Vergadering van de bestuurlijke adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht, Handhaving op 12 maart 2015, agendapunt 4b, bijlage
Kwaliteit op koers? Afsluitende rapportage project ‘implementatie kwaliteitscriteria 2.1’
Colofon
Ons kenmerk
14308
Datum
15 januari 2015
Auteur
John Smits
Bijdrage Versie
1.42
Status
definitief www.arenaconsulting.nl www.arenawiki.nl
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
2
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Bestuurssamenvatting Achtergrond: package deal en doelstellingen kwaliteitsborging Mede naar aanleiding van het rapport van de commissie Mans (‘De tijd is rijp’, 2008) hebben het ministerie van I en M, VNG en IPO in 2009 een ‘packagedeal’ gesloten: de bevoegde gezagen zorgen voor borging van de kwaliteit van organisatie en uitvoering van de Wabo VTH-taken en er worden omgevingsdiensten opgericht om de complexere milieutaken uit te voeren (‘basistakenpakket’). Als maatstaf voor de borging is daarbij een set van kwaliteitscriteria ontwikkeld voor de kritieke massa van de organisatie en de borging van processen. Het doel was dat uiteindelijk op 1 januari 20151 alle organisaties voldoen aan deze kwaliteitscriteria. Daarbij stond een traject voor ogen waarbij alle organisaties een nulmeting (zelfevaluatie) uitvoeren en op basis daarvan een verbeterplan opstellen en maatregelen treffen. In 2012 is een landelijke projectstructuur in het leven geroepen om de implementatie van die kwaliteitscriteria tot 1 januari 2015 te faciliteren. De verwachting was dat de kwaliteitscriteria dan zouden zijn opgenomen in de Wet VTH die dan in werking zou treden. Opmaken balans Het project ‘implementatie kwaliteit’ is op 31 december 2014 afgesloten. Met het oog daarop is aan de hand van een peiling onder alle gemeenten, provincies en omgevingsdiensten de balans op gemaakt: hoe staat het met de implementatie van de kwaliteitscriteria en wat zijn de verwachtingen voor de komende jaren? Het laatste ook tegen het licht van diverse ontwikkelingen, waaronder de status van de kwaliteitscriteria De peiling is uitgevoerd aan de hand van een digitale vragenlijst die eind november 2014 is uitgezet. Dit heeft een representatieve respons opgeleverd van ruim de helft van de gemeenten en meer dan driekwart van de provincies (als bevoegd gezag) en omgevingsdiensten. Algemene conclusie: proces op gang, doelstellingen in zicht maar ook onzekerheid De algemene conclusie is dat het proces om de kwaliteit van de uitvoering van de VTHtaken beter te borgen, breed op gang is gekomen en dat samenwerking de maat der dingen lijkt te zijn. In de basis is de kritieke massa voor de milieutaken geborgd. De verwachting dat dit ook gaat gelden voor de procescriteria. Voor het overige is er sprake
1 2 3
De aanvankelijke peildatum was 1 januari 2014. De eerste bevindingen zijn gepresenteerd en kort bediscussieerd bij de Heidagen van de provincial regisseurs op 11 en 12 december. De provinciale regisseurs hebben ter aanvulling en validatie een eigen inschatting gemaakt van de stand van zaken bij gemeenten.
3
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
van veel ‘werk in uitvoering’. Er is op 1 januari 2015 weliswaar geen sprake van 100% doelbereiking, maar is deze wel in zicht. De verwachting is dat het proces ook in 2015 zal doorlopen. Er zijn wel verschillen in snelheid en ambitieniveau. Veel organisaties hebben aangegeven in 2015 een inhaalslag maken om de kwaliteit in de basis voldoende te borgen. Bij de grotere gemeenten, provincies en omgevingsdiensten komt de focus meer op de prestaties van de organisaties te liggen. Vooral bij de kleinere gemeenten is de ontwikkeling onzekerder en zal het afhangen van de status van de kwaliteitscriteria en dus de vraag of en hoe de gemeenteraad haar rol oppakt. Dit lijkt in elk geval een aandachtspunt bij de implementatie van de modelverordening die wordt ontwikkeld. Zowel gemeenten, provincies als omgevingsdiensten geven aan in het proces van de komende jaren nog wel behoefte te hebben aan enige vorm van (landelijke) ondersteuning. Specifieke conclusies: eindbeeld 2014 Conclusie 1: Vrijwel alle organisaties hebben naar aanleiding van de zelfevaluatie in 2013 in de loop van 2013/2014 een verbeterplan opgesteld. Conclusie 2: De helft van de gemeenten en tweederde van de provincies en omgevingsdiensten is ook gestart met het feitelijk doorvoeren van verbeteringen. Conclusie 3: De meeste gemeenten pakken de verbeteringen in samenwerking op met andere gemeenten en/of omgevingsdiensten. Vooral grotere gemeenten en ook provincies zoeken daarnaast ook oplossingen in eigen huis. Conclusie 4: De helft van de gemeenten voldoet (nagenoeg) geheel aan de criteria; circa 40% gedeeltelijk. Een groep van circa 10% van (vooral kleinere) gemeenten voldoet op de volle breedte niet. Provincies en omgevingsdiensten hebben de kritieke massa vaker op orde dan gemeenten. Conclusie 5: De kritieke massa voor de uitvoering van het basistakenpakket is grotendeels geborgd via de omgevingsdiensten. Vooral het borgen van de kritieke massa voor ‘overige specialismen’ en de ketenaanpak is nog een aandachtspunt. Conclusie 6: Het voldoen aan de procescriteria is ‘werk in uitvoering’: de verbetering zijn in gang gezet maar nog niet afgerond. De omgevingsdiensten zijn hun organisatie en werkprocessen nog aan het inrichten. Veel latende organisaties zijn nog bezig met het herinrichten de werkprocessen na de overdracht van taken en personeel. Daarnaast
4
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
moeten gemeenten/provincies en de omgevingsdiensten hun onderlinge processen afstemmen. Dit vraagt tijd. Conclusie 7: Door aan de slag te gaan met de criteria is het bestuurlijke en ambtelijke kwaliteitsbewustzijn verhoogd, zijn de organisaties versterkt en is de procesbeheersing verbeterd. Het kwaliteitsbewustzijn van gemeenteraden en Provinciale Staten lijkt nog beperkt. De doorwerking in de kwaliteit van de prestaties is in dit stadium nog maar bescheiden zichtbaar. Specifieke conclusies: verwachtingen 2015 Conclusie 8: Het proces van kwaliteitsborging wordt voortgezet 2015. Een groot deel van de organisaties verwacht een inhaalslag te maken. Grotere gemeenten, provincies en omgevingsdiensten willen zich meer op output richten. Bij circa 10% van de gemeenten bestaat een risico op stilstand of achteruitgang Conclusie 9: De samenwerking bij de kwaliteitsborging neemt alleen maar toe. Grotere gemeenten en een deel van de provincies zal daarnaast ook oplossingen binnen de eigen organisatie zoeken. Conclusie 10: De status van de criteria en de bredere financiële afwegingen (zoals de financiële druk op gemeenten als gevolg van de decentralisaties in het sociale domein) zijn van grote invloed op de keuzes die worden gemaakt in ambities en wijze van kwaliteitsverbetering. Bij omgevingsdiensten is medebepalend of de organisaties in 2015 in rustiger vaarwater komen en zich kunnen richten op optimalisatie. Conclusie 11: Volgens de gemeenten hebben flankerende bestuurlijke processen zoals regie en IBT door de provincie en kaderstelling en controle door de gemeenteraad, de komende jaren weinig invloed op de kwaliteitsborging. Er lijkt nog weinig notie van het belang van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad en Provinciale Staten bij de kwaliteitsborging (in relatie tot verordening). Conclusie 12: Ongeveer tweederde van de gemeenten en de helft van provincies en omgevingsdiensten heeft ook in 2015 behoefte aan enige landelijke ondersteuning bij kwaliteitsborging. Daarbij denken ze onder meer aan het aanreiken van formats en het organiseren van ervaringsuitwisseling. Daarnaast is er – met accentverschillen tussen gemeenten, provincies en omgevingsdiensten – ook nog behoefte aan (ondersteuning van) de zelfevaluatietool en een helpdesk voor vragen over kwaliteitscriteria. Gemeenten en provincies zien bij de kwaliteitsborging ook een ondersteunende rol voor de omgevingsdiensten weggelegd.
5
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Advies: proces ook in 2015 (en verder) blijven monitoren en faciliteren Het project ‘implementatie kwaliteit’ is per 1 januari 2015 afgesloten. Het implementatieproces loopt echter door. De kaders zijn daarbij wel veranderd en zullen het komende jaar nog verder veranderen. Zowel bestuurlijk (rol samenwerking, fusies), financieel (taakstellingen gemeenten) als wettelijk (gevolgen wetsvoorstel VTH). Dat betekent dat gemeenten, provincies en omgevingsdiensten zich heroriënteren op de wijze waarop ze de kwaliteit bij de uitvoering van het omgevingsrecht willen borgen. Gelet op de ontwikkelingen en resterende opgaven is het raadzaam het implementatieproces ook in 2015/2016 landelijk op enige wijze te faciliteren. Gemeenten, provincies en omgevingsdiensten geven ook aan daar een zekere behoefte aan te hebben. Daarnaast ligt het voor de hand dat landelijk op zijn minst zicht wordt gehouden op de ontwikkelingen. Vanuit het kernteam en de provinciale regisseurs wordt daarom geadviseerd om in 2015/2016 in elk geval de volgende zaken landelijk op te pakken. •
Bestuurlijke monitoring van de voortgang van het proces en de resultaten die worden geboekt.
•
Beschikbaar houden en ondersteunen en waar nodig updaten (gebruikerswensen) van de zelfevaluatietool.
•
Ontwikkelen en delen van formats, protocollen, modellen en aanpak bij kwaliteitsborging en het bieden van een ‘helpdesk’ rond kwaliteitsborging.
•
Het voortzetten van ervaringsuitwisseling en pilotprojecten, bijvoorbeeld rond borging van het bereikte resultaat via collegiale toetsing of intervisie rond output/outcome-sturing
•
Het uitwerken en uitwisselen van ervaringen met de ondersteunende rol van omgevingsdiensten rond kwaliteitsborging bij gemeenten (en provincies).
•
Bewustmaking van gemeenteraden en Provinciale Staten over hun kaderstellende en controlerende rol in het licht van de verordening kwaliteitsborging uit het wetsvoorstel VTH.
•
Heroriëntatie van de provincies op de invulling regie- en (toekomstige) IBT-rol in relatie tot de bevindingen en ontwikkelingen (zoals formele status criteria).
6
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Inhoudsopgave Bestuurssamenvatting 1
2
3
3
Inleiding .......................................................................................................... 8 1.1
Achtergrond rapport ................................................................................ 8
1.2
Doel- en vraagstelling ............................................................................. 8
1.3
Afbakening en verantwoording .................................................................. 9
1.4
Leeswijzer ............................................................................................. 9
Stand van zaken implementatie eind 2014 .................................................... 10 2.1
Waar staan de organisaties eind 2014 in het verbetertraject? ..................... 10
2.2
Hoe hebben organisaties verbeteringen doorgevoerd? ................................ 12
2.3
Voldoen organisaties aan de kwaliteitscriteria? .......................................... 13
2.4
Wat heeft de kwaliteitsslag volgens de organisaties opgeleverd? ................. 15
2.5
Resumé ............................................................................................... 16
Verwachtingen voor 2015 en verder .............................................................. 18 3.1
Wordt er in 2015 nog een kwaliteitsslag gemaakt? .................................... 18
3.2
Als er in 2015 een kwaliteitsslag wordt gemaakt, hoe ziet die er dan uit? ..... 20
3.3
Waarvan hangt het maken van een kwaliteitsslag in 2015 en daarna af? ...... 21
3.4
Resumé ............................................................................................... 23
4
Behoefte landelijke ondersteuning ................................................................ 25
5
Conclusie en advies ....................................................................................... 27 5.1
Conclusie: proces goed op gang, doelstellingen in zicht, wel onzekerheden ... 27
5.2
Advies: proces ook in 2015 (en verder) blijven monitoren en faciliteren ....... 27
BIJLAGE: schets landelijk project ‘implementatie kwaliteit’
7
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
1 Inleiding 1.1
Achtergrond rapport
Vanuit de noties van de commissie Mans (2008) hebben gemeenten, provincies en rijk in 2009 een packagedeal gesloten: alle overheden gaan aan bij de uitvoering van de WaboVTH-taken aan kwaliteitseisen voldoen en een pakket van milieutaken (‘basistakenpakket’) wordt uitgevoerd door op te richten omgevingsdiensten. De kwaliteitscriteria zijn daarbij onderverdeeld in borging van de kritieke massa (minimum aantal medewerkers per taakgebied, opleiding en ‘vlieguren’ medewerkers) en de borging van de beleidsmatige en operationele processen (‘big 8’). Het doel was dat op 1 januari 2015 alle organisaties aan deze kwaliteitscriteria zouden voldoen. In het proces werd daarbij een tijdspad van circa 3 jaar aangehouden waarin organisaties een zelfevaluatie uitvoeren, verbeterplannen opstellen, maatregelen treffen en het bereikte resultaat borgen. Om dit proces te monitoren en te faciliteren, hebben VNG, IPO en het ministerie van I en M in 2012 een landelijke projectstructuur opgezet met een looptijd tot 1 januari 2015 (zie bijlage). 1.2
Doel- en vraagstelling
Bij de afsluiting van het project is de balans opgemaakt: hoe staat het met de implementatie en wat zijn de verwachtingen voor de komende jaren? Dit ook met het oog op eventuele vervolgafspraken tussen VNG, IPO en het ministerie van I en M. In voorliggende rapportage staan de bevindingen uit deze bevraging. Er wordt antwoord gegeven op vier vragen: 1.
Wat is de stand van zaken van de implementatie eind 2014?
2.
Wat zijn de verwachtingen voor 2015 en verder?
3.
Welke behoefte is er in 2015 en daarna aan landelijke ondersteuning?
4.
Welke conclusies en aanbevelingen vloeien daaruit voort?
Het rapport is primair bedoeld voor het implementatieberaad en het maken van afwegingen rond de vraag of er ook in 2015 en verder een landelijke projectstructuur nodig blijft.
8
3 februari 2015
1.3
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbakening en verantwoording
De rapportage is gebaseerd op een digitale bevraging van alle gemeenten, provincies (als bevoegd gezag) en omgevingsdiensten en een reflectie daarop vanuit de projectorganisatie (kernteam implementatie kwaliteit) en het platform van provinciale regisseurs (IKS)2. De respons was als volgt3: Gemeenten:
56% (224 reacties op 403 gemeenten)
Provincies:
83% (10 reacties op 12 provincies)4
Omgevingsdiensten:
76% (22 reacties op 29 omgevingsdiensten)
Als geheel kunnen de uitkomsten van de bevraging als een betrouwbare en representatieve afspiegeling van de ambtelijke balans worden gezien. Waar er verschillen zijn tussen gemeenten van verschillende grootte, is dat in de rapportage aangegeven. Het rapport is vooral beschrijvend en constaterend en gaat niet in op diepere verklaringen. 1.4
Leeswijzer
Het rapport is als volgt opgebouwd. De hoofdstukken 2, 3 en 4 schetsten achtereenvolgens de stand van zaken eind 2014, de verwachtingen voor 2015 en de behoefte aan landelijke ondersteuning. Hoofdstuk 5 vat de belangrijkste bevindingen samen en sluit af met een aantal aanbevelingen aan het implementatieberaad. In de bijlage wordt de landelijke projectstructuur kort samengevat.
2
De eerste bevindingen zijn gepresenteerd en kort bediscussieerd bij de Heidagen van de provincial regisseurs op 11 en 12 december.
3
De provinciale regisseurs hebben ter aanvulling en validatie een eigen inschatting gemaakt van de stand van zaken bij gemeenten. Alhoewel er op onderdelen accentverschillen zijn, komen het beeld dat gemeenten zelf schetsen en dat van de regisseurs in grote
4
lijnen overeen. Waar er in het oog springende verschillen zijn, is dat in deze rapportage in voetnoten vermeld. Eén provincie heeft geen vragenlijst ingevuld omdat de taken volledig bij de omgevingsdiensten zijn ondergebracht. De mate van implementatie verschilt per dienst zodat geen algemeen beeld kon worden gegeven.
9
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
2 Stand van zaken implementatie eind 2014 Het doel van het project was dat per 1 januari 2015 alle organisaties voldoen aan de kwaliteitscriteria en de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken structureel is geborgd. De gemeenten, provincies en omgevingsdiensten zijn ambtelijk op de volgende punten bevraagd over hun beeld bij de stand van zaken rond de implementatie eind 2014: •
Waar zij staan in het verbetertraject
•
Hoe zij verbeteringen hebben doorgevoerd
•
In hoeverre de organisatie eind 2014 voldoet aan de kwaliteitscriteria
•
Wat er is bereikt met het verbetertraject
Uit de bevraging kunnen we het volgende beeld afleiden. 2.1
Waar staan de organisaties eind 2014 in het verbetertraject?
In 2013 en deels 2014 hebben vrijwel alle organisaties een zelfevaluatie/nulmeting uitgevoerd5. Op basis daarvan zouden zij een verbeterplan opstellen en vaststellen en dit in 2014 ten uitvoer brengen. Eind 2014 is de voortgang als volgt: Afbeelding 2-1: voortgang implementatie kwaliteitscriteria gemeenten6
verbeterplan uitgevoerd 1% verbeteringen doorgevoerd zonder verbeterplan 2%
werkt aan verbetering in afwijking van plan 8%
overige mix uitvoering 18%
nulmeting 14%
conceptverbeterplan 29% verbeterplan in uitvoering 21% verbeterplan + middelen vastgesteld 7%
5
Hieruit bleek dat vooral de kritieke massa qua minimum aantal medewerkers en voldoende ‘vlieguren’ en opleiding van betrokken
medewerkers maatregelen vergde. Dit gold in het bijzonder voor taakgebieden als ketentoezicht, groene wetgeving (expertise, toezicht en handhaving) en bouwfysica (waaronder constructieve kennis). Daarnaast bleek vooral de borging van verschillende processeneisen nog een belangrijk aandachtspunt. De provincial regisseurs schatten het percentage vastegestelde plannen wat hoger in en het aantal plannen dat in uitvoering is wat
6
later. Het ‘reliëf’ van de stand van zaken is echter vergelijkbaar.
10
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 2-2: voortgang implementatie kwaliteitscriteria provincies
Deels in uitvoering/ uitgevoerd via RUD 30%
verbeterplan in uitvoering 30%
alleen nulmeting 10% conceptverbeterplan 20%
verbeterplan + middelen vastgesteld 10%
Afbeelding 2-3: voortgang implementatie kwaliteitscriteria omgevingsdiensten
verbeteringen doorgevoerd zonder verbeterplan 5% verbeterplan uitgevoerd 9% verbeterplan in uitvoering 54%
nulmeting (in uitvoering) 22% conceptverbeterplan 5%
verbeterplan + middelen vastgesteld 5%
Conclusie 1: Vrijwel alle organisaties hebben vervolg gegeven aan zelfevaluatie …. Na de zelfevaluatie in 2013 heeft 80-90% van de organisaties een vervolgactie ingezet, met als eerste stap vaak een verbeterplan. Bij omgevingsdiensten is zo’n verbeterplan in de meeste gevallen ook omgezet in uitvoering. Bij circa 25% van de provincies en bij 35% van de gemeenten heeft het verbeterplan na de nulmeting (nog) niet geleid tot uitvoering. Naarmate gemeenten groter zijn, lijken ze de voortgang actiever op te pakken. Conclusie 2: Groot deel actief aan de slag met feitelijk doorvoeren verbeteringen De helft van de gemeenten en tweederde van de provincies en omgevingsdiensten heeft daadwerkelijk verbeteringen doorgevoerd of is daarmee bezig. Deels is dit conform het verbeterplan (ruim 20% van de gemeenten, 40% van de provincies bijna 40% en ruim 50% van de omgevingsdiensten). Deels gebeurt dit in afwijking van of zonder een verbeterplan of gefaseerd. Er zijn daarbij geen in het oog springende verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten.
11
3 februari 2015
2.2
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Hoe hebben organisaties verbeteringen doorgevoerd?
De kwaliteitsverbetering van het basistakenpakket wordt gerealiseerd via de opgerichte omgevingsdiensten. Voor de overige taken zijn gemeenten en provincies in beginsel vrij om te bepalen hoe ze aan de kwaliteitscriteria willen gaan voldoen. Daarbij kunnen ze in voor verschillende oplossingsrichtingen tegelijk kiezen. Uit de digitale bevraging komt het volgende beeld7. Afbeelding 2-4: welke oplossing(srichtingen) heeft de gemeente gekozen om voor taken buiten het basistakenpakket te voldoen aan de kwaliteitscriteria? (meer antwoorden mogelijk)8
geen specifieke actie ondernomen
11%
binnen de eigen organisatie
28%
samen met andere gemeenten
61%
via de omgevingsdienst
44%
externe inhuur overige
18% 9%
Afbeelding 2-5: welke oplossing(srichtingen) heeft de provincie gekozen om voor taken buiten het basistakenpakket te voldoen aan de kwaliteitscriteria? (meer antwoorden mogelijk)
Geen specifieke actie ondernomen
0% 40%
Binnen de eigen organisatie 10%
Samen met andere provincies (of gemeenten) Via de omgevingsdienst(en) Externe inhuur
60% 0%
Overige
10%
Conclusie 3: Meeste organisaties pakken verbetering in samenwerking op. Grotere gemeenten en provincies zoeken ook oplossingen in eigen huis Gemeenten zoeken voor een groot deel de onderlinge samenwerking en/of de samenwerking via omgevingsdiensten om de kwaliteit van de niet-basispakkettaken te borgen. Ongeveer 30% van de gemeenten en 40% van de provincies geeft aan (daarnaast) oplossingen in eigen huis te zoeken. Bij gemeenten gaat het vooral om de grotere, dat wil
7
Gemeenten en provincies konden hierbij meerdere antwoorden geven..
8
De provinciale regisseurs komen tot een vergelijkbare inschatting.
12
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
zeggen met meer dan 50.0000 inwoners (circa 70%). Gemeenten tot 25.000 werken vrijwel allemaal samen met andere gemeenten bij het aanbrengen van verbeteringen. 2.3
Voldoen organisaties aan de kwaliteitscriteria?
De kwaliteitscriteria zijn bedoeld als maatstaf om deskundigheid, continuïteit en consistentie in de uitvoering te borgen. Uit de peiling onder gemeenten, provincies en omgevingsdiensten komt een volgend (eind)beeld. Afbeelding 2-6: in hoeverre voldoet de gemeente aan de kwaliteitscriteria?9
Kritieke massa milieuspecialismen Kritieke massa overige specialismen
63% 24%
Kritieke massa vergunningverlening en
56%
34%
31%
11% 22%
57%
42%
Deels op orde
11%
34%
44%
Procescriteria toezicht en handhaving (vrijwel) geheel op orde
39%
55%
Kritieke massa ketentoezicht
12% 18%
50%
Kritieke massa toezicht en handhaving bedrijven
Procescriteria vergunningverlening en
25%
12%
52%
6%
(nagenoeg) niet op orde
Afbeelding 2-7: in hoeverre voldoet de provincie aan de kwaliteitscriteria?10
Kritieke massa milieuspecialismen
86% 63%
Kritieke massa overige specialismen
37%
Kritieke massa vergunningverlening en
100%
Kritieke massa toezicht en handhaving bedrijven
100% 86%
Kritieke massa ketentoezicht
14%
Procescriteria vergunningverlening en
38%
62%
Procescriteria toezicht en handhaving
38%
62%
(vrijwel) geheel op orde
9
14%
Deels op orde
(nagenoeg) niet op orde
De provincial regisseurs schatten het aantal gemeenten datniet voldoet aan de kritieke massa voor overige specialismen en aan de
10
procescriteira hoger in. Het relief (op welke onderdelen zijn gemeenten meer/minder op orde?) is echter vergelijkbaar. De provincial cijfers moeten met enige terughoudendheid worden geïnterpreteerd. Deels konden de provincies niet aangegeven in hoeverre ze voldoen aan de kritieke massa (2-4 provincies, afhankelijk van cluster) en de procescriteria (2 provincie).
13
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 2-8: in hoeverre voldoet de omgevingsdienst aan de kwaliteitscriteria?
Kritieke massa milieuspecialismen
83%
Kritieke massa overige specialismen
7%
47%
47%
6%
Kritieke massa vergunningverlening en
83%
17%
Kritieke massa toezicht en handhaving bedrijven
84%
16%
Kritieke massa ketentoezicht
47%
Procescriteria vergunningverlening en
22%
Procescriteria toezicht en handhaving
22%
(vrijwel) geheel op orde
Deels op orde
47% 67%
6% 11%
72%
6%
(nagenoeg) niet op orde
Conclusie 4: 90% van de organisaties voldoet geheel of gedeeltelijk aan de criteria Over het geheel gezien zijn er nog maar zeer weinig organisaties die op één of meer clusters van criteria geheel niet voldoen. Grosso modo gaat het om 10% van de gemeenten en 5% van de omgevingsdiensten. Globaal de helft van de gemeenten geeft aan (grotendeels) op orde te zijn. Provincies en omgevingsdiensten hebben de kritieke massa meer op orde dan gemeenten. Conclusie 5: Basistakenpakket qua kritieke massa grotendeels geborgd De kritieke massa voor de milieuspecialismen, vergunningverlening/casemanagement en toezicht en handhaving bij bedrijven is bij ruim de helft van de gemeenten en meer dan 80% van de provincies/omgevingsdiensten op orde. De kritieke massa voor overige specialismen en ketentoezicht zijn nog een aandachtspunt. Het basistakenpakket is – met uitzondering van het ketentoezicht – qua kritieke massa vrijwel overal geborgd. Daarmee is een belangrijke doelstelling van de vorming van omgevingsdiensten gerealiseerd. Van de gemeenten tot 25.000 inwoners geeft ongeveer een kwart aan niet te voldoen aan de kritieke massa; gemeenten boven de 50.000 inwoners voldoen vrijwel allemaal geheel of gedeeltelijk. Conclusie 6: Procescriteria zijn ‘werk in uitvoering’ Relatief weinig organisaties voldoen volledig aan de procescriteria maar de verbeteringen zijn wel in gang gezet. Dit geldt zowel voor gemeenten (ongeacht grootte), provincies als omgevingsdiensten. De verklaring is deels dat met de overheveling van taken en medewerkers, alle organisaties hun processen (opnieuw) moeten inrichten. Zo zijn de meeste omgevingsdiensten pas één of anderhalf jaar geleden van start gegaan en worden de processen nog uitgewerkt. Voor latende organisaties geldt dat zij hun processen opnieuw moeten inrichten. Bovendien moeten processen tussen gemeenten/provincies en omgevingsdiensten worden afgesteld. Daarnaast zijn organisaties op onderdelen, zoals het
14
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
opstellen van een omgevingsbeleidsplan, een inhaalslag aan het maken. Bij de nulmeting in 2013 liep de borging van de processen rond vergunningverlening/casemanagement nog achter op de borging bij toezicht en handhaving. Dat verschil lijkt inmiddels rechtgetrokken. 2.4
Wat heeft de kwaliteitsslag volgens de organisaties opgeleverd?
Het voldoen aan de kwaliteitscriteria is geen doel op zich. De implementatie van de kwaliteitscriteria moet bijdragen aan de robuustheid van de uitvoeringsorganisaties en uiteindelijk de kwaliteit van prestaties van die organisaties. Daarbij is van belang dat de kwaliteit niet alleen organisatorisch maar ook bestuurlijk voldoende is geborgd. In de peiling is aan gemeenten, provincies en omgevingsdiensten gevraagd wat er is veranderd door met de kwaliteitscriteria aan de slag te gaan. Afbeelding 2-9: in hoeverre heeft het aan de slag gaan met de kwaliteitscriteria bij de gemeente invloed gehad op ….11
… meer kwaliteitsbewustzijn B en W … meer kwaliteitsbewustzijn raad
14%
55%
2%
… meer kwaliteitsbewustzijn medewerkers
38%
20%
… betere procesbeheersing ('big-8')
19%
aanzienlijk
60%
32%
… meer professionaliteit en continuiteit
… betere dienstverlening en beter naleefgedrag
31%
58% 58%
22%
53%
9%
enigzins
10%
28%
57%
34%
niet of nauwelijks
Afbeelding 2-10: in hoeverre heeft het aan de slag gaan met de kwaliteitscriteria bij de provincie invloed gehad op ….
… meer kwaliteitsbewustzijn GS
22%
… meer kwaliteitsbewustzijn Provinciale Staten … meer kwaliteitsbewustzijn medewerkers 33%
… betere procesbeheersing ('big-8')
33%
aanzienlijk
11
22% 37%
56%
… meer professionaliteit en continuiteit
… betere dienstverlening en beter naleefgedrag
56% 63%
13%
enigzins
44% 56%
11%
45% 37%
22% 50%
niet of nauwelijks
De provincial regisseurs schatten de invloed op het kwaliteitsbewustzijn van B en W en de invloed op de feitelijke kwaliteit van organisatie en processen hoger in dan de gemeenten zelf.
15
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 2-11: in hoeverre heeft het aan de slag gaan met de kwaliteitscriteria bij de omgevingsdienst invloed gehad op ….
… meer kwaliteitsbewustzijn dagelijks bestuur
42% 37%
… meer kwaliteitsbewustzijn algemeen bestuur … meer kwaliteitsbewustzijn medewerkers
aanzienlijk
41%
50%
… betere procesbeheersing ('big-8')
33% 19%
enigzins
5%
58%
50%
… meer professionaliteit en continuiteit
… betere dienstverlening en beter naleefgedrag
58%
9%
45% 48%
5% 19%
71%
10%
niet of nauwelijks
Conclusie 7: Brede doorwerking van het proces, behalve richting raad en Provinciale Staten. Effect verbeterslag op prestaties nog bescheiden Over de gehele linie geven gemeenten, provincies en omgevingsdiensten dat het aan de slag gaan met de kwaliteitscriteria invloed heeft gehad op het kwaliteitsbewustzijn. Vooral ambtelijk en (in iets mindere mate) bestuurlijk (B en W, GS, dagelijks bestuur). De invloed op het kwaliteitsbewustzijn van de gemeenteraden en Provinciale Staten wordt beperkt(er) geacht. Dit is met het oog op de te ontwikkelen modelverordening voor de juridische verankering van de kwaliteitscriteria en de rol/bevoegdheid van de gemeenteraad en Provinciale Staten, nog een aandachtspunt. Bij (ruim) driekwart van de organisaties werken de kwaliteitscriteria ook door in de professionaliteit van de organisatie en de procesbeheersing. De doorwerking in de kwaliteit van de prestaties is nog bescheiden, maar gelet op de fase van de ontwikkeling, niet verwonderlijk. Bij omgevingsdiensten is de materiele doorwerking het grootst. Ook dit lijkt logisch omdat deze organisaties van meet af aan zijn opgezet om robuust te zijn12 . 2.5
Resumé
Samengevat is het beeld dat sinds de formulering van de kwaliteitscriteria (2.0 en revisie 2.1) een ontwikkeling in gang is gezet die heeft geleid tot verdergaande professionalisering van de uitvoeringsorganisaties. Vrijwel alle organisaties zijn aan de slag gegaan met de kwaliteitscriteria. Minimaal door uitvoeren van een nulmeting en het opstellen van een verbeterplan. Ruim de helft van de gemeenten en tweederde van de provincies en omgevingsdiensten heeft verbeteringen doorgevoerd of is daarmee bezig. Organisaties die dat (nog) niet hebben gedaan, geven als redenen onder meer aan andere trajecten (zoals voorgenomen fusies, reorganisaties of 12
Er zijn in de doorwerking geen wezenlijke verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten.
16
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
inrichten nieuwe organisatie), financiële afwegingen of de complexiteit van de kwaliteitscriteria. Een groot deel van de organisaties pakt de verbeteringen in samenwerking op, of met andere gemeenten of via een omgevingsdienst. Provincies en grotere gemeenten pakken een deel van de verbeteringen zelfstandig op. De doelstelling was dat op 1 januari 2015 alle organisaties zouden voldoen aan de kwaliteitscriteria. Wat betreft de kritieke massa voor het basistakenpakket is die doelstelling – met de vorming van omgevingsdiensten – ook grotendeels gerealiseerd. De kritieke massa voor de overige specialismen en voor ketentoezicht is nog in ontwikkeling. Voor de procescriteria geldt dat de borging in ontwikkeling is. Circa 10% van de organisaties voldoet nog niet aan de meeste criteria. Door met de kwaliteitscriteria aan de slag te gaan, is het kwaliteitsbewustzijn toegenomen, in elk geval bij de dagelijkse besturen (B en W, GS, DB omgevingsdienst) en de ambtelijke organisaties. Het kwaliteitsbewustzijn bij gemeenteraden en Provinciale Staten lijkt nog wat achter te lopen. Dit is met het oog op de verordening voor het juridisch verankeren van de kwaliteitsborging, zeker nog een aandachtspunt. Vrijwel organisaties zien een (bescheiden) doorwerking van het aan de slag gaan met de kwaliteitscriteria in de organisatie en werkprocessen. Dit duidt op een verbetering van de robuustheid van de uitvoeringsorganisaties ten opzichte van enkele jaren geleden. De effecten op de kwaliteit van de prestaties zijn nog maar beperkt zichtbaar. Gelet op de fase waarin het implementatietraject verkeert, is dit echter ook logisch.
17
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
3 Verwachtingen voor 2015 en verder De implementatie van de kwaliteitscriteria gaat in 2015 een nieuwe fase in. De landelijke projectstructuur in zijn huidige vorm wordt opgeheven en de voor de juridische verankering wordt door VNG en IPO een modelverordening ontwikkeld. Daarnaast mag worden verwacht dat de omgevingsdiensten stilaan ‘op stoom’ gaan komen: ze hebben de afgelopen jaren vooral tijd en aandacht moeten besteden aan de opstart en inrichting van de organisatie. Gelijktijdig zal 2015 voor veel gemeenten een spannend jaar worden omdat ze er veel nieuwe taken bij krijgen in het sociale domein. Dat kan en zal naar verwachting wissels trekken op de (financiële) bestuurlijke keuzes die worden gemaakt. Mede om die reden stellen veel gemeenten zich de vraag of verdergaande (ambtelijke) samenwerking of zelfs bestuurlijke fusie nodig is om voldoende bestuurs- en organisatiekracht te behouden. Voor de provincies geldt dat zij zich (moeten) gaan oriënteren op hun wettelijke taken rond regie, coördinatie en Inter-Bestuurlijk Toezicht (IBT) in het omgevingsrecht. Binnen dit spectrum is de vraag wat de verwachtingen zijn voor de implementatie van de kwaliteitscriteria in 2015 en verder. Het proces is weliswaar in gang gezet, maar de route is niet volbracht. Om daar enig inzicht in te krijgen is in peiling ook gevraagd naar de verwachtingen die gemeenten, provincies en omgevingsdiensten hebben. Meer specifiek is gevraagd: •
Of er nog een kwaliteitsslag wordt gemaakt in 2015
•
Hoe zo’n kwaliteitsslag naar verwachting wordt ingevuld
•
Welke factoren waarschijnlijk van invloed zijn op de keuzes die worden gemaakt
Uit de bevraging kunnen we het volgende beeld afleiden. 3.1
Wordt er in 2015 nog een kwaliteitsslag gemaakt?
Uit de stand van zaken eind 2014 blijkt dat het proces in gang is gezet en de doestellingen op onderdelen zijn bereikt. Voor evenzoveel onderdelen geldt dat er nog puntjes op de ‘i’ moeten worden gezet. Zowel in de borging van de kritieke massa als in de borging van de processen. Wat verwachten de betrokken organisaties (ambtelijk) dat er in 2015 gaat gebeuren met de kwaliteitsborging?
18
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 3-1: Hoe verwacht u dat het proces van kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging zich in de gemeente in 2015 en daarna gaat ontwikkelen?
We zijn grotendeels op orde en dat blijft zo 18% We zijn grotendeels op orde en gaan ons meer richten op de output en de outcome 9% We zijn (grotendeels) op orde, maar er is een risico op terugval 4%
We zijn nog niet op orde en weten nog niet wat er in 2015 staat te gebeuren 12% We zijn nog niet helemaal op orde en verwachten ook niet dat er in 2015 veel zal veranderen 5% We zijn nog niet helemaal op orde, maar verwachten in 2015 nog een flinke slag te maken 52%
Afbeelding 3-2: Hoe verwacht u dat het proces van kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging zich in de provincie in 2015 en daarna gaat ontwikkelen?
We zijn grotendeels op orde en dat blijft zo 20%
We zijn nog niet helemaal op orde, maar verwachten in 2015 nog een flinke slag te maken 40%
We zijn grotendeels op orde en gaan ons meer richten op de output en de outcome 40%
Afbeelding 3-3: Hoe verwacht u dat het proces van kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging zich in de omgevingsdienst in 2015 en daarna gaat ontwikkelen?
We zijn grotendeels op orde en dat blijft zo 9%
We zijn nog niet helemaal op orde, maar verwachten in 2015 nog een flinke slag te maken 36%
We zijn grotendeels op orde en gaan ons meer richten op de output en de outcome 55%
19
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Conclusie 8: Proces kwaliteitsborging gaat in 2015 door; bij 10% gemeenten twijfels Het overgrote deel van de organisaties verwacht dat het ingezette proces in 2015 wordt voortgezet. Bijna de helft van de gemeenten en een derde van de provincies en omgevingsdiensten geeft aan nog niet op orde te zijn, maar verwacht in 2015 een inhaalslag te maken. Bij gemeenten gaat het vooral om de gemeenten tot 50.000 inwoners. De grotere gemeenten geven voor het merendeel aan op orde te zijn en/of zich meer op output/outcome te gaan richten. Het laatste geldt ook voor ruim 50% van de omgevingsdiensten en bijna 40% van de provincies. Van de gemeenten verwacht 5-10% dat de kwaliteitsborging mogelijk stil komt te vallen of zelfs terugvalt. Dit gaat zowel om kleine als om grote gemeenten. 3.2
Als er in 2015 een kwaliteitsslag wordt gemaakt, hoe ziet die er dan uit?
Aan de gemeenten, provincies en omgevingsdiensten is ook gevraagd hoe zij een eventuele kwaliteitsslag in 2015 denken in te vullen. Het beeld is als volgt (er konden meerdere antwoorden worden gegeven). Afbeelding 3-4: Als de gemeente in 2015 nog een kwaliteitsslag maakt, hoe gebeurt (waarschijnlijk)?
nog onbekend
0% 40%
binnen de eigen organisatie samen met andere gemeenten
80%
via de omgevingsdienst
50%
externe inhuur Overige oplossingen
17% 2%
Afbeelding 3-5: Als de provincie in 2015 nog een kwaliteitsslag maakt, hoe gebeurt (waarschijnlijk)?
nog onbekend
0%
binnen de eigen organisatie
50%
samen met andere provincies
25%
via omgevingsdienst (zodra op orde)
25%
externe inhuur
0%
Overige oplossingen
20
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 3-6: Als de Omgevingsdienst in 2015 nog een kwaliteitsslag maakt, hoe gebeurt (waarschijnlijk)?
nog onbekend
0%
binnen de eigen organisatie
57%
samen gemeenten en provincies
57%
samen met andere omgevingsdiensten
57%
externe inhuur Overige oplossingen
43% 0%
Conclusie 9: Samenwerking in vervolgproces neemt toe Evenals in 2013/2014 zullen gemeenten in 2015 en daarna samenwerken bij de kwaliteitsborging. Waarschijnlijk nog intensiever dan in 201413 . Dit gebeurt door afspraken met andere gemeenten (80%) en/of het onderbrengen van nog meer taken bij een omgevingsdienst (50%). Hierbij zijn er geen in het oog springende verschillen tussen grotere en kleinere gemeenten. Wel is het zo dat grotere gemeenten (vanaf 50.000 inwoners) in vrijwel alle gevallen een deel van de kwaliteitsborging binnen de eigen organisatie willen realiseren. Dit geldt ook voor provincies en omgevingsdiensten als onderdeel van een meer gemêleerd pakket aan maatregelen..
3.3
Waarvan hangt het maken van een kwaliteitsslag in 2015 en daarna af?
Aan de gemeenten, provincies en omgevingsdiensten is tenslotte gevraagd van welke factoren afhangt of en hoe een slag wordt gemaakt in de borging van de kwaliteit. Het beeld is als volgt.
13
Bij de stand van zaken eind 2014 gaf ruim 60% van de gemeenten aan samen te werken bij het treffen van maatregelen. Voor 2015 verwacht 80% samen te gaan werken met andere gemeenten.
21
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 3-7: Van welke factoren hangt de ontwikkeling van de kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging in 2015 en daarna af bij de gemeente?14
De status van de criteria
48%
De financiële afwegingen in de gemeente als geheel (b.v. i.r.t. decentralisaties) De invulling van de controlerende taak door de gemeenteraad (horizontaal toezicht)
42%
5%
De invulling van de provinciale IBT-rol
9%
De mate waarin er landelijke ondersteuning is
7%
De mate waarin de omgevingsdienst faciliteert
7%
54%
12%
De invulling van de provinciale regierol
zeer belangrijk
45%
5%
76%
12%
70%
25%
74%
17%
56%
37%
27%
speelt mee
53%
20%
onbelangrijk
Afbeelding 3-8: Van welke factoren hangt de ontwikkeling van de kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging in 2015 en daarna af bij de provincie?
De status van de criteria
70%
De financiële afwegingen in de provincie als geheel
30% 80%
20%
De invulling van de controlerende taak door Provinciale Staten (horizontaal toezicht)
50%
50%
De mate waarin er landelijke ondersteuning is
50%
50%
De mate waarin de omgevingsdienst faciliteert
zeer belangrijk
56%
speelt mee
33%
11%
onbelangrijk
Afbeelding 3-9: Van welke factoren hangt de ontwikkeling van de kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging in 2015 en daarna af bij de omgevingsdienst?
De status van de criteria Financiële afwegingen deelnemende gemeenten en provincie Of gemeenteraden en Provincale Staten kaderstelling en controle goed oppakken De mate waarin de organisatie in rustiger vaarwater komt ('er staat') De invulling van de provinciale regierol De mate waarin er landelijke ondersteuning is
zeer belangrijk
14
32%
45%
36%
50%
14%
14%
speelt mee
14%
57%
23% 10%
23%
29% 59%
40% 41%
18% 50% 45%
onbelangrijk
De inschatting van de provincial regisseurs wijkt op twee opvallen punten af van die van de gemeenten: de invloed van de status van de kwaliteitscriteria en de invulling van de IBT-rol wordt veel hoger ingeschat dan door de gemeenten. Voor het overige stemmen de inschattingen redelijk overseen.
22
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Conclusie 10: De status van de criteria en de financiële afwegingen volgens veel organisaties dominante factoren voor de ontwikkeling Volgens de gemeenten zijn de status van de criteria en de integrale financiële afwegingen het meest bepalend voor de ontwikkeling van het implementatieproces. De status speelt vooral bij de kleine gemeenten tot 15.000 inwoners een belangrijke rol. Bij provincies speelt die financiële druk veel minder. Voor omgevingsdiensten is de status van de kwaliteitscriteria een relatief minder belangrijke factor. Financiële afwegingen bij gemeenten zullen naar het oordeel van de omgevingsdiensten echter doorwerken in de kaders die voor hen gelden bij de kwaliteitsborging. Bij omgevingsdiensten is medebepalend of de organisatie in 2015 in rustiger vaarwater kan komen en zich kan richten op optimalisatie. Conclusie 11: Ondersteuning door omgevingsdiensten en landelijke ondersteuning belangrijk voor ontwikkeling kwaliteitsborging; rol raad en PS lijkt te worden onderschat Van de ‘flankerende processen’ wordt de ondersteuning van de kwaliteitsborging door omgevingsdiensten het belangrijkste gevonden door gemeenten en provincies. Maar 10% van de gemeenten dicht een belangrijke rol aan de gemeenteraad als het gaat om kaderstelling en controle rond kwaliteitsborging. Hetzelfde geldt voor de invulling van de provinciale regie- en IBT-taken: deze hebben naar verwachting wel een zekere invloed op de lokale keuzes, maar spelen zeker geen doorslaggevende rol. Ongeveer de helft van de organisaties heeft enige behoefte aan landelijke ondersteuning in het vervolgproces. Gemeenten vinden dat iets belangrijker dan provincies en omgevingsdiensten. 3.4
Resumé
Het algemene beeld is dat het proces van kwaliteitsborging in 2015 door zal gaan. Van de organisaties die nu nog niet op orde zijn geeft het grootste deel aan dat er in 2015 een inhaalslag wordt gemaakt. Slechts 10% van de gemeenten verwacht stilstand of mogelijk zelfs terugval. Er is wel een verschil in snelheid, dat in 2015 mogelijk nog wat zal toenemen. Vooral provincies, omgevingsdiensten en grote gemeenten geven aan zich vanaf 2015 meer op prestaties en effecten te willen gaan richten (outputsturing, outputfinanciering). Vrijwel alle organisaties zullen verdergaand samenwerken bij de kwaliteitsborging: met andere gemeenten/provincies of via de omgevingsdiensten. Provincies en grotere gemeenten zullen daarnaast (een deel van) de kwaliteitsborging in eigen huis proberen te realiseren.
23
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Hoe de invulling van het proces en het ambitieniveau bij kwaliteitsborging zullen uitpakken, hangt waarschijnlijk af van de status van de kwaliteitscriteria en de financiële afwegingen. Het eerste speelt vooral bij kleine(re) gemeenten en provincies. Het laatste speelt bij alle gemeenten en in iets mindere mate bij provincies en omgevingsdiensten. Van de flankerende processen wordt de ondersteuning door omgevingsdiensten en landelijke ondersteuning het meest van belang geacht voor het proces. De invloed van de provinciale regie en IBT op de lokale keuzes zal volgens de gemeenten beperkt zijn. Het belang van de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden en Provinciale Staten wordt laag ingeschat. Gelet op het voornemen om de kwaliteitseisen juridisch te verankering in lokale en provinciale verordeningen, is dit wel een belangrijk aandachtspunt.
24
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
4 Behoefte landelijke ondersteuning Via het project ‘implementatie kwaliteit’ is het proces van kwaliteitsborging de afgelopen twee jaar gefaciliteerd. Onder meer door het aanbieden van een zelfevaluatietool, het aanreiken van formats voor bijvoorbeeld verbeterplannen, het organiseren van kennis- en ervaringsuitwisseling en het opzetten van ondersteunende projecten en het doen van onderzoek. Met het afronden van het project zal deze ondersteuning in beginsel ook stoppen. Ongeveer tweederde van de gemeenten en de helft van de provincies en omgevingsdiensten heeft aangegeven ook in 2015 behoefte te hebben aan (enige) landelijke ondersteuning (zie 3.3). In de peiling is hen gevraagd waaruit die ondersteuning dan zou moeten bestaan. Afbeelding 4-1: Indien de gemeente in 2015 behoefte heeft aan landelijke ondersteuning, hoe zou die dan moeten worden ingevuld?
Aanreiken formats en instrumenten Het in de lucht houden van de zelfevaluatietool
63% 50%
15%
Het organiseren van kennis- en ervaringsuitwisseling
veel behoefte
43%
43%
2%
47%
19%
56%
enige behoefte
2%
35%
56%
Een helpsdesk voor vragen over de kwaliteitscriteria Het uitvoeren van een eindmeting (met zelfevaluatietool)
38%
10% 26%
geen behoefte
Afbeelding 4-2: Indien de provincie in 2015 behoefte heeft aan landelijke ondersteuning, hoe zou die dan moeten worden ingevuld?
Aanreiken formats en instrumenten Het in de lucht houden van de zelfevaluatietool
60% 20%
40%
Het organiseren van kennis- en ervaringsuitwisseling Een helpsdesk voor vragen over de kwaliteitscriteria
40%
enige behoefte
20% 40%
60%
Het uitvoeren van een eindmeting (met zelfevaluatietool)
veel behoefte
20%
40% 60%
60%
20%
20%
geen behoefte
25
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Afbeelding 4-3: Indien de omgevingsdienst in 2015 behoefte heeft aan landelijke ondersteuning, hoe zou die dan moeten worden ingevuld?
44%
Aanreiken formats en instrumenten Het in de lucht houden van de zelfevaluatietool
33%
Het organiseren van kennis- en ervaringsuitwisseling
44%
44%
Een helpsdesk voor vragen over de kwaliteitscriteria
22%
Het uitvoeren van een eindmeting (met zelfevaluatietool)
22%
veel behoefte
44%
enige behoefte
33% 56%
11% 22% 22% 22%
67%
11%
geen behoefte
Conclusie 12: Brede behoefte aan formats en ervaringsuitwisseling; wisselende behoefte aan (ondersteuning) zelfevaluatietool en helpdesk Over de gehele linie geeft de helft van de organisaties aan vooral grote behoefte te hebben aan het aanleveren van formats of voorbeelden voor onder meer protocollen, de opzet van een omgevingsanalyse of kengetallen. Dat geldt ook voor het organiseren van ervaringsuitwisseling. Over de zelfevaluatietool verschillen de meningen. Gemeenten hebben hier het minste behoefte aan. Omgevingsdiensten het meeste. Aan het uitvoeren van een eindmeting wordt vooral door de provincies veel waarde gehecht. Gemeenten en omgevingsdiensten vinden dat iets minder belangrijk. Daar staat tegenover dat provincies en gemeenten een redelijke behoefte hebben aan een helpdesk voor vragen over de kwaliteitscriteria.
26
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
5 Conclusie en advies 5.1
Conclusie: proces goed op gang, doelstellingen in zicht, wel onzekerheden
De algemene conclusie is dat het proces om de kwaliteit van de uitvoering van de VTHtaken beter te borgen, breed op gang is gekomen en dat samenwerking de maat der dingen lijkt te zijn. In de basis is de kritieke massa voor de milieutaken geborgd. De verwachting dat dit ook gaat gelden voor de procescriteria. Voor het overige is er sprake van veel ‘werk in uitvoering’. Er is op 1 januari 2015 weliswaar geen sprake van 100% doelbereiking, maar is deze wel in zicht. De verwachting is dat het proces ook in 2015 zal doorlopen. Er zijn wel verschillen in snelheid en ambitieniveau en diverse onzekerheden. Veel organisaties hebben aangegeven in 2015 een inhaalslag maken om de kwaliteit in de basis voldoende te borgen. Bij de grotere gemeenten, provincies en omgevingsdiensten komt de focus meer op de prestaties van de organisaties te liggen. Vooral bij de kleinere gemeenten is de ontwikkeling onzekerder en zal het afhangen van de status van de kwaliteitscriteria en dus de vraag of en hoe de gemeenteraad haar rol oppakt. Dit lijkt in elk geval een aandachtspunt bij de implementatie van de modelverordening die wordt ontwikkeld. Zowel gemeenten, provincies als omgevingsdiensten geven aan in het proces van de komende jaren nog wel behoefte te hebben aan enige vorm van (landelijke) ondersteuning. 5.2
Advies: proces ook in 2015 (en verder) blijven monitoren en faciliteren
Het project ‘implementatie kwaliteit’ is per 1 januari 2015 afgesloten. Het implementatieproces loopt echter door. De kaders zijn daarbij wel veranderd en zullen het komende jaar nog verder veranderen. Zowel bestuurlijk (rol samenwerking, fusies), financieel (taakstellingen gemeenten) als wettelijk (gevolgen wetsvoorstel VTH). Dat betekent dat gemeenten, provincies en omgevingsdiensten zich heroriënteren op de wijze waarop ze de kwaliteit bij de uitvoering van het omgevingsrecht willen borgen. Gelet op de ontwikkelingen en resterende opgaven is het raadzaam het implementatieproces ook in 2015/2016 landelijk op enige wijze te faciliteren. Gemeenten, provincies en omgevingsdiensten geven ook aan daar een zekere behoefte aan te hebben. Daarnaast ligt het voor de hand dat landelijk op zijn minst zicht wordt gehouden op de ontwikkelingen. Vanuit het kernteam en de provinciale regisseurs wordt daarom geadviseerd om in 2015/2016 in elk geval de volgende zaken landelijk op te pakken. •
Bestuurlijke monitoring van de voortgang van het proces en de resultaten die worden geboekt.
27
3 februari 2015
•
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Beschikbaar houden en ondersteunen en waar nodig updaten (gebruikerswensen) van de zelfevaluatietool.
•
Ontwikkelen en delen van formats, protocollen, modellen en aanpak bij kwaliteitsborging en het bieden van een ‘helpdesk’ rond kwaliteitsborging.
•
Het voortzetten van ervaringsuitwisseling en pilotprojecten, bijvoorbeeld rond borging van het bereikte resultaat via collegiale toetsing of intervisie rond output/outcome-sturing
•
Het uitwerken en uitwisselen van ervaringen met de ondersteunende rol van omgevingsdiensten rond kwaliteitsborging bij gemeenten (en provincies).
•
Bewustmaking van gemeenteraden en Provinciale Staten over hun kaderstellende en controlerende rol in het licht van de verordening kwaliteitsborging uit het wetsvoorstel VTH.
•
Heroriëntatie van de provincies op de invulling regie- en (toekomstige) IBT-rol in relatie tot de bevindingen en ontwikkelingen (zoals formele status criteria).
28
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
BIJLAGE : landelijke projectstructuur ‘implementatie kwaliteit’ In 2011 is met het oog op de implementatie van de kwaliteitscriteria en de vorming van omgevingsdiensten een gezamenlijke landelijke werkstructuur van VNG, IPO en het ministerie van I en M in het leven geroepen. Deze bestaat globaal uit een bestuurlijk overleg (Bestuurlijk Omgevingsberaad), een ambtelijk overleg (Implementatieberaad) en een aantal daaronder ressorterende projectorganisaties. Eén van deze projectorganisaties het kernteam kwaliteit. Het kernteam houdt zich in brede zin bezig met de facilitering van de (door)ontwikkeling en implementatie van de kwaliteitscriteria en bestaat uit vertegenwoordigers van gemeenten, provincies en rijk (zie ook verderop). Het platform van provinciale regisseurs (IKS) is ‘horizontaal aangehaakt’ en heeft gedurende het project voor een deel de ‘oor en oogfunctie’ vervuld voor het kernteam. Met het oog op het activeren van de zelfevaluatietool is begin 2013 het project ‘Implementatie kwaliteit’ opgestart. Projectdoelstellingen Het primaire doel van het project was het faciliteren van gemeenten, provincies en omgevingsdiensten bij het implementatietraject zodat zij eind 2014 zouden niet alleen voldoen aan de kwaliteitseisen, maar het bereikte resultaat ook hebben geborgd. Projectstructuur Om deze facilitering te kunnen bieden is begin 2011 een projectstructuur opgezet. De centrale projectorganisatie is het kernteam implementatie kwaliteit, kortweg ‘het kernteam’. Het kernteam bestaat uit: •
Algemeen projectleider
•
Een projectleider implementatie vanuit de VNG
•
Een projectleider implementatie van IPO
•
Vertegenwoordigers van gemeenten, omgevingsdiensten, provincies, het ministerie van I&M en de inspectie Leefomgeving en Transport.
29
3 februari 2015
•
Kwaliteit op koers?
Arena Consulting
Overige leden / ad hoc deelnemers zijnde projectleiders voor de uitvoering van deelprojecten (collegiale toetsing, kosten opleiding achterblijvende taken etc..)
Het kernteam kon beschikken over projectondersteuning. Als opdrachtgever voor het kernteam treedt het implementatieberaad op (uit hoofde van de vertegenwoordigers van VNG en IPO). De provincies hadden daarbij op grond van paragraaf 5.2 van de Wabo een coördinerende rol in het implementatieproces. Tussen het kernteam het IKS (provinciaal platform regisseurs) is een werkrelatie gecreëerd. De provinciale regisseurs waren enerzijds de oren en ogen van het kernteam (bijvoorbeeld voor de monitoring van de voortgang). Anderzijds vulden de provincies de regierol mede binnen de kaders van het project ‘implementatie kwaliteit’ in. Draaiboek implementatie kwaliteit 2013-2015 Het project ‘implementatie kwaliteit’ ging uit van een tijdspad van twee jaar waarbinnen de implementatie zou moeten worden gerealiseerd. Daarbij werd uitgegaan van een volgende fasering: Fase 1: startmeting/nulmeting (maart-mei 2013) Fase 2: Opstellen verbeterplannen (juni-september 2013) Fase 3: Uitvoeren verbeterplannen (oktober 2013-oktober 2014) Fase 4: Eindmeting (november-december 2014) Fase 5: Kwaliteitsborging, onderhouden bereikte niveau (na 2014) Door uiteenlopende factoren is het tijdspad van het implementatietraject opgeschoven (zie ook hoofdstuk 6). Dat betekent dat weliswaar veel gemeenten, provincies en omgevingsdiensten werken aan een verbetering van de kwaliteit(sborging) maar dat het gewenste eindbeeld 2014 nog niet is gerealiseerd. In de hoofdstukken 3 tot en met 5 wordt de stand van zaken nader beschreven. Caleidoscoop van activiteiten De activiteiten van het kernteam waren de afgelopen twee jaar vooral gericht op het tot een landsdekkende uitvoering van een nulmeting en het opstellen van verbeterplannen. Met het oog daarop zijn samengevat de volgende activiteiten uitgevoerd: •
Backoffice en vraagbaak voor interpretatie kwaliteitscriteria en gebruik zelfevaluatietool (o.a. bouwtoets, BOA’s, opleidingseisen, kwaliteitscriteria monumentenzorg etc.)
•
Klankbordgroep voor de ontwikkelaars van de zelfevaluatietool
•
Bijhouden overzicht van FAQ’s
•
Voortgangsmonitoring draaiboek implementatie kwaliteit (stand van zaken nulmeting, verbeterplannen etc.)
30
3 februari 2015
Kwaliteit op koers?
•
Opstellen handreiking voor maken verbeterplan en borgen bereikte resultaat
•
Klankbord pilot ‘collegiale toetsing’
•
Klankbord onderzoek opleidingseisen en -kosten ‘achterblijvende taken’
•
Klankbord onderzoek kengetallen
•
Klankbord ontwikkelingen wetgeving (wetsvoorstel VTH, privatisering bouwtoets,
Arena Consulting
commissie Wolfsen, nut en noodzaak eindmeting, toekomst zelfevaluatietool etc. etc.) •
Sondering signalen gemeenten (o.a. Noord-Brabant) over ‘implementeerbaarheid’ deel kwaliteitscriteria achterblijvende taken
•
Communicatie richting bestuur en gemeenteraden (‘bestuurlijke vertaling’ kwaliteitscriteria, nieuwe raadsleden en wethouders na verkiezingen 2014, hoe sturen op kwaliteit)
Het kernteam heeft in de periode 2012-2014 in totaal 35 keer vergaderend, dat wil zeggen gemiddeld één keer in de maand. Daarnaast zijn er rond de verschillende activiteiten ad hoc werkoverleggen geweest met gemeenten, vertegenwoordigers van het implementatieberaad, omgevingsdienst.nl etc.. De inzet is geleverd door de deelnemende organisaties en deels gefinancierd uit de PRISMA-gelden ingezet.
31
