EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 03.07.2001 SG (2001) D/ 289541
Betreft:
E 45/2000 - Nederland Belastingvrijstelling van Schiphol Group
Excellentie, Procedure Bij brief D(2000) 3854 van 27 maart 2000 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten gevraagd om uitleg over de belastingregeling die van toepassing is op Schiphol Group, de maatschappij die de luchthaven Amsterdam-Schiphol bezit en exploiteert alsmede een aantal andere luchthavens in Nederland en het buitenland. De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 26 april 2000, geregistreerd onder nummer A/57678, geantwoord. Naar aanleiding van dit antwoord heeft de Commissie op 24 augustus 2000 de Nederlandse autoriteiten overeenkomstig artikel 17 van Verordening 659/99 bij brief in kennis gesteld van haar eerste oordeel (D-2000-12338). De Nederlandse autoriteiten hebben deze brief beantwoord bij brief van 16 oktober 2000, geregistreerd onder nummer A/69410. Achtergrond Schiphol Group is de vennootschap die Amsterdam Airport Schiphol en Rotterdam Airport exploiteert. Bovendien bezit en exploiteert zij Lelystad Airport en heeft zij 51% van de aandelen in Eindhoven Airport. Buiten Nederland managet de vennootschap Terminal 4 op JFK Airport in New York en Brisbane Airport in Australië. De aandeelhouders van Schiphol Group zijn de Staat der Nederlanden (75,8%), de stad Amsterdam (21,8%) en de stad Rotterdam (2,4%).
Zijne Excellentie de Heer J.J. VAN AARTSEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL-2500-EB's-GRAVENHAGE Wetstraat 200 - B-1049 Brussel - België Telefoon: direkte lijn 32 (0) 2 299.11.11 . Telex: COMEU B 21877 . Telegramadres: COMEUR Brussel
Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, is Schiphol Group vrijgesteld van elke vorm van vennootschapsbelasting. Belastingvrijstellingen worden door de Commissie doorgaans beschouwd als steunmaatregelen van de staten in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag, waar is bepaald dat "steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt". Bij brief van 27 maart 2000 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten gevraagd om uitleg over de regels en de gronden waarop Schiphol Group is vrijgesteld van vennootschapsbelasting. In haar antwoord van 26 april 2000 heeft de Nederlandse regering bevestigd dat Schiphol Group volgens de algemene Nederlandse regels inzake vennootschapsbelasting inderdaad is vrijgesteld van vennootschapsbelasting. De Nederlandse Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 bepaalt dat indirecte overheidsbedrijven (bedrijven waarvan uitsluitend Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersonen aandeelhouder zijn) alleen aan de vennootschapsbelasting zijn onderworpen wanneer zij bepaalde activiteiten uitoefenen. Deze activiteiten omvatten landbouwbedrijven, nijverheidsbedrijven (met uitzondering van waterleidingbedrijven), mijnbouwbedrijven, handelsbedrijven, vervoersbedrijven (met uitzondering van gemeentelijke vervoersbedrijven) en bouwkassen. Uw regering voert aan dat op grond van deze regels voor de belastingplicht Schiphol Group en de in Nederland gevestigde 100% deelnemingen van die vennootschap in beginsel niet belastingplichtig zijn voor de vennootschapsbelasting. In de Nederlandse Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 is niet als zodanig bepaald dat maatschappijen die luchthavens beheren niet aan de vennootschapsbelasting zijn onderworpen. De belastingvrijstelling van Schiphol Group is gebaseerd op de interpretatie die de Nederlandse regering aan de wet geeft. In de brief met haar eerste oordeel van 24 augustus 2000 liet de Commissie weten dat Schiphol Group volgens haar een normale commerciële onderneming is. Derhalve zou zij volgens de Nederlandse belastingregeling belastingplichtig moeten zijn, terwijl zij bovendien in ieder geval is onderworpen aan het communautaire mededingingsrecht en met name de regels inzake staatssteun. In haar verdere antwoord voert de Nederlandse regering ter rechtvaardiging van de belastingvrijstelling de volgende argumenten aan: – "Met het standpunt dat Schiphol Group kwalificeert als handelsbedrijf, kunnen wij ons niet verenigen. Het feit dat commerciële activiteiten worden verricht, betekent niet dat sprake is van een handelsbedrijf. Een handelsbedrijf houdt zich bezig met de aan- en verkoop van goederen. De activiteiten van Schiphol Group passen niet in deze definitie, maar zijn als dienstverlening aan te merken." – "Indien Schiphol Group wordt geprivatiseerd, zullen de regels voor indirecte overheidsbedrijven niet langer van toepassing zijn. De aandelen zijn dan immers niet langer volledig in het bezit van Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersonen. Dit heeft tot gevolg dat Schiphol Group volledig belastingplichtig zal worden. Na de privatisering zal dus geen sprake meer zijn van een vrijstelling van de vennootschapsbelasting."
2
Beoordeling Schiphol Group is een onderneming die een economische activiteit verricht In het communautaire mededingingsrecht omvat het begrip onderneming elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Of deze entiteit eigendom van de overheid dan wel in particuliere handen is, doet niet terzake1. Het begrip economische activiteit is door het Hof gedefinieerd als elke activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt2. Het Gerecht van eerste aanleg heeft deze algemene beginselen onlangs toegepast op de luchthavensector. Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak ADP/Commissie3 bepaalt dat het tegen vergoeding aanbieden van luchthavenfaciliteiten aan luchtvaartmaatschappijen en andere dienstverleners moet worden aangemerkt als een activiteit met een economisch karakter. Op grond van deze beginselen moet Schiphol Group duidelijk worden aangemerkt als een onderneming die een economische activiteit uitoefent. Het aanbieden en exploiteren van luchthavenfaciliteiten en -diensten is van een hoofdzakelijk administratieve activiteit, die werd verricht door overheidsdiensten, uitgegroeid tot een economische activiteit die wordt verricht door ondernemingen die luchthavens exploiteren. Schiphol Group vormt geen uitzondering op deze ontwikkeling. Schiphol Group is zelfs één van de bekendste voorbeelden van een succesvolle commerciële aanpak van de levering en exploitatie van luchthavenfaciliteiten en -diensten. Het beste bewijs hiervan wordt geleverd door de jaarverslagen en de frequente persberichten die door Schiphol Group worden uitgegeven, waarin Schiphol Group wordt beschreven als een onderneming die als een onafhankelijk bedrijf met een duidelijk winstoogmerk wordt geëxploiteerd en waarvan de doelstellingen onder andere zijn de internationale concurrentiepositie te versterken en waarde te creëren voor de aandeelhouders. Derhalve is de Commissie van mening dat Schiphol Group moet worden aangemerkt als onderneming volgens het communautaire mededingingsrecht. De argumenten van de Nederlandse autoriteiten, namelijk dat Schiphol Group niet als handelsbedrijf kan worden aangemerkt en dat de belastingplicht wordt bepaald door de vraag of Schiphol Group eigendom van de overheid dan wel in particuliere handen is, druisen in tegen algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht, namelijk artikel 295 van het Verdrag en de bovengenoemde beginselen van het communautaire mededingingsrecht. Het begrip fiscale staatssteun De Commissie heeft aan het thema staatssteun in de vorm van belastingmaatregelen de nodige aandacht besteed in haar "mededeling over de toepassing van de regels betreffende steunmaatregelen van de staten op maatregelen op het gebied van de directe belastingen op ondernemingen" (PB C 384 van 10.12.1998, blz. 3). Om als steunmaatregel in de zin van artikel 87 te worden aangemerkt, moet een maatregel voldoen aan alle onderstaande criteria.
1
Arrest van het Hof van 23 april 1991, Höfner en Elser, C-41/90.
2
Arrest van 16 juni 1987, Commissie/Italië, zaak118/85, overweging 7.
3
Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 12 december 2000 in de zaak T-128/98. 3
In de eerste plaats moet de maatregel de begunstigden een voordeel verschaffen dat de lasten verlicht die zij normaal moeten dragen. Een dergelijk voordeel kan worden verschaft door een vermindering van de belastingdruk voor de onderneming in verschillende vormen, onder andere door een volledige of gedeeltelijke vermindering van het belastingbedrag, bijvoorbeeld een belastingvrijstelling. In de tweede plaats moet het voordeel door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd. Een verlies aan belastingopbrengsten komt op hetzelfde neer als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven. Voorts kan de staatsinterventie zowel door middel van wettelijke of bestuursrechtelijke fiscale bepalingen als door middel van handelingen van de belastingdienst plaatsvinden. In de derde plaats moet de maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dit criterium veronderstelt dat de begunstigde van de maatregel een economische activiteit uitoefent, ongeacht zijn juridische status of de wijze waarop hij wordt gefinancierd. Volgens vaste rechtspraak is voor de toepassing van deze bepaling de voorwaarde van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer vervuld zodra de begunstigde onderneming een economische activiteit uitoefent die het voorwerp is van handel tussen lidstaten. Op grond van het enkele feit dat de steun de positie van deze onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, kan worden aangenomen dat dit handelsverkeer ongunstig is beïnvloed. Tenslotte moet de maatregel specifiek of selectief zijn, in die zin dat zij "bepaalde ondernemingen of bepaalde producties'' begunstigt. Dit karakter van selectief voordeel kan zowel voortvloeien uit een uitzondering op de fiscale bepalingen van wettelijke of bestuursrechtelijke aard als uit een discretionair optreden van de belastingdienst. De belastingvrijstelling van Schiphol Group is een fiscale steunmaatregel die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt en de mededinging verstoort. Het blijkt dat in het onderhavige geval aan alle bovengenoemde criteria wordt voldaan, zodat de maatregel als steunmaatregel moet worden beschouwd. Doordat de Nederlandse autoriteiten Schiphol Group vrijstelling hebben verleend van de vennootschapsbelasting krijgt de begunstigde onderneming een voordeel doordat het bedrag aan belasting dat zou moeten worden betaald, verminderd wordt, en in feite geheel geschrapt is. Aangezien dit voordeel wordt verleend in de vorm van een belastingvrijstelling, wordt het per definitie bekostigd met staatsmiddelen. De praktijk is gebaseerd op de interpretatie van de Nederlandse Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 die is gericht op bepaalde categorieën begunstigden en derhalve geen algemene maatregel is. Tenslotte beïnvloedt de maatregel de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig. Een belangrijk kenmerk van de ontwikkeling van de luchthavenindustrie is het ontstaan van mededinging tussen luchthavens. Hoewel luchthavens wat een deel van hun activiteiten betreft een plaatselijk monopolie bezitten, blijkt dat in het steeds liberalere en meer door concurrentie gekenmerkte klimaat waarin luchthavens, of toch in ieder geval de grootste onder hen, werken, deze commerciële entiteiten zijn geworden en dat er een bepaalde mate van onderlinge concurrentie kan bestaan. Of luchthavens moeten worden beschouwd als ondernemingen die onderling concurreren, moet per geval worden beoordeeld, rekening houdend met specifieke kenmerken van de luchthavens, zoals geografische ligging, volume en aard van het verkeer en functie binnen het vervoersnetwerk. De concurrentie tussen luchthavens zal 4
naar alle waarschijnlijkheid slechts een beperkt verschijnsel zijn wanneer het gaat om kleine en middelgrote luchthavens die als regionale verbindingspunten of toegangspunten fungeren. De luchthaven Amsterdam-Schiphol, de grootste door Schiphol Group geëxploiteerde luchthaven, is echter een belangrijke Europese hub, die een internationaal verbindingspunt is. De luchthaven verwerkt een aanzienlijk verkeersvolume, waarvan een groot deel wordt gevormd door verkeer naar en van bestemmingen buiten de Gemeenschap, en is geografisch zeer gunstig gelegen. Onder deze omstandigheden mag dan ook worden aangenomen dat de luchthaven Amsterdam-Schiphol met andere luchthavens in de EU concurreert. Aansluitende vluchten vormen een marktsegment waar de kans op concurrentievervalsing groter is. Aansluitende vluchten betreffen passagiers die van hun plaats van vertrek naar hun bestemming vliegen via een hubluchthaven waar de twee vluchten die de totale reis vormen, op elkaar aansluiten. Het internationale luchtvervoer is georganiseerd als een netwerk van aansluitende verbindingen waarin hubluchthavens de essentiële knooppunten vormen. Hubluchthavens concurreren met elkaar om dit type verkeer aan te trekken. Amsterdam-Schiphol is een grote Europese hub, waar 42% van de jaarlijks verwerkte passagiers transferpassagiers zijn. De concurrenten op de markt voor aansluitende vluchten zijn andere grote hubluchthavens in andere lidstaten. Er kan sprake zijn van concurrentie wanneer twee of meer luchthavens (een deel van) dezelfde populaties bedienen. De geografische ligging van Amsterdam-Schiphol laat zien dat er met luchthavens in België en Duitsland een potentieel probleem is van overlappende bediende gebieden. Dit potentieel is afhankelijk van de bereikbaarheid over land en zal waarschijnlijk toenemen naarmate de verbindingen met hogesnelheidstreinen worden ontwikkeld. Ook wat vracht betreft kan er een concurrerende markt zijn, aangezien vrachtvervoerders over het algemeen niet geïnteresseerd zijn in specifieke luchthavenbestemmingen, maar zeer gevoelig zijn voor de tarieven en andere commerciële voorwaarden die luchthavens hun kunnen bieden. De markt voor corporate property and control is een ander punt van bezorgdheid. De luchthavenindustrie is een mondiale industrie waar particuliere investeringen en management een steeds belangrijker rol spelen. Schiphol Group, allesbehalve een niet-commerciële entiteit, is een belangrijke speler in deze sector en heeft ambitieuze expansieplannen die financiële en operationele deelname in andere luchthavens, zowel binnen als buiten de Europese Unie, omvatten. In dit verband kan de vrijstelling van vennootschapsbelasting Schiphol Group duidelijk een voordeel opleveren ten opzichte van zijn concurrenten. Uiteindelijk zou de belastingvrijstelling, doordat Schiphol Group voor een aanzienlijk bedrag aan kosten niet hoeft op te draaien, kunnen resulteren in lagere luchthavengelden, hetgeen nadelige gevolgen zou kunnen hebben voor de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen die op de door Schiphol Group gecontroleerde luchthavens vliegen. Op grond van het bovenstaande is de Commissie van mening dat de verlening van bedrijfssteun aan Schiphol Group in de vorm van een vrijstelling van de vennootschapsbelasting aanleiding is tot ernstige ongerustheid over verstoring van het handelsverkeer tussen de lidstaten en van de concurrentie. Schiphol Group komt niet in aanmerking voor een afwijking van de regels inzake staatssteun 5
De Nederlandse autoriteiten rechtvaardigen de vrijstelling van Schiphol Group van vennootschapsbelasting op grond van de eigendom. Zij laten de belastingplicht afhangen van de vraag of Schiphol Group eigendom van de overheid dan wel in particuliere handen is en zij kondigen zelfs aan dat Schiphol Group volledig belastingplichtig zal worden, zodra de groep is geprivatiseerd. De Commissie kan dit argument niet aanvaarden, aangezien het indruist tegen fundamentele beginselen van het Gemeenschapsrecht. Zoals gezegd, wordt in het communautaire mededingingsrecht elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar juridische status of de wijze waarop zij wordt gefinancierd, als onderneming aangemerkt. De verdragsregels inzake overheidssteun in de vorm van belastingvrijstelling zijn dan ook van toepassing ongeacht of de begunstigde eigendom van de overheid of in particuliere handen is. De richtsnoeren van de Commissie inzake steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector doen in dit geval niet terzake. Zij betreffen in de eerste plaats de bouw of uitbreiding van door de openbare sector gefinancierde infrastructuurprojecten voor de luchtvaart waarbij luchtvaartmaatschappijen betrokken zijn, terwijl de maatregel waar het hier om gaat bedrijfssteun betreft die niet gerelateerd is aan een specifiek infrastructuurproject. Wanneer een belastingmaatregel een steunmaatregel vormt die onder artikel 87, lid 1, valt, kan hij niettemin, evenals steunmaatregelen in een andere vorm, in aanmerking komen voor één van de afwijkingen van het beginsel van onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt waarin artikel 87, leden 2 en 3, voorzien. Wanneer de begunstigde - ongeacht of het gaat om een particuliere onderneming dan wel een overheidsonderneming - door de staat is belast met de uitvoering van diensten van algemeen economisch belang, kan de steunmaatregel bovendien ook in aanmerking komen voor het bepaalde in artikel 86 van het Verdrag. Meestal echter hebben bepalingen inzake belastingverlichting een algemeen karakter: zij zijn niet gekoppeld aan de uitvoering van specifieke projecten en verminderen de lopende uitgaven van een onderneming zonder dat in het kader van het voorafgaande onderzoek door de Commissie de juiste omvang ervan kan worden bepaald. Dergelijke maatregelen vormen "bedrijfssteun". Bedrijfssteun is in principe verboden. De Commissie staat deze vorm van steun momenteel slechts bij wijze van uitzondering en onder bepaalde voorwaarden toe, bijvoorbeeld in de scheepsbouw en in het geval van sommige steunmaatregelen ter bescherming van het milieu en steun in regio's, waaronder ultraperifere regio's, die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 92, lid 3, onder a), op voorwaarde dat deze steun naar behoren wordt gemotiveerd en dat het niveau ervan evenredig is aan de te compenseren handicaps. De belastingvrijstelling van Schiphol Group valt niet onder één van deze situaties. Wat artikel 86 betreft lijken er geen gegevens te zijn die erop wijzen dat de uitvoering van een dienst van algemeen economisch belang zou worden belemmerd wanneer de normale belastingregeling op Schiphol Group zou worden toegepast, zodat er geen rechtvaardiging is voor de afwijking waarin artikel 86, lid 2, voorziet. Samenvattend blijkt dat de praktijk waarbij aan Schiphol Group vrijstelling van de vennootschapsbelasting wordt verleend, niet in aanmerking komt voor één van bovenvermelde afwijkingen. De belastingvrijstelling van Schiphol Group is bestaande steun
6
In Verordening 659/99 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag wordt het punt van de bestaande steun geregeld. Volgens artikel 1, onder a), punt v), van deze verordening is bestaande steun "steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht." De definitie van bestaande steun lijkt zeer goed te passen bij de belastingvrijstelling van Schiphol Group. In het verleden werd het verschaffen van overheidsmiddelen aan luchthavens in de vorm van belastingvrijstellingen door de Commissie inderdaad niet gezien als een maatregel die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde en de mededinging vervalste, aangezien het aanbieden en exploiteren van luchthavenfaciliteiten en -diensten niet duidelijk als een economische activiteit was gedefinieerd. Bovendien was er weinig of geen concurrentie. De ontwikkeling van luchthavens tot commerciële entiteiten die onderling concurreren, is echter een voorbeeld van "ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt" waardoor een maatregel als een belastingvrijstelling steun wordt. Conclusie In het licht van het bovenstaande en overeenkomstig artikel 18 van Verordening 659/99 is de Commissie tot de gevolgtrekking gekomen dat de vrijstelling van Schiphol Group van de vennootschapsbelasting bestaande steun is. De Commissie heeft in haar brief met haar eerste oordeel van 24 augustus 2000 de Nederlandse autoriteiten verzocht hun opmerkingen terzake te maken. In hun antwoord van 16 oktober 2000 hebben de Nederlandse autoriteiten meegedeeld voornemens te zijn de bestaande belastingsvrijstelling van Schiphol Group alleen te beëindigen wanneer Schiphol Group wordt geprivatiseerd, hetgeen volgens de Commissie onder de huidige omstandigheden geen toereikende maatregel is. Derhalve heeft de Commissie besloten de Nederlandse regering overeenkomstig artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 18 van Verordening (EG) nr. 659/1999 als dienstige maatregel voor te stellen dat: – het Koninkrijk der Nederlanden de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke of andere maatregelen treft om de vrijstelling van Schiphol Group van de vennootschapsbelasting te beëindigen. Deze vrijstelling dient per 1 januari 2002 te zijn afgeschaft. – het Koninkrijk der Nederlanden bedoelde maatregelen om de belastingvrijstelling te beëindigen zo spoedig mogelijk, en in elk geval uiterlijk op 30 november 2001, aan de Commissie meedeelt. Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verzocht de Commissie binnen twee maanden na ontvangst van dit voorstel schriftelijk mee te delen dat zij dit voorstel voor dienstige maatregelen overeenkomstig artikel 19, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig aanvaardt. Anders zal de Commissie optreden zoals bepaald in artikel 19, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999. De Commissie maakt de Nederlandse autoriteiten erop opmerkzaam dat de Nederlandse wet op de vennootschapsbelasting die bepaalde overheidsbedrijven belastingvrijstelling verleent, deze bedrijven mogelijkerwijze een voordeel verleent dat kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87 van het Verdrag. Dit besluit betreft alleen de steun aan Schiphol Group en doet geen uitspraken over de vraag of andere 7
belastingvrijstellingen overeenkomstig artikel 87 van het EG-Verdrag verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten, die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van deze brief in kennis te stellen. Wanneer de Commissie binnen die termijn geen met redenen omkleed verzoek ontvangt, neemt zij aan dat u instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van deze brief in de authentieke taal op internet: http://europa.eu.int/comm/sgb/state_aids/. Uw verzoek dient bij aangetekende brief of fax te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Energie en vervoer Directoraat F Wetstraat, 200 B-1049 Brussel Fax: +32 2 2969067
Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie
Loyola de Palacio Vice-voorzitter
8
