RIS017576_991207
rv 426 Dienst Onderwijs nr. 5006782 Den Haag, 12 december 1995 Aan de gemeenteraad
Invoering produktsubsidiëring in de sector volwasseneneducatie. § 1. Inleiding Bij besluit van 18 februari 1993 (rv 1993, 63) heeft u de Verordening produktsubsidiëring Den Haag (hierna te noemen: VP) vastgesteld. Artikel 2, eerste lid van de VP bepaalt, dat deze verordening van toepassing is op alle subsidies, waarop zij door uw raad van toepassing is verklaard. Indien de VP overeenkomstig dit lid op een subsidie van toepassing is, is de Algemene Subsidieverordening 's-Gravenhage daarop niet meer van toepassing. Wij stellen u thans voor de VP met ingang van 1 januari 1996 van toepassing te verklaren op de subsidies die de gemeente toekent op het beleidsterrein van de volwasseneneducatie (hierna te noemen: VE). Deze datum is mede gekozen, omdat op dat moment de nieuwe wetgeving voor de VE, te weten de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB), van kracht wordt. Deze wet heeft o.m. consequenties voor de bekostigingssystematiek van de VE. Achtereenvolgens komen in dit voorstel aan de orde: een beknopte beschrijving van de werksoorten en instellingen op het terrein van de VE, de subsidies die deze instellingen ontvangen, de herkomst van deze subsidies, de mate waarin de VP op deze subsidies van toepassing kan zijn (het bereik), de beleidsmatige toetsing van subsidie-aanvragen, alsmede de invoeringsstrategie. Werksoorten en instellingen op het terrein van de VE § 2. Tot voor kort was het gebruikelijk het beleidsterrein van de VE te verdelen in vier deelterreinen, te weten de basiseducatie (BE), het voortgezet algemeen volwassenen-onderwijs (VAVO), het curso-risch beroepsonderwijs (CBO) en het plaatselijk vormings- en ontwikkelingswerk (V&O). Met de invoering van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) is een nieuwe indeling ontstaan: onder-scheiden worden nu het beroepsonderwijs, de educatie en het plaatselijk vormings- en ontwikke-lingswerk. Beroepsonderwijs omvat alle beroepsopleidingen, voorzover geen voorbereidend beroeps-onderwijs of hoger onderwijs. Onze gemeente houdt zelf geen beroepsopleidingen in de zin van de WEB in stand en kent ook geen subsidies voor dergelijke opleidingen toe. In de WEB is voorts geen taak voor de gemeenten voorzien met betrekking tot de toekenning van de rijksbijdrage beroeps-onderwijs aan belanghebbende instellingen. Om deze redenen blijft het beroepsonderwijs in het onderhavige voorstel verder buiten beschouwing. De educatie omvat een viertal opleidingen, te weten: de opleidingen VAVO, de opleidingen gericht op breed maatschappelijk functioneren, de opleiding Nederlands als tweede taal I en II, andere opleidingen, gericht op sociale redzaamheid. De aanduiding basiseducatie keert dus in de WEB niet terug. De diverse cursussen die tot dusverre onder de noemer BE worden gegeven, zijn in de WEB met de drie laatstgenoemde groepen opleidingen nader gespecificeerd. De rijksbijdrage educatie wordt via de gemeenten toegekend aan de belanghebbende instellingen. In onze gemeente gaat het daarbij om de volgende instellingen: BE: * Stichting Basiseducatie Den Haag * Educatief Centrum/Basiseducatie (onderdeel van de TRE-groep) VAVO: * Haagland/Noctua * Educatief Centrum/VAVO (onderdeel van de TRE-groep). Naast de rijksbijdrage educatie ontvangen deze instellingen diverse gemeentelijke subsidies. Wij verwijzen in dit verband kortheidshalve naar onze beleidsnota Volwasseneneducatie 1995, De Haagse Aanpak, Terugblik en perspectief, en meer in het bijzonder het daarin op-genomen financiële overzicht. Met betrekking tot het plaatselijk vormings- en ontwikkelingswerk onthoudt de WEB zich van voorschriften, omdat deze werksoort een zuiver lokale aan-gelegenheid is zonder rijksbijdrage. Alle subsidies voor deze werksoort zijn gemeentelijke subsidies. Via de sector VE van de Dienst Onderwijs ontvangen de volgende organisaties en instellingen op het terrein van het V&O gemeentelijke
raadsvoorstellen 1995
1
subsidies: Stichting Haags Cultureel Trefpunt in de sectoren: * Volksuniversiteit Studiekringen van en voor ouderen Vormingswerk voor en door vrouwen Stichting Ontmoeting met Buitenlandse Vrouwen. * Ook hier verwijzen wij kortheidshalve naar de zojuist genoemde beleidsnota volwassenen-educatie. § 3. Subsidies en herkomst In het geheel aan financiële middelen dat de VE-instellingen in de vorm van subsidies bereikt, zijn twee categorieën te onderscheiden: 1. de zogenoemde reguliere rijksmiddelen voor BE en VAVO. Tot 1 januari 1996 is het Gemeenschappelijk Orgaan Planning Volwasseneneducatie RBA-regio 18 nog bevoegd deze middelen aan de instellingen toe te kennen, en wel door middel van publiekrechtelijke subsidiebeschikkingen. Na 1 januari 1996 zal sprake zijn van een rijksbijdrage educatie voor de opleidingen educatie. Het Regionaal Openbaar Lichaam Haaglanden (ROL) zal met ingang van 1996 de regionale planningstaak voor de VE overnemen van het Gemeenschappelijk Orgaan (dat per 1 januari 1996 expireert). De verwachting is dat het ROL zich tot deze planningstaak zal beperken en dat de toekenning van de rijksbijdrage educatie aan de instellingen via de gemeente zal geschieden. Deze toekenning zal intussen niet langer plaats vinden via publiekrechtelijke subsidiebeschikkingen: de WEB schrijft voor dat het gemeentebestuur en de belanghebbende instellingen daartoe overeenkomsten naar burgerlijk recht sluiten. Wij komen daar in § 4 nader op terug. Naast de reguliere rijksmiddelen kan er sprake zijn van aanvullende specifieke rijksmiddelen (bij voorbeeld de extra middelen voor het wegwerken van de wachtlijsten in de BE). Deze middelen plachten tot dusverre via gemeentelijke beschikkingen aan de instellingen te worden toegekend. Ook deze middelen zullen echter ingaande 1 januari 1996 onder het régime van de WEB op basis van een overeenkomst aan de belanghebbende instellingen worden toegekend. De reguliere en aanvullende rijksmiddelen belopen in 1995 een bedrag van in totaal f 11.825.000,00 (bron: beleidsnota VE). eigen gemeentelijke middelen, d.w.z. middelen die de gemeente ten behoeve van voorzie2. ningen, activiteiten en projecten aanvullend op of naast rijksmiddelen beschikbaar stelt, omdat zij die voorzieningen enz. wenselijk vindt. Zoals wij reeds opmerkten, wordt het plaatselijk V&O volledig uit deze middelen bekostigd. De toekenning vindt plaats via subsidiebeschikkingen. De eigen middelen die onze gemeente in 1995 inzet belopen een bedrag van in totaal f 2.971.000,00 (bron: beleidsnota VE). § 4. Het bereik van de VP Zoals uit de vorige § blijkt, is het budget voor de VE opgebouwd uit zowel rijks- als gemeentelijke middelen. Hieruit vloeit voort, dat de VP niet op al deze middelen onverkort van toepassing zal kunnen zijn. Immers, op de rijksmiddelen is in eerste instantie de desbetreffende rijksregelgeving van toepassing (met ingang van 1 januari 1996 dus de WEB). Ten opzichte van deze regelgeving draagt de VP een aanvullend karakter, d.w.z. dat de VP alleen kan worden toegepast ten aanzien van subsidieaangelegenheden, waarin de rijksregelgeving niet zelf voorziet. Hierbij kan overigens worden aangetekend, dat de desbetreffende voorschriften uit de WEB een zeer globaal karakter dragen. De ruimte waarbinnen de gemeente door middel van de VP aanvullende voorwaarden kan stellen, is daardoor vrij groot. In de afgelopen jaren is dan ook op de in § 3 genoemde specifieke rijksmiddelen die door middel van gemeentelijke subsidie-beschikkingen aan de instellingen werden toegekend, steeds de Algemene Subsidieverordening 's-Gravenhage mede van toepassing verklaard. Een complicatie die zich echter nog voordoet, is de omstandigheid dat de WEB uitdrukkelijk voorschrijft, dat de toekenning van rijksmiddelen (de rijksbijdrage educatie) aan de instellingen berust op overeenkomsten naar burgerlijk recht die het gemeentebestuur met het bevoegd gezag van de belanghebbende instel-lingen sluit. De WEB spreekt in dit verband ook niet van de toekenning van subsidies, maar van 'de toekenning en beschikbaarstelling van bedragen'. In deze constructie is er dus geen sprake van een publiekrechtelijke subsidie-verhouding tussen de gemeentelijke overheid en de instelling. De VP gaat nu juist wel van een dergelijke publiekrechtelijke subsidieverhouding uit, voor welke verhouding de subsidiebeschikking als eenzijdige rechtshandeling van de gemeentelijke overheid kenmerkend is. De Memorie van Toelichting op de WEB brengt overigens wat aldaar genoemd wordt 'de introductie van een contractrelatie' nadrukkelijk in verband met de sturende rol van
2
raadsvoorstellen 1995
de gemeente. 'De gemeente kan immers', aldus de MvT, 'veel beter [dan de rijksoverheid] overzien welk type scholingsbehoeften er zijn onder haar burgers en de besteding van de middelen koppelen aan gemeentelijk beleid dat is gericht op dezelfde doelgroepen. Het feit dat prioriteiten moeten worden gesteld bij de vaststelling van de doelgroepen, maakt het tot een politieke beslissing die moet kunnen worden genomen door een instantie die: naast en in relatie met de educatie zelf een beleid kan voeren met betrekking tot de bedoelde a. doelgroepen; ede betrokken is bij de discussies in de regio inzake de arbeidsvoorzieningsorganisatie, die b. een belangrijke factor in het kader van het beleid voor specifieke doelgroepen is; tot een beoordeling van de vraag naar onderwijs voor doelgroepen in staat is die niet wordt c. bepaald door de belangen van de onderwijsinstellingen bij bestaand aanbod, maar wel rekening kan houden met de belangen van de onderwijsinstellingen; d. [...].' 'De gemeenten hebben voor het zo goed mogelijk uitvoeren van de educatieve activiteiten belang bij flexibel werkende en kwalitatief hoogwaardige onderwijsinstellingen. [...] De instellingen hebben belang bij een stabiele ontwikkeling van hun instelling en zullen dus geneigd zijn, de gemeente als partner in hun beleidsontwikkeling te betrekken en hun interne beleidsprocessen mede af te stemmen op de vraag naar educatieve scholing.' 'In de nieuwe situatie is [...] een markt van vraag en aanbod gecreëerd, waarbij gemeenten als vragende partij optreden en instellingen onderwijsaanbod leveren. Deze 'marktposities' vereisen een degelijke onderlinge beleidsafstemming, en een goede samenwerkingsrelatie.' Onder de geschetste omstandigheden wordt daarom de contractrelatie als meest aangewezen beschouwd. Daarbij valt ondertussen op, dat de aangevoerde overwegingen aansluiten bij de doelstellingen die aan de VP ten grondslag liggen. Immers, de VP is bedoeld om produkten te laten realiseren, waaraan de gemeente in het kader van de beleidsvoering op de desbetreffende beleidsterreinen behoefte heeft. Wij wijzen in dit verband o.a. op de door de VP voorgeschreven toetsing van subsidie-aanvragen aan gemeentelijke beleidsplannen en -doelen. De VP is met andere woorden een sturingsinstrument. Gezien de overeenkomsten in doelstellingen van enerzijds de contractrelatie van de WEB en anderzijds de subsidie-relatie van de VP, rijst de vraag, of er voor de gemeente bij de toekenning van de rijksbijdrage educatie ruimte is om de VP, althans bepaalde voorschriften daaruit, toe te passen. Daartoe zou te meer aanleiding bestaan, omdat rijks- en gemeentelijke middelen aan een en dezelfde instelling kunnen worden toegekend voor vergelijkbaar aanbod. Strikt formeel gezien, is dit onzes inziens niet het geval, omdat in een rechtsverhouding naar burgerlijk recht geen plaats is voor een regeling van deze verhouding via publiekrechtelijke voorschriften. Zo zullen bij voorbeeld sancties die de VP kent bij het niet of in onvoldoende mate leveren van het afgesproken produkt niet aan de orde kunnen zijn, omdat het Burgerlijk Wetboek bij uitsluiting voorziet in eventuele sancties bij het niet nakomen van een overeenkomst. Om dezelfde reden zal er geen sprake kunnen zijn van een bezwaarschriftenprocedure krachtens de Algemene wet bestuursrecht. Niettemin is het van belang de systematiek van de VP en die van de WEB op enkele inhoudelijke punten (dus materieel) nader met elkaar te vergelijken. De systematiek van de VP is - zeer in het kort -, dat de gemeente en de te subsidiëren instelling vooraf overleg voeren en afspraken maken over het te leveren produkt en de daarvoor toe te kennen subsidie, waarna de gemeente vervolgens op basis van deze afspraken een subsidiebeschikking neemt. Voorafgaande aan de definitieve subsidie-vaststelling (eveneens in de vorm van een beschikking) stelt de gemeente vast, of de instelling de afgesproken produkten naar aard, omvang en kwaliteit tot stand heeft gebracht. De afspraken waar-op de subsidie is gebaseerd (de produktafspraken) kunnen tot op zekere hoogte worden beschouwd als een overeenkomst; immers, de instelling en de gemeente leggen een aantal voor de subsidie-verlening essentiële zaken schriftelijk vast. De VP gaat bij e.e.a. uit van de mogelijkheid, dat meerdere instellingen hetzelfde produkt kunnen leveren. In dat geval kan de gemeente verschillende offertes tegen elkaar afwegen. De gang van zaken onder het régime van de WEB is als volgt: de gemeente sluit met het bevoegd gezag van een of meer instellingen (regionale opleidingencentra, ROC's) overeenkomsten. Hoewel dit niet in de tekst van de wet zelf staat, ligt het voor de hand dat de gemeente en de betrokken instelling vooraf overleg voeren over de uit te voeren educatieve activiteiten. Voorts mag worden verondersteld dat, nu er sprake is van meerdere ROC's in de regio en bovendien aanbod bij ROC's buiten de regio ingekocht kan worden, de mogelijkheid van concur-rerende offertes aanwezig is die de gemeente tegen elkaar kan afwegen. De overeenkomst wordt niet gevolgd door een
raadsvoorstellen 1995
3
beschikking: de overeenkomst zelf is de juridische toekenningsgrondslag. Ingevolge artikel 10 van de VP moeten bij het maken van produktafspraken de volgende onder-werpen aan de orde komen: toetsing aan vigerende beleidsplannen en -doelen, * * inhoudelijke en financiële aspecten (voor de beschikking, volgend op de afspraken, wordt dit nader gespecificeerd: aard, omvang en intensiteit van de produkten + het subsidiebedrag), * contrôle op levering van de produkten, tussentijdse informatievoorziening, * * voorschotten, periode waarvoor de afspraken gelden. * Overeenkomsten educatie krachtens de WEB (artikel 2.3.4) hebben ten minste betrekking op: * de aard van de activiteiten, het aantal deelnemers, in voorkomende gevallen onderscheiden naar doelgroepen, * * de periode, de omvang van het bedrag, dan wel de wijze waarop dit berekend wordt, * * de wijze waarop het bedrag ter beschikking wordt gesteld, en de wijze waarop verantwoording jegens het gemeentebestuur wordt afgelegd. * De conclusie kan hier naar ons oordeel zijn, dat produktafspraken krachtens de VP en overeenkomsten educatie krachtens de WEB inhoudelijk gezien in hoge mate overeenstemmen, zeker als het begrip activiteiten, gehanteerd in de WEB, wordt opgevat als produkt. Daarbij valt op, dat de regeling van de WEB globaler is dan die de VP. Zo bepaalt de WEB wel, dat de wijze van verantwoording jegens het gemeentebestuur in de overeenkomst moet worden vastgelegd, maar laat de invulling daarvan over aan de gemeente en de instelling. Een en ander brengt ons tot de slotsom, dat er geen belemmeringen bestaan onderdelen van de systematiek van de VP materieel toe te passen op overeenkomsten educatie. Hierbij ware in het bijzonder te denken aan zaken als produktbeschrijving, produktafspraken, inhoudelijke toetsing en verantwoording. In de wijze waarop de gemeente eigen middelen voor de educatie inzet, is de gemeente geheel vrij. De VP kan op deze middelenstroom in volle omvang van toepassing zijn. § 5. Toetsing aan beleidsplannen Artikel 10, eerste lid van de VP bepaalt, dat wij subsidie-aanvragen toetsen aan door uw raad 'vastgestelde beleidsplannen, waarin de gemeentelijke beleidsdoelen voor een of meer beleidsvelden worden beschreven voor een in het plan aangegeven periode en waarin concreet wordt aangegeven hoe deze doelen worden bereikt, mede in relatie tot de meerjarenraming voor de aangegeven periode.' Voor het beleidsveld van de VE is in dit verband de gang van zaken als volgt. Jaarlijks bepaalt uw raad in het kader van de vaststelling van de begroting (hoofdstuk 4, Onderwijs), welke middelen in het daarop volgende jaar voor de VE beschikbaar zijn. Kort daarna pleegt aan de commissie voor Onderwijs, Sociale zaken en Werkgelegenheidsprojecten, Integratie- en Emancipatie-beleid (OSWIE) een desbetreffend bestedingsvoorstel te worden voorgelegd, vergezeld van een beleidsmatige onderbouwing. Een en ander is aan te merken als een beleidsplan, bedoeld in artikel 10 van de VP. Voor het jaar 1995 is de al eerder genoemde beleidsnota Volwasseneneducatie 1995, De Haagse Aanpak, Terugblik en perspectief van kracht. Eind 1995 hopen wij een vergelijkbaar beleids-plan voor 1996 te presenteren. Dit plan zal als toetsingskader dienen bij de afwikkeling van subsidie-aanvragen op het beleidsterrein van de VE overeenkomstig de systematiek van de VP. § 6. Invoeringsstrategie Uit het overzicht in § 2 blijkt, dat het aantal instellingen op het terrein van de VE dat via de VP kan worden gesubsidieerd, beperkt is, dit in tegenstelling tot de sector Welzijn, in welke sector de VP voor het eerst van toepassing is verklaard. Dit wil niet zeggen, dat het aantal beschikkingen krachtens de VP even beperkt zal zijn. Immers, de VP gaat er in beginsel van uit, dat per produkt een beschikking wordt genomen. Eén instelling kan daardoor in de loop van een jaar met verscheidene beschikkingen te maken krijgen. Het beperkte aantal instellingen op zich heeft het echter mogelijk gemaakt in de voorbereidingsfase per instelling een informatie- en invoeringstraject op te zetten. De Dienst Onderwijs is medio 1994 begonnen onder de belanghebbende besturen en instellingen een informatiebrochure te verspreiden, waarin de systematiek van de VP en de consequenties daarvan voor de VE worden belicht. Vervolgens zijn per werksoort enkele voorlichtingsbijeenkomsten georga-niseerd. Ten slotte is in de eerste helft van 1995 in overleg met elke instelling afzonderlijk een activiteit of project gekozen,
4
raadsvoorstellen 1995
waarop bij wijze van proef de systematiek van de VP is toegepast. Vanuit de Dienst Onderwijs zijn daarbij proefmodellen voor produktbeschrijving en produktafspraken aangereikt, terwijl elk proefproject met de instelling is doorgesproken. Een belangrijk gegeven bij dit alles is ondertussen, dat in de sector VE, mede door de aard en organisatie van de activiteiten, in de afgelopen jaren al veel ervaring is opgedaan met zaken als planning, beschrijving van activiteiten, verslaglegging en evaluatie. De hier in het kort geschetste voorbereidingen hebben ertoe geleid, dat er naar ons oordeel in het veld van de VE thans voldoende draagvlak is gecreëerd om per 1 januari 1996 adequaat te kunnen overschakelen op de subsidie-systematiek van de VP. Zoals in § 4 is uiteengezet, zal daarbij voor de eigen middelen die de gemeente voor de VE inzet de VP in volle omvang kunnen worden toegepast; voor de rijksmiddelen die de gemeente krachtens de WEB aan de instellingen toekent zal de VP naar analogie kunnen worden toegepast. Het uitbreiden van het bereik van de VP naar de VE is mede een stap naar verdere kwaliteitsverbetering van de VE-activiteiten. Een volgende stap is, samen met andere gemeenten, het ministerie van OCW en de procescoördinatie BVE, in voorbereiding, nl. de ontwikkeling van een instrumentarium ten behoeve van de meting van de output van de VE. Volledigheidshalve merken wij nog op, dat - anders dan in de sector Welzijn - geen overgangsperiode is voorzien: dadelijk van 1 januari 1996 af zullen de belanghebbende organisaties en instellingen worden afgerekend op het geleverde produkt. Dit uiteraard binnen de grenzen van het redelijke en billijke, in de lijn van artikel 18, vierde lid van de VP. Besluitvorming §7 Gezien het vorenstaande stellen wij u voor, overeenkomstig het eenstemmige advies van de commissie voor Onderwijs, Sociale zaken en Werkgelegenheidsprojecten, Integratie- en Emancipatiebeleid, het volgende besluit te nemen: De raad van de gemeente Den Haag, Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders, Gelet op artikel 2, eerste lid van de Verordening produktsubsidiëring Den Haag, Besluit: I.
met ingang van 1 januari 1996 de Verordening produktsubsidiëring Den Haag van toepassing te verklaren op de subsidies, te verstrekken krachtens hoofdstuk 4, onderwijs, functie 482.0 volwassenen-educatie, van de gemeentebegroting, met inbegrip van incidentele gemeentelijke middelen die in de loop van een begrotingsjaar aan dit hoofdstuk worden toegevoegd;
II.
met ingang van 1 januari 1996 de onder I genoemde verordening analogisch¹) toe te passen op de rijksmiddelen krachtens de Wet Educatie en Beroepsonderwijs, als baten te boeken op de onder I genoemde functie.
Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van De secretaris,
De voorzitter,
Burgemeester en wethouders van Den Haag. De secretaris, S. KOLTHEK
¹)
De burgemeester, A.J.E. HAVERMANS
In raadsvergadering van 21 december 1995 (mondeling) gewijzigd in: analoog
raadsvoorstellen 1995
5
