SAMENVATTING AFO161
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister om goedkeuring niet te onthouden aan de institutionele fusie tussen SO Openluchtschool en (V)SO Mytylschool De Schalm, beide scholen onder het bevoegd gezag van INOS, Stichting Katholiek Onderwijs Breda, waarbij het brinnummer van SO Openluchtschool ophoudt te bestaan. De commissie oordeelt voor wat betreft de menselijke maat dat er een school ontstaat van een gemiddeld grote omvang, maar niet met een omvang van dien aard dat de menselijke maat reeds dan in gevaar komt. De omvang van aanvrager, het bevoegd gezag van meer dan tienduizend leerlingen, is een van de grootste in Nederland voor de sector primair onderwijs die hij overwegend bediend. Die omvang verandert met de gevraagde fusie evenwel niet. De commissie overweegt dat het geen aanwijzingen heeft te constateren dat de organisatie door de voorgenomen fusie in complexiteit toeneemt. Zij geeft evenwel aanvrager in overweging op korte termijn met de betrokken samenwerkingsverbanden voor Passend Onderwijs nader uitwerking te geven aan de gevolgen voor de bekostiging binnen de verbanden en van de betrokken scholen. Met betrekking tot de keuzevrijheid oordeelt de commissie dat de scholen die samengaan geen overlap hebben in hun aanbod en dat reeds voor de fusie geen sprake is van alternatieve aanbieders voor de onderwijssoorten in het samenwerkingsverband. Voor wat betreft de evenwichtige spreiding van onderwijsvoorzieningen verandert er naar het oordeel van de commissie niets: aanvrager is voornemens het aanbod in de onderwijssoort voort te zetten en op termijn (een deel) van de voorziening te verhuizen. Naar het oordeel van de commissie is daarom geen sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid van ouders ter plaatse als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling.
1
BEOORDELING AFO161 Zaaknummer: OND/2015/14101 - AFO161 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de institutionele fusie in het speciaal onderwijs van: •
SO Openluchtschool, een school voor speciaal onderwijs aan langdurig (somatisch) zieke 1 kinderen. Op de school staan 85 leerlingen ingeschreven in het speciaal onderwijs,
•
(V)SO Mytylschool De Schalm, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs aan langdurig zieken, lichamelijk gehandicapten en meervoudig gehandicapten, lichamelijk en 2 zeer moeilijk lerenden. Op de school staan 212 leerlingen ingeschreven in zowel het speciaal onderwijs als in het voortgezet speciaal onderwijs. Er zijn geen leerlingen ingeschreven voor het speciaal onderwijs aan leerlingen die langdurig (somatisch) ziek zijn.
en
3
De scholen vallen beide onder het bevoegd gezag van INOS, Stichting Katholiek Onderwijs Breda , (hierna: INOS) en zijn gehuisvest in die gemeente. INOS is tevens het bevoegd gezag van een derde 4 school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, de (V)SO Liduinaschool met 426 leerlingen in zowel het speciaal als het speciaal voortgezet onderwijs. De drie scholen waren voor de invoering van Passend Onderwijs scholen voor uitsluitend cluster 3 onderwijs. INOS is het bevoegd gezag van 29 scholen, waarvan als gezegd drie voor (voortgezet) speciaal onderwijs, één speciale school voor basisonderwijs en 25 scholen voor basisonderwijs, allen gehuisvest in de gemeente Breda. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het onderwijs aan ruim negenduizend leerlingen in het basisonderwijs, ruim driehonderd in het speciaal basisonderwijs en ruim zevenhonderd in het speciaal en speciaal voortgezet onderwijs. Alle scholen onder het bevoegd gezag verzorgen onderwijs naar rooms-katholieke richting.
1. Aanvraag en proces Op 3 juni 2015 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/2015/14101 bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Bij de aanvraag zijn gevoegd: de fusie-effectrapportage, de brief van 28 januari 2015 aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda met het verzoek aanvrager te adviseren, het verzoek van aanvrager van 24 april 2015 aan de betrokken medezeggenschapsraden voor instemming, de instemmende verklaring van de medezeggenschapsraad (hierna: MR) van SO Openluchtschool van 27 mei 2015, de instemmende verklaring van diezelfde datum van de MR van De Schalm, de instemmende veerklaring van de MR van de Liduinaschool van 26 mei 2015, de instemmende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (hierna: GMR) van 28 mei 2015 en tot slot het Fusiedocument Scholenfusie (Voortgezet) Speciaal Onderwijs Liduinaschool, Mytylschool De Schalm Openluchtschool, versie 15 april 2015. Geen van de instemmende verklaringen was ondertekend. Aanvrager heeft 9 juni 2015, ontvangend door de dienst op 11 juni 2015, alsnog de getekende instemmende verklaringen ontvangen.
1
Het brinnummer van de school is 16SN. Het brinnummer van de school is 02RK. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41407. 4 Het brinnummer van de school is 21RO 2
2
Aanvragers zijn bij brief van 26 juni 2015, kenmerk OND/2015/14891 M, op de hoogte gesteld dat de aanvraag was ontvangen en dat deze in behandeling is genomen.
2. Doel en motivatie fusie Aanvrager onderbouwt zijn aanvraag met een beroep op de invoering van Passend Onderwijs alsook op veranderde inzichten, mede geregeld met Passend Onderwijs, over het organiseren van onderwijs aan leerlingen met somatische en/of psychische beperkingen. Aldus aanvrager wordt niet langer de beperking van de leerling als 'leidend voor de onderwijsvraag', gezien, maarde ondersteuningsbehoefte die elke leerling heeft. Dit heeft (in 2003) geleid tot wetgeving waarbij het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs is verdeeld in vier clusters. Onderwijssoorten die enige mate van overeenkomst met elkaar hadden, zijn ondergebracht in gelijke clusters. Voorts moesten scholen in een cluster zich aansluiten bij een REC - een "regionaal expertisecentrum'. Inzichten ter zake zijn voortgeschreden en inmiddels is de wetgeving "Passend Onderwijs' van kracht. In die wetgeving is bepaald dat het onderwijs "in de volle breedte' ervoor verantwoordelijk is dat iedere leerling een onderwijsaanbod krijgt dat bij zijn mogelijkheden/beperkingen past. Binnen alle scholen van INOS (en zeker de scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs) richt het onderwijs zich ook steeds meer (overeenkomstig de bedoeling van de wetgever) op de "mogelijkheden' van de leerling en steeds minder op de beperking (handicap) die een leerling heeft. Daarbij past niet een onderscheid tussen verschillende schooltypen. Dat onderscheid wil aanvrager met de beoogde scholenfusie opheffen. Aanvrager wil twee scholen inrichten, waarbij één school zich richt op de jongere leerling (tot en met ca. 12 jaar) en één school zich richt op de oudere leerling (vanaf ca. 13 jaar). Nauw samenhangend met de onderwijsinhoudelijke argumenten zijn er ook organisatorische argumenten. De ondersteunende diensten kunnen worden gecentraliseerd en mogelijk kan ook - op kortere of langere termijn - de huisvesting worden gecentraliseerd, wat grote mogelijkheden schept t.a.v. het te geven onderwijs. Een dergelijke betere efficiency komt rechtstreeks ten goede aan de onderwijskwaliteit meent aanvrager.
3. Beoordeling menselijke maat 5
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 6 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat (schaal)grootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogischedidactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan 7 een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte INOS heeft nu drie scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs onder haar bestuur met in totaal 723 leerlingen. INOS is een intersectoraal bestuur en is tevens het bevoegd gezag van één school voor speciaal basisonderwijs en 25 scholen voor (regulier) basisonderwijs onder zijn gezag. In de sector primair onderwijs verzorgt het bestuur onderwijs aan ruim negenduizend leerlingen. Het is derhalve 5
Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 7 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p. 20. 6
3
een van de grootste besturen in deze sector. Omdat het een institutionele fusie betreft, verandert de omvang van het bestuur niet. Het aantal scholen voor speciaal onderwijs onder zijn gezag verandert wel: dit neemt af van drie naar twee. Met 297 leerlingen is de nieuwe school in de sector speciaal onderwijs relatief groot, maar ook niet dusdanig groot dat er een probleem ontstaat met de menselijke maat. 3.3 Beoordeling complexiteit van de organisatie INOS verzorgt onderwijs in twee sectoren, de sector primair en de sector speciaal onderwijs, het is derhalve een intersectoraal bestuur. Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) blijkt dat intersectorale besturen, , meer kans hebben op kwalitatief zwakke en zeer zwakke scholen. De Inspectie omschrijft een mogelijke oorzaak voor het relatief hoge percentage zwakke en 8 zeer zwakke scholen onder het gezag van dit type besturen in het Onderwijsverslag 2011-2012 : “De oorzaken waardoor sectoroverstijgende besturen vaker (zeer) zwakke scholen onder zich hebben, zijn nog onvoldoende onderzocht. Waarschijnlijk speelt hier een rol dat zo’n bestuur rekening moet houden met uiteenlopende systemen van wet- en regelgeving en met uiteenlopende manieren waarop het onderwijs in de verschillende sectoren wordt vormgegeven. Wellicht missen deze besturen de focus en de deskundigheid om de kwaliteit in dergelijke situaties te stimuleren en te borgen.” Ieder van de scholen van INOS heeft evenwel het vertrouwen van de Inspectie van het Onderwijs en heeft een basistoezichtarrangement. 9
Het samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO.30.03 Optimale Onderwijs Kans , één van de twee samenwerkingsverbanden waarin aanvrager participeert, onderschrijft weliswaar de positieve gevolgen die van de fusie mogen worden verwacht en is over het algemeen positief over de voorgenomen fusie, maar signaleert voor wat betreft de complexiteit van de bekostiging van de organisatie wel een risico. De verdeling van de leerlingen over de huidige scholen loopt parallel met 10 de bekostigingscategorieën waarvoor de leerlingen zijn geïndiceerd. SO Openluchtschool bedient uitsluitend leerlingen in categorie 1 en de Mytylschool De Schalm in categorie 2 en 3. Samen met de gevraagde fusie is aanvrager voornemens op de school die ontstaat onderwijs aan te bieden aan leerlingen van 4 tot 12 jaar. De Liduinaschool gaat onderwijs aanbieden aan leerlingen ouder dan 12 jaar. Dit betekent volgens het samenwerkingsverband dat de bekostigingscategorieën, althans de leerlingen van de drie scholen, zullen worden herverdeeld en niet langer langs die lijnen kunnen worden gescheiden. Het samenwerkingsverband meent dat, hoewel het vertrouwt op de goede uitkomst, over de complexiteit van bekostigingsstromen in het samenwerkingsverband en met aanvrager nog goede afspraken moeten worden gemaakt. De complexiteit van de bekostiging van het samenwerkingsverband alsook die van de organisatie zal naar verwachting dus toenemen.
4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed uit te kunnen 11 oefenen. Voor het bestuur dient de fer om zich te vergewissen van het draagvlak onder de belanghebbenden. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat, kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is 8
Inspectie van het Onderwijs, ‘De staat van het onderwijs’ Onderwijsverslag 2011-2012, april 2013, p.266 e.v. Zie ook verder de zienswijze het samenwerkingsverband onder 4.2. 10 Met de invoering van Passend Onderwijs is het onderscheid naar cluster 3 of 4 minder relevant geworden. Leerlingen worden niet langer geïndiceerd en toe geleid naar één van de twee clusters, maar onderscheiden naar hun zorgbehoefte. Deze leerlingen worden onderverdeeld in drie (bekostigings)categorieën. Categorie ‘laag’ (of categorie 1), is ongeveer gelijk aan de huidige bekostiging voor zeer moeilijk lerende kinderen en langdurig zieken in cluster 3 en cluster 4; categorie ‘midden’ (of categorie 2), is oongeveer gelijk aan de huidige bekostiging voor lichamelijk gehandicapten, of categorie ‘hoog’ (of categorie 3), is ongeveer gelijk aan de huidige bekostiging voor meervoudig gehandicapten. 11 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11. 9
4
het belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 66b, eerste lid, aanhef en onder b, van de WEC wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO van aanvragers de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen ontvangen. Zowel de MR van Mytylschool De Schalm, verklaring van 27 mei 2015, van SO Openluchtschool, verklaring van 27 mei 2015, van de Liduinaschool, verklaring van 26 mei 2015, als de GMR van de stichting, verklaring van 28 mei 2015, stemmen in met de voorgenomen fusie. De medezeggenschapsorganen stemmen niet alleen in met de gevraagde fusie, samenvoeging van de Mytylschool De Schalm en SO Openluchtschool, maar ook met de samenvoeging van de drie scholen tot twee scholen waarvan de een onderwijs gaat verzorgen aan leerlingen in de leeftijd van 4 tot 12 jaar en de andere aan leerlingen van 13 tot 20 jaar. Dit is een feitelijke herverdeling van de leerlingen die op de scholen staan ingeschreven. Gezien het feit dat van de betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden instemmende verklaringen zijn overgelegd, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie van onderwijsinstellingen is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies vragen aan de colleges van burgemeester en wethouders van betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. Als te doen gebruikelijk heeft de commissie tevens de zienswijze van de betrokken samenwerkingsverbanden voor Passend Onderwijs meegewogen. Advies van het college van burgemeester en wethouders Onderdeel van de fer maakt tevens uit het advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda met dagtekening 20 mei 2015. Het college lijkt de motivering van aanvragers over te nemen en adviseert geen bezwaar te hebben tegen de voorgenomen fusie. Het advies is aldus het college tevens ingegeven door het advies van de “coöperatie Breedsaam”. De coöperatie is afzonderlijke rechtspersoon actief in de gemeente waaraan de elf schoolbesturen in het funderend 12 onderwijs in Breda, waaronder aanvrager, deelneemt. Advies van de betrokken samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs Aanvrager participeert voor zijn scholen voor speciaal onderwijs in één samenwerkingsverband voor primair onderwijs, PO30.03 Optimale Onderwijs Kans. Als te doen gebruikelijk heeft de commissie het verband gevraagd naar zijn zienswijze met betrekking tot de voorgnomen fusie. Het verband is over het algemeen positief over de voorgenomen fusie en onderschrijft de motieven van aanvrager. Op termijn zal een kosten reductie kunnen worden gerealiseerd door centralisering, de wens betere zorg en onderwijs te kunnen bieden door een meer flexibel aanbod en het vult daarenboven aan dat het personeel ook baat zal hebben bij de voorgenomen fusie. Ook het personeel zal immers breder inzetbaar worden, waardoor ook voor het personeel de focus op zuiver een onderwijssoort kan worden uitgebreid. Het personeel zal aldus beter in staat zijn om kwalitatief betere zorg en onderwijs te bieden aan leerlingen met (uiteenlopende) zorgbehoeften. Het samenwerkingsverband geeft evenwel aan dat door de herverdeling van de leerlingen over twee scholen in plaats van drie, een overzichtelijke 12
De schoolbesturen zijn de leden van de coöperatie, een rechtspersoonsvorm die veel overeenkomsten vertoont met die van een vereniging. Aan de coöperatie is het eigendom van tachtig schoolgebouwen overgedragen. De verantwoordelijkheid van de onderwijshuisvesting in de gemeente is aldus “doorgedecentraliseerd”.
5
verdeling van de drie bekostigingscategorieën langs de lijnen van de drie brinnummers verloren gaat. De bekostiging door het samenwerkingsverband en de verdeling hiervan over de scholen wordt hierdoor meer complex. Hoe aanvrager en het samenwerkingsverband de bekostigingsstromen verder gaan reguleren, moet nog worden uitgewerkt. Aanvrager participeert tevens in het samenwerkingsverband Passend Onderwijs voor het voortgezet onderwijs, VO30.03 St. Regionaal Samenwerkingsverband Breda en omgeving. Dit samenwerkingsverband geeft aan positief te staan tegenover de voorgenomen fusie Gezien het vorenstaande, de overwegend positieve zienswijze van de betrokken samenwerkingsverbanden en het positieve advies van de gemeente, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert.
5. Effect op keuzevrijheid Met artikel 66c, eerste lid, van de WEC, wordt voorgeschreven dat een fusie niet kan plaatsvinden zonder voorafgaande goedkeuring hiertoe van de minister. Indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijs, in het bijzonder ten aanzien van de evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen binnen het voedingsgebied op significante wijze wordt belemmerd, kan de minister diens goedkeuring onthouden. 13
In de memorie van toelichting wordt de bepaling toegelicht: “Voor het speciaal onderwijs is toegankelijkheid in de zin van spreiding van de (v)so-voorzieningen het belangrijkste criterium. Binnen een netwerk van samenwerkingsverbanden (WSNS), voortgezet onderwijs en de regionale expertisecentra voor cluster 3 en 4 moet voor alle leerlingen een passend onderwijsaanbod worden gerealiseerd. Gelet hierop is het van belang dat bij een fusie sprake blijft van voldoende aanbod van scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs om voor alle leerlingen dat passend onderwijsaanbod te realiseren. In de beoordeling wordt nagegaan of er na de fusie in de regio nog voldoende (v)sovoorzieningen zijn voor leerlingen die overwegend zijn aangewezen op orthopedagogische ondersteuning. Hiervoor wordt de situatie voor fusie vergeleken met de te verwachten situatie erna. Als het aanbod door de fusie verschraalt, weegt dat zwaar bij het oordeel over de fusie. Onder verschralen wordt verstaan dat de afstand tot een vso-voorziening zo groot wordt dat het uitgangspunt “thuis-nabij-onderwijs” in gevaar komt.” In artikel 13 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling) wordt ‘significante belemmering’ als bedoeld in artikel 66c, eerste lid, van WEC, nader uitgewerkt. Hierin staat dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering indien er door de voorgenomen institutionele fusie niet langer sprake is van een evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen ten behoeve van een bepaalde onderwijssoort in het speciaal onderwijs, respectievelijk het voortgezet speciaal onderwijs in het gebied dat gelet op de betreffende onderwijssoort op een maatschappelijk aanvaarde afstand voor de leerlingen is gelegen, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. In de toelichting op de Regeling staat verder: “Keuzevrijheid heeft dan ook vooral betrekking op de spreiding van onderwijsvoorzieningen ten behoeve van de betreffende onderwijssoort in het speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs op redelijke afstand” en verderop: “In vergelijking met het aantal reguliere scholen, is het aantal scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs beperkt. Daarbij is de spreiding over het land ongelijk. Een institutionele fusie kan dan ook al snel leiden tot een vermindering van de keuzevrijheid van ouders, het onderwijsaanbod en het aantal aanbieders. Een belemmering is significant indien het aantal voorzieningen voor (voortgezet) speciaal onderwijs afneemt zonder dat is voorzien in een volwaardig alternatief”. Gelet op het bepaalde in artikel 13 van de Regeling moet worden bepaald of door de voorgenomen fusie iets wijzigt in de spreiding van de voorzieningen op een dusdanige wijze dat die spreiding niet langer evenwichtig is. 13
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p. 14-15.
6
5.1 Bepaling fusiegebied Voor een beschouwing van het effect van de fusie op de keuzevrijheid bepaalt de commissie vooraleerst het gebied waarin de fusie haar voornaamste effect sorteert. Uit de gegevens van de herkomst van de leerlingen blijkt dat een overwegend deel van de SO Openluchtschool komt uit de gemeenten Breda en Etten-Leur; een overwegend deel van de leerlingen van Mytylschool De Schalm komt uit Breda en Oosterhout. Het relevant voedingsgebied van beide scholen beperkt zich aldus tot de samenwerkingsverbanden die zij bedienen; die voor Breda en omstreken. 5.2 Spreiding voorzieningen Binnen het samenwerkingsverband is een tweede bestuur voor speciaal en speciaal voortgezet 14 onderwijs actief, Stichting Het Driespan , verantwoordelijk voor het speciaal en speciaal voortgezet onderwijs aan drie scholen, verdeeld over vier geregistreerde locaties, waarvan één in Breda. Het bestuur bood voor de invoering van Passend Onderwijs uitsluitend cluster 4 onderwijs aan. De verdeling van het aantal leerlingen dat voor de samenwerkingsverbanden is geïndiceerd tussen de stichting en de verdeling van die leerlingen over de scholen en locaties is de volgende in het speciaal onderwijs: bevoegd gezag Stichting 'Het Driespan'
INOS, Stg. Kath. Onderw. Breda
Naam Het Berkenhofcollege De Koperakker Het Warandecollege (V)SO Mytylschool De Schalm SO Openluchtschool (V)SO Liduinaschool
Gemeente
categorie 1
Breda
122
122
Zundert
137
137
Oosterhout
105
105
Breda
categorie 2
60
Breda
59
Breda
140
categorie 3
30
Eindtotaal
90 59
30
170
De verdeling voor het voortgezet speciaal onderwijs is de navolgende:
bevoegd gezag
Stichting 'Het Driespan'
INOS
Naam Het Berkenhofcollege Het Aventurijncollege Het Warandecollege (V)SO Mytylschool De Schalm (V)SO Liduinaschool
categor ie 2
Gemeente
categorie 1
Breda
385
385
Bergen op Zoom
7
7
Oosterhout
30
30
Breda
21
Breda
178
27
categorie 3
Eindtotaal
24
72
44
222
Uit de verdeling geregistreerd door aanvrager ten behoeve van de bekostiging voor het schooljaar 2015/16 en (dus) per teldatum 1 oktober 2014 blijkt dat het aanbod van de scholen waarvoor goedkeuring van de fusie wordt gevraagd, elkaar niet overlapt. Voor SO Openluchtschool zijn alleen leerlingen geïndiceerd voor categorie 1 en in de leeftijd van 4 tot 12 jaar geregistreerd en voor Mytylschool De Schalm alleen leerlingen in categorie 2 en 3 in de leeftijd van 4 tot 12 jaar én leerlingen in de alle drie de categorieën maar in de leeftijd van 13 tot 20 jaar.
14
Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is 41200.
7
De gegevens die voor het laatst bij DUO zijn geregistreerd met betrekking tot de onderwijssoorten die aanvrager aanbiedt, bevestigen dat het aanbod van de scholen van elkaar verschilt. Op zowel SO Openluchtschool als op Mytylschool De Schalm wordt weliswaar onderwijs aangeboden aan leerlingen die langdurig (somatisch) ziek zijn, maar op SO Openluchtschool wordt géén voortgezet speciaal onderwijs aangeboden en op Mytylschool De Schalm alléén voortgezet speciaal onderwijs in de onderwijssoort. 5.3 Conclusie keuzevrijheid speciaal onderwijs Op de school die ontstaat door de fusie zal het aanbod worden verzorgd dat eerder op SO Openluchtschool werd aangeboden. Een aanbod dat eerder niet op de Mytylschool De Schalm werd aangeboden. Uit de gegevens van DUO blijkt dat een alternatief voor het aanbod van aanvrager binnen het samenwerkingsverband niet voorhanden is. Dit is zowel voor als na de voorgenomen fusie het geval. Ook indien en voor zover de huisvesting van aanvrager wordt aangepast op de nieuwe situatie, zal het aanbod van aanvrager op de SO Openluchtschool uitsluitend worden verplaatst binnen de gemeente. Vergelijkbaar met haar advies van 17 juli 2014 door de commissie geregistreerd als AFO108 en gepubliceerd op haar website, overweegt de commissie dat door het ontbreken van een overlap in het aanbod van aanvrager en omdat aanvrager het aanbod voortzet op dezelfde locatie, maar beperkt sprake is van een effect op de keuzevrijheid en de evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen. Naar het oordeel van de commissie is daarom geen sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid van ouders ter plaatse als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling.
6. Rechtvaardigingsgronden en fusiedoelen In artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: - de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; - de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en - de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse is geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze. Hieronder gaat de commissie in op de demografische ontwikkelingen relevant voor de gevraagde fusie, alsook kort op het voorzienbaar effect van de invoering van Passend Onderwijs op de instroom van leerlingen op de betrokken scholen. Volledigheidshalve beoordeelt de commissie de openbare financiële gegevens van het latende en het ontvangende bestuur. 6.1 Continuïteit in samenhang met passend onderwijs Uit de leerlingengegevens van de betrokken scholen geregistreerd door aanvragers ten behoeve van de bekostiging blijkt dat het aantal leerlingen op Mytylschool De Schalm relatief stabiel is gebleven in de afgelopen 5 jaren. Het leerlingaantal van SO Openluchtschool is met ruim 30% teruggelopen in dezelfde perioden. Een deel van de terugloop in het aantal leerlingen kan worden verklaard door de demografische ontwikkelingen in het gebied van het samenwerkingsverband. Voor de periode tussen 2014 en 2019 wordt een afname in de basisgeneratie voorspeld van 4%. Dit is vergeleken met de demografische ontwikkeling over heel Nederland een relatief beperkte afname. Dit zal effect hebben op de instroom van het aantal leerlingen naar de scholen. Zoals de commissie eerder heeft overwogen, onder meer in haar advies van 17 februari 2015 door haar geregistreerd als AFO138 en gepubliceerd op haar website, kan ook de verevening van de bekostiging die gepaard gaat met de invoering van Passend Onderwijs effect hebben op de ontwikkeling van het leerlingaantal dat een school, in het bijzonder een speciale school voor basisonderwijs, bezoekt. Het is immers voorspelbaar dat een negatieve verevening van de bekostiging van de betrokken samenwerkingsverbanden gevolgen heeft voor het beleid van de verbanden met betrekking tot de doorverwijzing van leerlingen
8
met een bijzondere zorgbehoefte. Voor het betrokken samenwerkingsverbanden geldt een negatieve verevening van ongeveer twee miljoen voor het samenwerkingsverband primair onderwijs en een 15 positieve verevening van 1,3 miljoen voor het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. Voor het betrokken samenwerkingsverband primair onderwijs PO30.03 betekent de negatieve verevening in feite dat een bezuiniging moet worden gerealiseerd in de periode van 2015 tot 2020. Het is niet onwaarschijnlijk dat het beleid van het samenwerkingsverband zich zal richten op een beperking van het aantal verwijzingen. Aanvragers hebben niet aangegeven de voorgenomen fusie te overwegen vanwege de verwachte afname van het leerlingaantal dat de school bezoekt. Dat het leerlingaantal zal afnemen, noch de omvang van de afname hiervan, vanwege de invoering van Passend Onderwijs kan op basis van de gegevens waarover de commissie beschikt niet worden beoordeeld. Zij onthoudt zich reeds daarom van een oordeel over de vraag of de mate waarin de afname van het leerlingaantal plaats zal vinden en of deze een eventuele significante belemmering als gevolg van de voorgenomen fusie rechtvaardigt. Zij heeft immers geen aanleiding dit nader te onderzoeken. 6.2 Financiële continuïteit Tevens heeft de commissie, zij het een beperkt, onderzoek gedaan naar de openbare gegevens die beschikbaar zijn over de financiële situatie waarin aanvragers verkeren. Uitgangspunt bij een oordeel 16 over de financiële situatie zijn de normen die de Inspectie van het Onderwijs hanteert. jaar 2009 2010 2011 2012 2013
liquiditeit 1,28 1,01 1,2 1,33 1,19
rentabiliteit -2,9 -2,1 -1,1 1 3
solvabiliteit 1 0,49 0,58 0,55 0,58 0,6
solvabiliteit 2 0,67 0,67 0,67 0,69 0,69
De rentabiliteit van het bestuur blijkt in de periode die de cijfers beslaan zich ten goede te hebben ontwikkeld. De rentabiliteit lijkt, in ieder geval over 2012, weer ruim boven de norm van de Inspectie te zitten. Daarenboven geeft aanvrager aan de kosten voor de gevraagde fusie, die bestaan uit het deel van de vaste voet voor de school die verdwijnt dat niet wordt gecompenseerd door fusiemiddelen, te kunnen dragen.
7. Conclusie Aanvrager onderbouwt zijn aanvraag met een beroep op de invoering van Passend Onderwijs alsook op veranderde inzichten, mede geregeld met Passend Onderwijs, over het organiseren van onderwijs aan leerlingen met somatische en/of psychische gebreken. Hij heeft de wens te komen tot speciaal onderwijs verzorgd aan twee scholen die zich van elkaar onderscheiden door de leeftijd van de leerlingen in plaats van door de onderwijssoort die de school aanbiedt. De commissie oordeelt voor wat betreft de menselijke maat dat er een school ontstaat van een gemiddeld grote omvang, maar niet met een omvang van dien aard dat de menselijke maat reeds dan in gevaar komt. De omvang van aanvrager, het bevoegd gezag van meer dan tienduizend leerlingen, is een van de grootste in Nederland voor de sector primair onderwijs die hij overwegend bediend. Die omvang verandert met de gevraagde fusie evenwel niet. De commissie overweegt dat het geen 15
Deze verevening is in feite een herverdeling van het ondersteuningsbudget van de scholen tussen 2015 en 2020. Na de invoering van Passend Onderwijs wordt dit budget per samenwerkingsverband vastgesteld aan de hand van het aantal leerlingen binnen het verband, in plaats van per leerling die is geïndiceerd. Het verschil in de bekostiging dat de samenwerkingsverbanden zouden ontvangen wanneer de wet- en regelgeving ongewijzigd zou blijven en de bekostiging die zij op basis van de nieuwe regeling gaan ontvangen, is de omvang van de verevening. 16 Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: Liquiditeit 0,5 of lager; Rentabiliteit meerjarig 0 en Solvabiliteit 0,2 of lager.
9
aanwijzingen heeft te constateren dat de organisatie door de voorgenomen fusie in complexiteit toeneemt. Met het samenwerkingsverband is de commissie van mening dat onderwijsinhoudelijke motieven doorslaggevend moeten zijn bij het besluit over te gaan tot een fusie als die wordt gevraagd. Aanvrager zou zich er niet van moeten laten weerhouden de onderwijsinhoudelijke doelen na te streven vanwege alleen bekostigingstechnische aspecten. Zij geeft evenwel aanvrager in overweging op korte termijn met de betrokken samenwerkingsverbanden voor Passend Onderwijs nader uitwerking te geven aan de gevolgen voor de bekostiging binnen de verbanden en van de betrokken scholen. Met betrekking tot de keuzevrijheid oordeelt de commissie dat de scholen die samengaan geen overlap hebben in hun aanbod en dat reeds voor de fusie geen sprake is van alternatieve aanbieders voor de onderwijssoorten in het samenwerkingsverband. Voor wat betreft de evenwichtige spreiding van onderwijsvoorzieningen verandert er naar het oordeel van de commissie niets: aanvrager is voornemens het aanbod in de onderwijssoort voort te zetten en op termijn (een deel) van de voorziening te verhuizen. Naar het oordeel van de commissie is daarom geen sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid van ouders ter plaatse als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling.
8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de institutionele fusie tussen SO Openluchtschool en (V)SO Mytylschool De Schalm, beide scholen bevinden zich onder het bevoegd gezag van INOS, Stichting Katholiek Onderwijs Breda. Het brinnummer van SO Openluchtschool houdt door de fusie ok te bestaan. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag op 7 juli 2015 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
10
