Hubungan Kontraktual Antara Pemerintah Dan Kontraktor Swasta Dalam Kontrak Pertambangan Minyak Dan Gas Bumi
Abdul Rokhim Fakultas Hukum Universitas Islam Malang
[email protected] Abstract The legal relationship between the government as the holder of Mining Authority by the contractor in the oil and gas mining contracts not based on the transfer of State Tenure, but it is a contractual relationship that allows the private sector can participate in the oil and gas mining business. In the contract mining of oil and gas, government's legal position is "monodualis", on the one hand it serves as a regulator and the holder of Mining Authority, but on the other hand the government (in case through SKK Migas) also serves as one of the parties to the contract mining of oil and gas that position "equivalent" with contractors. As a result, both as a regulator or a concessionaire, the government can not control the contractor in oil and gas mining contracts. Keywords: contractual relations; government; private contractors; oil and gas mining Abstrak Hubungan hukum antara pemerintah sebagai pemegang Kuasa Pertambangan (KP) dengan kontraktor dalam kontrak pertambangan Migas bukanlah berdasarkan pengalihan Hak Penguasaan Negara, tetapi merupakan hubungan kontraktual yang memungkinkan pihak swasta dapat turut serta di dalam usaha pertambangan Migas. Dalam kontrak pertambangan Migas, posisi hukum pemerintah bersifat “monodualis”, di satu sisi pemerintah berkedudukan sebagai regulator dan sekaligus pemegang KP, namun di sisi lain pemerintah (dalam hal ini melalui SKK Migas) juga berkedudukan sebagai salah satu pihak dalam kontrak pertambangan Migas yang kedudukannya “setara” dengan kontraktor. Akibatnya, pemerintah baik sebagai regulator maupun pemegang KP tidak bisa mengendalikan kontraktor dalam kontrak pertambangan Migas. Kata kunci: hubungan pertambangan Migas
kontraktual;
27
pemerintah;
kontraktor
swasta;
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
28
menjadi bias, karena beberapa sebab
Pendahuluan Secara
yuridis-konstitusional,
antara lain: pertama, politik hukum
hubungan antara negara dengan bahan
negara
tambang migas dapat dilihat melalui
sejumlah kepentingan kelompok atau
Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 yang
individu
menyatakan:
kepentingan
“Cabang-cabang
sering
yang
diboncengi
oleh
mengatasnamakan
umum,
kepentingan
produksi yang penting bagi negara dan
negara,
yang menguasai hajat hidup orang
pembangunan. Kedua, dilihat dari
banyak dikuasai negara”, dan Pasal 33
substansi
hukum,
ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan:
“dikuasai”
oleh
“Bumi dan air dan kekayaan alam
mencerminkan makna yang jelas dan
yang terkandung di dalamnya dikuasai
lugas, sehingga mengandung banyak
oleh negara dan dipergunakan untuk
penafsiran
sebesar-besar kemakmuran rakyat”.
berimplikasi pada implementasinya.
Hal
ideologis,
Akibatnya, sering terjadi benturan
penguasaan negara atas sumber daya
kepentingan dan konflik wewenang di
alam (bumi, air, dan kekayaaan alam
antara
yang terkandung di dalamnya) harus
pemerintah sektoral dalam penggunaan
ditujukan
meningkatkan
dan pemanfaatan sumber daya alam di
kemakmuran
Indonesia. Hak penguasaan negara
ini
berarti
secara
untuk
kesejahteraan
atau
rakyat.
atau
kepentingan
pengertian negara
tidak
(multi-interpretasi)
departemen
atau
yang
instansi
yang diterapkan pada sektor yang
Meskipun Penguasaan
secara Negara
idiil
Hak
berbeda
(misalnya
atas
(HPN)
atas
perikanan, kehutanan, pertambangan)
sumber daya alam harus digunakan
tidak
sebagai
penafsiran tentang isi dan batas-
sarana
kemakmuran
rayat,
memperbesar namun
dalam
kenyataannya hak penguasaan negara atas
sumber
daya
alam
untuk
kesejahteraan (kemakmuran) rakyat
menunjukkan
tanah,
batasnya,
kesamaan
akibatnya
timbul
ketidakpastian dalam hukum.1 1
masalah
Achmad Sodiki, “40 Tahun MasalahDasar Hukum Agraria”, Pidato
29
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
Konsep Penguasaan Negara atas Sumber Daya Migas Istilah “dikuasai oleh negara” mempunyai
padanan
arti
“negara
menguasai atau penguasaan negara”. Menurut
Kamus
Indonesia, “menguasai”
Besar
Bahasa
pengertian
kata
ialah
berkuasa
atas
(sesuatu), memegang kekuasaan atas (sesuatu), sedangkan pengertian kata “penguasaan” berarti proses, cara, perbuatan
menguasai
mengusahakan”.
2
atau
Dengan demikian,
pengertian kata penguasaan lebih luas dari pada kata menguasai. Oleh karena itu,
menurut
penyebutan
yang
Abrar tepat
Saleng, kekuasaan
negara atas sumber daya alam dalam rangka pasal 33 UUD 1945 adalah Hak Penguasaan Negara (HPN).3 Pengertian
“hak”,
moraal). Tetapi kekuasaan sematamata bukanlah hak. Hanya kekuasaan yang dibenarkan oleh hukum (het recht in zijn veroorlovende gedaante) saja yang dijadikan dasar bagi adanya hak untuk mengatur oleh negara.4 Apabila pengertian penguasaan negara dikaitkan dengan pengertian hak, maka makna “hak penguasaan negara” tertuju kepada negara sebagai subyek hukum yang memiliki hak dan kewajiban.
Dari
demikian,
maka
hubungan hak
yang
penguasaan
negara dapat dipahami bahwa di dalamnya
terdapat
“wewenang”
dan
sejumlah
tanggung jawab
(kewajiban) yang bersifat publik. Hal ini berarti bahwa hak penguasaan negara harus dilihat dan dipahami dalam konteks hak (wewenang) dan
menurut
Apeldoorn, adalah suatu kekuasaan (macht) yang teratur oleh hukum yang berdasarkan kesusilaan (zakelijheid; Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum Unibraw, dalam Buku: 70 Tahun Prof. Abdul Gani, Malang, 2000, hlm. 164. 2 Departemen Pendidikan dan Kebuadayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Kedua, (Jakarta: Balai Pustaka, 1995), hlm. 533. 3 Abrar Saleng, Hukum Pertambangan, (Yogyakarta: UII Press, 2004), hlm. 21.
kewajiban negara sebagai subyek yang memiliki kekuasaan atas sumber daya alam yang bersifat publiekrechtelijk, bukan sebagai eigenaar (pemilik) yang bersifat privaatrechtelijk. Pemahaman
4
L.J. van Apeldoorn, Inleiding tot de Studie van het Nederlansche Recht. Terjemahan Oetarid Sadino: “Pengantar Ilmu Hukum”, (Jakarta: PT Pradnya Paramita, 2001), hlm. 22.
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
yang
demikian
bermakna
bahwa
30
swasta (kontraktor). Namun, di sisi
negara memiliki kewenangan sebagai
lain,
pengatur, perencana, pelaksana dan
kemampuan
sekaligus
sendiri
sebagai
pengelolaan,
pengawas
penggunaan
pemanfaatan
sumber
daya
negara
tidak untuk
mempunyai mengusahakan
bahan
tambang
agar
dan
bermanfaat bagi kemakmuran rakyat
alam
sesuai amanat konstitusi. Berhadapan
nasional.5
dengan situasi demikian maka perlu
Dalam
kerangka
penguasaan
diciptakan suatu piranti hukum yang
negara atas barang tambang, HPN
kondusif untuk membangun relasi
mengandung pengertian bahwa negara
antara pemerintah (selaku pengemban
memegang
untuk
dan pelaksana kekuasaan negara atas
menguasai dan mengusahakan segenap
barang tambang) dengan sektor swasta
sumber daya bahan galian (barang
(selaku
tambang) yang terdapat dalam wilayah
kemampuan
untuk
hukum
memanfaatkan
dan
kekuasaan
pertambangan
Pengertian
Indonesia.
pihak
yang
memiliki mengelola,
mengusahakan
yang demikian sejalan
barang tambang), sehingga mampu
dengan maksud kata-kata dikuasai oleh
memberi nilai tambah secara nyata
negara yang tertuju kepada obyek-
kepada pertumbuhan ekonomi nasional
obyek penguasaan yang tersebut dalam
dengan tidak menyimpang dari amanat
Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD 1945.
Pasal 33 UUD 1945.
Berdasarkan hal tersebut di atas, penguasaan
hal
penguasaan
dan
galian
dalam
pengusahaan minyak dan gas bumi
penguasaan
negara
(migas), Pasal 4 ayat (2) Undang-
menjadi dilematis. Karena, di satu sisi,
undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang
hak penguasaan negara atas barang
Minyak dan Gas Bumi menyatakan
tambang) tidak dapat dialihkan dan
bahwa penguasaan minyak dan gas
didelegasikan kepada badan usaha
bumi oleh negara diselenggarakan oleh
konteks
hak
bahan
Dalam
pemerintah sebagai pemegang Kuasa 5
Abrar Saleng, Op. Cit., hlm. 33
Pertambangan (KP). Selanjutnya, pada
31
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
ayat
(3)-nya
dinyatakan
bahwa
(beleid) dan tindakan pengurusan
pemerintah sebagai pemegang KP
(bestuursdaad),
pengaturan
membentuk Badan Pelaksana (BP)
(regelendaad),
pengelolaan
sebagaimana dimaksud Pasal 1 angka
(beheersdaad),
23 yang bertugas untuk melakukan
(toezichthoudensdaad) untuk tujuan
pengendalian kegiatan usaha hulu
sebesar-besarnya
migas. Mekanisme seperti ini oleh
rakyat….
pembentuk
migas
tindakan pengurusan atas sumber
instrumen
daya alam Migas dengan memberikan
dianggap
konsesi kepada satu atau beberapa
undang-undang
dimaksudkan
sebagai
hukum
ekonomi
mampu
untuk
yang
membangun
dan
pengawasan
kemakmuran
Pemerintah
melakukan
dan
Badan Usaha Milik Negara untuk
memberikan landasan hukum bagi
melakukan kegiatan usaha Migas pada
langkah-langkah pembaruan penataan
sektor hulu. Badan Usaha Milik
atas
Negara itulah yang akan melakukan
penyelenggaraan
migas
dalam
pengusahaan
kerangka
mencapai
sebesar-besar kemakmuran rakyat.6 Mahkamah
Konstitusi
kerja sama dengan Badan Usaha Milik Daerah, Koperasi, Usaha Kecil, badan
(MK)
hukum swasta, atau Bentuk Usaha
menafsirkan
konsep
“penguasaan
Tetap”. Pertimbangan hukum tersebut
migas
negara”
berdasarkan
mengandung makna bahwa mining
pertimbangan hukum putusan Nomor
right dan economic right atas sumber
36/PUU-X/2012 tanggal 13 November
daya alam sepenuhnya dipegang oleh
2012,
pemerintah.
oleh
menyatakan
“Penguasaan
negara harus dimaknai, rakyat secara
Putusan MK juga mengamanatkan
kolektif dikonstruksikan oleh UUD
dua perubahan. Pertama, mengenai
1945 memberikan mandat kepada
siapa wakil negara dalam melakukan
negara untuk mengadakan kebijakan
pengaturan dan pengawasan, serta pengendalian
6
Lihat bagian Menimbang huruf f Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.
dan
pengelolaan
kegiatan industri hulu migas. Kedua, bagaimana pola penunjukan pelaksana
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
32
kegiatan eksplorasi dan eksploitasi
Undang-undang Nomor 22 Tahun
migas,
2001 tentang Minyak dan Gas Bumi
atau
yang
sering
disebut
granting instrument. Mengenai
dinyatakan
bahwa
yang
sumber
menghendaki
agar
terbarukan yang dikuasai oleh negara
tindakan pengaturan dan pengawasan
dan merupakan komoditas vital yang
serta pengendalian dan pengelolaan
memegang peranan penting dalam
kegiatan industri hulu migas dilakukan
penyediaan
langsung oleh pemerintah (eksekutif)
pemenuhan energi dalam negeri, dan
melalui kementerian terkait (ESDM).
penghasil devisa negara yang penting.
MK
alam
adalah
perubahan
pertama,
daya
migas
bahan
strategis
baku
tak
industri,
Hal ini berarti UU Migas yang baru
Salah satu pertimbangan lahirnya
nantinya harus mengganti kedudukan
Undang-undang Nomor 22 Tahun
dan fungsi BP Migas (sekarang: SKK
2001 tentang Minyak dan Gas Bumi,
Migas)
yang menggantikan Undang-undang
yang
sudah
dinyatakan
inkonstitusional berdasarkan putusan
Nomor
MK tersebut sebagai bagian dari
Pertambangan Minyak dan Gas Bumi,
Pemerintah (eksekutif). Selain itu,
menurut bagian Menimbang huruf d,
tugas dan wewenang SKK Migas
adalah karena undang-undang migas
harus diperluas tidak hanya meliputi
yang lama dianggap tidak sesuai
tindakan pengaturan dan pengawasan
dengan
(mining right) tetapi juga tindakan
pertambangan migas.
pengendalian
dan
pengelolaan
(economic right). Wewenang Melakukan Eksplorasi dan Eksploitasi Migas Minyak dan gas bumi (migas)
44
Prp.
1960
tentang
perkembangan
usaha
Sebagai salah satu undang-undang di bidang ekonomi, Undang-undang Nomor
22
diundangkan Nopember
Tahun
2001
pada
tanggal
2001 dalam
yang 23
Lembaran
adalah kekayaan alam sebagai karunia
Negara Republik Indonesia Tahun
Tuhan yang diberikan kepada bangsa
2001 Nomor 136 telah membawa
Indonesia. Dalam Penjelasan Umum
perubahan
besar
di
bidang
33
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
pengusahaan tambang, baik di sektor 7
sekarang maupun kebutuhan ke depan.
hulu maupun hilir. Perubahan besar
Di samping itu, dalam Konsideran
dimaksud antara lain adalah mengubah
huruf e dinyatakan bahwa Undang-
sistem
undang Migas Tahun 2001 dibuat
monopoli
ke
arah
sistem
kompetisi, liberalisasi harga Bahan
dengan
Bakar Minyak (BBM), diciptakan
nasional maupun internasional.
badan baru, yakni Badan Pelaksana dan
Pengatur
fungsi
dan
yang peran
menggantikan Perusahaan
mempertimbangkan
aspek
Dengan dasar pertimbangan huruf e tersebut dapat dikemukakan bahwa transformasi
global
mempengaruhi
Pertambangan Minyak dan Gas Bumi
hukum migas di Indonesia, sehingga
Nasional (Pertamina) selama ini.
aturan hukum lama harus dilakukan
Undang-undang Migas Nomor 22
perubahan
sesuai
dengan
aturan
Tahun 2001 merupakan perubahan
global. Hal ini tentu juga berdampak
Undang-undang Nomor 44 Prp. Tahun
pada
1960 tentang Pertambangan Minyak
kontraktualnya
dan Gas Bumi serta Undang-undang
dengan kontraktor di bidang migas.
Nomor
tentang
Bahkan, ada beberapa ketentuan dalam
Perusahan Pertambangan Minyak dan
Undang-undang Migas tersebut yang
Gas Bumi, yang menurut Penjelasan
isinya
Umum Undang-undang Nomor 22
kepentingan nasional dan bertentangan
Tahun 2001 dinyatakan bahwa dalam
dengan ketentuan konstitusi.
8
Tahun
1971
pelaksanaannya ditemukan berbagai
masalah antara
dinilai
Karena
pengaturan pemerintah
sangat
dianggap
merugikan
bertentangan
kendala karena substansi materi kedua
dengan Pasal 33 ayat (2) dan (3) UUD
undang-undang tersebut sudah tidak
1945,
sesuai
sejumlah
lagi
dengan
perkembangan
tanggal
Masyarakat
14
Januari
Lembaga (LSM)
2003
Swadaya mengajukan
7
Menurut Pasal 5 Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi, sektor hulu migas mencakup: a) eksplorasi, dan b) eksploitasi. Sedangkan, sektor hilir mencakup: a) pengolahan, b) pengangkutan, c) penyimpanan, dan d) niaga.
judicial review (uji materi) terhadap Undang-undang Migas 2001 ke MK. Dengan memberikan konsesi kepada
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
perusahaan
swasta
bahwa adanya kata “paling banyak”
maka Undang-undang Migas ini akan
pada Pasal 22 ayat (1)8 Undang-
memberikan untuk
pertambangan
34
kekuasaan
langsung
undang
Migas
mengeksploitasi
kekayaan
disepadankan
Tahun
2001
dengan
“maksimal”.
orang banyak. Padahal, hak konsesi
dinyatakan bertentangan dengan UUD
seharusnya berada di tangan negara
1945. Sementara penetapan harga
melalui BUMN sesuai amanat undang-
bahan bakar minyak dan gas bumi
undang.
diserahkan pada mekanisme pasar
kepada
badan
kewenangan
kontraktor,
ini
oleh
kata
negara yang menguasai hajat hidup
Pemberian
Hal
bisa
MK
berarti
sebagaimana dalam Pasal 28 ayat (2)9
Undang-undang
Migas
telah
oleh MK dinyatakan bertentangan
mereduksi
negara
sebagai
dengan UUD 1945, sebab penetapan
subyek
peran
yang
memiliki
wewenang
tertinggi atas sumber daya alam. Berdasarkan uji materi itulah, pada tanggal
21
Desember
2004
harga
migas
pemerintah.
adalah
kewenangan
10
MK menilai adanya kata “diberi
MK
wewenang” telah menyebabkan Pasal
memutuskan agar pemerintah merevisi
12 ayat (3) Undang-undang Migas
tiga pasal Undang-undang Migas,
bertentangan dengan UUD 1945. Hal
yakni Pasal 12 ayat (3), Pasal 22 ayat
ini karena pasal tersebut memberikan
(1), dan Pasal 28 ayat (2).
penafisiran bahwa kewenangan yang
Salah satu pasal terpenting yang
dimiliki pemerintah telah diserahkan
harus direvisi dalam hal ini adalah 8
Pasal 12 ayat (3) yang berbunyi: “Menteri menetapkan badan usaha atau bentuk usaha tetap yang diberi wewenang melakukan kegiatan usaha eksplorasi
dan
eksploitasi
pada
wilayah kerja sebagaimana dimaksud dalam ayat (2)”. MK juga berpendapat
Pasa 22 ayat (1) Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001: “Badan Usaha atau Bentuk Usaha Tetap wajib menyerahkan paling banyak 25% (dua puluh lima persen) bagiannya dari hasil produksi minyak bumi dan/atau gas bumi untuk memenuhi kebutuhan dalam negeri”. (cetak miring, dari penulis). 9 Pasal 28 ayat (2) Undang-undang Nomor 22 Tahun 2001: “Harga bahan bakar minyak dan gas bumi diserahkan pada mekanisme persaingan usaha yang sehat dan wajar”. 10 Harian Kompas, 22 Desember 2004, hlm. 1.
35
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
sepenuhnya kepada kontraktor. Jika dibiarkan Migas
berarti telah
Undang-undang
mereduksi
Menyertai MoU tersebut, ternyata masih menyisakan banyak persoalan.
Kuasa
Misalnya, Komisi VII DPR menilai
Pertambangan (KP) yang dimiliki
Tim Negosiasi itu ilegal, karena telah
pemerintah sebagai wujud kedaulatan
mengambil
alih
negara atas sumber daya alam migas.
sebagai
perunding
ExxonMobil
dan
Pasca judicial review tersebut,
posisi
Pertamina dengan
karenanya
tidak
tanggal 25 Juni 2005 Tim Negosiasi
mengakui hasil negosiasinya. Sistem
bentukan Indonesia dan ExxonMobil
bagi hasil yang akan diberikan ke
dari Amerika Serikat menyepakati
daerahpun belum jelas, sementara
prinsip-prinsip dan menandatangani
wilayah Blok Cepu meliputi dua
nota kesepahaman atau Memorandum
Propinsi
of
kandungan migasnya.
Understanding
(MoU)
dalam
perpanjangan pengelolaan lapangan
Dalam
yang
tentu
banyak
tidak
kasus,
sama
praktik
migas Blok Cepu di Jawa Tengah
investasi migas di daerah sarat dengan
(Grobogan dan Blora) dan Jawa Timur
masalah. Daerah migas yang memiliki
(Bojonegoro
Paling
persoalan selain Blok Cepu tersebut
depan,
antara lain Garut dan Indramayu (Jawa
(join
Barat), Bojonegoro serta Riau. Pada
operation agreement) antara Pertamina
intinya persoalan utamanya adalah
dan ExxonMobil harus terealisasi. Hal-
menyangkut bagi hasil dari kegiatan
hal prinsip yang disepakati antara lain
eksplorasi maupun eksploitasi migas di
menyangkut
penyertaan
daerah yang selama ini dirasakan
modal (participating interest) dan bagi
kurang adil. Pada umumnya, rakyat di
hasil (production sharing) berdasarkan
sekitar daerah penghasil migas dalam
tingkat harga minyak mentah.11
kondisi yang miskin dan terbelakang.12
lambat
dan
90
Tuban).
hari
penandatanganan
ke kontrak
persoalan
Di 11
13.
samping 12
Harian Kompas, 25 Juni 2005, hlm. 13.
itu,
tingkat
risiko
Harian Kompas, 27 Juni 2005, hlm.
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
pencemaran
dan/atau
perusakan
lingkungan akibat penambangan migas juga
tergolong
pada kerangka normatif struktur sosial yang ada.14
seperti
Pola hubungan yang didasarkan
timbulnya semburan lumpur panas di
pada status, meskipun hingga kini
Kabupaten Sidoarjo yang ditengarai
dipraktikkan di negara modern, tetapi
sebagai
kegagalan
hal tersebut sangat selektif. Hal ini
kontraktor migas P.T. Lapindo Brantas
terjadi karena pendasaran ontologis
dalam
eksplorasi
dalam hubungan status adalah situasi
(pemboran) di Sumur Banjarpanji-1
masyarakat abad pertengahan yang
Desa
sederhana, religius dan etatis. Adapun
akibat
tinggi,
36
dari
melakukan
Renokenongo
Kecamatan
Porong.
negara modern sudah menunjukkan
Hubungan antara Pemerintah dengan Perusahaan Pertambangan Migas Dalam masyarakat tradisional inti hubungan antara subyek hukum yang memerintah (pemerintah) dengan yang diperintah mengandalkan
(masyarakat) pada
status,
lebih yang
menurut Talcott Parson berintikan pada power and priveleges.13 Kedua hal tersebut menunjukkan supremasi secara
struktural.
Hubungan
yang
dilakukan berdasarkan pada status
ciri
yang
berbeda
yakni
lebih
demokratis, kompleks dan rasional.15 Berdasarkan
konstruksi
hukum
tersebut, pemerintah dalam statusnya sebagai pemegang HPN jika dikaitkan dengan pengaturan pengusahaan bahan galian yang sifatnya atributif, maka seyogyanya hubungan hukum yang timbul
berdasarkan
kewenangan
atributif lebih didasarkan pada status pemerintah
selaku
pemegang
hak
istimewa. Dengan argumentasi yang demikian, maka hubungan hukum
berlangsung bukan karena konsensus subyek individual, tetapi didasarkan 13
Anis Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan Ilmu Hukum & Hukum Milenium Ketiga, (Malang: Penerbit In-TRANS, 2007), hlm. 112.
14
Deno Kamelus, Fungsi Hukum terhadap Ekonomi Indonesia, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, 1998, hlm. 326. 15 W. Friedmann, Legal Theory, Fifth Edition, (New York: Columbia University Press, 1967), hlm. 165.
37
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
antara pemerintah sebagai pemegang
kepada pelaku usaha melalui Pasal 1
KP dengan kontraktor migas bukanlah
angka 5 dan Pasal 12 ayat (3).
suatu
mekanisme
pengalihan
Sebagaimana telah disebutkan di
(delegasi) hak pengusahaan negara,
atas, MK memutuskan agar Pasal 12
tetapi merupakan suatu sarana atau
ayat (3) Undang-undang Nomor 22
instrumen hukum yang memungkinkan
Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas
pihak swasta nasional atau asing untuk
Bumi direvisi oleh pemerintah, karena
dapat turut serta di dalam usaha
bertentangan dengan UUD 1945. Pasal
pertambangan migas. Posisi kontraktor
tersebut
adalah “subordinasi” dari pemerintah
kewenangan yang dimiliki pemerintah
sebagai
telah diserahkan sepenuhnya kepada
pihak
yang
memiliki
membuka
tafsir
wewenang atau kekuasaan atas barang
kontraktor.
tambang migas.
Pasal 12 ayat (3) tersebut, berarti
Masalahnya,
dalam
Berdasarkan
bahwa
ketentuan
Undang-
Undang-undang Nomor 22 Tahun
undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang
2001 mereduksi KP yang dimiliki atau
Minyak dan Gas Bumi, KP sebagai
dipegang pemerintah sebagai wujud
wujud kedaulatan negara atas migas
kedaulatan negara atas tambang migas.
ternyata tidak secara tegas diatur
Hal ini juga berarti menghilangkan
sebagaimana halnya dalam Undang-
kekuasaan konstitusional negara atas
undang Nomor 8 Tahun 1971 tentang
bahan tambang migas.
Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas
Bumi
(Pertamina).
Dengan
keputusan
MK
yang
Bahkan,
meminta agar pemerintah merevisi
berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (1)
Pasal 12 ayat (3) agar sesuai dengan
dan (2) Undang-undang Nomor 22
amanat konstitusi, berarti MK telah
Tahun
mengembalikan
2001,
setelah
pemerintah
kedaulatan
negara
memegang KP dari negara, maka
(melalui hak penguasaan negara) atas
pemerintah melalui Menteri Energi
migas sebagaimana yang diamanatkan
dan
Mineral
oleh Pasal 33 UUD 1945. Penjelasan
tersebut
Undang-undang Nomor 22 Tahun
Sumber
menyerahkan
Daya wewenang
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
2001
menyebutkan
bahwa
hak
penguasaan negara atas migas ini
38
Hubungan Kontraktual antara Pemerintah dan Swasta dalam Kontrak Bagi Hasil Migas
dalam penyelenggaraannya dilakukan oleh pemerintah selaku pemegang KP pada kegiatan usaha hulu. Oleh karena KP
ada
pada
keterlibatan (kontraktor)
pemerintah,
badan
usaha
dalam
maka swasta
kegiatan
pengusahaan migas adalah subordinasi pemerintah. Jadi,
Inti menurut
bukan
yang
“diikutsertakan” dalam pengusahaan migas. Inilah konstruksi yuridis yang sebenarnya dikehendaki oleh UUD 1945, yakni negara melalui pemerintah tetap memegang monopoli atas sumber daya alam migas, tetapi kompetitif terhadap persaingan pasar global, atau menurut kalimat Ketua MK (saat itu), Jimly Asshiddiqie: “MK mencari jalan tengah antara idealisme versus
negara versus mekanisme pasar”.
kontraktual adalah
“free
agreement of individual”.17 Motivasi yang
fundamental
mengenai
beralihnya suatu pola hubungan dari status ke kontraktual adalah hasrat untuk maju dan lebih rasional sesuai tuntutan
perkembangan
ekonomi dan hubungan industrial. Segi-segi
hubungan
yang
bersifat
kontraktual antara pemerintah dengan kontraktor tersebut sebenarnya telah diperkenalkan oleh Undang-undang Nomor
1
Tahun
1967
tentang
Penanaman Modal Asing,18 sebelum undang-undang ini diganti dengan Undang-undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal, yakni dengan suatu kerja sama atas dasar kontrak karya atau bentuk lain.
pragmatisme berkaitan dengan peran
Istilah “kontrak” (contract) acap
16
kali
disebut 17
Harian Kompas, 23 Desember 2004,
juga
“perjanjian”.
Anis Ibrahim, Op. Cit., hlm. 114. Pasal 8 ayat (1) Undang-undang Nomor 1 Tahun 1967 menyatakan: “Penanaman modal asing di bidang pertambangan didasarkan pada suatu kerja sama dengan pemerintah atas dasar kontrak karya atau bentuk lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. 18
hlm. 9.
Parsons
dengan kontraktor
memiliki wewenang atas migas, tetapi
16
hubungan
39
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
Perjanjian, menurut Subekti, “adalah
bentuknya selalu tertulis, sedangkan
suatu
seorang
perjanjian bentuknya selain tertulis
berjanji kepada orang lain atau dimana
dapat juga dilakukan secara lisan”. 20
dua orang itu saling berjanji untuk
Apabila demikian pengertian kontrak,
melaksanakan sesuatu hal”. 19 Dari
maka
peristiwa itu timbullah suatu hubungan
species
hukum antara dua orang (pihak)
Padahal, baik dalam undang-undang
tersebut yang dinamakan perikatan.
maupun
Dengan perkataan lain, perjanjian itu
umumnya,
menerbitkan
dua
merupakan kata lain yang memiliki
pihak yang membuatnya mengenai
makna sama (identik) dengan istilah
suatu hak dan kewajiban.
kontrak.
peristiwa
dimana
perikatan
antara
Pada prinsipnya perjanjian itu bebas
bentuk
hukum
kontrak
merupakan
dari
hukum
perjanjian.
literatur
hukum
istilah
pada
perjanjian
itu
Hukum perjanjian (kontrak) selalu
(vormfrij),
kecuali
berkembang sesuai dengan kebutuhan
menurut
undang-
masyarakat, karena kaidah hukum
undang. Artinya, perjanjian itu bisa
yang mengatur perjanjian dalam Kitab
dibuat tertulis atau secara lisan. Hal ini
Undang-undang
sejalan
merupakan
ditentukan
lain
dengan
berkontrak
asas
(contract
kebebasan der
vrijheid
beginsel) dalam hukum perjanjian. Namun, pada umumnya jika menyebut
(aanvullend
Hukum hukum
recht)
Perdata pelengkap
yang
sifatnya
terbuka (optional law).21 Berdasarkan
asas
istilah “kontrak” maka orang akan
berkontrak,
langsung merujuk pada suatu dokumen
memberikan kebebasan yang seluas-
“perjanjian tertulis”. Atas dasar itu,
luasnya
menurut Subekti, “pengertian kontrak
mengadakan perjanjian atau kontrak
lebih sempit dari pada perjanjian,
yang berisi apa saja, asalkan tidak
karena 19
kontrak
mensyaratkan
R. Subekti, Hukum Perjanjian, (Jakarta: Intermasa, 1984), hlm. 1.
20
hukum
kebebasan perjanjian
kepada masyarakat
untuk
R. Subekti, Pokok-pokok Hukum Perikatan, (Jakarta: Intermasa, 1983), hlm. 1. 21 R. Subekti, Hukum Perjanjian, Op. Cit., hlm. 13.
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
melanggar
ketertiban
kesusilaan.
Mereka
umum
dan
diperbolehkan
40
yang
bersifat
teknis
yang
harus
dicantumkan di dalamnya.
membuat ketentuan-ketentuan sendiri
Dilihat dari subyek hukum atau
yang menyimpang dari pasal-pasal dari
para
hukum perjanjian yang tertuang dalam
perjanjian (kontrak), hukum perjanjian
Kitab Undang-undang Hukum Perdata.
(kontrak) juga berkembang dinamik.
Mereka
mengatur
Subyek hukum yang tersangkut di
sendiri kepentingan mereka dalam
dalam suatu perjanjian (kontrak) tidak
perjanjian
mereka
terbatas pada manusia individual saja,
adakan. Kalau mereka tidak mengatur
tetapi berkembang lebih luas termasuk
sendiri mengenai sesuatu hal, maka
badan
berarti mengenai sesuatu hal tersebut
Substansinya pun semakin kompleks.
mereka akan tunduk pada ketentuan
Karena
undang-undang
(promise) dan konsensus saja tidak
diperbolehkan
(kontrak)
yang
yang
sifatnya
melengkapi (aanvullend). Selanjutnya,
mengenai
pihak
yang
hukum
itu,
mengadakan
dan
pernyataan
negara.
kehendak
cukup, tetapi perlu unsur-unsur lain sahnya
seperti
isi
kontrak
tidak
boleh
suatu perjanjian (kontrak), Pasal 1320
bertentangan dengan moral, kepatutan,
Kitab Undang-undang Hukum Perdata
dan
menentukan empat syarat, yaitu: (1)
yang sifatnya memaksa (dwingend
sepakat mereka atau para pihak yang
recht) yang biasanya termasuk dalam
mengikatkan diri (konsensus); (2)
ranah hukum publik.
kecakapan para pihak untuk membuat
peraturan
perundang-undangan
Bagaimana halnya dengan suatu
suatu perjanjian (bekwaamheid); (3)
kontrak
suatu hal (obyek) tertentu; dan (4)
pemerintah? Dalam rangka mencapai
causa yang halal (diperbolehkan oleh
sebesar-besar
hukum). Khusus mengenai kontrak
dalam
kerja sama, selain isi juga ditentukan
kesejahteraan
mengenai persyaratan atau hal-hal
pemerintah turut menyelenggarakan berbagai
yang
dilakukan
kemakmuran
konsep
fungsi
oleh
rakyat,
negara
hukum
(welfare
state),
di
luar
fungsi
41
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
penyelenggaraan pemerintahan, yang
badan hukum (rechtspersoon). Salah
menuntut pemerintah turut serta dalam
satu
pergaulan
atau
berstatus badan hukum adalah negara.
hubungan hukum sebagai pihak atau
Negara dalam melakukan perbuatan
subyek perjanjian yang tidak berbeda
keperdataan (dalam hal ini kontrak)
dengan subyek hukum keperdataan
dilakukan
pada umumnya. Tindakan pemerintah
Kedudukan
yang demikian ini, menurut Bagir
semacam dengan kedudukan direksi
Manan,22 adalah hubungan hukum
dalam perseroan terbatas. Karena itu,
kesederajatan
menurut
kemasyarakatan
hubungan
yang
merupakan
keperdataan
badan
pemerintahan
oleh
yang
pemerintah.
pemerintah
di
Mariam
sini
Darus
antara
Badrulzaman, pemerintah (pusat atau
pemerintah dan orang atau badan
daerah), baik secara langsung maupun
hukum
tidak langsung (melalui Badan Usaha
keperdataan.
Hubungan
keperdataan timbul dari perbuatan
Milik
keperdataan,
Daerah) dapat mengadakan perjanjian
misalnya
kontrak
dengan
lainnya.
Sedangkan
melakukan
subyek
hukum
Usaha
Milik
perdata.23
dapat
Di samping itu, menurut Mariam
melakukan hubungan atau perbuatan
Darus Badrulzaman,24 pemerintah
perdata adalah manusia (natuurlijk
juga dapat mengadakan perjanjian
persoon)
yang diwarnai sifat hukum publik
dan
yang
Negara/Badan
badan
hukum
(rechtspersoon). Berdasarkan
(publiekrechtelijk). pemahaman
Perjanjian
ini
ini,
berorientasi pada kepentingan umum
maka perbuatan hukum keperdataan
dan bersifat memaksa. Di dalam
pemerintah hanya dapat dilakukan oleh
kontrak yang demikian ini, tidak
badan pemerintahan yang berstatus
terdapat kebebasan berkontrak, karena 23
22
Bagir Manan, “Bentuk-bentuk Perbuatan Keperdataan yang Dapat Dilakukan oleh Pemerintah Daerah”, dalam Journal of Padjadjaran University, No. 3 Vol. 14, Bandung, 1996, hlm. 24.
Mariam Darus Badrulzaman, “Perjanjian dengan Pemerintah (Government Contract)”, dalam Seri Dasar Hukum Ekonomi 5: Hukum Kontrak di Indonesia, (Jakarta: Proyek Elips, 1998), hlm. 159. 24 Ibid.
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
42
syarat-syarat yang ditentukan di dalam
lawan kontraknya di samping sebagai
kontrak
“pihak”
tidak
didasarkan
kepada
(partner)
juga
sebagai
kehendak kedua belah pihak, tetapi
“pemerintah”
hanya didasarkan kepada kehendak
karena itu, kontrak yang melahirkan
satu pihak, yaitu pemerintah. Syarat-
joint
syarat
oleh
sebagai pihak tidak dapat dikatakan
perundang-
sebagai suatu perjanjian komersial
antara
(commercial contract) biasa, sebab
tersebut
perangkat undangan.
ditentukan
peraturan Hubungan
(government).
venture
dimana
Oleh
pemerintah
pemerintah dan mitranya (perorangan
pemerintah
mempunyai
kedudukan
atau badan hukum swasta) dalam
rangkap, baik sebagai pihak maupun
perjanjian ini tidak berada dalam
sebagai pemerintah.26
kedudukan
yang
sama
Akibatnya, terhadap kontrak yang
(nebengeordnet),
tetapi
pemerintah
demikian tidak hanya berlaku hukum
mempunyai kedudukan yang lebih
perjanjian
tinggi dari mitranya (untergeordnet).
Indonesia saja, tetapi juga karena
Karena itu perjanjian ini disebut
pemerintah telah menyetujui sejumlah
dengan perjanjian publik (government
perjanjian bilateral dan multilateral di
contract). Kontrak-kontrak publik itu
bidang perekonomian dengan berbagai
diatur dalam peraturan perundang-
negara dan organisasi internasional,
undangan,
maka
misalnya
kontrak
dan
kontrak
hukum
perseroan
dalam
rangka
production sharing yang diatur dalam
Penanaman Modal Asing (PMA) itu
Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971
berlaku
juga
tentang Pertamina.25
tersebut
dan
Dalam
perjanjian
khususnya
dalam
Sunaryati
Hartono
bahwa
25
hubungan
Ibid.
publik,
joint
venture,
memandang
pemerintah
dan
internasional. dalam
perjanjian-perjanjian peraturan Karena
rangka
PMA
itu,
hukum kontrak
dinamakan
perjanjian transnasional atau perjanjian 26
Sunaryati Hartono, Masalahmasalah dalam Joint Ventures antara Modal Asing dan Modal Indonesia, (Bandung: Alumni, 1974), hlm. 28.
43
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
quasi
internasional,
contract
sui
pertambangan antara pemerintah dan
generis atau economic development
pihak
contract.27
karakter hukum publik dan hukum
Dalam
hubungannya
swasta
senantiasa
memiliki
dengan
privat. Meskipun, pada hakikatnya
kontrak dimana pemerintah sebagai
“kontrak” itu merupakan hubungan
salah satu pihak, Brietzke mengatakan
hukum yang sifatnya privat, namun
bahwa “government intervention has
karakter
and will continue decisively to change
pertambangan tidak bisa dilepaskan.
the face of Indonesian contracts law.
publik
Dengan
dalam
demikian,
The conventional contract model is not
dikatakan
necessarily appropriate to the relation
pertambangan,
between
pemerintah
bersifat
karena
satu
government
and
private
individuals or companies”.28 Dalam rangka melaksanakan HPN atas
barang
tambang,
kedudukan
kontrak
bahwa
di
dapatlah
dalam posisi
kontrak hukum
“monodualis”,
sisi
pemerintah
berkedudukan sebagai regulator dan sekaligus
pemegang
kuasa
pemerintah sebagai pemegang KP
pertambangan, namun di sisi lain
memiliki kewenangan mengatur dan
pemerintah (dalam hal ini melalui
mengontrol perusahaan pertambangan
SKK
swasta.
sebagai salah satu pihak dalam kontrak
dikatakan
Itulah
sebabnya, bahwa
dapatlah kontrak
Migas)
pertambangan
juga
yang
berkedudukan
kedudukannya
pertambangan bukanlah kontrak bisnis
setara dengan kontraktor. Posisi ganda
biasa yang murni berkarakter privat
pemerintah seperti tersebut tidak bisa
(privaatrechtelijk),
dihindari, bahkan merupakan suatu
melainkan
merupakan kontrak khusus, lain dari
kebutuhan
pada yang lain (sui generis). Kontrak
sebagaimana dikatakan oleh Brietzke:
27
Ibid., h. 29. 28 Paul H. Brietzke, “The Formation of Contracts According to American Law”, dalam Buku Seri Dasar Hukum Ekonomi 5: Hukum Kontrak di Indonesia, (Jakarta: Proyek Elips, 1998), hlm. 91.
hukum,
mengingat
“. . . government must constantly safeguard the public interest in and through
its
contractual
relations.
Government agencies increasingly use
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
44
contracts (rather than regulations) to
setara (equal). Meskipun, dalam hal
spell
ini,
out
their
relations
with
salah
satu
pihaknya
adalah
individuals and institutions, and this
pemerintah atau badan yang dibentuk
trend gives the ‘private’ law of
oleh pemerintah.
contract much more of a ‘public’ flavor.29
Simpulan
Atas dasar itu maka dapatlah dipahami tertentu
apabila demi
dalam
kepentingan
1) Dalam kerangka penguasaan negara
hal-hal
atas barang tambang migas, HPN
publik
mengandung
pengertian
bahwa
(public interest) pemerintah terpaksa
negara memegang kekuasaan untuk
harus melakukan peninjauan kembali
menguasai
terhadap
segenap
kontrak-kontrak
dan
mengusahakan
sumber
daya
barang
pertambangan yang pernah dibuat oleh
tambang migas yang terdapat dalam
pemerintahan rezim sebelumnya yang
wilayah
dinilai
Indonesia.
berat
sebelah
dan
sangat
merugikan kepentingan bangsa dan
hukum
pertambangan
2) HPN atas barang tambang migas
negara. Idealnya, apabila dinilai ada
tidak
“ketidakadilan”
kontrak
didelegasikan kepada badan swasta,
harus
meskipun negara tidak atau belum
pertambangan,
dalam para
pihak
dapat
dialihkan
dan
“duduk bersama” (berunding) untuk
mempunyai
melakukan
sepenuhnya untuk mengusahakan
perubahan
isi
kontrak
kemampuan
(adendum) berdasarkan kesepakatan
sendiri
baru sesuai dengan prinsip kewajaran
bermanfaat
dan keadilan yang menguntungkan
rakyat sesuai amanat konstitusi.
kedua belah pihak. Karena, pada
Berhadapan
hakikatnya
pihak
demikian maka perlu diciptakan
dalam hukum perjanjian itu sifatnya
suatu piranti hukum yang kondusif
kedudukan
para
bahan
tambang
bagi
agar
kemakmuran
dengan
situasi
untuk membangun relasi antara 29
Ibid.
pemerintah dengan sektor swasta
45
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
melalui instrumen perizinan. Posisi
Daftar Pustaka
kontraktor
Abrar Saleng, Hukum Pertambangan, (Yogyakarta: UII Press, 2004)
adalah
“subordinasi”
dari pemerintah sebagai pihak yang memiliki wewenang atau kekuasaan atas barang tambang migas. 3) Hubungan
hukum
antara
pemerintah sebagai pemegang KP dengan kontraktor migas bukanlah suatu mekanisme pengalihan HPN, tetapi
merupakan
Achmad Sodiki, “40 Tahun Masalahmasalah Dasar Hukum Agraria”, Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum Unibraw, dalam Buku: 70 Tahun Prof. Abdul Gani, Malang, 2000 Anis
hubungan
kontraktual yang memungkinkan pihak swasta dapat turut serta di dalam usaha pertambangan migas. 4) Dalam
kontrak
pertambangan,
posisi hukum pemerintah bersifat “monodualis”,
di
satu
sisi
pemerintah berkedudukan sebagai regulator dan sekaligus pemegang KP, namun di sisi lain pemerintah (dalam hal ini melalui SKK Migas) juga berkedudukan sebagai salah satu
pihak
dalam
kontrak
pertambangan yang kedudukannya “setara”
dengan
kontraktor.
Akibatnya, pemerintah baik sebagai regulator maupun pemegang KP tidak kontraktor
bisa
mengendalikan dalam
pertambangan Migas.
kontrak
Ibrahim, Merekonstruksi Keilmuan Ilmu Hukum & Hukum Milenium Ketiga, (Malang: Penerbit InTRANS, 2007)
Apeldoorn, L.J. van, Inleiding tot de Studie van het Nederlansche Recht. Terjemahan Oetarid Sadino: “Pengantar Ilmu Hukum”, (Jakarta: PT Pradnya Paramita, 2001) Bagir
Manan, “Bentuk-bentuk Perbuatan Keperdataan yang Dapat Dilakukan oleh Pemerintah Daerah”, dalam Journal of Padjadjaran University, No. 3 Vol. 14, Bandung, 1996.
Brietzke, Paul H., “The Formation of Contracts According to American Law”, dalam Buku Seri Dasar Hukum Ekonomi 5: Hukum Kontrak di Indonesia, (Jakarta: Proyek Elips, 1998)
Rechtidee, Vol. 12, No. 1, Juni 2017
Deno
Kamelus, Fungsi Hukum terhadap Ekonomi Indonesia, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, 1998
Departemen Pendidikan dan Kebuadayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Kedua, (Jakarta: Balai Pustaka, 1995) Friedmann, W., Legal Theory, Fifth Edition, (New York: Columbia University Press, 1967) Mariam
Darus Badrulzaman, “Perjanjian dengan Pemerintah (Government Contract)”, dalam Seri Dasar Hukum Ekonomi 5: Hukum Kontrak di Indonesia, (Jakarta: Proyek Elips, 1998) Subekti, R., Hukum Perjanjian, (Jakarta: Intermasa, 1984) ------, Pokok-pokok Hukum Perikatan, (Jakarta: Intermasa, 1983) Sunaryati Hartono, Masalahmasalah dalam Joint Ventures antara Modal Asing dan Modal Indonesia, (Bandung: Alumni, 1974) Harian Kompas, 22 Desember 2004 Harian Kompas, 23 Desember 2004 Harian Kompas, 25 Juni 2005 Harian Kompas, 27 Juni 2005
46
