ŘÍZENÍ KVALITY V ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVĚ Hana Kočková ÚVOD V poslední době se čím dál častěji setkáváme s požadavkem na zvyšování kvality veřejné správy. To je jedním z důvodů přejímání moderních metod řízení, které byly původně vytvořeny pro soukromý sektor. Soukromý sektor má s využitím metod kvality mnohem bohatší zkušenosti. Metody kvality začínají být využívány veřejným sektorem od začátku 90. let minulého století. Cílem tohoto využití je především zvýšit kvalitu a efektivnost poskytovaných služeb. V této době začínají samosprávy využívat např. normy jakosti ISO. Později byl pro potřeby veřejného sektoru vytvořen nástroj pro sebehodnocení, tzv. společný hodnotící rámec (Cammon Assessment Framework – CAF). Jednou z příčin zavádění inovací do veřejné správy je probíhající reforma veřejné správy.
1
METODY ŘÍZENÍ
Kvalita ve veřejné správě se nejčastěji definuje jako míra naplňování oprávněných požadavků zákazníků na požadovanou veřejnou službu nebo občanů na kvalitu života v dané obci, regionu či kraji [5]. U územních samospráv se můžeme setkat zejména s následujícími metodami řízení kvality Benchmarking, Model CAF, Systém řízení kvality dle metodiky ISO, Balanced Scorecard,
1.1
BENCHMARKING
Metoda benchmarkingu je založena na měření výkonu organizace, sdílení zkušeností a příkladů nejlepší praxe. Vytvářejí se systémy standardů, normativů, tzv. benchmarks, které umožňují srovnávání konkrétních služeb mezi jednotlivými obcemi. Vzájemným srovnáváním si organizace může uvědomit své slabé a silné stránky, učit se od nejlepších a hledat možnosti, jak v organizaci zakotvit případná zlepšení. Toto je důvodem, proč je tato metoda používána pro srovnávání služeb poskytovaných organizacemi veřejné správy. Benchmarking je umění učit se od společností, které provádějí některé úkoly lépe, než jiné společnosti. Rozdíl mezi úrovní kvality, rychlosti nebo nákladů vynikající společnosti a společnosti průměrné může být až desetinásobný. Cílem benchmarkingu je okopírovat „nejlepší“ praktiky buď v rámci odvětví, nebo napříč odvětvím. Možný postup organizace vyjadřuje cyklus bencharkingu [4]. výběr činností/oblast pro benchmarking, vypracování profilu služeb, sběr a analýza dat, stanovení pásma výkonu, identifikace nejlepších postupů, vypracování strategií pro porovnávání, vyhodnocení výsledků a procesů. Základem benchmarkingu je měření výkonu – tzv. metrický benchmarking. Jde o trvalý proces, kterým ověřujeme, zda jsme dosáhli stanovených cílů a hodnot. Umožňuje měřit, zda změny, které jsme realizovali na základě vyhodnocení nejlepší praxe, vedly skutečně k požadovaným cílům [2]. Silnou stránkou benchmarkingu je možnost organizace získat nové podněty. Při tvorbě souboru indikátorů je třeba vycházet z celkových běžných výdajů a výdajů rozpočtu, které se váží k jednotlivým druhům poskytovaných služeb. Tyto náklady se zjišťují z funkčního členění nákladů [1].
Obr. 1: Cyklus benchmarkingu
Zdroj:vlastní zpracování
1.2
CAF
Model CAF (Common Assessment Framework) vychází z modelu EFQM, nejčastěji je překládán jako Společný hodnotící rámec. Vznikl pod záštitou generálních ředitelů pro veřejnou správu Evropské unie. Cílem bylo podpořit myšlenu a principy řízení kvality ve veřejné správě a současně vytvořit jednotný a jednoduchý model pro hodnocení organizací veřejné správy [5]. Jedná se o jednoduchý sebehodnotící nástroj umožňující organizacím veřejné správy identifikovat jejich silné a slabé stránky a oblasti pro zlepšení. Výhodou modelu CAF oproti Modelu dokonalostí je právě jeho jednoduchost a nižší náklady na jeho aplikaci. Navíc hodnocení organizace mohou provést vlastní zaměstnanci, respektive skupina zaměstnanců vybraných z celé organizace. K hodnocení se používá bodová škála řazená vzestupně od nuly do pěti. Model CAF se skládá z devíti hlavních kritérií – pěti pro oblast předpokladů organizace („jak to funguje“) a čtyř pro oblast výsledků. Každé kritérium, resp. jeho subkritéria, se hodnotí pomocí šestibodových (0–5) panelu předpokladů a panelu výsledků. Čím vyšších hodnot organizace dosahuje, tím kvalitnější a efektivnější je její fungování. Model CAF neusiluje o hodnocení jakosti, ale hodnocení managementu organizace [6]. Obr. 2: Schéma modelu CAF
Zdroj: vlastní zpracování
1.3 BALANCED SCORECARD (BSC) Tato metoda je metoda k řízení strategického plánování a lze ji přeložit jako „metoda vyvážených ukazatelů“, někdy též jako „metoda vyváženého úspěchu“. Metoda vznikla v USA a je používána nejen tam, ale i v celé Evropě s velkými úspěchy v soukromém sektoru i veřejné správě. Metoda řeší strategickou a operativní rovinu řízení. Jádrem metody BSC je soubor vyvážených indikátorů, pomocí nichž je úsilí úřadu a organizací města nasměrováno stanoveným směrem. Před uplatněním metody BSC je proto třeba vyjasnit si vizi a strategické priority. Úkolem metody však není tuto vizi a strategii stanovit, ale zajistit jejich naplnění. Tato metoda je v zahraničí velmi užívanou metodou při strategickém řízení veřejného sektoru. V České republice zatím v organizacích veřejné správy není běžně uplatňována [5]. Jádrem metody je soubor vyvážených indikátorů, které jsou identifikovány pro jednotlivé oblasti tzv. strategické mapy. Strategická mapa graficky znázorňuje strategická témata (včetně jejich stručného popisu) a jejich vzájemné vazby většinou na jedné straně A4. Strategická témata jsou zpravidla vybrána pro šest základních úrovní: od vyjádření vize, přes stanovení priorit, strategických témat ve vztahu k občanům/zákazníkům, strategických témat v oblasti financování, interních procesů a v oblasti učení se a růstu. Pro každé strategické téma je vytvořen určitý počet měřítek (indikátorů), která zachycují pozitivní, případně negativní vývoj úspěšnosti daného tématu. K měřítkům se stanovuje jednoznačná metodika. Kromě tzv. tvrdých indikátorů (např. počet obyvatel, míra nezaměstnanosti, počet nových bytů) se používají i tzv. měkké faktory (např. index spokojenosti občanů, kvalita služeb, pocit bezpečí). Vzniklou tabulku měřítek potom nazýváme Balanced Scorecard. Dlouhodobým sledováním měřítek lze zjistit trend jejich vývoje. Vlastnosti, které má úspěšně zavedený BSC [7]: 1. Je vypracována strategická mapa se všemi perspektivami a je o ní politická shoda. 2. BSC na úrovni organizace veřejného sektoru jako celku (tzv. Top-Level BSC) obsahuje vyvážený poměr finančních a nefinančních měřítek a vyvážený počet indikátorů. 3. Na zavedení BSC pracuje v první fázi vrcholový management. 4. BSC je kaskádován (rozložen) na nižší úrovně řízení a postupně na osobní BSC 5. Systém je propojen s odměňováním. 6. Je propojen s plánováním. 7. Strategie je „středobodem“ řízení. Dojde ke zvýšení výkonnosti. Přednostmi tohoto modelu jsou přehlednost, vyváženost, měřitelnost, vytváří základnu pro odměňování [3]. Obr.3: Balance Scorecard
Zdroj:vlastní zpracování
2 HODNOCENÍ PŘÍNOSU METOD KVALITY PRO VEŘEJNOU SPRÁVU Prosazení moderních metod řízení a kvality je snadnější u organizací veřejné správy, které mají přímý vliv na rozvoj území či kvalitu života občanů nebo poskytují veřejnou službu „koncovým“ zákazníkům (oblast zdravotnictví, školství, „komunální“ služby, sociální oblast atd.) [3]. Všechny výše zmíněné metody jsou více či méně použitelné na organizace veřejné správy, a to v rozsahu odpovídajícím velikosti úřadu. Metody kvality lze hodnotit pozitivně, pokud jsou správně implementovány a využívány.
2.1 ZKUŠENOSTI S MODEL CAF Model CAF byl poprvé uplatněn na třech úřadech v České republice, Krajský úřad Liberec, Krajský úřad Olomouc a Městský úřad Vsetín. Následně byl zahájen projekt „Implementace modelů CAF do organizací územní veřejné správy“. Projektu se účastnilo 26 úřadů územních samospráv. Zkušenosti Městského úřadu Vsetín s metodou CAF Přínosem metody CAF pro Městský úřad Vsetín lze vidět v dalších inspiracích pro zlepšování. Dalším přínosem je hledání motivace pro zaměstnance – úspěch týdne, hodnocení spokojenosti zaměstnanců. Byly také stanoveny výkonnostní parametry pro odměňování pracovníků. Pozitivně lze hodnotit také to, že dosažené výsledky lze porovnávat s jinými organizacemi. Potřeba zlepšit strategické plánování vyústilo v použití metody BSC. Zkušenosti Státního úřadu inspekce práce se zavedením CAF Mezi hlavní přínosy projektu patří identifikace silných stránek organizace a příležitostí ke zlepšení. Návrhy opatření a implementace změn byly vytvořeny ve formě Akčního plánu zlepšování ve formě přehledné tabulky s indikací horizontu, ve kterém by měla proběhnout realizace konkrétního opatření, nebo změny. Mezi další přínosy patří zavedení modelu pro řízení kvality, který je nejvíce zastoupen ve Veřejné správě ČR. V oblasti řízení lidských zdrojů došlo ke zkvalitnění organizace vzdělávání, k zavedení kvalitnějšího systému hodnocení zaměstnanců. Inspektoři i ostatní klíčový zaměstnanci úřadu prostřednictvím prohlubujícího vzdělávání dále významně zvýšili své dosavadní kompetence k výkonu zákonem svěřených povinností. Přínosy modelu CAF pro orgány veřejné správy - zvýšení úrovně týmové práce napříč útvary úřadu, - pohled na činnost úřadu jako celku, - seznámení se s prací jiných útvarů, - prezentace úřadu jako organizace kladoucí důraz na poskytování kvalitních služeb občanům, - podpora identifikace procesů v rámci organizace, - možnost porovnat činnost a výkonnost organizace s jinými institucemi veřejného sektoru, - možnost spolupráce se zahraničními partnery, - uvědomění si silných i slabých stránek úřadu, - podpora kvantifikace činností úřadu, - zmapování sociálního klimatu, - důraz na informační toky, - CAF a interní audit, - Zvýšená výkonnost úřadu, - Dokonalejší evidence a hospodaření s majetkem, - Vyšší kvalita poskytovaných služeb, - Řada opatření by se realizovala i bez CAFu, ale model dává jistotu, že budou realizovány v termínech a navržených parametrech, - Aktivizuje zaměstnance. Zkušenosti úřadů, které se zapojily do implementace CAF potvrdily, že tento model je plně využitelný v podmínkách České republiky a že jeho implementace může zvyšovat kvalitu veřejné správy. Model CAF poskytuje jednoduchý rámec pro sebehodnocení úřadu.
2.2 ZKUŠENOSTI S MODELEM BENCHMARKING Model benchmarkingu byl využit v České republice v projektu „Cena a výkon“, který byl zaměřen na spolupráci statutárních měst při srovnávání kvality veřejných služeb a nákladů na jejich poskytování v oblasti svozu a likvidaci komunálního odpadu. Dalším projektem byl „Benchmarking v oblasti rozšířené působnosti obcí s rozšířenou působnosti“. Cílem tohoto projektu bylo analyzovat současný stav přenesené působnosti, porovnat jej mezi vybranými obcemi a najít optimální způsob zajištění. Benchmarking je možné uplatnit jak vně, tak uvnitř úřadu, např. mezi jednotlivými obory. V roce 2013 bylo do Benchmarkingové iniciativy zapojeno na 70 měst obcí s rozšířenou působností. Města se porovnávají v celkem 57 agendách, zejména výkonu státní správy, ale také samosprávy a provozních agend. Datová základna je průběžně kontrolována a opravována. Také metodika dat a ukazatelů se průběžně ověřuje a v případě zejména legislativních změn je aktualizována. Benchmarkingové porovnání provádí on-line databázový software, který má celou řadu funkcí umožňujících členům Benchmarkingové iniciativy vkládat data, provádět výběry dle stovek kriterií a jejich kombinací, modelování a optimalizaci, kumulativní nápočty. Rozsáhlá datová základna v softwarové aplikaci, která nyní obsahuje data již za období 10 let je využívána ke tvorbě celkových analýz konkrétních agend nebo souboru agend. Dat z databáze lze využít také pro účely analýz na míru konkrétního města, včetně např. SWOT analýzy úřadu. Závěry definované na základě interpretace jednoho či dvou ukazatelů bez posouzení širšího kontextu agendy mohou být zavádějící. V analýzách jsou proto výsledky porovnávání vždy vyhodnocovány v širším kontextu dalších dat a souvisejících ukazatelů v konkrétní agendě, případně i v souvisejících agendách, v časových řadách a trendech. Zkušenosti Městského úřadu Vsetín s benchmarkingem Tato metoda pomohla Městskému úřadu Vsetín při nalezení a uplatňování dobré praxe. Zásluhou této metody bylo zapojení Vsetína do Národní sítě Zdravých měst. Dále zapojení do výkonu státní správy – zvyšování kvality a výkonnosti. Zkušenosti Města Moravská Třebová s benchmarkingem Přínosy benchmarkingu pro Moravskou Třebovou - Úroveň práce úřadu se nachází na stejné úrovni se srovnatelnými úřady, - Některá srovnání byla vodítkem a podporou při navrhování změn v počtu zaměstnanců, - Uveřejňované dobré praxe, - Setkání s kolegy a související neformální výměna zkušeností a názorů. Zapojení do benchmarkingu přináší důležité informace a podněty pro zlepšení řízení úřadu. Čím více úřadů se zapojí do srovnávání, tím více bude toto srovnávání objektivnější, bude mít vyšší vypovídací schopnost.
2.3 ZKUŠENOSTI S MODELEM BALANCED SCORECARD Balanced Scorecard je použitelný v organizacích, které mají jasně dané své strategie a uplatňují princip strategického řízení.
ZÁVĚR Metody zvyšování kvality jsou využívány obcemi České republiky zatím poměrně krátkou dobu, z tohoto důvodu zatím nelze objektivně posoudit celkový dopad na efektivnost poskytování veřejných služeb. Zkušenosti úřadů, které se zapojily do implementace CAF, potvrdily, že tento model je plně využitelný v podmínkách České republiky a že jeho implementace může zvyšovat kvalitu veřejné správy. Výhodou benchmarkingu je možnost uplatnění jak uvnitř, tak vně úřadu. Balanced Scorecard lze užít v organizacích, jejichž strategie je jasně daná. Všechny výše zmíněné metody jsou více či méně použitelné na organizace veřejné správy, a to v rozsahu odpovídajícím velikosti úřadu. Metody kvality lze hodnotit pozitivně, pokud jsou správně implementovány a využívány.
LITERATURA [1]
BALÁŽOVÁ, E. Benchmarking služieb miestnej samosprávy na Slovensku. Bratislava: Transparency International Slovensko, 2006. ISBN 80-89244-09-2
[2] [3] [4] [5] [6]
[7]
HONUS, R. „Co je to benchmarking.“ in Sborník příspěvků 1. české národní konference kvality ve veřejné správě s mezinárodní účastí. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2004 HUŠEK, Z.; ŠUSTA, M.; PŮČEK, M. Aplikace metody Balanced Scorecard (BSC) ve veřejném sektoru. Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti, 2006. KOTLER, P., KELLER, K. L. Marketing Management. Praha: Grada Publishing, 2007. ISBN 97880-247-1359-5. PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: Grada Publishing, 2007. ISBN 978-80-247-2097-5. PŮČEK, M. a kol. Zlepšování organizací pomocí sebehodnocení. Aplikační příručka modelu CAF (Common Assessment Framework) pro samosprávné úřady. Praha: Národní politika podpory jakosti, 2005. ŠUSTA, M. Prezentace a podklady k systémovému myšlení a dynamické Scorecard. Ostatní interní podklady k BSC. Nepublikováno. Praha: Proverbs, a.s., 2006.
Adresa autora: Ing. Hana Kočková Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, fakulta ekonomická, katedra financí a účetnictví
[email protected]
QUALITY MANAGEMENT IN LOCAL GOVERNMENT Abstract This paper deals with improving the quality of public administration. This quality can be increased by using modern management methods used by the private sector. These methods include the CAF model, benchmarking, BSC model. Improving the quality has an impact on the efficiency of service delivery. The first part analyzes the modern methods of improving the quality of CAF model, benchmarking and BSC model. Another section is devoted to the implementation of these methods in public administration.
Key words: CAF, BSC, benchmarking, quality of public administration
JEL Classification H00, H83, M00
