een groot aantal van de militaire missies die de krijgsmacht sinds de Koude Oorlog heeft uitgevoerd, is sprake geweest van een intensieve wisselwerking van tussen media-aandacht, publieke opinie en politieke besluitvorming. Berichtgeving over misstanden in de wereld of binnen de krijgsmacht missen hun uitwerking op de beeldvorming van het publiek niet. Deze beeldvorming is mede bepalend voor het imago van de krijgsmacht en voor de publieke steun voor een militaire missie. 1.7.6 Cyber Van toenemend belang is de digitale informatiedimensie. Met relatief eenvoudig te verkrijgen middelen en enige kennis is de informatie- en communicatie-infrastructuur een doelwit voor cyberaanvallen (cyber attacks). In het recente verleden zijn conventionele aanvallen ingeleid door cyberaanvallen met het oogmerk commandovoeringsystemen van de tegenstander te degraderen en te manipuleren of zelfs volledig ineffectief te maken. Dagelijks worden nu zowel civiele als militaire netwerken aangevallen. De verwachting is dat deze trend zal toenemen. 20 Een dirty bomb bestaat uit conventionele explosieven (met relatief beperkte vernietigingskracht) en radioactief materiaal (met bijbehorend besmettingsgevaar, vandaar ‘vuil’) waarvan de dreiging of het gebruik tot massale paniek en terreur kan leiden met uiteindelijk mogelijk grote psychologische en economische schade. Het is door het gebruik van een conventionele explosieve lading echter onwaarschijnlijk dat er grote getallen dodelijke slachtoffers zullen vallen, reden waarom het niet als massavernietigingswapen wordt gezien.


1.7.7 Space De afhankelijkheid van zowel het civiele als militaire gebruik van de ruimte neemt de komende decennia verder toe. Veel informatiesystemen van onder andere overheid, bankwezen, beurs, en luchtverkeersleiding, enz. zijn afhankelijk geworden van het goede functioneren van satellietsystemen. De maatschappij en het economisch verkeer kunnen behoorlijk worden ontwricht als deze satellietverbindingen uitvallen. Ook is de sterk toegenomen ‘situational awareness’ van commandanten in huidige operaties op alle niveaus afhankelijk van satellietsystemen. Veel communicatie- en commandovoeringsystemen, ISR-middelen 21, precisiegeleide wapens en logistieke volgsystemen kunnen niet meer zonder gebruik van de ruimte. Tegelijkertijd leveren commerciële providers in toenemende mate diensten en producten van satellieten (zoals satelliettelefoons, GPS-ontvangers, beeldmateriaal), niet alleen voor eigen of collectief bondgenootschappelijk gebruik, maar ook voor tegenstanders. Het zekerstellen van kennis over afhankelijkheid, kwetsbaarheid en potentiële risico’s en dreigingen, en mogelijke oplossingsrichtingen om de benodigde capaciteit zeker te stellen, is het startpunt voor verdere beleidsontwikkeling binnen de defensieorganisatie over het ‘militair gebruik van de ruimte’.

21 ISR: Intelligence, Surveillance and Reconnaissance (zie ook par. 4.9.3.).

35

36


2. Nederlands veiligheidsbeleid 2.1 Inleiding Een Nederlandse militaire doctrine beschrijft het militaire denken zoals dat in de Nederlandse krijgsmacht wordt toegepast. Omdat de toepassing van het militaire machtsmiddel een afgeleide is van het Nederlandse veiligheidsbeleid, is het noodzakelijk eerst dit veiligheidsbeleid te omschrijven. Daarmee ontstaat inzicht in het hogere kader waarin de krijgsmacht haar doctrine toepast. In dit hoofdstuk komt eerst het veiligheidsbeleid aan de orde, zowel vanuit internationaal als vanuit Nederlands perspectief. Daarna volgt een beschrijving van de Nederlandse belangen en de wijze waarop de Nederlandse regering deze belangen behartigt. Dit leidt tot een Grand Strategy en een Nederlandse positie, waarin de Grondwet als uitgangspunt wordt genomen. Ten slotte wordt duidelijk gemaakt wat dit betekent voor de nationale veiligheidsinstituties en voor de krijgsmacht in het bijzonder. Nederlands veiligheidsbeleid in historisch perspectief Vanaf 1815, het ontstaan van het Koninkrijk der Nederlanden, hadden de strijdkrachten twee taken: 1) De verdediging van het Rijk in Europa; 2) De handhaving van orde en vrede in de koloniën. De eerste taak was de verantwoordelijkheid van landen zeemacht, de tweede werd in Nederlands-Indië uitgevoerd door het KNIL. In het Caribische gebied waren de Troepenmacht in Curaçao en de Troepenmacht in Suriname belast met de verdediging van de kolonies. Deze legers richtten zich op landsverdediging, op bijstand bij binnenlandse ordehandhaving en op ‘pacificatie’. Expeditionair optreden was vooral het domein van de marine en van het Korps Mariniers, die zich in die jaren mondiaal bezighielden met handelsbescherming en vlagvertoon. Politiek-strategisch voerde Nederland tot de Tweede Wereldoorlog een beleid van gewapende neutraliteit. De strijdmacht in Europa richtte zich vooral op het kunnen voeren van het grootschalige conflict bij een eventuele schending daarvan. De tegenstander, een leger van een andere Europese mogendheid, zou daarbij vermoedelijk ‘regulier’ optreden, zo was de aanname. De koloniale troepen richtten zich, na de veroveringsoperaties in de 19e eeuw, vooral op het herstel en behoud van de binnenlandse rust en orde. Het optreden van het KNIL was hoofdzakelijk gericht op het bestrijden van inheemse tegenstanders die een guerrillaoorlog voerden. In 1913-1914 vond in het kader van een multinationale operatie in Albanië de allereerste uitzending plaats van Nederlandse militairen met een vredesopbouwende taak. Ruim

37

twintig jaar later, in 1935, gebeurde dat opnieuw en werden bij een operatie van de Volkenbond (de voorloper van de Verenigde Naties) mariniers ingezet in het Duitse Saarland. In het algemeen kende het Nederlandse defensie- en veiligheidsbeleid, evenals dat van de overige Westerse landen, tot ver voorbij de Tweede Wereldoorlog nauwelijks ambities op het gebied van de internationale crisisbeheersing en conflictoplossing. Na het einde van de Duitse bezetting en het herstel van de Nederlandse onafhankelijkheid in 1945 richtte het Nederlandse defensie- en veiligheidsbeleid zich op de landsverdediging in bondgenootschappelijk verband tegen de communistische dreiging uit het Oosten. Om zijn vitale belangen te beschermen, koos Nederland -aanvankelijk aarzelend, maar gaandeweg met overtuiging- voor internationale samenwerking en inbedding in multinationale (veiligheids-) structuren, zoals de Verenigde Naties (VN), de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) en de Europese Gemeenschap, tegenwoordig de Europese Unie (EU). 38

Tijdens de Koude Oorlog was het directe veiligheidsbelang van Nederland gericht op de territoriale verdediging van West-Europa in NAVO-verband tegen een militaire aanval van het Warschaupact, onder leiding van de Sovjet-Unie. De heropgebouwde Nederlandse krijgsmacht bestond uit strijdkrachten die op het reguliere gevecht waren gericht en daartoe uitgerust. Daarnaast toonde Nederland zich bereid kleine bijdragen te leveren aan vredeshandhavende en -ondersteunende operaties van de nieuwe VN, die zich binnen beperkingen slagvaardiger toonde dan de Volkenbond, alsook aan humanitaire hulpoperaties, mits een dergelijke inzet de verdedigingstaak in het kader van de NAVO niet al te veel hinderde. Het einde van de Koude Oorlog luidde opnieuw een nieuw tijdperk in. De revolutionaire geostrategische omwenteling van de jaren 1989-1991 bracht een grote verschuiving in het Nederlandse veiligheidsbeleid teweeg. Nederland vormde zijn verdedigingsleger om tot een kleiner en flexibeler instrument voor internationale crisisbeheersing. De inzet in VN-verband nam toe doordat de Veiligheidsraad een belangrijkere rol kon opeisen bij het beslechten van conflicten. De NAVO maakte de omslag van een regionaal verdedigingscollectief naar een mondiaal opererende veiligheidsorganisatie. Deelname aan internationale operaties van dit bondgenootschap, aan ad hoc coalities, of aan de militaire structuren van de EU werd de norm. Primair sloegen Nederlandse beleidsmakers daarbij de doelstellingen van meedoen en het verwerven van diplomatieke prestige hoger aan dan de feitelijke effectiviteit van de missies. Na het echec van Srebrenica (1995) ging Nederland wat betreft VN-operaties steeds vaker de boot afhouden en ontwikkelde het een voorkeur voor NAVO- en EU-missies, en voor operaties in coalitieverband. Nederlandse Defensie Doctrine

De NAVO bleef de primaire steunpilaar van Nederland op veiligheidsgebied. Het bondgenootschap ontwikkelde naar aanleiding van de veranderde situatie in 1991 een nieuw Strategisch Concept. Dit voorzag in een ruimere, minder territoriaal gerichte, flexibele veiligheidsstrategie, met als kernpunten de verminderde afhankelijkheid van kernwapens en een grotere nadruk op het gebruik van multinationale formaties (Combined22 Joint Task Forces) voor een breed takenpakket op het gebied van crisisbeheersing en vredeshandhaving (ook buiten het eigen verdragsgebied). Verder koos de NAVO voor het aangaan van partnerschappen met niet-lidstaten en voor een nadrukkelijke handreiking aan de oude vijanden aan de andere kant van het voormalige IJzeren Gordijn. In de jaren daarna groeide het bondgenootschap danig door de toetreding van vele Centraal- en Oost-Europese landen en zelfs van enkele oud-deelrepublieken van de gewezen Sovjet-Unie. In 1999, bij het vijftigjarig bestaan, en ook weer in 2010 vernieuwde de NAVO het Strategisch Concept, waarbij de lidstaten van de alliantie zich rekenschap gaven van het complexer wordende mondiale ‘veiligheidsklimaat’ en van de uitdagingen die dat met zich meebracht. 39

In lijn daarmee verlegde ook de Nederlandse defensieorganisatie rond de eeuwwisseling haar focus naar bijdragen aan de oplossing van veiligheidsproblemen die van oudsher niet tot de harde kern van het militaire domein werden gerekend. Zo begaf de krijgsmacht zich op het terrein van de overzeese drugs- en piraterijbestrijding, versterkten gespecialiseerde eenheden hun capaciteiten op het gebied van de contraterreur, gingen marine en marechaussee in EU-verband deelnemen aan de grensbewaking te land en ter zee aan de buitengrenzen van het Europese continent en verleenden militairen steun bij civiele rampenbestrijding, zowel in het binnen- als het buitenland. 22

2.2 Internationaal veiligheidsbeleid Nederland heeft groot belang bij een stabiele en vreedzame internationale omgeving; zij is afhankelijk van goede internationale betrekkingen en van goed functionerende internationale organisaties. Nederland draagt daarom actief bij aan de belangrijkste instellingen die onze veiligheid bevorderen: de Verenigde Naties (VN), de NAVO, de Europese Unie (EU) en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Deze lidmaatschappen brengen ook verplichtingen met zich mee. Nederland levert niet alleen een financiële bijdrage, maar verbindt zich ook door aan de verplichtingen die het lidmaatschap met zich 22 Combined - ‘samengesteld uit eenheden van meerdere NAVO-landen’; later heet dit ‘multinational’.

meebrengt, te voldoen. De NAVO is de hoeksteen van het Nederlandse externe veiligheidsbeleid. Het NAVO-lidmaatschap verlangt onvoorwaardelijke betrokkenheid en inzet in het kader van Art. V van het NAVO-verdrag 23. De Nederlandse welvaart is afhankelijk van vrije handel, van het onbelemmerde vervoer van goederen en van de vrije toegang tot grondstoffen. Hoewel Nederland dankzij de samenwerking in Europees en trans-Atlantisch verband in een van de meest stabiele regio’s ter wereld ligt, blijft het kwetsbaar voor verstoringen. In dit verband zijn vooral het Strategisch Concept van de NAVO en het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid van de EU van belang. Het Nederlandse buitenland- en veiligheidsbeleid sluit aan bij dat van de bovenstaande organisaties.

2.3 Nederlands buitenland- en veiligheidsbeleid

40

De Nederlandse maatschappij is kwetsbaar voor veiligheidsrisico’s die elders op de wereld hun oorsprong hebben. Dit is een gevolg van het open karakter van de Nederlandse maatschappij, de externe oriëntatie van Nederland en de wereldwijde onderlinge afhankelijkheden. Zowel het interne als externe veiligheidsbeleid vereist daarom een integrale aanpak, op conceptueel en op praktisch niveau. De verwevenheid van interne en externe veiligheid geldt niet alleen voor Nederland en voor de rol die Nederland speelt in de wereld op vredes- en veiligheidsgebied, maar zij doet zich wereldwijd voor. De meeste landen hebben interne veiligheidsproblemen die door factoren buiten hun landsgrenzen worden beïnvloed. De hoofddoelstelling van het Nederlandse buitenland- en veiligheidsbeleid is gebaseerd op de Grondwet en bestaat uit het verzekeren van de onafhankelijkheid, integriteit, stabiliteit en welvaart van de eigen staat. De open Nederlandse economie is gebaat bij het onbelemmerde verkeer van goederen, informatie, diensten en personen en de vrije toegang tot handelsgebieden en grondstoffen. Nederland wil daarnaast de internationale rechtsorde bevorderen en is betrokken bij het verzachten van humanitair leed en het bestrijden van mensenrechtenschendingen. Wereldwijde handel, wereldwijde sociaal-culturele communicatie over en weer via internet en media, grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en internationaal terrorisme kunnen de vitale nationale belangen van staten raken. Dit leidt ertoe dat buitenland- en veiligheidsbeleid niet los van elkaar kunnen worden gezien.

23 Art. V van het NAVO-verdrag (Washington, 1949) beschouwt een aanval op een van de lidstaten als een aanval op alle lidstaten.


2.3.1 Strategische functies24 Het zorgen voor veiligheid is een van de kerntaken van de Nederlandse overheid. Deze zorg voor veiligheid ondersteunt het Nederlandse buitenland- en veiligheidsbeleid en ondersteunt de vereiste capaciteitsontwikkeling. Het model ‘strategische functies van de overheid’ is een hulpmiddel om deze functies met elkaar in verband te brengen en een heldere en logische argumentatie te vinden, wanneer zich een crisis of conflict voordoet waarvoor snelle en juiste besluiten moeten worden genomen. Een goede voorbereiding en de capaciteit tot een snelle en effectieve besluitvorming versterkt de invulling van de veiligheidscheppende rol van de overheid. Onderstaand model splitst de veiligheidsrol van de overheid in zeven strategische functies.

anticiperen normaliseren

stabiliseren

voorkomen

Overheid en veiligheid

interveniëren

afschrikken

beschermen

Fig 2.1. Strategische Functies

De zeven strategische functies zijn: - Anticiperen: Het voorbereid zijn op voorziene en onvoorziene ontwikkelingen en gebeurtenissen die de belangen van het koninkrijk en de internationale rechtsorde kunnen beïnvloeden. - Voorkomen: Het optreden binnen en buiten de landsgrenzen ter voorkoming van een bedreiging van de belangen van het koninkrijk en van de internationale rechtsorde. 24 Deze paragraaf is een samenvatting van Eindrapport Verkenningen, Ministerie van Defensie, 2010, hoofdstuk 20.

41

- Afschrikken: Het ontmoedigen van activiteiten die indruisen tegen de belangen van het koninkrijk en de internationale rechtsorde door geloofwaardige vergeldingsmaatregelen in het vooruitzicht te stellen. - Beschermen: Het beschermen en zo nodig verdedigen van het eigen en het bondgenootschappelijke grondgebied, alsmede het waarborgen van de veiligheid van de Nederlandse staatsburgers in binnen- en buitenland en van de in het koninkrijk geregistreerde eigendommen. - Interveniëren: Het afdwingen van een gedragsverandering bij actoren die de veiligheidsbelangen van het koninkrijk of de internationale rechtsorde bedreigen. - Stabiliseren: Het assisteren bij de beëindiging van een conflict en het bevorderen van een stabiele politieke, economische en sociale ontwikkeling in een (voormalig) conflictgebied in dienst van de belangen van het koninkrijk en de internationale rechtsorde. - Normaliseren: Het herstellen van aanvaardbare leefomstandigheden na een conflict of na een door de mens of de natuur veroorzaakte ramp.

42

Als deel van de overheid draagt Defensie bij aan de invulling van elk van deze strategische functies. De rol die Defensie vervult, spitst zich daarbij toe op de inzet van militaire middelen van de krijgsmacht. Dat blijft niet beperkt tot de krijgsmachtdelen (operationele commando’s). Ook andere defensieonderdelen, zoals de Bestuursstaf, de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Defensie Materieel Organisatie en het Commando DienstenCentra (CDC) leveren een bijdrage. Defensie draagt bij aan de strategische functie anticiperen doordat Nederland een voldoende capabele en flexibele krijgsmacht in stand houdt. Daarnaast moet Defensie zichzelf optimaal inrichten voor deze strategische functie. Dit krijgt invulling door: - het verwerven en behouden van een strategische inlichtingenpositie en het voortdurend monitoren van de risico’s voor de Nederlandse veiligheidsbelangen, - het onderhouden van een militaire doctrine en een voldoende brede en relevante kennisbasis; - het uitvoeren van scenarioanalyses en toekomstverkenningen, - het waarborgen van voldoende flexibiliteit, aanpassingsvermogen en veerkracht in de defensieorganisatie, - militaire samenwerking met landen die van belang kunnen zijn voor de ondersteuning van operaties, waaraan Nederlandse militairen (gaan) deelnemen, - het beheren van een netwerk van flexibele voorzieningen en capaciteiten op afroepbasis.


Defensie draagt bij aan de strategische functie voorkomen door het aangaan van multinationale, militaire samenwerkingsverbanden en zo bij te dragen aan goede internationale betrekkingen en effectieve veiligheidsinstellingen. Voorbeelden zijn Security Sector Development 25, het zorgen voor militaire aanwezigheid ter ondersteuning van diplomatie en het gezamenlijk oefenen met regionale partners. Verder kan de krijgsmacht, in samenhang met de inzet van andere machtsmiddelen, in multinationaal verband een bijdrage leveren -en zo nodig leiding geven- aan de ontplooiing van militaire eenheden ter voorkoming van het schaden van Nederlandse belangen of een dreigend conflict. Ter ondersteuning van de nationale civiele autoriteiten kan de krijgsmacht bijdragen aan het handhaven van openbare orde, en daarmee aan het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting in het koninkrijk. De militaire bijdrage aan de functie afschrikken is erop gericht een land of een organisatie te weerhouden van vijandige activiteiten of haar er op voorhand van te overtuigen, dat deze activiteiten niet lonen en dat de kosten ervan onaanvaardbaar hoog zijn. De geloofwaardigheid van de militaire afschrikking is afhankelijk van de militaire mogelijkheden en de politieke bereidheid tot daadwerkelijke actie, zoals het opwerpen van een blokkade of het vergelden van een aanval. De geloofwaardigheid is ook afhankelijk van de militaire mogelijkheid een agressor te verhinderen zijn aanval met succes uit te voeren. In het kader van de strategische functie beschermen levert Defensie de volgende bijdragen: - de bescherming -en zo nodig verdediging- van het eigen grondgebied en van het grondgebied van de NAVO en EU, - bijdragen aan de bewaking van de buitengrenzen van de EU, - permanente en incidentele bijdragen binnen de grenzen van het koninkrijk op grond van wettelijke en bestuurlijke afspraken, - de uitvoering van evacuatieoperaties ter bescherming van Nederlandse staatsburgers buiten de eigen landsgrenzen, alsmede de bescherming van Nederlandse ambassades in het buitenland en van de in het Koninkrijk der Nederlanden geregistreerde koopvaardij. De bijdrage van Defensie aan de strategische functie interveniëren bestaat uit het met militaire middelen afdwingen van een gedragsverandering bij actoren die de veiligheidsbelangen van het koninkrijk of de internationale rechtsorde bedreigen. Het zwaartepunt ligt daarbij op de handhaving -en zo nodig afdwinging- van de internationale rechtsorde en bij de verdediging van de belangen van het koninkrijk buiten de landsgrenzen. Ook militair 25 Naast de term Security Sector Reform (SSR) wordt ook de term Security Sector Development (SSD) gebruikt. Hierbij wordt verwezen naar situaties waarin nagenoeg géén formele instituties aanwezig zijn in de security sector en deze van de grond af moet worden opgebouwd.

43

optreden om massale schendingen van de mensenrechten te stoppen, kan daarbij aan de orde zijn. De militaire bijdrage aan de functie stabiliseren bestaat uit het assisteren bij de beëindiging van een conflict en het bevorderen van een stabiele politieke, economische en sociale ontwikkeling in een voormalig conflictgebied in dienst van de belangen van de staat of van de internationale rechtsorde. De krijgsmacht richt zich in deze functie op de deelname aan multinationale stabilisatieoperaties. Voorbeelden hiervan zijn: - stabilisatieoperaties in fragiele staten26; - stabilisatieoperaties gericht op het uit elkaar houden van staten of andere actoren in het kader van een vredesregeling of een wapenstilstand; - waarnemers- en politiemissies en kleinschalige missies met een civiel-militaire karakter.

44

In het kader van de strategische functie normaliseren kan Defensie bijdragen met militaire middelen op de volgende gebieden: - humanitaire hulpverlening, - wederopbouw in een voormalig conflictgebied, - advisering, training en opleiding van veiligheidsfunctionarissen en -organisaties in postconflict landen na de stabilisatiefase (Security Sector Reform).

26 Staten worden fragiel genoemd wanneer bij de overheid de politieke wil dan wel capaciteit ontbreekt om de basisfuncties voor armoedebestrijding, ontwikkeling, veiligheid en mensenrechten van de bevolking te vervullen. Dit is tevens de definitie van de OESO (TK 31 787 nr2 vergaderjaar 2008-2009).


45

2.4 Nederlands veiligheidsbeleid Nationale belangen zijn in toenemende mate afhankelijk van ontwikkelingen in de gehele wereld. Het Nederlands buitenlandbeleid richt zich daarom mede op het bevorderen van goede internationale verhoudingen. Dit vertaalt zich in het streven naar een goed geordende internationale samenleving, waarin mensenrechten worden gerespecteerd en de internationale rechtsorde wordt gehandhaafd en bevorderd. De Nederlandse nationale belangen en doelstellingen zijn vastgelegd in de Grondwet. Hieronder valt ook de landsgrenzen overstijgende, strategische doelstelling: “De Regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde” (art. 90 van de Grondwet).

2.5 Strategie Nationale Veiligheid De verwevenheid van het Nederlands buitenlandbeleid en het Nederlands veiligheidsbeleid is ook terug te vinden in de Nederlandse Strategie Nationale Veiligheid (SNV) 27. Immers, de territoriale veiligheid kan niet alleen in gevaar komen door een interne dreiging (terrorisme, guerrilla, burgeroorlog) maar ook door een extern gevaar (een andere staat of een internationaal terreurnetwerk).

27 Zie ook Strategie Nationale Veiligheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007.

Vitale Nederlandse belangen In 2007 zijn in de Strategie Nationale Veiligheid vijf vitale Nederlandse belangen geïdentificeerd: - Territoriale veiligheid: Het ongestoord functioneren van Nederland als onafhankelijke staat, en specifieker de territoriale integriteit van ons land. De territoriale integriteit is in gevaar bij bijv. een dreigende bezetting van het grondgebied van het rijk. - Economische veiligheid: Het ongestoord functioneren van Nederland als een effectieve en efficiënte economie. De economische veiligheid kan bijv. aangetast worden als het handelsverkeer met een belangrijke buitenlandse partner uitvalt.

46

- Ecologische veiligheid: Het beschikken over voldoende zelfherstellend vermogen van de leefomgeving bij aantasting. De ecologische veiligheid kan in het geding komen door bijv. verstoringen in het beheer van het oppervlaktewater, maar ook door klimaatveranderingen. - Fysieke veiligheid: Het ongestoord functioneren van de mens in Nederland en zijn omgeving. De fysieke veiligheid staat bijv. onder druk als de volksgezondheid wordt bedreigd door de uitbraak van een epidemie, maar ook bij een grootscheepse dijkdoorbraak of een ongeluk in een chemische fabriek. - Sociale en politieke stabiliteit: Het ongestoorde voortbestaan van een maatschappelijk klimaat waarin groepen mensen goed met elkaar kunnen samenleven binnen de kaders van de democratische rechtsstaat en gedeelde kernwaarden25. De sociale en politieke stabiliteit kan in het geding zijn als veranderingen optreden in de demografische opbouw van de samenleving (bijv. solidariteit tussen generaties), de sociale cohesie en de mate van deelname van de bevolking aan maatschappelijke processen. Deze vijf belangen zijn met elkaar verweven; aantasting van één kan leiden tot aantasting van andere belangen. Zo kan een inbreuk op de fysieke veiligheid de sociale en politieke stabiliteit onder druk zetten.


Voor een handelsnatie als Nederland is de economische veiligheid gevoelig voor verstoringen in het internationale handelsverkeer, zelfs als die verstoringen zich op grote afstand van het eigen grondgebied voordoen. Om de samenleving en de bevolking te beschermen tegen interne en externe bedreigingen heeft de regering een Strategie Nationale Veiligheid opgesteld. Deze strategie heeft als doel de vitale belangen van Nederland te beschermen om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen.

2.6 Defensiebeleid Doel van het Nederlandse defensiebeleid is om met een doelmatige formatie, instandhouding en inzet van een effectieve krijgsmacht te dienen als een van de uitvoerende instrumenten van het veiligheidsbeleid van de regering. Het Nederlandse veiligheidsbeleid maakt onderscheid tussen interne veiligheid (nationaal grondgebied, inbegrepen de overzeese gebiedsdelen) en externe veiligheid (buiten Nederland). Voor de interne veiligheid is de meest in het oog springende taak het leveren van militaire bijstand voor onder andere28 rampenbestrijding, crisisbeheersing, opsporing, redding en, handhaving, enz.29 onder civiel gezag. Voor de externe veiligheid is de NAVO de hoeksteen van het Nederlandse veiligheidsbeleid, waar ook de prioriteit van de krijgsmacht qua activiteiten, procedures, doctrines, naar uitgaat.

28 Andere taken zijn de bewaking van de grenzen, het luchtruim, de territoriale wateren, de beveiliging tegen de schending van vitale communicatie- en informatiesystemen via digitale netwerken (cyberspace), de militaire beveiliging van transportroutes. 29 Enz.: de bewaking van de grenzen, het luchtruim, de territoriale wateren, de beveiliging tegen de schending van vitale communicatie- en informatiesystemen via digitale netwerken (cyberspace), de militaire beveiliging van transportroutes.

47

48

2.6.1 Samenhang in beleid De Nederlandse defensie-inspanning is gericht op het nationaal belang, de bescherming en bevordering van de Nederlandse waarden en buitenlandpolitieke doelstellingen. Zoals eerder beschreven, heeft Nederland groot belang bij een stabiele en vreedzame internationale omgeving, omdat het sterk afhankelijk is van goede internationale betrekkingen en internationale veiligheidsstructuren. Nederland voert daarom een actief vredes- en veiligheidsbeleid waarin de geïntegreerde benadering centraal staat. Dit betekent dat Nederland, wanneer het daarom gevraagd wordt en er parlementair draagvlak bestaat, deelneemt aan missies. Nederland participeert dan met inzet van de krijgsmacht bij de planning en uitvoering van activiteiten voor conflictpreventie, de-escalatie, stabilisatie en, indien de veiligheidssituatie de inzet van civiele organisaties verhindert, wederopbouw. Zo is Nederland vaak bereid een bijdrage te leveren aan de oplossing van veiligheidsproblemen in en buiten Europa, ook op grotere afstand. Om velerlei redenen kunnen confrontaties en conflicten op grote afstand onze veiligheid en belangen immers bedreigen. Een actief veiligheidsbeleid omvat daarom ook de bereidheid vroegtijdig in te grijpen indien de eigen belangen worden bedreigd, of als veiligheidsproblemen zich voordoen elders in de wereld. Dit gebeurt in principe in bondgenootschappelijk verband of binnen een coalitie van landen. Het is daarbij van belang de verschillende politieke, militaire en economische machtsmiddelen en civiele capaciteiten waarover Nederland beschikt, in samenhang toe te passen. 2.6.2 Joint, multinationaal en interagency optreden De toepassing van een geïntegreerde benadering voor de inzet van de krijgsmacht komt tot uitdrukking door multinationaal en interagency plannen en optreden. Dit gebeurt nagenoeg altijd in een joint setting. Joint optreden is de norm, omdat de krijgsmachtdelen ieder beschikken over capaciteiten die aan elkaar complementair zijn. Door deze elkaar aanvullende capaciteiten van meerdere krijgsmachtdelen geïntegreerd in te zetten, wordt een optimale effectiviteit bereikt. Multinationaal optreden is de norm, omdat staten zelden volledig op zichzelf kunnen of willen handelen. In de Nederlandse situatie is multinationaal optreden de norm, omdat gekozen is voor NAVO-lidmaatschap, HET WILLEN HANTEREN VAN DE GEÏNTEGREERDE BENADERING voor het optreden in EU-verband of voor een MAAKT JOINT, MULTINATIONAAL EN INTERAGENCY OPTREDEN andere veiligheidsorganiDE NORM VOOR DE INZET VAN DE KRIJGSMACHT TER ONDERsatie die multinationaal is STEUNING VAN DE HANDHAVING VAN DE INTERNATIONALE samengesteld. In RECHTSORDE EN STABILITEIT Nederlandse Defensie Doctrine

specifieke gevallen -waarin bijvoorbeeld geen consensus kan worden bereikt om als collectief op te treden- wordt ervoor gekozen in een coalitie van landen30 op te treden. De Nederlandse krijgsmacht zal daarom vrijwel altijd worden ingezet in het kader van een overkoepelende strategie, die door een alliantie of coalitie wordt geformuleerd. Dit sluit niet uit dat voor kleine operaties uitsluitend Nederlandse eenheden worden ingezet31. Deze situatie doet zich doorgaans voor bij nationale operaties. Interagency optreden is de norm, omdat in het kader van de geïntegreerde benadering militair vermogen altijd in samenhang met andere machtsmiddelen wordt ingezet. Dit vindt zijn basis in de wetenschap dat militair vermogen alleen niet in staat is om een belangentegenstelling, veiligheidsprobleem of conflict op te lossen. Het is derhalve bijzonder onwaarschijnlijk dat de krijgsmacht zelfstandig en zonder bondgenootschappelijke32 en interagency afstemming zal worden ingezet.

49

30 Dit heet ook wel een ‘coalition of the willing’. 31 Voorbeeld is een zgn. Non-Combatant Evacuation Operation (NEO) waarbij Nederland burgers met de Nederlandse nationaliteit evacueert uit een onveilig gebied. 32 of, indien sprake is van militair optreden in een coalitie van landen, afstemming met de deelnemers in de coalitie.

50


3. De krijgsmacht als instrument van de regering 3.1 Inleiding De Nederlandse staatsinrichting heeft als een van haar uitgangspunten dat de krijgsmacht een instrument in handen van de Nederlandse regering is. Om het militaire denken over de inzet van de krijgsmacht voor operaties te begrijpen, is het noodzakelijk de context voor haar inzet te begrijpen. Deze context bestaat uit het juridische kader, de toegewezen hoofdtaken, de strategische functies die de overheid kan vervullen om haar doelstellingen te bereiken en de besluitvormingsprocedure over de inzet. Deze context heeft invloed op de inzet van delen van de krijgsmacht en daarmee op de militaire doctrine. Dit hoofdstuk gaat achtereenvolgens in op de juridische grondslagen van inzet binnen en buiten de landsgrenzen en op de toegewezen hoofdtaken. Daarna komen de strategische functies aan de orde die vervuld kunnen worden in het kader van een gekozen Grand Strategy. Tot slot wordt het besluitvormingsproces voor de inzet van delen van de krijgsmacht en de aansturing van eenheden tijdens inzet besproken. De krijgsmacht als instrument van de regering in historisch perspectief Besluiten over oorlog en vrede, en over de inzet en taken van de krijgsmacht, werden in Nederland van oudsher genomen door een kleine bestuurlijke elite. Sinds de oprichting van het koninkrijk in 1815 was deze bevoegdheid staatsrechtelijk belegd bij de Regering (staatshoofd en kabinet). Aanvankelijk was het de koning die het politieke en militaire leiderschap alleen droeg. Hij had ´het oppergezag over de vloten en legers´. Na de staatshervorming van 1848 en de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid kwam de aansturing van legers en marine, en de ontwikkeling van het krijgsbeleid, te liggen bij het kabinet - in het bijzonder de bewindslieden van Oorlog, Marine en Koloniën. Lange tijd bleef de traditie gehandhaafd dat de hoogste militaire bevelvoering, het opperbevel in oorlogstijd, lag bij de vorst en zijn familie. Leden van het Huis van Oranje hadden dit ambt al sinds de tijd van de Republiek steevast bekleed en deden dat weer tijdens de expedities in het kader van de Belgische Opstand in 1830 en 1831, en bij de mobilisatie voor de Frans-Duitse Oorlog van 1870. Deze positie van het koningshuis bleek, door het ontbreken van mannelijke Oranjes aan het einde van de 19e eeuw, niet te kunnen beklijven. Bij de mobilisatie van 1914 kreeg de krijgsmacht voor het eerst een opperbevelhebber uit de top van het professionele militaire kader. In 1939 gebeurde dit aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog wederom. In Nederlands-Indië was de gouverneur-generaal zowel de civiel-bestuurlijke vertegenwoordiger van de Nederlandse Kroon als de opperbevelhebber van de daar opererende landen zeemachten.

51

Tot 1940 beperkte de daadwerkelijke inzet van de krijgsmacht zich hoofdzakelijk tot de koloniën. Vooral in de 19e eeuw ondernamen de Koninklijke Marine en het Koninklijk Nederlands-Indisch Leger tal van expedities om Indië te ‘pacificeren’. De regering vroeg voor dit soort operaties niet formeel toestemming aan het parlement; er was evenmin een formele verantwoordings¬procedure. Het koloniale gezag voerde met de lokale vorstendommen oorlog, zonder dat er sprake was van een officiële oorlogsverklaring. Over de bevoegdheid van het verklaren van de oorlog zei de Grondwet (in de versies van 1815, 1848, 1887) aanvankelijk: ‘de Koning verklaart oorlog en hij geeft daarvan onmiddellijk kennis aan beide Kamers van de Staten-Generaal’. Bij de grondwetsherziening van 1922 werd deze clausule aangepast en bepaalde de wet voortaan dat de Koning ‘geen oorlog verklaart dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal’. Sinds de Grondwetswijziging in 1983 is het niet meer de Koning maar de Regering die de oorlog kan verklaren.

52

De Ministeries van Oorlog en Marine werden in 1959 samengevoegd tot het Ministerie van Defensie. De Nederlandse krijgsmacht van na de Tweede Wereldoorlog was net als zijn voorgangers een naar krijgsmachtdeel en specialisatie verzuilde organisatie. Overkoepelend bestond er sinds 1948 een Comité van Verenigde Chefs van Staven (CVCS), een overleg van de bevelhebbers van de krijgsmachtdelen. In de jaren zestig ontwikkelde het voorzitterschap van dit CVCS zich door de behoefte aan betere coördinatie van de steeds intensievere bondgenootschappelijke en internationale samenwerking tot een permanente functie. De voltijdse voorzitter van het CVCS kreeg een eigen Gezamenlijke Staf. In de jaren zeventig groeide deze uit tot een beleidsdirectie voor operaties, die in 1976 Defensiestaf ging heten. Aan het hoofd stond voortaan de Chef Defensiestaf (CDS). Het einde van de Koude Oorlog maakte aanpassingen noodzakelijk. De krijgsmacht werd een kleiner, flexibeler en expeditionair gericht instrument. Inzet bij internationale crisisbeheersings¬operaties werd een gelijkwaardige hoofdtaak naast de algemene verdedigingsopdracht. De verdere ‘internationalisering’ van de inzet van de Nederlandse strijdkrachten leidde tot een uitbreiding van het takenpakket van de CDS en zijn staf. Katalysator was de val van Srebrenica (1995). De Defensiestaf werd hierna integraal verantwoordelijk voor het plannen, voorbereiden, uitvoeren en evalu¬eren van internationale operaties. In de loop der jaren ontwikkelde deze verantwoordelijkheid zich tot een volwaardig overkoepelend bevelhebberschap. De krijgsmacht kwam in 2005 definitief onder de eenhoofdige leiding van de CDS, die nu Commandant der Strijdkrachten ging heten. De CDS werd zo de hoogste nationale militair-strategische autoriteit. Nederlandse Defensie Doctrine

3.2 Het internationaalrechtelijk kader De inzet van het militaire machtsmiddel buiten de eigen landsgrenzen heeft zijn rechtsgrondslag in het internationale recht. Stelregel is dat Nederland niet in een andere staat optreedt zonder toestemming van die andere staat. Hiervoor bestaan in hoofdzaak twee universele rechtsgrondslagen: het soevereiniteitsbeginsel en het geweldsverbod, zoals verwoord in het VN-Handvest. Na deze twee grondslagen wordt ingegaan op een aantal andere rechtsbeginselen en verdragen en op de rechtsregimes die gelden tijdens het militaire optreden. 3.2.1 Het soevereiniteitsbeginsel Dit beginsel houdt in dat het staatsgezag niet afhankelijk is van een ander hoger gezag voor het handelen binnen haar eigen staat. Op grond van het non-interventiebeginsel mag geen enkele staat ingrijpen in de interne aangelegenheden van een andere staat33. 3.2.2 Het geweldsverbod Het VN-Handvest verbiedt in art. 2, lid 4 het gebruik van, of het dreigen met militair geweld in de internationale betrekkingen. Deze bepaling heeft tot doel uit te sluiten dat staten uit eigener beweging of op basis van hun nationale wetgeving, al dan niet met gebruik van geweld, op het grondgebied van of tegen een andere staat met militair geweld optreden. 3.2.3 Gebruik van geweld en recht op zelfverdediging (Jus ad bellum) Het internationale recht bestaat uit geschreven en ongeschreven regels die de onderlinge relaties tussen staten beheersen. Het jus ad bellum is dat deel van het internationale recht dat de rechtmatigheid van militaire operaties in een andere staat regelt. Dit recht kent drie algemeen aanvaarde rechtsgrondslagen. De eerste rechtsgrondslag34 is het in art. 51 van het VN-Handvest erkende recht op individuele of collectieve zelfverdediging. Als afgeleide daarvan geldt ook dat staten onder strikte voorwaarden hun onderdanen mogen beschermen en, zo nodig, door inzet van militaire eenheden, mogen evacueren uit een ander land. Eén van de daarvoor geldende voorwaarden is dat het gastland in kwestie niet langer bereid of in staat is deze onderdanen de noodzakelijke bescherming te bieden. De tweede rechtsgrondslag is autorisatie voor de VN-Veiligheidsraad op grond van hoofdstuk VII van het VN-Handvest. De derde rechtsgrondslag is een uitnodiging van het gastland. 33 Het soevereiniteitsbeginsel geldt ook voor schepen (vlagbeginsel): in principe heeft alleen de vlaggenstaat (de staat onder wier vlag wordt gevaren) rechtsmacht over haar schepen. 34 Notitie Rechtsgrondslag en mandaat van missies met deelname van Nederlandse militaire eenheden (TK 29 521 nr. 41, 2006-2007).

53

Daarnaast is er discussie over andere uitzonderingen op het geweldsverbod. In het bijzonder gaat het daarbij om het toestaan van humanitaire interventie. Het Nederlandse standpunt is dat in een humanitaire noodsituatie militair ingrijpen gerechtvaardigd kan zijn op morele en politieke gronden. Dat betekent dat humanitaire interventie in uitzonderlijke gevallen en onder strikte voorwaarden als laatste redmiddel, toelaatbaar is. Consequentie van de verschillende rechtsgrondslagen is dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden van militairen per operatie sterk kunnen verschillen. 3.2.4 VN-zeerechtverdrag Voor het optreden op zee is het VN-Zeerechtverdrag (United Nations Convention on the Law of the Sea III) van belang. Dit verdrag geeft staten het recht om in een aantal specifieke gevallen op volle zee, dus buiten de territoriale wateren, te kunnen optreden. Het gaat daarbij onder meer om de bestrijding van piraterij en slavenhandel. Het verdrag regelt ook de zorgplicht voor personen die op zee in ernstige nood verkeren.

54

3.2.5 Ruimteverdrag 1967 Voor optreden in de ruimte is het VN-Ruimteverdrag van 1967 van belang, waarbij Nederland sinds 1969 partij is. De staten die partij zijn bij dit verdrag verbinden zich geen voorwerpen in een baan om de aarde te brengen die kernwapens of andere wapens voor massavernietiging vervoeren, zodanige wapens niet op hemellichamen te installeren, noch op enige andere wijze zodanige wapens in de kosmische ruimte te stationeren. Het verdrag verplicht partijen om de maan en andere hemellichamen uitsluitend voor vreedzame doeleinden te gebruiken. Het verdrag verbiedt ook de vestiging van militaire bases, installaties en versterkingen, het beproeven van wapens van welke aard dan ook, en het houden van militaire manoeuvres op hemellichamen. 3.2.6 Rechtsregimes Het van toepassing zijnde juridische kader tijdens inzet buiten Nederland verschilt per operatie, en soms zelfs tussen verschillende gebieden of fasen van een en dezelfde operatie. Zo kunnen bij drugsbestrijding- en antipiraterij-operaties (rechtshandhaving) bijvoorbeeld ook de regels van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering van toepassing zijn. In alle gevallen geldt dat de wijze waarop de toegekende taken en bevoegdheden worden uitgeoefend, in overeenstemming moet zijn met de beperkingen uit het humanitair oorlogsrecht.


3.2.7 Humanitair oorlogsrecht Het humanitair oorlogsrecht, het jus in bello, zoals onder meer beschreven in de Verdragen van Genève met de daarbij behorende aanvullende protocollen, is kader stellend voor het rechtsregime tijdens militaire operaties. Het doel van het HET HUMANITAIR OORLOGSRECHT humanitair oorlogsrecht is een balans te realiseren tussen militaire noodzaak (realiteit van geweldgebruik) GELDT ALTIJD ALS UITGANGSPUNT en humaniteit (voorkomen van onnodig leed). Het VOOR MILITAIR OPTREDEN humanitair oorlogsrecht kent hiertoe bevoegdheden en OF HET NU ‘OORLOG’ IS, OF NIET beperkingen. De bevoegdheden omvatten voornamelijk het recht van combattanten om deel te nemen aan vijandelijkheden. De beperkingen behelzen voornamelijk regels over de methoden en middelen in de oorlogvoering en regels over de bescherming van personen en goederen. Het humanitair oorlogsrecht is formeel alleen van toepassing wanneer er sprake is van een ‘gewapend conflict’. Of sprake is van een gewapend conflict hangt af van feitelijke gebeurtenissen en niet van uitspraken of politieke standpunten van strijdende partijen. Ook wanneer het humanitair oorlogsrecht formeel niet van toepassing is, is het beleid van de NAVO en van Nederland om de beperkingen uit dit rechtsgebied te hanteren als veilige marge bij het optreden van de krijgsmacht. Daarmee wordt voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat over de bevoegdheden van een interventiemacht als gevolg van haar soms wisselende status in een conflictgebied. Deze status kan immers variëren van het met geweld afdwingen van vrede of het handhaven van de rechtsorde en stabiliteit, tot het helpen bij de wederopbouw en het lenigen van humanitaire nood.

3.3 Nationaalrechtelijk kader Behalve aan het internationale recht, is de inzet van de krijgsmacht ook onderworpen aan nationale wet- en regelgeving. Deze wet- en regelgeving bevat onder andere bepalingen over het bestaan van de krijgsmacht, definieert de omstandigheden waaronder de krijgsmacht wordt ingezet en stelt regels voor haar inzet en optreden. Allereerst wordt ingegaan op enkele artikelen uit het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden35 en de Grondwet, voor zover zij bepalend zijn voor de militaire inzet. Daarna wordt achtereenvolgens ingegaan op de wettelijke grondslagen voor inzet op nationaal grondgebied, voor militaire bijstand in het Caribisch gebied van het koninkrijk en voor militair optreden indien sprake is van buitengewone omstandigheden in Nederland.

35 Art. 5 lid 2 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden luidt: “De Grondwet neemt de bepalingen van het Statuut in acht”. Het Statuut staat dus boven de Nederlandse Grondwet.

55

3.3.1 Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden Het Statuut, zoals dat laatstelijk gewijzigd is op 10 oktober 2010, regelt de rechtsorde binnen het koninkrijk en maakt onderscheid tussen de aangelegenheden van het koninkrijk en die van de landen Nederland, Aruba, Curaçao en St. Maarten. Over de krijgsmacht bepaalt het Statuut dat de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk een aangelegenheid van het Koninkrijk is (art. 3, lid 1.a). De Nederlandse krijgsmacht vervult deze taak voor alle landen van het Koninkrijk. 3.3.2 De Grondwet Het bestaan, de aansturing en de inzet van de krijgsmacht zijn verankerd in de Nederlandse Grondwet, met name in de artikelen 97 en 100:

56

Artikel 97 1. Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht. 2. De Regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht. Artikel 100 1. De Regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het vooraf verstrekken van inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. 2. Het eerste lid geldt niet, indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt. Het tweede lid van art. 97 bepaalt dat het oppergezag over de krijgsmacht exclusief berust bij de regering: het primaat van de politiek. Dat brengt ook met zich mee dat de regering de politieke verantwoordelijkheid draagt tegenover het parlement. Ten slotte blijkt hieruit dat de regering het oppergezag niet uit handen geeft, ook niet wanneer zij troepen ter beschikking stelt van internationale organisaties. Art. 100 geeft aan dat de regering het parlement vooraf moet informeren over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor de handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde, tenzij de uitzondering in het tweede lid van het artikel van toepassing is. In dat geval moeten volgens het tweede lid inlichtingen zo spoedig mogelijk worden verstrekt aan het parlement na aanvang van de inzet of de ter beschikkingstelling. Nederlandse Defensie Doctrine

Deze informatieplicht geldt niet voor de verdedigingstaak. Bij de verdedigingstaak gaat het om individuele of collectieve zelfverdediging zoals omschreven in art. 51 van het VN-Handvest. Inzet voor collectieve zelfverdediging kan plaatsvinden op grond van de internationale bijstandsverplichting in art. V van het NAVO-verdrag en art. 42 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

3.4 Hoofdtaken De toewijzing van de hoofdtaken aan de krijgsmacht heeft de minister van Defensie beschreven in zijn brief ‘Nieuw evenwicht, nieuwe ontwikkelingen’36 ; in 2007 heeft hij deze herhaald in zijn beleidsbrief ‘Wereldwijd dienstbaar’37. Deze hoofdtaken zijn een nadere detaillering van art. 97 van de Grondwet. Er worden drie hoofdtaken onderscheiden: 1. de bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, inclusief de Caribische delen van het koninkrijk, 2. bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit, 3. ondersteuning van civiele autoriteiten bij nationale rechtshandhaving en rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Deze opsomming is niet hiërarchisch: de taken zijn gelijkwaardig en moeten altijd kunnen worden uitgevoerd. De waarschijnlijkheid van uitvoering van een bepaalde taak kan in tijd nogal verschillen. 3.4.1 De eerste hoofdtaak

DE BESCHERMING VAN HET EIGEN EN BONDGENOOTSCHAPPELIJK GRONDGEBIED Hoewel de algemene verdedigingstaak blijft bestaan, is het niet waarschijnlijk dat aan de klassieke vorm van deze hoofdtaak -het afweren van een grootschalige aanval op één of meer van de NAVO-lidstaten- uitvoering moet worden gegeven. Inmiddels zijn terrorisme, de proliferatie en inzet van massavernietigingswapens en de hieraan verbonden gevolgen de meest acute bedreigingen38. Omdat de veiligheid van de inwoners van de NAVO-lidstaten daarmee uitdrukkelijk is gediend, worden de strijdkrachten van de NAVO ook buiten het verdragsgebied ingezet. De militaire capaciteiten van het bondgenootschap garanderen echter onverminderd de territoriale integriteit van de lidstaten. Daarnaast blijft Defensie verantwoordelijk voor de territoriale integriteit van de Caribische landen van het koninkrijk (Aruba, Curaçao en St. Maarten) en Caribisch Nederland (Bonaire, St. Eustatius en Saba). 36 Actualiseringsbrief Nieuw Evenwicht, nieuwe ontwikkelingen, TK 30 300 X nr. 127 van 2 juni 2006. 37 Beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar, Ministerie van Defensie, TK 31 243 nr. 1 van 18 september 2007. 38 Rapport Active Engagement, Modern Defence, Strategic Concept van NAVO, 19-20 november 2010.

57

3.4.2 Tweede hoofdtaak

BEVORDERING VAN DE INTERNATIONALE RECHTSORDE EN STABILITEIT

58

De bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit vereist de uitvoering van expeditionaire, in de regel multinationale operaties. Het beroep op deze tweede hoofdtaak neemt toe. Dat betekent dat de omvang en de inrichting van de krijgsmacht steeds meer en nadrukkelijker worden afgestemd op deze taak. Het accent van de missies is in de loop der jaren verschoven van inzet op grond van hoofdstuk VI van het VN-Handvest waarbij met instemming van de strijdende partijen getracht wordt de vrede te bewaren39, naar missies op grond van hoofdstuk VII, met de mogelijkheid zo nodig afdwingend met geweld op te treden.40 Vooral operaties met als doel intrastatelijke conflicten te beperken of te beëindigen vereisen steeds vaker een robuust optreden. Deze operaties worden gekenmerkt door een intense, maar relatief korte interventiefase hoog in het geweldsspectrum, gevolgd door een langdurige stabilisatiefase. Langdurige stabilisatieoperaties zijn kostbaar en hebben een hoog afbreukrisico. Om deze reden, en omdat ‘voorkomen is beter dan genezen’, gaat de voorkeur steeds meer uit naar deelname aan preventieve operaties, zoals Security Sector Development. Ook militaire presentie, het ondersteunen van diplomatieke missies en het opleiden en trainen van -en oefenen met- andere krijgsmachten kunnen een preventief effect hebben. Tot de tweede hoofdtaak behoort ook de inzet voor internationale rechtshandhaving, zoals de bescherming van koopvaardij tegen piraterij en het bestrijden van de smokkel van wapens en drugs over zee. De inzet van de Nederlandse krijgsmacht voor de tweede hoofdtaak gebeurt zoveel mogelijk in bondgenootschappelijk of coalitieverband, bij voorkeur samen met landen die lid zijn van dezelfde veiligheidsorganisaties waarvan Nederland ook lid is. De missies in Bosnië, Kosovo en Afghanistan en de bestrijding van piraterij nabij Somalië zijn hiervan voorbeelden. 3.4.3 Derde hoofdtaak

ONDERSTEUNING BIJ DE RECHTSHANDHAVING, RAMPENBESTRIJDING EN HUMANITAIRE HULP, ZOWEL NATIONAAL ALS INTERNATIONAAL Lange tijd fungeerde de krijgsmacht -in het kader van de nationale veiligheid- vooral als vangnet, in die gevallen waarin de civiele autoriteiten aan capaciteiten tekort kwamen. De krijgsmacht heeft met haar sterk ontwikkelde specialistische en unieke capaciteiten 39 Hoofdstuk VI van het VN-Handvest omvat een vreedzame regeling van geschillen, onder meer door onderhandeling of stationering van een VN-vredesmacht. Voorbeelden zijn de missies UNMEE (Ethiopië en Eritrea), waaraan Nederland in 2000-2001 deelnam en UNMIL (Liberia) in 2003-2004. 40 Hoofdstuk VII van het VN Handvest geeft de mogelijkheid om bedreiging of verstoring van de vrede en daden van agressie met geweld tegen te gaan.


tegenwoordig ruimere ondersteuningsmogelijkheden. Zij fungeert met grote regelmaat als partner op gebieden als hulpverlening, opsporing, beveiliging en ordehandhaving. De krijgsmacht heeft zich daardoor ontwikkeld tot een structurele veiligheidspartner van gemeenten, politie, brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. In beginsel is de gehele krijgsmacht beschikbaar voor deze derde hoofdtaak. De taak omvat ook een aantal routinematige activiteiten, zoals explosievenopruiming, kustwachtoperaties op de Noordzee en in het Caribisch gebied en patiëntenvervoer in het Waddengebied. Door bestuursafspraken in het kader van de Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) is de gegarandeerde beschikbaarheid van specialistische capaciteiten (zoals bewaking- en beveiliging vanuit de lucht, EOD- en CBRN-verdediging41) voor de krijgsmacht vastgelegd. Deze beschikbaarheid is gekoppeld aan reactietijden. De inzet van de militaire capaciteiten vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van het civiele gezag. In uitzonderlijke situaties kan de civiel-militaire samenwerking ertoe leiden dat besloten wordt, de krijgsmacht te belasten met de operationele leiding bij de uitvoering van deelopdrachten, bijvoorbeeld evacuaties bij crises en rampen. Dit laat onverlet dat de eindverantwoordelijkheid blijft rusten bij de civiele autoriteiten. De derde hoofdtaak heeft ook een internationale component. De krijgsmacht kan ook internationaal optreden als veiligheidspartner, bij inzet in het kader van rampenbestrijding en het verlenen van humanitaire hulp. Voorbeelden hiervan zijn de inzet van geniehulpbataljons in Irak (1991) en Kosovo (1999), de humanitaire hulpverlening in Albanië (1999), de deelname aan de EU-monitormissie op Atjeh (2006), de assistentie met transportmiddelen en militairen na de zware aardbeving op Haïti in 2010 en de noodhulp bij diverse orkanen in het Caribische gebied, zoals Hugo (1989) en Katrina (2005).

3.5 Besluitvorming over inzet Art. 97 van de Grondwet bepaalt dat de regering het oppergezag over de krijgsmacht heeft. Een besluit tot inzet van de krijgsmacht vindt daarom altijd door of namens de regering plaats. De vorm van het besluit tot militaire inzet en de wijze waarop dat besluit tot stand komt, is afhankelijk van de reden voor inzet. Allereerst is er onderscheid tussen de besluitvorming over de permanente taken van de krijgsmacht en de besluitvorming bij incidentele inzet. Bij de incidentele inzet zijn er verschillen in de besluitvorming bij inzet binnen het koninkrijk en bij inzet daarbuiten. 41 EOD-capaciteit: Explosieven Opruimingsdienst, CBRN-capaciteit: bescherming tegen chemische, biologische, radiologische en nucleaire effecten.

59

3.5.1 Besluitvorming over permanente inzet van de krijgsmacht binnen het koninkrijk Er is sprake van permanente inzet van de krijgsmacht wanneer militairen belast zijn met een routinematige, steeds terugkerende taak zonder eindsituatie. Deze taken zijn in de regel nationaal van aard en vinden plaats in Nederland en in het Caribische deel van het koninkrijk. Voorbeelden van deze permanente inzet zijn: - militaire presentie in het Caribische deel van het koninkrijk, - explosievenopruiming, - kustwacht, - luchtruimbewaking, inclusief de Quick Reaction Alert (QRA)-taak42, - Search and Rescue (SAR) en medisch luchttransport voor de Waddeneilanden. Besluiten over deze permanente, militaire inzet komen tot stand op departementaal niveau en worden vastgelegd in structurele afspraken tussen het Ministerie van Defensie en andere ministeries of andere betrokken overheden. Deze afspraken hebben meestal de vorm van een regeling, een convenant of een gebruiksovereenkomst. 60

3.5.2 Besluitvorming voor incidentele inzet van de krijgsmacht binnen het koninkrijk Er is sprake van incidentele inzet van de krijgsmacht binnen het koninkrijk wanneer publieke instituties worden bijgestaan of gesteund door eenheden van de krijgsmacht. De wijze van besluitvorming voor deze militaire inzet is afhankelijk van de soort bijstand of steun en de plaats waar deze nodig zijn43. Binnen Nederland bestaan de volgende grondslagen voor militaire bijstand of steunverlening. - Militaire bijstand op basis van de Politiewet. De krijgsmacht kan op basis van deze wet verzocht worden bijstand te verlenen aan de politie ten behoeve van de handhaving van de openbare orde, de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Besluitvorming over deze inzet verloopt getrapt. Eerst wordt bezien of de bijstand kan worden geleverd door de Koninklijke Marechaussee. In bijzondere gevallen kan worden gevraagd bijstand te leveren door andere delen van de krijgsmacht. Besluitvorming hierover vindt plaats door de minister van Veiligheid & Justitie in overeenstemming met de minister van Defensie. Namens de minister van Defensie besluit de secretaris-generaal bij inzet van de Koninklijke Marechaussee en besluit de directeur Juridische Zaken in geval van inzet van 42 De QRA-taak staat voor het 24 uur per dag, 7 dagen per week gereedstellen van twee F-16 gevechtsvliegtuigen om een toestel te onderscheppen dat het Nederlands luchtruim nadert of reeds is binnengevlogen en zich niet heeft geïdentificeerd. 43 De secretaris-generaal geeft hier invulling aan met zijn Aanwijzing SG A-972 Handboek militaire ondersteuning civiele autoriteiten.


de overige krijgsmachtdelen. Inzet van bijzondere eenheden vindt plaats na het doorlopen van een tussen de departementen afgesproken overleg. - Militaire bijstand op grond van de Wet Veiligheidsregio’s. In geval van een brand, een ramp of een crisis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan militaire bijstand worden verleend aan civiele autoriteiten. De aanvraag hiervoor zal de voorzitter van de Veiligheidsregio bij de minister van Veiligheid en Justitie indienen; deze minister onderzoekt vervolgens of de gevraagde bijstand door andere civiele hulpverleners kan worden geleverd. Als dit niet of onvoldoende mogelijk blijkt, zal het verzoek vervolgens aan de minister van Defensie worden aangeboden en kan de CDS namens de minister van Defensie besluiten tot het leveren van militaire bijstand. - Militaire steunverlening in het openbaar belang. Indien dringend behoefte is aan goederen of diensten waarin Defensie kan voorzien, kan een bestuursorgaan44 hiertoe een verzoek indienen. Dit verzoek loopt doorgaans of via het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties of via het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Indien de gevraagde goederen of diensten beschikbaar zijn, kan de CDS namens de minister besluiten tot het leveren van de steun.

44 Een bestuursorgaan is volgens de Regeling Militaire Steunverlening in het Openbaar Belang (MP 11-10-100) een minister, een commissaris van de koningin, een burgemeester of een dijkgraaf.

61

Defensie heeft afspraken gemaakt met andere departementen en lagere overheden die door het leven gaan onder de naam Intensivering Civiel Militaire Samenwerking (ICMS). Deze afspraken hebben de vorm van een regeling, een convenant of een gebruiksovereenkomst. Uitgangspunt is dat de inzet van middelen van Defensie bij militaire bijstand of steunverlening altijd plaats vindt onder gezag van de civiele autoriteiten. In het kader van ICMS is een catalogus opgesteld die de civiele autoriteiten inzicht geeft in de overeengekomen personele, materiële en logistieke ondersteuning die Defensie gegarandeerd kan bieden. Voor militaire bijstand in het Caribische deel van het koninkrijk moet onderscheid worden gemaakt tussen de Caribische landen van het koninkrijk (Aruba, Curaçao en St Maarten) en Caribisch Nederland (Bonaire, St. Eustatius en Saba – BES-eilanden).

62

- Voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten is de juridische grondslag voor het verlenen van militaire bijstand het Koninklijk Besluit over aanwijzingen voor de inzet van de krijgsmacht (1987). Dit besluit geeft de gouverneur van deze landen de mogelijkheid om delen van de krijgsmacht ter beschikking te stellen van de regeringen van Aruba, Curaçao of Sint Maarten ten behoeve van militaire bijstand ter handhaving van de inwendige veiligheid en de openbare orde (ook wel ‘harde bijstand’ genoemd), of bij rampen, ongevallen en storingen in het verkeer of de verbindingen (zgn. ‘zachte bijstand’). Besluitvorming over bijstand bij rampen en ongevallen waarvoor geen specifieke bevoegdheden benodigd zijn, geschiedt door de Commandant Zeemacht in het Caribisch Gebied (CZMCARIB) na een verzoek van de gouverneur. Voor bijstand ter handhaving van de inwendige veiligheid en de openbare orde beslist de Rijksministerraad dan wel in urgente gevallen de minister van Defensie, beide na een verzoek van de landsregering door tussenkomst van de gouverneur. - Voor de BES-eilanden geldt dat zij als openbaar lichaam van Nederland deel uitmaken van het Nederlandse staatsbestel. Op grond van de Veiligheidswet BES (2010) is de rijksvertegenwoordiger bevoegd tot het indienen van een verzoek tot militaire bijstand aan de minister van Defensie. Dit geldt zowel voor militaire bijstand ter handhaving van de openbare orde als voor die ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de daarbij behorende taken ten dienste van de Justitie. De minister van Defensie beslist, na overleg met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Veiligheid en Justitie, over het verlenen van bijstand. De gezaghebber of de procureurgeneraal bepaalt, na overeenstemming met de minister van Defensie, over de wijze waarop de bijstand wordt verleend. In geval van rampen en calamiteiten kan de gezaghebber van het eilandgebied rechtstreeks steunverlening aanvragen bij CZMCARIB. Bij eiland overschrijdende rampen of calamiteiten komt de aanvraag van de rijksvertegenwoordiger. Nederlandse Defensie Doctrine

3.5.3 Optreden in geval van buitengewone omstandigheden in Nederland Er kan in Nederland een situatie ontstaan waarin de gewone bevoegdheden van de overheid niet meer voldoende zijn om adequaat te reageren en op te treden. Wanneer er dan ook nog een vitaal belang van de maatschappij wordt bedreigd, kan sprake zijn van buitengewone omstandigheden. Hierin kan de overheid de beschikking krijgen over zgn. ‘buitengewone bevoegdheden’, die ook tot stand kan komen op een wijze die afwijkt van de gewone wet- en regelgeving. Het gaat hierbij om zeer ingrijpende bevoegdheden die geregeld worden in het staatsnoodrecht. Voorbeelden van deze bijzondere bevoegdheden zijn het ontruimen of evacueren van gebieden en het vorderen van goederen en diensten van burgers en andere overheden. Voor de krijgsmacht is de meest relevante rechtsgrondslag de Oorlogswet voor Nederland. 3.5.4 Besluitvorming over inzet van de krijgsmacht buiten het koninkrijk Het besluit om de krijgsmacht in te zetten en daarbij zo nodig militair geweld te gebruiken valt onder het primaat van de politiek. Besluitvorming over hoe en waartoe de krijgsmacht wordt ingezet, hangt samen met de Grand Strategy en het internationale recht. Militaire inzet moet in het kader van de geïntegreerde benadering zijn afgestemd met de inzet van de andere machtsmiddelen die de regering inzet. Op departementaal niveau en in nauwe samenwerking met de militaire leiding worden de strategische doelstellingen van een militaire operatie vastgelegd. Hoewel in het kader van de geïntegreerde benadering meerdere ministeries betrokken kunnen zijn bij de besluitvorming, zijn het vooral de minister-president, de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie die een hoofdrol spelen bij de besluitvorming over militaire inzet buiten het koninkrijk. Bij een optreden in NAVO-verband besluit de Noord-Atlantische Raad over de inzet van de NAVO, waarbij de Nederlandse regering een besluit neemt over een mogelijke militaire bijdrage van Nederlandse zijde. De Nederlandse regering neemt een dergelijk besluit ook voor verzoeken tot deelname aan een militaire operatie afkomstig van autoriteiten binnen de EU (in het Political and Security Committee), de OVSE of de VN. Er zijn situaties waarbij (deel) operaties vervolgens onder nationaal bevel worden uitgevoerd, zoals speciale operaties en de bestrijding van piraterij. Inzet van de krijgsmacht buiten de territoriale grenzen van het koninkrijk vindt in de regel plaats in het kader van de eerste en de tweede hoofdtaak, namelijk: - ter bescherming van het eigen en het bondgenootschappelijk grondgebied (eerste hoofdtaak); - ter bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit (tweede hoofdtaak).

63

64


De besluitvorming over de inzet verloopt in alle gevallen vrijwel identiek. Op grond van art. 100 van de Grondwet informeert de regering het parlement vooraf schriftelijk over een besluit tot deelname aan een internationale operatie en de daaraan verbonden voorwaarden. Bij de besluitvorming zijn in het bijzonder drie instrumenten van belang: - de dreigingsanalyse van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst; - het Toetsingskader45, met aandachtspunten die aan de orde moeten komen bij een weloverwogen besluit tot inzet. Hiertoe behoren o.a. de politieke aspecten, het mandaat, andere deelnemende landen, de haalbaarheid en de veiligheidsrisico’s; - het operationeel planningsproces van de CDS. Het politieke proces voor de inzet van de krijgsmacht buiten het koninkrijk waarop art. 100 van toepassing is, verloopt als volgt: - Wanneer Nederland formeel of informeel wordt gevraagd een militaire bijdrage te leveren aan een bepaalde operatie, wordt een voorlopige politiek-militaire beoordeling gemaakt. Op deze basis kan worden besloten het verzoek verder te onderzoeken. Op dat moment stelt de regering het parlement in kennis van dit voornemen (de zogeheten ‘kennisgeving’); - Vervolgens wordt aan de hand van de aandachtspunten in het Toetsingskader 2009 afgewogen of militaire inzet wenselijk en haalbaar is. Een politiek besluit tot inzet wordt ambtelijk voorbereid in de Stuurgroep Militaire Operaties. Zodra alle benodigde informatie beschikbaar is, neemt de regering een besluit. Doorgaans gebeurt dit op grond van een conceptbrief waarin de onderwerpen van het Toetsingskader aan de orde komen (de ‘Artikel 100-brief’); - De ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken (en evt. andere betrokken ministers) sturen vervolgens gezamenlijk de definitieve brief aan de Staten-Generaal, waarna een debat volgt. Dit parlementaire debat kan leiden tot aanpassingen in het besluit; - Het parlement wordt vervolgens periodiek geïnformeerd over de voortgang van de voorbereidingen voor en de uitvoering van de inzet; - Ten slotte kan het parlement jaarlijks op de derde woensdag van mei beschikken over een tussentijdse evaluatie van lopende operaties; - Na beëindiging van de inzet wordt samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken en andere betrokken ministeries een eindevaluatie opgesteld, waarin ook de aspecten uit het Toetsingskader aan de orde komen.

45 Brief van de gezamenlijke ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Defensie en Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking 30162, nr.11, d.d. 21 juli 2009.

65

Bij inzet anders dan voor de bevordering van de internationale rechtsorde is de informatieplicht in art. 100 van de Grondwet formeel niet van toepassing. De besluitvormingsprocedure is wel vergelijkbaar, maar omvat niet noodzakelijkerwijze alle hierboven genoemde elementen. De regering heeft toegezegd dat zeker bij grote civiele missies waaraan militairen deelnemen, en bij uitzendingen met overlappende doelstellingen -wanneer de inzet van de krijgsmacht betrekking heeft op zowel bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied als op de handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde- de regering het parlement zoveel mogelijk langs de lijnen van het Toetsingskader zal informeren.

66

De informatieplicht in art. 100 van de Grondwet geldt niet alleen voor inzet maar ook voor het ter beschikking stellen van eenheden van de krijgsmacht voor de tweede hoofdtaak. Het gaat dan immers nog niet om een besluit tot feitelijke inzet van Nederlandse militairen. Hierbij moet worden gedacht aan de procedure die voorzien is in art. 4346 van het VN-Handvest, waarvan in de praktijk nog nooit gebruik is gemaakt. De toezegging van Nederlandse militairen en eenheden aan de NATO Response Force of de EU-Battlegroups is op zichzelf niet onderworpen aan art. 100 van de Grondwet. De regering heeft zich echter wel bereid verklaard onderdelen van het Toetsingskader, voor zover mogelijk en relevant, toe te lichten op het moment van toewijzing van eenheden in dit verband. Zij beseft dat een toewijzing niet vrijblijvend is en dat zowel nationaal als internationaal verwachtingen worden gewekt. Eenheden van de krijgsmacht kunnen zich ook buiten het Nederlands grondgebied bevinden, zonder dat er sprake is van inzet zoals hierboven omschreven. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om situaties waarbij militaire eenheden oefenen en daarmee bijgedragen aan de Security Sector Development van een land. Vaak zijn de belangen meer van economische of diplomatieke aard, bijvoorbeeld presentie ter ondersteuning van een handelsmissie of ondersteuning van diplomatieke onderhandelingen. Besluitvorming over een dergelijke militaire bijdrage buiten het koninkrijk vindt plaats door de CDS in nauw overleg met de andere betrokken ministeries. Al vroeg in het voorbereidingsproces van militaire inzet buiten het koninkrijk moet de overweging worden gemaakt of een civil assessment noodzakelijk is. Een civil assessment is een beoordeling van de situatie is een conflictgebied, waarbij een analyse wordt gemaakt van onder andere de conflictoorzaken, de civiele instituties, infrastructuur, activiteiten en 46 Art. 43 van het VN-Handvest regelt het op verzoek beschikbaar stellen van troepen aan de Verenigde Naties ter handhaving van internationale vrede en veiligheid aan de VN-Veiligheidsraad.


attitudes van civiele autoriteiten en andere leiders, de lokale bevolking, enz. Deze analyse leidt tot conclusies over de behoefte aan inzet van niet-militaire machtsmiddelen en civiele capaciteiten. Idealiter wordt deze beoordeling in multinationaal verband opgemaakt. Indien een civil assessment noodzakelijk is, zijn de resultaten van zo’n assessment vroeg in het proces -en ten behoeve van een geïntegreerde benadering vóórdat besluitvorming plaatsvindt- belangrijk voor een effectieve militaire inzet47.

3.6 Rules of Engagement Nadat een staat een rechtsgrondslag heeft om op te treden, zullen voor de in te zetten militaire eenheden een heldere opdracht, een oogmerk en de Rules of Engagement (ROE) moeten worden geformuleerd. ROE zijn inzetregels RULES OF ENGAGEMENT ARE DIRECTIVES TO MILITARY voor de commandant van een FORCES INCLUDING INDIVIDUALS THAT DEFINE THE militaire operatie en bevatten CIRCUMSTANCES, CONDITIONS, DEGREE, AND MANNER de formele kaders ten aanzien IN WHICH FORCE, OR ACTIONS WHICH MIGHT BE van de aard en wijze van CONSTRUED AS PROVOCATIVE, MAY BE APPLIED gebruik van geweld. NATO MC-362/1 ROE zijn geen middel om specifieke taken toe te wijzen. Commandanten mogen vigerende ROE altijd inperken voor ondercommandanten, maar op eigen gezag uitbreiden mag in principe niet. ROE dienen altijd binnen de grenzen van het toepasselijke recht, waaronder het humanitair oorlogsrecht, te blijven. Naast de inzetregels in de RULES OF ENGAGEMENT ROE worden ook geweldsinstructies verstrekt voor zowel de commandant als voor de individuele militair. BEPERKEN NOOIT HET

INHERENTE RECHT OP ZELFVERDEDIGING

Omdat de staat het geweldsmonopolie bezit, moet de rechtmatigheid van de toepassing van geweld getoetst kunnen worden; de ROE zijn hierbij instrumenteel. ROE beperken nooit het universele recht op zelfverdediging. Bij inzet in multinationaal verband komen de ROE tot stand binnen het desbetreffende bondgenootschap of unie, of -in geval van optreden in een coalitie van landen- in overleg met de aan de coalitie deelnemende landen. Op basis van nationaal beleid of nationaal recht kan een land afwijken van de overeengekomen ROE en deze afwijkingen aan de ingezette eenheden als aanvullende richtlijnen meegeven. In de praktijk worden de beperkingen op de ROE aangeduid als de caveats en zij moeten aan de commandant van de troepenmacht worden meegedeeld. De commandant van de troepenmacht dient er bij de 47 Geleerde lessen uit Eindevaluatie van de Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006-2010, Ministerie van Defensie, 23 september 2011.

67

planning van de opdrachten aan de eenheden rekening mee te houden, dat geen opdrachten worden verstrekt die buiten de ROE of de voor die eenheden geldende caveats vallen. De Nederlandse, nationale vertegenwoordiger (Senior National Representative)48 bewaakt namens de CDS het mandaat, de toepassing van de ROE en het respecteren van de caveats bij de inzet van Nederlandse eenheden. Als Red Card-holder49 kan hij zo nodig ingrijpen. Het recht op zelfverdediging is een inherent recht50. De meest relevante ROE worden voor de individuele militair samengevat in een ‘Instructiekaart Geweldgebruik’ en voor het kader in een Aide-Mémoire.

3.7 Aansturing tijdens inzet Ingezette eenheden van de krijgsmacht staan altijd onder bevel van de CDS51, ongeacht of deze eenheden zijn ingezet binnen of buiten de grenzen van het koninkrijk. Er is echter een verschil in aansturing tussen enerzijds de inzet binnen het koninkrijk (inzet in het kader van de derde hoofdtaak) en anderzijds, de inzet buiten het Koninkrijk (ongeacht de hoofdtaak). Beide situaties worden hierna toegelicht. 68

3.7.1 Aansturing tijdens militaire bijstand en steunverlening binnen het koninkrijk. Nadat een besluit is genomen om de krijgsmacht in te zetten in het kader van de derde hoofdtaak worden eenheden onder civiel gezag52 gesteld. Hierbij kan het besluit tot inzet vergezeld gaan van randvoorwaarden, beperkingen en aanwijzingen voor de inzet van 48 Senior National Representative (SNR) is de vertegenwoordiger van de CDS in het missiegebied. Hij adviseert de commandant van de internationale troepenmacht en blokkeert zo nodig de inzet van de nationale bijdrage. Deze functie wordt vaak gecombineerd met de functie van contingentscommandant. 49 Red Cardholder: een internationaal gehanteerde term voor een aangewezen nationale functionaris die de bevoegdheid heeft om een operationele handeling van de eigen deelnemers aan een multinationale operatie te verbieden of te stoppen. 50 Mits wordt voldaan aan de beginselen van proportionaliteit – niet meer geweld gebruiken dan nodig om dat van de agressor te stoppen – en subsidiariteit – het laatst mogelijke redmiddel nodig om de agressor te stoppen. 51 In de Allied Joint Doctrine for the Conduct of Operations (AJP-3[B]) wordt Full Command -als hoogste Degree of Authority- gedefinieerd als the military authority and responsibility of a superior officer to issue orders to subordinates. It covers every aspect of military operations and administration and exists only within national Services. The term ‘command’, as used internationally, implies a lesser degree of authority than when it is used in a purely national sense. No NATO or coalition commander has full command over the forces assigned to him. 52 Het gezag over de inzet van de krijgsmacht , of eenheden daarvan, in het kader van de derde hoofdtaak betekent de bestuurlijke bevoegdheid om de inzet daarvan op te dragen teneinde enige door de bestuurder wenselijk of noodzakelijk geachte inzet uit te voeren. Deze bevoegdheid gaat gepaard met de bestuurlijke verantwoordelijkheid en bepaalt dus tevens de plicht om verantwoording af te leggen over de genomen besluiten en de opgedragen inzet van militaire eenheden en middelen. Bevelrelaties bepalen de bevoegdheden die commandanten hebben om opdrachten of bevelen te geven aan onder hen gestelde commandanten of eenheden ter uitvoering van door het bevoegd gezag opgedragen inzet. Anders gesteld, een militair die volledige bevelsbevoegdheid heeft over een eenheid heeft daarmee niet de gezagsbevoegdheid om de eenheid bevelen te geven voor acties of over onderwerpen die niet tot de beslissingsbevoegdheid van de commandant behoren.


eenheden of specifieke (wapen)systemen of de interpretatie van regels. Deze eenheden blijven onder bevel van de CDS. De CDS draagt zorg voor een militair adviseur ter ondersteuning van het civiel gezag voor de planning en uitvoering. Per inzet wordt door de CDS tevens een functionaris aangewezen, die het mandaat voor deze inzet bewaakt. Deze vervult naar het civiele gezag een rol die vergelijkbaar is met die van Senior National Representative en Red Card Holder bij inzet in multinationaal verband. Genoemde functies (militair adviseur en bedoelde functionaris) worden zo mogelijk gecombineerd. In beginsel worden alle militaire operaties binnen het koninkrijk aangestuurd door de CDS, met uitzondering van de in de Politiewet aan de Koninklijke Marechaussee opgedragen politietaken. Deze worden uitgevoerd in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag (conform de beschrijving in de Politiewet). 3.7.2 Aansturing tijdens de inzet van de krijgsmacht buiten het koninkrijk Na een regeringsbesluit tot deelname aan een missie legt de CDS in een ‘Operatieaanwijzing’ de nationale richtlijnen, opdrachten, taken, verantwoordelijkheden en de wijze waarop de Transfer of Authority (TOA)53 aan de commandant van de multinationale troepenmacht is geregeld, vast. Deze TOA beperkt zich tot het operationele deel van de missie. De Nederlandse regering behoudt de uiteindelijke zeggenschap (het oppergezag uit de Grondwet) en de CDS het bevel (Full Command). Het besluit tot Nederlandse deelname aan een operatie kan vergezeld gaan van nationale beperkingen (national caveats) voor de inzet van Nederlandse eenheden of specifieke (wapen)systemen of de interpretatie van regels. Daarbij dient men zich wel te realiseren dat national caveats de vrijheid van handelen van de commandant van de multinationale troepenmacht beperken. De CDS draagt er zorg voor dat deze commandant rekening houdt met de geformuleerde beperkingen. Hij behoudt ook na TOA de volledige verantwoordelijkheid voor de ingezette eenheden van de krijgsmachtdelen. Hij is verantwoordelijk voor de aansturing van de eenheden van de krijgsmachtdelen. De CDS stuurt de Koninklijke Marechaussee aan bij inzet in het buitenland voor niet-politietaken.

53 De Transfer of Authority (TOA) is de overdracht of terugname van de bevoegdheid om operationele bevelen en opdrachten te verstrekken van de ene aan een andere commandant. Zij kan, zoals alle operationele onderbevelstellingen, gefaseerd plaatsvinden. TOA vindt onder andere plaats bij het onderbevelstellen van een nationaal contingent aan een commandant van een internationale troepenmacht en omgekeerd.

69

70


4. Militair vermogen 4.1 Inleiding De totale capaciteit die de krijgsmacht levert om strategische functies te vervullen, wordt ‘militair vermogen’ genoemd. Dit militaire vermogen bestaat niet alleen uit personeel en materieel, maar ook uit factoren als bereidheid, cohesie, leiderschap, doctrine, vernieuwend vermogen, enz. De militaire doctrine behelst niet alleen de inzet van personeel en materieel, maar ook deze, minder zichtbare factoren. Om de doctrine te kunnen toepassen, is inzicht noodzakelijk in alle factoren die samen het militaire vermogen vormen. Het militaire vermogen wordt uitgedrukt in een model bestaande uit een mentale, een fysieke en een conceptuele component. Dit model wordt in dit hoofdstuk beschreven. Daarna wordt de inzet van militair vermogen in de domeinen zee, land, lucht, ruimte (space) en informatie besproken aan de hand van de specifieke kenmerken van deze domeinen. Militair vermogen in historisch perspectief De krijgsmacht vormt al eeuwenlang een machtsinstrument van de staat. De mate waarin dit instrument was te gebruiken, hing sterk af van zijn vermogen. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw wordt het begrip ‘militair vermogen’, bestaande uit een conceptuele, een fysieke en een mentale component, als concept in de doctrine gehanteerd. Op zich waren deze aspecten niet nieuw aan de militaire machtsuitoefening. Ze hebben altijd al een grote rol gespeeld bij de inzet van de krijgsmacht, maar hun verschijningsvorm is sinds het begin van de 19e eeuw wel aanzienlijk gewijzigd. Hoewel alle drie componenten benodigd zijn voor het ontwikkelen van een effectieve krijgsmacht, verschilde de nadruk die één ervan kreeg aanzienlijk in de tijd. De fysieke component Vanaf het midden van de 19e eeuw was er sprake van een constante wapentechnologische ontwikkeling. Door de komst van automatische wapens, snelvuurgeschut, rookloos kruit, gepantserde (stoom)schepen, vliegtuigen en ‘vechtwagens’ nam de effectiviteit van krijgsmachten toe. Hierdoor namen zowel de gevechtsafstanden, te land, ter zee en (uiteindelijk) in de lucht, als het ‘verwoestend vermogen’ toe. Dit werd mogelijk gemaakt door de steeds verdere industrialisatie van de Westerse landen, waardoor het mogelijk was de benodigde grote hoeveelheden middelen, zowel wapens, munitie, uitrusting, voeding etc. te produceren om de ontstane massalegers te ondersteunen. De steeds grotere greep van ‘de overheid’ op de maatschappij maakte het ook mogelijk om steeds meer mensen en middelen te mobiliseren om de belangen van de staat te dienen.

71

De technologische ontwikkeling, globaal in te delen in het vergroten van vuurkracht (19e eeuw), het vergroten van mobiliteit (eerste helft 20e eeuw), het vergroten van commandovoeringsmogelijkheden en digitalisering (eind 20e en begin 21e eeuw) leidde ertoe, dat tegenwoordig sprake is van bemande (wapen)systemen en minder van bewapende mensen. Dit betekende ook dat het aantal ‘vechtsoldaten’ (zij die daadwerkelijk een wapen bedienen) aanzienlijk is afgenomen. Moderne krijgsmachten hebben een, nog steeds groeiende, behoefte aan logistieke en technologische ondersteuning. Het geringere aantal ‘vechters’ is echter wel in staat veel meer, nauwkeuriger en effectiever vuur(kracht) in te zetten.

72

De conceptuele component De komst van dienstplichtige legers maakte het noodzakelijk een centraal geformuleerde manier van optreden te ontwikkelen. Op die manier kon de legerleiding er voor zorgen dat er binnen de krijgsmacht eenheid van opvatting was over het optreden. Hierdoor ‘wisten’ de hogere commandanten binnen welk doctrinair kader de ondercommandanten handelden. Gezien de omvang van de legers en de enorm toegenomen frontbreedtes, was dit een noodzakelijk coördinatiemechanisme om de legers effectief te kunnen aansturen. De (Westerse) landen ontwikkelden in de loop van de 19e en 20e eeuw hun ‘eigen’ doctrines, gebaseerd op eigen oorlogservaringen, maar zeker ook op de maatschappelijke opvattingen. Het gedachtegoed van de klassieke militaire denkers als Jomini en Von Clausewitz (landoptreden), Mahan en Corbett (maritiem optreden) en Douhet en Mitchell (luchtoptreden) heeft nog steeds invloed op het conceptueel denken van moderne krijgsmachten. De mentale component De mentale component is het minst zichtbare van de drie elementen, maar speelde van oudsher wel een belangrijke rol bij het bepalen van het militair vermogen. In de 19e eeuw, zeker onder invloed van de Franse militaire denker Charles Ardant du Picq lag de nadruk vooral op fysieke en mentale hardheid, opofferingsgezindheid en het willen en kunnen incasseren van zware verliezen, zonder de wil om te vechten (en te winnen) te verliezen. Aan het begin van de 20e eeuw twijfelden generaals er aan of de dienstplichtige militairen wel over de noodzakelijke mentale hardheid beschikten om het ‘moderne gevecht’ te kunnen voeren. Het welvaartsniveau was, volgens deze generaals, zo toegenomen, dat de burgersoldaten over onvoldoende hardheid en incasseringsvermogen zouden beschikken. De Eerste Wereldoorlog liet zien dat zij zich geen zorgen hadden hoeven maken. Nederlandse Defensie Doctrine

In de loop van de 20e eeuw werd de nadruk op de fysieke offers minder en werd meer aandacht geschonken aan zaken als motivatie, teamgeest, training, rechtvaardiging en maatschappelijke acceptatie en ondersteuning. In de meeste Westerse krijgsmachten en samenlevingen werd de mentale component nog wel geassocieerd met doorzettingsvermogen en optreden in extreme omstandigheden, maar niet (meer) met zware verliezen. Dat element en het hiermee kunnen omgaan, verdween vrijwel uit het militair denken. Tot en met de Eerste Wereldoorlog beschouwden de Westerse landen de mentale component als doorslaggevend. Het land en dus de krijgsmacht met het grootste incasseringsvermogen zou uiteindelijk de oorlog winnen. Op grond van de ervaringen uit deze oorlog verschoof de nadruk zowel naar het conceptuele element, vooral in Duitsland en het fysieke element, vooral in Frankrijk. De Duitse generaals kwamen tot de conclusie dat het toepassen van ‘de juiste’ doctrine van doorslaggevend moest zijn. Daarom werd in zowel de Reichswehr als de Wehrmacht veel aandacht geschonken aan doctrineontwikkeling. Het Franse leger benadrukte vooral de fysieke component. De volgende oorlog zou immers een herhaling zijn van de vorige oorlog. Door te beschikken over voldoende middelen, zowel mobiel als statisch, zou ook de volgende oorlog succesvol gevoerd kunnen worden. De Tweede Wereldoorlog liet zien dat de fysieke component uiteindelijk de doorslag zou geven. De Amerikanen zetten overweldigende hoeveelheden materieel in, terwijl de Russen bereid waren ook nog eens ongekende aantallen mensen op te offeren. Tijdens de Koude Oorlog legden beide blokken eveneens de nadruk op de fysieke component. In eerste instantie probeerde het Westen op die manier het hoofd te bieden aan de grote materiële overmacht van het Warschaupact. Dat bleek maatschappelijk en financieel niet vol te houden te zijn en mede op grond hiervan werd meer belang gehecht aan doctrineontwikkeling en kreeg dit aspect meer belang toegekend. Door slim te vechten en door het technologische overwicht beter uit te buiten zou de fysieke overmacht het hoofd geboden kunnen worden. Na de Koude Oorlog kwam de nadruk meer te liggen op de conceptuele component te liggen. In ‘de nieuwe wereldorde’ was het niet meer mogelijk vrijwel uitsluitend aandacht te schenken aan het grootschalige gevecht. Krijgsmachten moesten nu het hoofd bieden aan een veelheid van dreigingen en moesten een veelheid van taken uitvoeren. Het gaat hierbij niet om echt nieuwe taken (zoals vredesoperaties, peacekeeping, counter-insurgency), maar om zaken waar de Europese legers gedurende langere tijd geen aandacht aan hadden hoeven schenken. Nu werden de ooit daarvoor ontwikkelde doctrines, weer bestudeerd en beoefend. Dit betekende onder andere ook dat de Nederlandse krijgsmacht haar doctrines opnieuw ging beschrijven.

73

4.2 De componenten en hun samenhang Militair vermogen (fighting power) is het in staat zijn militaire operaties uit te voeren met een samenhangend geheel van operationele functionaliteiten en componenten in een optimale samenstelling. Militair vermogen omvat meer dan uitsluitend de beschikbaarheid van operationele middelen (capacities). Men moet ook bereid en in staat (capable) zijn om deze middelen in te zetten. Als dit goed ontwikkeld is, dan spreekt men van militair vermogen (en worden capacities verheven tot capabilities). Militair vermogen is opgebouwd uit een mentale, een fysieke en een conceptuele component. Deze kunnen niet los van elkaar worden gezien; de één beïnvloedt de ander. Zo is geavanceerd materieel nutteloos zonder gemotiveerd en getraind personeel en zonder een doordachte wijze van inzet, gebaseerd op een doctrine.

74

politiek-strategische opvattingen, beleid

doorgronding conflict en omgeving, actoren en ....

innovatie, kennisontwikkeling

doctrine

HR: bemensing conceptuele component ‘spullen’: uitrusting, materieel

fysieke component

mentale component

motivatie, teamgeest

ontwikkeling militaire capaciteit

voortzettingsvermogen sustainability

training, oefenen

Figuur 4-1: De componenten van militair vermogen


vorming en opleiding

waarden: ethiek, geloof, politiek

4.3 De mentale component Oorlogvoering is een activiteit die door mensen wordt uitgevoerd. De bereidheid om zo nodig het gevecht aan te gaan, speelt daarbij een belangrijke rol. De mentale component van militair optreden is dan ook een combinatie van vier factoren, die onderling samenhangen: motivatie, leiderschap, verantwoord organiseren van de inzet van beschikbare personele en materiële middelen en perceptie. De mentale component is van groot belang, juist omdat militairen doorgaans optreden onder omstandigheden die niet alleen een groot beroep op de mentale weerbaarheid doen, maar ook zware eisen stellen aan de houding in een missiegebied. Deze eisen zijn bijvoorbeeld het beschikken over cultureel besef, empathie, een open houding, maar ook het tonen van gepast initiatief, creativiteit, zelfs (onder)handelsgeest en de mentale houding om terughoudend te zijn bij de toepassing van geweld. 4.3.1 Motivatie Motivatie is het resultaat van training, vertrouwen in het materieel, effectief leiderschap en management, sterke discipline, zelfrespect, wederzijds respect en een goed begrip van wat er gaande is. Motivatie hangt in de praktijk nauw samen met een hoog moreel. De motivatie is ook te beïnvloeden door externe factoren, zoals de publieke opinie. De overtuiging van de individuele militair dat het publiek de inzet in een conflict steunt, het doel en de uitvoering ervan als legitiem beschouwt, en ziet dat de militaire activiteiten materieel goed worden ondersteund, draagt in grote mate bij aan de gevechtsbereidheid. Media spelen hierbij een belangrijke rol. 4.3.2 Effectief leiderschap De commandant is de belichaming van effectief leiderschap. Dat geeft commandanten op alle niveaus een belangrijke rol in de mentale component. Daarnaast is hij verantwoordelijk voor de training voorafgaande aan inzet. Tijdens de inzet is het de commandant die als leider de uitvoering van opdrachten verzekert door actie, motivatie, inspiratie en het vermogen om de wil ‘ervoor te gaan’ over te brengen op zijn personeel. De commandant treedt bij inzet op als gezicht van de eenheid. Hij bepaalt door zijn optreden het beeld dat alle andere leden van de eenheid hebben. Hij is verantwoordelijk voor het optreden van alle individuele militairen onder zijn commando. 4.3.3 Verantwoord organiseren van de inzet De manier waarop een commandant de inzet van zijn middelen organiseert, is van invloed op de mentale component. Door dit op een verantwoorde wijze te doen, zorgt hij voor vertrouwen in het eigen kunnen van zijn militairen, voor vertrouwen in de organisatie en creëert hij draagvlak voor de operatie. Verantwoord organiseren van de inzet betekent

75

onder andere dat voldoende middelen (personeel, materieel en financiën) beschikbaar zijn om een operatie met succes uit te kunnen voeren. Daarnaast is het nodig dat er draagvlak bestaat, bij zowel de militairen als de bevolking. Een gedegen voorbereiding, ook in opleiding en training, en goede plannen zijn een organisatorische voorwaarde voor succes. Bij het organiseren moet ook rekening worden gehouden met de aanslag die inzet in een missiegebied, dag en nacht blootgesteld aan gevaar, vaak onder zware omstandigheden en ver van huis, doet op de individuele militair. 4.3.4 Militair werk is mensenwerk Voldoende gemotiveerd, getraind en opgeleid personeel is een belangrijke voorwaarde voor een effectieve inzet van de krijgsmacht. Ondanks de groei van onbemande technologie en ontwikkelingen op roboticagebied blijft de militair als persoon centraal staan. De fysieke aanwezigheid van militairen blijft noodzakelijk, doordat alleen op die manier contact met de lokale bevolking kan worden gelegd. Dat persoonlijk contact is nodig om een goed inzicht te krijgen in de behoeftes, verwachtingen, intenties en de lokale omstandigheden. 76


Zo kan alleen door fysieke aanwezigheid draagvlak bij de lokale bevolking ontstaan; militairen zijn dus niet alleen relevant voor het voeren van een gevecht. Daarnaast zijn alleen mensen in staat snel te reageren op wisselende omstandigheden, emoties te lezen, en te handelen in de geest van de commandant.

4.4 De fysieke component De operationele middelen van de krijgsmacht vormen de fysieke component van het militaire vermogen. Dit zijn personeel en materieel dat georganiseerd wordt ingezet in een operatie. Voor de planning, voorbereiding en inzet wordt de term ‘operationele gereedheid’ gehanteerd. Dit is een toestand waarin een organieke eenheid in staat is binnen de gestelde gereedheidtermijn een organieke taak uit te voeren. Om de fysieke component de juiste samenstelling, omvang en kwaliteit te kunnen geven, is het essentieel dat voor de inzet van de krijgsmacht een duidelijk ambitieniveau bestaat. Aan dit ambitieniveau worden inzetopties gekoppeld en daarop worden behoeftestellingen en opleidings- en trainingstrajecten gebaseerd. 4.4.1 Personeel Het ingezette personeel moet, met het beschikbaar gestelde materieel, in staat zijn om alle militaire activiteiten die passen binnen het ambitieniveau dat de regering heeft opgelegd, onder alle omstandigheden uit te voeren. Werving en selectie is er op gericht personeel in de juiste aantallen en kwaliteiten aan te stellen zodat aan deze eis wordt voldaan. Het personeel krijgt een daarop afgestemde opleiding en training met aandacht voor specifieke elementen die zijn afgeleid van de inzetopties. Dit betekent dat in iedere fase van opleiding en training ruimte moet zijn voor motivatie en mentale hardheid (zie de ‘mentale component’), voor kennis van de mogelijke inzetopties, voor kennis van tactieken en technieken (skills en drills), voor basisvaardigheden (waaronder fysieke training, fysieke hardheid) en voor specifieke vaardigheden gericht op de functievervulling. Wanneer eenheden of individuele militairen zijn aangewezen voor een specifieke missie, kan het noodzakelijk zijn te voorzien in aanvullende training, specifiek gericht op de eisen die deze missie stelt. Deze missiegerichte training kan plaatsvinden in Nederland voor vertrek naar het missiegebied of in een veilig deel van het missiegebied. Ook kan deze training voor bemanningen en geëmbarkeerde eenheden aan boord van schepen tijdens de uitreis plaats vinden. Om personeel beschikbaar en inzetbaar te houden is aandacht nodig voor het voortzettingsvermogen, motivatie en psychische gezondheid. Daarbij wordt steeds nadrukkelijker gekeken naar mogelijkheden om geautomatiseerde en onbemande systemen taken van mensen over te laten nemen. Hierdoor kunnen militaire operaties worden uitgevoerd met kleinere bemanningen en met minder risico’s voor uitval door een fysieke of psychische oorzaak.

77

4.4.2 Materieel De ontwikkeling, aanschaf en instandhouding en soms modernisering van materieel dient aan te sluiten bij het ambitieniveau dat voor de Nederlandse krijgsmacht is vastgesteld. Een mix van middelen met verschillende functionaliteiten geeft een commandant de vereiste flexibiliteit om in een operatie zijn doelstellingen te behalen. Om in kunnen spelen op de verdere ontwikkeling van het optreden is innovatie van groot belang. Hierop wordt bij de conceptuele component nader ingegaan.

78

4.4.3 Standaardisatie Standaardisatie speelt een belangrijke rol bij het effectief en efficiënt behalen van doelstellingen. Standaardisatie is het opleggen van een bepaalde norm of standaard voor het ontwerp, de constructie, het testen, het gebruik van een product of de toepassing van een proces. Met het nastreven van een bepaalde mate van standaardisatie in de militaire organisatie wordt uniformiteit van operationele procedures en middelen beoogd. Door deze standaardisatie kunnen uiteindelijk processen, activiteiten en materieel uitwisselbaar worden, kan arbeid doelmatiger verdeeld worden, kunnen methoden en resultaten onderling vergeleken worden, en kan met minder aanpassingskosten worden samengewerkt met andere eenheden of organisaties. Daar staat tegenover dat standaardisatie ten koste kan gaan van eigen flexibiliteit en dat de eigen keuzemogelijkheden afnemen. Standaardisatie is cruciaal voor het efficiënt en effectief kunnen optreden van multinationaal samengestelde troepenmachten. Hiertoe is binnen de NAVO een apart agentschap opgericht, het NATO Standardization Agency. Binnen de NAVO wordt standaardisatie uitgelegd als ‘de ontwikkeling en implementatie van concepten, doctrines, procedures en ontwerpen met als doel het bereiken en handhaven van compatibiliteit, uitwisselbaarheid en gemeenschappelijkheid, nodig om het vereiste niveau van interoperabiliteit te bereiken’. Standaardisatie kan worden bereikt op drie niveaus: compatibiliteit, uitwisselbaarheid en interoperabiliteit. Compatibiliteit (compatibility) is de geschiktheid van apparaten, systemen, processen of diensten om onder specifieke omstandigheden samen te worden gebruikt zonder dat onaanvaardbare interacties of neveneffecten optreden. Uitwisselbaarheid (interchangeability) is de mogelijkheid om een apparaat, systeem, proces of dienst te gebruiken in plaats van een andere om toch hetzelfde doel te bereiken. Interoperabiliteit (interoperability) ten slotte is de mogelijkheid om samen met andere eenheden of organisaties coherent op te treden en zo samen effectief en efficiënt de eigen of gezamenlijke tactische, operationele en/of strategische doelstellingen te verwezenlijken. Nederland ondersteunt deze standaardisatie en past de eigen standaarden (werkwijzen en procedures, tactische en technische standaarden en coderingen) zoveel mogelijk aan de Nederlandse Defensie Doctrine

NAVO aan. Hierdoor draagt het bij aan een zo groot mogelijke interoperabiliteit met bondgenoten. Een eenvoudig voorbeeld is het gebruik van de Engelse taal als standaard, en concepten, doctrines, procedures niet meer in het Nederlands te vertalen voor gebruik in een Nederlandse omgeving, ook in een oefen- of opleidingssituatie.

4.5 De conceptuele component De conceptuele component voorziet in de coherente intellectuele basis en het theoretische fundament voor de inzet van militaire eenheden en troepen. Zij is relevant voor alle niveaus van optreden; op het strategische niveau voorziet zij in de intellectuele achtergrond voor een effectieve besluitvorming op het politiek-militaire scheidsvlak. De conceptuele component speelt ook een belangrijke rol bij het behoud en de ontwikkeling van het institutionele geheugen en ervaringen. Daartoe brengt zij historische ervaringen, ontwikkelingen in de operationele praktijk (via lessen, analyses en experimenten) en een permanente beschouwing van de toekomstige strategische omgeving bijeen. De belangrijkste functie van de conceptuele component is het bieden van een denkkader waarmee militaire leidinggevenden begrip verwerven van hun professie en van de activiteiten die zij geacht worden te ontplooien, zowel in het heden als in de toekomst. De conceptuele component levert de commandant het noodzakelijke begrip van de context waarin hij optreedt, hij is de basis voor creativiteit, vernuft en initiatief in complexe situaties. Een succesvolle uitvoering van militaire operaties vereist intellectueel zorgvuldig en helder geformuleerde opvattingen die op ervaring gebaseerd zijn. De intellectuele activiteit om tot heldere opvattingen te komen wordt wel het ‘militaire denken’ genoemd. Het militaire denken is het intellectuele proces dat leidt tot concepten voor de strategische, operationele en tactische praktijk. Dit wetenschappelijke proces wordt gevoed door de militaire en krijgsgeschiedenis, door recente ervaringen in conflicten en door innovatieve ideeën. De concepten die dit proces genereert zijn een antwoord op de uitdagingen in militaire operaties. Deze operationele concepten vormen de basis voor de doctrine. Doctrine is immers de formele uitdrukking van het militaire denken geldig voor een bepaalde tijd. Dit betekent dat een krijgsmacht of een krijgsmachtdeel zich bekent tot een of meer operationele concepten en die formeel aanvaardt als eenheid van opvatting voor een bepaalde tijdsperiode. Deze operationele concepten worden in doctrinepublicaties nader uitgewerkt en verfijnd. Doctrine is daarmee de kern van de conceptuele component, maar voor een goed begrip behoren daartoe ook de argumenten, de achterliggende motieven, de alternatieven en de context die tot deze doctrine hebben geleid.

79

De belangrijkste functie van doctrine is het realiseren van eenheid van opvatting teneinde effectief optreden te verwezenlijken. Doctrine is daarmee het samenbindende element dat er voor zorgt dat een eenduidig begrippenkader wordt gehanteerd en dat alle leidinggevenden een gelijksoortige benadering toepassen bij de planning en uitvoering van militaire operaties. Het biedt een gezamenlijk referentiekader als leidraad bij het handelen. Maar doctrine is zeker geen dogma of voorschrift. Zij moet altijd met verstand worden toegepast. Vaardigheid in de toepassing van de doctrine kan alleen worden verworven door de conceptuele component zo breed mogelijk te bestuderen en aan te leren.

80

4.5.1 Conceptuele innovatie De conceptuele component wordt voortdurend verder ontwikkeld door conceptuele innovatie, waarbij wordt nagegaan welke veranderingen kunnen optreden door een veranderende omgeving, nieuwe technologieën54 en uitdagingen55, of door een reeds veranderde omgeving of activiteiten, methoden en processen. Conceptuele innovatie moet, samen met nieuwe capaciteiten en vernieuwde wijze van optreden leiden tot effectief en derhalve relevant blijven van het militaire vermogen. Deze innovatie wordt gerealiseerd door het wetenschappelijke debat over militaire operaties, door onderzoek en ontwikkeling en door een geïnstitutionaliseerd proces waarin ervaringslessen worden geduid, geëvalueerd en geïmplementeerd56. Innovatie kan plaatsvinden binnen organisaties maar ook binnen bredere verbanden. Het proces van innoveren (innovatieproces) omvat het geheel van menselijke handelingen gericht op vernieuwing. Innovatie is meer dan alleen een technische verbetering of modernisering. Innovatie kan ook in bijvoorbeeld commandovoering, management of beleid plaatsvinden. De gevolgen van het op een nieuwe wijze toepassen van een bestaande werkwijze of procedure die hoort bij bijvoorbeeld de invoering van een nieuw wapensysteem kunnen even groot zijn als de gevolgen van (de bijvoorbeeld veel grotere effectiviteit van) het nieuwe systeem zelf. Zo is de komst van het internet een technische innovatie, die zonder de opkomst van ‘social media’ (maar ook e-business strategieën) waarschijnlijk minder succesvol zou zijn geweest.

54 Bijv. de ontwikkeling van ‘bewapende mannen via bemande wapens naar onbemande wapens’. 55 Bijv. om mensen in eenheden en organisaties ‘netwerkend’ te kunnen laten samenwerken. 56 CDS-Aanwijzing A-1200, Evaluatie van militaire operaties


4.6 Militair vermogen in de operationele omgeving De omgeving waarin de krijgsmacht haar middelen inzet, is onder te verdelen in vijf domeinen: zee, land, lucht, ruimte en het informatiedomein, waaronder de cyberomgeving. De vijf domeinen zijn dynamisch met elkaar verbonden: een verandering in één domein heeft veelal gevolgen voor de situatie in andere domeinen. Indien militaire vermogens uit twee of meer krijgsmachtdelen op elkaar afgestemd (of gesynchroniseerd) worden ingezet in een militaire operatie, dan heet dit in militair jargon een ‘joint operatie’57. Indien daarenboven ook nog militaire eenheden van meerdere landen zijn betrokken, wordt dit een joint multinationale operatie genoemd. Indien in de plannings- en voorbereidingsfase met internationale organisaties, gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties wordt samengewerkt, dan wordt de operatie joint, multinationaal en interagency genoemd.

Informatie (incl. cyber) Ruimte

81

Lucht

Zee

Land

Figuur 4-2: Domeinen binnen de operationele omgeving

57 Definitie in AAP-6, NATO Glossary van ‘joint’: “activities, operations and organizations in which elements of at least two services participate”.

Ieder domein heeft specifieke kenmerken, die mede bepalend zijn voor de wijze waarop een machtsmiddel wordt aangewend. - Het landdomein kenmerkt zich als de ‘thuisbasis’ van de actoren in het internationale speelveld. Het landdomein is opgedeeld in territoria, gescheiden door landsgrenzen. Natuurlijke kenmerken als bergketens en rivieren vormen vaak natuurlijke grenzen tussen territoria en bevolkingsgroepen. Anderzijds zijn soms grenzen getrokken zonder rekening te houden met bevolkingsgroepen, hetgeen een bron van conflict kan zijn. In het landdomein komen vele verschillende vormen van terrein voor (bergen, woestijnen, jungle, steden, open vlaktes) die elk hun invloed hebben op de mogelijkheden van bepaalde vormen van militair optreden.

82

- Het maritieme domein bestaat slechts voor een klein deel uit territoriale wateren, namelijk alleen de delen die direct grenzen aan de kust (binnen 12 zeemijlen). De rest van de wateroppervlak van de zeeën en oceanen is ‘openbare ruimte’ waar iedere actor zich vrijelijk mag bewegen (vrijheid van navigatie). De zee is echter niet de natuurlijke habitat van de mens: het domein kan alleen benut worden met behulp van vaartuigen. Het maritieme domein kent een eigen derde dimensie, namelijk de onderwaterdimensie. - Het luchtdomein bevindt zich boven zowel land als zee. Het domein voegt zich daar naar de kenmerken van beide andere domeinen: boven land is de lucht ingedeeld in ‘territoria’ (nationale luchtruimen). Boven open zee is ook het luchtruim ook een openbare ruimte waar vrijheid van navigatie geldt. - Het ruimtedomein bevindt zich fysiek aan de bovenzijde van het luchtdomein (boven 100 km hoogte). In tegenstelling tot het luchtdomein is het hele ruimtedomein ‘openbare ruimte’ waarvan het gebruik voor iedereen vrij staat. - Het informatiedomein onderscheidt zich van de andere domeinen doordat het geen fysiek domein is. Dit domein omvat alle vormen van opslag en overdracht van informatie, ongeacht in welke vorm (mondeling, op papier, via radio en televisie, internet of andere al dan niet elektronische middelen). Hoewel het informatiedomein vaak afhankelijk is van fysieke middelen in de andere domeinen (zenders, satellieten, servers) trekt het informatiedomein zich in principe weinig aan van de grenzen die in de andere domeinen gelden. De dimensie die aangeduid wordt met cyber (of cyberspace), maakt deel uit van het informatiedomein en omvat de opslag en overdracht van informatie met digitale media.


De meeste strijdkrachten kennen een indeling in drie krijgsmachtdelen, bestemd voor het maritieme, het landen het luchtdomein. Deze indeling is weliswaar historisch, maar ook heden ten dage heeft elk domein zijn kenmerkende eigenschappen die zich vertalen naar verschillen in soorten personeel, materieel, tactieken en technieken. Ook de Nederlandse strijdkrachten zijn georganiseerd voor de drie domeinen: het zee-, landen luchtdomein. Zee-, landen luchtstrijdkrachten hebben met hun specifieke capaciteiten hun eigen inbreng in operaties. Daarnaast hebben alle krijgsmachtdelen hun inbreng in het informatiedomein en maken zij gebruik van het ruimtedomein. Bij het tot gelding brengen van deze capaciteiten beperken de effecten van de krijgsmachtdelen zich niet tot hun eigen natuurlijke omgeving (land, zee, lucht, ruimte), omdat veel effecten meer of minder domeinoverschrijdend zijn. Grondgedachte is dat de krijgsmachtdelen elkaar ondersteunen en aanvullen, waardoor een synergetisch effect wordt bereikt. 4.6.1 Joint optreden Joint optreden is de inzet van militair vermogen van meerdere krijgsmachtdelen om met hun specifieke capaciteiten, synergie te bereiken in één operatie en daarmee de operationele doelstellingen te realiseren. De winst van een dergelijke integratie kan alleen volledig gerealiseerd worden wanneer de activiteiten van de verschillende actoren wordt gecoördineerd, gesynchroniseerd en geprioriteerd. Coördinatie is het proces waarin de verschillende capaciteiten en activiteiten in onderling werkbare verhoudingen worden samengebracht. Aanvullende maatregelen bevorderen de onderlinge steun. Het deconflicteren van strijdige aspecten leidt tot een zo goed mogelijk gebruik van het beschikbare militaire vermogen. Synchronisatie in tijd en ruimte. De coördinatie wordt versterkt door synchronisatie, waarbij de capaciteiten en activiteiten in het juiste tempo in een volgorde worden gebracht, in tijd en in ruimte. De relatie tussen voorziene activiteiten en de beschikbaarheid van middelen bepaalt de mate van gelijktijdigheid, volgtijdelijkheid en onafhankelijkheid van deze activiteiten. Prioriteren. Coördinatie en synchronisatie maken de strijdige behoeften in tijd, ruimte en middelen duidelijk; prioritering bepaalt de toewijzing van tijd, ruimte en middelen voor het plan van de commandant. Omdat de omstandigheden kunnen wijzigen, moet de commandant zijn prioriteiten permanent beoordelen om daarmee risico’s vast te stellen en kansen uit te buiten, wanneer deze zich voordoen.

83

Bij het uitvoeren van joint operaties kunnen middelen van verschillende krijgsmachtdelen ook worden samengevoegd. Dit vereist meer coördinatie en vergroot de complexiteit en dit moet in overeenstemming zijn met het beoogde voordeel. Meestal zullen de capaciteiten van de krijgsmachtdelen gesynchroniseerd worden ingezet zonder de organieke verbanden te verbreken. Bij een joint operatie worden steunrelaties aangegeven tussen de eenheden van de verschillende krijgsmachtdelen. Eén van de commandanten krijgt de rol van supported commander en de commandanten van de andere krijgsmachtdelen zijn dan supporting commander. Dit betekent dat het optreden van de supported commander in eerste aanleg bepalend is voor het tempo en het gebruik van tijd en ruimte. De supporting commander(s) passen hun optreden hier op aan.

84

4.6.2 Kenmerken van militair optreden in het maritieme, landen luchtdomein In de volgende paragrafen worden de belangrijkste kenmerken van het optreden in het maritieme, land-, lucht-, ruimte- en informatiedomein beschreven. Bij het zee-, landen luchtdomein worden daarna de kenmerken van de krijgsmachtdelen beschreven. Hoewel tussen de domeinen krijgsmachtdeelbeschrijving een een-op-een-relatie lijkt te bestaan, treden de krijgsmachtdelen in de praktijk ook op in de andere domeinen, zoals hierboven beschreven.

4.7 Optreden in het maritieme domein Door overwicht op zee kunnen aanvoerroutes en knooppunten worden beveiligd. Dit gebeurt voor civiele doeleinden zoals handel en energietransport, en voor militaire doeleinden zoals operaties op zee en de ondersteuning van operaties op land. De trends laten een accentverschuiving zien van de traditionele dreiging van onderzeeboten en grote oppervlakteschepen op open zee naar asymmetrische en hybride dreigingen en de beveiliging tegen zeeroof in aan land grenzende zeegebieden. Dit blijft geenszins beperkt tot de territoriale wateren. Optreden in het maritieme domein richt zich ook op de beïnvloeding van een situatie op het land. Vanuit zee kunnen humanitaire hulpacties en evacuaties worden uitgevoerd, inlichtingen worden verzameld, doelen op het land worden bestreden en eenheden aan land worden gezet en ondersteund. De ondersteuning vanuit zee moet dan langere tijd worden geleverd en dit vereist daarom voortzettingsvermogen. Schepen bieden daarvoor een grote transportcapaciteit. Het maritieme domein biedt manoeuvreruimte en de mogelijkheid om dichtbij het missiegebied te komen, zonder de territoriale integriteit van andere landen aan te tasten. Maritieme aanwezigheid voorafgaand of vroeg in een conflict Nederlandse Defensie Doctrine

geeft ook een politiek signaal. Een vlootverband is een goed te beschermen basis om invloed op het land te projecteren. Amfibische operaties, waarbij een strijdmacht vanaf zee aan land wordt gebracht, zijn een specialiteit van vloot en mariniers. Ook eenheden van andere krijgsmachtdelen kunnen vanuit zee aan land worden gebracht. Amfibisch optreden omvat niet alleen het bevechten van een landingsplaats of het uitschakelen van een enkel doel vanuit zee, maar ook gaat het om beweeglijk optreden waarbij capaciteiten te land, ter zee en in de lucht samenhangend worden ingezet, bijvoorbeeld om een gebied binnen te dringen en tijdelijk te bezetten. Amfibische eenheden zijn naar hun aard ‘licht’, maar moeten in hun optreden toch over voldoende bescherming, vuurkracht en mobiliteit beschikken. Ze moeten daartoe altijd samenwerken met andere eenheden. Strijdkrachten voor het maritieme domein moeten daarom voorzien in een gedifferentieerd en beweeglijk vermogen, dat kan optreden in de hele maritieme omgeving, variërend van volle zee tot kustgebieden, en onder omstandig¬heden die variëren van gunstig gezind tot vijandig. Dit vermogen maakt ook de samenwerking met of inzet van landstrijdkrachten, luchtstrijdkrachten en special operations forces mogelijk. Het optreden en de inzet van de Nederlandse zeestrijdkrachten is verder uitgewerkt in de ‘Grondslagen van het maritieme optreden’ (GMO). 4.7.1 Karakteristieken van zeestrijdkrachten Zeestrijdkrachten kennen een aantal vaste karakteristieken, die hen bruikbaar maken in een breed spectrum van operaties: - Toegang. Twee derde van het wereldoppervlak is door zeeën bedekt; het grootste deel bestaat uit volle zee, internationale wateren, waarvan iedereen vrijelijk gebruik kan maken. Zeestrijdkrachten beschikken over toegangsmogelijkheden tot de meeste gebieden en bezitten de bewegingsvrijheid om daar te komen en te blijven. - Mobiliteit. Marineschepen kunnen honderden mijlen per dag afleggen. Samen met de bewegingsvrijheid in internationale wateren geeft dit de zeestrijdkrachten belangrijke strategische en operationele mobiliteit. - Veelzijdigheid. De meeste grotere oorlogsschepen hebben defensieve en offensieve capaciteiten voor alle dimensies van een missiegebied (lucht, oppervlakte, onderwater en het elektromagnetisch spectrum). Individuele schepen kunnen in een grote variëteit aan omstandigheden opereren. Zij kunnen verschillende taken uitvoeren en zijn in staat snel

85

in te spelen op een veranderende opdracht. Daarnaast zijn de amfibische eenheden in staat om complexe militaire acties op zee, vanuit zee en op het land uit te voeren, ook onder extreme klimatologische en geografische omstandigheden. - Bereik. Maritieme eenheden beschikken over integrale logistieke ondersteuning, zoals herstelfaciliteiten en medische zorg. Dit verschaft bereik en voortzettingsvermogen aan individuele schepen of aan vlootverbanden en draagt bij aan het vermogen om gedurende langere tijd op grote afstand van de kust te opereren. Het bereik kan nog verder worden vergroot door gebruik te maken van bevoorradingsschepen. - Veerkracht. Oorlogsschepen kunnen veel schade incasseren voordat zij niet meer operationeel inzetbaar zijn. Schade zal de taakuitvoering wel negatief beïnvloeden, maar de bemanningen zijn er op getraind alle systemen zo snel mogelijk weer inzetbaar te maken. Oorlogsschepen zijn ook toegerust om in een radiologisch of chemisch besmette omgeving te opereren met een gering verlies aan operationeel vermogen. 86

- Lift. Een belangrijk element van maritiem vermogen is het verschaffen en beschermen van strategisch zeetransport: sea lift. Dit verschaft landen amfibische eenheden de mogelijkheid om met voldoende massa relatief snel in een missiegebied te ontplooien. - Invloed. Met zeestrijdkrachten kan toegang tot een missiegebied worden verkregen en kunnen situaties aan land worden beïnvloed, waardoor zij een grand strategic en een militair effect op de situatie op het land kunnen hebben.


4.7.2 Beperkingen Zeestrijdkrachten zijn in staat om zelfstandig grote afstanden af te leggen. De opmarssnelheid van een vlootverband is echter beperkt en kan worden beïnvloed door weersomstandigheden; verplaatsingen vergen daardoor relatief veel tijd. Deze beperking kan worden gecompenseerd door een preventieve inzet, omdat vlootverbanden zonder territoriale beperkingen op open zee kunnen opereren. 4.7.3 De bijdrage van zeestrijdkrachten aan joint operaties Omdat maritieme eenheden opereren in internationale wateren, treden zij altijd op in een multinationale omgeving. Samengestelde NAVO-vlootverbanden bestaande uit eenheden van de lidstaten opereren onder internationaal commando en worden ondersteund door vliegende eenheden van marine en luchtmacht. Maritieme gevechtsoperaties (maritime combat operations) vinden plaats in het hoogste geweldsspectrum, wanneer op en vanuit zee strijd geleverd wordt. Op zee gaan de zeestrijdkrachten de strijd aan met en verdedigen zichzelf en anderen tegen vijandelijke zee- en luchtstrijdkrachten. Hierbij kunnen zeestrijdkrachten ook een aandeel leveren in de verdediging tegen ballistische raketten. Tevens leveren en beveiligen zij het transport van militaire middelen over zee en ruimen zij zeemijnen. Bij gevechtsoperaties vanuit zee leveren zeestrijdkrachten hun aandeel in de strijd op land door het uitvoeren van amfibische en speciale operaties, het bijdragen aan de luchtverdediging en het verlenen van vuursteun. Indien vliegkampschepen beschikbaar zijn, kunnen zeestrijdkrachten tevens luchtsteun leveren. Bij maritieme veiligheidsoperaties (maritime security operations) worden activiteiten tegengegaan die de veiligheid op zee of, vanuit zee, de veiligheid op land bedreigen. Hieronder vallen taken als de bestrijding van terrorisme, (wapen)smokkel of piraterij, kustwachttaken en het afdwingen van een maritiem embargo. Bij maritieme assistentie (maritime assistance) ondersteunen zeestrijdkrachten het legitieme gezag, bijvoorbeeld door het leveren van noodhulp, door het uitvoeren van evacuaties, door te assisteren bij wederopbouw en maritieme capaciteitsopbouw, door het uitvoeren van maritieme diplomatie en het verzamelen van inlichtingen.

87

4.8 Optreden in het landdomein

88

De bron van het menselijk bestaan ligt in het landdomein. Conflicten worden uiteindelijk op het land beslist omdat daar het voortbestaan en de welvaart van een land, een volk, een groepering, een ideologie, enz. kan worden verzekerd. Conflicten hebben daardoor per definitie altijd een landdimensie in zich. In dit domein treden vijandelijke strijdkrachten op, zowel regulier, als irregulier. Daarnaast speelt zich een groot deel van het informatiedomein binnen het landdomein af. Potentiële tegenstanders zetten hun vermogen meer en meer in waar de technologische en conceptuele voorsprong van de Nederlandse krijgsmacht niet of slechts beperkt tot gelding kan worden gebracht. Deze asymmetrie wordt versterkt wanneer het conflict zich afspeelt in moeilijk toegankelijk terrein (zoals gebergten, moeras- en woestijngebieden, oerwoud) en in verstedelijkte gebieden waar de aanwezigheid van bevolking een grote invloed op de uitvoering van operaties heeft. Landstrijdkrachten kunnen beslissend optreden tegen geregelde of irregulier optredende tegenstanders. Daarbij opereren zij dicht bij of zelfs tussen de bevolking. Om de nodige fysieke en psychische effecten te bereiken moeten zij samenwerken met een groot aantal andere actoren, zoals vertegenwoordigers van internationale en niet-gouvernementele organisaties, autoriteiten van betrokken landen, enz., waarbij de uitkomst van de samenwerking moeilijk te voorspellen is. Bovendien spelen de media daarbij een rol. Al deze factoren maken het optreden in de landomgeving complex en dynamisch. Het optreden van de Nederlandse landstrijdkrachten is beschreven in de ‘Doctrinepublicatie Landoptreden’ (DPLO). 4.8.1 Karakteristieken Landstrijdkrachten kenmerken zich door de volgende karakteristieken. - Omvang. Het landoptreden vraagt in de regel een groot aantal militairen en wapensystemen. De omvang van landstrijdkrachten is daardoor aanmerkelijk groter dan andere krijgsmachtdelen. Het aantal eenheden dat in spannings- en risicovolle omstandigheden aangestuurd kan worden, is echter beperkt. Gevolg is dat landstrijdkrachten meerdere organisatieniveaus kennen, zodat de beheersbaarheid van de organisatie extra capaciteit vergt. - Menselijke activiteit. Landoptreden is fundamenteel een menselijke activiteit; menselijk gedrag verklaart het karakter van gevechten eerder dan aantallen wapens of het samenspel van technologie, hoewel beide cruciaal zijn. In het gevecht wordt elke militair aan direct en concreet gevaar blootgesteld, waardoor een grote mentale druk op het individu ligt. Optreden op het land gaat, meer dan in de andere domeinen, gepaard met onzekerheid en chaos, geweld en gevaar, frictie en stress. Elke individu reageert daarop anders, waardoor landstrijdkrachten meer gebruik maken van technieken en drills. Nederlandse Defensie Doctrine

89

- Samenstelling. Het optreden van gevechtseenheden moet gesynchroniseerd worden met de ondersteuning door gevechtssteun- en logistieke eenheden, en met het optreden van andere krijgsmachtdelen. Om dit te realiseren kennen landstrijdkrachten een evenwichtige samenstelling, waarbij de verschillende soorten eenheden worden samengebracht als eenheden van verbonden wapens. Dit gebeurt op nagenoeg alle organisatieniveaus. - Flexibiliteit. Landstrijdkrachten zijn zodanig georganiseerd, uitgerust en getraind, dat zij kunnen voorzien in eenheden en formaties, die in staat zijn tactisch te manoeuvreren, hetzij zelfstandig, hetzij gezamenlijk met eigen eenheden of met eenheden van coalitiepartners. Zij beschikken over de gevechtskracht die nodig is om een tegenstander te verslaan of te vernietigen, maar gelijktijdig behouden zij de flexibiliteit om zich aan te passen en andersoortige activiteiten te ontplooien. - Signaalwerking. De inzet van landstrijdkrachten is een signaal van sterke politieke betrokkenheid. In aanleg duidt deze inzet op de bereidheid tot een groot risico, niet alleen in termen van geld, maar ook in termen van mensenlevens. Zij dragen daardoor wezenlijk bij aan de geloofwaardigheid van een missie.

4.8.2 Beperkingen Landstrijdkrachten kenmerken zich ook in hun organisatie door complexiteit. Waar zee- en luchtstrijdkrachten het wapen bemannen, worden bij landstrijdkrachten de man bewapend. Dit leidt tot grotere aantallen en massaliteit die het leiding geven complexer maken. Bovendien worden in het huidige tijdsgewricht meer functionaliteiten vereist dan alleen het bedienen van een wapen. De brede taakstelling in het gehele conflictspectrum kent ook haar grenzen en vereist veelal enige aanvullende opleiding en training voorafgaande aan een missie. De grote aantallen en vele specialismen beperken ook de strategische mobiliteit. Weliswaar komt de scheiding in lichte en zware eenheden hieraan enigszins tegemoet, maar landstrijdkrachten hebben tijd nodig om zich in een missiegebied te kunnen ontplooien.

90

4.8.3 Bijdrage van landstrijdkrachten aan joint operaties Landstrijdkrachten spelen doorgaans een belangrijke en vaak doorslaggevende rol bij joint operaties. Zij zijn het meest dicht bij en dus het meest bedreigend voor de tegenstander. Het behalen van succes kan vaak alleen gebeuren door een directe confrontatie door grondeenheden of de dreiging daarmee, om een tegenstander te dwingen de strijd te staken. Daarom zijn het vaak de landstrijdkrachten die in bepaalde fasen van een operatie worden ondersteund in joint operaties door eenheden van andere krijgsmachtdelen. Landstrijdkrachten leveren de volgende bijdragen aan joint operaties: - Bezetten en beveiligen van strategisch of operationeel essentieel terrein. Fysieke bezetting door grondeenheden is het enige middel dat met zekerheid in staat is te zorgen voor langdurige veiligheid in een gebied. Dit geldt in het bijzonder voor verstedelijkte gebieden. In de eindfase van gevechtsoperaties kunnen strategische terreindelen bestaan uit de locaties van bijvoorbeeld commandovoerings- of CBRN-capaciteiten. Bezetting en controle hiervan kan een grote bijdrage leveren aan het definitief uitschakelen van een tegenstander. Uiteindelijk leveren landstrijdkrachten hun bijdrage in de vorm van gevechten met tegenstanders waaraan niet op een andere wijze onze wil kan worden opgelegd. Deze gevechten manifesteren zich in confrontaties met offensieve en defensieve activiteiten; - Uitoefenen van invloed op de lokale bevolking. Menselijk contact is de beste manier om invloed te verwerven, hetgeen essentieel voor stabiliteit op langere termijn is. Goed getrainde en opgeleide militairen, die worden ingezet in het midden van de bevolking, hebben een grote invloed op die bevolking;


- Verzekeren van een veilige omgeving. Stabiliteit op langere termijn is afhankelijk van andere overheids- en niet-overheidsorganisaties die belast zijn met onder andere humanitaire hulp, wederopbouw, en herstel van openbaar bestuur en overheidsfuncties. Door hun fysieke presentie maken landstrijdkrachten het mogelijk dat andere organisaties hun werk kunnen doen. Deze organisaties kunnen alleen werken in een omgeving waar -met behulp van grondeenheden- een zekere mate van veiligheid is gewaarborgd.

4.9 Optreden in het luchtdomein (Airpower) Het optreden in het luchtdomein, ook wel aangeduid als derde dimensie, heeft een sterke invloed op het ‘onderliggende’ domein (zee en land). Het bezit van overwicht in dit domein -dat wil zeggen vrijheid van opereren hebben omdat het elke tegenstander onmogelijk is of is gemaakt het vrije opereren te beletten- is essentieel om operaties te land, ter zee en ook in de lucht te kunnen uitvoeren. Het beheersen van het luchtruim stelt luchtstrijdkrachten in staat overal in het missiegebied en direct strategische, operationele en tactische doelstellingen te realiseren. Precisieluchtsteun kan worden geleverd aan landen zeestrijdkrachten om snel tactisch overwicht te verkrijgen op de tegenstander. Ook kan informatie worden verkregen vanuit de lucht en de ruimte. Mobiliteit door de lucht maakt het mogelijk om niet gehinderd door aardse obstakels, snel en over grote afstand mens en materieel te verplaatsen. Het optreden en de inzet van de Nederlandse luchtstrijdkrachten is beschreven in de ‘Airpower en Space Doctrine’ (APSD)58. 4.9.1 Karakteristieken Luchtstrijdkrachten hebben de volgende kenmerken: - Hoogte, snelheid en bereik. Hoogte, snelheid en bereik zijn kenmerkend voor Airpower. Hierdoor zijn luchtstrijdkrachten in staat om in het gehele missiegebied en daarbuiten snel en flexibel op te treden. De combinatie van snelheid, hoogte en bereik maakt het mogelijk om middelen snel en vanaf een grote afstand te concentreren. - Afschrikkende rol. Luchtstrijdkrachten zijn door hun snelle, nauwkeurige en vernietigende vermogens in staat een afschrikkende rol vervullen. Stealth59 technologie, gecombineerd met sensoren en precisiewapens die onder alle weersomstandigheden hun werk kunnen doen maken het mogelijk dat Airpower altijd en overal kan worden ingezet. Deze wetenschap heeft ook een psychologische invloed op de tegenstander. 58 Deze publicatie is ten tijde van de uitgifte van deze NDD nog in ontwikkeling. 59 Met de term Stealth wordt bedoeld: het door middel van vorm, gebruikte materialen of met speciale apparatuur verminderen van de signatuur (= de mate waarin een object (vliegtuig, schip, voertuig) door sensoren (radar, sonar, blote oog) kan worden gedetecteerd).

91

- Flexibele ontplooiing. Luchtstrijdkrachten zijn in staat om snel te ontplooien naar een missiegebied met relatief geringe risico’s. Luchtstrijdkrachten hebben verder een kleine ‘footprint’ en kunnen relatief eenvoudig worden toegevoegd en teruggetrokken uit een operatie. - Centrale planning. Airpower is schaars, terwijl de vraag naar Airpower groot is. Daarom moeten deze schaarse middelen centraal worden aangestuurd om in het hele missiegebied zo effectief mogelijk te kunnen zijn. - Hoogwaardig specialisme. Luchtstrijdkrachten maken gebruik van technisch hoogwaardig en kostbaar materieel waarvoor ook waarom hoogwaardig, specialistisch personeel nodig is.

92

4.9.2 Beperkingen Middelen van Luchtstrijdkrachten zijn schaars. De inzet hiervan in joint operaties vraagt om een gedegen planning. In een dynamische omgeving, met een intensieve vraag naar air assets, kan dat in tijd en ruimte van invloed zijn op de geplande operaties. Een centrale leiding en coördinatie is essentieel. De toewijzing van schaarse middelen vindt daarom veelal plaats op hoog (joint) niveau. Dankzij de ontwikkeling van hoogwaardige ondersteuNederlandse Defensie Doctrine

nende technologie, bijvoorbeeld verbeterde sensor capaciteit, geïntegreerde nachtzichtapparatuur en precisiewapens met groot bereik, hebben omgevingsfactoren zoals weer en terrein, steeds minder invloed op de uitvoering van de operaties. 4.9.3 Bijdrage van luchtstrijdkrachten aan joint operaties Luchtstrijdkrachten kunnen zelfstandig en soms zelfs als enige middel worden ingezet in een bepaalde operatie. In veruit de meeste gevallen zal Airpower een joint karakter hebben. In deze gevallen levert Airpower een ondersteunende rol. De vier belangrijkste basisrollen van Airpower met een joint karakter zijn: - ‘Counter Air’ (verwerven van luchtoverwicht): Luchtoverwicht maakt een vrij gebruik van het luchtruim mogelijk en daarmee de mogelijkheid om het initiatief te behouden. In vrijwel alle conflicten is het verwerven en behouden van luchtoverwicht doorslaggevend. In situaties waarin de tegenstander in staat is om op te stijgen worden luchtstrijdkrachten in een defensieve rol gedwongen en zijn zij genoodzaakt relatief veel capaciteit te besteden aan Defensive Counter Air (DCA). Een effectieve Offensive Counter Air (OCA) campagne kan dat voorkomen. OCA speelt dus een belangrijke rol bij het realiseren van luchtoverwicht, zowel boven vijandelijk gebied als boven eigen gebied. Bij optreden in het kader van de tweede hoofdtaak, het handhaven van de internationale rechtsorde, staat het voor de operatie of missie gegeven mandaat niet altijd toe om buiten de grenzen van het operatiegebied op te treden. Hier zijn Counter Air operaties en het verwerven van luchtoverwicht beperkt tot boven het eigen gebied. Het verwerven van luchtoverwicht blijft in alle gevallen het primaire doel bij operaties in het luchtdomein, dat moet worden gerealiseerd voordat vervolgoperaties mogelijk zijn. Door te beschikken over luchtoverwicht, zowel boven het eigen als vijandelijk gebied, kunnen bevolking en zee- en landstrijdkrachten veel effectiever en met minder capaciteit worden beschermd. OCA kan ook worden uitgevoerd door speciale eenheden op de grond die radarsystemen, raketsystemen en vliegtuigen van de tegenstander op de grond uitschakelen. Luchtoverwicht is zelden voor 100% te realiseren. Hoewel het verwerven van luchtoverwicht van essentieel belang is bij optreden tegen een technologisch gelijkwaardige of betere tegenstander, kan ook in irreguliere conflicten luchtoverwicht in de lagere luchtlagen worden betwist door tegenstanders die over draagbare raketsystemen beschikken; - ‘Attack’ (aanval op gronddoelen): Airpower is bij uitstek geschikt om strategische gronddoelen zoals leiderschap, energiebronnen en infrastructuur diep in het vijandelijke gebied aan te vallen (Strategic Attack) om daarmee de wil en capaciteit van de tegenstander om te vechten, te breken. Airpower kan ook worden ingezet voor directe ondersteuning van de

93

grondtroepen of zeestrijdkrachten. Dit kan door het aangrijpen van de militaire capaciteit in het vijandelijke gebied en de aanvoerlijnen van de tegenstander (Air Interdiction). Airpower kan ook worden aangewend om direct luchtsteun te geven aan grondtroepen die in gevecht zijn (Close Air Support of Close Combat Attack). Kleine teams60 gespecialiseerd om ter plekke doelen op te sporen en aan te wijzen kunnen hierbij ondersteuning leveren.

94

- ‘Intelligence, surveillance and reconnaissance’ (verzamelen van informatie): Vanuit de lucht en de ruimte kunnen het aardoppervlak en de zee worden geobserveerd. Met verschillende sensoren kan onder alle weersomstandigheden dag en nacht informatie worden verzameld. Het beschikken over betere en meer actuele informatie dan de tegenstander geeft bij het behoud van initiatief een aanmerkelijk voordeel. Deze informatie kan bestaan uit foto’s, videobeelden, communicatiegegevens, maar ook uit radarbeelden van de situatie te land, ter zee en in de lucht61. Met behulp van datalink netwerken kan deze informatie ‘real time’ worden gedeeld met andere eenheden. Eenheden op de grond of op zee verkrijgen hiermee snel een betere ‘situational awareness’ die kan leiden tot snelle en nauwkeurig gerichte acties en waarbij de kans op ‘blue-on-blue-incidenten’62 wordt verkleind. Ook Battle Damage Assessment, het achteraf vaststellen van de toegebrachte schade, is een belangrijk product in deze categorie. - ‘Air Mobility’ (luchtmobiliteit): Luchttransport maakt snelle verplaatsing van personeel en materieel over grote afstanden van en naar een missiegebied mogelijk. Daarnaast maakt luchttransport in een missiegebied het mogelijk dat snel boven het water of boven moeilijk begaanbaar terrein kan worden verplaatst. Speciale en luchtmobiele eenheden kunnen op die manier snel en overal worden ingezet. Transport van gewonden en slachtoffers kan zo snel en relatief veilig door de lucht worden uitgevoerd. Het bijtanken van vliegtuigen in de lucht vergroot de reikwijdte en de on station time van vliegtuigen, zodat zij gronden maritieme eenheden op een grotere afstand en voor een langere tijdsperiode kunnen ondersteunen.

4.10 Optreden in het ruimtedomein (Space) Zoals in hoofdstuk 1 onder trends is beschreven, is het gebruik van in de ruimte geplaatste middelen niet meer weg te denken uit de hedendaagse samenleving. Deze middelen worden onder andere gebruikt voor satellietcommunicatie ten behoeve van snelle en breedbandige verbindingstoepassingen, voor precisienavigatie die efficiënt verkeersstromen nauwkeurig reguleert, voor accurate timing die wereldwijde financiële transacties 60 Zoals een Forward Air Controller en een Fire Support Team. 61 Ook met sonarbeelden van de situatie onder water. 62 Blue on blue-incidenten verwijzen naar zgn. ‘fratricide’: eigen vuur op eigen troepen.


95

faciliteert, en voor remote sensing waarmee de staat van onze planeet op haar gezondheid te bewaken is. Het beschermen van de eigen vrije toegang tot het gebruik van de ruimte is dan ook van strategisch belang. Daarnaast is de vrije toegang tot de in de ruimte geplaatste middelen onverkort van belang voor militaire operaties. Deze middelen zijn een integraal onderdeel geworden van zowel de planning als de uitvoering van militaire operaties. Wanneer geen gebruik kan worden gemaakt van in de ruimte geplaatste middelen, heeft dit een negatieve invloed op effectiviteit van vele militaire systemen, zoals precisiewapens, onbemande vliegtuigen, Blue Force Tracking63, vroegtijdige waarschuwing voor inkomende ballistische raketten, alsmede op de mogelijkheid tot delen van vergaarde informatie en inlichtingen. 4.10.1 Karakteristieken Operaties in het ruimtedomein heeft ten opzichte van de domeinen land en lucht en (in mindere mate) zee een aantal unieke karakteristieken of kenmerken. - Vrijheid van opereren. De ruimte kent geen territoriale beperkingen, en is openbaar. Hoewel een vaste wereldwijde definitie ontbreekt, wordt meestal een ondergrens van 100 kilometer boven het aardoppervlak aangehouden. 63 Blue Force Tracking is een digitaal systeem dat de locaties van alle eigen eenheden weergeeft, o.a. ter voorkoming van blue-on-blue-incidenten.

- Voortzettingsvermogen. Militaire capaciteiten die in de ruimte worden gebracht, kunnen vervolgens gedurende lange tijd operationeel worden ingezet, soms zelfs jaren achtereen. - Wereldwijde dekking. Afhankelijk van de baan van satelliet en aantal satellieten binnen een systeem is het aardoppervlak permanent af te dekken. - Veelzijdig inzetbaar. Satellieten kunnen veelal tegelijkertijd verschillende doelen in meerdere gebieden ondersteunen. Ook is een combinatie van militaire en civiele toepassing binnen één systeem mogelijk.

96

Het militaire gebruik van de ruimte (Space Operations) valt onder te verdelen in vier gebieden : - Space Control. Deze operaties zijn gericht op het verkrijgen en handhaven van een overwicht ten opzichte van het gebruik van ruimtecapaciteiten door een tegenstander. Hiertoe is Situational Awareness noodzakelijk, zoals kennis van eigen capaciteiten en die van de tegenstander alsmede van ruimteweer en ruimtepuin die invloed kunnen hebben op de eigen ruimtesystemen. Om het eigen overwicht zeker te stellen kunnen defensieve en offensieve operaties worden uitgevoerd. - Space Force Enhancement. Door gebruik te maken van in de ruimte gestationeerde systemen en satellieten kan effectieve ondersteuning worden verleend aan militaire operaties op land, op zee en in de lucht. Deze ruimtecapaciteiten zijn daardoor een force multiplier. De functie van deze capaciteiten is de ondersteuning van het inlichtingenproces, vroegtijdige informatie en waarschuwing voor tactische dreigingen en aanvallen. Ook het monitoren van ontwikkelingen in het milieu (vervuiling), klimaat en andere geologische ontwikkelingen, ondersteuning en verzorging van telecommunicatie en navigatiesystemen behoren tot deze functie. - Space Support. Deze operaties zijn vooral gericht op het lanceren, opereren en instandhouden van ruimtecapaciteiten, inclusief het commandovoeringsnetwerk. - Space Force Application. Dit omvat de toepassing van militair geweld tegen doelen op aarde door gebruik te maken van militaire middelen die in de ruimte zijn gestationeerd of die zich in een baan om de aarde bevinden. De verdediging tegen ballistische raketten behoort ook tot deze categorie.


4.11 Optreden in het informatiedomein Het informatiedomein is te beschouwen als een ‘openbare ruimte’, die niet veroverd kan worden, maar waarin wel tijdelijk en plaatselijk een informatieoverwicht (information superiority) kan worden bereikt. Dit kan gebeuren door de kracht van de gebruikte technologische middelen, door de inhoud van de informatie, dan wel door een combinatie. Militair optreden in het informatiedomein richt zich op het behoud van een informatievoorsprong om daarmee het initiatief te kunnen behouden, verrassing te bereiken, te domineren op het gevechtsveld en om de eigen militaire capaciteiten te beschermen. Militair optreden in het informatiedomein richt zich ook op de civiele omgeving en de bescherming van vitale, civiele capaciteiten. Het gaat daarbij om de bescherming van informatie- en communicatienetwerken die van belang zijn voor het functioneren van organisaties die sociaaleconomisch een belangrijke rol spelen, zoals de gezondheidszorg, justitie en politie, de luchtverkeersleiding, enz. Dergelijke organisaties kunnen niet effectief functioneren indien informatiestromen onderbroken of verminkt raken. Zo worden de distributie van elektriciteit over netwerken, geldstromen tussen banken, informatie over lucht-, trein- en wegverkeer geregeld en informatie over calamiteiten via informatie- en communicatienetwerken, verspreid. De beschikking over juiste, actuele en betrouwbare informatie is de belangrijkste reden om militaire en civiele informatie te beschermen. Deze bescherming richt zich tegen diefstal, manipulatie, beschadiging of vernietiging, en alle andere activiteiten die een tegenstander in het informatiedomein ontplooit. Om te zorgen dat informatie en communicatie effectief blijven, dient allereerst de meest vitale informatie te worden beschermd. Vitale informatie is de informatie die, als zij vernietigd, ontoegankelijk of onbruikbaar wordt, de nationale belangen ernstig in gevaar brengt. De toegang tot deze vitale informatie moet voor elke ongeautoriseerde partij (indringer) onmogelijk zijn. Het defensief optreden in het informatiedomein is gericht op het tegengaan van beïnvloeding van buitenaf en misbruik of corrumperen van binnenuit, van eigen, vitale informatiesystemen. Het offensief optreden in het informatiedomein is gericht op het verwerven van informatie en inlichtingen, en het opzettelijk prijsgeven van informatie om een situatie te beïnvloeden ter ondersteuning van het nationale belang. Activiteiten in dit domein spelen zich af in inlichtingen-, informatie- en cyberoperaties of in combinaties hiervan. Aangezien strijdkrachten alleen succesvol kunnen optreden met juiste, volledige en actuele informatie, zijn alle capaciteiten die daarin voorzien of ondersteunen een geïntegreerde enabler te noemen voor het tot gelding brengen van militair vermogen in de verschillende domeinen.

97

De volgende vormen van militair optreden in het informatiedomein worden onderscheiden: - Exploitation: verwerven van gegevens, informatie en inlichtingen voor situational awareness, - Defence: beschermen van eigen gegevens, informatie- en communicatiesystemen en beschermen van het eigen moreel en maatschappelijk draagvlak, - Attack: Informatie als wapen. Het gebruik van diverse soorten gegevens om percepties te beïnvloeden. Het doel hiervan is tegenstanders te verslaan (misleiden, verwarren, moreel ondermijnen en draagvlak wegnemen), twijfelaars te overtuigen (draagvlak vergroten) en vrienden te steunen (moreel steunen, draagvlak behouden en vergroten).

98

De staat kan diplomatieke, economische en militaire machtsmiddelen pas effectief inzetten wanneer zij de productie, het opslaan, het transport en de bezorging voldoende heeft beschermd, en de informatie inhoudelijk adequaat is. Verder is het beschermen van informatie, de communicatie binnen en tussen de krijgsmachtdelen en het doelgericht verstrekken van informatie van essentieel belang voor het effectief kunnen functioneren van het militair vermogen. 4.11.1 Karakteristieken Hoewel de actoren in het informatiedomein vaak afhankelijk zijn van fysieke middelen in de andere domeinen (zenders, satellieten, servers), trekt het informatiedomein zich weinig aan van de grenzen die in de andere domeinen gelden. Informatie vormt het enige niet-fysieke domein. Informatie bestaat in drie hoofdvormen: - tekst op papier (zoals boeken en kranten, op pamfletten en posters) en in digitale vorm (internet), - audiovisuele informatie in ‘beeld en geluid’ (zoals radio en televisie, toespraakvideo, film, tekens, seinen) en ‘zelf zien en horen’, - data (zoals digitale stuurgegevens, in- en outputdata, relevant voor de goede werking van informatie , communicatie-, wapen- of beveiligingssystemen en applicaties). 4.11.2 Soorten activiteiten Informatieoperaties (Information Operations) vormen geen afzonderlijke categorie van militaire operaties, maar het is een functie die alle activiteiten in het informatiedomein


(information activities) coördineert64. Er wordt onderscheid gemaakt tussen defensieve en offensieve information activities. De activiteiten kunnen ook gericht zijn op preventie, zoals diplomatie en Security Sector Development. Het defensieve deel van de activiteiten heeft ten doel de eigen gegevens en informatievoorziening te beschermen (Information Security, bepaalde vormen van elektronische oorlogvoering). De offensieve information activities maken gebruik van informatie als ‘wapen’, bijv. door middel van misleiding (deception), gebruik van media (Psychological Operations), elektronische oorlogvoering en digitale oorlogvoering (Cyber Warfare). Strategic Communication. Een nieuw begrip is strategische communicatie (Strategic Communication)65. Net als informatieoperaties is strategische communicatie een coördinatiemechanisme, maar dan op strategisch niveau. Het doel van strategische communicatie is consistentie en coherentie in woord en daad tussen de politieke en diplomatieke uitingen, de publieksvoorlichting en de militaire information activities. Strategische communicatie past daarom in de geïntegreerde benadering: het gecoördineerd inzetten van de machtsmiddelen van de staat. 99

Elektronische Oorlogvoering. Militair gebruik van het elektromagnetische spectrum heet elektronische oorlogvoering (Electronic Warfare). Elektronische oorlogvoering bestaat uit drie deelgebieden: - Electronic Surveillance: het gebruiken van ontvangen elektromagnetische signalen voor de situational awareness, - Electronic Defence: het beschermen van eigen gebruik van het elektromagnetische spectrum tegen de negatieve effecten van vijandelijke elektronische oorlogvoering, - Electronic Attack: het ontzeggen van het effectief gebruik van delen van het elektromagnetische spectrum aan andere actoren, bijv. door storing (jamming) en misleiding (spoofing). Akoestische oorlogvoering. Militair gebruik van het geluidsspectrum, zowel in de lucht als onder water, heet Acoustic Warfare (AW). Acoustic Warfare kent dezelfde deelgebieden als elektronische oorlogvoering (surveillance, defence en attack). Akoestische oorlogvoering onder water vindt plaats met behulp van actieve en passieve sonar. 64 Definitie van Information Operations volgens AJP-3.10, Allied Joint Doctrine for Information Operations is: “Information Operations is a military function to provide advice and coordination of military information activities in order to create desired effects on the will, understanding and capability of adversaries, potential adversaries and other NAC approved parties in support of Alliance mission objectives.” 65 Binnen de NAVO wordt strategische communicatie gedefinieerd als: “The coordinated and appropriate use of NATO communications activities and capabilities Public Diplomacy, Public Affairs (PA), Military Public Affairs, Information Operations (Info Ops) and Psychological Operations (PSYOPS), as appropriate in support of the Alliance policies, operations and activities, and in order to advance NATO’s aims.”

Operationele veiligheid (Operations Security) heeft ten doel een tegenstander informatie over disposities, mogelijkheden en intenties van de eigen troepen te ontzeggen66. Operationele veiligheid richt zich dus specifiek op het beschermen van de exclusiviteit van gegevens, vooral de gegevens die van essentieel belang zijn voor slagen van de eigen opdracht (Essential Elements of Friendly Information). Operationele veiligheidsmaatregelen dragen bij aan het in het ongewisse laten van tegenstanders over waar de eigen bepaalde eenheden zich bevinden (counter detection) en wat de plannen zijn (counter intelligence).

100

Misleiding (Deception). Misleiding is het creëren van een verkeerde voorstelling van de werkelijkheid door het gericht verspreiden van misleidende informatie of het opzettelijk afgeven van een verkeerd signaal. Doel is de tegenstander te laten reageren op een manier die nadelig voor hem is, zonder dat hij dat beseft. Voorwaarde is dat de tegenstander de misleidende informatie niet als zodanig herkent, maar als betrouwbaar, juist en relevant beschouwt. Een andere meer gangbare term voor misleiding is de ‘krijgslist’. Een tegenstander misleiden is echter niet eenvoudig: het vergt een gedegen voorbereiding, een grote mate van geheimhouding en inzicht in de manier van denken van die tegenstander. Er bestaat een directe relatie tussen operationele veiligheid en misleiding. Operationele veiligheid ontzegt de tegenstander de correcte informatie over disposities, mogelijkheden en intenties; misleiding vult dat informatietekort in met gerichte misleidende informatie. Psychologische operaties (Psychological Operations) zijn activiteiten waarmee boodschappen (messages) worden verspreid die gericht zijn op een bepaalde doelgroep (target audience). Het effect dat men met deze boodschappen wil bereiken is afhankelijk van de doelgroep: - verzwakken van de wil van de tegenstander of van potentieel vijandelijke doelgroepen, - versterken van draagvlak en steun bij vriendschappelijk gezinde doelgroepen, - verkrijgen van steun en medewerking van doelgroepen die (nog) een afwachtende houding hebben. Bij psychologische operaties maakt men gebruik van alle bekende hedendaagse communicatiemethoden om de boodschap over te brengen. Om effectief te kunnen zijn, moeten de communicatiemethoden voldoen aan een aantal voorwaarden: - De boodschap moet zijn afgestemd op de doelgroep. Dit betekent dat een goed begrip van de doelgroep nodig is: cultuur, taal, drijfveren en denkwijzen, maar ook gevoeligheden. Ook de vaardigheden van de doelgroep spelen een rol. Bijv. het verspreiden van pamfletten met tekst onder kinderen of onder een grotendeels analfabete bevolking is zinloos. 66 Voor nadere uitleg over het toepassen van operationele veiligheid: JDP-2 Inlichtingen, CDS, paragraaf 1.5.1.


- De boodschap moet de waarheidsgetrouw zijn, maar mag geen afbreuk doen aan de operationele veiligheid. - De afzender van de boodschap moet duidelijk zijn67. Er is een duidelijk onderscheid tussen psychologische operaties en publieksvoorlichting (Public Affairs). Psychologische operaties richten zich op specifieke doelgroepen in het missiegebied en maken gebruik van eigen middelen om de boodschap over te brengen. Publieksvoorlichting is bedoeld voor algemene informatievoorziening aan het publiek, zowel in eigen land als daarbuiten, en verloopt via de media door middel van persconferenties, persverklaringen en boodschappen op de eigen website. Key Leader Engagement. Zoals de Engelse benaming aangeeft, bestaat Key Leader Engagement (KLE) uit het betrekken van invloedrijke personen bij de militaire operatie. Key leaders zijn personen die door hun positie, status, macht en invloed in staat moeten worden geacht om invloed uit te oefenen op de situatie in het missiegebied. Voorbeelden van key leaders zijn lokale autoriteiten, leiders van lokale etnische of religieuze groeperingen en invloedrijke zakenmensen. Het doel van KLE is om deze lokale leiders te bewegen hun invloed aan te wenden ten faveure van de missie en de doelstellingen van de militaire operatie. KLE is diplomatie op lokaal niveau, gebaseerd op persoonlijk contact. Het is daarom in principe een activiteit die de militaire commandant zelf uitvoert in zijn rol als diplomaat. Key Leader Engagement kan dus worden beschouwd als psychologische operaties op persoonlijk niveau. Digitale oorlogvoering (Cyber- of Computer Network Operations). Een trend die snel in omvang en aandacht toeneemt -en onderdeel is van het informatiedomein- is wat zich afspeelt in ‘cyberspace’. Deze digitale omgeving omvat alle vormen van overdracht en opslag van digitale gegevens: internet, telefonienetwerken, bedrijfsnetwerken, servers, databanken en digitale besturingssystemen. In de digitale omgeving volgen de technologische ontwikkelingen, die ook nog vrijwel direct geïmplementeerd kunnen worden, elkaar snel op. Zowel civiele als militaire actoren van uiteenlopende achtergrond zijn met kwade bedoelingen actief op internet, op netwerken van overheid, banken en bedrijfsleven, voor het ongeautoriseerd verkrijgen van informatie, het testen van toegangsbeveiliging en het zoeken naar zwakke plekken, of voor het aanpassen of invoeren van (des)informatie. De schade die hierdoor kan worden veroorzaakt kan erg groot zijn; de nationale veiligheid kan ook in gevaar worden gebracht wanneer bijv. zeer gevoelige informatie wordt gestolen en alarmerings-, hulpverlenings- of beveiligingssystemen niet meer werken. Specifiek voor de krijgsmacht geldt dat 67 Dit worden ‘White Psychological Operations’ genoemd. De NAVO heeft als beleid dat het gebruik van psychologische operaties zonder bronvermelding (‘Grey Psychological Operations’) of met opzettelijk onjuiste bronvermelding (‘Black Psychological Operations’) niet is toegestaan.

101

militair optreden in gevaar komt als digitale systemen voor commandovoering, logistiek of van sensoren wapensystemen niet meer naar behoren functioneren. Ook binnen cyberspace worden defensieve, offensieve en inlichtingenoperaties onderscheiden: - Defensieve digitale operaties richten zich op het beschikbaar, integer, en exclusief houden van de eigen digitale gegevens en systemen. - Digitale inlichtingenoperaties richten zich op de digitale systemen van een tegenstander, om zo de zwakke plekken vast te stellen. Ook kunnen inlichtingenoperaties zich richten op het verkrijgen van informatie, ter aanvulling op andere vormen van inlichtingenverwerving.

102

Offensieve digitale operaties kunnen gericht worden tegen de digitale systemen en gegevens van een tegenstander. Zij kunnen ook ondersteunend werken voor de effecten die bereikt moeten worden in de andere domeinen. Offensieve digitale capaciteiten wijken op een aantal punten af van andere militaire middelen. Zo kunnen digitale aanvallen doorgaans maar één keer gebruikt worden, omdat daarna de capaciteit van het “cyberwapen” bekend is en de zwakheid in het getroffen systeem zal worden weggenomen. Daarnaast is de effectiviteit van een digitale aanval niet voorspelbaar omdat de tegenstander inmiddels tegenmaatregelen kan hebben genomen.


5. Militaire doctrine 5.1 Inleiding De militaire doctrine is de uitdrukking van het militaire denken en beschrijft grondslagen, uitgangspunten en randvoorwaarden voor militaire operaties. De doctrine richt daartoe op alle geledingen van de krijgsmacht, zowel verticaal (krijgsmachtdelen) als horizontaal (niveaus in de organisatie). Om richting te geven aan deze verscheidenheid aan doctrine geeft de Nederlandse Defensiedoctrine een aantal generieke grondslagen en uitgangspunten. Op grond van deze generieke grondslagen en uitgangspunten wordt de doctrine verbijzonderd naar de diverse geledingen. Dit hoofdstuk is daarmee de basis van de Nederlandse militaire doctrine en het vertrekpunt voor verdere doctrinevorming. Het hoofdstuk beschrijft de niveaus van optreden, de grondbeginselen van militair optreden en de joint functies van militair optreden als conceptuele instrumenten. Ten slotte wordt een aantal accenten gelegd die door nationale ervaringen van bijzonder belang worden geacht. Militair vermogen in historisch perspectief Een doctrine is algemeen van aard en benoemt grondslagen, uitgangspunten en randvoorwaarden voor militaire operaties. Tot de Napoleontische tijd was er nauwelijks sprake van een vastgestelde doctrine. Veelal ging het over technische en tactische beginselen en benodigde vaardigheden. In die periode werd voor het eerst een verschil gemaakt tussen tactiek en strategie. Tactiek behelsde alle activiteiten op het slagveld, strategie behelsde meer de keuzen tussen en de manier en ritme waarop meerdere slagen voorbereid en uitgevoerd moesten worden. Na de Eerste Wereldoorlog werd voor het eerst het operationele niveau -het niveau tussen strategie en tactiekbenoemd en opgenomen in de nationale doctrines. Het zijn vooral de Russische en Duitse legers geweest die dit niveau een eigen plek gaven binnen het militair optreden. Uiteindelijk werden na de Tweede Wereldoorlog de volgende vijf niveaus van optreden onderkend en beschreven: het politiek-strategische, het militair-strategische, het operationele, het tactische en het technische niveau. Tot het einde van de Koude Oorlog was de overlap tussen deze niveaus beperkt. Meer dan bij de zee- en luchtstrijdkrachten waren bij de landstrijdkrachten de niveaus gekoppeld aan de omvang van eenheden. Het militair-strategisch niveau was het werkterrein van de theatercommandant, in hedendaagse termen de commandant van de Combined Joined Task Force. Legergroepen en legers waren actief op operationeel niveau en legerkorpsen op tactisch niveau. Door de steeds kleinere omvang van de ingezette eenheden en de toegenomen commandovoeringsmogelijkheden nam de interactie tussen de diverse niveaus aanzienlijk toe. Hierdoor is de afbakening tussen de niveaus aanzienlijk minder scherp geworden.

103

In de loop der jaren is de omvang en detaillering van doctrines aanzienlijk toegenomen. Werd aan het begin van de 20e eeuw meestal volstaan met een algemeen boekwerk, waarin zowel het strategische, tactische en zelfs een deel van het technische niveau werd beschreven, nu beschikt de Nederlandse krijgsmacht over een behoorlijk aantal boekwerken waarin met grote detail het militair optreden wordt beschreven. Het overkoepelende document is -sinds 2005- de Nederlandse Defensiedoctrine, waarvan dit boekwerk de tweede uitgave is. De domeinspecifieke doctrines (van zee-, lucht- en landmacht) worden apart uitgegeven; dit zijn respectievelijk de Grondslagen Maritiem Optreden (GMO), de Doctrine Publicatie Land Optreden (DPLO) en de Air Power & Space Doctrine (APSD). Deze boekwerken worden weer verder verfijnd via algemene en functionele leidraden, handboeken en instructiekaarten.

104

Tot het einde van de Koude Oorlog was het ontwikkelen van doctrine voor het landoptreden grotendeels een nationale aangelegenheid. Dat kon ook betrekkelijk eenvoudig omdat toen de verdediging op de Noord-Duitse laagvlakte weliswaar onder NAVO-bevel zou worden gevoerd, maar met nationaal samengestelde formaties. De maritieme en luchtmachtdoctrines waren veel meer multinational (voorheen: combined) van aard. Vanaf de jaren negentig veranderde het karakter van het militaire optreden aanzienlijk. Reden hiervoor was het toen snel in aantal toenemende expeditionaire operaties. Zowel nationaal als internationaal werden (delen van) de diverse krijgsmachtdelen joint ingezet, en als dit samen met die van andere landen gebeurde heette dit combined joint optreden. De NAVO stapte nadrukkelijk over op combined-joint commandovoering in het Strategisch Concept 1991. Ook in ad hoc-coalitieverband nam deze vorm van samenwerking, planning en aansturing toe. Zowel nationaal als internationaal werd het steeds noodzakelijker om elkaars werkwijze te begrijpen en de onderlinge afstemming verder te verbeteren en verfijnen; deze trend heeft ertoe geleid dat steeds vaker een joint doctrine wordt ontwikkeld en wederzijdse afstemming wordt gezocht bij domeinspecifieke doctrineontwikkeling.

5.2 Niveaus van militair optreden Bij militaire operaties wordt een aantal hiërarchische niveaus in het optreden onderscheiden. Elk van deze niveaus heeft haar eigen kenmerken. Dit onderscheid heeft consequenties voor het denken over de toepassing van het militaire machtsmiddel. Aan elk niveau worden bepaalde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden toebedeeld. De activiteiten die uit deze taken voortvloeien, zijn zodanig verschillend dat zij leiden tot specifieke theorieën en deels zelfs tot een eigen terminologie.


Bij de planning en uitvoering van militaire operaties worden drie niveaus te onderscheiden68: - het strategische niveau, dat wordt onderverdeeld in het politiek-strategische niveau en het militair-strategische niveau, - het operationele niveau, - het tactische niveau, daarbij inbegrepen het technische niveau. 5.2.1 Het strategische niveau Het strategische niveau kent een tweedeling in het politiek-strategische niveau en het militair-strategische niveau. Het politiek-strategische niveau is belast met de gecoördineerde, systematische ontwikkeling en aanwending van alle machtsmiddelen (Grand Strategy) van een staat, een bondgenootschap of coalitie, om nationale, bondgenootschappelijke of coalitiebelangen te behartigen. Op het politiek-strategisch niveau wordt de door de politiek gewenste eindsituatie geformuleerd. Het opstellen van deze strategie is de exclusieve verantwoordelijkheid van de regering, ongeacht of deze zelfstandig optreedt of handelt in samenwerking met andere regeringen in internationale organisaties of in een ad hoc-coalitie. Het politiek-strategische niveau besluit welke machtsmiddelen nodig zijn om de doelstellingen te bereiken. Ten slotte formuleert zij aanvullende richtlijnen voor het gebruik van de machtsmiddelen, zoals omvang, tijdsduur en mandaat, zonder daarbij de inzet in detail te beschrijven. In onderstaande tabel zijn voorbeelden opgenomen van actoren op het politiek-strategische niveau. Het politiek-strategisch niveau vertaald naar de actoren Nederland, NAVO en EU:

Regering

gecontroleerd door het Parlement

Noord-Atlantische Raad

met ambassadeurs van de lidstaten

Political and Security Committee (PSC)

met European External Action Service (EEAS) voor beleidsterreinen ‘Foreign & Security Affairs’

68 In de AJP-01, Allied Joint Doctrine beschrijft de NAVO drie niveaus, nl. het militair-strategische niveau (het niveau waarop strijdkrachten worden ontplooid en ingezet binnen het overkoepelende politieke kader als onderdeel van een collectieve strategie), het operationele niveau (het niveau waarop campagnes en grote operaties worden gepland, uitgevoerd en ondersteund) en het tactische niveau (waarop eenheden worden ingezet om militaire taken uit te voeren en militaire doelen te bereiken).

105

Het militair-strategische niveau. Militaire strategie is de gecoördineerde, systematische ontwikkeling en aanwending van de militaire machtsmiddelen van een staat, bondgenootschap of coalitie, zo mogelijk geïntegreerd met andere machtsmiddelen, om de doelstellingen van het politiek-strategische niveau te realiseren. Het militair-strategisch niveau is dus nauw betrokken bij de overwegingen op het politiek-strategische niveau. In overleg met relevante actoren van andere ministeries formuleert de militair-strategische autoriteit in haar strategische richtlijnen (Strategic Guidances of Strategic Directives) een algemeen mission statement op basis van de militair-strategische doelstellingen. Het streven is er op gericht om zo vroeg mogelijk in de voorbereidende fase met vertegenwoordigers van (andere) internationale en niet-gouvernementele organisaties en departementen af te stemmen. Vervolgens wijst dit niveau doelstellingen en middelen toe aan operationele commandanten en stelt eventueel beperkingen voor de inzet vast, zonder zich in detail in de uitvoering te mengen. Daarnaast zijn nationale, multinationale en bondgenootschappelijke militairstrategische autoriteiten belast met de behoeftestelling en toewijzing van militaire middelen voor een bepaalde operatie. 106

Het militair-strategisch niveau vertaald naar de actoren Nederland, NAVO en EU:

Commandant der Strijdkrachten

bijgestaan door de Defensiestaf, vertegenwoordigers van andere ministerie en niet-gouvernementele organisaties

Surpreme Allied Commander bijgestaan door het Allied Command Europe (SACEUR)69 Operations en andere vertegenwoordigers en adviseurs EU Military Staff

De EU kent geen staande militaire structuur

69 De benaming SACEUR is een titel die uit traditionele overwegingen (nog) bestaat. Direct na de Tweede Wereldoorlog en tijdens de Koude Oorlog was dit commando belast met de verdediging van Europa. Inmiddels is dit commando uitgegroeid tot het militair-strategische commando van de NAVO belast met operaties over de hele wereld.


Zoals in hoofdstuk 3 is uiteengezet, valt de beslissing om militair geweld toe te passen onder het primaat van de politiek. De te kiezen militaire strategie moet overeenstemmen met de politieke strategie en de kaders van het internationale recht. Deze strategie beoogt de realisatie van politieke doelstellingen dichterbij te brengen en moet afgestemd zijn met de inzet van de andere machtsmiddelen die de regering ten dienste staan. Het is de verantwoordelijkheid van de militair-strategische autoriteit en de operationele commandanten om de politieke doelstellingen en richtlijnen te vertalen in haalbare militaire doelstellingen tot op het tactische niveau. De militaire doelstellingen moeten specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en beperkt in tijd zijn. Het definiëren van de politieke en militaire strategieën en de militaire doelstellingen kunnen nooit het resultaat zijn van eenrichtingsverkeer. Er moet sprake zijn van nauwe samenwerking tussen de politieke en de militaire leiding èn met alle relevante en betrokken departementen. In de praktijk is er vaak nauwelijks een duidelijke scheiding te trekken tussen het politiek-strategische en het militair-strategische niveau. Er is sprake van een feitelijke overlap, waarbij topambtenaren en militaire leiders intensief samenwerken om beslissingen voor de inzet van het militaire machtsmiddel uit te werken en voor te bereiden. 107

5.2.2 Het operationele niveau Het operationele niveau is belast met de planning, leiding en uitvoering van joint en multinationale campagnes70 om de militaire doelstellingen te bereiken die de militairstrategische commandant in zijn strategisch directief heeft vastgesteld. Op die manier verschaft het operationele niveau de koppeling tussen de militair-strategische doelstellingen en de tactische inzet van eenheden. De commandant van de joint, multinationale troepenmacht (Joint (Task) Force Commander) zal als commandant op het operationele niveau zijn campagne binnen de Joint Operations Area ontwerpen, plannen, uitvoeren en afronden. Dit vereist niet alleen ruime kennis van de doctrine van de joint troepenmacht en haar samenhang, maar vooral ook van de grand strategy en het mission statement van alle betrokken landen in de coalitie. De operaties die worden uitgevoerd binnen de campagne beslaan alle operationele thema’s (Combat, Security, Peace Support en Peactime Military Engagement)71. De tabel toont voorbeelden van actoren op het operationele niveau.

70 Volgens AAP-6, NATO Glossary: A set of military operations planned and conducted to achieve a strategic objective within a given time and geographical area, which normally involve maritime, land and air forces. 71 NAVO onderkent in AJP-3, Allied Joint Doctrine for the Conduct of Operations de genoemde vier operationele thema’s. Zij zijn bedoeld om richting te geven aan de beeldvorming over het soort operatie die wordt opgezet. Dit betekent niet dat een strikte scheiding in soorten operaties mogelijk is. Operationele thema’s kunnen elkaar overlappen of in elkaar opgaan.

Het operationele niveau vertaald naar de actoren Nederland, NAVO en EU:

108

Contingentscommandant

als hoogste Nederlandse vertegenwoordiger in een missiegebied

Commandanten van Joint Forces Commands

met hoofdkwartieren in Brunssum en Napels, voor operaties te splitsen in een vooruitgeschoven hoofdkwartier, bijv. ISAF

Operational Commander

per operatie (bijv. EUFOR ALTHEA, EU NAVFOR ATALANTA) wordt een operationele commandant aangewezen

De commandant op het operationele niveau bevindt zich in beginsel in het missiegebied en geeft leiding aan de hem toegewezen joint multinationale troepenmacht bij het uitvoeren van zijn campagneplan. Met het uitvoeren van zijn plan wordt beoogd de effecten te bewerkstelligen die nodig zijn om zijn doelstellingen te realiseren. Daarmee levert hij een bijdrage aan het bereiken van de strategische doelstellingen. 5.2.3 Het tactische niveau Tactiek is de wijze van inzet en optreden van formaties en eenheden om in een bepaalde samenhang en volgorde militaire activiteiten uit te voeren. Op het tactische niveau treden eenheden op om tactische opdrachten te volbrengen. In tegenstelling tot het operationele niveau, zet het tactische niveau eenheden direct in voor het uitvoeren van militaire activiteiten. Hierdoor draagt het bij aan de realisatie van de operationele doelstelling in een campagne. Er zijn ook voorbeelden waarbij eenheden die optreden op het tactische niveau, een directe bijdrage kunnen leveren aan een militair-strategische doelstelling. Dit geldt, bijv. voor de inzet van Special Operations Forces. Andere voorbeelden zijn de inzet van een onderzeeboot voor het verzamelen van strategische inlichtingen of het uitvoeren van een strategisch bombardement. Het technische niveau maakt de niveau-indeling compleet. Op het technische niveau treden kleine eenheden op volgens een vast stramien. Het gaat daarbij om individuele militairen en (wapen)systemen. Op dit niveau wordt in een bepaalde volgorde van handelingen het (tactische) doel van een militaire activiteit bereikt. Op het technische niveau gaat het om het uitvoeren van gevechtstechnieken (skills and drills), met een of meer specifieke (wapen) systemen. De daadwerkelijke uitvoering van taken ter ondersteuning van gevechtshandelinNederlandse Defensie Doctrine

gen -in de meest brede zin- behoort eveneens tot het technische niveau. Voorbeelden hiervan zijn het herstel van materieel, de installatie en bediening van radiostations, bevoorrading op zee en air-to-air-refuelling. Kenmerkend zijn vaste procedures en de afwezigheid van een uitgebreid besluitvormingsproces. 5.2.4 Verwevenheid van de niveaus De behoefte aan (near) real-time informatievoorziening over militaire inzet in missiegebieden gaat gelijk op met de toenemende technische mogelijkheden. Tegenwoordig kunnen zowel de media als hogere staven en de politieke leiding de uitvoering van tactische opdrachten nauwkeurig volgen. Dit effect wordt versterkt doordat het handelen van eenheden of individuen op het technische en tactische niveau kan leiden tot vergaande consequenties op operationeel en strategisch niveau72, zowel binnen als buiten het militaire domein. Commandanten moeten er daarom rekening mee houden dat het politiek-strategische niveau onder bepaalde omstandigheden invloed wil uitoefenen tot op het tactische en technische niveau. De politieke verwevenheid van het militaire handelen, ook op laag niveau, is door de transparante omgeving immers groot. 109

Politiek-strategisch

Militair-strategisch

Politiek-strategisch Militair-strategisch

Operationeel

Operationeel Tactisch

Tactisch

Technisch

Technisch

Figuur 5-1: Toenemende verwevenheid van de niveaus van militair optreden 72 Dit fenomeen wordt ook wel aangeduid met de metafoor van de ‘strategic corporal’, verwijzend naar een artikel van de Amerikaanse generaal der mariniers Charles C. Krulak; ‘The Strategic Corporal: Leadership in the Three Block War’, Marines Magazine, januari 1999. Een andere term voor dit verschijnsel is ‘strategische compressie’.

Deze mogelijkheid tot ingrijpen door de politiek-militaire leiding tijdens de uitvoering van operaties brengt grote risico’s met zich mee. De uitvoerder beschikt -naast het daadwerkelijke zicht op de situatie- ook over andere kennis die nodig is om het beeld van de werkelijkheid te completeren73. Ook kan de uitvoerder op tactisch niveau -soms onmiddellijk- de directe gevolgen van zijn handelen op de omgeving waarnemen en zal alleen hij de gevolgen van de genomen beslissing aan den lijve ondervinden. Maar bovenal is hij de enige, die ervaring heeft met de fysieke omgeving en alle daarin optredende actoren. Ingrijpen door hogere commandanten, die in veel mindere mate beschikken over dit tactische inzicht, moet daarom met uiterste terughoudendheid geschieden.

110

5.2.5 Eenvormige benadering van planning en uitvoering van operaties In beginsel worden alle operaties die de krijgsmacht uitvoert, op dezelfde manier benaderd. In het verleden is een onderscheid gemaakt tussen gevechts-, vredesondersteunende- en nationale operaties. De praktijk heeft aangetoond dat dit onderscheid verzuilend werkt en dat er geen schotten tussen gevechts- en vredesondersteunende operaties en de daarin voorkomende geweldsniveaus bestaan. Alle operaties worden daarom fundamenteel op dezelfde manier benaderd. Tijdens iedere operatie moeten eenheden een breed scala aan militaire activiteiten gelijktijdig uitgevoerd kunnen worden. Dit varieert van offensieve en defensieve tot voorwaardenscheppende en stabiliserende activiteiten. De omstandigheden dicteren de verhouding tussen en prioriteit van deze verschillende activiteiten. Een eenheid kan dus een stabilisatietaak hebben, waarbij een van zijn subeenheden het gevecht aangaat met een tegenstander en een andere subeenheid een humanitaire opdracht vervult. Bij de planning en uitvoering van elke operatie moeten altijd alle functies van militair optreden in beschouwing worden genomen. Een eenduidige benadering van operaties is voor de eenheid van opvatting dus essentieel, waarbij de randvoorwaarden, zoals het gezag, het mandaat, de juridische basis, beperkingen en de accenten in de analyse van de commandant, kunnen verschillen74.

73 Het beeld van de werkelijkheid begint met de opbouw van een eigen of gedeeld operational picture (wie zit waar, wat doet hij en wat zijn intenties zijn). Dit leidt tot een vorm van bewustzijn (awareness) van de werkelijkheid. Samen met andere informatie, moet dit idealiter leiden tot een vorm van begrip van de situatie (understanding). 74 Voor deze eenvormige benadering zijn naslagwerken beschikbaar, zoals CDS Leidraad nr. 2, Operationeel Planningsproces, document MC-0133/4 NATO’s Operations Planning’ en de Comprehensive Operations Planning Directive van SACEUR.


5.3 Grondbeginselen van militair optreden Een belangrijk onderdeel van de conceptuele component zijn de grondbeginselen van militair optreden. Het zijn regels van fundamentele aard voor het gebruik van militaire middelen. Zij zijn gevormd door jarenlange militaire ervaring en zij zijn daarmee een goede leidraad voor het militair optreden. Vaak kunnen zij dienen als toetsing voor de volledigheid en de haalbaarheid van een operatieconcept. Een juiste toepassing van deze beginselen vraagt om gezond verstand en een professioneel oordeel en kan daardoor bijdragen aan succes in een militaire operatie. De grondbeginselen van militair optreden moeten altijd in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld. De commandant bepaalt op basis van de situatie welke grondbeginselen op een bepaald moment doorslaggevend zijn. Het volledig voldoen aan het ene grondbeginsel, kan de toepassing van een ander grondbeginsel beperken of zelfs onmogelijk maken. Commandanten maken in hun besluitvorming daarom altijd een onderlinge afweging maken van hun relatieve belang. Bij deze afweging houden zij rekening met het oogmerk van de hogere commandant, de opdracht en doelstelling, het optreden van andere partijen in het conflict en de factoren tijd en ruimte. Een uitzondering hierop vormt het grondbeginsel legitimiteit, waaraan altijd moet worden voldaan. Niet alle landen en allianties hanteren dezelfde grondbeginselen. Zij maken een keuze, en Nederland vormt daarop geen uitzondering75. De Nederlandse krijgsmacht hanteert de onderstaande grondbeginselen, weergegeven in alfabetische volgorde. a. Behoud van moreel (Maintenance of Morale) Het moreel van het personeel is een belangrijke factor voor het militair vermogen en daarmee voor het welslagen van een militaire operatie. De commandant speelt hierbij een zeer belangrijke rol. Succesvol optreden leidt tot de ontwikkeling van een bepaalde vorm van eigenwaarde. Dit gevoel van eigenwaarde levert in veel situaties een onmisbare bijdrage aan het behoud van moreel onder moeilijke omstandigheden. Langdurige inzet, ver van huis, in een omgeving waarin ook politiek een belangrijke rol speelt, kan een bijzondere uitwerking hebben op het moreel. Ook het feit dat de media bijna voortdurend over de schouder meekijken, heeft zijn effect op het personeel.

75 Zie bijv. JDP-01, British Defence Doctrine, november 2011, AJP-01, Allied Joint Doctrine en CFJP-01, Canadian Military Doctrine, april 2009.

111

b. Bewegingsvrijheid (Freedom of Movement 76) Om flexibel en doelgericht te kunnen handelen en daar waar nodig het initiatief te kunnen nemen, is vrijheid van handelen essentieel. Een militaire eenheid die zich niet naar of in een missiegebied kan bewegen, faalt bij de uitvoering van haar taken. Deze eenheid kan dan geen bijdrage leveren aan de realisatie van het behalen van de opgedragen doelstellingen. Maar met dit grondbeginsel wordt niet alleen de fysieke vrijheid van handelen die beschikbaar is door controle over gebieden en infrastructuur, bedoeld. Ook de vrijheid om zelf, onafhankelijk van anderen, keuzes te maken is een voorwaarde voor flexibiliteit en daarmee in de uitvoeringsfase de sleutel voor succes.

112

c. Concentratie (Concentration of Force) Om een beslissing te forceren, moet op het juiste tijdstip en op de juiste plaats door een concentratie van effecten een zwaartepunt worden gevormd. Hiermee moet ter plaatse een zodanig effect worden gesorteerd, dat het gestelde doel wordt bereikt. Niet alleen aantallen geven daarbij de doorslag, maar ook gevechtsvaardigheid, cohesie, moreel, timing, keuze van de doelstellingen en het uitbuiten van een technologische voorsprong. De capaciteit om de effecten snel te concentreren, hangt af van een effectief en efficiënt commandovoeringsysteem en het vermogen om zich snel te kunnen verplaatsen. Concentratie van effecten houdt meestal in dat men elders een relatieve zwakte accepteert. d. Doelgerichtheid (Selection and Maintenance of the Aim) Ieder militair optreden moet gericht zijn op het realiseren of bereiken van een doel dat ondubbelzinnig omschreven en haalbaar is. Als een militaire eenheid een heldere doelstelling mist of het zicht verliest op wat moet worden bereikt, leidt dit vaak tot falend militair optreden. Op hogere niveaus kan het doel worden verwoord in een richtlijn of directief, waarin de gewenste eindsituatie wordt omschreven. Op het tactische niveau leiden commandanten hun doelstelling af uit het oogmerk van de hogere commandant. Dit oogmerk wordt expliciet vermeld in de aan hen verstrekte opdracht. Het oogmerk heeft een centrale plaats in de planning, voorbereiding en uitvoering van het optreden en maakt doelgericht handelen op alle niveaus mogelijk. e. Eenheid van inspanning (Unity of Effort) Om de beschikbare militaire capaciteit effectief in te zetten en de doelstelling te bereiken, dient een commandant zijn middelen en activiteiten op elkaar af te stemmen. Aangezien 76 De NAVO beschouwt dit beginsel als een additional consideration en niet als algemeen geldend grondbeginsel, omdat dit alleen van toepassing zou zijn op bepaalde typen operaties.


veel verschillende middelen van diverse eenheden, nationaal en internationaal, effecten hebben op dezelfde doelstelling, stelt het militaire optreden hoge eisen aan het samenspel van de functies van militair optreden. Eenheid van inspanning is een randvoorwaarde voor succes. Eenheid van inspanning tussen militaire eenheden wordt ondersteund door een gezamenlijke doctrine, op elkaar afgestemde procedures, eenhoofdige leiding, synchronisatie en het stellen van prioriteiten. Op het mentale vlak zijn teamgeest, goede wil en begrip voor elkaars capaciteiten en beperkingen onmisbaar. Eenhoofdige leiding is de meest solide basis voor eenheid van inspanning. Waar andere actoren zich niet in de commandostructuur voegen -zoals niet-militaire actoren- is het nastreven van zoveel mogelijk afstemming en coördinatie essentieel om toch een zo groot mogelijke eenheid van inspanning te bereiken. f. Eenvoud (Simplicity) Door een snelle opeenvolging van gebeurtenissen, de complexiteit van het militaire optreden en de altijd aanwezige overmaat aan informatie, zijn chaos, stress en frictie onvermijdelijk. Ondubbelzinnige, duidelijke en in de praktijk bewezen procedures, eenvoudige plannen en duidelijke opdrachten verhogen de kans op succes tijdens de uitvoering van een operatie. g. Flexibiliteit (Flexibility) Een commandant moet over het aanpassingsvermogen beschikken om zijn plannen bij te stellen. De daadwerkelijke situatie kan anders zijn dan vooraf gedacht. Situaties kunnen snel veranderen, waardoor aanpassing noodzakelijk wordt. Soms dienen zich onverwacht kansen aan die benut kunnen worden. Flexibiliteit heeft een conceptuele component in de manier van denken over operaties, een mentale component (het inlevings- en aanpassingsvermogen van commandant en zijn personeel) en een fysieke component in de keuze uit beschikbare middelen. Voorwaarde voor flexibiliteit is een juiste mentale instelling en een organisatie die getraind is in een snelle aanpassing op veranderende omstandigheden. Voorwaarde daarvan is een commandovoeringsstijl die commandanten de noodzakelijke speelruimte geeft, zoals opdrachtgerichte commandovoering77. Een commandant moet zijn eigen mentale flexibiliteit en de flexibiliteit van zijn eenheid gebruiken om de chaos, die vaak optreedt bij crisis of bij gevechtshandelingen, te benutten. Ook de operatieplannen moeten de mogelijkheid bieden om in te spelen op onverwachte ontwikkelingen en commandanten voorzien van de grootst mogelijke vrijheid van handelen.

77 Opdrachtgerichte commandovoering is een commandovoeringsstijl en wordt in par. 5.5.1 nader besproken.

113

h. Initiatief (Initiative) ... en durf! Commandanten moeten voortdurend trachten vrijheid van handelen te verkrijgen en te behouden. Dit wordt bereikt door het initiatief (over) te nemen en door eerder en sneller te handelen dan andere actoren. Hierdoor kan een voorsprong worden verkregen en kunnen situaties in het eigen voordeel worden omgedraaid. Voorheen is dit principe ook wel als offensief handelen aangeduid. Hiervoor is een leiderschapsstijl nodig die het nemen van initiatief aanmoedigt en het nemen van bewuste risico’s toelaat. Hiervoor is soms durf nodig, en ‘who dares wins’! Het tonen van durf wordt gestimuleerd door een leiderschapsstijl waarbij acties waar durf voor getoond nodig is geweest, waardering krijgen – zolang het afbreukrisico niet onacceptabel hoog is geweest. Dit beginsel sluit echter niet uit dat in bepaalde gevallen geduld is vereist.

114

i. Legitimiteit (Legitimacy)78 Legitimiteit heeft een juridische en een ethische kant. Juridische legitimiteit vereist in de eerste plaats een rechtsbasis voor de inzet (rechtsgrondslag). In de tweede plaats is legitimiteit gebaseerd op de naleving van de vigerende regels tijdens de inzet (rechtsregimes). Het gaat dan om het naleven van bijv. het humanitair oorlogsrecht, de Status of Forces Agreements 79 en de Rules of Engagement. Juridische legitimiteit is een absoluut grondbeginsel en kan niet ten gunste van andere grondbeginselen worden afgewogen. Juridische legitimiteit draagt bij aan de ethische legitimiteit. Ethische legitimiteit richt zich op het behoud van acceptatie en draagvlak bij de lokale bevolking, de eigen bevolking en de publieke opinie; het is een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle voortzetting en afronding van militaire operaties. Bij de keuze voor inzetmiddelen in een bepaalde actie zal de commandant bijv. nevenschade zoveel mogelijk moeten vermijden. j. Veiligheid (Security) Veiligheid is een essentiële voorwaarde voor het behoud van eigen middelen, de vrijheid van handelen, het concentreren van de troepenmacht en het nemen van een risico buiten het zwaartepunt. Veiligheid is echter geen doel op zich; de uitvoering van de opdracht blijft centraal staan. Een bepaalde mate van veiligheid is te verkrijgen door fysieke bescherming en door het onthouden van informatie aan buitenstaanders. Dit wordt bereikt door het nemen van actieve en passieve maatregelen. Actieve maatregelen zijn bedoeld om verrassing door de tegenstander of andere partijen te voorkomen. Dat krijgt inhoud door bijv. fysieke bescherming van bases, het zekerstellen van een gunstige situatie in het luchtruim, de verdediging van het eigen vlootverband, de bescherming van 78 NAVO beschouwt dit beginsel als een additional consideration en niet als algemeen geldend grondbeginsel, omdat dit alleen van toepassing zou zijn op bepaalde typen operaties (zie AJP-01, Allied Joint Doctrine). 79 Een Status of Forces Agreement is een overeenkomst met een gastland over de stationering en status van troepen.


flanken of het gereed houden van voldoende reserves. Een voorbeeld van passieve maatregelen is het voorkomen dat gegevens over eigen middelen en plannen in handen van andere partijen vallen. k. Verrassing (Surprise) Verrassing wordt bereikt door op een niet-voorziene plaats, tijd of wijze op te treden. Verrassend optreden kan de uitvoering van een (gevechts)actie in eigen voordeel beslissen. Bovendien kan verrassend optreden het kwantitatieve nadeel van een ongunstige krachtsverhouding compenseren. Verrassing heeft ten doel de tegenstander uit zijn evenwicht te brengen, waardoor het initiatief in eigen handen komt. Dit kan worden bereikt door snelheid in denken en doen, geheimhouding en misleiding, variatie in de wijze van optreden en het gebruik van onverwachte middelen. Overigens kan het ook nodig zijn bij een operatie volstrekt open te zijn over motief, missie en intenties. Met deze transparantie wordt dan voorkomen dat partijen of de lokale bevolking de actie van de troepenmacht verkeerd interpreteren. l. Voortzettingsvermogen (Sustainability) De ingezette troepenmacht moet in staat zijn een begonnen operatie zo lang voort te zetten tot het gewenste effect is bereikt. Om het voortzettingsvermogen van een operatie te waarborgen, moeten alle vereiste voorwaarden vervuld zijn. Dit omvat onder meer de politieke wil en betrokkenheid, de beschikbaarheid en inzetbaarheid van materieel, voldoende getrainde en gevulde eenheden, gehardheid en een in alle opzichten functionerend logistiek systeem. De logistiek levert een belangrijke bijdrage aan het voortzettingsvermogen. Het logistieke systeem moet gericht zijn op het bieden van een zo groot mogelijke vrijheid van handelen aan de commandant om zijn plan uit te voeren. Hoewel de logistiek de operaties ondersteunt, is zij wel van beslissend belang voor de uitvoering van de hele operatie. De logistieke voorbereiding moet daarom vanaf het begin in het planningsproces worden meegenomen.

5.4 Joint functies van militair optreden Functies van militair optreden zijn een conceptueel hulpmiddel voor commandant en staf bij het integreren, synchroniseren en dirigeren van capaciteiten en activiteiten bij operaties. Analyse van de rol en de invulling van de functies van militair optreden zorgt er voor dat commandanten en staven alle aspecten van een operatie in beschouwing nemen. De resultaten van de analyse worden zichtbaar in een operationeel concept en een plan voor de inzet van eenheden. De kracht van de functies van militair optreden zit in hun integratie: gezamenlijk leveren zij het militaire vermogen van een eenheid. De functies van militair optreden moeten daarom altijd in hun onderlinge samenhang worden beschouwd. Alleen

115

een inzet waarbij de functies op elkaar zijn afgestemd, heeft kans op succes. Daarbij geldt dat het relatieve belang van een functie varieert naar gelang de doelstelling van de operatie varieert. Het is ook niet zo dat een bepaalde functie van militair optreden is terug te voeren op een bepaalde functionaliteit of krijgsmachtdeel. Doorgaans zijn bij de invulling van een functie van militair optreden meerdere functionaliteiten en krijgsmachtdelen betrokken. Andersom geldt dat een functionaliteit of eenheid kan bijdragen aan meer dan één functie van militair optreden. De functies van militair optreden zijn van toepassing op alle niveaus van militair optreden. Bij de uitvoering van joint operaties zijn de volgende joint functies80 van militair optreden te onderscheiden: - commandovoering (Command and Control) - manoeuvre en beïnvloeding (Manoeuvre and Fires) - inlichtingen (Intelligence) - bescherming (Force Protection) - voortzettingsvermogen (Sustainability). 116

5.4.1 Commandovoering (Command and Control) De functie commandovoering betreft de leiding en aansturing van een militaire organisatie om haar doelstellingen te realiseren. Commandovoering bestaat uit de onderdelen leiderschap, besluitvorming en bevelvoering en integreert de andere functies van militair optreden tot een enkelvoudig concept. Planning, aansturing, coördinatie en controle garanderen de verticale en horizontale integratie van (militaire) eenheden en toegewezen middelen. Zodra deze integratie leidt tot meer synergie in optreden vormt commandovoering een force multiplier van militair vermogen.81 5.4.2 Manoeuvre en beïnvloeding (Manoeuvre and Fires82) Manoeuvre en beïnvloeding zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden; hiermee worden gewenste effecten bewerkstelligd en ongewenste effecten vermeden. Door de combinatie van manoeuvre en beïnvloeding worden operationele doelstellingen gerealiseerd.

80 Naast de hiergenoemde joint functies van militair optreden ziet de NAVO in de AJP-01, Allied Joint Doctrine ook informatieoperaties (Information Operations) en civiele samenwerking CIMIC (Civil-Military Cooperation- CIMIC) als afzonderlijke joint functie. 81 Een gedetailleerde beschrijving van commandovoering is terug te vinden in de Nederlandse doctrinepublicatie JDP-5, Commandovoering. 82 Het Engelse woord fires suggereert dat invloed alleen met vuurwapens wordt verkregen; tegenwoordig wordt ook het gebruik van andere effectbrengers -beïnvloeding zonder gebruik van wapengeweld- tot fires gerekend.


Primair doel van de manoeuvre is een zo voordelig mogelijke positie ten opzichte van de tegenstander of een andere actor te verwerven. Manoeuvre is veel meer dan het verplaatsen van wapensystemen en platforms. De manoeuvrefunctie stuurt het proces waarin militaire vermogen wordt gericht op het bereiken van een doorslaggevend effect. Hiertoe behoort ook de mobiliteit van de eigen middelen en het fysiek beheersen van gebieden die een operationeel voordeel opleveren. Effecten kunnen zowel in het fysieke als het psychologische vlak worden bereikt. Manoeuvre in klassieke zin omvat het richten van militair vermogen waar dit het meeste effect heeft; daarbij gaat het primair om de fysieke component van een tegenstander in positionele of geografische zin. Zijn sterke punten worden vermeden en zwakke punten worden uitgebuit. Manoeuvre in brede zin beïnvloedt ook ‘de wil van de vijand’ of ‘de perceptie van de actor’. Dit gebeurt niet alleen in positionele of geografische zin, maar door een combinatie van een kwantitatief, fysiek overwicht en mogelijkheden om de perceptie van actoren te beïnvloeden. Deze perceptie is gericht op een moreel effect door het veroorzaken van onzekerheid, verwarring of zelfs verlamming bij de tegenstander. Daarmee kan ook de lokale bevolking gewonnen worden, doordat zij zich beschermd en gesteund voelt. Ook het preventief ontplooien van eenheden in de directe omgeving van een zich ontwikkelend conflict kan de perceptie beïnvloeden. Beïnvloeding (Fires) is de mogelijkheid om een of meerdere actoren te beïnvloeden. Iedere handeling in het kader van een militaire operatie sorteert een bepaald effect en beïnvloedt daarmee een actor. Eenheden moeten voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteiten ter beschikking krijgen om de vereiste effecten te realiseren. Niet alleen de inzet van wapengeweld sorteert deze effecten. Beïnvloeding van tegenstanders door hun informatie en informatie-infrastructuur, hun financiële bronnen en hun draagvlak aan te tasten, is een bredere toepassing. De gerichte inzet van middelen ter ondersteuning van gunstig gezinde actoren en weloverwogen steun aan de lokale bevolking, zijn ook vormen van beïnvloeding. Beïnvloeding komt dus tot stand door effectbrengers in het fysieke en psychologische vlak tot gelding te brengen. Zij is te onderscheiden in vuurkracht, waarmee fysieke, maar ook psychologische effecten worden bereikt en de mogelijkheid om de perceptie van doelgroepen of personen te beïnvloeden. Deze beïnvloeding van de perceptie krijgt inhoud door het uitvoeren van information activities (Key Leader Engagement, psychologische operaties, misleiding, elektronische oorlogvoering, enz.) en het ontwikkelen of herstellen van overheidsfuncties (bijv. het opleiden van politie- of militaire capaciteiten in het kader van Security Sector Development) waardoor de lokale bevolking zelf in de eigen veiligheid kan voorzien.

117

118

Ook publieksvoorlichting en andere bijdragen aan het verbeteren van de veiligheidssituatie kunnen aan dit effect bijdragen. 5.4.3 Inlichtingen (Intelligence 83) Inlichtingen zijn de resultante van kennis en begrip over de activiteiten, mogelijkheden (capabilities) en intenties van alle relevante actoren en factoren. De functie inlichtingen omvat daarmee meer dan de traditionele aandacht voor de geografische en klimatologische omstandigheden in het missiegebied en voor de (mogelijke) tegenstander. Inlichtingen voorzien in een zo volledig en actueel mogelijk beeld van de situatie (situational awareness) en zijn een randvoorwaarde voor succes in elke operatie. Inlichtingen komen tot stand door gericht informatie te verzamelen en te analyseren. Eenheden beschikken over vele sensoren, variërend van elektronische sensoren tot individuele militairen. Daarnaast zal aan een eenheid doorgaans een specifiek organisatiedeel worden toegevoegd dat belast is met het verzamelen en verwerken van tot inlichtingen. Dit organisatiedeel is voor deze taak afhankelijk van andere staven en (buitenlandse) inlichtingenorganisaties. Daarnaast zijn alle staffunctionarissen vanuit hun specialisme verantwoordelijk voor het leveren van een bijdrage aan de situational awareness. 83 Zie ook de Nederlandse doctrinepublicatie JDP-2, Inlichtingen.


Door de inlichtingenbehoefte van autoriteiten en commandanten te vertalen in goede en concrete kernvragen aan verzamelorganen, kan de schaarse inlichtingencapaciteit op de juiste wijze worden ingezet. Daarmee krijgen inlichtingenofficieren de noodzakelijke richting en aanwijzingen voor hun aandeel in de operatie. De verschillende niveaus moeten over een eigen inlichtingencapaciteit kunnen beschikken om in hun specifieke inlichtingenbehoefte te kunnen voorzien. Richting geven aan het inlichtingenproces is een commandantenverantwoordelijkheid. Zijn belangstelling moet zich niet alleen richten op de klassieke aspecten vijand, weer en terrein, maar op de hele operationele omgeving. Informatie over historische, culturele, sociale en religieuze achtergronden van een conflict en de rol en betekenis van alle andere actoren zijn minstens zo belangrijk. Het gebruik van deze informatie en de informatie van geleerde lessen uit het verleden voor toekomstig handelen is het sluiten van ‘de kenniscirkel’; dit wordt het Knowledge Development Process genoemd. Moderne communicatiemogelijk¬heden, media en de toegenomen mondialisering geven actoren de mogelijkheid over grote afstanden hun invloed tot gelding te brengen of percepties te beïnvloeden. Het is daarom noodzakelijk verder te kijken dan de fysieke grenzen van het eigen missiegebied. 119

5.4.4 Bescherming (Force Protection) Voor een commandant is het van het grootste belang dat zijn militair vermogen gedurende alle stadia van een operatie wordt beschermd. Het primaire doel van bescherming is behoud van vrijheid van handelen, zodat een succesvolle uitvoering van de opdracht mogelijk blijft. De functie bescherming omvat alle activiteiten, gericht op het voorkomen van ongewenste effecten op de eigen troepenmacht; daarbij worden risico’s beperkt en zo mogelijk geneutraliseerd. Dit vraagt altijd en op alle niveaus aandacht voor bescherming bij de planning en uitvoering van operaties. Bescherming heeft meerdere aspecten: actief en passief, fysiek en mentaal. Een optimale bescherming kan de uitvoering van een opdracht in de weg staan. Dat maakt het nodig een verantwoorde balans te zoeken tussen een optimale bescherming enerzijds en de uitvoering van de opdracht anderzijds. Uiteindelijk gaat het er om de opgedragen doelstelling te behalen, en niet om de eenheid te beschermen. De te nemen beschermingsmaatregelen zijn afhankelijk van de dreiging en de daarmee verbonden risico’s voor de uitvoering van de opdracht. De dreiging wordt bepaald aan de hand van het gedrag van eventuele tegenstanders, de invloed van terreinen weersomstandigheden, het eigen optreden en dat van alle overige actoren en factoren in de operatieomgeving. De dreiging richt zich daarbij niet alleen tegen de fysieke component van militair vermogen, maar vaak ook -of mogelijk wel juist- tegen de mentale component.

5.4.5 Voortzettingsvermogen (Sustainability) De functie voortzettingsvermogen omvat de steun met materiële, financiële en personele middelen, die benodigd is om het militair vermogen op te bouwen en in stand te houden. De instandhouding van het eenmaal opgebouwde militair vermogen is van belang voor het handhaven en voortzetten van operaties tot de opdracht is afgerond. Een op de operatie afgestemd logistiek plan is daarbij essentieel om de doelstellingen te kunnen bereiken. Iedere inzet zonder een op manoeuvre, beïnvloeding en bescherming afgestemd logistiek plan is gedoemd te falen. Een goed doordachte en uitgevoerde combat service support schept essentiële voorwaarden. De logistieke mogelijkheden en beperkingen dicteren de mogelijkheden van militaire eenheden en kunnen leiden tot aanpassing van het operatieplan.

5.5 Nationale accenten

120

Zoals eerder beschreven volgt en implementeert de Nederlandse krijgsmacht de in bondgenootschappelijk verband ontwikkelde en geratificeerde doctrine. De Nederlandse krijgsmacht is meestal betrokken geweest bij de ontwikkeling en met de overige doctrine heeft Nederland ingestemd. Een afwijkende Nederlandse doctrine draagt niet bij aan de grondbeginselen ‘eenheid van inspanning’ en ‘eenvoud’. Deze overkoepelende Nederlandse Defensiedoctrine is daarom ook in lijn met de in NAVO-verband ontwikkelde doctrine. Nationale accenten zijn gelegd door enerzijds de beschrijving van de grondbeginselen die leidend zijn voor het Nederlandse militaire optreden en anderzijds de beschrijving de aspecten ‘opdrachtgerichte commandovoering’, ‘netwerkend optreden’, de ‘manoeuvrebenadering’ in de volgende paragrafen. Tot slot wordt ingegaan op ‘omgaan met verwachtingen’ en de ‘bijzondere verantwoordelijkheid’ van de krijgsmacht en de individuele militair. 5.5.1 Manoeuvrebenadering De beschikking over voldoende militair vermogen is nog geen garantie voor succes. Het realiseren van de noodzakelijke effecten en vermijden van ongewenste effecten wordt bewerkstelligd door de combinatie van manoeuvre en beïnvloeding. Een benadering waarin de eigen kracht vooral wordt ingezet tegen geïdentificeerde zwakheden van andere actoren en waarbij deze wordt gericht tegen de mentale component, wordt de manoeuvrebenadering (manoeuvrist approach) genoemd. Deze benadering is gericht op het beïnvloeden van de perceptie van de werkelijkheid, het gedrag en het optreden van actoren. Belangrijke aspecten hierbij zijn momentum, tempo en mentale beweeglijkheid (agility) die gecombineerd leiden tot een schokeffect en verrassing bij de actoren. De manoeuvrebenadering vereist een mentale houding waarin creativiteit, risicobereidheid en vasthoudendheid centraal staan.


De traditionele manoeuvrebenadering is gericht op het breken van de wil van de tegenstander en diens bereidheid om de strijd voort te zetten. De nadruk ligt dus op zijn mentale component en niet op de vernietiging van zijn fysieke component; een rechtstreekse confrontatie wordt daarbij zo veel mogelijk vermeden. De manoeuvrebenadering is: - gericht op het nemen van het initiatief, dit te behouden en doorlopend druk uit te oefenen op plaatsen en tijden waar de tegenstander dit het minst verwacht. Daarmee wordt de wil (will) van de tegenstander en diens bereidheid om de strijd voort te zetten ondergraven, - het richten van de effecten van precisiewapens tegen de onderkende kwetsbaarheden van de tegenstander, waardoor zijn samenhang (cohesion) wordt verbroken, - het beperken van de mogelijkheden van de tegenstander om situationeel inzicht te verkrijgen, waardoor diens perceptie (understanding) wordt aangetast. 121

Een selectieve fysieke uitschakeling van capaciteiten (mensen en middelen) past binnen de manoeuvrebenadering. Aan de manoeuvrebenadering kan invulling worden gegeven door pre-emptieve actie, door het uitmanoeuvreren en door het ontwrichten van de tegenstander. Om kwetsbare plekken te vinden en uit te buiten zijn niet alleen goede inlichtingen vereist, maar zijn ook een hoog operationeel tempo en meerdere, gelijktijdige activiteiten nodig. Een hoog operationeel tempo wordt bereikt door een snelle besluitvorming, door snelheid in de uitvoering en door snel te wisselen van activiteiten. Door dit hoge tempo kan worden binnengedrongen in de besluitvormingscyclus van de tegenstander, zodat hij niet meer adequaat kan reageren; zijn will, cohesion en understanding worden daardoor aangetast. Ondanks de nadruk op de mentale component omvat de manoeuvrebenadering in het gevecht ook altijd elementen van fysieke beweging, vuurkracht en beheersing van zeegebieden, terrein of luchtruim. In deze benadering bestaat ook de noodzaak tot het binden van de tegenstander, het ontzeggen van routes, ruimtes en gebieden en het behoud van eigen essentiële ruimten en sleutelpunten. Dergelijke defensieve maatregelen zijn echter altijd een middel tot een hoger doel, nl. het verslaan van de tegenstander.

Het is niet altijd mogelijk de wil tot optreden van een tegenstander te breken. Bij ideologisch gedreven groeperingen moet naar andere instrumenten worden gezocht om het gewenste effect te bereiken. Dit kan door binnen de filosofie van de manoeuvrebenadering, te streven naar de steun van alle actoren voor het eigen optreden, maar ook door externe steun aan de tegenstander te ontzeggen. Het voortzettingsvermogen van een tegenstander kan immers afhankelijk zijn van deze vormen van steun. Op deze manier is het mogelijk de tegenstander het initiatief te ontnemen. De manoeuvrebenadering in bredere zin. In de huidige conflicten en crises is het aantal actoren toegenomen. Dit wordt nog eens versterkt door de ‘open’ wereld, waarin iedereen op de hoogte kan zijn van elk militair optreden. De militaire invloed reikt daardoor verder dan voorheen en de activiteiten in het missiegebied zijn niet alleen bepalend. De opinie van bevolkingsgroepen, partijen, landen en organisaties waarmee geen fysieke interactie bestaat, bepaalt nu mede het succes van het optreden. Sturen 122

Beïnvloeden

Aangrijpen

Tegenstander Fysieke en mentale samenhang

Perceptie

Opinie Alle actoren

Figuur 5-1: Manoeuvrebenadering in bredere zin

Effectief optreden wordt bepaald door benadering van alle actoren en niet alleen door de wijze waarop een tegenstander wordt benaderd. In het verlengde hiervan kan daarom de ‘wil van de vijand’ uit de traditionele manoeuvrebenadering worden gezien als de ‘opinie van de actor’. De opinie vertaalt zich in steun en daarmee in samenhang (cohesion). Steun voor het eigen optreden moet worden behouden en vergroot. Steun voor de tegenstander moet worden beperkt, zodat hij uiteindelijk opgeeft. Door de eigen activiteiten gewogen af te stemmen op de will, understanding en cohesion van alle actoren, wordt invulling gegeven aan het denken in effecten en de manoeuvrebenadering in bredere zin.


5.5.2 Netwerkend optreden Een voorwaarde voor een effectieve, efficiënte en geïntegreerde inzet van militair vermogen is het verbinden van effectenbrengers, sensoren, commandovoeringselementen en communicatie- en informatiesystemen in een netwerk. Samen met de interoperabiliteit van deze middelen maakt dit netwerk het mogelijk de eigen besluitvormingscyclus te versnellen en kwalitatief te verbeteren. De toegenomen technologische mogelijkheden van communicatie- en informatiesystemen dragen bij aan het versterkende effect van netwerken op het militair vermogen. Naast de toepassing van technologie zijn ook procesmatige, personele, culturele en organisatorische aspecten van belang bij het verbeteren van netwerken. Dit alles maken snelle en gerichte informatiestromen mogelijk om daarmee een grotere snelheid van handelen en besluitvorming te krijgen dan die van de tegenstander. De versterking van militair vermogen door sneller en beter informatie te verwerken en te verspreiden wordt Network Enabled Capabilities genoemd. Even relevant als het technische netwerk is het sociale netwerk. Met sociale netwerken wordt gebouwd aan het vertrouwen tussen de leden van het netwerk. Het kennen en vertrouwen van mensen blijft daarom de basis voor netwerkend optreden. Ondanks alle moderne technologie is de inzet van liaisonpersoneel en van personeel op multinationale hoofdkwartieren een noodzakelijke aanvulling binnen de Network Enabled Capabilities. Direct persoonlijk contact zal nooit kunnen worden vervangen door de uitwisseling van digitale beelden, geluiden en teksten. In het kader van een geïntegreerde benadering beperkt netwerkend optreden zich niet uitsluitend tot het militaire vermogen. Om ook in dit brede verband een effectieve en efficiënte inzet van alle middelen te realiseren, is het -afgezien van de genoemde HET INTERAGENCY KUNNEN VOORBEREIDEN, sociale netwerken- noodzakelijk dat ook PLANNEN EN UITVOEREN VAN OPERATIES -EN DUS HET DAADWERKELIJK WILLEN TOEPASSEN niet-militaire actoren deel kunnen uitmaken van het netwerk. De structuren en VAN EEN GEÏNTEGREERDE BENADERINGprocedures moeten daarom ook zo zijn MAAKT TOELATING VAN NIET-MILITAIRE ingericht dat dit mogelijk is. Dit vergt ACTOREN (INTERAGENCY, IO/NGOS) TOT bijzondere aandacht voor de afweging welke (DELEN VAN) HET NETWERK NOODZAKELIJK. informatie voor wie beschikbaar moet zijn. Uit oogpunt van Operational Security of nationale belangen kan het nodig zijn een deel van de informatie af te schermen voor sommige actoren in het netwerk.

123

5.5.3 Opdrachtgerichte commandovoering In de Nederlandse krijgsmacht is opdrachtgerichte commandovoering84 de leidende commandovoeringsstijl. Bij opdrachtgerichte commandovoering staat het vaststellen en communiceren van het oogmerk (intent) van de commandant centraal, waarmee maximale vrijheid van handelen wordt gegeven aan de lagere uitvoerende niveaus. Het oogmerk richt zich op de context waarin de opdracht moet worden uitgevoerd en op de te bereiken resultaten en effecten, en niet op de wijze waarop die behaald worden. De autoriteit voor de uitvoering wordt daarmee gedecentraliseerd. Dat wil zeggen dat bevoegdheid wordt gedelegeerd naar het laagste niveau dat geschikt is voor de meest effectieve en efficiënte inzet van de middelen en capaciteiten. Schaarste in middelen en capaciteiten, zoals bij het luchtwapen, kan er dan toe leiden dat delegatie van deze bevoegdheid slechts beperkt mogelijk is. De Nederlandse doctrinepublicatie ‘Commandovoering’ (JDP-5) gaat dieper in op opdrachtgerichte commandovoering en de voorwaarden om dit succesvol te kunnen toepassen.

5.6 Omgaan met verwachtingen 124

Militairen moeten omgaan met de verwachtingen van een verscheidenheid aan actoren. Zij moeten er voor zorgen dat elke relevante actor het juiste beeld krijgt van waar het militaire optreden toe moet leiden en waarom bepaalde activiteiten worden ontplooid. Ook moet daadwerkelijk gebeuren, wat is aangekondigd. Omgaan met verwachtingen betekent allereerst het inventariseren en analyseren van de heersende opvattingen. Dikwijls leven er verkeerde, te hoge of zelfs tegengestelde verwachtingen. Het juiste beeld scheppen van wat een troepenmacht moet, kan en wil doen, is daarom essentieel. Dat vereist een voortdurend aftasten en communiceren, maar ook zichtbare daden en resultaten. De troepenmacht moet zeggen wat ze doen en doen wat ze zeggen. Gebeurt dit niet, dan verliest de troepenmacht haar geloofwaardigheid en neemt haar kans op succes af. Het wekken van een juiste verwachting is bijv. vanaf het begin duidelijk te maken wat het uiteindelijke doel is, bijv. dat de lokale bevolking zelf voor de eigen veiligheid zorgt. Zij wordt dan geacht hiervoor zelf de benodigde inspanning te leveren en uiteindelijk wordt de verantwoordelijkheid voor veiligheid, orde en rust aan de lokale autoriteiten overgelaten. Het omgaan met verwachtingen is meer dan alleen het scheppen van helderheid. Bij afwijkende of tegengestelde verwachtingen kan het van belang zijn om deze bij te sturen, bijv. door verschillende lokale actoren tot samenwerken te bewegen. Hetzelfde geldt voor 84 Opdrachtgerichte commandovoering is synoniem van het Britse begrip Mission Command en het Duitse begrip Auftragstaktik.


tegenstanders; ook aan hen kan duidelijk ELK MILITAIR OPTREDEN (IN HET KADER VAN worden gemaakt wat de reactie zal zijn, als DE TWEEDE HOOFDTAAK) HEEFT ALS zij zich niet schikken. Die reactie moet in UITEINDELIJKE DOEL HET TERUGGEVEN VAN DE dat geval ook daadwerkelijk volgen. Aan de VERANTWOORDELIJKHEID VOOR VEILIGHEID, gewekte verwachtingen van de lokale ORDE EN RUST AAN DE LOKALE AUTORITEITEN bevolking, bijv. dat militaire aanwezigheid tijdelijk is en dat militaire activiteiten erop gericht zijn om de bevolking in staat te stellen voor de eigen veiligheid te zorgen, moet worden voldaan door alleen die activiteiten te ontplooien die aan die verwachting beantwoorden. Het wezenskenmerk van militair optreden in de Westerse opvattingen is dat de militair gerechtigd is wapengeweld te gebruiken; de militaire organisatie behoort tot het geweldsmonopolie van de overheid. In missiegebieden geldt echter vaak het recht van de sterkste. In de voorbereiding op dit mogelijke gevecht leert, traint en oefent de Nederlandse militair om met alle mogelijke middelen en mogelijkheden de tegenstander te verslaan, bij voorkeur zonder eigen verliezen en bij voorkeur zelfs zonder te vechten. Dit kan in bepaalde omstandigheden door de tegenstander te slim af te zijn of door zo op te treden dat de tegenstander van een gewapend treffen afziet. Niet de minst belangrijke kritieke succesfactor is dat men in staat is duidelijk te maken dat rekening moet worden gehouden met de Nederlandse militair. Dit kan, behalve door ‘show of force’ en het simpel aanwezig zijn, ook worden bereikt met het demonstreren van militaire professionaliteit, vastberadenheid en waarneembare beschikking over escalatiedominantie. Het zijn dus niet alleen de wapens waarmee een missie kan slagen. Maar dit kan alleen wanneer de DE NEDERLANDSE MILITAIR HOUDT Nederlandse militair rekening houdt met de REKENING MET DE WAARDEN, WERKwaarden, werkwijzen en overtuigingen van andere WIJZEN EN OVERTUIGINGEN VAN actoren. ANDERE ACTOREN Met het uitdragen van de voor de missie vastgestelde boodschap, het realiseren van de bijbehorende uitstraling en het hier naar handelen, wordt gezag en ontzag gekweekt bij alle betrokken relevante actoren.

5.7 Bijzondere verantwoordelijkheid De allerhoogste waarde van de Nederlandse krijgsmacht is haar betrouwbaarheid als effectief instrument van de Nederlandse regering bij het beschermen en verdedigen van de nationale belangen, het bevorderen van de internationale rechtsorde en het vervullen van de in de Grondwet verankerde hoofdtaken. Een organisatie alleen kan er niet voor zorgen

125

dat deze waarde betekenis krijgt; het zijn de mensen die de organisatie betrouwbaar en effectief maken. Het is derhalve de plicht van elke individuele militair om er naar beste kunnen voor te zorgen dat de krijgsmacht ook zo wordt gezien: betrouwbaar en effectief.

HET ZIJN DE MENSEN IN DE KRIJGSMACHT DIE DEZE BETROUWBAAR EN EFFECTIEF MAKEN

De aan de militair toevertrouwde bevoegdheid om namens de overheid geweld toe te passen vereist een sterk besef van de ondergeschiktheid aan het democratische staatsbestel en derhalve het dienende karakter van de krijgsmacht.

Wij eren onze gesneuvelden, zorgen voor onze gewonden en steunen onze veteranen.

126


Literatuurlijst • Active Engagement, Modern Defence, Strategic Concept 2010, NATO • Actualiseringsbrief Nieuw Evenwicht, nieuwe ontwikkelingen, Kamerstukken TK, 2005-2006, 30 300 X, nr. 127 • Allied Joint Doctrine, 2010, NATO, Allied Joint Publication-01D • Beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar, Kamerstukken TK, 2007-2008, 31 243 nr. 1 • British Defence Doctrine, 2011, Ministry of Defence, London, Joint Doctrine Publication 0-01 • Canadian Military Doctrine, 2009, Chief of the Defence Staff, Ontario, Canada, Canadian Forces Publication 01 • Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten, de noodzaak van een samenhangende aanpak (2009), Adviesraad Internationale Vraagstukken, rapport nr. 64 • Eindevaluatie van de Nederlandse bijdrage aan ISAF 2006-2010, Kamerstukken TK 2011-2012, 27 295, nrs. 452 en 454 • Eindrapport Verkenningen (2010), Interdepartementale projectgroep Verkenningen • Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden • Handvest van de Verenigde Naties, 1945, San Francisco • Militair Strategische Visie 2010, Ministerie van Defensie, Commandant der Strijdkrachten • Noord-Atlantisch Verdrag, 1949, Washington • Notitie Rechtsgrondslag en mandaat van missies met deelname van Nederlandse militaire eenheden, Kamerstukken TK, 2006-2007,29 521, nr. 41 • Regeling Militaire Steunverlening in het Openbaar Belang, 2004, Ministerie van Defensie, Ministeriële Publicatie MP 11-10 • Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden • Strategie Nationale Veiligheid, Kamerstukken II, 2006-2007, 30 821, nr. 3

127


omslag_ndd_7mm_rug.indd 1

20-11-13 15:37

Nederlandse Defensie Doctrine

Recommend Documents