Samenvatting advies
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep (AMOS) en Stichting Kolom, Stichting voor Speciaal Onderwijs (Kolom) dat bestaat uit de bestuursoverdracht van School voor Speciaal Basisonderwijs Iedersland (brin: 20KN) van AMOS aan Kolom onder gelijktijdige institutionele fusie van deze school en School voor Speciaal Basisonderwijs De Hasselbraam (brin: 18YA). De voorgenomen bestuurlijke fusie levert geen daadwerkelijke belemmering op van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze, als bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO en artikel 10 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs. Het schoolbestuur dat door de fusie ontstaat, gaat in de gemeente Amsterdam 3% van het onderwijsaanbod verzorgen (het krijgt zes van de 212 scholen voor primair onderwijs onder zich). Omdat het speciaal basisonderwijs naar haar aard een andersoortig onderwijs aanbiedt aan leerlingen met speciale behoeften, in dat licht ook anders is georganiseerd en ook op een andere schaal het zijn leerlingen betrekt uit een groter voedingsgebied dan een (reguliere) school voor basisonderwijs, heeft de commissie nader gekeken naar het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid. De commissie constateert dat in de stadsdelen waar het bestuur verdwijnt, althans als aanbieder van speciaal basisonderwijs, er reële alternatieven overblijven voor de keuze van ouders voor onderwijs dat het best bij hen aansluit. De commissie constateert tot slot dat hoewel het verkrijgende bestuur gespecialiseerd is in het aanbieden van onderwijs aan leerlingen met een bijzondere behoefte, het risico’s loopt in die zin dat de organisatie te complex kan worden. Het regime van verschillende sectorwetten en cao’s is immers divers. Wanneer de organisatie te complex wordt, kan dit negatieve gevolgen hebben voor de kwaliteit van het onderwijsbestuur en het primair proces voor wat betreft de menselijke maat waarop het onderwijs wordt georganiseerd.
1
ADVIES
Zaaknummer: OND/2013/62698– AFO 102 en 106 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van:
1
Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep (hierna: AMOS), bevoegd gezag van 25 scholen voor basisonderwijs, en twee scholen voor speciaal basisonderwijs naar protestantschristelijke richting alle gehuisvest in de gemeente Amsterdam. Aanvrager verzorgt onderwijs aan in totaal 7.297 leerlingen in het basisonderwijs en 109 in het speciaal basisonderwijs;
en
2
Stichting Kolom, Stichting voor Speciaal Onderwijs (hierna: Kolom), bevoegd gezag van: vijf scholen voor speciaal basisonderwijs waarvan twee naar algemeen bijzondere en drie naar rooms-katholieke richting; twee scholen voor speciaal onderwijs, één naar algemeen bijzonder en één naar roomskatholieke richting, en vijf scholen voor praktijkonderwijs, waarvan vier naar algemeen bijzondere en één naar protestants-christelijke richting, met uitzondering van één van de scholen voor praktijkonderwijs die is gehuisvest in Haarlem, zijn alle scholen van deze aanvrager gehuisvest in de gemeente Amsterdam. Deze aanvrager verzorgt onderwijs aan 491 leerlingen in het speciaal basisonderwijs, 451 in het speciaal onderwijs 3 en 909 leerlingen in het praktijkonderwijs.
Aanvragers zijn voornemens de verantwoordelijkheid voor de instandhouding voor de onder AMOS ressorterende scholen voor speciaal basisonderwijs, de SBO Iedersland (brin 20KN) en SBO Zeppelin (brin 20OF) over te dragen aan Stichting Kolom per 1 augustus 2014 onder gelijktijdige institutionele fusie van SBO Iedersland met SBO De Hasselbraam (brin 18YA). Het bevoegd gezag Kolom wordt verantwoordelijk voor het onderwijs aan 1.851 leerlingen verdeeld over veertien scholen; zeven voor speciaal basisonderwijs, twee voor speciaal onderwijs en vijf scholen voor praktijkonderwijs.
1. Aanvraag en proces Op 23 december 2013 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag voor de bestuursoverdracht en institutionele fusie van SBO Iedersland ingediend. Aanvragers hebben de aanvraag op verzoek van DUO aangevuld bij brief ontvangen op 24 februari 2014.
1
Het bevoegd gezag-nummer van AMOS is 81316. Het bevoegd gezag-nummer van Kolom 77690. 3 De leerlingaantallen zijn die opgegeven door aanvragers op teldatum 1 oktober 2012 en dus relevant voor de bekostiging van schooljaar 2013/14. 2
2
Op 6 maart 2014 ontving DUO tevens de aanvraag voor de bestuursoverdracht van SBO Zeppelin. Daar aanvragers dezelfde zijn en deze voorgenomen fusie nauw samenhangt met de eerder genoemde fusie, heeft de CFTO besloten deze adviezen samen te behandelen. Bij de aanvragen zijn de volgende documenten gevoegd: tweemaal een fusie-effectrapportage (hierna: de fer), tweemaal de verklaringen van de betrokken gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van Kolom (hierna: de gmr) en driemaal instemmende verklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden (hierna: de mr) van onderscheidenlijk SBO Zeppelin, SBO Iedersland en SBO De Hasselbraam. Bij brief van 22 januari 2014 december 2013 is de ontvangst van de aanvraag bevestigd en zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen door de Commissie fusietoets in het onderwijs (hierna: de CFTO).
2. Doel en motivatie fusie Aanvragers geven voor beide bestuursoverdrachten uiteenlopende redenen op in hun aanvragen. Voor beide aanvragen zijn die gelijkluidend: De eerste is dat Kolom een schoolbestuur voor speciaal onderwijs is dat de context en de mogelijkheid biedt om synergie- en schaalvoordelen te realiseren, de onderwijskwaliteit te borgen en de beschikbare faciliteiten te verbeteren. Kolom is volgens aanvragers een stevige organisatie die het aanbod aan speciaal basis onderwijs stedelijk wil behouden en versterken. Daarnaast stellen aanvragers vast dat de scholen binnen AMOS een zodanige uitzonderingspositie innemen dat de noodzakelijke expertise binnen het bestuurskantoor niet toereikend is om de scholen adequaat te kunnen ondersteunen. Er wordt derhalve een onevenredig groot beroep gedaan op de ondersteuning van het bestuursbureau van AMOS. Aanvragers menen dat door de scholen onder te brengen bij een stichting die voldoende expertise heeft op het terrein van het speciaal basis onderwijs veel effectiever en efficiënter kan opereren voor een grotere groep scholen die speciaal- en speciaal basisonderwijs aanbieden. Ook geven aanvragers als reden op dat het aantal leerlingen van zowel SBO ledersland als SBO Zeppelin de afgelopen jaren een structurele daling vertoont, die duurzame instandhouding door AMOS van beide scholen ernstig bemoeilijkt. De invoering van passend onderwijs versterkt deze ontwikkeling waarschijnlijk, volgens aanvragers. AMOS is met slechts twee op grote afstand van elkaar gelegen SBO-scholen niet in staat gebleken om de noodzakelijke synergie- en schaalvoordelen te realiseren volgens aanvragers. Tot slot blijkt In de praktijk dat SBO ledersland zowel als SBO Zeppelin volgens aanvragers te klein zijn om tot expertisecentrum om te vormen. Uit het strategisch plan AMOS 2011-2015 blijkt de strategische visie van deze aanvrager voor wat betreft de ontwikkelingen van zijn organisatie, in het bijzonder op het punt van het behoud van kleine scholen: Kleine scholen die op basis van onze “schoolfoto’s” kunnen aantonen, dat ze voldoende perspectief bieden op groei krijgen enige tijd de kans op en de steun om (weer) naar de gewenste omvang te groeien. Als dit onverhoopt niet lukt, is sluiting of fusie met een andere school aan de orde. Daarbij kijken we ook over de grenzen van de verschillende schoolbesturen heen. De unieke positie van scholen, de kwaliteit van het onderwijs, de spreiding van AMOS in Amsterdam en de aanwezigheid van het oecumenisch onderwijs in bepaalde stadsdelen zijn belangrijke punten van overweging bij z’n beslissing. Kennelijk heeft aanvrager besloten om hem moverende redenen kleine scholen te sluiten, dan wel af te stoten die niet naar de “gewenste omvang” lijken te kunnen groeien. Uit het advies van het college van burgemeester en wethouders dat onderdeel uitmaakt van de fusieeffectrapportage blijkt dat het college positief adviseert gezien het voornemen van AMOS “om kleine scholen niet duurzaam in stand te houden”.
3
3. Beoordeling menselijke maat 4
Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is 5 bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogischedidactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan 6 een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Bij de voorliggende fusie-aanvraag is sprake van één bestuur, AMOS, dat verantwoordelijk is voor 27 scholen voor primair onderwijs waarvan twee voor speciaal onderwijs en één bestuur. , Met de voorgenomen fusie neemt de omvang van het latende schoolbestuur AMOS met twee scholen af tot 25 scholen en loopt het totaal aantal leerlingen met 109 terug van 7.406 tot 7.297 leerlingen. De fusie heeft tot gevolg dat AMOS alleen nog reguliere basisonderwijs zal gaan aanbieden. Het is met 25 basisscholen en 7.297 leerlingen een gemiddeld groot schoolbestuur in Nederland. Het ontvangende bestuur, Kolom, is verantwoordelijk voor twaalf scholen in drie sectoren, namelijk vijf speciale scholen voor basisonderwijs, vijf in het voortgezet onderwijs en twee in het speciaal onderwijs. Het gaat om in totaal 1.851 leerlingen, waarvan 491 leerlingen staan ingeschreven op scholen voor speciaal basisonderwijs. Het bestuur groeit van 1.851 naar 1.960 leerlingen. Nadat het SBO Iedersland en SBO de Hasselbraam gelijktijdig institutioneel fuseren neemt het verkrijgende bestuur per saldo met één school toe. Het bestuur krijgt het bevoegd gezag over zes scholen voor speciaal basisonderwijs. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming 7
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “Die betrokkenheid […] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt 8 “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het 4
Stb. 2011, 95. Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 6 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 7 Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. 8 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 5
4
is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” De fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. Voor wat betreft de omvang van het ontvangende schoolbestuur constateert de commissie dat de voorgenomen fusie hier een beperkt effect op heeft; het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor twaalf vrij kleine scholen Voor het overige valt op te merken dat het latende schoolbestuur nog tweemaal groter is. 3.3 Beoordeling complexiteit van de organisatie Aanvragers, in het bijzonder het latende schoolbestuur AMOS, motiveren hun aanvraag door te stellen dat het voor een schoolbestuur als dat van AMOS slecht mogelijk is om voordelen van schaalgrootte te realiseren voor wat betreft deze twee scholen, die ten opzichte van de 25 scholen voor (regulier) basisonderwijs een “uitzonderingspositie innemen”. Het verdient volgens aanvragers dan ook aanbeveling om de scholen onder te brengen bij een stichting die voldoende expertise heeft om die schaalvoordelen en synergie wel optimaal te benutten. Met andere woorden; een school voor speciaal basisonderwijs gedijt beter bij een gespecialiseerd bestuur verantwoordelijk voor uitsluitend scholen die voorzien in een bijzondere zorgbehoefte. Voor het primair onderwijs zijn dit de scholen voor speciaal basisonderwijs, voor het voortgezet onderwijs de praktijkscholen en uiteraard de scholen voor speciaal (voortgezet) onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertise centra (WEC). Hoewel aanvragers veel waarde lijken te hechten aan dit fusiemotief, constateert de commissie dat in de fer of anderszins in de aangeleverde documenten een nadere onderbouwing van het motief ontbreekt. De commissie mist een afweging rond de vraag of een speciale school voor basisonderwijs het beste kan worden ondergebracht bij een homogeen of bij een heterogeen bestuur voor wat betreft leerlingen met een bijzondere zorgbehoefte. Het ontvangend schoolbestuur, dat weliswaar is gespecialiseerd in leerlingen met een speciale behoefte, is tegelijkertijd verantwoordelijk voor twaalf en straks dertien scholen die vallen onder het regime van drie onderwijssectoren en evenzoveel onderwijswetten. Op de site van de stichting komt het bevoegd gezag tot de volgende opsomming: Zo houden we (stichting Kolom red.) rekening met de drie verschillende wetten (WPO, WVO en WEC) en twee CAO's (PO en VO) die voor onze scholen gelden. De minister van OCW vraagt in haar brief van 19 april 2013, Versterking bestuurskracht onderwijs, aandacht voor het ontstaan van complexe organisaties en het effect van de complexiteit 9 voor de menselijke maat in het onderwijs. De voorgenomen fusie brengt op dit punt geen verandering in de organisatie van de stichting Kolom. De complexiteit van AMOS wordt wel gereduceerd, aangezien dit bestuur zich volledig kan gaan richten op regulier basisonderwijs. Er kleeft echter wel een ander aandachtspunt aan deze fusie. Niet voor niets heeft de wetgever het speciaal basisonderwijs gerekend tot het reguliere primair onderwijs. Dit is niet slechts een wetgevingstechnische keuze, maar drukt ook de politieke en maatschappelijke wens uit om dit type “speciale” scholen zoveel mogelijk in te bedden in een bestuurlijke en onderwijsomgeving samen met kinderen die onderwijs volgen aan reguliere scholen. Daarbij denkt de commissie ook aan integratiedoelstellingen vanuit het vroegere Weer Samen Naar School-beleid en het huidige beleid ten aanzien van Passend Onderwijs. Met de overdracht van deze twee scholen voor speciaal basisonderwijs worden deze twee speciale scholen voor basisonderwijs en daarmee de leerlingen nu ondergebracht in een omgeving, die meer het bijzondere karakter van de leerlingen en de behoefte aan aangepast onderwijs benadrukt. De commissie onthoudt zich van een oordeel ten aanzien van de wenselijkheid ervan.
4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen 9
Kamerstukken II 2012/13, 33 495, nr. 10, p. 6.
5
10
uitoefenen. Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, van de WPO is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 4.1 Interne legitimiteit Samen met de aanvraag heeft DUO van aanvragers de verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen ontvangen. De gmr van Kolom heeft twee instemmende verklaringen afgegeven, ieder voor beide van de aanvragen. Dit deed hij per 4 november 2014. Uit de verklaringen blijkt niet van de afwegingen van de gmr om instemming te geven. Wel kan uit de verklaringen worden afgeleid dat op verschillende momenten door het bevoegd gezag is de gmr is gesproken. De mr van SBO de Zeppelin gaat in zijn verklaring van 18 december 2013 nader in op de overwegingen in te stemmen met de overdracht. Hoewel uit de verklaring niet blijkt hoe de raad is betrokken bij de besluitvorming, blijkt uit de fer dat de mr onder meer leden voor heeft kunnen dragen voor de twee werkgroepen die hebben bijgedragen aan de besluitvorming om tot een fusie te komen. Deze leden waren tevens verantwoordelijk voor het informeren van de raad over de voortgang van het proces. De mr van SBO Iedersland heeft een vergelijkbare verklaring afgegeven op 19 december 2013. Ook in deze verklaringen wordt gewag gemaakt van de overwegingen die de raad heeft betrokken bij het afgeven van de instemmende verklaring, met dien verstande dat de mr niet alleen instemt met de bestuursoverdracht van die school, maar ook met de institutionele fusie met SBO de Hasselbraan van Kolom. Vergelijkbaar met de fer van het bevoegd gezag over de bestuursoverdracht van SBO de Zeppelin, heeft ook deze mr leden voor de werkgroepen voor kunnen dragen en waren deze leden vervolgens verantwoordelijk voor het informeren van deze medezeggenschapsraad. Tot slot hebben aanvragers de instemmende verklaring overlegd van de mr van de SBO de Hasselbraam. Uit de verklaring van 21 februari 2014 blijkt ook deze mr in te stemmen met de voorgenomen fusie; dit maal met de bestuursoverdracht van SBO Iedersland met de SBO de Hasselbraam. Uit de instemmende verklaring blijkt voornamelijk de motivatie van het bevoegd gezag en het tijdspad dat aanvragers voor de institutionele fusie voorstellen. Uit de fer blijkt onvoldoende of ook deze mr is uitgenodigd deel te nemen aan de werkgroepen. Vast staat evenwel dat de mr heeft ingestemd met de voorgenomen fusie. Gezien het feit dat van alle betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit Voor het succes van een fusie van onderwijsinstellingen is van belang dat er naast interne legitimiteit ook sprake is van externe legitimiteit. Om deze reden heeft de Tweede Kamer erop aangedrongen, dat onderwijsinstellingen bij fusies ook advies moeten vragen aan de colleges van burgemeester en wethouders van betrokken gemeenten. In het advies moet door de colleges worden ingegaan op de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Het advies maakt onderdeel uit van de fer. 10
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11.
6
Bij deze aanvraag is het advies gevoegd van het college van de gemeente Amsterdam. Het college heeft haar positieve advies over de voorgenomen fusie niet vooraf doen gaan van een uitgebreide overweging. Het college verwijst slechts naar het Strategisch Plan 2011-2015 van AMOS, waarin deze aanvrager de keuze heeft gemaakt kleine scholen niet duurzaam in stand te zullen houden. Uit het plan blijkt dat wanneer scholen niet kunnen aantonen dat ze zullen groeien, deze zullen worden opgeheven of worden gefuseerd. De commissie heeft geen aanleiding om aan te nemen dat het aanvragers aan externe legitimiteit voor de voorgenomen fusies ontbeert.
5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld welke zijn neergelegd in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). In artikel 10 van de Regeling is bepaald dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op marktaandeel primair onderwijs Voor wat betreft de omvang van het ontvangende bestuur geldt dat het een gemiddelde omvang kent vergeleken met de andere schoolbesturen actief in de gemeente Amsterdam. Er zijn een aantal veel grotere schoolbesturen actief, waaronder dat van het latende schoolbestuur AMOS. Kolom houdt nu vijf en straks zes scholen voor primair onderwijs in stand in de gemeente Amsterdam. In het geheel van de gemeente zijn nu 212 scholen voor basisonderwijs en speciaal basisonderwijs actief. Het verkrijgende schoolbestuur gaat straks een zeer beperkt aandeel in dit onderwijsaanbod van bijna 3% verzorgen. 5.2 Effect op marktaandeel speciaal basisonderwijs Het speciaal basisonderwijs is naar haar aard anders georganiseerd, dit op een andere schaal en het betrekt zijn leerlingen uit een groter voedingsgebied dan een (reguliere) school voor basisonderwijs. Daarom heeft de commissie nader gekeken naar het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid. Ook voor het speciaal basisonderwijs is de keuzevrijheid voor ouders voor het type onderwijs dat het best bij hen aansluit immers relevant. Naar de aard van het type onderwijs, speciaal basisonderwijs, zal de keuzevrijheid anders gewogen moeten worden. En ook bij de beoordeling van de keuzevrijheid voor het speciaal basisonderwijs is van belang of de voorgenomen fusie plaats heeft in meer stedelijk of meer ruraal gebeid. In (zeer) stedelijke gebieden kijkt de CFTO anders naar de effecten van fusies op de variëteit van het onderwijsaanbod het wegen van het aandeel 11 onderwijsaanbod. 11
Vergelijk het antwoord van de minister van OCW in reactie op vragen vanuit de Tweede Kamer over de fusietoets dat de regering het voorstel steunt om “de grens voor het marktaandeel van één bestuur in een bepaald (zeer) sterk stedelijk voedingsgebied, omlaag te brengen naar maximaal 35 procent, waar deze grens in
7
De scholen van aanvragers bevinden zich in zeer stedelijk gebied. Dit heeft tot gevolg dat, anders dan in landelijk gebied, er voldoende aanbod aan leerlingen is, ook voor scholen voor speciaal basisonderwijs, om verschillende scholen in stand te houden. Wanneer de variatie in dit onderwijsaanbod wordt belemmerd in dit type stedelijk gebied kan daarom niet direct worden aangenomen dat voor het speciaal basisonderwijs geldt dat de keuzevrijheid van ouders voor het type onderwijs dat het best bij hen aansluit van ondergeschikt belang is. Daarom heeft de commissie aanleiding gezien om tevens mee te wegen of er nog een reëel alternatief voor ouders overblijft nu het aantal bestuurlijke aanbieders met één afneemt. De commissie weegt daarom hieronder de consequenties van de voorgenomen fusie voor de keuzevrijheid van ouders om een bestuur voor speciaal basisonderwijs te kiezen, dat het best bij hen aansluit. In de gemeente zijn in totaal twaalf en na de institutionele fusie elf scholen voor speciaal basisonderwijs actief. Het ontvangende bestuur krijgt dus door de voorgenomen fusie een overwegend aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeente Amsterdam voor wat betreft speciaal basisonderwijs. Het marktaandeel in termen van aantal scholen van Kolom stijgt van 42% vóór fusie (vijf van de twaalf) tot 55% na fusie (zes van elf scholen voor speciaal basisonderwijs) in de gemeente Amsterdam. 5.3 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting Naar richting zijn er voor de fusie in de gemeente vier besturen actief die openbaar speciaal basisonderwijs aanbieden en drie besturen die special basisonderwijs naar een bijzonder richting aanbieden. Na de voorgenomen fusie is er één bestuur minder dat speciaal basisonderwijs aanbiedt. De gemeente Amsterdam Kolom biedt na de voorgenomen fusie behalve speciaal basisonderwijs naar rooms-katholieke richting op twee scholen, en naar algemeen bijzonder richting op twee scholen, ook speciaal basisonderwijs aan naar protestants-christelijke richting. Dat gaat aanvragers doen op de SBO Zeppelin en op. SBO De Hasselbraam. Op SBO De Hasselbraam wordt nu alleen nog onderwijs verzorgd naar roomskatholieke richting. Met de voorgenomen institutionele fusie gaat de school tevens protestantschristelijk onderwijs aanbieden; aanvragers spreken van onderwijs naar oecumenische grondslag. Behalve vier besturen die openbaar speciaal basisonderwijs aanbieden, rest behalve Kolom één ander schoolbestuur dat speciaal basisonderwijs naar een bijzonder richting aanbiedt. Stichting OBO Westelijke Tuinsteden is verantwoordelijk voor veertien scholen voor regulier basisonderwijs in de gemeente een één school voor speciaal basisonderwijs. Stichting Sirius is verantwoordelijk voor het onderwijs aan dertien scholen voor regulier onderwijs en één voor speciaal basisonderwijs. Stichting Samen tussen Amstel en IJ is verantwoordelijk voor het onderwijs aan zeventien scholen voor regulier basisonderwijs en één voor speciaal basisonderwijs. SOON is verantwoordelijk voor het onderwijs aan vijftien scholen voor regulier basisonderwijs en één school voor speciaal basisonderwijs. Al deze scholen zijn openbaar. Het betreft dus vier relatief grote schoolbesturen voor openbaar onderwijs. Rest het bestuur verantwoordelijk voor één speciale school voor basisonderwijs naar algemeen bijzondere richting en volgens het pedagogisch didactisch concept van de vrije school. Dit is een kleine school met 48 leerlingen. Stadsdeel Amsterdam Nieuw-West SBO De Hasselbraam en SBO Iedersland zijn beide gehuisvest in Amsterdam Nieuw-West. In dit stadsdeel is nog één ander schoolbestuur actief dat speciaal basisonderwijs aanbiedt. Dit schoolbestuur biedt onderwijs aan naar openbare denominatie. Kolom zal na de voorgenomen fusie het onderwijs aanbieden aan twee van de drie scholen. Voor het stadsdeel blijft de keuze tussen de overige gebieden van Nederland op 50 procent ligt. […]. Het doel daarvan is om de bestaande diversiteit van het onderwijsaanbod in (zeer) sterk stedelijke gebieden beter te kunnen borgen.” Kamerstukken II 2013/14, 32 040, nr. 22, p. 29).
8
openbaar en bijzonder onderwijs behouden. Hoewel het onderwijs naar protestants-christelijke richting strikt genomen verloren gaat, zijn aanvragers voornemens onderwijs naar die richting aan te blijven bieden aan de vanaf het moment van fusie oecumenische school SBO De Hasselbraam. Ouders behouden in ieder geval de keuze tussen twee schoolbesturen die in het stadsdeel speciaal basisonderwijs aanbieden. Stadsdeel Amsterdam Noord In Amsterdam Noord zijn nu twee scholen voor speciaal basisonderwijs actief, SBO Universum voor openbaar onderwijs en SBO Zeppelin: nu van AMOS en na de voorgenomen fusie onder het bevoegd gezag van Kolom. De denominatie van de scholen verandert niet en ouders kunnen nog steeds kiezen uit een tweetal besturen; het bestuur dat het onderwijs aanbiedt, wordt alleen een andere. 5.4 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Doordat aanvragers op hun scholen het onderwijs vormgeven zonder uitzondering op basis van een regulier onderwijsconcept, zal de fusie qua keuzemogelijkheden naar pedagogisch-didactische aanpak geen wijzigingen tot gevolg hebben. 5.5 Conclusie effect op de keuzevrijheid Gezien het voorgaande heeft de voorgenomen fusie naar het oordeel van de CFTO geen significant effect op de keuzevrijheid; de bestaande mogelijkheden voor ouders en leerlingen om voor onderwijs te kiezen dat het best bij hen aansluit verandert weliswaar, maar niet op een significante wijze. De bestuursmacht van aanvragers verandert eveneens beperkt. Voorgaande levert naar het oordeel van de CFTO geen belemmering op van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling, noch in het opzicht van richting, noch in het opzicht van pedagogische-didactische aanpak.
6. Rechtvaardigingsgronden en fusiemotieven Artikel 19 van de Regeling fusietoets bepaalt dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: De omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; De omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en De omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een daadwerkelijke belemmering van het onderwijsaanbod op significante wijze, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld om recht te doen aan de fusie-aanvraag en de aanvragers. 6.1 Continuïteit en krimp Uit de motivatie zoals die volgt uit de fer, blijkt dat de voornaamste drijfveer voor de voorgenomen fusie in het verlengde ligt van de in artikel 19 van de Regeling eerstgenoemde rechtvaardigingsgrond; de voorgenomen fusie moet voorkomen dat de continuïteit van het onderwijsaanbod of de variatie hiervan in gevaar komt.
9
AMOS overlegt geen concrete prognoses voor de afname van het aantal leerlingen dat de scholen bezoekt, maar omschrijft voor beide scholen dat ze te klein zijn en voor de SBO Iedersland dat deze aanvrager verwacht dat het aantal leerlingen nog verder terug zal lopen. Omdat demografische-krimp een actueel probleem is voor schoolbesturen in Nederland, onderzocht de commissie wat de demografische ontwikkeling van de basisgeneratie waaruit aanvragers hun leerlingen betrekken is. Krimp op gemeentelijk niveau Blijkens de cijfers over de demografische ontwikkeling per gemeente van het ministerie van OCW die het ministerie op haar beurt ontleent aan CBS gegevens, bedraagt de demografische ontwikkeling van de basisgeneratie van 4 tot 12 jarigen in de gemeente Amsterdam in de periode ruim 30% groei in 2020 ten opzichte van 2010, ofwel een gemiddelde groei van 3% per jaar. Verwachte krimp op bestuurs- en schoolniveau in relatie tot opheffingsnormen Uit de gegevens van DUO blijkt dat de ontwikkeling van de leerlingaantallen de volgende is: schooljaar SBO Iedersland SBO Zeppelin
2009/10 131 87
2010/11 128 69
2011/12 107 58
2012/13 75 53
2013/2014 51 58
Voor wat betreft SBO Zeppelin geldt dat de leerlingaantallen voor de school zich zo lijken te ontwikkelen dat het leerlingaantal toeneemt, aldus aanvragers. Het leerlingaantal van SBO Iedersland zal volgens aanvragers verder dalen. De ontwikkeling van de leerlingaantallen die aanvragers omschrijven is zorgelijk. Betrouwbare prognoses zijn lastig te maken door de ophanden zijnde invoering van passend onderwijs. Het is immers niet goed te voorspellen hoe ingrijpende beleidswijzigingen van invloed zullen zijn op het (keuze)gedrag van ouders en leerlingen. Omdat beide scholen speciaal basisonderwijs verzorgen gelden voor hen geen wettelijke opheffingsnormen, zoals voorgeschreven door het ministerie van OCW. Het voortbestaan van beide scholen komt daarom niet direct in gevaar: tenminste niet in de zin dat bekostigingsvoorwaarden voorschrijven dat de bekostiging voor die school of scholen moet worden gestaakt als het leerlingenaantal onder een bepaalde grens komt. Andere overwegingen voor aanvrager om bij het achterwege blijven van de voorgenomen fusie de school, of scholen, te sluiten zijn door aanvrager niet inzichtelijk gemaakt. De CFTO constateert evenwel dat het hier gaat om twee scholen met minder dan zestig leerlingen. Het betreft vergeleken met andere scholen voor speciaal basisonderwijs in Nederland ook relatief kleine scholen. De gemiddelde schoolgrootte voor een school voor speciaal basisonderwijs is bijna 130 leerlingen, minder dan 10% van de ruim 310 scholen voor speciaal basisonderwijs in Nederland hebben minder dan zestig leerlingen. Omdat als hiervoor overwogen geen sprake is van een belemmering op significante wijze als bedoeld in de Wet heeft de commissie nader onderzoek verder achterwege gelaten op dit punt en onthoudt zij zich van een oordeel over de aannemelijkheid van deze rechtvaardigingsgrond voor de fusie. 6.2 Schaalvoordelen als fusiemotief Ten aanzien van het argument dat een grote schaal voordelen met zich mee brengt, is de commissie echter bijzonder kritisch. Mede omdat dit soort argumenten te gemakkelijk en zonder veel empirische onderbouwing worden gebruikt bij fusies in het onderwijs – en ook in andere publieke sectoren – is de fusietoets in het leven geroepen. De CFTO constateert ook ten aanzien van deze fusie-aanvraag dat Nederland en ook Amsterdam schoolbesturen kennen die alleen speciaal basisonderwijs aanbieden aan één school. Niet valt in te zien waarom deze aanvrager, verantwoordelijk voor liefst 25 andere scholen, gelet op haar zeer grote bestuursomvang niet in staat zou zijn deze scholen voor speciaal basisonderwijs die worden overgedragen goed te ondersteunen en in stand te houden. De commissie acht het daarom niet aannemelijk dat de continuïteit van het onderwijs aan de scholen, in gevaar komt wanneer de voorgenomen fusie achterwege blijft.
10
7. Conclusie Aanvragers hebben als voornaamste motief dat de scholen voor speciaal basisonderwijs SBO Iedersland en SBO Zeppelin een uitzonderingspositie innemen onder het bestuur van AMOS en dat de scholen beter zullen gedijen onder het gespecialiseerde bestuur van Kolom. Het strategisch beleid van AMOS lijkt er tevens op te zijn gericht kleine scholen te willen sluiten of afstoten; de onderhavige scholen hebben ieder minder dan zestig leerlingen. Dat is ten opzichte van de gemiddelde schoolgrootte van scholen voor speciaal basisonderwijs in Nederland relatief klein. Dat voor deze scholen geen opheffingsnorm geldt maakt dit niet anders. Omdat de scholen die worden overgedragen onder de WPO vallen en de Regeling noch de Wet voorziet in een bijzondere regeling voor deze speciale scholen voor basisonderwijs, heeft de commissie nader onderzocht of er andere omstandigheden zijn die anders dan het aandeel in het onderwijsaanbod voor basisonderwijs, leiden tot het oordeel dat sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod. Die zijn er niet. In Amsterdam, in het bijzonder de stadsdelen Amsterdam Noord en Nieuw-Zuid, blijven er voldoende en voldoende reële alternatieven over waaruit ouders kunnen kiezen voor het onderwijs dat het best bij hen aansluit. Hoewel één schoolbestuur dat speciaal basisonderwijs aanbiedt verdwijnt, blijft het onderwijs naar richting en pedagogisch-didactisch concept behouden. Hier komt niet of nauwelijks verandering in; voor ouders blijft kortom wat te kiezen over. Voorgaande levert naar het oordeel van de CFTO geen belemmering op van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling, noch in het opzicht van richting, noch in het opzicht van pedagogischedidactische aanpak. De commissie constateert tot slot dat hoewel het verkrijgende bestuur gespecialiseerd is in het aanbieden van onderwijs aan leerlingen met een bijzondere behoefte, het risico’s loopt in die zin dat de organisatie te complex kan worden. Het regime van verschillende sectorwetten en cao’s is immers divers. Wanneer de organisatie te complex wordt, kan dit negatieve gevolgen hebben voor de kwaliteit van het onderwijsbestuur en de menselijke maat waarop het onderwijs wordt georganiseerd.
8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen Stichting Amsterdamse Oecumenische Scholengroep en Stichting Kolom, Stichting voor Speciaal Onderwijs welke bestaat uit de bestuursoverdracht van School voor Speciaal Basisonderwijs Iedersland van AMOS aan Kolom onder gelijktijdige institutionele fusie van deze school en School voor Speciaal Basisonderwijs De Hasselbraam. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 7 april 2014, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, De voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
11
