Informatieblad
Gemeenten werken aan de ruimtelijke bescherming van nationale landschappen Informatie uit onderzoek naar de borging van kernkwaliteiten
Zijn de nationale landschappen in goede handen bij gemeenten? Het lijkt een belerende vraag, maar zij is cruciaal in het behoud en de versterking van de kernkwaliteiten van onze nationale landschappen. Het zijn immers lokale bestuurders die op basis van de Nota Ruimte en het Ontwerpbesluit algemene regels ruimtelijke ordening de kernkwaliteiten in bestemmingsplannen borgen. Uiterlijk in 2015 moet dit geregeld zijn. Uit het onderzoek Borging kernkwaliteiten in nationale landschappen blijkt dat de onderzochte gemeenten deze taak serieus willen oppakken. In het ruimtelijk Rijksbeleid zijn twintig nationale landschappen opgenomen. Elk van hen bezit een unieke combinatie van cultuurhistorische en natuurlijke elementen die ons land maken tot wat het vandaag de dag is. Het mooie en diverse Nederlandse landschap waarbij de zo bijzondere elementen geoormerkt zijn als kernkwaliteiten. Die kernkwaliteiten moeten beschermd worden; geborgd. Dat gebeurt in de bestemmingsplannen die gemeenten vaststellen. Uitgangspunt is een vorm van bescherming waarbij ontwikkelingen in deze gebieden mogelijk blijven. Zolang de bijzondere kwaliteiten maar behouden blijven of, nog beter, versterkt worden. Bij 15 van de 26 gemeenten, die liggen in de nationale landschappen Noord-Hollands Midden (hierna Laag Holland) en Gelderse Poort, is informatie verzameld over de wijze waarop de kernkwaliteiten in huidige bestemmingsplannen zijn vastgelegd. Om welke kwaliteiten gaat het? Voor Laag Holland grote openheid, geometrische inrichtingspatronen in droogmakerijen en strokenverkaveling. Voor Gelderse Poort zijn naast de in de Nota Ruimte genoemde kernkwaliteiten – kleinschalige openheid, reliëf door oeverwallen en dijken, en het groene karakter – drie kernkwaliteiten toegevoegd door de
provincie. Dit zijn schaalcontrast van zeer open naar besloten, samenhangend stelsel van hoge stuwwal – flank – kwelzone – oeverwal – rivier en het samenhangend stelsel van rivier – uiterwaard – oeverwal – kom. Dit informatieblad toont de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek van de VROM-Inspectie op het terrein van borging kernkwaliteiten in bestemmingsplannen, bestuurlijk draagvlak, ruimtelijke initiatieven, toezicht en handhaving. Doel VROM-Inspectie onderzoek Voor de programmadirectie Mooi Nederland (ministerie VROM) onderzocht de VROM-Inspectie of kernkwaliteiten voldoende geborgd worden in bestemmingsplannen. In het onderzoek is 15 gemeenten, die liggen in de nationale landschappen Laag Holland en Gelderse Poort, gevraagd één bestemmingsplan voor te leggen dat één of meerdere kernkwaliteiten naar hun oordeel borgt. De VROM-Inspectie heeft het initiatief voor de keuze van het bestemmingsplan bij de gemeente gelaten. Verder bestond het onderzoek uit interviews met bestuurders en ambtenaren van de betrokken gemeenten in deze nationale landschappen. Het onderzoek biedt daarom geen gebiedsdekkend resultaat over de borging van kernkwaliteiten in de twee onderzochte nationale landschappen. De resultaten van het onderzoek zijn in dit informatieblad beschreven. Met dit informatieblad wil de VROM-Inspectie een bijdrage leveren aan een tijdige en goede borging van de kernkwaliteiten van nationale landschappen in bestemmingsplannen.
Bestemmingsplannen toereikend instrument voor borging kernkwaliteiten
Nationale landschappen en de AMvB Ruimte
Het onderzoek van de VROM-Inspectie toont aan dat gemeenten goed uit de voeten kunnen met het bestemmingsplan als instrument om de kernkwaliteiten vast te leggen. Dit geldt niet voor de kernkwaliteit ‘het groene karakter’. Wel is het zo dat deze kwaliteiten juridisch-planologisch verschillend worden vastgelegd.
Naast de gemeentelijke bestemmingsplannen komen er ook op provinciaal niveau regels om de borging van kernkwaliteiten te bevorderen. Deze plicht komt voort uit het Ontwerpbesluit algemene regels ruimtelijke ordening – meestal aangeduid als de AMvB Ruimte. Deze AMvB besteedt uitgebreid aandacht aan de nationale landschappen en stelt dat provincies op basis van deze AMvB in een provinciale verordening de begrenzing en het planologisch beleid voor de nationale landschappen moeten vastleggen. Als deze verordening van kracht wordt, moeten gemeenten bij het maken van hun ruimtelijke plannen uitgaan van deze provinciale regels.
Plankaart In alle getoonde bestemmingsplannen waarin de kernkwaliteiten geborgd zijn, zijn deze op de plankaart aangeduid. Soms gebeurt dit met een letter; bijvoorbeeld “o” voor openheid binnen een afgebakend gebied. Soms is de bedreiging voor een kernkwaliteit begrensd door het aangeven van bouwvlakken; zoals agrarische bouwpercelen. En bij strokenverkaveling is een tendens waarneembaar om alleen de hoofdwatergangen aan te geven met de bestemming “water”.
Voorschriften De kernkwaliteiten die op de plankaart geborgd zijn, komen per bestemming terug in het voorschriftenstelsel. Gemeenten nemen in dit stelsel beperkingen op die het belang van een kernkwaliteit garanderen. Een veel gebruikte beperking is het aanlegvergunningstelsel. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid een afweging te maken tussen het belang van kernkwaliteiten en van het ruimtelijk initiatief. Vaak gaat het daarbij om specifieke gebruiksactiviteiten zoals het planten van bomen, het dempen van een sloot of het scheuren van grond.
Gebiedsdifferentiatie Steeds vaker geven gemeenten per functie (bijvoorbeeld agrarische functie) een differentiatie aan in gebiedsbestemmingen. Dit om een nuancering, een gevoeligheid of de ecologisch kwaliteit van een deelgebied beter te beschermen. De kernkwaliteiten worden ook op deze wijze in bestemmingsplannen teruggevonden. Daarnaast zetten gemeenten beeldkwaliteitsplannen in om belangen van kernkwaliteiten tot zijn recht te laten komen.
Structuurvisie Gemeenten werken ook veel met structuurvisies, vaak gecombineerd met een bestemmingsplan buitengebied. Bij het opstellen van een structuurvisie kan afstemming tussen de verschillende instrumenten worden meegenomen. Hieronder vallen onder meer de instrumenten van beeldkwaliteitsplan en landschapsontwikkelingsplan. De structuurvisie biedt gemeenten de kans de gebiedsgerichte benadering te benutten. Sommige gemeenten zetten de structuurvisie in als vorm van onderlinge intergemeentelijke samenwerking binnen het nationale landschap. Zodoende verschuift het accent naar denken vanuit het gebied in plaats van denken binnen de grenzen van de gemeente.
02 | Gemeenten werken aan behoud en versterking nationale landschappen
Onderdeel van de verordening is het uitwerken van regels die ervoor zorgen dat kernkwaliteiten in stand blijven en, beter nog, kunnen worden versterkt. Ook legt de provincie vast dat er geen ruimte is voor grootschalige stads- of dorpsontwikkeling, glastuinbouw, bedrijventerreinen of infrastructuurprojecten. De AMvB Ruimte zal in de zomer van 2010 van kracht worden. Provincies moeten dan binnen één jaar een verordening hebben waarin onder meer de regels voor de nationale landschappen zijn vastgelegd. Gemeenten krijgen – voor zover zij in hun bestemmingsplannen nog geen rekening houden met de kernkwaliteiten van het nationale landschap waarin zij zich bevinden – vervolgens tot uiterlijk halverwege 2015 de tijd om hun eigen ruimtelijke plannen aan te passen op deze provinciale regels voor nationale landschappen.
Structurele borging toezicht en handhaving De bestemmingsplannen van gemeenten zelf en de verordeningen die provincies opstellen op basis van de AMvB Ruimte, dekken de regelgevende kant van de bescherming van nationale landschappen. Maar met regels vastleggen alleen is bescherming nog niet gegarandeerd. Het fysieke behoud van kernkwaliteiten kan alleen geëffectueerd worden met een goede organisatie van toezicht en handhaving. Uit het onderzoek van de VROM-Inspectie blijkt dat veel van de onderzochte gemeenten indirect al toezicht houden op sommige kernkwaliteiten in de nationale landschappen. Dit gebeurt als onderdeel van het reguliere (bouw)toezicht. Het toezicht op de voorschriften van het gebruik aanlegvergunning komt echter nog maar weinig voor. Het onderzoek toont ook aan dat één gemeente in haar meerjarenprogramma toezicht en handhaving prioriteit geeft aan zaken als het voorkomen van de vernietiging van waardevolle landschapselementen. Op die manier is dus in deze gemeente sprake van een structurele borging van het toezicht op kernkwaliteiten.
Ruimtelijke ontwikkelingen in nationale landschappen Er staat geen stolp over de nationale landschappen. Het zijn gebieden waar wordt gewoond, gewerkt en gerecreëerd. Voor bewoners, waterschappen en agrariërs is het ontwikkelen en onderhouden van deze landschappen gewoon onderdeel van hun dagelijks leven. Daarom biedt de regelgeving rond nationale landschappen ook de mogelijkheid tot nieuwe ontwikkelingen – zij het zonder de landschappelijke waarden aan te mogen tasten. Als in de Nota Ruimte aangegeven, geldt voor nieuwe ontwikkelingen dat zij de kernkwaliteiten van het nationale landschap moeten behouden of versterken. Maatvoering, schaal en ontwerp zijn in diezelfde nota beperkt: er is een rem op grootschalige verstedelijking, bedrijventerreinen, glastuinbouw en infrastructurele werken gezet. Uit het onderzoek van de VROM-Inspectie komt naar voren dat gemeenten worden geconfronteerd met diverse ruimtelijke initiatieven die wrijving kunnen oproepen met de doelen uit de Nota Ruimte.
Grootschalige ontwikkelingen Een ontgronding in de uiterwaarden, de uitbreiding van een golfbaan, het ontwikkelen van een nieuw bedrijventerrein of een nieuwe woonwijk. Ze zijn allemaal geconstateerd. Hoe deze initiatieven beoordeeld worden, verschilt per gemeente.
Uitbreiding agrarische bebouwing In de onderzochte gebieden vindt uitbreiding van de agrarische bebouwing plaats binnen de daarvoor gereserveerde bouwvlakken. Daarmee wordt meestal strijdigheid met de kernkwaliteiten voorkomen. Meestal, want waar in de voorschriften geen beperkende voorwaarden zijn gesteld aan de grootte, vorm en hoogte van gebouwen kan strijdigheid optreden.
Wijziging agrarisch gebruik van de gronden De nationale landschappen zijn voor een groot deel ontstaan door (agrarische) bedrijfsvoering. Maar de landbouw is niet meer dezelfde als in de ontstaansperiode van deze landschappen. Het is tegenwoordig een steeds dynamischer bedrijfstak. Door een gewijzigde bedrijfsvoering kan het landschap dan ook ingrijpend veranderen, wat ten nadele van de kernkwaliteiten kan werken.
Overige ontwikkelingen In de nationale landschappen komen ook wensen naar voren voor uitbreiding van reeds aanwezige bedrijven of het realiseren van enkele woningen. Deze ontwikkelingen zijn wel kleinschalig van aard, maar hier geldt potentieel het probleem van “vele kleintjes maken een grote”. Voor al deze ontwikkelingen geven gemeenten aan dat zij rekening willen houden met de kernkwaliteiten van het gebied én dat zij kans zien om diverse ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied toe te staan.
Borging goed mogelijk, gemeenten bereidwillig Samenvattend toont het indicatieve onderzoek naar de ruimtelijke borging van de kernkwaliteiten van Laag Holland en Gelderse Poort aan dat dit onderwerp bestuurlijk en ambtelijk gedragen is. Ook zien de onderzochte gemeenten, met uitzondering van één kernkwaliteit (het groene karakter), goede mogelijkheden deze in het bestemmingsplan te borgen. Sommige gemeenten geven aan dat zij bij de aanpak van een bestemmingsplan buitengebied of een actualisering daarvan voorkeur geven aan een gebiedsgerichte aanpak voor het verwerken van de kernkwaliteiten in bestemmingsplannen. Ook vinden een aantal gemeenten de borging van kernkwaliteiten bij uitstek geschikt voor onderlinge samenwerking tussen gemeenten in een nationaal landschap. Algemene trends zijn het aangeven van kernkwaliteiten op de plankaart en het verwerken van de kernkwaliteiten in voorschriften. Aan deze voorschriften is meestal een aanlegvergunningstelsel gekoppeld. Daarmee kunnen activiteiten als het dempen van watergangen of de aanplant van bomen in bepaalde gevallen toegestaan worden. Waar de voorschriften ook gekoppeld zijn aan een beeldkwaliteitsplan kunnen de kernkwaliteiten nog nadrukkelijker betrokken worden in het afwegingsproces van gemeenten. Borging van kernkwaliteiten is goed mogelijk met het bestaande instrumentarium dat gemeenten ter beschikking staat. Gaat het om toezicht en handhaving, dan zijn er op enkele uitzonderingen na geen noemenswaardige veranderingen zichtbaar. Toezicht op kernkwaliteiten blijft vooralsnog een afgeleide van toezicht op de gebouwde omgeving.
Gemeenten werken aan behoud en versterking nationale landschappen | 03
VROM 9270 /Oktober 2009
Ziet de VROM-Inspectie beren op de weg? De rode lijn uit het indicatieve onderzoek is positief. Immers, de taak vanuit de Nota Ruimte om de kernkwaliteiten van de nationale landschappen ruimtelijk te borgen lijkt haalbaar. Haalbaar omdat de onderzochte gemeenten aangeven dat het beschermen van deze kernkwaliteiten goed te doen is door borging op de plankaart in samenhang met een goed voorschriftenstelsel. Daarnaast is de termijn voor de wettelijke acutaliseringsplicht van bestemmingsplannen (uiterlijk in 2015) uitvoerbaar als de gemeenten op tijd aan de actualiseringsslag beginnen. Op papier wordt het dus geregeld maar hoe werkt dit door in de praktijk? Hierover heeft de VROM-Inspectie nog zorgen op basis van dit onderzoek. Het ruimtelijk toezicht op de naleving van de bestemmingsplanvoorschriften en aanlegvergunningen, en de handhaving daarvan, is in Laag Holland en Gelderse Poort onvoldoende. Verschillende gemeenten vinden dat grootschalige ontwikkelingen nog steeds mogelijk zijn; terwijl de Nota Ruimte hier uitdrukkelijk de rem op zet. Ook geven veel gemeenten aan dat zij het goed mogelijk achten diverse ruimtelijke initiatieven te realiseren in nationale landschappen. Wat deze opvatting van deze onderzochte gemeenten in de praktijk betekent is nu nog onduidelijk. De VROM-Inspectie weet immers nog niet wat dit ruimtelijk initiatief precies inhoudt en of er strijd is met het ‘ja, mits’-regime. Dit regime betekent dat in algemene zin in nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of versterkt. De VROM-Inspectie is van mening dat, in het belang van de gemeenten die de kernkwaliteiten feitelijk moeten beschermen, blijvende aandacht voor de praktische werking van dit afwegingskader nodig is van alle betrokken partijen bij het nationaal landschap.
Websites en informatieve links www.kwaliteitsatlas.nl www.monitorlandschap.nl www.vrominspectie.nl/onderwerpen/ruimte/ nationale-landschappen/ http://www.vrom.nl/ › ruimte > Landschap › Nationale landschappen http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/ zoekresultaat/?verdict_id=37979
Colofon VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Ruimte, Mooi en Duurzaam (RMD) Rijnstraat 8 Postbus 16191 2500 BD Den Haag Fotografie: VROM-Inspectie Publicatienummer: 9270 Deze publicatie is te downloaden via www.vrominspectie.nl
Gemeentebestuurders positief over bescherming nationale landschappen Bij de onderzochte gemeenten leven de nationale landschappen. Alle betrokkenen herkennen de kwaliteiten en dragen deze uit. Zo stelt één van de geïnterviewde bestuurders: ‘Het landschap is een belangrijke toeristische trekpleister.’ Bovendien, meldt een tweede: ‘Zitten onze burgers er bovenop.’ Wel is duidelijk geworden dat er verschillen zijn tussen wat bestuurders met de gebieden voor ogen hebben. ‘Het nationale landschap mag geen belemmering zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen’, stelt een geïnterviewde. Terwijl een ander zegt ‘geen enkele behoefte’ te hebben in het nationale landschap te gaan bouwen. De geÏnterviewde bestuurders laten weten goed uit de voeten te kunnen met het ruimtelijk instrumentarium. Zij zien voldoende mogelijkheden de kernkwaliteiten via het bestemmingsplan te beschermen. Daarbij zijn de structuurvisie, het landschapsontwikkelingsplan en het beeldkwaliteitsplan ondersteunend. Verschillende gemeenten werken samen met buurgemeenten aan het vormgeven van beleid voor het nationale landschap. Een enkele wethouder wenst verdergaande samenwerking als het gaat om visievorming op een nationaal landschap als geheel en de wijze waarop instrumenten worden ingezet. Zo is te voorkomen dat aan de ene kant van de gemeentegrens andere eisen gelden in het bestemmingsplan dan aan de andere kant van diezelfde grens. De meeste gemeentebestuurders geven aan dat zij ook iets verwachten van andere overheden. Ondersteuning voor goed landschapsbeheer bijvoorbeeld (‘Is er plek voor een baggerdepot?’). Ook financiële compensatie voor het mislopen van inkomsten vanwege de beperkte bouwmogelijkheden is een onderwerp waarbij gemeenten mede naar andere overheden kijken. Van de provincie wordt een regierol verwacht. Het Rijk kan zich opwerpen als kennismakelaar.
Genoeg middelen, zolang we samenwerken ‘Ik ben een groot fan van de nationale landschappen. Hiermee beschermen we dat wat het Nederlands landschap uniek maakt: lintbebouwing, hoogteverschillen, drooglegging. Ook als instrument is het nationaal landschap zinvol. Het is de paraplu waaronder betrokken partijen samenwerken ter bescherming van die unieke landschappen.’ ‘Gelukkig hebben we voldoende instrumenten om de kernkwaliteiten van de landschappen te waarborgen. Voor ons als stadsdeel is er het bestemmingsplan, andere overheden hebben streek- en structuurplannen. Daarbij is het overigens belangrijk goed samen te werken. Neem de agrarische sector, cruciaal voor het nationaal landschap. De hulpmiddelen om deze sector in stand te houden en tegelijk het milieu te beschermen, liggen voor een groot deel op het niveau van het Rijk en de Europese Unie.’ ‘Toch maken we ons als stadsdeel sterk voor een vitaal Laag Holland. We weten ons daarin gesterkt door de gemeente Amsterdam zelf omdat zij een groene long rond de stad probeert te creëren. En Laag Holland maakt daar deel van uit. Wat we concreet doen? We passen het bestemmingsplan aan. We bezien de mogelijkheid van zoneringen met een kerngebied waar minder mag en kan op basis van de ecologische kwaliteiten. En we willen de mogelijkheid scheppen voor verbrede landbouw. Daarmee kunnen boeren extra inkomsten genereren via onder meer recreatie.’ ‘We willen niet honderd procent conserverend te werk gaan in ons bestemmingsplan. Daarom gaan we uit van bestaande bebouwing; nieuwe initiatieven zijn mogelijk maar er moet sprake zijn van hergebruik van bestaande bebouwing of van vervangende nieuwbouw op bestaande contouren. Uitbreiding proberen we daarmee te voorkomen terwijl er toch nieuwe initiatieven mogelijk zijn om het landschap in stand te houden. Als gezegd, de middelen daarvoor zijn wel toereikend. Capaciteit en prioriteit zijn eerder beperkende factoren; om overtredingen van het bestemmingsplan te voorkomen moeten we zeer frequent toezicht houden en handhavend optreden.’ Kees Diepeveen, stadsdeelwethouder Ruimtelijke Ordening Amsterdam-Noord en als lid van de stuurgroep mede verantwoordelijk voor nationaal landschap Laag Holland.
Het is als een boomstam met een netwerk van takken ‘De Beemster, onderdeel van nationaal landschap Laag Holland, is een droogmakerij op de UNESCO Werelderfgoedlijst. Dat is een eretitel waar geen rechten of plichten aan te ontlenen zijn maar we zijn wel heel zuinig op deze status. Het is een internationale erkenning van het unieke karakter van dit nationale landschap.’ ‘We hebben de ontwikkelingsvisie Des Beemsters gemaakt om deze status te borgen. Des Beemsters is als een strategisch beeldkwaliteitsplan waarin we aangeven hoe we de kernkwaliteiten van deze bijzondere polder beschermen.’ ‘Deze visie klinkt door in onze bestemmingsplannen en beeldkwaliteitsplannen. We willen het ook vertalen naar welstandsbeleid en we zullen de visie moeten gaan vertalen naar een formele, volgens de wet vereiste structuurvisie. Tot slot werken we aan een aantal casestudies als concrete uitwerkingen van onze ontwikkelingsvisie. Zie het als een boomstam (de visie) met een netwerk van takken (de casestudies en andere uitwerkingen van onze visie).’
‘Voor sommigen lijkt het wellicht alsof we extra dingen verzinnen. Maar de ontwikkelingsvisie heeft een duidelijke meerwaarde naast het reguliere bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat de regelgeving en bestaat uit droge teksten. Des Beemsters maakt vervolgens helder welke gedachten schuilgaan achter deze regelgeving; het verklaart waarom we doen wat we doen.’ ‘Daarmee is het een ideaal middel om draagvlak te creëren onder alle betrokken partijen. Des Beemsters is dan ook cruciaal in ons werk om de kernkwaliteiten van onze polder te borgen. Enerzijds harde regels uit bestemmingsplan en welstandsbeleid, anderzijds overtuiging: met zijn allen zorgen we dat we de bijzondere kwaliteiten van deze polder behouden. Als een ongeschreven regel; iedereen doet het omdat iedereen inziet dat het zo moet. Ik ben ervan overtuigd dat dit werkt.’ Tom Bult, teamleider ruimtelijke ontwikkeling gemeente Beemster; verantwoordelijk voor de coördinatie van de bestemmingsplannen.
Nationale landschappen en borging kernkwaliteiten In het onderzoek staan de nationale landschappen Laag Holland en Gelderse Poort centraal. De andere nationale landschappen zijn: Middag-Humsterland Zuidwest-Friesland Noordoost-Twente Veluwe Het Groene Woud Groene Hart
Noordelijke Wouden Drentse Aa Graafschap Rivierengebied Zuid Limburg Stelling van Amsterdam
Hoeksche Waard IJsseldelta Winterswijk Zuidwest-Zeeland Arkemheen-Eemland Nieuwe Hollandse Waterlinie
