Handhavingsbeleid kinderopvang & peuterspeelzaalwerk Leiden
Gemeente Leiden Realisatie / Stadskennis en Cultuur
april 2011
Inhoudsopgave Samenvatting....................................................................................................................... 3 1. Aanleiding........................................................................................................................ 4 1.1 Landelijke ontwikkelingen .......................................................................................... 4 1.2 Regionale context ...................................................................................................... 5 1.3 Lokaal kader .............................................................................................................. 5 2. Gemeentelijke verantwoordelijkheid: toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang................................................................................................................... 6 2.1 Kader......................................................................................................................... 6 2.2 Gemeentelijke taken .................................................................................................. 6 2.3 Nieuwe verantwoordelijkheden .................................................................................. 6 2.4 Leidse stand van zaken ............................................................................................. 7 3. Toezicht kinderopvang en peuterspeelzalen................................................................10 3.1 Toezichthouder .........................................................................................................10 3.2 Uitvoering toezicht ....................................................................................................10 3.3 Overleg en overreding ..............................................................................................11 4. Handhaving kinderopvang en peuterspeelzalen .........................................................12 4.1 Afwegingsmodel handhaving kinderopvang ..............................................................12 4.2 Handhavingsinstrumenten ........................................................................................12 4.3 Uitvoering handhavingsbeleid ...................................................................................13 4.4 Bevoegdheid en mandatering uitvoering Wet kinderopvang......................................14 Bijlage 1
Afkortingen / verklarende woordenlijst ..........................................................16
Bijlage 2
Afwegingsmodel handhaving kinderopvang (versie VNG januari 2011)
2
Samenvatting De Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzaalwerk (Wko) verplicht de gemeente om toezicht te houden en te handhaven op de kwaliteit van de volgende instellingen voor kinderopvang: • kinderdagverblijven • buitenschoolse opvang • gastouderbureaus • gastouders • peuterspeelzalen Het College van burgemeester en wethouders ziet er op toe dat de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko), de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen en vigerende lokale regelgeving op dit gebied worden nageleefd. De gemeente geeft hiertoe de GGD Hollands Midden opdracht om als toezichthouder op te treden. Hiervoor heeft het College van burgemeester en wethouders de directeur van de GGD aangewezen als toezichthouder (BW 8/10.0822). Hij kan deze taak verder in zijn organisatie mandateren. De toezichthouder rapporteert haar bevindingen aan de gemeente in een inspectierapport en geeft hierin een advies aan de gemeente om al dan niet te handhaven. Op basis van het inspectierapport besluit de gemeente al dan niet handhavend op te treden. In principe wordt eerst een waarschuwing of een aanwijzing gegeven aan een houder. Indien uit her-inspectie blijkt dat de overtreding nog altijd niet is verholpen, zet de gemeente zwaardere handhavinginstrumenten in. De Inspectie van het Onderwijs dringt bij gemeenten aan op een strikter handhavingsbeleid kinderopvang en stevigere uitvoering daarvan. De aanpassing van het Leidse handhavingsbeleid voorziet hierin. Daarnaast besteedt de gemeente in (de uitvoering van) dit handhavingsbeleid extra aandacht aan overtredingen met betrekking tot de beroepskracht-kind ratio en de verklaring omtrent gedrag: Beroepskracht-kind ratio: Er is de afgelopen jaren in Leiden een duidelijke verbetering gerealiseerd. Deze kwaliteitsverbetering wordt nauwlettend in het oog gehouden en daar waar terugval dreigt zal de gemeente handhavend optreden. Verklaring omtrent gedrag: De gemeente zal de komende periode bestuurlijke boetes inzetten bij repeterende overtredingen binnen 1 kindercentrum. Passende beroepskracht: Op 25 januari 2011 heeft Leiden de lokale beleidsregel “handhaving kinderopvang - passende beroepskracht” vastgesteld. De Inspectie van het Onderwijs is gevraagd hierover een standpunt in te nemen. Het standpunt van de Inspectie van het Onderwijs en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft er toe geleid dat de gemeente deze beleidsregel intrekt. Dit gebeurt gelijktijdig met het vaststellen van het voorliggende handhavingsbeleid. Binnen 4 maanden na het intrekken van de beleidsregel dienen de organisaties waar op grond van deze beleidsregel personeel gedoogd werd, te voldoen aan de voorwaarden voor passende beroepskrachten zoals vastgelegd in de CAO Kinderopvang. Besluitpunten op basis van dit handhavingsbeleid zijn: • De door de gemeente aangewezen toezichthouder (de directeur van de GGD Hollands Midden of door hem daartoe gemandateerde werknemers) onderzoekt op basis van wettelijke kaders of kinderopvang aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet; • De toezichthouder stelt een inspectierapport op en adviseert de gemeente over al dan niet handhavend optreden; • Waar mogelijk zet de toezichthouder het instrument “overleg en overreding” in om een overtreding binnen de inspectietermijnen op te lossen; • Bij het advies handhaven start de gemeente in principe een handhavingstraject met een aanwijzing of een waarschuwing; • De gemeente volgt het afwegingsmodel handhaving kinderopvang van de VNG; • Het College trekt de lokale beleidsregel handhaving kinderopvang - passende beroepskracht van 25 januari 2011 (BW 15/11.0084) per direct in en geeft de kinderopvangorganisaties 4 maanden de tijd om alsnog aan de landelijke CAO-eisen te voldoen.
3
1.
Aanleiding
Goede en verantwoorde kinderopvang en peuterspeelzaalwerk zijn belangrijke aandachtspunten in de huidige samenleving. Kinderopvang gaat immers over de verantwoordelijkheid voor de zorg voor de meest kwetsbare groep van onze samenleving, jonge kinderen. In de kinderopvang en het peuterspeelzaalwerk wordt een basis gelegd voor de toekomst van de kinderen. Zij worden gestimuleerd in hun ontwikkeling. Ouders krijgen via de kinderopvang bovendien de mogelijkheid om volwaardig deel te nemen aan het arbeidsproces, omdat ze erop kunnen vertrouwen dat ze hun kind in een veilige, stimulerende en vertrouwde omgeving achterlaten. Sinds de invoering van de Wet kinderopvang in 2005 is er veel veranderd. De wetgeving rondom kinderopvang is immers relatief nieuw. Soms wordt er nog gezocht naar de beste kaders en verantwoordelijkheden. Houders zijn zelf verantwoordelijk voor het aanbieden van kwalitatief goede kinderopvang in een veilige en gezonde omgeving. Gemeenten en GGD-en spelen een belangrijke rol in de bewaking van het kwaliteitsproces. De gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor het naleven van de kwaliteitsregels voor kinderopvang via toezicht en handhaving. Bij wet is geregeld dat de GGD toezicht op de kindercentra uitvoert. Het vaststellen van een lokaal (actueel) toezicht- en handhavingsbeleid bevordert de transparantie binnen een gemeente. Hierin wordt vastgelegd wat de gemeentelijke taken zijn, op welke manier en in samenwerking met wie de gemeente deze taken uitvoert en wat eventuele consequenties kunnen zijn. Het is in het belang van houders van kindercentra en peuterspeelzalen, inspecteurs van de GGD, ouders en de gemeente zelf om dit helder in beeld te hebben. Vanwege de veranderende landelijke regelgeving is ook het lokale handhavingsbeleid aan verandering onderhevig. In dit nieuwe handhavingsbeleid wordt onder meer ingegaan op de landelijke wijzigingen voor wat betreft toezicht en handhaving van het peuterspeelzaalwerk en de gastouders. In deze notitie wordt de term kinderopvang gebruikt voor de diverse vormen, dus zowel voor kinderdagopvang, buitenschoolse opvang, peuterspeelzaalwerk, gastouderbureaus als voor gastouders. Daar waar verschillende regels gelden worden de verschillende vormen apart benoemd. In bijlage 1 worden afkortingen en de verschillende vormen van kinderopvang toegelicht.
1.1
Landelijke ontwikkelingen
Er is een tweetal wetswijzigingen dat aanpassing van het lokaal handhavingsbeleid noodzakelijk maakt. Wetswijziging wet kinderopvang per 1 januari 2010 De wetswijziging per 1 januari 2010 is voornamelijk gericht op het beheersbaar maken van de gastouderopvang en een betere registratie van alle vormen van kinderopvang. In 2010 is het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) geïntroduceerd. Tot 2010 waren gemeenten verplicht om lokale registers bij te houden. Om de relatie met de belastingdienst (in verband met de kinderopvangtoeslag) te verbeteren en de kwaliteit van de informatie meer gelijk te trekken, is besloten om een landelijke applicatie te ontwikkelen waarin gemeenten kinderopvang dienen te registreren. Tot 2010 waren alleen gastouders zelf geen onderwerp van inspectie, maar alleen de gastouderbureaus. Een belangrijke wijziging is dat ook de gastouders vanaf 2010 onderwerp van inspectie door de GGD en handhaving door de gemeente geworden zijn. Hiervoor zijn landelijke kwaliteitseisen opgesteld. Op basis van een advies van de toezichthouder besluit de gemeente per gastouder of deze al dan niet wordt opgenomen in het LRK. Invoering wet OKE per 1 augustus 2010 Per 1 augustus 2010 is de lang verwachte wet OKE (Ontwikkelingskansen door Kwaliteit en Educatie) in werking getreden. Deze wet regelt drie zaken, te weten:
4
1. financiële toegankelijkheid peuterspeelzalen (financiële harmonisatie in relatie tot de kinderopvang – uitgesteld tot nader order); 2. aanbod Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in peuterspeelzaalwerk en kinderopvang; 3. meer op één niveau brengen van de kwaliteitseisen voor peuterspeelzaalwerk en kinderopvang (kwalitatieve harmonisatie). Deze drie onderdelen hebben effect op het gemeentelijk beleid. Op basis van punten twee en drie dient het lokale handhavingsbeleid kinderopvang aangepast te worden. Om deze drie zaken te realiseren zorgt de wet OKE voor aanpassing van een aantal wetten. De Wet kinderopvang is hier één van. Aan deze wet zijn artikelen met betrekking tot de kwaliteitseisen voor peuterspeelzaalwerk en voor VVE toegevoegd. Net als bij de kinderopvang zijn deze eisen verder uitgewerkt in beleidsregels. Op basis van de Wet kinderopvang wordt toezicht en handhaving op de peuterspeelzaalwerk op dezelfde manier geregeld als voor de kinderopvang. De nieuwe citeertitel van de wet is dan ook “Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen”.
1.2
Regionale context
Kinderopvang is een onderwerp met landelijke kaders, waarbij de uitvoering lokaal belegd is. In de regio Holland Rijnland wordt daarnaast regionaal samengewerkt op dit onderwerp. De toezichthouder, GGD Hollands Midden, is immers een regionale organisatie. Daarnaast hebben houders van kindercentra en peuterspeelzalen niet zelden regionaal vestigingen (soms zelfs landelijk). Ook ouders kunnen opvang vinden in een buurgemeente waar zij werken, maar ook wanneer zij in de buurt van stadsgrenzen wonen. Het is voor GGD Hollands Midden, houders van peuterspeelzalen / kindercentra én ouders eenduidiger wanneer in de regio dezelfde uitgangspunten worden gehanteerd. Vandaar dat de opzet van dit handhavingsbeleid in de regio is besproken, met gemeenteambtenaren en de GGD. In het najaar van 2010 is ambtelijk afgesproken om de hoofdlijnen zoals voorgelegd in deze beleidsnotitie regionaal als uitgangspunt te gebruiken.
1.3
Lokaal kader
De gemeente Leiden heeft sinds 2006 een handhavingsbeleid kinderopvang (BW 06.0281). Dit beleid is in 2009 geactualiseerd (BW 09.1444) en begin 2011 uitgebreid met een lokale beleidsregel handhaving kinderopvang – passende beroepskracht (BW 15/11.0084). Door recente ontwikkelingen moet het handhavingsbeleid aangepast worden. Ook wordt het uitgebreid met het peuterspeelzaalwerk. Daarnaast worden de ervaringen van de afgelopen jaren meegenomen in een aanscherping van (de uitvoering van) het beleid.
5
2.
Gemeentelijke verantwoordelijkheid: toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang
2.1
Kader
De gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot de kwaliteit van kinderopvang en voorschoolse educatie zijn landelijk vastgelegd in een wet en daarop aanvullende beleidsregels. Vanaf augustus 2010 gelden de volgende landelijke kaders: • Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzaalwerk (Wko) • Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen • Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie Daarnaast kunnen gemeenten lokaal aanvullende regels stellen. Een voorbeeld hiervan is de verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen, die in Leiden in 2011 ter besluitvorming voorgelegd wordt.
2.2
Gemeentelijke taken
De gemeentelijke verantwoordelijkheid is onderverdeeld in vier taken: Melding en registratie Het College draagt na aanmelding zorg voor actuele registratie van kinderdagverblijven, centra voor buitenschoolse opvang, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang (gastouders). Hiervoor werkt de gemeente met het Landelijk Register Kinderopvang (LRK). Het register is openbaar toegankelijk via www.landelijkregisterkinderopvang.nl. Het is de verwachting dat vanaf eind 2011 ook de peuterspeelzalen opgenomen kunnen worden in het LRK. Toezicht op naleving van de kwaliteit Voor het naleven van de kwaliteitseisen van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en de aanvullende regelgeving houdt de gemeente toezicht op de kinderopvang. Hiertoe heeft de gemeente de directeur van de GGD Hollands Midden aangewezen als toezichthouder. De toezichthouder beoordeelt de kinderopvang aan de hand van landelijk opgestelde toetsingskaders. Zij rapporteert via een model inspectierapport haar bevindingen aan de gemeente. Gemeentelijk ingrijpen, handhaven en sanctioneren Indien uit het rapport van de toezichthouder blijkt dat de kinderopvang niet aan de kwaliteitseisen voldoet, zal de gemeente handhavend optreden. Er zijn verschillende handhavingsinstrumenten waaruit de gemeente een keus kan maken. Het lokale handhavingsbeleid en de uitvoering hiervan worden in deze beleidsnotitie uitgewerkt. Jaarlijkse verantwoording van de werkzaamheden aan de minister Jaarlijks stelt het College van burgemeester en wethouders een verslag vast van de toezichts- en handhavingsacties die de gemeente in het kader van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen heeft verricht. Dit verslag verzendt het College naar de gemeenteraad en de minister.
2.3
Nieuwe verantwoordelijkheden
Kwaliteit peuterspeelzalen Sinds augustus 2010 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. Veel gemeenten, waaronder Leiden, voerden deze taak voorheen deels al uit. Belangrijkste verschuiving is dat de kwaliteitseisen per 1 augustus 2010 landelijk zijn vastgelegd en dat er eisen aan de gemeenten gesteld worden met betrekking tot (de frequentie van) het toezicht.
6
De artikelen die toezicht op de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk mogelijk maken zijn toegevoegd aan de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen. De artikelen die handhaving op het peuterspeelzaalwerk mogelijk maken, moeten nog in werking treden. Dit gebeurt wanneer er ook een landelijk register beschikbaar is voor het peuterspeelzaalwerk (naar verwachting najaar 2011). Het lokale handhavingsbeleid - onderdeel peuterspeelzalen - wordt vastgesteld vooruitlopend op de inwerkintreding van de bewuste artikelen. Gemeenten dienen voor 1 augustus 2011 alle peuterspeelzalen te laten toetsen aan de landelijke kwaliteitseisen. Er zijn landelijke nieuwe toetsingskaders voor het peuterspeelzaalwerk opgesteld op basis waarvan de toezichthouder het toezicht kan uitvoeren. Peuterspeelzalen worden hierover voorafgaand aan het toezicht geïnformeerd. Kwaliteit voorzieningen voor gastouderopvang Sinds wijzigingen in de Wko per 1 januari 2010 zijn niet langer alleen gastouderbureaus onderwerp van toezicht en handhaving door gemeenten, maar ook de afzonderlijke gastouders die via een gastouderbureau opvang verlenen. Het toezicht op gastouders wordt uitgevoerd in de gemeente waar de gastouder kinderen opvangt. De vestiging van het gastouderbureau en het woonadres van de gastouder is hierbij niet van belang. Kwaliteit voorschoolse educatie (onderdeel VVE) Gemeenten zijn na invoering van de Wet OKE ook verantwoordelijk voor toezicht en handhaving op de kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie, in alle peuterspeelzalen en kinderdagverblijven waar door de gemeente gesubsidieerde voorschoolse educatie wordt gegeven. Hiervoor zijn de toetsingskaders kinderdagopvang en peuterspeelzaalwerk uitgebreid met een onderdeel voorschoolse educatie. In centra waar door de gemeente gesubsidieerde voorschoolse educatie gegeven wordt, neemt de toezichthouder de kwaliteit hiervan mee in het inspectierapport.
2.4
Leidse stand van zaken
Kinderopvang algemeen De Inspectie van het Onderwijs adviseert alle gemeenten in haar jaarlijkse rapportage om steviger te handhaven. Zij is daarom een project gestart, “Achterblijvende gemeenten handhaving kinderopvang”. In het kader hiervan heeft de Inspectie van het Onderwijs ook Leiden bezocht (maart 2010, januari 2011). Zij constateert in Leiden een verbetering in de handhaving, maar dringt aan op nog striktere (uitvoering van de) handhaving. Hierbij wordt de gemeente geadviseerd om meer in te zetten op het instrument “aanwijzing” (in plaats van “waarschuwing”), zodat er sneller een stevig vervolgtraject ingezet kan worden indien tijdens een her-inspectie blijkt dat een kindercentrum geen / niet voldoende verbeteringen heeft doorgevoerd. In het voorliggende handhavingsbeleid wordt hier op ingezet. Er is vastgelegd hoe de gemeente omgaat met door de toezichthouder geconstateerde overtredingen van de kwaliteitseisen, wie waarvoor gemandateerd is en welke handhavinginstrumenten wanneer ingezet worden. Hiermee wordt een stevig kader geboden voor de uitvoering van de handhaving. Lokale beleidsregel “handhaving kinderopvang – passende beroepskracht” Op 25 januari 2011 heeft Leiden in overleg met de toezichthouder kwaliteit kinderopvang en lokale kinderopvangorganisaties de lokale beleidsregel “handhaving kinderopvang – passende beroepskracht” vastgesteld (BW 15/11.0084). Hierin is vastgelegd aan welke voorwaarden het kwalitatief hoogwaardig alternatief voor een passende beroepskracht in de buitenschoolse opvang of invalpool van een kinderdagverblijf dient te voldoen. De Inspectie van het Onderwijs (als tweedelijns toezichthouder kinderopvang) is gevraagd om een standpunt hierover in te nemen. Daarnaast is er overleg gevoerd met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als landelijke beleidsverantwoordelijke. Zowel de Inspectie van het Onderwijs als het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn van mening dat de gemeente Leiden geen beleidsruimte heeft voor deze beleidsregel. Zij hebben in een schrijven van 7 april 2011 laten weten dat er niet voldaan wordt aan de voorwaarden waarbinnen een hoogwaardig kwalitatief alternatief geboden kan worden. In overleg met beide instanties is de gemeente Leiden reeds gestopt met de uitvoering van deze lokale beleidsregel. De beleidsregel wordt tegelijk met de vaststelling van dit handhavingsbeleid ingetrokken.
7
In verschillende situaties heeft Leiden in 2010 en begin 2011 overtredingen van de landelijke voorwaarde passende beroepskracht (op basis van de CAO kinderopvang) gedoogd. Na intrekking van de lokale beleidsregel dienen organisaties binnen 4 maanden aan de landelijke eisen te voldoen. Met deze organisaties is bij het vaststellen van de beleidsregel gecommuniceerd dat de gemeente deze mogelijk zou intrekken op advies van de Inspectie van het Onderwijs. Kinderdagopvang en buitenschoolse opvang In 2011 en 2012 wordt in Leiden extra aandacht besteed aan een aantal voorwaarden op het gebied van de kwaliteit van kinderopvang. Deze voorwaarden zijn door meerdere kinderdagverblijven en centra voor buitenschoolse opvang de afgelopen jaren lokaal regelmatig overtreden. Door extra aandacht en handhaving op deze punten beoogt de gemeente betere naleving hiervan af te dwingen. Het gaat hierbij specifiek om de volgende punten: - beroepskracht-kind ratio (BKR): door de leeftijdssamenstelling van groepen en de planning van (nieuwe) kinderen op een groep zijn er in het verleden regelmatig overtredingen geconstateerd op de BKR in de Leidse kindercentra. Dit is onderdeel gewest van gesprekken tussen kinderopvangorganisaties, toezichthouder en gemeenten en inzet voor her-inspecties. Dit heeft tot zichtbare resultaten geleid: in 2010 is deze overtreding slechts op 4 Leidse kindercentra geconstateerd (van de 82 kinderdagverblijven en centra voor buitenschoolse opvang). Op 3 centra is de overtreding verholpen, bij 1 centrum loopt momenteel nog een handhavingstraject. Het blijft een belangrijk aandachtspunt, waar de toezichthouder tijdens de inspecties veel tijd aan besteed. De toezichthouder zal de naleving van deze voorwaarde strikt in de gaten houden. Bij overtreding van deze voorwaarde wordt direct een aanwijzing gegeven, ongeacht de historie van de overtreding. - Verklaring Omtrent Gedrag (VOG): deze moet voor aanvang van de werkzaamheden van een beroepskracht zijn afgegeven op een kindercentrum. Het komt regelmatig voor dat dit niet gebeurd is. Dit is een risico, aangezien niet van te voren bekend is of de VOG wel of niet afgegeven wordt. Het huidige handhavingbeleid heeft op dit onderdeel weinig tot geen preventieve werking. De houder kan in principe binnen de hersteltermijn voor een aanwijzing of waarschuwing de voorwaarde alsnog op orde krijgen. Daarmee is het risico op relatief herhaling groot. Verderop in dit handhavingsbeleid wordt aangegeven hoe de gemeente Leiden hier scherper op inzet in de komende periode. Gastouderopvang In 2010 hebben gastouderbureaus de bij hen ingeschreven gastouders die in Leiden opvang bieden aangemeld bij de gemeente met het verzoek tot registratie. Het toezicht op de kwaliteit van deze gastouders is volgens landelijke richtlijnen uitgevoerd. De gastouders die aan de kwaliteitseisen voldeden zijn opgenomen in het landelijk register kinderopvang. Een landelijk kader voor toezicht op gastouders na 2011 wordt in de loop van 2011 verwacht. Peuterspeelzalen Begin 2011 telt Leiden 23 gesubsidieerde peuterspeelzalen (bij Stichting Peuterspeelzalen Leiden en omstreken) en 2 particuliere peuterspeelzalen. De gemeenteraad heeft in 2006 de “Verordening kwaliteitsregels peuterspeelzaalwerk Leiden 2006” vastgesteld. Peuterspeelzalen in Leiden konden op grond van deze verordening een vergunning aanvragen. Nagenoeg alle peuterspeelzalen hebben deze vergunning aangevraagd en gekregen. Op basis van de kwaliteitsregels die in de verordening staan opgenomen is de afgelopen jaren bij alle 25 peuterspeelzalen toezicht gehouden op de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. Dit toezicht is in opdracht van de gemeente uitgevoerd door de GGD Hollands Midden. De Leidse peuterspeelzalen voldoen aan de lokale kwaliteitseisen. Deze eisen komen in grote lijnen overeen met de landelijk gestelde eisen op basis van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (zoals Verklaring Omtrent Gedrag, informatievoorziening aan ouders, hygiëne).
8
Met de invoering van de artikelen uit de wet OKE die toezicht, handhaving en registratie van het peuterspeelzaalwerk mogelijk maken, komt de lokale “Verordening kwaliteitsregels peuterspeelzaalwerk Leiden 2006” van rechtswege te vervallen. Deze wordt momenteel met betrekking tot de kwaliteitseisen al door het landelijk kader vervangen, maar handhaving en registratie (in Leiden: vergunningverlening) verloopt nog wel op basis van deze verordening, aangezien de artikelen die dit mogelijk moeten maken nog niet in werking zijn getreden (verwachting najaar 2011). Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) In het najaar van 2010 zijn Leidse peuterspeelzalen en kinderdagverblijven die een door de gemeente gesubsidieerd aanbod aan voorschoolse educatie (VVE) hebben, bezocht door de Inspectie van het Onderwijs (IvhO). Dit is gedaan in het kader van de zogeheten “bestandsopname” van de IvhO, om inzicht te krijgen in de stand van zaken met betrekking tot voorschoolse educatie in alle (grote) Nederlandse gemeenten. De resultaten van hun onderzoek geven aan dat er in Leiden aan de basisvoorwaarden van voorschoolse educatie wordt voldaan. Dit biedt een goed uitgangspunt voor het lokale toezicht hierop, dat vanaf 2011 een gemeentelijke verantwoordelijkheid is.
9
3.
Toezicht kinderopvang en peuterspeelzalen
3.1
Toezichthouder
Het College van burgemeester en wethouders ziet er op toe dat de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko), de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen en vigerende lokale regelgeving op dit gebied worden nageleefd. De gemeente geeft hiertoe de GGD Hollands Midden opdracht om als toezichthouder op te treden. Hiervoor heeft het College van burgemeester en wethouders de directeur van de GGD aangewezen als toezichthouder (BW 8/10.0822). Hij kan deze taak verder in zijn organisatie mandateren. Jaarlijks worden er door de gemeente Leiden en de GGD Hollands Midden afspraken gemaakt over het toezicht, het zogeheten inspectiearrangement. Hierin zijn onder andere opgenomen: • een overzicht van de te inspecteren kindercentra; • de planning van de jaarlijkse inspecties; • het inspectietarief; • de wijze waarop de inspecties worden uitgevoerd; • de wijze waarop de inspecties aan de gemeente gerapporteerd worden. De GGD en de gemeente bespreken dit inspectiearrangement minimaal eens per kwartaal. Daarnaast zijn er minimaal 2 x per jaar regio-overleggen, waarbij alle gemeenten en de verantwoordelijke GGD aanwezig zijn. De Wet kinderopvang regelt dat de kosten voor de inspecties, zowel regulier als extra, voor rekening van de gemeente zijn. De inspectierapporten zijn openbaar. De meest recente rapporten zijn te raadplegen via het Landelijk Register Kinderopvang, www.landelijkregisterkinderopvang.nl. Daarnaast zijn ze op te vragen bij de kindercentra of de gemeente.
3.2
Uitvoering toezicht
De toezichthouder onderzoekt of elk geregistreerd kinderdagverblijf, buitenschoolse opvang, gastouderbureau, gastouder of peuterspeelzaal aan de kwaliteitseisen voldoet. Hiervoor bezoekt en inspecteert hij volgens de wettelijke kaders al deze in Leiden gevestigde vormen van kinderopvang. De inspectievoorwaarden waarop de toezichthouder dient te toetsen zijn voor dagopvang, buitenschoolse opvang, peuterspeelzalen, gastouderbureaus en gastouders afzonderlijk bepaald en vastgelegd in landelijke kaders. Momenteel wordt het huidige toetsingskader voor kinderopvang uitgebreid naar peuterspeelzaalwerk, inclusief een toetsingskader voor voorschoolse educatie. Daarnaast voert de toezichthouder in opdracht van de gemeente aanvraag-opname-LRK1-inspecties bij nieuwe kinderopvang uit en eventueel herinspecties of incidentele inspecties. De toezichthouder onderzoekt op basis van wettelijke kaders of kinderopvang aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet Elke inspectie levert een inspectierapport op (naar een landelijk GGD-model). Via een conceptrapport heeft de toezichthouder zijn bevindingen met de kinderopvanghouder gecommuniceerd. De kinderopvanghouder heeft de gelegenheid gehad om een zienswijze te geven, die in het rapport wordt opgenomen. Het is mogelijk dat de toezichthouder op basis van deze zienswijze de naleving van de inspectievoorwaarden anders beoordeelt. In dat geval staat dit vermeld in het definitieve inspectierapport. Het inspectierapport, inclusief zienswijze van de houder, is conform landelijke richtlijnen uiterlijk 12 weken na inspectie definitief.
1
LRK = Landel jk Register Kinderopvang
10
In het definitieve inspectierapport adviseert de toezichthouder aan de gemeente om al dan niet te handhaven. De toezichthouder stelt een inspectierapport op en adviseert de gemeente over al dan niet handhavend optreden Indien op één of meerdere punten niet aan de voorwaarden voor voorschoolse educatie voldaan wordt, stuurt de toezichthouder een afschrift van het inspectierapport toe aan de Inspectie van het Onderwijs. Wanneer de toezichthouder oordeelt dat de kwaliteit op een kindercentrum zodanig tekort schiet dat het nemen van maatregelen niet uitgesteld kan worden, kan hij besluiten om een bevel te geven. Dit is expliciet een bevoegdheid van de toezichthouder en niet van de gemeente (artikel 1.65 Wet kinderopvang). Een bevel heeft een geldigheidsduur van 7 dagen, maar kan door het College van Burgemeester en Wethouders worden verlengd. De toezichthouder zal daarom in deze gevallen direct contact opnemen met de gemeente.
3.3
Overleg en overreding
Het instrument ‘overleg en overreding’ houdt in dat de toezichthouder, binnen de tijd van het opstellen van het inspectierapport, aan de kinderopvanghouder de mogelijkheid biedt om geconstateerde overtredingen alsnog op te lossen. Hiermee wordt handhaving door de gemeente voorkomen en kunnen geconstateerde overtredingen snel en efficiënt worden opgelost. Deze landelijk geïntroduceerde werkwijze wordt vanaf 2011 ingezet. De werkwijze komt voort uit de regionale aanpak waarbij de GGD Hollands Midden afspraken maakte met de kinderopvanghouder om overtredingen op te lossen, echter deels buiten de termijnen van het inspectierapport om. Definitie overleg en overreding Overleg: Gesprek tussen toezichthouder en kinderopvanghouder om een geconstateerde overtreding op te lossen; Overreding: Het beïnvloeden van de houder door de toezichthouder om iets te doen (oplossen van een geconstateerde overtreding) / de houder overtuigen de tekortkoming op te lossen. Inzet van overleg en overreding door toezichthouder Het doel van overleg en overreding is om op een informele manier te proberen in een vroeg stadium een overtreding op te lossen. Het is de bevoegdheid van de toezichthouder om per overtreding te bepalen (eventueel in overleg met de gemeente) of de inzet van overleg en overreding een oplossing kan bieden. Bij deze overweging wordt de inspectiehistorie meegenomen. Overleg en overreding wordt ingezet in de periode dat het concept inspectierapport opgesteld wordt. Als tijdens de inspectie overtredingen geconstateerd zijn die in aanmerking komen voor overleg en overreding, spreekt de toezichthouder een termijn met de houder af waarbinnen deze opgelost dienen te zijn. Deze termijn is nooit langer dan 4 weken, zodat de toezichthouder conform de wettelijke termijnen het rapport kan afronden. De inspecteur constateert vervolgens in het conceptrapport of de overtreding daadwerkelijk is verholpen door middel van overleg en overreding. Er wordt expliciet vermeld voor welke overtreding(en) overleg en overreding is toegepast, wat de afspraken waren, welke hersteltermijn er was gegeven en of de afspraken wel of niet binnen de gestelde termijn zijn nagekomen. Indien een overtreding na de gegeven hersteltermijn in het kader van overleg en overreding niet is opgelost, wordt dit expliciet opgenomen in het inspectierapport. Hierop volgt per definitie het advies “handhaving” aan de gemeente. Waar mogelijk zet de toezichthouder het instrument “overleg en overreding” in om een overtreding binnen de inspectietermijnen op te heffen
11
4.
Handhaving kinderopvang en peuterspeelzalen
De regio Holland Rijnland en de regio Rijnstreek hebben als uitgangspunt voor het handhavingsbeleid kinderopvang gesteld dat gemeenten, toezichthouder en kinderopvang er bij overtredingen van de kwaliteitseisen zoveel mogelijk in gezamenlijk overleg uit moeten komen. De toezichthouder speelt hierbij een essentiële rol. De regiogemeenten zijn verheugd dat deze aanpak bijgedragen heeft aan het landelijk invoeren van het instrument ‘overleg en overreding’ tijdens het toezicht. Leiden hecht ook grote waarde aan een helder handhavingsbeleid dat goed uitgevoerd wordt. Vanaf 2010 wordt bij de uitvoering van het Leidse handhavingsbeleid meer dan voorheen ingezet op formele waarschuwingen, aanwijzingen en her-inspecties. Begin 2011 is het instrument “last onder dwangsom” voor de eerste maal ingezet. Dit toont aan dat Leiden de handhaving op de kwaliteit van de kinderopvang aangescherpt heeft.
4.1
Afwegingsmodel handhaving kinderopvang
De VNG heeft een afwegingsmodel handhaving kinderopvang voorgelegd aan gemeenten (zie bijlage 2). Hierin komen zowel kinderdagopvang, buitenschoolse opvang, gastouderbureaus, gastouders en peuterspeelzalen aan bod. Voor elke opvangsoort is per inspectie-item opgenomen hoe om te gaan met overtredingen van de kinderopvanghouders, welke prioriteit een overtreding moet hebben en wat de geadviseerde handhavingsacties en -instrumenten zijn. Het model is gebaseerd op de modelinspectierapporten van GGD Nederland. De gemeente neemt in principe het afwegingsmodel handhaving kinderopvang van de VNG over. Handhaving is echter maatwerk en zal in elke situatie apart afgewogen moeten worden. Daarom zal de gemeente waar nodig (gemotiveerd) afwijken van het model. De gemeente volgt het afwegingsmodel handhaving kinderopvang van de VNG
4.2
Handhavingsinstrumenten
Indien uit de inspectierapporten van de toezichthouder blijkt dat een kinderopvanghouder niet aan de kwaliteitseisen voldoet, zal de gemeente handhavend optreden. Hiervoor heeft de gemeente verschillende handhavingsinstrumenten of sancties tot haar beschikking. De gemeente kan er ook voor kiezen om eerst een (schriftelijke) waarschuwing te geven aan houders. Dit is formeel geen onderdeel van het handhavingstraject. De mogelijke gemeentelijke handhavinginstrumenten en de grondslag daarvoor zijn: Aanwijzing (door College) Wko* artikel 1.65 en 2.23 Bestuursdwang Awb artikel 5:21 Last onder dwangsom Awb artikel 5:32 Bestuurlijke boete Wko artikel 1.72, 2.27 en 2.28 Exploitatieverbod Wko artikel 1.66 en 2.24 Uitschrijven uit register Wko artikel 1.47 * Wko = Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
Herstellende sanctie Herstellende sanctie Herstellende sanctie Bestraffende sanctie Herstellende sanctie Bestraffende sanctie
De werking en de inhoud van bovenstaande handhavingsinstrumenten bij de kinderopvang worden beschreven in de inleiding van het afwegingsmodel handhaving kinderopvang (VNG, februari 2011). Hieraan zijn ook door de VNG vastgestelde boetebeleidsregels gekoppeld, die zijn uitgewerkt in het afwegingsmodel. In de Wet kinderopvang is expliciet vermeld dat er geen bestuurlijke boete opgelegd mag worden aan door de gemeente gesubsidieerde peuterspeelzalen. Dit instrument is in deze gevallen namelijk niet effectief, omdat de boete indirect weer bij de gemeente terugkomt.
12
Het is niet mogelijk om een escalatiemodel op te stellen van de verschillende instrumenten. Per type overtreding verschillen de instrumenten die het meest effectief zijn. Vanuit juridisch oogpunt wordt aanbevolen om altijd eerst een aanwijzing of een bevel te geven, voordat verdergaande instrumenten ingezet worden. Daarnaast kan gesteld worden dat over het algemeen eerst een herstellende sanctie ingezet wordt en daarna (indien het gewenste resultaat niet bereikt is) een bestraffende sanctie. Hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken (zie voorbeeld Verklaring Omtrent Gedrag in paragraaf 4.4).
4.3
Uitvoering handhavingsbeleid
Handhaving kinderopvang is neergelegd bij de vakinhoudelijke afdeling. Dit is de afdeling Realisatie, team Stadskennis en Cultuur. Hier wordt ook een eventueel vervolgtraject in gang gezet. De complexere gevallen (zwaardere handhaving dan aanwijzing) zullen afgehandeld worden in samenspraak met de afdeling SSC/JFD/Juridische Dienstverlening. De bron voor de handhaving is het in hoofdstuk 3 beschreven inspectierapport van de toezichthouder. Hierin staat een advies aan de gemeente. De gemeente volgt dit advies in principe op. Daar waar de gemeente voornemens is af te wijken van het advies of vragen heeft met betrekking tot het advies volgt overleg met de toezichthouder. Op basis van het advies van de toezichthouder onderneemt de gemeente de volgende actie: Advies: Niet handhaven De houder van het kindercentrum krijgt een schriftelijke bevestiging dat het centrum volledig aan de kwaliteitseisen van de Wet kinderopvang voldoet. Advies: Handhaven volgens gemeentelijk handhavingsbeleid De gemeente start een handhavingtraject. Dit betekent dat er in ieder geval een aanwijzing of een waarschuwing aan de houder van het kindercentrum gegeven wordt. In bijzondere omstandigheden kan er gemotiveerd afgeweken worden van deze eerste stap. Bij het bepalen van de gewenste eerste stap wordt meegewogen of het instrument ‘overleg en overreding’ is ingezet. Is dit het geval, maar heeft dit niet het gewenste resultaat opgeleverd, dan zal de gemeente direct een aanwijzing geven. In de andere gevallen is het afhankelijk van de inspectiehistorie en de aard van de overtreding of de gemeente een aanwijzing geeft of dat zij (gefundeerd) kiest voor een waarschuwing. Bij het advies handhaven start de gemeente in principe een handhavingstraject met een aanwijzing of een waarschuwing De gemeente houdt zicht op de naleving van een waarschuwing of een aanwijzing. Dit doet zij door de toezichthouder opdracht te geven tot een her-inspectie (ook wel nader onderzoek genoemd). Deze her-inspectie wordt uitgevoerd ná de hersteltermijn die een houder gekregen heeft. Deze termijn wordt per overtreding bepaald op basis van de voorgestelde termijnen in het (VNG) afwegingsmodel handhaving kinderopvang. De her-inspectie kan eventueel gekoppeld worden aan een reguliere inspectie. Indien uit de her-inspectie blijkt dat een overtreding nog niet is verholpen, wordt een vervolgtraject ingezet, waarbij een zwaarder handhavingsinstrument ingezet wordt. Welk instrument dit is, wordt bepaald op basis van het (VNG) afwegingsmodel handhaving kinderopvang. In Leiden wordt terughoudend omgegaan met het bestraffende instrument “bestuurlijke boete”. In eerste instantie wordt altijd ingezet op herstellende instrumenten. Daarom zal dit instrument slechts in beperkte mate binnen de handhaving in de kinderopvang ingezet worden. Handhaving bij overtreding eisen Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) Zoals in paragraaf 2.4 aangegeven is het tijdig in bezit hebben van een VOG van een beroepskracht een aandachtspunt in Leiden. De gemeente Leiden is van mening dat herstellende sancties op basis van het huidige handhavingsbeleid in het verleden onvoldoende (preventief) effect gehad hebben. De overtreding werd binnen termijn (of regelmatig al voor constatering) opgelost, maar werd een
13
volgende keer weer begaan. Vandaar dat hier vastgelegd wordt hoe lokaal specifiek aan dit punt invulling gegeven wordt. 2 Bij een eerste constatering van overtreding van de eisen die aan een VOG gesteld zijn, geeft de gemeente (per kindercentrum) een aanwijzing. Indien binnen een periode van 3 jaar3 bij hetzelfde kindercentrum nogmaals een overtreding van de eisen die aan een VOG gesteld zijn geconstateerd wordt, legt de gemeente direct een bestuurlijke boete op. De hoogte hiervan wordt bepaald op basis van het afwegingsmodel handhaving kinderopvang. Het college bepaalt vervolgens of deze hoogte proportioneel is en kan de boete op basis van deze afweging verhogen of verlagen. Ongeregistreerde voorzieningen voor kinderopvang Kindercentra die zich niet gemeld hebben bij de gemeente voor opname in het register, plegen een economisch delict in de zin van de Wet economische delicten. Gemeenten gaan niet actief aan de slag om deze centra op te sporen. Krijgt de gemeente of de toezichthouder echter signalen dat er niet geregistreerde kinderopvang plaats vindt, dan geeft de gemeente de toezichthouder de opdracht om hier nader onderzoek naar te doen. Blijkt dit het geval te zijn, dan zal de gemeente aangifte doen of het reguliere handhavingstraject inzetten.
4.4
Bevoegdheid en mandatering uitvoering Wet kinderopvang
Beslissingen op basis van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) zijn een bevoegdheid van het College. Voor het naleven van kwaliteitsregels voor kinderdagopvang, buitenschoolse opvang, gastouders en gastouderbureaus via toezicht en handhaving heeft het College bevoegdheid om beslissingen te nemen op basis van artikel 1: afdeling 3 (kwaliteit kindercentra, voorzieningen voor gastouderopvang en gastouderbureaus), afdeling, 4 (Handhaving) en 5 (Opsporing en sancties) van de Wko. Voor wat betreft het naleven van de kwaliteitsregels peuterspeelzalen via toezicht en handhaving heeft het College een bevoegdheid om beslissingen te nemen op basis van de artikel 2: afdeling 2 (kwaliteit peuterspeelzalen), 3 (handhaving) en 4 (sancties) van de Wko. De beslissingsbevoegdheid is in Leiden gedeeltelijk gemandateerd, via de Algemeen directeur aan de afdelingsmanager Realisatie, die weer een submandaat verleent aan de teamleider van het team Stadskennis en Cultuur4. Door wijziging van de Wet dient het mandaatregister, hoofdstuk 5.8, op dit onderdeel aangepast te worden. Het huidige mandaat: Omschrijving met wettelijke grondslag.
Beslissingen mbt Wet kinderopvang hoofdstuk 4 (Handhaving) en hoofdstuk 5 (Opsporing en sancties) die te maken hebben met toezicht en handhaving ten aanzien van de kwaliteit van kinderdagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang
Datum waarop mandaat verleend is
Mandaat -gevend bestuurs orgaan
Functionaris die het mandaat krijgt
Voorwaarden waaronder mandaat verkregen wordt
1e Functionaris aan wie het mandaat ondergemanda teerd is
Functionarissen aan wie het mandaat ondergemandateerd is door de 1e functionaris
B&W
Algemeen directeur
Handhavingsinstrumenten zijn: aanw jzing, exploitatieverbod en uitschrijven uit register.
Afdelingsmanager Realisatie
Teamleider Stadskennis en Cultuur
Last onder dwangsom en bestuursdwang vallen buiten deze mandatering.
2
Na vaststelling van het handhavingsbeleid kinderopvang 2011. Na het inspectiejaar waarin de overtreding geconstateerd is 4 Mandaatregister van 14 september 2010, hoofdstuk 5.8 3
14
wordt vervangen door het volgende mandaat: Omschrijving met wettelijke grondslag.
Datum waarop mandaat verleend is
Beslissingen m.b.t. registratie en aanwijzing o.b.v. de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen art kel 1, afdeling 3, 4 en 5 en artikel 2, afdeling 2,3, en 4
Mandaat -gevend bestuurs orgaan
Functionaris die het mandaat krijgt
Voorwaarden waaronder mandaat verkregen wordt
1e Functionaris aan wie het mandaat ondergemanda teerd is
Functionarissen aan wie het mandaat ondergemandateerd is door de 1e functionaris
B&W
Algemeen directeur
Handhaving door middel van de instrumenten exploitatieverbod, uitschrijving uit het register, last onder dwangsom, bestuurl jke boete of bestuursdwang vindt plaats op basis van een collegebesluit.
Afdelingsmanager Realisatie
Teamleider Stadskennis en Cultuur
Op basis van deze mandatering ligt de bevoegdheid voor handhaving door middel van een aanwijzing bij het team Stadskennis en Cultuur. Overige handhavinginstrumenten worden ingezet op basis van een collegebesluit. De mandatering voor de handhavinginstrumenten (inclusief het bevel) is daarmee als volgt: Bevel Waarschuwing Aanwijzing Bestuursdwang Last onder dwangsom Bestuurlijke boete Exploitatieverbod Uitschrijven uit register
Toezichthouder (GGD HM), evt. verlengd via B&W Team Stadskennis en Cultuur Team Stadskennis en Cultuur College van B&W College van B&W College van B&W College van B&W College van B&W
15
Bijlage 1 Awb
Afkortingen / verklarende woordenlijst Algemene wet bestuursrecht
Beroepskracht Persoon van 18 jaar of ouder die bij een kindercentrum werkt en belast is met de verzorging en opvoeding van kinderen BOinK
Belangenvereniging Ouders in de Kinderopvang
BSO
Buitenschools opvang Opvang voor kinderen van 4-12 jaar buiten schooltijd. Dit kan onderverdeeld worden in VSO (voorschoolse opvang) en NSO (naschoolse opvang)
Gastouder
Persoon die kinderen tussen 0-12 jaar opvangt bij de kinderen thuis of op het eigen woonadres
GGD-HM
GGD Hollands-Midden / zie ook toezichthouder
GOB
Gastouderbureau Een organisatie die gastouderopvang tot stand brengt en begeleidt
GOV
Gastouder(voorziening) / zie ook gastouder
IvhO
Inspectie van het onderwijs Tweedelijns toezichthouder kwaliteit kinderopvang
KDV
Kinderdagverblijf Opvang voor kinderen van 0-4 jaar gedurende de hele dag of een deel daarvan
Kinderopvang
Overkoepelende term Hieronder worden alle mogelijke functies geschaard: kinderdagverblijf, buitenschoolse opvang, gastouderbureau, gastouder en peuterspeelzaal
LRK
Landelijk Register Kinderopvang Een landelijk register waarin alle voorzieningen voor kinderopvang geregistreerd worden die aan de wettel jke eisen voldoen. Alleen indien ouders gebruik maken van een voorziening die geregistreerd is komen zij in aanmerking voor een bijdrage van de belastingdienst voor kinderopvang, de zogeheten kinderopvangtoeslag.
PSZ
Peuterspeelzaal Instelling waar kinderen van 2-4 jaar opgevangen worden gedurende maximaal 4 uur per dag met als doel ontwikkelingsstimulering
Toezichthouder GGD Hollands-Midden Bij wet aangewezen als instantie die toezicht houdt op de kwaliteit van d kinderopvang door middel van inspecties op locatie VVE
Voor- en Vroegschoolse Educatie Methode om ontwikkelingsachterstanden b j bepaalde kinderen te voorkomen.
VOG
Verklaring Omtrent Gedrag Verklaring waarin de overheid aangeeft dat er geen feiten bekend zijn op basis waarvan een bepaalde persoon niet in de kinderopvang mag werken
Wko
Wet Kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzaalwerk Wet die onder andere de grondslag is voor de kwaliteitseisen die gesteld worden aan kinderopvang, en voor toezicht en handhaving hierop
16
