Eenheid Veiligheid
Gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risico-evaluatie en -beoordeling Thierry BREYNE, Dragan JOVICIC Europees Spoorwegbureau – Eenheid Veiligheid – Dienst Veiligheidsbeoordeling Adres: 120 Rue Marc LEFRANCQ - BP 20392 - FR 59307 Valenciennes Cedex – Frankrijk E-mail:
[email protected],
[email protected] Samenvatting: ter bevordering van een harmonisatie van de veiligheidsprestaties op het spoor en de spoorwegregelgeving in heel Europa hebben de Europese wetgevers in april 2004 de Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG vastgesteld. Uit hoofde van deze richtlijn krijgt het Spoorwegbureau onder meer tot taak een gemeenschappelijke veiligheidsmethode (Common Safety Method, CSM) voor risico-evaluatie en –beoordeling te formuleren. Met dit document wordt beoogd een samenvatting te geven van en de nadruk te leggen op de belangrijkste kenmerken van de bijbehorende Verordening (EG) nr.°352/2009 van de Commissie betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risico-evaluatie en -beoordeling, gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 29 april 2009. Trefwoorden: gemeenschappelijke veiligheidsmethode, risico-evaluatie en -beoordeling, wederzijdse erkenning, CSM
Voorwoord Tot begin 2000 hebben de lidstaten van de Europese Gemeenschap hun eigen spoorwegveiligheidsvoorschriften en spoorwegnormen vastgesteld, vaak gebaseerd op nationale technische en operationele concepten. Hierdoor zijn er geleidelijk verschillen in beginselen, aanpak en veiligheidscultuur ontstaan waardoor het moeilijk is technische obstakels te overwinnen en internationale spoorwegvervoersactiviteiten te verrichten. Tegelijkertijd hebben de economische integratie en de snelle groei van de handel de behoeften van de Europese Unie op het gebied van spoorwegvervoer in toenemende mate getransformeerd. De ontwikkeling van een veilig en geïntegreerd spoorwegnetwerk, zonder nationale grenzen, werd een van de hoofdprioriteiten van de EU. Zij vereist een krachtige Europese regelgeving op de terreinen technische voorschriften en veiligheidsvoorschriften: beide zijn onlosmakelijk verbonden. Het Europese Spoorwegbureau is opgericht met het doel deze geïntegreerde spoorwegruimte te creëren door een Europese benadering van de spoorwegveiligheid(1) en interoperabiliteit(2) vast te stellen. Het heeft als voornaamste taak economisch haalbare gemeenschappelijke technische specificaties (technische specificaties voor interoperabiliteit – TSI’s), met het unieke signaleringssysteem ERTMS (Europees spoorverkeerleidingsysteem), en geharmoniseerde benaderingswijzen voor veiligheid vast te stellen, in nauwe samenwerking met belanghebbenden in de spoorwegsector, nationale autoriteiten, andere betrokken partijen en de Europese instellingen. Alle werkzaamheden van het Spoorwegbureau zijn erop gericht de groei en ontwikkeling van vracht- en personenverkeer te vergemakkelijken door veiligheids- en technische procedures te harmoniseren en vertragingen als gevolg van incompatibele nationale systemen te beperken. Geharmoniseerde benadering van risicobeoordeling – CSM voor risicobeoordeling Doel: doel van de gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risicobeoordeling is een bijdrage te leveren aan de algemene doelstelling van de EU. De CSM vergemakkelijkt de toegang tot de markt voor spoorvervoersdiensten en maakt de wederzijdse erkenning van de resultaten van de risicobeoordeling mogelijk door harmonisering van: (a) de risicobeheerprocessen die worden toegepast om de veiligheidsniveaus en de naleving van de veiligheidsvereisten te beoordelen; (a) de uitwisseling van veiligheidsinformatie tussen verschillende partijen in de spoorwegsector met het oog op een overkoepelend veiligheidsbeheer met betrekking tot de verschillende interfaces in de sector; (b) de door toepassing van een risicobeheerproces bereikte resultaten. Vereiste van een geharmoniseerde benadering: in artikel 6, lid 3, onder a), van Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG wordt expliciet de vaststelling van een geharmoniseerde benadering van risicobeoordeling verlangd. De toepassing van de CSM voor risicobeoordeling wordt ook impliciet verlangd door: (1)
Zie bepalingen in de Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG.
(2)
Zie bepalingen in de Spoorweginteroperabiliteitsrichtlijn 2008/57/EG.
Bladzijde 1 van 5
Eenheid Veiligheid (a) artikel 9 en bijlage III van Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG waarin wordt bepaald dat spoorwegondernemers en infrastructuurbeheerders procedures en methoden in hun veiligheidsbeheersysteem tot stand moeten brengen voor het beheren van de veiligheid van het spoorwegsysteem tijdens de exploitatie. In verband met een van de procedures van het veiligheidsbeheersysteem [zie bijlage III, punt 2, onder d)] wordt expliciet verlangd dat het veiligheidsbeheersysteem van een spoorwegonderneming/infrastructuurbeheerder procedures en methoden omvat om wijzigingen te beheren. De toepassing van de CSM voor risicobeoordeling zal de spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders in staat stellen de risico's te beheersen die ontstaan als gevolg van wijzigingen in het spoorwegsysteem; en (b) artikel 15 van Interoperabiliteitsrichtlijn 2008/57/EG waarin onder andere de noodzaak wordt vastgesteld tot een veilige integratie van subsystemen van structurele aard voordat er toestemming voor hun indienststelling wordt verleend. De toepassing van de CSM voor risicobeoordeling zal het ook mogelijk maken de risico’s te beheersen die voortvloeien uit de integratie van een subsysteem in het spoorwegsysteem. Strategie voor de vaststelling van de CSM: in de Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG wordt erkend dat het veiligheidsniveau van het communautaire spoorwegsysteem doorgaans hoog is, vooral vergeleken met het wegvervoer. Teneinde ervoor te zorgen dat dit veiligheidsniveau wordt gehandhaafd en, indien nodig en redelijkerwijs uitvoerbaar, wordt verbeterd, was het van belang: (a) de vaststelling van de CSM te baseren op bestaande methoden in de lidstaten waarmee ze hoge veiligheidsniveaus kunnen blijven bereiken; (b) een geharmoniseerd risicobeoordelingsproces te omschrijven en overeen te komen op basis van deze bestaande methoden en EN-normen. Wie moet de CSM toepassen? De CSM voor risicobeoordeling wordt toegepast door de persoon die verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van de te beoordelen wijziging. Deze persoon, de "initiatiefnemer" genoemd, kan een van de volgende actoren zijn: (a) de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerders in het kader van de risicobeheersingsmaatregelen die zij moeten toepassen overeenkomstig artikel 4 van Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG; (b) de aanbestedende diensten en de fabrikanten die een beroep doen op een aangemelde instantie voor de toepassing van een "EG"-keuringsprocedure overeenkomstig artikel 18, lid 1, van Interoperabiliteitsrichtlijn 2008/57/EG; (c) de aanvrager van een vergunning voor de indienststelling van voertuigen. Indien nodig, ziet de initiatiefnemer, via contractuele verbintenissen, erop toe dat leveranciers en dienstverleners, met inbegrip van hun onderaannemers, deelnemen aan het in de CSM omschreven risicobeheerproces. Wanneer moet de CSM worden toegepast? De CSM voor risicobeoordeling geldt voor elke wijziging van een spoorwegsysteem in een lidstaat als bedoeld in punt 2, onder d) (3), van bijlage III bij Spoorwegveiligheidsrichtlijn 2004/49/EG die als belangrijk wordt beschouwd. Bij gebreke van aangemelde nationale voorschriften om te bepalen of in een lidstaat een wijziging al dan niet belangrijk is, neemt de initiatiefnemer, na deskundigenadvies te hebben ingewonnen, een beslissing over de mate van belangrijkheid van de wijziging op basis van de criteria als bepaald in artikel 4 van de CSM voor risicobeoordeling: "gevolg bij faling, nieuwigheid die door de wijziging wordt geïntroduceerd, complexiteit, monitoring en omkeerbaarheid van de wijziging". Wanneer de wijziging niet belangrijk is, behoeft de CSM niet te worden toegepast. De beslissing hiertoe moet echter worden gedocumenteerd, zodat de nationale veiligheidsinstantie deze bij inspecties kan controleren. Bij niet belangrijke wijzigingen wordt er in het kader van het deskundigenadvies steeds geëvalueerd of alle niet belangrijke wijzigingen sinds de laatste toepassing van de CSM samen een belangrijke wijziging vormen. (3)
Bijlage III, punt 2, onder d): het veiligheidsbeheersysteem van een spoorwegonderneming/infrastructuurbeheerder bevat "procedures en methoden om risico's te beoordelen en te beheersen wanneer er voor de infrastructuur of de activiteiten nieuwe risico’s ontstaan door een verandering in de bedrijfsomstandigheden of door nieuw materiaal". De wijziging kan dus van zowel technische, operationele of organisatorische aard zijn. Bladzijde 2 van 5
Eenheid Veiligheid Geharmoniseerd CSM-proces: teneinde de wederzijdse erkenning van de resultaten mogelijk te maken en ervoor te zorgen dat het bestaande veiligheidsniveau van het communautaire spoorwegsysteem wordt gehandhaafd, harmoniseert de CSM het risicobeoordelingsproces. Zij specificeert alleen aan welke vereisten moet worden voldaan en niet hoe aan de vereisten moet worden voldaan. Zoals wordt geïllustreerd in Figuur 1, is dit geharmoniseerde proces een typisch iteratief risicobeheerproces. Het is gestructureerd rond de volgende drie belangrijke stappen: (a) de systematische identificatie van de gevaren, gebaseerd op de omschrijving van het te beoordelen systeem, van de bijbehorende veiligheidsmaatregelen en van de daaruit voortvloeiende veiligheidseisen; (b) de risicoanalyse en de risico-evaluatie; (c) het aantonen dat het systeem voldoet aan de vastgestelde veiligheidseisen. Naast deze klassieke stappen, worden de volgende stappen gespecificeerd in het CSM-proces, hoofdzakelijk om de wederzijdse erkenning van de resultaten van dergelijke risicobeoordelingen mogelijk te maken: (a) de documentatie over het gevarenbeheer met "gevareninventarissen", zowel om de uitwisseling van veiligheidsvereisten tussen de verschillende partijen die bij de belangrijke wijziging betrokken zijn (interfaces) te controleren als om de status van de gevaren die onder de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer vallen te beheren; (b) een onafhankelijke beoordeling, door een beoordelingsinstantie, van de correcte toepassing van het volledige CSM-proces. Bestaande risicoaanvaardingsbeginselen: nogmaals, om ervoor te zorgen dat het bestaande veiligheidsniveau van het communautaire spoorwegsysteem gehandhaafd blijft, wordt de CSM voor risicobeoordeling gebaseerd op bestaande methoden voor het beheersen van de vastgestelde gevaren en de daaraan verbonden risico’s. Hierdoor is het mogelijk de volgende drie risicoaanvaardingsbeginselen door elkaar te gebruiken (d.w.z. zonder gespecificeerde volgorde van prioriteit) bij de risicoanalyse en risico-evaluatie: (a) praktijkcodes (technische specificatie voor interoperabiliteit, aangemelde nationale voorschriften, Europese normen); (b) soortgelijke referentiesystemen; (c) expliciete risico-inschatting en geharmoniseerde risicoaanvaardingscriteria. De schakel tussen het gevaar en het risicoaanvaardingsbeginsel ter beheersing van dit gevaar moet in de gevareninventaris worden geregistreerd om het besluitvormingsproces te helpen motiveren. Dit is van belang voor de wederzijdse erkenning van de resultaten van de toepassing van de CSM voor risicobeoordeling. Er zij op gewezen dat het detailniveau van het vaststellen van de gevaren afhangt van het risicoaanvaardingsbeginsel en van de risicoaanvaardingscriteria die door de initiatiefnemer worden gehanteerd voor de beheersing van de vastgestelde gevaren. Inwerkingtreding van de Verordening van de Commissie betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risico-evaluatie en -beoordeling De bijbehorende Verordening (EG) nr. 352/2009 van de Commissie betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risico-evaluatie en –beoordeling werd gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie van 29 april 2009. Wegens de relatieve nieuwheid van sommige aspecten van het formele CSM-proces voor risicobeoordeling, heeft deze verordening een geleidelijke invoering. Om deze te ondersteunen, zal de toepassing pas op 19 juli 2010 van kracht worden. Vanaf die datum moet de verordening worden toegepast op: (a) alle belangrijke technische wijzigingen met betrekking tot de in artikel 2, onder c), van Richtlijn 2008/57/EG gedefinieerde voertuigen; (b) alle belangrijke wijzigingen met betrekking tot subsystemen van structurele aard, indien vereist krachtens artikel 15, lid 1, van Richtlijn 2008/57/EG of bij een technische specificatie voor interoperabiliteit.
Bladzijde 3 van 5
Eenheid Veiligheid De CSM-verordening blijft tot 1 juli 2012 vrijwillig met betrekking tot operationele of organisatorische wijzigingen, om de betrokken partijen voldoende tijd te geven om, voor zover nodig, de nieuwe gemeenschappelijke benadering te leren kennen en toe te passen en er ervaring mee op te doen. Meer informatie De volledige "Verordening van de Commissie betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risico-evaluatie en -beoordeling" is in alle talen van de EU te vinden op de website EUR-Lex via de volgende link: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2009:108:SOM:NL:HTML Leidraad voor de toepassing van de CSM voor risicobeoordeling: om de actoren in de spoorwegsector te helpen bij de toepassing van de CSM voor risicobeoordeling, heeft het Europees Spoorwegbureau ook de volgende twee informatieve en niet juridisch bindende documenten uitgebracht: (a) "Leidraad voor de toepassing van de Verordening van de Commissie betreffende de vaststelling van een gemeenschappelijke veiligheidsmethode voor risico-evaluatie en -beoordeling"; (b) "Verzameling van voorbeelden van risicobeoordelingen en van mogelijke hulpmiddelen ter onderbouwing van de CSM-verordening". Deze twee documenten zijn vertaald in alle EU-talen van de lidstaten met spoorwegen. Zij zullen spoedig beschikbaar zijn op de website van het Spoorwegbureau, via de link naar spoorwegveiligheid: http://www.era.europa.eu.
Bladzijde 4 van 5
Eenheid Veiligheid VOORLOPIGE SYSTEEMOMSCHRIJVING
Belangrijke wijziging? JA
Risicobeoordeling
Beoordeling v. systeemomschrijving obv vastgestelde veiligheidsvereisten
Systeemomschrijving (Doel, functies, interfaces, enz.)
Gevareninventarisatie en classificatie
Risicoanalyse Gevareninventarisatie (Wat kan er gebeuren? Wanneer? Waar? Hoe? enz.)
Gevarenclassificatie (Hoe kritiek?)
Algemeen aanvaardbaar risico?
JA
Selectie van Risicoaanvaardingsbeginsel
Praktijkcodes
Toepassen van praktijkcodes
Soortgelijke referentiesystemen Analyse v. overeenkomsten met referentiesystemen
Expliciete risico-inschatting Identificatie van scenario’s en bijbeh. veiligheidsmaatregelen
Kwalitatief
Veiligheids -criteria? Kwantitatief
Geschatte frequentie
Geschatte ernst
Geschat risico
Impliciete RAC (voorwaarden voor praktijkcodes en referentiesystemen)
Expliciete kwantitatieve of Risico-evaluatie kwalitatieve RAC vereist Criteria required Vergelijking Vergelijking met criteria met criteria
Vergelijking met criteria
NEE Aanvaardbaar risico? JA
NEE
Aanvaardbaar risico? JA
NEE
Aanvaardbaar risico? JA
Veiligheidseisen (d.w.z. te nemen veiligheidsmaatregelen)
Aantonen van de overeenstemming met de veiligheidseisen
Figuur 1: Risicobeheerproces en onafhankelijke beoordeling
Bladzijde 5 van 5
GEVARENBEHEER
ONAFHANKELIJKE BEOORDELING
NEE
