Komparace systému řízení intervencí v České republice, Polské republice a Maďarsku

Komparace systému řízení intervencí v České republice, Polské republice a Maďarsku Ing. Petr Kolařík, Vysoká škola ekonomická v Praze, Národohospodářská fakulta, Katedra regionálních studií, [email protected] Ing. Vít Šumpela, Vysoká škola ekonomická v Praze, Národohospodářská fakulta, Katedra regionálních studií, [email protected] Ing. Jana Tomešová, Vysoká škola ekonomická v Praze, Národohospodářská fakulta, Katedra regionálních studií, [email protected] Abstrakt Přelom osmdesátých a devadesátých let přinesl změnu pohledu na kompetence a pravomoci některých veřejných orgánů. Doposavad byl výkon veřejné politiky jen v rukou národních vlád. Vlivem evropské integrace však došlo ke změně úhlu pohledu a začal být kladen stále větší důraz na spolupráci nadnárodních, národních a regionálních aktérů. Článek se věnuje problematice víceúrovňové správy (multi-level governance) zejména s ohledem na řízení finančních intervencí ze strukturálních fondů ve třech státech Evropské unie, a to České republice, Polské republice a Maďarsku. Upozorňuje na často opomíjenou problematiku řízení intervencí do regionů a důležité souvztažnosti mezi kvalitním řízením a reálnými výsledky regionální politiky. Dále se zabývá problematikou řízení cílů pomocí kvantifikovaných ukazatelů a princip dodržování EEE při nakládání s veřejnými prostředky, jenž je nedílně spjat s danou problematikou intervencí. Cílem je popsat víceúrovňové řízení v rámci kohezní politiky Evropské unie a ověřit hypotézu, že neexistují jednotná pravidla a shoda na základních principech řízení. Klíčová slova Kohezní politika, víceúrovňová správa (multi-level governance), princip EEE, kvantifikovatelné ukazatele JEL klasifikace R500, R580, O570 Úvod Ekonomické, politické a zákonodárné sbližování států, tj. proces evropské integrace, je výrazně spjat s konceptem víceúrovňové správy, nebo-li multi-level governance. Lze ho definovat jako politický proces stanovování cílů společenství a intervenování k jejich dosahování (Jachtenfuchs, Kohler-Koch, 2004). Myšlenky a principy této správy se objevily jako reakce na změny struktury politické moci v západní Evropě, kdy se státy rozhodly koexistovat společně v jednom svazku s cílem udržovat vizi jednotné ideje. To vyžadovalo vznik systému, který umožní výkonně řídit a koordinovat aktivity členských států tak, aby směřovaly k vytýčeným společným cílům. Z teoretického hlediska je s evropskou integrací spjat neofunkcionalismus a intergovernmentalismus, tj. směry, které usilují o přesun moci ze 1

státu na instituce. Dle George (George, 2004: 108-112) obsahuje víceúrovňová správa všechny nejdůležitější prvky neofunkcionalismu s výjimkou tzv. procesu spillover1 . Evropská integrace vyústila v rozšiřování a prohlubování politik Evropské unie a následně měla vliv na autonomii a autoritu členských států. Před jejím vznikem realizovaly jednotlivé státy svou správu centrálně a zcela autonomně v rámci svých pořádků a vztahy vůči ostatním státům upravovaly mezinárodními bilaterálními nebo multilaterálními dohodami. Vznik Evropské unie však vytvořil další, supranárodní úroveň řízení, která podstatným způsobem zasahuje do řízení jednotlivých členských států, ovlivňuje jejich právní pořádek a prosazuje své metody řízení. Došlo tedy k posunu od národní kontroly svých záležitostí k rozhodování v rámci systému Evropské unie (Rosamond, 2000). Puchala (1971) definoval čtyři základní arény, ve kterých se odehrávají politická rozhodování, která jsou následně vykonávána prostřednictvím byrokratického aparátu, a to supranárodní, národní, regionální a místní. Supranárodní správa je realizována prostřednictvím institucí, ve kterých je právě uplatňován výkon víceúrovňového řízení. Zásadní úlohu pak hraje rozhodovací role těchto institucí, přičemž pravomoci jsou rozděleny po celé škále politického spektra. Úspěšnost evropské integrace tak zcela závisí na úspěšnosti a schopnosti správy implementovat politická rozhodnutí. Cihelková a kol. (2011:61) uvádějí, že „ Evropská unie je ve své podstatě jedinečným uskupením. Nepředstavuje pouze platformu pro mezivládní spolupráci členských států, zároveň však není ani druhem jakéhosi nadnárodního zřízení, které by rozhodovalo výhradně na nadnárodní úrovni. V EU se snoubí oba principy – mezivládní spolupráce i nadnárodní prvek. Oba dva jsou rovněž zohledněny v institucionální struktuře.“ Víceúrovňová správa V roce 1987 byl přijat Jednotný evropský akt, na který navazovaly reformy strukturální politiky Evropského společenství spočívající ve zdvojnásobení příspěvků chudším evropským států. Aby bylo možné využívat finančních prostředků efektivně, navrhla Evropská komise členským státům spravovat finanční prostředky prostřednictvím principu partnerství (Van se Brande, Happaerts, Bruyninckx, 2008:4). S reformami z roku 1988 je spjato jméno Garyho Markse, který je krom jiného považován za tvůrce pojmu víceúrovňová správa. Marks (1993:392) definoval víceúrovňovou správu jako „systém neustálého vyjednávání mezi vládami na několika úrovních – nadnárodní, národní, regionální a místní a jako výsledek širokého procesu institucionální tvorby a přerozdělení rozhodování, které vtáhlo některé dříve centralizované funkce státu až na supranárodní úroveň a některé naopak přesunulo dolů na regionální / místní úroveň.“ Jachtenfuchs (in Stein, Turkewitsch, 2008:9) uvádí, že „víceúrovňová správa zahrnuje vztahy různých úrovní veřejné správy a procesy těmito vztahy vznikající“. Další autoři pak definici zpřesňují a doplňují: „I když máme tendenci si myslet, že mezi těmito úrovněmi je hierarchické uspořádání, nemusí se nutně vyjednávat podle této hierarchie, nýbrž jednání mohou probíhat například mezi nadnárodní a regionální úrovní, vynechávajíce úroveň státní“ (Stein, Turkewitsch, 2008:9). Typologie víceúrovňového vládnutí rozlišuje 2 typy víceúrovňové správy, a to Typ I, kde východiskem je federalismus, a Typ II, jehož teoretickým východiskem je neoklasická politická ekonomie. Typ II je téměř vždy zasazen do právního rámce Typu I a nemůže bez něj existovat (Hooghe, Marks, 2003:236). Jak uvádí Bache (Bache, 2005:6), tyto dva typy víceúrovňové správy se vzájemně nevylučují, ale naopak spolu koexistují. Bache a Flinders (in Stein, Turkewitsch, 2008:10) připouštějí, že v současné době není přijata jednotná definice víceúrovňové správy, která by byla všeobecně přijímána. Lze však identifikovat společné znaky, a to (Bache a Flinders, 2004 in Stein, Turkewitsch, 2008:10): 1

Efekt přelevání: kompetence a suverenita se přesouvají směrem od národní úrovně k úrovni nadnárodní (Moravcsik, 2005: 352)

2

1) tendence k většímu zapojení nestátních organizací jako neziskové organizace, korporace apod. do vládních funkcí; 2) rozšiřování překrývajících se rozhodovacích sítí zapojených v takovýchto funkcích; 3) změna role státu z ovládání a kontroly směrem na řízení, koordinaci a vytváření sítí; 4) stanovená odpovědnost za výkon řízení ve víceúrovňové správě. Eilstrup-Sangiovanni uvádí 5 znaků, kterými lze systém víceúrovňové správy v EU definovat (Eilstrup-Sangiovanni, 2006: 332-333): 1) vícečetnost aktérů. Tvorba politiky a její implementace není prováděna jen státem, ale zahrnuje celou řadu soukromých a veřejných aktérů na národní, nadnárodní a mezinárodní úrovni. Klíčovými subjekty mohou být také různé regionální autority, zaměstnavatelé a odborové organizace nebo nestátní subjekty jako neziskové organizace apod.; 2) diferenciace. Tvorba politiky je rozlišována podle politických sektorů jako zahraniční vztahy, vnitřní trh, prostředí zemědělství, životní apod.; 3) technokracie; 4) nehierarchický proces rozhodování. Vztah mezi státními, nestátními subjekty apod. je spíše vzájemná závislost než podřízenost; 5) neformální vztahy. Víceúrovňová správa EU je charakteristická převážně neformální komunikací mezi politickými aktéry. Jedním z velmi významných dokumentů v dané problematice je Bílá kniha Výboru regionů o víceúrovňové správě věcí veřejných2 (Výbor regionů, 2009), který vnímá víceúrovňovou správu jako koordinované působení Unie, členských států a místních a regionálních orgánů, založené na partnerství a zaměřené na vypracování a uvedení politik Evropské unie do praxe (Výbor regionů, 80. Zasedání). Základním principem víceúrovňové správy je dle Výboru regionů princip partnerství, s tím, že legitimitu, účinnost a viditelnost fungování EU je možno zajistit pouze podílem všech aktérů na rozhodování, a to i na úrovni regionální a místní. Již v roce 2001 stanovila Evropská komise základní zásady správy věcí veřejných (Bílá kniha EK, KOM (2001) 428). Správa by měla být založena na otevřenosti, účasti, odpovědnosti, efektivnosti a soudržnosti. Víceúrovňová správa na tyto principy navazuje s tím, že její provádění spočívá v dodržování dalšího důležitého principu – subsidiarity. Tento princip, resp. jeho dodržování zajišťuje, že rozhodování není koncentrováno na jednom stupni výkonu veřejné moci a zajišťuje, že politiky vznikají a jsou realizovány na všech podstatných úrovních správy. Byl označen za zásadní a neoddělitelný od celkového systému víceúrovňové správy (Výbor regionů, 2009: 7). Zároveň je tímto konstatováním deklarováno, že výkon víceúrovňové správy do značné míry leží „na bedrech“ členských států, které však mají tyto principy osvojeny v různé míře. Lacina, Ostřížek a kol. (2012:394) uvádějí, „Evropská unie je systémem víceúrovňové vlády, který je založen na společných národních institucích a systémem, který se neustále vyvíjí. Členské státy můžeme sice označit jako subsystémy Unie, ale Evropskou unii jako celek ještě nemůžeme označit jako federaci.“ Koncept víceúrovňové správy je samozřejmě podrobován i kritice. Jedním z jejích kritiků je Andrew Jordan (2001). Dle tohoto autora je víceúrovňová správa pouhou směsí existujících teoretických tvrzení a nic nového. V otázce aktérů kritizuje, že víceúrovňová správa přisuzuje velkou roli národním a nadnárodním subjektům a opomíjí roli státu jako tvůrce politiky. Víceúrovňová správa také předpokládá pasivní přesun moci EU či národní úrovně, místo toho, aby byl preferován pohled zdola nahoru. Dalším kritikem jsou např. Rosenau. Stein a 2

Jeho úlohou je vyjadřovat názory místních a regionálních samosprávných celků na právní předpisy EU

3

Turkewitsch (2008: 9-10), kteří tento koncept kritizují např. pro jeho přílišnou popisnost modelu. Dle jejich názoru lze prostřednictvím tohoto konceptu popsat jakýkoliv komplexní a mnohostranný politický proces. Víceúrovňová správa v České republice, Polské republice a Maďarsku Jednou z politik, ve které se plně projevují všechny pozitivní i negativní důsledky víceúrovňové správy je politika soudržnosti. Její intervence hluboce zasahují do rozhodování na národní, regionální a místní úrovni členských států. Již Smlouva o Evropské unii (92/C 191/01; Maastrichtská smlouva) obsahuje základní standardy víceúrovňové správy, a to nejen v této oblasti. V článku 174 až 178 zmiňované Smlouvy o EU jsou uvedeny základní principy podpory a řízení politiky soudržnosti. Pro tyto účely byly zřízeny fondy, které poskytují členským státům potřebné finanční prostředky na realizaci intervencí. V současnosti jsou dále procesy upravovány regulativními akty, a to zejména Nařízením rady (ES) č. 1083/2006, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 a Nařízením komise (ES) č. 1828/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních týkajících se Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu pro regionální rozvoj, které nastavují způsoby chování národních autorit vůči EK a zavádí principy programování a projektového řízení. Důraz je kladen na co nejširší zapojení aktérů do procesu realizace politiky soudržnosti na místní a regionální úrovni, aniž by však byla dotčena odpovědnost a pravomoci členských států jako celku. V rámci této politiky jsou prostřednictvím finančních intervencí realizovány cíle Evropského společenství. Právě finanční intervence a nutnost jejich efektivního rozdělování, řízení a kontroly, způsobují mnoho komplikací na všech úrovních víceúrovňové správy. Pro získání přehledu jak je nastaven systém a jaké problémy mohou nastat, bylo provedeno srovnání tří členských států. Popis jejich systému na národní úrovni, legislativní a institucionálního zajištění přináší pozoruhodné informace. Česká republika Česká republika (NUTS I) je rozčleněna na 14 krajů, které byly zřízeny ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně-správných celků, čímž došlo k naplnění článku 99 Ústavy ČR. Ten stanovuje, že se Česká republika „člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky a na kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“ Kraje odpovídají jednotkám NUTS III. Pro účely regionální politiky Evropské unie a řazení regionů pod jednotlivé cíle došlo k seskupení těchto krajů do osmi tzv. regionů soudržnosti, které odpovídají jednotkám NUTS II. Tyto regiony soudržnosti nemají právní subjektivitu a pro řízení regionálních operačních programů byly zřízeny Úřady regionální rady, jejichž aparát administruje a řídí tok financí do příslušného území. V praxi se však toto řešení ukázalo jako ne příliš vhodné. Systém implementace se ztížil vlivem rozdílných potřeb krajů takto sloučených do jednoho celku, diskutabilní je i odpovědnost příslušného úřadu za škody způsobené závadným jednáním. Města a obce jsou zapojeny, stejně jako další zájmové subjekty, do rozhodování prostřednictvím monitorovacích výborů, kde mohou jednotliví aktéři uplatňovat své zájmy. V České republice je jedním z nejvýznamnějších zákonů týkajících se regionální politiky zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který vytváří institucionální podmínky pro realizaci a koordinaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Právní rámec dále upravuje důležité oblasti, jako např. veřejné zadávání, finanční kontrolu, 4

archivnictví, účetnictví, podporu regionálního rozvoje, dále je zde zákon č. 128/2000 Sb., o obcích a zákon č. 129/2000 Sb, o krajích, a jiné. Jednotlivé funkce v implementačním systému tak, jak je stanoví Nařízení rady (ES) č. 1083/2006, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999, jsou svěřeny prostřednictvím usnesení vlády příslušným orgánům státní správy nebo územním samosprávným orgánům. Z institucionálního hlediska existují v této oblasti pro řízení a koordinaci Národního strategického referenčního rámce (NSRR) čtyři instituce, a to: Monitorovací výbor NSRR Řídicí a koordinační výbor, Národní orgán pro koordinaci, Platební a certifikační orgán Národní fond, Auditní orgán - Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu. Jde-li o operační programy, tak ty jsou řízeny buď ústředními orgány státní správy, nebo tzv. Regionálními radami, které jsou zřízeny zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Do realizace každého tohoto operačního programu je zapojeno množství aktérů zejména při výkonu funkce řídícího orgánu, zprostředkujícího subjektu, monitorovací výboru, platebního a certifikačního orgánu, auditního orgánu. V České republice dále existuje samostatný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který rozhoduje o podezřeních v oblasti veřejného zadávání (viz zákon o veřejných zakázkách). Nezávislá kontrola je zajištěna Ústavou prostřednictvím Nejvyššího kontrolního úřadu. České republice bylo na politiku soudržnosti v programovacím období 2007 - 2013 přiděleno 26,7 mld. EUR, což je téměř trojnásobek oproti předchozímu zkrácenému programovacímu období 2004 – 2006. Česká republika má pro toto období 26 operačních programů, z nichž 18 aktivně řídí prostřednictvím českých řídících orgánů. V České republice je realizováno 7 regionálních operačních programů, 2 operační programy pro Prahu (OP Praha - Adaptabilita, OP Praha – Konkurenceschopnost), jeden operační program přeshraniční spolupráce (OP Přeshraniční spolupráce ČR - Polsko) a zbytek připadá na tematické operační programy, kterých je 8. Přehled tematických operačních programů je uveden v Tabulce č.1, regionálních v Tabulce č.2. Česká republika zvolila formu předfinancování prostředků ze státního rozpočtu, kdy veškeré výdaje jsou nejprve hrazeny ze státního rozpočtu, následně pak je prostřednictvím tzv. certifikace refundován podíl EU z příslušného fondu. Tato skutečnost znamená, že finanční a administrativní kroky jsou kontrolovány dle platných pravidel pro kontrolu státního rozpočtu. V praxi to však znamená zvýšení počtu subjektů, které provádí v systému kontrolu a relativně vysokou zátěž pro administrativní kapacity implementačních subjektů. Tabulka č. 1: Přehled tematických operačních programů v České republice a jejich zaměření OP OP Podnikání a inovace OP Životní prostředí

OP Vzdělání a konkurenceschopnost OP Výzkum a vývoj pro inovace

OP Doprava

Řídící orgán

Oblasti priorit

Ministerstvo průmyslu a obchodu Ministerstvo životního prostředí

vznik firem, rozvoj firem, efektivní energie, inovace, prostředí pro podnikání a inovace, služby pro rozvoj podnikání zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní; zlepšování kvality ovzduší a snižování emisí; udržitelné využívání zdrojů energie; zkvalitnění nakládání s odpady a odstraňování starých ekologických zátěží; omezování průmyslového znečištění a snižování environmentálních rizik; zlepšování stavu přírody a krajiny; rozvoj infrastruktury pro environmentální vzdělávání, poradenství a osvětu počáteční vzdělávání; terciární vzdělávání, výzkum a vývoj; další vzdělávání; systémový rámec celoživotního učení

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR Ministerstvo dopravy

evropská centra excelence; regionální VaV centra; komercializace a popularizace VaV; infrastruktura pro výuku na vysokých školách spojenou s výzkumem a s přímým dopadem na nárůst lidských zdrojů pro výzkumné a vývojové aktivity modernizace železniční sítě TEN-‐T; výstavba a modernizace dálniční a silniční sítě TEN-‐T; modernizace železniční sítě mimo síť

5

TEN-‐T; modernizace silnic I. třídy mimo TEN-‐T; modernizace a rozvoj pražského metra a systémů řízení silniční dopravy v hl. m. Praze; podpora multimodální nákladní přepravy a rozvoj vnitrozemské vodní dopravy OP Lidské zdroje a Ministerstvo práce a aktivní politika trhu práce; adaptabilita; sociální integrace a rovné zaměstnanost sociálních věcí ČR příležitosti; veřejná správa a veřejné služby; mezinárodní spolupráce Integrovaný operační Ministerstvo pro řešení společných regionálních problémů v oblastech program místní rozvoj ČR infrastruktury pro veřejnou správu, veřejné služby a územní rozvoj: rozvoj informačních technologií ve veřejné správě, zlepšování infrastruktury pro oblast sociálních služeb, veřejného zdraví, služeb zaměstnanosti a služeb v oblasti bezpečnosti, prevence a řešení rizik, podporu cestovního ruchu, kulturního dědictví, zlepšování prostředí na sídlištích a rozvoj systémů tvorby územních politik. OP Technická pomoc Ministerstvo pro podpora řízení a koordinace; monitorování; administrativní a místní rozvoj ČR absorpční kapacita; publicita zdroj: vlastní zpracování dle http://www.strukturalni-fondy.cz/

Tabulka č. 2: Přehled regionálních operačních programů v České republice a jejich zaměření OP

Řídící orgán

Oblasti priorit

ROP Střední Čechy

Regionální rada doprava; cestovní ruch; integrovaný rozvoj území regionu soudržnosti Střední Čechy ROP Jihozápad Regionální rada dostupnost center; stabilizace a rozvoj měst a obcí; rozvoj regionu soudržnosti cestovního ruchu Jihozápad ROP Severozápad Regionální rada regenerace a rozvoj měst; integrovaná podpora místního rozvoje; regionu soudržnosti dostupnost a dopravní obslužnost; udržitelný rozvoj cestovního Severozápad ruchu ROP Jihovýchod Regionální rada dostupnost dopravy; rozvoj udržitelného cestovního ruchu; regionu soudržnosti udržitelný rozvoj měst a venkovských sídel Jihovýchod ROP Severovýchod Regionální rada rozvoj dopravní infrastruktury; rozvoj městských a venkovských regionu soudržnosti oblastí; cestovní ruch; rozvoj podnikatelského prostředí Severovýchod ROP Moravskoslezsko Regionální rada regionální infrastruktura a dostupnost; podpora prosperity regionu soudržnosti regionu; rozvoj měst; rozvoj venkova Moravskoslezsko ROP Střední Morava Regionální rada doprava; integrovaný rozvoj a obnova regionu; cestovní ruch regionu soudržnosti Střední Morava Zdroj: vlastní zpracování dle http://www.strukturalni-fondy.cz/

V průběhu implementace se projevily komplikace, které toto nastavení způsobilo. Velký počet operačních programů téměř znemožnil dohled a kontrolu nad dosahováním cílů NSRR a způsobil multiplikaci administrativních a jiných pochybení jednotlivých úřadů, které se naplno projevily v roce 2012 pozastavením plateb ze strany Evropské komise a nutností přenastavit systém implementace. Způsob řízení je silně decentralizovaný, z hlediska dosahování cílů stanovených na národní úrovni je velmi obtížné řídit aktivity směřující k co nejefektivnějšímu zhodnocení finančních prostředků. Systém trpí celou řadou chyb, jeví se navenek jako netransparentní a obtížný pro užívání. Důvěra v takový systém výrazně poklesla po sérii korupčních podezření a vyšetřování orgány činnými v trestním řízení. Obecně lze konstatovat, že operační programy dosahují svých cílů, obtížně již ale lze analyzovat, zda přispívají k národním cílům. Komplikovanost systému strhává významnou část pozornosti na jeho administraci, málo je pak věnována pozornost skutečným přínosům a dopadům jednotlivých intervencí. Maďarsko Maďarsko přistoupilo k Evropské unii stejně jako Česká a Polská republika 1. května 2004. Je členěno na 19 žup a hlavní město Budapešť, což jsou jednotky NUTS III (Megyék és 6

a főváros). Regionů NUTS II (Régiók) je 7 (Central Transdanubian, Western Transdanubian, Southern Transdanubian, Central Hungary, Northern Hungary, Northern Great Plain and Southern Great Plain), NUTS I jsou 3 části státu, tzv. Országrész (EUROSTAT, 2012). Místní samosprávy jsou nyní nezávislé na centrální jednotce a není mezi nimi žádná hierarchie. Jejich povinnosti a práva jsou stanoveny zákonem – Self Government Act. Koordinace kohezní politiky, tj. plánování, implementace, monitoring, hodnocení apod. jsou stanoveny právními akty. Institucionální rámce, jakož i povinnosti některých zainteresovaných stran jsou stanoveny Vyhláškou vlády 255/2006. (XII. 8.), o základních pravidlech a institucích podílejících se na implementaci podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fond soudržnosti v programovém období 2007-2013 . Obecné postupy vymezuje společná vyhláška premiéra a ministra financí 16/2006 (XII. 28.), o obecných pravidlech provádění podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti v programové období 2007-2013 . Pravidla týkající se finančního řízení a kontrolních systémů jsou stanovena nařízením vlády 281/2006 (XII. 23.), o pravidlech týkajících se zřízení systému finančního řízení a kontroly ve vztahu k poskytování podpory z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního Fondu a Fondu soudržnosti v programovém období 2007-2013 odpovědné za provádění Evropského zemědělského a záručního fondu a Evropského rybářského fondu (National Development Agency, 2007:178). Institucionální systém je složen z institucí, jako je Národní rozvojová rada, Řídící výbor rozvojové politiky, Národní rozvojová agentura apod. Národní rozvojová rada je poradním orgán vlády. Dále je zde zřízen Řídící výbor rozvojové politiky, který je zaveden jako vládní orgán, jenž řídí premiér za účasti vládního zmocněnce pro politiku rozvoje. Národní rozvojová agentura (NRA) je další institucí maďarského implementačního systému. Samotná agentura dle maďarského modelu vykonává velmi obdobné funkce jako současný Národní orgán pro koordinaci, podstatným rozdílem je skutečnost, že, na rozdíl od českého modelu, agentura má pod sebou, jako nezávislá oddělení, samotné řídící orgány operačních programů, které zajišťují implementaci strategie. Velkou výhodou takového řešení je zajištění jednotného metodického prostředí a monitorovacího systému velmi účinným způsobem. NRA dle maďarského vzoru vykonává svoji činnost v souladu s právním řádem Maďarska. Řídící orgány jsou koncipovány jako nezávislé oddělení NRA. Vztahy mezi zprostředkujícími subjekty a řídícími orgány jsou ustaveny obdobným způsobem jako v českém prostředí, a to prostřednictvím delegovaných aktů. Jako poslední budou zmíněna ministerstva. Ta jsou v tomto modelu implementace vyjmuta z přímé administrace v rámci implementačního systému. Jejich role spočívá v účasti při plánování, tvorbě akčního plánu, komisích na výběr projektů, monitorovacích výborech a také výše zmíněných poradních orgánech. Všechny řídící orgány jsou soustředěny do jedné instituce, což zajišťuje jednotné řízení, metodické postupy a přenášení best practice. Zároveň řídící orgány mají na starosti zejména strategické řízení programu, zprostředkující subjekty mají vyšší pravomoci, ale také zodpovědnosti za administrativní řízení. Rozhodování, jako rozhodnutí o poskytnutí dotace, či schvalování žádostí o platbu, je ponecháno řídícímu orgánu, stejně tak jako rozhodování a příprava akčního plánu realizace. Schéma č. 2 znázorňuje maďarský implementační systém.

7

Schéma č. 1: Grafický model maďarského implementačního systému Poradní orgán vlády. Řídí premiér, členové jsou reprezentace regionálních rozvojových rad, delegád ekonomické a sociální rady, experd, ministři a členové Řídícího výboru

Národní rozvojová rada

Vládní orgán. Řídí premiér, za účasd vládního zmocněnce pro polidky rozvoje. Členové jsou státní tajemníci úřadu vlády s možnosc předsedat výboru.

Řídící výbor

Agentura je ve spolupráci s dotčenými ministerstvy zodpovědná za plánování a implementaci NSRR. To vše je realizováno v souladu s maďarským právním pořádkem.

Národní rozvojová agentura (NRA)

Řídící orgány jsou nezávislé oddělení NRA. Více OP může spadat pod jeden ŘO.

Řídící orgán OP1

Řídící orgán OP2

Řídící orgán OPn

Zprostředkující subjekty jsou vybírány NRA skrz kvaliﬁkační systém hodnoccí insdtucionální a profesionální připravenost na základě přednastavených kritérií. Odpovědnost ZS je zakotvena v právním rámci

ZS1

ZS2

ZSn

zdroj: vlastní zpracování

Na programovací období 2007-2013 bylo Maďarsku alokováno celkem 25,3 miliardy EUR, které jsou rozděleny do 21 operačních programů (8 celostátních OP, 7 regionálních OP, 6 OP v rámci cíle Evropská územní spolupráce). Jejich přehled včetně řídících orgánů a oblastí priorit popisují Tabulky č. 3 a 4. Tabulka č. 3: Přehled celostátních operačních programů v Maďarsku a jejich zaměření OP

Řídící orgán

Oblasti priorit

OP Doprava

Národní rozvojová agentura

OP Životní prostředí a energetika


OP Sociální obnova


OP Ekonomický rozvoj


OP Sociální


Zvýšení kvality dopravní infrastruktury; zlepšení regionální dostupnosti; zkvalitnění hromadné dopravy Zdravé a čisté osídlení; kvalitní voda; rozumné nakládání s přírodními zdroji; zvyšování podílu OZE; efektivní užití elektřiny; propagace udržitelného rozvoje a spotřebních návyků Vzdělávání; usnadnění hledání práce; rozvoj služeb zaměstnanosti; podpora zranitelných skupin společnosti; sociální inkluze; rozvoj lidských zdrojů ve zdravotnictví a věda a výzkum Výzkum, vývoj, inovace a posílení konkurenceschopnosti; komplexní rozvoj podnikání SME; rozvoj podnikatelského prostředí; finanční inženýrství Investiční projekty pro rozvoj vzdělávání; zdravotnictví;

8

infrastruktura OP Elektronická veřejná správa OP Implementace OP Státní reforma

Národní rozvojová agentura Národní rozvojová agentura Národní rozvojová agentura

sociální začleňování a trh práce Zvyšování efektivity státní správy na místní, regionální i vládní úrovni Zajištění administrativy; kontrola činnosti a efektivnosti projektů Zlepšení procesů a organizačního uspořádání veřejné správy; rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě

zdroj: EU Office ČS (2011)

Tabulka č. 4: Přehled regionálních operačních programů v Maďarsku a jejich zaměření OP

Řídící orgán

OP Střední Maďarsko


OP Severní Velká maďarská nížina


OP Severní Maďarsko


OP Jižní Velká maďarská nížina


OP Západní Zadunají


OP Střední Zadunají


OP Západní Panonie


Oblasti priorit Zlepšení vědy a výzkumu a inovací; obnova regionálních silnic; zvýšení konkurenceschopnosti místní turistiky; zkvalitnění vzdělávání a zdravotnictví; zlepšení kvality místního prostředí Podpora místních SME; zvýšení kapacity turistiky; zlepšení mobility obyvatel; rozvoj místních lidských zdrojů; zkvalitnění lokálního prostředí Podpora místních podnikatelů; rozvoj turistiky; sociální koheze; zatraktivnění životních podmínek; rozvoj regionální dopravy Rozvoj místního podnikání; vyšší využití cestovního ruchu; zkvalitnění dopravní infrastruktury; posílení lidských zdrojů a sociální koheze Zlepšení kvality života a místního prostředí; podpora lokální ekonomiky; zabránění prohlubování meziregionálních sociálních rozdílů Tvorba inovativního a konkurenčního podnikání; zvýšení turistického potenciálu; rozvoj místní infrastruktury v dopravě a v životním prostředí; budování kapacit pro rozvoj lidských zdrojů v regionu Podpora ekonomiky založené na inovacích; zkvalitnění turistických služeb; rozvoj regionálních center; čisté místní ŽP; rozvoj veřejných služeb

zdroj: EU Office ČS (2011)

Polská republika V decentralizačním procesu Polska hrály významnou roli reformy z let 1990 a 1999. Reforma z roku 1990 vyústila v rozvoj vertikální úrovně a představení nejnižší úrovně samosprávy – gmin. Rok 1999 přinesl zřízení 16 samosprávných regionů – poviat. Právní základ územních samosprávných celků je zakotven v čl. 15 a 16 Ústavy Polské republiky ze dne 2. dubna 1997. Článek 15 konstatuje, že územní dělení Polska zaručuje decentralizaci veřejné moci. Článek 16 uvádí, že se místní samospráva účastní na výkonu veřejné moci a záležitosti ji svěřené zákonem vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 Poz. 483). Problematika územních celků je dále konkretizována v Oddílu VII Samorząd terytorialny. Základní jednotkou územní samosprávy jsou v Polsku gminy (obce). Těmto jednotkám jsou svěřeny všechny náležitosti samosprávy, pokud nejsou svěřeny jiným jednotkám. Dále jsou zde powiaty, jejichž právní úprava byla provedena Zákonem z 5. června 1998, o samosprávě powiatů (Dz.U.z 1998 r., Nr 91, poz. 578 z poźm. zm.) a vojvodství, která byla vytvořena zákonem z 5. června 1998, o samosprávě vojvodstev (Dz.U. z 1998 r., Nr 91, poz. 576 z poźm. zm.). Vyšší územně správní celky v Ústavě obsaženy nejsou. Významným dokumentem v oblasti politiky sociální, ekonomické a hospodářské soudržnosti v Polsku je zákon o zásadách politiky rozvoje z roku 2006 (Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zásadách prowadzenia polityki rozwoju). Jeho cílem je definovat mechanismy pro zavádění a koordinaci strukturální politiky, určit pravidla pro provádění této politiky, vymezit dokumenty pro její provádění apod. (Glowny urzad statystyczny, 2008:24). Důležitými právními akty jsou dále (Ferry, 2004:11; MRR, 2008:8): zákon o regionální samosprávě z 5. června 1998, zákon o příjmech územních jednotek z 26. listopadu 1998, zákon o principech 9

podpory regionálního rozvoje z 12. května 2000, zákon o veřejných financích z 30. června 2005, vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj zde dne 7. září 2007 o nákladech spojených s realizací operačních programů. Koordinace vztahující se k realizaci Cíle 1 a 3 politiky soudržnosti, NSRR a provádění všech programů realizovaných v Polsku a na jeho hranicích je odpovědností ministra příslušného pro otázky regionálního rozvoje (ministr pro místní rozvoj). Ministr pro místní rozvoj provádí dohled nad správnou funkcí systému implementace NSRR a je také zodpovědný za provedení evaluačních studií na úrovni NSRR, včetně horizontálních studií a ad hoc výzkumu, vyplývající z monitorování a implementace NSRR. Pro zajištění efektivní koordinace realizace NSRR jmenoval předseda vlády tým v čele s ministrem příslušným pro otázky regionálního rozvoje. Ministerstvo pro místní rozvoj (zastoupené ministrem pro místní rozvoj) působí jako Řídící orgán centrálně řízených programů, zatímco orgány příslušného vojvodství jsou Řídícím orgánem regionálních operačních programů. Řídící orgán může některé své pravomoci přenést na zprostředkující subjekty, avšak nese plnou odpovědnost za realizaci programu. Rozsah povinností je definován smlouvou nebo dohodou. Krom nich jsou zde i zprostředkující subjekty 2. stupně – tzv. Second level Intermediate Bodies, na které může zprostředkující subjekt převést část svých povinností. Jsou to tedy instituce, které jsou zodpovědné za realizaci konkrétních opatření (provozní, operační skupiny) – např. za výběr projektů (v souladu s výběrovými kritérii, které schválil monitorovací výbor). Často jsou označovány jako prováděcí orgány (Implementing authority). Do institucionální soustavy se dále řadí Koordinační výbor, monitorovací výbory, certifikační orgán, který je zahrnut do organizační struktury Ministerstva pro místní rozvoj. Jako poslední lze zmínit Auditní organ, který je zařazen pod Ministerstvo financí Polské republiky.

10

Schéma č. 2: Grafický model polského implementačního systému

Ministerstvo pro místní rozvoj (zastoupené ministrem pro místní rozvoj) působí jako Řídící orgán centrálně řízených programů, zacmco orgány příslušného vojvodství jsou Řídícím orgánem regionálních operačních programů.

Ministerstvo pro místní rozvoj

koordinační orgán

koordinační výbor

řídící orgán

zprostředkující subjekt prvního stupně

zprostředkující subjekt druhého stupně

zprostředkující subjekty druhého stupně jsou insdtuce, které jsou zodpovědné za realizaci konkrétních opatření (provozní, operační skupiny)

zdroj: vlastní zpracování dle Funduszeeuropejskie.gov.pl (2012a)

V programovacím období 2007 – 2013 je Polsko největším příjemcem prostředků ze strukturálních fondů EU, kdy mu je přidělena zhruba 1/5 celkové výše prostředků přidělených na politiku soudržnosti. V Polsku jsou realizovány následující operační programy: Infrastruktura a životní prostředí; Inovační ekonomika; Lidský kapitál; 16 regionálních operačních programů; Rozvoj východního Polska; Technická pomoc; Evropská územní spolupráce. Podrobnosti uvádí Tabulka č. 5 a 6. Tabulka č. 5: Přehled operačních programů v Polsku a jejich zaměření OP

Řídící orgán

OP Infrastruktura a životní prostředí OP Inovační ekonomika

Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo pro místní rozvoj

Oblasti priorit

Doprava, životní prostředí, energie (energetika), vyšší vzdělávání, kultura, zdravotnictví Výzkum a vývoj moderních technologií , infrastruktura pro výzkum a vývoj , kapitál pro inovace , investice do inovativních podniků; šíření inovací , polská ekonomika na mezinárodním trhu , zřízení elektronické správy , zvýšení inovační ekonomiky ; OP Rozvoj Ministerstvo pro místní Moderní ekonomika, infrastruktura informační společnosti ; východního Polska rozvoj vojvodství centra růstu ; dopravní infrastruktura; udržitelný rozvoj potenciálu cestovního ruchu na základě přírodních podmínek ; OP Lidský kapitál Ministerstvo pro místní Zaměstnanost a sociální integrace, Rozvoj lidských zdrojů a rozvoj adaptabilita podniků a zlepšení zdraví pracujících , vysoká kvalita systému vzdělávání, vysokoškolské vzdělání a věda; dobra správa OP Technická Ministerstvo pro místní Podpora lidských zdrojů , IT podpora při provádění NSRR; pomoc rozvoj podpora provádění operačních programů, komunikace a propagace zdroj: vlastní zpracování dle Funduszeeuropejskie.gov.pl (2012b)

11

Tabulka č. 6: Přehled regionálních operačních programů v Polsku a jejich zaměření OP

Řídící orgán

ROP Vojvodství Dolnośląskie

Rada Vojvodství Dolnośląskie Voivodship

ROP Vojvodství for Kujawsko−Pomorski e

Rada Vojvodství Kujawsko−Pomorskie

ROP Vojvodství Lubelskie

Rada Vojvodství Lubelskie

ROP Vojvodství Lubuskie

Rada Vojvodství Lubuskie

ROP Vojvodství Łódzkie

Rada Vojvodství Łódzkie

ROP Vojvodství Małopolskie

Rada Vojvodství Małopolskie

ROP Vojvodství Mazowieckie

Rada Vojvodství Mazowieckie

ROP Vojvodství Opolskie

Board of the Opolskie Voivodship

ROP Vojvodství Podkarpackie

Rada Vojvodství Podkarpackie

ROP Vojvodství Podlaskie

Rada Vojvodství Podlaskie

ROP Vojvodství Pomorskie

Rada Vojvodství Pomorskie

ROP Vojvodství Śląskie

Rada Vojvodství Śląskie

ROP Vojvodství Świętokrzyskie

Rada Vojvodství Świętokrzyskie

ROP Vojvodství Warmińsko−Mazurs kie ROP Vojvodství Wielkopolskie

Rada Vojvodství Warmińsko−Mazurskie

ROP Vojvodství Zachodniopomorskie

Rada Vojvodství Zachodniopomorskie

Rada Vojvodství Wielkopolskie

Oblasti priorit Podniky a inovace, informační společnost, doprava, životní prostředí a ekologická bezpečnost , energetika, cestovní ruch a kultura, vzdělávání, zdraví , města a obce Rozvoj technické infrastruktury , údržba a racionální využívání životního prostředí , rozvoj sociální infrastruktury , rozvoj infrastruktury v oblasti informační společnosti , zvýšení konkurenceschopnosti společnosti , podpora rozvoje cestovního ruchu , podpora pro změny ve městech a oblastech vyžadujících rekonstrukci Podnikání a inovace, Hospodářská infrastruktura, atraktivita městských oblastí a investičních oblastí, informační společnost, doprava, životní prostředí a čistá energie, kultura, cestovní ruch a meziregionální spolupráce; sociální infrastruktura Podnikání a inovace, hospodářská infrastruktura, atraktivita městských oblastí a investičních oblastí, informační společnost, doprava, životní prostředí a čistá energie, kultura, cestovní ruch a meziregionální spolupráce; sociální infrastruktura Dopravní infrastruktura, ochrana životního prostředí, ekonomika, inovativnost, podnikání , informační společnost, sociální infrastruktura, revitalizace městských oblastí Podmínky pro rozvoj znalostní společnosti; regionální příležitost hospodářství; cestovní ruch a kultura, infrastruktura pro hospodářský rozvoj; Kraków metropolitní oblast; intra - regionální soudržnosti, infrastruktura na ochranu životního prostředí; Trans - regionální spolupráce Vytváření podmínek pro rozvoj inovačního potenciálu a podnikání ve vojvodství Mazovieckie; urychlení e – vývoj vovodství Mazovieckie; regionální dopravní systém, životní prostředí, prevence hrozeb, posílení role měst při rozvoji regionu, využívání přírody a kulturních hodnot pro rozvoj cestovního ruchu a rekreace, vytvoření a zlepšení podmínek pro rozvoj lidského kapitálu Posílení hospodářské atraktivity regionu, informační společnost, doprava, ochrana životního prostředí, sociální infrastruktura a vyšší vzdělání, obnova zanedbaných oblastí Konkurenceschopná a inovativní ekonomika, technická infrastruktura, informační společnost, ochrana životního prostředí a prevence rizik, veřejná infrastruktura, cestovní ruch a kultura , intra-regionální soudržnosti Inovační oživení region a podpora podnikání, rozvoj dopravní infrastruktury, rozvoj kultury a cestovního ruchu, informační společnost , rozvoj ochrany životního prostředí; rozvoj sociální infrastruktury Vývoje a inovace v malých a středních podnicích, znalostní společnost, městské a metropolitní funkce; regionální dopravní systém životní prostředí a energetika šetrná k životnímu prostředí, cestovní ruch a kulturní dědictví, ochrana zdraví a havarijní systém , místní základní infrastruktura; místní sociální infrastruktura a občanské iniciativy Technický výzkum a vývoj, inovace a podnikání; znalostní společnost, cestovní ruch, kultura, životní prostředí, udržitelný rozvoj měst, dopravní, vzdělávací infrastruktura, zdraví a rekreace Rozvoj podnikání, podpora inovací, vytváření informační společnosti a zvýšení investičního potenciálu regionu ; zvýšení kvality regionálního dopravního systému, rozvoj ochrany životního prostředí a energetické infrastruktury, zlepšení kvality sociální infrastruktury a investice do kulturního dědictví, sport a cestovní ruch, rozvoj měst a revitalizace malých měst Podnikání, cestovní ruch, sociální infrastruktura, rozvoj, restrukturalizace a revitalizace měst, regionální a místní dopravní infrastruktura, přírodní prostředí, informační společnost infrastruktura Podnikání, cestovní ruch, sociální infrastruktura, rozvoj, restrukturalizace a revitalizace měst, regionální a místní dopravní infrastruktura, přírodní prostředí, infrastruktura pro informační společnost Ekonomika - Inovace - technologie, rozvoj dopravní a energetické infrastruktury, rozvoj informační společnosti; infrastruktura ochrany životního prostředí, cestovního ruchu, kultury a revitalizace, vývoj metropolitních funkcí; rozvoj sociální infrastruktury a péče o zdraví

zdroj: vlastní zpracování dle Funduszeeuropejskie.gov.pl (2012b)

Období před rokem 1999 bylo charakteristické silnou centralizací a sektorovým přístupem, období po roce 1999 se vyznačuje naopak decentralizací pravomocí v oblasti regionálního rozvoje. Ve zkráceném programovacím období 2004-2006 byla role regionů v implementaci strukturálních fondů oproti současnému programovacímu období 2007-2013 omezená. Odpovědnost byla zejména na centrální úrovni, pro všech 16 regionů zde byl Integrovaný program pro regionální rozvoj. V případě Polska se lze setkat s duálním systémem, kdy byly zapojeny jak regionální, tak vládní úroveň. Uvedený systém přinesl 12

zvýšení nákladů a snížení efektivnosti celého systému. Výsledkem decentralizace je to, že v současném programovacím období je každý region řídícím orgánem zodpovědným za nastavování rozvojových priorit, přípravu a implementaci regionálního operačního programu. Výběr projektů, monitoring, kontrola, evaluace je v režii úřadu maršálka. Regiony jako řídící orgány mohou některé své úkoly delegovat na jiné subjekty. Pokud jde o vojvodství, tak jejich úloha je zejména v oblasti certifikace výdajů, které byly vynaloženy v daném území (Hermann-Pawłowska, 2010). V souvislosti s výše uvedeným budou ještě stručně zmíněna problematika řízení cíle pomocí kvantifikovaných ukazatelů a přístup EEE při nakládání s veřejnými prostředky, které s celou problematikou souvisí. Východiska pro řízení cíle pomocí kvantifikovaných ukazatelů a přístup EEE při nakládání s veřejnými prostředky Problematika řízení intervencí úzce souvisí se stanovením cílů a měřením jejich dosahování. Národní strategický referenční rámec České republiky vymezuje globální cíl NSRR, který je zaměřen na přeměnu socioekonomického prostředí České republiky. Strategické cíle jsou zde definovány celkem tři, a to: Konkurenceschopná česká ekonomika; Otevřená, flexibilní a soudržná společnost; Atraktivní prostředí a jako čtvrtý cíl Vyvážený rozvoj území. Pro názornost jsou v následující Tabulce č. 7 uvedeny indikátory3 hodnocení globálního cíle a Cíle 1, tj. Konkurenceschopné české ekonomiky. Tabulka č. 7: Cíle NSRR v České republice a vybrané indikátory jejich hodnocení Název indikátoru

Měrná jednotka

Hrubý domácí produkt na obyvatele v PPS, EU=100 Počet nově vytvořených mist celkem

Počet procent

Míra dlouhodobé nezaměstnanosti celkem Míra dlouhodobé nezaměstnanosti - ženy Index konkurenceschopnosti

Výchozí hodnota

Globální cíl 73,7

Počet pracovních míst Počet procent

Cílová hodnota

Dosažená hodnota

0

78

0

99354

68955,85

3,9

3,1

3,1

Počet procent 4,9 3,92 Pořadí v žebříčku 4,75 5 Cíl 1 „Konkurenceschopná česká ekonomika“

Počet nově vytvořených pracovních míst -‐ celkem Počet podpořených projektů v oblasti RTD, inovace Počet projektů na koop. mezi podn. a výzk. inst. Počet nově vytvořených pracovních míst, zaměstnanci VaV -‐ celkem Podíl celkových výdajů na VaV na HDP Počet center excelence

Počet pracovních míst Počet projektů

0

30 828,0

0

1750

Počet projektů Počet pracovníchmíst Počet procent Počet

0 0

225 2 500,0

1,42 0

2,2 5,0

Počet student využívajících vybud. infrastr. Počet fungujících regionálních VaV center

Počet studentů Počet

0 0

900 20,0

Výdaje na VaV v podnikatelském sektoru Souhrnný inovační index (SII)

0,77 0,26

1,5 0,36

Celkový počet zam. ve VaV na 1000 zam. v NH Počet zam. ve VaV na 1000 zam. v NH -‐ ženy Počet projektů na podporu MSP

Počet procent Souhrnný inovační koeficient Počet promile Počet promile Počet projektů

9,1 6,9 0

10,8 8 11 480,0

Počet nově založených firem Přírůstek přidané hodnoty u podpořených firem

počet Počet procent

0 0

450 30,0

3,5 4,5 12923,27 681 29 1478,76 1,86 0,0 473 0,0 0,87 0,44 11,4 7,6 4282 182 23,27

3

V ČR je zaveden tzv. Národní číselník indikátorů, který byl vytvořen v roce 2006 a definuje jednotlivé indikátory, způsob měření a kódování. V letech 2008-2009 se uskutečnil „projekt Optimalizace NČI.“

13

Inovační firmy podpoř.inkub., inov. centry a VTP Počet nově vytvořených pracovních míst v rámci projektů na rozvoj cestovního ruchu Délka nově vybudovaných nebo rekonstruovaných cyklostezek a cyklotras Počet zrekonstruovaných památkových objektů

počet

0

500

54

Počet míst

0

1 828,0

Počet km

0

692,0

Počet objektů

0

132,0

1163,48 654,13 135

Zdroj: MSC 2007 k 1.11.2012

Z Tabulky č. 7 je zřejmé, že pro hodnocení jednoho cíle je použita celá řada indikátorů a ukazatelů, tak je tomu i v dalších uvedených strategických cílech. Nejen v České republice, ale jak vyplývá z posledních studií (např. polské evaluační studie), tak ve všech členských státech byly pro aktuální programové období 2007–2013 stanoveny vysoké cíle, ukazatele se opírají o statistické údaje, které nejsou v potřebnou dobu dostupné a které jsou ovlivňovány i jinými faktory, než působením dané intervence. Využití indikátorů pro hodnocení účinnosti a úspěšnosti intervencí je tak velmi obtížné a informuje spíše o vývoji jednotlivých projektů než o vlivu strukturálních fondů na snižování regionálních disparit. Celý problém tak spočívá v často nekvalitně připravených strategiích, které často neobsahují konkrétní zamýšlený výsledek prezentovaný prostřednictvím kvantifikovaných ukazatelů. Aby intervence, která je řízena z úrovně Evropské komise mohla být úspěšná, je třeba zajistit kvalitní a pravidelně v aktuálním čase měřitelné a aktualizované informace o plnění cílů s přímým vztahem na prováděná opatření/ realizované projekty. Dále by měla být více zkoumána otázka skutečného vlivu evropských dotačních titulů na daná území, tj. očištění od externích vlivů, které podporují rozvoj daného území i bez příspěvku dotací z EU. Např. došlo-li ke snížení nezaměstnanosti v regionu, kde byly realizovány projekty cílené na podporu zaměstnanosti, je nutno brát v potaz, že ke snížení nezaměstnanosti mohlo dojít i díky odchodu starších ročníků do důchodů a zaměstnání absolventů, či osob bez zaměstnání, odchodem žen na mateřskou dovolenou, či jinými dalším i faktory. Je tedy nutné rozlišit přímé dopady kohezní politiky na analyzované charakteristiky daného území (realizované prostřednictvím jednotlivých projektů) a efekty jiných politik, ale i mimopolitikých faktorů. Toto také souvisí s evaluačními kritérii a principem 3 E, resp. 5 U. Pod pojmem 3E se rozumějí hlavní evaluační kritéria Effectiveness – Efficiency – Economy (v překladu účelnost – účinnost – úspornost), která jsou občas doplňována o „udržitelnost“ a „užitečnost.“ Effectiveness se zaměřuje na vztah mezi intervencemi a jejich výsledky, tzn., hodnotí, zdali realizované intervence splnily svůj účel, tedy zdali a v jaké míře byly naplněny cíle programu, zdali dosažené výsledky přispěly k těmto cílům, zdali a jakých výsledků se dosáhlo. Účelnost tedy poměřuje skutečnost (výstupy a výsledky dosažené pomocí intervencí) se stanovenými cíli. Efficiency sleduje, jak jsou vstupy převedeny na výstupy a výsledky. Jedná se o posouzení poměru zdrojů (vynaložených prostředků, času a práce) vůči stanoveným cílům programu / intervence. Předmětem hodnocení je, zda bylo při daných vstupech, které jsou fixní (neměnné), možné dosáhnout vyššího výstupu a zda intervence přispívaly k nejlepšímu dosažení cílů / výsledků při daném objemu prostředků, nebo zda bylo možné vstupy (finanční prostředky, práce a čas) vynaložit účinněji. Economy někdy také překládaná jako hospodárnost (úspornost), obnáší posouzení dosažených výsledků programu či intervence vůči vynaloženým prostředkům. Posuzuje se, zda daného výsledku bylo možno dosáhnout při nižších vstupech. Kritérium se vztahuje k minimalizaci nákladů na dosažení cíle, resp. výsledku. V rámci posouzení hodnotíme vstupy v návaznosti na výstupy a výsledky, přičemž výstupy jsou fixní (neměnné) a mění se vstupy (tj. finanční prostředky), tj. zajímá nás, zda daného výstupu a výsledku by bylo možno dosáhnout při nižších vstupech. Problém, který zde vzniká je nejednotnost výkladu pojmů a neuzákonění tohoto principu např. v zákoně 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. 14

Závěr Výše uvedený text potvrzuje, že i přes významnost a de facto nutnost víceúrovňové správy ve vztahu k dosahování cílů a zájmů EU, není tato správa uplatňována symetricky a stejnorodě ve všech politikách. Jsou tedy patrné rozdíly v přístupech k řízení kohezní politiky ve sledovaných členských státech. V České republice není v tuto chvíli v platnosti zákon komplexně a uceleně upravující problematiku řízení strukturálních fondů a příslušná právní úprava je tak dosud roztříštěná. V Polsku se setkáváme s principem dvojkolejnosti veřejné správy. Z našeho pohledu se polský systém vyznačuje komplikovaností a do značné míry i roztříštěností. V České republice je naopak uplatňován princip jednokolejnosti, tzv. spojený model. V českém pořádku oproti polskému není vytvořena samostatná instituce úřadu, který by soustřeďoval důležité strategické a koncepční dokumenty a následně se též vyjadřoval k jejich naplňování (instituce Řídícího výboru rozvojové politiky). V současné chvíli však nelze důvodně očekávat, že by překotné zřízení podobného úřadu v českém právním prostředí jakkoli významně pomohlo k rychlejšímu a účinnějšímu nastavení implementačního systému. Maďarský model nabízí možné řešení pro realizaci tematicky koncentrovaných celků a přímé řízení, monitoring a vyhodnocování intervencí. Zároveň nutně neznamená, že určité úrovně musí být pod patronátem Úřadu vlády, protože kompetence a právní pořádek může být v českém prostředí jiný a nemusí umožnit doslovné převzetí tohoto modelu. Zároveň je zcela zřejmé, že bez účinného, jednotného a přímého řízení realizace intervencí není možné dosáhnout účinného plnění cílů vymezených Smlouvou o EU s potřebným synergickým efektem. Rovněž je nutno zajistit jednotné metodické prostředí a jeho dodržování. Tento systém přináší jistou alternativu. Komplikovanost zřízení takového úřadu v ČR lze předpokládat i z hlediska tematicky koncentrovaných operačních programů, kdy se lze domnívat, že systém, kdy by funkce řídícího orgánu byla vykonávána orgánem státní správy (který dle kompetenčního zákona nepokrývá všechny oblasti, ve kterých by měl intervenovat) by přinesl výrazné komplikace při jeho provádění z hlediska finančních toků a zasahování do kompetencí jiných resortů. Z tohoto hlediska se jeví zřízení agentury jako efektivnější řešení. Taková agentura by nicméně musela být zřízena zákonem. Ústava ČR nezakazuje zřizovat jiné správní úřady a přiřazovat jim kompetence, pokud je tak stanoveno zákonem a tento zákon je vydán později než Ústava samotná. Samozřejmě, že by muselo být zajištěno, aby se nově definované kompetence nepřekrývaly s kompetencemi definovanými v kompetenčním zákoně a dalších předpisech, které ustavují jiné orgány (např. státní fondy a jiné). Takové agentuře by byla zřízena rozpočtová položka ze státního rozpočtu, skrz kterou by byly prováděny transfery finančních prostředků, které by byly vynakládány v souvislosti s účelem, pro který tato agentura byla zřízena. Z našeho pohledu se polský systém vyznačuje komplikovaností a do značné míry i roztříštěností Zabýváme-li se jednotlivými úrovněmi řízení, tak z hlediska víceúrovňové správy je zřejmé, že na supranárodní úrovni jsou nastaveny jednotné podmínky prostřednictvím evropské legislativy a politiky Evropské unie, které jsou následně uplatňovány evropskými institucemi vůči členským státům. Nicméně již na této úrovni lze vysledovat rozdílné přístupy uplatňované evropskými institucemi vůči jednotlivým členským státům a stejně tak i rozdílné přístupy různých institucí při výkonu jedné politiky. To znamená, že nejednotnost při výkonu supranárodní úrovně správy způsobuje disharmonii při výkonu správy na úrovních nižších. Na národní úrovni se pak vyskytují rozdíly při implementaci supranárodní regulace, způsobené odlišnými institucionálními systémy a nesjednocenou právní regulací. Rovněž územní uspořádání a rozdílná míra autonomie samosprávných celků podstatně komplikuje zavedení jednoho systému implementace, který by byl obdobný ve všech členských státech. Problematika řízení intervencí úzce souvisí se stanovením cílů a měřením jejich dosahování. Lze konstatovat, že pro aktuální programové období 2007–2013 stanoveny 15

vysoké cíle, ukazatele se opírají o statistické údaje, které nejsou v potřebnou dobu dostupné a které jsou ovlivňovány i jinými faktory, než působením dané intervence. Některé indikátory jsou pouhou agregací dat a neumožňují zjistit kvalitu a přínosnost intervence. Využití indikátorů pro hodnocení účinnosti a úspěšnosti intervencí je tak velmi obtížné. Pro potřeby hodnocení je nutné získat přesná a kvalitní data, a to již z úrovně projektů. Jak by měla víceúrovňová správa vypadat, závisí z velké části i na právním řádu a pořádku dané země. Zákonem, který se bude týkat strukturálních fondů, nelze postihnout všechny situace. Krom právního řádu záleží také na územní správě a řízení, jak jsou jednotlivé instituce závislé, či nezávislé. Jedním z řešení je, že by byl vydán zákon, který by se týkal všech zemí a byl pro všechny závazný, což však nemusí být pro všechny politicky přijatelné. Politické změny jsou jedním z dalších faktorů, které na víceúrovňovou správu mají vliv. Problematický je zde nesoulad funkčních období vlád v jednotlivých státech a délky programovacích období. Po volbách do národních institucí je snaha přijímat rozhodnutí a měnit stávající uspořádání, opak nastává před volbami, kdy vlády přijímají nějaká větší rozhodnutí velmi výjimečně.

Tento článek vznikl za finanční podpory Interní grantové agentury VŠE v rámci projektu F5/31/2012.

16

ZDROJE [1] Bache, I. (2005): Europeanization and Britain: Towards Multi-level Governance? Paper prepared for the EUSA 9th Biennial Conference in Austin, Texas, March 31-April 2, 2005. citace 10.4.2012. dostupné na www: http://aei.pitt.edu/3158/ [2] Cihelková, E. a kol. (2011): Evropská ekonomická integrace: procesy, politiky, governance. 1. vydání. Praha: Nakladatelství Oeconomica. ISBN 978-80-245-1835-0 [3] Eilstrup-Sangiovanni, M. (eds., 2006): Debates on European Integration: a reader. Houndmills : Palgrave Macmillan. 511 p. [4] EU Office ČS (2011): Průvodce podnikáním v EU – Maďarsko. Citace 20.8.2012. dostupné na www: http://www.csas.cz/banka/content/inet/internet/cs/cr_madarsko_final.pdf [5] EUROSTAT (2012): National structures. Citace 19.8.2012. dostupné na www:http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/correspondence_t ables/national_structures_eu [6] Ferry, M. (2004): Regional Policy in Poland on the eve of EU membership: regional empowerment or central control? Number 53. European Policies Research Centre: University of Strathclyde. 24 p. ISBN 1-871130-59-X [7] Funduszeeuropejskie.gov.pl (2012a): European Funds System. Citace 21.8.2012. dostupné na www: http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/English/System/Strony/European_Funds_System.asp x [8] Funduszeeuropejskie.gov.pl (2012b): European Funds System. Citace 21.8.2012. dostupné na www: http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/english/Strony/European_Funds.aspx [9] George, S. (2004). Multi-level Governance and the European Union. in I. Bache, & M. Flinders (ed.). Multi-level Governance. Oxford: Oxford Univ. Press., str. 108-112 [10] Glowny urzad statystyczny (2008): Maly rocznik statystyczny Polski 2008. Citace 20.8.2012. dostupné na www: http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_concise_statistical_yearbook_of_poland_2008 .pdf [11] Hermann-Pawłowska, K. (2010): towards multi-level governance following the reform of regional policy in Poland? paper prepared for the Regional studies association annual international conference – 2010 “Regional Responses to Global Shifts: Actors, Institutions and Organisations.” Citace 21.8.2012. dostupné na www: http://www.regional-studiesassoc.ac.uk/events/2010/may-pecs/papers/Hermann.pdf [12] Hooghe,L., Marks, G. (2003): Unraveling the Central State, but How? Types of MultiLevel Governance. The American Political Science Review, Vol. 97, No. 2. pp. 233-243 17

[13] Jachtenfuchs M. , Kohler-Koch B. (2004): Governance and Institutional Development. Biennial Conference, 27.-29.3.2003. citace 15.7.2012. dostupné na www: http://aei.pitt.edu/6506/ [14] Jordan, A. (2001): The European Union: an evolving system of multi-level governance ... or government? Policy & Politics. Vol. 29. No 2. pp. 193–208 [15] Lacina, L., Ostřížek, J. a kol. (2012): Učebnice evropské integrace. 3. vydání. Brno: Barrister & Principal. 468 str. ISBN 978-80-87474-31-0 [16] Marks, G. (1993): Structural Policy and Multilevel Governance in the EC. In Cafruny, A.W., Rosenthla, G.G., eds. (1993): The State of European Community. Boulder: Lynner Rinner. pp. 391-411. [17] Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (2008). Przewodnik po Narodowej Strategii Spójności . citace 22.3.2009. dostupné na www: http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/dzialaniapromocyjne/Documents/Przewodnik_2008% 20pop.pdf [18] Moravcsik, A. (2005): The European Constitutional Compromise and the neofunctionalist legacy. Journal of European Public Policy. Vol 12. No 2. pp. 349 – 386. [19] National Development Agency (2007): The New Hungary Development Plan. National Strategic Reference Framework of Hungary 2007-2013. Citace 27.9.2012. dostupné na www: http://www.nfu.hu/the_new_hungary_development_plan_ [20] Puchala, D.J. (1971): Of blind men, elephants and international integration. Journal of Common Market Studies. Vol. 10, No. 3, pp. 267–284. Citace 6.7.2012. dostupné na www: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-5965.1972.tb00903.x/full [21] Rosamond, B. (2000): Theories of European Integration. New York : St. Martin’s Press. 0- -312-23119-9 . 232 p. [22] Stein,M., Turkewitsch, L. (2008): The Concept of Multi-level Governance in studies of Federalism. citace 10.4.2012. dostupné na www: http://paperroom.ipsa.org/papers/paper_4081.pdf [23] Fondy Evropské unie. dostupné na www: http://www.strukturalni-fondy.cz/ [24] Van den Brande, K., Happaerts, S., Bruyninckx, H. (2008): The role of the subnational level of government in decision-making for sustainable development. A multi-level governance perspective. Working papers. citace 15.4.2012. dostupné na www: http://www.steunpuntdo.be/papers/Working%20Paper%204_Karoline.pdf [25] Výbor regionů (2009): Bílá kniha Výboru regionů o víceúrovňové správě věcí veřejných. citace 27.4.2012. dostupné na www: http://cor.europa.eu/en/activities/governance/Documents/CoR's%20White%20Paper%20on% 20Multilevel%20Governance/CS.pdf 18

Komparace systému řízení intervencí v České republice, Polské republice a Maďarsku

Recommend Documents