Samenvatting advies
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen enerzijds het verdwijnende bevoegd gezag Bobob en anderzijds de verkrijgende schoolbesturen Primus, De Basis, Odyssee en PROLOOG. Primus verwerft met de voorgenomen fusie een aandeel in het onderwijsaanbod van 18% in de gemeenten waar hij actief is; De Friese Meren en Heerenveen. PROLOOG krijgt een aandeel in het aanbod van 50% naar het aantal scholen in de gemeente Leeuwarden en Odyssee krijgt een aanbod van 13% naar het aantal scholen in de gemeente Sudwest Fryslan. Geen van deze voorgenomen fusies leidt tot een significante belemmering in de zin van artikel 10 en artikel 12 van de Regeling en respectievelijk 64c van de WPO en 66c van de WEC. De voorgenomen bestuurlijke fusie van Bobob met De Basis levert weliswaar een daadwerkelijke belemmering op van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze, als bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO en artikel 10 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs, maar deze is gerechtvaardigd gezien de dreiging van de continuïteit van het aanbod wanneer de fusie achterwege blijft. De rechtvaardiging van de voorgenomen fusie is erin gelegen dat door de gemeentelijke herindeling die tot stand is gekomen bij formele wet, aanvragers zich genoodzaakt zien te fuseren als op aangevraagde wijze; een verdeling langs de (nieuw) geografische grenzen van de betrokken gemeenten. Hoewel alternatieven denkbaar zijn lijken de vier gemeenten de opdeling opgelegd te hebben.
1
ADVIES
Zaaknummers: OND/14/19204/AFO 112 OND/14/19208/AFO 113 OND/14/19203/AFO 114 OND/14/19202/AFO 115 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van:
Stichting Openbaar Basis Onderwijs Boarnsterhim1 (hierna: Bobob), bevoegd gezag van tien scholen voor openbaar basisonderwijs, gehuisvest in de gemeenten De Friese Meren met één school, Heerenveen met twee scholen, Sudwest Fryslan met twee scholen en vijf scholen in de gemeente Leeuwarden,
en 2 Stichting Openbaar Primair Onderwijs Skarsterlân (hierna: Primus), bevoegd gezag van dertien openbare basisscholen waarvan twaalf in de gemeente De Friese Meren en één in de gemeente Heerenveen. Deze aanvrager verzorgt onderwijs aan 1.113 leerlingen; 3 Stichting Openbaar Scholennetwerk De Basis Heerenveen (hierna: De Basis), bevoegd gezag van twintig scholen voor openbaar onderwijs in de gemeente Heerenveen waarvan 18 voor basisonderwijs, één voor speciaal basis onderwijs en één voor speciaal onderwijs. Deze aanvrager verzorgt onderwijs aan 2.621 leerlingen waarvan 123 op een school voor speciaal onderwijs en 72 in op de school voor speciaal basisonderwijs; 4 Stichting voor Openbaar Onderwijs Odyssee (hierna: Odyssee), bevoegd gezag van acht openbare scholen in Sudwest Fryslan waarvan vijf voor basisonderwijs, één voor speciaal basisonderwijs, één voor speciaal onderwijs en één voor praktijk onderwijs. Deze aanvrager is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.454 leerlingen, waarvan 106 op de school voor speciaal basisonderwijs, 101 op de school voor speciaal onderwijs en 93 op de school voor praktijkonderwijs; 5 Stichting Proloog voor primair openbaar onderwijs Leeuwarden (hierna: PROLOOG), bevoegd gezag van vijftien openbare scholen, waarvan één voor speciaal basis onderwijs en veertien voor basisonderwijs. Deze aanvrager verzorgt onderwijs aan in totaal 3.238 leerlingen 6 waarvan 116 op de school voor speciaal basisonderwijs. Aanvragers zijn voornemens het bestuur over alle onder het bevoegd gezag van Bobob ressorterende scholen over te dragen per 1 augustus 2014 aan onderscheidenlijk:
Primus (school ’T Kampke (14LD) gehuisvest in gemeente De Friese Meren); De Basis (twee scholen Akkrum (15OK) en De Boarne (15GC) gehuisvest in Heerenveen);
1
Het bevoegd gezag-nummer van Stichting Bobob is 41896. Het bevoegd gezag-nummer van Primus is 41777. 3 Het bevoegd gezag nummer van De Basis is 41573. 4 Het bevoegd gezag nummer van Odyssee is 42546. 5 Het bevoegd gezag nummer van PROLOOG is 41850. 6 De leerlingaantallen zijn die opgegeven door aanvragers per teldatum 1 oktober 2013 en dus relevant voor de bekostiging van schooljaar 2014/15. 2
2
Odyssee (twee scholen De Lege Geaen (14IQ) en ’T Raerderhiem (15VO) gehuisvest in de gemeente Sudwest Fryslan), en PROLOOG (vijf scholen De Twa Fisken (15TG), De Finne (15AV), It Tredde Ste (15JJ), Trije Doarpenskoalle (15XT) en de Twamester (14QN) gehuisvest in de gemeente Leeuwarden).
Geen van de scholen houdt door de voorgenomen fusie op te bestaan.
1. Aanvraag en proces Op 19 mei 2014 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de fusieaanvraag uitsluitend digitaal ingediend. Per 5 juni 2014 ontving DUO de aanvragen en aanvullende stukken tevens per gewone post. DUO ontving naar aanleiding van de voorliggende fusiebeweging vier aanvragen, omdat het verdwijnende bestuur, dat van Bobob, zijn scholen overdraagt aan vier van elkaar te onderscheiden onderwijsbesturen voor openbaar onderwijs. De aanvragen werden op hetzelfde moment geregistreerd als: AFO112, de bestuursoverdracht van een school aan Primus; AFO113, de bestuursoverdracht van twee scholen aan De Basis; AFO114, de bestuursoverdracht van twee scholen aan Odyssee, en AFO115, de bestuursoverdracht van vijf scholen aan PROLOOG. Bij ieder van de aanvragen zijn de volgende documenten gevoegd: één fusie-effectrapportage (hierna: fer), de verklaringen van de medezeggenschapsraden van de over te dragen scholen en een instemmende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van het ontvangende bevoegd gezag waaruit blijkt dat allen instemmen met de voorgenomen fusie en het rapport. De fusiebegeleider heeft tevens aanvullende informatie verstrekt om de samenloop van de voorgenomen fusies toe te lichten. Bijgevoegd werd het document Achtergrondinformatie t.b.v. de kandidaten en de notitie van 30 mei 2013 van kantoor “Trip Advocaten & Notarissen” Inzake: openbaar primair onderwijs gemeente Boarnsterhim (Stichting Bobob). Bij brief van 25 juni 2014 en eerder telefonisch is de ontvangst van de aanvragen bevestigd en zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: de CFTO). Omdat de aanvragen het gevolg zijn van de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2014 waarbij de gemeente Boarnsterhim, de gemeente waarin Bobob was gehuisvest, is opgehouden te bestaan, en omdat de vier aanvragen grote overeenkomsten vertonen, heeft de commissie besloten de aanvragen gezamenlijk te behandelen.
2. Doel en motivatie fusie Uit de rapportages overlegd door aanvragers blijkt dat de voorgenomen fusies het gevolg zijn van de gemeentelijke herindeling in de regio, waarbij de gemeente Boarnsterhim verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs aan de tien scholen van Bobob is opgehouden te bestaan. De gemeente werd de facto over de vier gemeenten verdeeld waarmee de opgeheven gemeente haar grenzen deelde. 7
Bij wet van 6 juni 2013 werden de gemeenten Boarnsterhim, Gaasterlân-Sleat, Heerenveen, Leeuwarden, Lemsterland en Skarsterlân opgeheven. Daarvoor in de plaats kwamen de nieuwe gemeenten Heerenveen, Leeuwarden en De Friese Meren. De gemeentegrens van de gemeente Sudwest Fryslan werd verplaatst. Deze laatste gemeente is een jonge gemeente; het resultaat van
7
Wijzigingswet Wet veiligheidsregio’s (wijziging gemeentelijke indeling deel provincie Fryslân), Stb. 2013, 286.
3
een fusie per 1 januari 2011. Dit heeft tot gevolg dat de openbare basisscholen van Bobob vanaf genoemde datum gesitueerd zijn in deze vier gemeenten. Uit het rapport van Trip Advocaten & Notarissen blijkt immers dat de statuten van Bobob voorzien in een regeling waarbij de gemeenteraad (gemeente Boarnsterhim en inmiddels de rechtsopvolgers) de instandhouding van de scholen van Bobob zelf over kan nemen of verplaatsen naar een andere stichting. Uit de fer blijkt verder dat de betrokken gemeenten in het herindelingsoverleg kenbaar gemaakt de verzorging van het openbaar primair onderwijs binnen hun gemeentegrenzen te willen beperken tot één stichting voor openbaar primair onderwijs. Het bestuur van Bobob heeft zich neergelegd bij de consequenties van de herindeling waarbij het zijn autonome positie zal verliezen en zal “loyaal meewerken aan het opgeven van de zelfstandige autonome positie (omdat dit) betere kansen zal bieden voor de scholen en de medewerkers van de stichting.”Het bestuur van Bobob wil een gedwongen "sterfhuisconstructie" voorkomen en aanvrager acht het daarom van belang dat de vier fusies gelijktijdig plaatshebben.
3. Beoordeling menselijke maat 8
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 9 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt vervolgens dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen 10 te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De CFTO constateert dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van een bestuur dat verantwoordelijk is voor het onderwijs aan tien scholen voor basisonderwijs dat ophoudt te bestaan. Primus heeft dertien scholen onder zijn bevoegd gezag met in totaal 1.113 leerlingen. Wanneer de fusie wordt gerealiseerd komt hier één school bij van 69 leerlingen. Er ontstaat dus een bevoegd gezag met veertien scholen en ongeveer 1.200 leerlingen. De gemiddelde schoolgrootte voor wat betreft haar basisonderwijs is nu 86 leerlingen en neemt beperkt af. De Basis heeft twintig scholen onder zijn bevoegd gezag met in totaal 2.621 leerlingen. Ongeveer tweehonderd van die leerlingen zitten op de school voor speciaal onderwijs onderscheidenlijk de school voor speciaal basisonderwijs. Wanneer de fusie wordt gerealiseerd komen hier twee scholen bij van in totaal 441 leerlingen. Er ontstaat een bevoegd gezag met 22 scholen en ongeveer 3.000 leerlingen. De gemiddelde schoolgrootte van zijn basisscholen is nu 134 leerlingen en neemt beperkt toe tot iets meer dan 140 leerlingen. 8
Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 10 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 9
4
Odyssee heeft acht scholen onder zijn bevoegd gezag met in totaal 1.454. Ongeveer driehonderd van die leerlingen zitten op zijn school voor speciaal basisonderwijs, zijn school voor speciaal onderwijs en zijn school voor praktijkonderwijs. Wanneer de fusie wordt gerealiseerd komen hier twee scholen bij met in totaal 131 leerlingen. Er ontstaat een bevoegd gezag met tien scholen ongeveer 1.600 leerlingen. De gemiddelde schoolgrootte van zijn basisscholen is nu 230; dit neemt af tot een gemiddelde van iets meer dan 210 leerlingen. PROLOOG heeft vijftien scholen onder zijn bevoegd gezag met in totaal 3.238. 116 van die leerlingen zitten op de school voor speciaal basisonderwijs. Wanneer de fusie wordt gerealiseerd krijgt het bevoegd gezag er vijf scholen bij met int totaal 844 leerlingen. Er ontstaat een bevoegd gezag met twintig scholen en ongeveer 4.000 leerlingen. De gemiddelde schoolgrootte van de basisscholen van deze aanvrager is nu 223 leerlingen en neemt af tot iets minder dan gemiddeld 210 leerlingen. De hanteerbare schaal van tien scholen wordt door de fusie bij twee van de aanvragers, De Basis en PROLOOG, ruim overschreden. De gemiddelde schoolgrootte van aanvragers zowel in de situatie voor als na de fusie liggen voor wat betreft hun basisonderwijs overstijgen het landelijk gemiddelde niet of in beperkte mate. Dat van De Basis en Primus ligt zelfs ruim onder de gemiddelde schoolgrootte in het basisonderwijs van 205. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 11
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “Die betrokkenheid […] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt 12 “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” De Wet fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. Bobob heeft nu een omvang van tien scholen. De scholen onder het bevoegd gezag gaan op in vier andere besturen van wisselende omvang. PROLOOG en De Basis zijn van de vier verkrijgende besturen het grootst. Uit de fer’s van beide aanvragers blijkt dat de managementstructuur van de ontvangende besturen ongewijzigd blijft en beide overeenkomsten kennen met de huidige structuur van Bobob. Het bestuur dat de bevoegd gezagen vertegenwoordigt heeft haar toezicht intern gescheiden op functionele of organieke wijze. Bij het latende bestuur Bobob is sprake van een uitvoerend deel van het bestuur en een toezichthoudend deel van het bestuur. Bij De Basis is sprake van een college van bestuur dat bestaat uit één persoon. Bij PROLOOG is sprake van een algemeen directeur. Bij de drie organisaties is er geen sprake van een managementlaag tussen de directeuren van de verschillende scholen en het bestuur van die scholen. Na de fusie ontstaat daar voor aanvragers ook geen behoefte aan. De afstand tussen het bestuur en het primair proces zal vanuit het perspectief van de ouders en leerlingen van de scholen van Bobob niet of beperkt toenemen.
11
Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 12
5
4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen 13 uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal geïnformeerd. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. Met artikel 64b, eerste lid, van de WPO wordt voorgeschreven dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit De commissie heeft kennisgenomen van de instemmende verklaringen van ieder van de scholen die worden overgedragen. Alle tien de scholen die worden overgedragen hebben zonder uitzondering ingestemd met de fusie. De medezeggenschapsraden van basisscholen de Akkrum en De Boarne die worden overgedragen aan De Basis zien geen aanleiding in een aantal “onzekerheden” in de fer om hun instemming aan de fer te onthouden. Uit de verklaring blijkt dat de medezeggenschapsraden zich in zullen zetten om deze onzekerheden, de eenzijdige intentieverklaring van Bobob en overdrachts- en liquidatieagenda, op de agenda van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van De Basis te krijgen. De medezeggenschapsraad van de Trije Doarpeskoalle die zal worden overgedragen aan PROLOOG geeft zijn instemming nadat een toezeggingen zijn gedaan over de regeling van de personele uitbreiding op directieniveau. Op 23 april heeft de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van Primus met de voorgenomen fusie ingestemd. Alle veertien van de leden van de raad hebben zich voor de voorgenomen fusie uitgesproken. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van De Basis heeft ook op 23 april zijn instemming gegeven, zo blijkt uit de verklaring van de raad. Uit de verklaring blijkt dat dit gebeurde nadat de drie themaraden van het bevoegd gezag zich hebben gebogen over de gevraagde instemming én niet eerder dan dat aanvrager antwoord had gegeven op een aantal kritische vragen. Uit de instemming van de raad blijkt dat aanvrager afdoende antwoord heeft gegeven op deze vragen. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van Odyssee heeft 23 april 2014 haar instemming verleend in een korte zakelijke verklaring. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van PROLOOG heeft op 19 maart 2014 eveneens ingestemd met de voorgenomen fusie. Het bevoegd gezag heeft toezeggingen gedaan over haar inzet voor een decentraal georganiseerd overleg over het personeelsbeleid dat zal (gaan) gelden op de PROLOOG. Ook bedenkingen voor wat betreft de financiële risico’s van de bestuursoverdracht hebben er niet toe geleid dat de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad haar instemming heeft onthouden. Gezien het feit van ieder van de betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusies, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusies intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen, dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies moeten vragen aan de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken 13
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
6
gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. Bij de fusies zijn vier gemeenten betrokken. Alle vier de gemeentebesturen hebben een uitspraak gedaan over de wenselijkheid van de voorgenomen fusies. Het betreft hier een overdracht van alleen scholen voor openbaar onderwijs naar schoolbesturen verantwoordelijk voor openbaar onderwijs. Openbaar onderwijs wordt van overheidswege aangeboden. Dit blijkt onder meer uit de betrokkenheid van de gemeente bij het openbaar onderwijsbestuur; in klassieke vorm waarbij het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag vormt of in de situaties waarbij het openbaar onderwijs op afstand is geplaatst door (onder meer) de toezichthoudende rol van de gemeenteraad. Het is daarom niet verwonderlijk dat ieder van de adviezen van de gemeentebesturen positief is voor wat betreft de wenselijkheid van de voorgenomen fusies. De adviezen van de gemeentebesturen zijn (zonder uitzondering) afgegeven, nádat de medezeggenschapsorganen zich hebben uitgesproken over de voorgenomen fusies. De rol die het advies van het gemeentebestuur heeft bij zorgvuldige besluitvorming door onder meer het bevoegd gezag, boet aldus aan belang in. Het advies is immers onderdeel van de fer en dient als informatie voor de medezeggenschapsraad en bevoegd gezag over de maatschappelijke impact van de fusie. Een impact die mogelijk de schoolbesturen niet overzien. Wanneer die informatie pas wordt verstrekt nadat besluitvorming heeft plaatsgevonden draagt deze onvoldoende bij. Gezien het voorgaande heeft de CFTO evenwel geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak ontbeert.
5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht Primus heeft in de gemeenten waar hij actief is, zijn scholen zijn gevestigd in gemeente De Friese Meren met uitzondering van één school welke is gevestigd in de gemeente Heerenveen, dertien en straks veertien van de 78 scholen voor primair onderwijs. Het onderwijsaanbod van de stichting blijft na de voorgenomen fusie beperkt tot 18% in beide gemeenten. PROLOOG is actief in Leeuwarden en is verantwoordelijk voor vijftien scholen voor primair onderwijs: dat worden er na de voorgenomen fusie twintig. In de gemeenten zijn in totaal veertig scholen voor primair onderwijs actief. Deze aanvrager krijgt naar het aantal scholen in de gemeente een aandeel in het onderwijsaanbod van precies vijftig procent; naar het aantal leerlingen 46%. Odyssee is een intersectoraal bestuur. Deze aanvrager heeft scholen verdeeld over drie sectoren: de school voor praktijkonderwijs valt onder het regime van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), de
7
school voor speciaal onderwijs onder dat van de Wet op de expertisecentra (WEC) en zijn overige scholen vallen onder de Wet op het primair onderwijs (WPO). Omdat het een intersectorale fusie betreft wordt gekeken naar de bestuurlijke variëteit in het geheel van de betrokken sectoren en dus 14 niet alleen naar het effect binnen de afzonderlijke sectoren. Voor wat betreft het aanbod in de andere sectoren verandert er niets. Het aandeel in het onderwijsaanbod gaat in de gemeente Sudwest Fryslan van zes naar acht scholen van de 64 scholen voor primair onderwijs. Het aandeel stijgt van 11% naar 13% van het aanbod. De Basis verzorgt onderwijs aan leerlingen hoofdzakelijk maar niet uitsluitend in het primair onderwijs; deze aanvrager heeft onder diens bevoegd gezag negentien scholen voor primair onderwijs en één voor speciaal onderwijs. Voor wat betreft het aanbod in de andere sector verandert er niets. De commissie kijkt ook hier naar het aandeel in het primair onderwijs dat aanvrager gaat verzorgen in de gemeente waar hij actief is. In de gemeente Heerenveen gaat De Basis onderwijs verzorgen aan 21 van de 35 scholen voor primair onderwijs die in gemeente actief zijn. Deze aanvrager verkrijgt hierdoor een aandeel in het onderwijsaanbod van 60%; een toename van afgerond 5%. 5.1.1. De Basis nader beschouwd In de gemeente Heerenveen zijn er in totaal zeven schoolbesturen actief in het primair onderwijs. Geen van deze besturen valt te kwalificeren als een klein bestuur. Hoewel zij in wisselende omvang actief zijn in de gemeente, hebben de schoolbesturen verder een behoorlijke omvang. Het grootste bestuur, hoewel het maar één school in de gemeente (3% van het aanbod in de gemeente) in stand houdt, is de rooms-katholieke Bisschop Möller Stichting. Het heeft elders nog 28 andere scholen onder haar bevoegd gezag. Het op-één-na grootste schoolbestuur is eveneens met maar één school (3% van het aanbod) actief in de gemeente, de Vereniging voor Gereformeerd Primair Onderwijs NoorderBasis. Het heeft elders nog zestien andere scholen onder haar bevoegd gezag. Deze laatst wordt qua omvang op de voet gevolgd door: -
Meilân, Stichting v Christelijk Basis Onderwijs Lemsterland, Skarsterlân en Heerenveen in de gemeente actief met vijf scholen (14%) en tien elders; Vereniging voor P.C. Basisonderwijs in de Gemeente Leeuwarden e.o., in de gemeente actief met twee van haar scholen (6%) en twaalf elders; Stichting De Tjongerwerven Christelijk Primair Onderwijs, actief in de gemeente met vier scholen (11%) en acht elders, en Primus (aanvrager in AFO112), in de gemeente actief met één school (3%) voor openbaar 15 onderwijs en twaalf elders .
Voor wat betreft het aanbod in het primair onderwijs dat De Basis vergaart in de gemeente is sprake van een significante belemmering in de zin van artikel 10 van de Regeling en artikel 64c van de WPO, nu deze aanvrager een aandeel in het aanbod verwerft dat de 50% van het totale aanbod naar scholen overschrijdt. 5.1.2. De fusies in samenhang In het gebied waar aanvragers actief zijn, de gemeenten Heerenveen, Leeuwarden, Sudwest Fryslan 16 en De Friese Meren, zijn in totaal 182 scholen actief in het primair onderwijs. 14
Kamerstukken II, 2008/09, 32 040, nr. 3, p.9. In tegenstelling tot de andere aanvragers is Primus vooralsnog actief in twee gemeenten. Betrokken school, it Fiifde Ste (15ME), in Haskerdijken staat sinds 1 januari 2014 in de gemeente Heerenveen. Tot deze datum viel het dorp Haskerdijken onder de gemeente Skarsterlân. Deze gemeente is per 1 januari opgegaan in de nieuwe gemeente de Friese Meren. Met uitzondering van het dorp Haskerdijken. Dit is overgegaan naar de gemeente Heerenveen. 16 Omdat als hiervoor overwogen geen effect valt te verwachten van de fusie voor de andere sectoren, worden deze verder uitgesloten voor berekeningen. 15
8
Primus had een aandeel in het aanbod van 7% en krijgt een aanbod van afgerond 8%. De Basis heeft nu een aandeel van 10% en krijgt een aanbod van afgrond 11%. Odyssee heeft een aanbod van 3% en straks van 4%. PROLOOG tot slot gaat van een aanbod 8% naar 11% in de regio. 5.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting Aanvragers hebben steeds een overwegend aandeel in het aanbod naar signatuur. PROLOOG en De Basis hebben een monopolie binnen het openbaar onderwijs. In de gemeente De Friese Meren heeft Primus een overwegend aandeel in het openbaar onderwijs en in de gemeente Sudwest Fryslan moet Odyssee een ander bestuur voor laten. Dat in het openbaar onderwijs aanvragers een overwegende aandeel hebben in het onderwijsaanbod naar denominatie, is niet vreemd. Recent overwoog de commissie in haar advies van 16 juni 2014, geregistreerd als AFO 109, dat dit enerzijds het gevolg is van het feit dat het openbaar onderwijs naar haar aard binnen één gemeente doorgaans in één hand ligt. Het gemeentebestuur is immers verantwoordelijk voor het geven van (voldoende) openbaar onderwijs. Anderzijds omdat de betrokken gemeenten in landelijk gebied zijn gelegen. De gemeenten die overbleven na de herindeling worden geduid door het CBS aan de hand van de omgevingsadressendichtheid (hierna: OAD) als weinig 17 18 stedelijk in het geval van de De Friese Meren , matig stedelijk in het geval van de Leeuwarden en 19 20 Sudwest Fryslan, en Heerenveen als sterk stedelijk. Ook dit heeft invloed op de beoordeling of sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod. Wanneer immers sprake is van meer stedelijk gebied is sprake van een grotere basisgeneratie en mag verwacht worden dat de variatie in het onderwijsaanbod groter en (dus) meer divers is dan in een minder stedelijk gebied. De verdwijnende gemeente Boarnsterhim viel in de laagste categorie van niet stedelijk Opvallend voor deze regio is overigens dat er nog een ander groot bestuur aanwezig en actief is dat openbaar onderwijs in stand houdt; Stichting Samenwerkingsbestuur primair onderwijs Gearhing. Het is met zestien openbare scholen én twee bijzondere scholen in de gemeenten Sudwest Fryslan en De Friese Meren actief en houdt elders nog eens elf scholen in stand. Of overdracht van één of enkele van de scholen van Bobob aan dit bestuur is overwogen blijkt niet uit de fer. In het rapport van Trip Advocaten & Notarissen wordt slechts opgemerkt dat hier kennelijk niet voor is gekozen door aanvragers. Het uitbreiden van een samenwerkingsbestuur is evenwel alleen mogelijk wanneer aan de voorwaarden van artikel 17 en 64c, tweede lid, van de WPO. De commissie heeft niet ander onderzocht of aanvragers aan die voorwaarden voldoen. 5.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Aanvragers geven met een enkele uitzondering onderwijs volgens een “reguliere” pedagogisch didactische aanpak. Voor de verdwijnende stichting Bobob zijn geen bijzondere pedagogisch didactische aanpakken geregistreerd bij DUO. De verdeling van de scholen van Bobob heeft dus geen gevolgen voor de keuzevrijheid naar pedagogisch didactische aanpak. 5.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Gezien het voorgaande hebben de voorgenomen fusies van Primus (AFO112), Odyssee (AFO114) en PROLOOG (AFO115) naar het oordeel van de CFTO geen significant effect op de keuzevrijheid; de
17
Het CBS maakt onderscheid in vijf categorieën, van Niet stedelijk tot Zeer sterk stedelijk. De eerste categorie heeft een OAD van 500 of minder, de tweede tussen de 500 en de 1000, de derde tussen 1000 en de 1500, de vierde tussen de 1500 en de 2500 en de hoogste 2500 en daarboven. Voor De Friese Meren geldt dat zij nipt (een OAD van 559) in deze categorie valt. 18 Eveneens nipt met een OAD van 1003. 19 Eveneens nipt met een OAD van 1544. 20 Bron: CBS Statline - Gebieden in Nederland, 2014.
9
bestaande keuzes voor ouders en leerlingen om voor onderwijs te kiezen dat het best bij hen aansluit blijven dezelfde. Dit levert naar het oordeel van de CFTO geen belemmering op van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling. Dit is anders voor De Basis (AFO113). Het bevoegd gezag heeft op dit moment reeds een overwegend aandeel in het onderwijsaanbod van 55% in de gemeente Heerenveen; dit aanbod wordt verder uitgebreid met twee scholen tot 60% van het aanbod in het primair onderwijs. De andere zes aanbieders van primair onderwijs in de gemeente zijn weliswaar gemiddeld grote schoolbesturen, maar slechts met één of enkele scholen vertegenwoordigd in de gemeente. Naar het oordeel van de commissie is daarom sprake van een significante belemmering voor wat betreft de bestuursoverdracht van twee scholen van Bobob aan De Basis geregistreerd als AFO113 van de variatie in het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 10 van de Regeling en artikel 64c van de WPO. Het overwegende aandeel in het onderwijsaanbod van De Basis in de gemeente Heerenveen is het gevolg van het feit dat het openbaar onderwijs in de regio van oudsher sterk is vertegenwoordigd en dat dit type onderwijs doorgaans in één hand is per gemeente.
6. Rechtvaardigingsgronden In Artikel 19 van de Regeling wordt beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn:
De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Op basis van voorgaande blijkt dat alleen in het geval van AFO113 sprake is van een significante belemmering. Deze aanvraag kan evenwel niet los worden gezien van die geregistreerd als AFO112, AFO114 en AFO115. 6.1 Continuïteit als gevolg van de gemeentelijke herindeling Als gezegd zijn de voorgenomen fusies het gevolg van de gemeentelijke herindeling per 1 januari 21 2014 geregeld bij wet van 6 juni 2013. Dat de herindeling consequenties heeft voor de scholen die onder het bevoegd gezag van Bobob ressorteren is evident. Bobob verzorgt immers openbaar onderwijs. Openbaar onderwijs wordt van overheidswege gegeven en de gemeente heeft daarom steeds een overwegende rol bij het onderwijs. Dat het onderwijs in de gemeente Boarnsterhim op afstand werd geplaatst door het over te dragen van het gemeentebestuur aan een stichting voor openbaar onderwijs als bedoeld in artikel 48 van de WPO, maakt dit niet anders. De overdracht heeft alleen plaats kunnen vinden onder bepaalde voorwaarden die de overheidsinvloed voor het onderwijs moeten waarborgen. Door het verdwijnen van de gemeente, verdween voor de organisatie een belangrijke toezichthouder (met enkele afgeleide bestuurstaken) én was in feite (dus) niet langer sprake van onderwijs met een overwegende overheidsinvloed. Dat fusies die het gevolg zijn van gemeentelijke herindeling als de onderhavige moeten worden getoetst door de commissie blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Wet, in het bijzonder uit de behandeling door de Eerste Kamer
21
Stb. 2013, 286.
10
22
naar aanleiding van vragen door de CDA-fractie. De regering prefereerde maatwerk boven een 23 (algemene) regeling in de Wet Algemene regels herindeling. De herindeling noopte het bevoegd gezag Bobob tot het heroverwegen van het voortbestaan van de stichting. Hoewel het mogelijk is dat het bevoegd gezag had voortbestaan door haar statuten te herzien en opnieuw afspraken te maken met de verschillende gemeenten, had dit geleid tot een gefragmenteerd toezicht vanuit die gemeenten op de stichting. Dat dit evenwel mogelijk is blijkt uit het feit dat er meerdere openbare besturen in Nederland zijn die zich uitstrekken over meer dan één gemeente. De gemeenten hebben evenwel besloten met één bevoegd gezag voor openbaar onderwijs in hun gemeente te maken willen hebben. Dit ondanks het feit in het gebied van de vier gemeenten één tweede bestuur actief is verantwoordelijk voor overwegend openbaar onderwijs, Stichting Samenwerkingsbestuur primair onderwijs Gearhing. In twee van de gemeenten, Sudwest Fryslan en De Friese Meren, heeft het openbaarbestuur dus al te maken met twee onderwijsbesturen verantwoordelijk voor openbaar onderwijs. De gemeenten hebben aldus ook besloten tegen een opsplitsing van Bobob, waarbij deze scholen als vier zelfstandige schoolbesturen verder zouden gaan. Met name de overdracht van de vijf scholen aan PROLOOG had er ook één kunnen zijn naar een nieuw op te richten stichting; na overdracht verantwoordelijk voor vijf basisscholen voor openbaar onderwijs. Gezien het feit het openbaar onderwijs wordt gegeven met een overwegende overheidsinvloed, was voor aanvragers een andere dan de voorliggende fusieaanvragen, niet mogelijk. Het bestuur van de scholen kan immers niet volledig los gezien worden van dat van de gemeente en de statuten van Bobob voorzien in een regeling waarbij de gemeenten het bestuur over de scholen kan terugnemen. De gemeenten zouden dus in tweede instantie een herverdeling kunnen forceren als het bevoegd gezag van de scholen. De regeling is het gevolg van het feit dat onderwijswetgeving voorschrijft dat bij het oprichten van de rechtspersoon voor de instandhouding van openbaar onderwijs de overheersende invloed van de overheid moet zijn verzekerd. Wanneer de fusies achterwege blijven, zal de onduidelijke situatie waarin de ouders, leerlingen en personeel van Bobob verkeren voortbestaan en zal de “warme overdracht” zoals die wordt beschreven in het besluit van De Basis om te fuseren, worden gefrustreerd. De zorgvuldige voorbereiding van de voorliggende aanvragen is dan om niet geweest. Mogelijk wordt door het achterwege blijven van (een deel van) de fusies onduidelijk wie verantwoordelijk is voor één of enkele van de scholen, althans wordt die verantwoordelijkheid niet gevoeld noch gedragen, en ontstaat de kans op wat kan worden 24 geduid als “verweesde” scholen. Wanneer alleen het deel van de fusies gemoeid met de aanvraag van De Basis achterwege zal blijven, zal Bobob worden gedwongen tot het volledige herinrichten van haar organisatie. Bobob zou 25 nog slechts verantwoordelijk zijn voor twee van haar tien scholen en hoewel ook kleinere bevoegd gezagen bestaansrecht hebben en buitengewoon goed onderwijs aan kunnen bieden, zal de transitie naar een nieuwe organisatie veel tijd, geld en energie vergen die mogelijk ten koste zal gaan van het onderwijs dat aan de scholen Akkrum en De Boarne wordt verzorgd. De commissie oordeelt voorgaande in overweging nemend, dat de voorgenomen fusie aangevraagd door Bobob en De Basis, wanneer deze achterwege blijft de continuïteit van het onderwijsaanbod aan de scholen Akkrum en De Boarne in gevaar komt, waardoor de voorgenomen fusie geregistreerd als AFO113 is gerechtvaardigd.
22
Kamerstukken I, 2009/10, 32 040, nr. C, p. 12. Stb. 1984, 522. 24 De term is ontleend aan het rapport: Autonomie verplicht: Rapport onderzoek financiële problematiek Amarantis. Kamerstukken II, 2012/13, 33495, nr. 1. 25 De commissie gaat bij deze overwegingen er vanuit dat de overige fusies wel doorgang zullen vinden. 23
11
7. Conclusie De voorliggende aanvragen hangen nauw met elkaar samen. Aanvragers hebben aangegeven dat wanneer aan een van de aanvragen goedkeuring wordt onthouden en deze achterwege moet blijven zij afzien van alle vier de aanvragen en de facto aan de gemeenten zullen laten de organisatie te ontmantelen. De gemeenten hebben immers kenbaar gemaakt het bestuur van de scholen opnieuw over te nemen per 1 januari 2015 waardoor een “warme overdracht” van de scholen begeleid door het huidige bestuur niet langer mogelijk is. De gemeenten hebben, aldus aanvragers, eveneens te kennen gegeven dat de voorgenomen opdeling niet mag leiden tot meer dan één (zuiver) openbaar schoolbestuur in de desbetreffende gemeente. De commissie heeft de aanvragen beoordeeld voor wat betreft de legitimatie van de aanvragen en het proces van besluitvorming. De commissie oordeelt dat de fusie zowel intern bij de medezeggenschapsraden als extern bij het gemeentebestuur draagvlak niet ontbeert. Verder heeft zij de effecten op de keuzevrijheid van ouders en leerlingen in het bijzonder de aandelen in het onderwijsaanbod in de betrokken gemeente beoordeeld. Samengenomen leiden de aanvragen niet tot een significante belemmering, aanvragers krijgen samen in het primair onderwijs 63 van de 182 scholen onder hun bevoegd gezag, 35% van het aanbod in de gemeenten gezamenlijk. In de gemeente Heerenveen treedt evenwel een significante belemmering op in de zin van de Regeling en dus in de zin van artikel 64c van de WPO; De Basis krijgt na de overdracht van twee van de scholen van Bobob een overwegend aandeel in het onderwijsaanbod van 60%. Deze significante belemmering is naar het oordeel van de commissie evenwel gerechtvaardigd, omdat door de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2014 en door de besluiten van de gemeentebesturen, een situatie is ontstaan in de regio die aanvragers heeft genoodzaakt om tot opsplitsing én fusie te besluiten. Door de manier waarop aanvragers te werk zijn gegaan is een warme overdracht mogelijk geworden, waarbij aanvragers aandacht hebben kunnen besteden aan zorgvuldige voorbereiding van de fusie en waarbij alle belangen zorgvuldig zijn betrokken en gewogen. Blijft de voorgenomen fusie achterwege, dan komt de continuïteit van het onderwijs van de twee scholen van Bobob in Heerenveen, in gevaar. Geen van aanvragers, de betrokken ouders en leerlingen en personeel zijn gebaat bij een situatie waarbij de onduidelijkheid voor wat betreft de toekomst van de scholen blijft voortbestaan. De herindeling bij wet geregeld noopt aanvragers tot de voorliggende verdeling van de scholen van Bobob langs de gemeentegrenzen. De gemeenten hebben besloten dat een andere verdeling niet wenselijke is, omdat de gemeenten het openbaar onderwijs in één hand per gemeente willen hebben. Alternatieven voor de fusies zijn niet of nauwelijks onderzocht door aanvragers. Aanvragers zijn er dan ook van uitgegaan dat zij uitvoering moesten geven aan de wensen van de gemeentebesturen die na de gemeentelijke herindeling de rol van de gemeente Boarnsterhim hebben overgenomen. Alternatieven zijn er evenwel wel; het bevoegd gezag Bobob had zelfstandig voort kunnen bestaan, alle scholen hadden overgedragen kunnen worden aan één van aanvragers of Bobob had per gemeente haar scholen zelfstandig in vier afzonderlijke rechtspersonen kunnen voort laten bestaan. Dit laatste geldt in het bijzonder voor de vijf scholen die worden overgedragen aan het bestuur van PROLOOG. De gemeenten hebben hier kennelijk tegen besloten. Alles overwegend oordeelt de commissie dat, hoewel sprake van een belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in de Regeling en artikel 64c van de WPO door de bestuursoverdracht van Bobob aan de Basis naar (AFO113), de voorgenomen fusie is gerechtvaardigd.
8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Openbaar Basis Onderwijs Boarnsterhim (Bobob) enerzijds en Stichting Openbaar Primair Onderwijs Skarsterlân (Primus), Stichting Openbaar Scholennetwerk De Basis Heerenveen (De Basis), Stichting voor Openbaar
12
Onderwijs Odyssee (Odyssee) en Stichting Proloog voor primair openbaar onderwijs Leeuwarden (PROLOOG) anderzijds, waarbij het bestuur van de scholen van Bobob worden overgedragen aan:
Primus: de school ’T Kampke (14LD) gehuisvest in gemeente De Friese Meren; De Basis: de twee scholen Akkrum (15OK) en De Boarne (15GC) gehuisvest in Heerenveen; Odyssee: de twee scholen De Lege Geaen (14IQ) en ’T Raerderhiem (15VO) gehuisvest in de gemeente Sudwest Fryslan, en PROLOOG: de vijf scholen De Twa Fisken (15TG), De Finne (15AV), It Tredde Ste (15JJ), Trije Doarpenskoalle (15XT) en de Twamester (14QN) gehuisvest in de gemeente Leeuwarden.
Het advies is aldus vastgesteld te Dokkum op 1 juli 2014 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, De voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
13
