Samenvatting
De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister zijn goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen institutionele fusie tussen de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer en Parcours SO De Klimmer, beide verzorgen cluster 4 onderwijs. Met 489 leerlingen is de nieuwe school binnen het speciaal onderwijs overigens relatief groot te noemen. Door de fusie neemt het aantal scholen in de regio voor speciaal onderwijs af van vier naar drie scholen. Er bestaat voor de commissie gelet op de overgelegde verklaringen geen aanleiding voor de conclusie dat de voorgenomen fusie intern en extern draagvlak ontbeert. Hoewel er sprake is van verschraling van het aantal onderwijsvoorzieningen, is er geen sprake van het ontbreken van een evenwichtige spreiding, nu de scholen die samen worden gevoegd minder dan drie kilometer van elkaar zijn gehuisvest. Mede hierdoor is geen sprake van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling. De CFTO heeft om recht te doen aan de fusiemotieven gekeken naar de omstandigheden. Het leerlingenaantal op Parcours SO De Klimmer is dit schooljaar met 25% gedaald, van 64 naar 48 leerlingen. Om kwalitatief goed onderwijs aan te kunnen bieden, acht het bevoegd gezag het nodig voornoemde scholen institutioneel te fuseren. In dat kader speelt nog mee dat niet onwaarschijnlijk is dat het leerlingenaantal nog verder zal dalen, aangezien het samenwerkingsverband passend onderwijs met een negatieve verevening heeft te maken, waardoor waarschijnlijk het verwijzingspercentage (het aantal leerlingen dat naar het speciaal onderwijs wordt doorverwezen) omlaag wordt gebracht met als gevolg dat meer kinderen met ondersteuning in het reguliere onderwijs zullen worden opgevangen. Wanneer zich dit voordoet zal het aantal leerlingen dat de school bezoekt verder afnemen. De commissie kan zich in dit licht de wens te fuseren voorstellen en ziet in de fusiemotieven als zodanig geen reden om negatief te adviseren.
1
ADVIES Zaaknummer: AFO 139 / OND-2014-38354 Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de institutionele fusie in het speciaal onderwijs van:
•
1
Parcours SO De Klimmer in Tilburg met 64 leerlingen;
en
•
2
Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer in Goirle met 425 leerlingen.
Beide scholen bieden cluster 4 onderwijs aan. 3
Het bevoegd gezag van deze scholen is Stichting Biezonderwijs . Het bevoegd gezag heeft tevens zes andere scholen onder haar bestuur, waarvan twee scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs, drie speciale scholen voor basisonderwijs en één school voor praktijkonderwijs, allemaal gehuisvest in de gemeente Tilburg. In totaal volgen 1.927 leerlingen onderwijs op één van de scholen onder het bevoegd gezag van Stichting Biezonderwijs. De scholen verzorgen onderwijs naar rooms-katholieke richting en hebben een reguliere pedagogisch-didactische aanpak. Na de voorgenomen fusie is er één school minder voor het (voortgezet) speciaal onderwijs.
1. Aanvraag en proces Bij brief van 7 november 2014 is het aanvraagformulier bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO), de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de fusieaanvraag voor de institutionele fusie van Parcours SO De Klimmer en Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer ingediend. Bij de aanvraag waren de volgende documenten gevoegd: een fusieeffectrapportage (hierna: FER), instemmende verklaringen van de medezeggenschapsraden (hierna: mr), en de verklaring van de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Goirle en Tilburg. Bij brief van 8 december 2014 is de ontvangst van de aanvraag bevestigd en is aanvrager op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen. Bij e-mail 13 december 2014 is door het samenwerkingsverband Plein 013 een zienswijze gegeven op de voorgenomen fusie.
2. Doel en motivatie fusie In de FER staat dat door de onverwachte snelle terugloop van het aantal leerlingen van Parcours SO De Klimmer het noodzakelijk is om “de positie van de school te heroverwegen”. Niet alleen de kwaliteit, maar ook een bedrijfseconomisch verantwoorde exploitatie, komt bij een afnemend leerlingenaantal onder druk te staan. De verwachting was dat het leerlingenaantal op de
1
Brinnummer 00WP. Brinnummer 23JU. 3 Bevoegd gezag-nummer 73114. 2
2
voorzieningen voor speciaal onderwijs alsmede op de speciale scholen voor basisonderwijs onder het bevoegd gezag van aanvrager zou dalen met ongeveer 5% per jaar. Op Parcours SO De Klimmer is het leerlingenaantal dit schooljaar evenwel gedaald met 25%. De sterke daling is vooral zichtbaar bij de onderbouw, met slechts drie leerlingen in groep 4 en vijf leerlingen in groep 5. In de groepen 6, 7 4 en 8 zitten respectievelijk elf, tien en negentien leerlingen . Met deze opbouw komt de continuïteit van de school in gevaar. Daarnaast heeft de terugloop van het aantal leerlingen ook consequenties voor de bekostiging. De begroting van het lopende schooljaar laat een tekort van ruim tweehonderd duizend euro zien. Er bestaat reeds een scheve verhouding tussen het aantal onderwijzers en het aantal onderwijsondersteunend personeel. Deze verhouding door het teruglopend aantal leerlingen nog verder onder druk komt te staan. Vanwege het schooltype, de nabijheid en de beschikbare ruimte in het schoolgebouw van Scholengemeenschap De Keyzer ligt een fusie met deze school het meest voor de hand. Het percentage (5%) is gebaseerd op de omstandigheid dat het samenwerkingsverband Plein 013, waarvan Stichting Biezonderwijs onderdeel uitmaakt, heeft de maken met een negatieve verevening. Dit betekent dat in de toekomst meer leerlingen met speciale onderwijsbehoeften moeten worden opgevangen in het reguliere onderwijs, aldus aanvrager. Het samenwerkingsverband zal daarom de komende jaren met name investeren in het verhogen van de basiskwaliteit van de scholen. Gelet op de huidige sterke terugloop alsmede het voorgenomen beleid van het samenwerkingsverband, is de verwachting dat de daling van het aantal leerlingen dat Parcours SO De Klimmer bezoekt zal voortzetten.
3. Menselijke maat 5
De Wet fusietoets in het onderwijs moet bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen 6 verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting en pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder 7 druk komen te staan en kan een “democratisch gat” ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van “hun” school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte De sector speciaal onderwijs is op zichzelf relatief kleinschalig georganiseerd vergeleken met sectoren als het primair en voortgezet onderwijs. Vaak zijn er meerdere nevenvestigingen en locaties, waaruit een “school” geregistreerd met één brinnummer bestaat. Stichting Biezonderwijs heeft nu vier scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs onder haar bestuur met in totaal 908 leerlingen. Verder heeft zij nog drie scholen voor speciaal basisonderwijs met 792 leerlingen en één school voor praktijkonderwijs met 227 leerlingen. Door de fusie verandert het aantal leerlingen niet, maar wel het aantal scholen voor speciaal onderwijs: dit daalt van vier naar drie. Met 489 leerlingen is deze nieuwe school binnen het speciaal onderwijs relatief groot te noemen.
4
Niet alle leerlingen uit groep 8 zullen aan het einde van het schooljaar de school verlaten; dit zal naar verwachting tien leerlingen zijn. 5 Stb. 2011, 95. 6 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3. 7 Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20.
3
3.2. Interne organisatie van het onderwijs en lijnen van besluitvorming 8
In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: “Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid.” De minister schrijft verder: “De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt “weggeprofessionaliseerd”, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen 9 participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen.” Ook in recente stukken is van beleidswege een dergelijke positie ingenomen getuige de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 23 mei 2014, waarin een aanpassing van de Regeling wordt voorgesteld voor situaties waarin de voorgenomen fusie wordt ingegeven door demografische krimp. “De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. […] De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding 10 komt.” Nu beide scholen reeds onder het bevoegd gezag van Stichting Biezonderwijs vallen, verandert er voor ouders en leerlingen in die zin niets. Ouders van Parcours SO De Klimmer kunnen deel uitmaken van de mr van Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer en van de oudervereniging. Er is geen sprake van de noodzaak voor een nieuwe managementlaag.
4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat FER een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie en om daarop invloed te kunnen 11 uitoefenen. Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de FER de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 66b, eerste lid, aanhef onder a en b, van de Wet op de expertisecentra (de WEC) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken mr’en. 4.1 Interne legitimiteit De medezeggenschapsraad van zowel de Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer als van Parcours SO De Klimmer hebben beide met dezelfde bewoording op 15 oktober 2014 ingestemd met de voorgenomen fusie van die twee scholen.
8
Kamerstukken II 2008/09, 31 135, nr. 16. De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 10 Kamerstukken II 2013/14, 31 293, nr. 203, p. 8. 11 Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p.11. 9
4
Gezien het feit dat van beide betrokken medezeggenschapsorganen instemmende verklaringen zijn overgelegd voor de voorgenomen fusie, bestaat voor de commissie geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 4.2 Externe legitimiteit College van burgemeester en wethouders Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goirle heeft bij brief van 1 september 2014 positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie. In het advies staat dat in de vergadering van 26 augustus 2014 is besloten een positief advies uit te brengen, nu het gemeentebestuur uit de overgelegde informatie afleidt dat het leerlingenaantal onverwacht snel is teruggelopen. Daarnaast verwacht men gelet op de ontwikkelingen in het kader van passend onderwijs niet dat een positieve kentering ten aanzien van het leerlingenaantal in zicht is. Bij brief van 24 september 2014 heeft ook het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie. Het gemeentebestuur verklaart er vertrouwen in te hebben dat de fusie de druk op de kwaliteit van het onderwijs wegneemt, die is ontstaan door het teruglopende leerlingenaantal. Daarnaast heeft het college van burgemeester en wethouders geconstateerd dat speciaal onderwijs op redelijke afstand van het woonadres van de leerling gegarandeerd blijft. De afstand tussen beide scholen is minder dan drie kilometer, waarmee eventuele langere reisafstanden van leerlingen die nu op Parcours SO De Klimmer onderwijs volgen, beperkt blijven. Samenwerkingsverband Plein 013 Bij e-mail van 13 december 2014 heeft het samenwerkingsverband Plein 013 haar zienswijze op de voorgenomen fusie gegeven. Hierin zijn enkele kritische kanttekeningen opgenomen. Het verband streeft naar een zo thuisnabije beschikbaarheid van noodzakelijk expertise en voorzieningen. Door de voorgenomen fusie verdwijnt er juist een voorziening. In dat kader merkt het verband op dat bereikbaarheid en beschikbaarheid ook grenzen kent en dat sprake dient te zijn van een voldoende volume om de gewenste kwaliteit te kunnen waarmaken. Daarnaast wordt opgemerkt dat (nog) niet is ingegaan op een voorstel om gezamenlijk met het samenwerkingsverband te kijken naar een voorziening voor meer tijdelijke ondersteuning van leerlingen. Ten slotte wijst het samenwerkingsverband op het feit dat Stichting SSOT en Scholengemeenschap De Keyzer in 2013 12 zijn gefuseerd en die fusie mogelijkheden zou moeten bieden om te komen tot een andere keuze dan die voor de voorgenomen fusie. Reeds met die fusie moeten aanvragers kunnen komen tot personele mobiliteit, spreiden van expertise en delen daarvan op directieniveau. Het samenwerkingsverband pleit dan ook voor onderzoek naar mogelijkheden om Parcours SO De Klimmer een nieuwe positie te geven in het totaalaanbod van voorzieningen binnen het samenwerkingsverband en om daarbij te bezien welke voordelen van de besturenfusie daarbij kunnen worden ingezet. Uit de reactie van het samenwerkingsverband is enige aarzeling ten aanzien van de voorgenomen fusie af te leiden. Voor wat betreft de externe legitimiteit ziet de commissie een gemengd beeld ontstaan; de verklaringen van de colleges van burgemeester en wethouders zijn immers positief, terwijl in de verklaring van het samenwerkingsverband enkele kritische kanttekeningen worden geplaatst bij het voornemen te fuseren. Dat het voornemen mogelijk niet door alle externe partijen als positief wordt beoordeeld, vormt geen aanleiding voor de commissie om een negatief oordeel te formuleren maar acht de commissie wel zorgelijk. Zij geeft aanvrager dan ook in overweging om met het samenwerkingsverband (opnieuw) in overleg te treden over de door het samenwerkingsverband aangedragen punten, een breed gedragen fusie is voor een goede fusie-uitvoering van groot belang.
12
Advies van 24 mei 2013 (AFO 60), www.cfto.nl
5
5. Effect op keuzevrijheid Artikel 66c, eerste lid, van de WEC, schrijft voor dat de minister goedkeuring aan een institutionele fusie in het speciaal onderwijs kan onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, in het bijzonder ten aanzien van de evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen binnen het voedingsgebied, op significante wijze wordt belemmerd. In de memorie van toelichting staat het volgende: “Voor het speciaal onderwijs is toegankelijkheid in de zin van spreiding van de (v)so-voorzieningen het belangrijkste criterium. Binnen een netwerk van samenwerkingsverbanden (WSNS), voortgezet onderwijs en de regionale expertisecentra voor cluster 3 en 4 moet voor alle leerlingen een passend onderwijsaanbod worden gerealiseerd. Gelet hierop is het van belang dat bij een fusie sprake blijft van voldoende aanbod van scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs om voor alle leerlingen dat passend onderwijsaanbod te realiseren. In de beoordeling wordt nagegaan of er na de fusie in de regio nog voldoende (v)so-voorzieningen zijn voor leerlingen die overwegend zijn aangewezen op orthopedagogische ondersteuning. Hiervoor wordt de situatie voor fusie vergeleken met de te verwachten situatie erna. Als het aanbod door de fusie verschraalt, weegt dat zwaar bij het oordeel over de fusie. Onder verschralen wordt verstaan dat de afstand tot een vso-voorziening zo groot wordt dat het uitgangspunt “thuis-nabij-onderwijs” in gevaar komt.” 13
Artikel 13 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (de Regeling) bevat een nadere omschrijving van een ‘significante belemmering’ als bedoeld in artikel 66c, eerste lid, van de WEC. Hierin staat dat in ieder geval sprake is van aan significante belemmering indien er door de voorgenomen institutionele fusie niet langer sprake is van een evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen ten behoeve van een bepaalde onderwijssoort in het speciaal onderwijs, respectievelijk het voortgezet speciaal onderwijs, in het gebied dat gelet op de betreffende onderwijssoort op een maatschappelijk aanvaarde afstand voor de leerlingen is gelegen, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. In de toelichting op de Regeling staat verder dat “voor institutionele fusies geldt dat niet is gekozen 14 voor een toetsdrempel : alle fusies dienen dan ook te worden voorgelegd. Wat betreft keuzevrijheid, speelt de denominatie van een school in het (voortgezet) speciaal onderwijs een veel kleinere rol dan in het reguliere onderwijs. Veel scholen in het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn algemeen bijzonder. Keuzevrijheid heeft dan ook vooral betrekking op de spreiding van onderwijsvoorzieningen ten behoeve van de betreffende onderwijssoort in het speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs op redelijke afstand. De beoordeling van de redelijke afstand is mede afhankelijk van de onderwijssoort waar de leerling op aan is gewezen. Zo is het aantal voorzieningen voor bijvoorbeeld leerlingen met een visuele handicap veel kleiner dan het aantal voorzieningen voor zeer moeilijk lerende kinderen”. Daarnaast staat in de toelichting op de Regeling: “In vergelijking met het aantal reguliere scholen, is het aantal scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs beperkt. Daarbij is de spreiding over het land ongelijk. Een institutionele fusie kan dan ook al snel leiden tot een vermindering van de keuzevrijheid van ouders, het onderwijsaanbod en het aantal aanbieders. Een belemmering is significant indien het aantal voorzieningen voor (voortgezet) speciaal onderwijs afneemt zonder dat is voorzien in een volwaardig alternatief”. Gelet op artikel 13 van de Regeling moet worden beoordeeld of door de voorgenomen fusie de spreiding van de voorzieningen op een dusdanige wijze verandert dat deze niet langer evenwichtig is.
13 14
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p. 14-15. Zoals deze wel voor het primair onderwijs zijn gegeven.
6
Effect op de keuzevrijheid in regio Tilburg en Goirle Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer biedt onderwijs aan langdurig zieke kinderen (met name psychisch en een enkele leerling is somatisch) en Parcours SO De Klimmer biedt onderwijs aan zeer moeilijk opvoedbare kinderen. In de FER staat echter dat “gelet op de ‘kindkenmerken’ in de praktijk de leerlingenpopulatie op beide scholen sterk overeenkomt. Voor de leerlingen op beide scholen geldt dat psychiatrische, en/of gedragsmatige, en/of sociaal-emotionele problematiek het leren en ontwikkelen belemmert”. Voorts staat in de FER dat met de komst van passend onderwijs per 1 augustus 2014 niet meer wordt gesproken over cluster-3 en 4 scholen. Vanaf dat moment hebben alle scholen de mogelijkheid om leerlingen aangewezen op cluster-3 of 4 onderwijs toe te laten. De toelaatbaarheidsverklaring die door het samenwerkingsverband wordt afgegeven, wordt gegeven voor het speciaal onderwijs en niet voor een cluster in het bijzonder, maar in zwaarte van ondersteuning waaraan bekostigingscategorieën zijn gekoppeld. Door de voorgenomen fusie verdwijnt een locatie waar speciaal onderwijs wordt aangeboden; het aanbod van de verdwijnende school blijft op de nieuwe school gehandhaafd. Daarnaast is er binnen een straal van 20 kilometer de P.I. School Hondsberg, die eveneens speciaal onderwijs verzorgt. De commissie merkt op dat er voor de voorgenomen fusie, weliswaar binnen Stichting Biezonderwijs keuze bestond uit twee cluster-4 scholen, maar dat gelet op de komst van passend onderwijs het onderscheid tussen deze cluster-4 scholen en de cluster-3 scholen onder het bevoegd gezag zal vervagen. Het aanbod op de nieuwe school zal niet minder zijn dan op de twee afzonderlijke scholen, maar biedt juist de mogelijkheid om een breder aanbod te realiseren. Nu de scholen op nog geen drie kilometer van elkaar zijn gehuisvest, zal de fusie weliswaar leiden tot een verschraling van het aantal voorzieningen in de regio, maar doet een situatie waarin niet langer sprake is van een evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen zich niet voor. Binnen het speciaal onderwijs is de reistijd over het algemeen langer dan in het reguliere onderwijs. De maatschappelijk aanvaardbare reisafstand in deze sector is groter dan in het (reguliere) primair en voortgezet onderwijs. Naar het oordeel van de commissie neemt het aanbod binnen een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand niet op een zodanige wijze af dat sprake wordt van een onevenwichtige spreiding in onderwijsvoorzieningen. De absolute reisafstand van waar de leerling woont tot het onderwijs, neemt met de voorgenomen fusie met maximaal 3 kilometer toe. Er zal op eenzelfde manier als voor de fusie sprake zijn van thuis-nabij onderwijs. Alles overwegend is naar het oordeel van de commissie geen sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid van ouders ter plaatse als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling.
6. Rechtvaardigingsgronden In artikel 19 van de Regeling staat dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn:
• • •
de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
Deze opsomming is niet limitatief. De CFTO beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een significante belemmering, worden de motieven voor fusie hieronder door de commissie kort behandeld om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag. 6.1 Continuïteit Aanvrager geeft aan dat de voornaamste reden voor het aangaan van de voorliggende fusie is gelegen in het teruglopende leerlingenaantal op Parcours SO De Klimmer. Gebleken is dat hoewel het
7
leerlingenaantal de aflopen vijf jaar redelijk stabiel is geweest, in het schooljaar 2014-2015 het leerlingenaantal gedaald is met 25%; van 64 naar 48 leerlingen. Hoewel in artikel 147 van de WEC is bepaald dat de opheffingsnorm voor een school voor speciaal onderwijs is vastgesteld op 25 leerlingen, kan de commissie aanvrager volgen in hun voornemen over te gaan tot het samenvoegen van de twee scholen. Daarbij acht de commissie, gelet op de negatieve verevening voor de betrokken samenwerkingsverbanden en het te verwachte verwijzingsbeleid van het samenwerkingsverband om deze terugloop in de bekostiging van de scholen op te vangen, het aannemelijk dat niet binnen afzienbare tijd een stijging van het leerlingenaantal zal optreden. 6.2 Financiële continuïteit De financiële kerncijfers zijn over de periode 2008-2012 goed te noemen. Zowel de liquiditeit, de rentabiliteit als de solvabiliteit 1 en 2 komen boven de signaleringswaarden uit die gehanteerd worden 15 door de Inspectie van het onderwijs bij haar toezicht. Navraag bij de directie Rekenschap en juridische zaken van de Inspectie heeft uitgewezen dat de betrokken besturen niet onder verscherpt toezicht staan en bevestigt het beeld dat sprake is van een financieel gezond bevoegd gezag.
Bestuur
Jaar
Liquiditeit
Rentabiliteit
Solvabiliteit 1
Solvabiliteit 2
St. Biezonderwijs
2008
1,03
0
0,22
0,66
2009
1,1
2,8
0,29
0,59
2010
1,49
1,1
0,54
0,63
2011
1,71
2,8
0,58
0,69
2012
2,01
2,4
0,6
0,71
7. Conclusie Aanvrager beoogt met de fusie een breed aanbod binnen cluste-4 onderwijs te behouden. Dit is alleen mogelijk door een institutionele fusie tussen Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer en Parcours SO De Klimmer, aldus aanvrager. Reden daarvoor is de plotselinge daling van het aantal leerlingen in het schooljaar 2014-2015 van 64 naar 58 leerlingen. Daarbij komt dat het merendeel van het aantal leerlingen in de bovenbouw zit, waardoor – mede gelet op de negatieve verevening binnen het samenwerkingsverband en het te verwachte beleid waarmee de terugloop in bekostiging zal moeten worden opgevangen - aannemelijk is dat het leerlingenaantal de komende jaren verder zal dalen. De commissie beoordeelt het gevolg van de voorgenomen fusie op het punt van de menselijke maat als volgt. Door de fusie verandert het aantal scholen voor speciaal onderwijs in het relevante fusiegebied van vier naar drie scholen. Met 489 leerlingen is de school die ontstaat binnen het speciaal onderwijs relatief groot te noemen, maar ook niet dusdanig groot dat er zonder meer een probleem ontstaat met de menselijke maat. Nu beide scholen reeds onder het bevoegd gezag van Stichting Biezonderwijs vallen, verandert er voor ouders op het punt van de menselijke maat weinig, met dien verstande dat de leerlingen en ouders van de verdwijnende school onderdeel uit zullen gaan maken van een relatief grote school. De toename van de schaalgrootte leidt blijkbaar niet tot de
15
Zie Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011, vastgesteld door de minister van OCW op 10 november 2011, waar de volgende signaleringswaarden zijn vastgesteld: - Liquiditeit 0,5 of lager; - Rentabiliteit meerjarig 0; - Solvabiliteit 0,2 of lager.
8
noodzaak voor het inrichten van een aanvullende managementlaag; de lijnen voor besluitvorming zullen voor de ouders en leerlingen van de verdwijnende school niet toenemen. Ouders van Parcours SO De Klimmer kunnen deel uitmaken van de mr van Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer en van de oudervereniging. De commissie heeft geen aanleiding aan te nemen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. Ook colleges van burgemeester en wethouders van de bij de fusie betrokken gemeenten Goirle en Tilburg hebben positief geadviseerd. Het samenwerkingsverband Plein 013 heeft echter enkele kritische kanttekeningen geplaatst. Hoewel besturen niet wettelijk verplicht zijn de zienswijze van de betrokken samenwerkingsverbanden te overleggen, hecht de commissie wel waarde aan dergelijke zienswijzen. Zij geeft aanvrager dan ook in overweging om met het samenwerkingsverband (opnieuw) in overleg te treden over de door het samenwerkingsverband aangedragen punten. Voor wat betreft de keuzevrijheid constateert de commissie dat er weliswaar in Tilburg een school voor cluster-4 onderwijs verdwijnt, maar dat het aanbod van dit type onderwijs juist door de fusie behouden blijft. Daarbij merkt de commissie op dat op dit moment de scholen nog geen drie kilometer van elkaar zijn gehuisvest. Door de voorgenomen fusie zal het aantal voorzieningen weliswaar afnemen, maar van een situatie waarin niet langer sprake is van een evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen is geen sprake. De afstand tussen de leerling en de onderwijsvoorziening neemt maximaal met drie kilometer toe. Hierdoor is geen sprake van een significante belemmering als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling. Met betrekking tot de rechtvaardiging van de voorgenomen fusie overweegt de commissie dat het leerlingenaantal de afgelopen jaren stabiel geweest, maar dat dit schooljaar het leerlingenaantal met 25% is gedaald van 64 naar 48 leerlingen. Daarbij acht de commissie, gelet op de negatieve verevening voor de betrokken samenwerkingsverbanden, het aannemelijk dat niet binnen afzienbare tijd een stijging van het leerlingenaantal zal plaatsvinden. Om de terugloop van de bekostiging van de scholen op te vangen, er is sprake van een negatieve verevening, zal het beleid van het samenwerkingsverband er juist op gericht zijn zo veel als mogelijk leerlingen voor het regulier onderwijs te behouden en het verwijzingspercentage terug te brengen. Nu geen sprake is van een significante belemmering in de zin van de Wet heeft de commissie geen aanleiding gezien om de financiële situatie van aanvrager verder te onderzoeken.
8. Oordeel Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de institutionele fusie tussen Scholengemeenschap (V)SO De Keyzer en Parcours SO De Klimmer. De scholen vallen onder het bestuur van Stichting Biezonderwijs. De commissie beveelt de minister aan het bestuur in overweging te geven het gesprek met het samenwerkingsverband aan te gaan over de kritische kanttekeningen door het samenwerkingsverband alvorens de fusie te realiseren, gelet op het belang van een breed gedragen fusie en een adequaat thuisnabij onderwijs voor leerlingen in het speciaal onderwijs. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 30 december 2014, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
9
