Fiscale vergroening Een verkenning van de fiscale mogelijkheden om het milieu te ontlasten Samenvatting
Inleiding
1
Kind zijn van beroemde ouders is een speciale uitdaging. De verwachtingen zijn bij voorbaat hooggespannen. Dat geldt ook voor de Werkgroep vergroening van het fiscale stelsel II. Na een onderbreking van ruim twee jaar werd in mei 2000 een nieuwe commissie in het leven geroepen als opvolger van de in 1995 geïnstalleerde werkgroep. Deze eerste werkgroep, in de wandelgangen vernoemd naar de voorzitter, drs. ir. Koos van der Vaart van het ministerie van Financiën kwam in november 1997 in haar derde en finale rapport met vele fiscale aanbevelingen ter stimulering van het milieu. De tweede werkgroep onder leiding van mr. J.C. de Waard en versterkt met leden uit de eerste groep, kreeg als taak: nieuwe mogelijkheden in kaart te brengen; de reeds genomen maatregelen te evalueren; voor het milieu schadelijke belastinguitgaven te lokaliseren; de verwachte effecten te concretiseren en het geheel om te zetten in een agenda voor een volgende kabinetsperiode. De mogelijke opties moesten volgens de opdracht beschikbaar zijn op het moment dat de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen zouden worden opgesteld. Vandaar de opdracht aan de werkgroep om het eindrapport medio 2001 afgerond te hebben. Samenstelling
Evenals bij de eerste werkgroep is bij de samenstelling van de commissie gekozen voor een brede opzet om de dialoog te bevorderen. De leden zijn afkomstig uit kringen van fiscale experts, werkgeversen werknemersorganisaties, landbouwvertegenwoordigers, milieuorganisaties, wetenschap, onderzoeksbureau’s en oud-Kamerleden, aangevuld met ambtenaren van het ministerie van Financien, het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, het ministerie van Economische Zaken, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Bewindslieden van deze vijf departementen zijn tevens opdrachtgever voor de tweede Werkgroep.
Aanpak
Vanuit een breed mandaat werd door de werkgroep gestreefd naar een grondige inventarisatie van bestaande ideeën en suggesties in alle geledingen van de samenleving, die nog niet door de eerste werkgroep 1
Deze publicatie bestaat uit het eerste hoofdstuk en de kaders van het rapport van de werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II.
3
onder de loep waren genomen. Daarbij zijn de door de werkgroep Milieuschadelijke subsudies geïnventariseerde milieuschadelijke fiscale regelingen integraal meegenomen. Dit leverde in eerste instantie een lijst van ruim 80 te onderzoeken maatregelen op. Op basis van heldere en breed gedragen criteria en met ondersteuning van specialistische onderzoeksbureau’s zijn deze mogelijkheden in het afgelopen jaar gewikt en gewogen. Het resultaat van deze evaluatie is een aanbeveling van praktisch realiseerbare en door Nederland zelfstandig uit te voeren opties voor verdere vergroening van het fiscale stelsel. Sommige van de voorstellen zijn direct uitvoerbaar; anderen vergen nog nader onderzoek, maar hebben duidelijk potentie. In het tweede deel van deze samenvatting worden alle aanbevelingen kort toegelicht. Kanttekening
Het vaandel overnemen heeft voor- en nadelen. Een belangrijke hoeveelheid pionierswerk is al gedaan. Het pad is geëffend. Gelijktijdig is de uitdaging groot om de al bereikte resultaten te overtreffen. Dit geldt ook voor fiscale vergroening. De eerste werkgroep heeft weliswaar een bruikbaar afweegkader ontwikkeld, maar ook het laaghangende fruit al geplukt. De meest voor de hand liggende opties waren al doorgelicht. Vele daarvan zijn inmiddels tot wet verheven en oefenen hun invloed uit. De maatregelen die voor de tweede werkgroep overbleven, bleken bij nadere beschouwing soms te klein voor een effectieve inzet van het belastinginstrument. Belastingwetgeving is dan te grof of te weinig effectief. De wet van de afnemende meeropbrengsten geldt ook voor het fiscale instrument. Temeer daar er in de afgelopen jaren al rijkelijk is geoogst. Bovendien bleken belangrijke voorstellen om tot nieuwe belastingen over te gaan al in een breder kader, dan alleen het milieukader te worden ontwikkeld. Dit geldt voor de kilometerheffing en de openruimteheffing. Op het moment dat dit rapport werd voltooid waren die werkzaamheden nog in volle gang. De werkgroep heeft zich beperkt tot enige aanbevelingen aan degenen die met deze onderwerpen in een bredere context bezig zijn.
Europa
Fiscaal gezien nemen de vrijheidsgraden binnen Europa af. Verdere vergroening zal meer en meer gecoördineerd met andere landen moeten worden ingevoerd. Er zijn geen internationale bepalingen die het eigenstandig instellen van milieubelastingen verbieden. Internationaal is er zelfs een tendens merkbaar, die individuele landen aanmoedigt om via nationale belastingen de aantasting van het milieu een economische prijs te geven. Op die manier hoopt men huishoudens en bedrijven te prikkelen om milieuvervuilend gedrag te beperken en afwegingsprocessen meer in lijn te brengen met het algemeen belang. Voor Nederland als lid van de EU moeten deze maatregelen wel
4
getoetst worden aan de Europese regels. Ook de schaal en de grensoverschrijdende effecten van het milieuprobleem vragen steeds meer om een collectieve multilaterale aanpak. Die druk deed zich ook al in deze werkgroep voelen. Bepaalde opties vielen af omdat ze op de grenzen liepen van wat enkel in Nederland haalbaar is. Mocht het vergroeningsdossier in de toekomst door een nieuwe werkgroep heropend worden, zal dat meer dan nu op een ander niveau moeten plaatsvinden. Daarbij zou gedacht kunnen worden aan de instelling van een vergroeningswerkgroep op Europees niveau. In het kader “Europese kaders” wordt nader ingegaan op de Europese dimensie van vergroening. Grenzen
Onvermoeibaar en nauwgezet heeft Nederland sinds 1995 de stofkam door de fiscale mogelijkheden gehaald om het milieubeleid te versterken. In die periode zijn vele nieuwe grondslagen voor een verdere vergroening ontwikkeld. Nederland behoort inmiddels tot de koplopers in Europa. Met het onderliggende rapport lijkt de inventariserende fase voorlopig voltooid. De meeste voor de handliggende opties zijn benut of in ieder geval in kaart gebracht. Het verder oprekken van de mogelijkheden vergt een nieuw inhoudelijk debat over de mogelijkheden en grenzen van het fiscale beleid. Daarbij komt het spanningsveld tussen de budgettaire en de instrumentele functie van de fiscaliteit aan de orde. Anders gezegd: kan men met één variabele wel twee doelstellingen bereiken. Het fiscale instrument werkt via de belastingheffing vooral sanctionerend. Met een touw kun je trekken, maar niet duwen. Vandaar ook het advies van de eerste werkgroep om een evenwicht aan te brengen tussen lastenverhoging en positieve prikkels voor milieuvriendelijk gedrag. Bij het ontwikkelen van deze laatste is in de afgelopen jaren veel nadruk gelegd op het fiscale instrument. Het politieke klimaat liet weinig ruimte voor uitgavenvergroting. Enkele leden van de werkgroep menen dat de tijd rijp is voor het verder kijken dan de fiscale mogelijkheden. Geld geven voor milieuvriendelijk gedrag is soms beter dan belasting heffen. Een ruimere inzet van subsidies biedt meer ruimte voor positieve prikkels. Het is daarbij wel zaak om evenals bij belastingsmaatregelen beducht te zijn voor de marktverstorende werking, die van subsidies kunnen uitgaan. De invalshoek van de werkgroep was het verkennen van de mogelijkheden om met behulp van financiële prikkels van fiscale aard een bijdrage te leveren aan een beter milieu. Daarbij liep de werkgroep regelmatig aan tegen de grenzen van het eigen mandaat. In dergelijke gevallen is het zinvol om aansluiting te zoeken bij het bestaande milieubeleid en een specifiek milieuprobleem als uitgangspunt te nemen en daar een brede reeks van instrumenten op los te laten. Dit bevordert het grensoverschrijdend denken tussen de verschillende disciplines. Bovendien kunnen problemen rondom het stapelen van oplossingen vermeden worden. 5
Hoe groen is ons belastingstelsel?
Nederland heeft de afgelopen 15 jaar een belangrijke vergroening van het belastingstelsel doorgevoerd. In de loop van de jaren tachtig van de vorige eeuw is een aantal heffingen ingevoerd met als doel om bepaalde onderdelen van het milieubeleid te financieren. In 1988 werden deze afzonderlijke heffingen gestroomlijnd op basis van de toenmalige Wet algemene bepalingen Milieubeheer, om in 1995 omgezet te worden in de eerste belasting op milieugrondslag, de brandstoffenbelasting. In datzelfde jaar zijn milieubelastingen op afval en grondwater ingevoerd. De daaropvolgende jaren is de verdere vergroening na aankondiging in Regeerakkoorden, belasting- en milieuplannen door gegaan. Bij de verschuiving naar meer groene belastingen hebben in de periode 1998 tot 2000 zeker ook de adviezen van de eerste werkgroep vergroening een rol gespeeld. In drie rapporten kwam deze commissie met 54 kwalitatieve en kwantitatieve aanbevelingen. Deze adviezen voorzagen voor ongeveer 1,4 miljard gulden aan mogelijkheden voor verdere vergroening van het belastingstelsel. Het meest in het oog springende voorstel was ongetwijfeld de verhoging in drie stappen van de in 1996 ingevoerde Regulerende Energiebelasting, ook wel bekend als ecotax, met een gelijktijdige verlaging van de inkomstenbelasting. De laatste stap daarvan is gezet bij de ingrijpende belastingherziening per 1 januari 2001 Door al dit soort maatregelen is de groene belasting fors toegenomen. Als de belastingen op motorrijtuigen en brandstofaccijnzen worden meegerekend is het aandeel van de groene belastingen in de totale belastinginkomensten gestegen van 8,6 procent in 1990 tot 14,1 procent in 2001. Daarbij gaat het alleen om rijksbelastingen en zijn bestemmingsheffingen, heffingen die bedoeld zijn om bepaalde milieu-uitgaven te financieren, van het rijk en andere overheden niet meegerekend.
Tabel 1: Opbrengst ‘groene’ belastingen 1985 - 2002 op kasbasis in mld. gld./euro 1985 f.
1990 f.
1995 f.
1998 f.
1999 f.
2000 f.
2001 f.
2001 €
2002 €
accijnzen minerale oliën
3,9
5,5
9,4
10,9
11,5
11,4
12,3
5,6
5,8
belastingen op motorrijtuigen
4,7
6,3
8,6
9,3
10,6
11,2
11,6
5,3
5,4
belastingen op milieugrondslag
0,0
0,0
2,0
3,7
4,9
6,2
8,3
3,8
3,9
totaal groene belastingen
8,6
11,8
20,0
23,9
27,0
28,8
32,2
14,7
15,1
98,3
136,3
153,5
179,5
193,4
207,9
227,8
103,4
109,6
425,5
516.8
735,4
780.5
824,0
882,9
956,2
433,9
454,5
totaal rijksbelastingen Bruto Binnenlands Product tegen marktprijzen (BBP) groen als % rijksbelastingen
8,7
8,6
13,0
13,3
14,0
13,9
14,1
14,1
13,7
groen als % BBP
2,0
2,3
2,7
3,1
3,3
3,3
3,4
3,4
3,3
bron: Miljoenennota 2001
6
Vergroening van het belastingstelsel is echter meer dan het introduceren of verhogen van belastingen op milieu-onvriendelijk gedrag. De eerste werkgroep heeft al gewezen op het belang van het geven van positieve prikkels voor milieuvriendelijk gedrag. Ook hier is de afgelopen periode aandacht aan besteed in de vorm van diverse regelingen. We noemen: de Vrije Afschrijving MILieu-investeringen (VAMIL), de Milieu-investeringsaftrek (MIA), de Energiebesparingsinvesteringsaftrek (EIA), de groen-beleggenregeling. Recente ontwikkelingen op dit terrein zijn de Energiepremieregeling (EPR) en de stimuleringsregelingen voor schone en zuinige auto’s. De effecten van deze milieubelastingen werken op vele manieren door in de samenleving. Ze kunnen neerslaan in minder verbruik, maar ook in een milieuvriendelijker manier van produceren, een ander gedrag of meer onderzoek naar alternatieven. Een maatstaf kan zijn of het gedrag van gezinnen beïnvloed is. Anders gezegd gaan we door alle heffingen bewuster met gas, water, electra en afval om. Om op die vraag een antwoord te geven is uitgebreid evaluatieonderzoek nodig. Daar wordt in hoofdstuk 5 het nodige over gezegd. In dit kader presenteert de werkgroep het prijs- en volumeverloop van een aantal goederen waarover milieubelastingen worden geheven.
3500
70
3000 2500
50 2000 40 1500 30 1000
20
500
10
0
kale prijs
REB
gem. verbruik
brandstoffenbelasting
00 20
98 19
96 19
94 19
92 19
90 19
88 19
86 19
84 19
19
82
0 80
(prijspeil 1990)
60
Gemiddeld verbruik (m3)
80
19
Gasprijs (cent/m3)
Figuur 1: gemiddelde prijs en verbruik van gas
BTW
In de eerste figuur worden het prijsverloop van het aardgas en het gemiddeld huishoudelijk gasverbruik weergegeven. Het gemiddeld huishoudelijk gasverbruik (de lijn in de grafiek) vertoont een duidelijk dalende trend. In 1980 verstookte het gemiddelde gezin nog 3.145 kubieke meter gas per jaar. Sindsdien is dit verbruik gestaag
7
gedaald tot een gemiddeld verbruik van 1.910 kubieke meter in 1998. Sindsdien is weer een lichte stijging waarneembaar tot 1.965 kubieke meter in 2000. De hoge prijs heeft ongetwijfeld bijgedragen aan een bewuster gebruik. Tussen 1980 en 1985 liep de kale prijs van gas in prijzen van 1990 op van 30,53 cent tot 55,60 cent per kuub. Sindsdien is deze prijs weer geleidelijk weggezakt tot de vier dubbeltjes van afgelopen jaar. De daling van het verbruik wordt natuurlijk niet alleen door de prijsontwikkeling verklaard. Extra stimuleren voor dubbelgas, HRketels, bewustwordingscampagnes en andere maatregelen hebben ook onmiskenbaar resultaat gehad. Het gemiddeld elektriciteitsverbruik per huishouden laat in figuur 2 een ander beeld zien dan het gasverbruik. Gebruikte in 1980 het gemiddeld gezin 3.152 kWh, in 1999 was dat 3.220 kWh. Aanvankelijk deed zich tot 1989 nog wel een daling voor in het gebruik van stroom van circa 10 procent, maar na dat jaar kwam de kentering en steeg het verbruik weer. De kale prijs was in de loop der jaren opmerkelijk stabiel. In 1980: 19,32 cent en in het jaar 2000 was dat nog geen cent hoger. Dat betekent wel dat de prijs in reële termen voortdurend gedaald is. De regulerende energiebelasting heeft die reële daling omgebogen in een stijging. In hoeverre deze prijsstijging heeft bijgedragen aan een afvlakking van de stijging van het elektriciteitsverbruik is moeilijk te zeggen. In recent SEO-onderzoek wordt berekend dat het elektriciteitsverbruik in 1999 zonder energiebelasting 6,3% hoger zou zijn geweest. In elk geval moet bedacht worden dat in de afgelopen jaren de welvaart sterk is toegenomen en elektrische apparaten in reële termen goedkoper zijn geworden. Deze twee factoren oefenen een sterke opwaartse druk uit op het elektriciteitsverbruik. Figuur 2: gemiddelde prijs en verbruik van elektriciteit 4000
3000
50
2500
40
2000
30
1500
20
1000
10
500
0
kale prijs
8
REB
gem. verbruik
BTW
20 00
19 98
19 96
19 94
19 92
19 90
19 88
19 86
19 84
0 19 82
(prijspeil 1990)
60
Gemiddeld verbruik (kWh)
3500
70
19 80
Elektriciteitsprijs (cent/kWh)
80
Figuur 3: Gemiddelde prijs en verbruik van leidingwater
2500 2000
150 1500 100 1000 50
500
totaal verbruik in m3 x 1000
3000
200
0
totaal verbruik
Noord
Oost
West
00 20
98 19
96 19
94 19
92 19
90 19
88 19
86 19
84 19
82 19
80
0 19
(prijspeil 1990)
gemiddelde prijs in cent/m3
250
Zuid
De opzet van de derde grafiek is afwijkend. In deze grafiek is het prijsverloop van drinkwater in de vier Nederlandse regio’s als een lijn weergegeven en het gemiddeld verbruik in balken. In het prijsverloop is duidelijk de introductie van de belasting op grondwater in 1995 terug te vinden. Deze werkte in West-Nederland minder door dan in de rest van Nederland, omdat in het westen het aandeel grondwater geringer is. Het huishoudelijk waterverbruik is redelijk stabiel. Uit recent onderzoek blijkt ook dat de prijsgevoeligheid van water geringer is dan die van energie. In deze grafiek zijn mogelijke effecten op het watergebruik door bedrijven niet zichtbaar. De laatste belasting op milieugrondslag is die op het storten van brandbaar afval. De werkgroep heeft geen tijdreeksen kunnen vinden met het verloop van storttarieven. In de laatste grafiek is het verloop weergegeven van de totale hoeveelheid verwijderd en verwerkt afval. Het dalend aandeel storten is het resultaat van het beleid om het storten van afval te ontmoedigen. De belasting op afvalstoffen maakt daar deel van uit.
9
Figuur 4: Verwerkt en verwijderd afval 18 Totaal verwerkt afval (miljard kg)
16 14 12 10 8 6 4 2
Storten
Doelstelling
Werkwijze
Verbranden
99 19
98 19
97 19
96 19
95 19
94 19
93 19
92 19
19
91
0
Composteren
Vorengenoemde beperkingen hebben het werk van de Vergroeningscommissie gecompliceerd, maar zeker niet ontmoedigd. De werkgroep hecht er uitdrukkelijk aan om te benadrukken dat het doel en de opdracht niet was om een vooraf vastgestelde fiscale opbrengst te realiseren noch om een beoogde milieudoelstelling binnen bereik te brengen. Het doel is louter om te komen tot een zinvolle inventarisatie van de bijdrage die van fiscale zijde nog geleverd kan worden om de kwaliteit van het milieu verder te versterken. Het succes van de werkgroep moet ook niet afgemeten worden aan het aantal positieve suggesties waarmee ze komt, maar aan de mate waarin ze getracht heeft de in de samenleving aanwezige suggesties systematisch en beargumenteerd in kaart te brengen. De voorgestelde maatregelen zijn niet meer dan de resultante van dat streven. Of de positief aangemerkte voorstellen ook daadwerkelijk moeten worden ingevoerd, is een zaak van bredere afweging. Dat mandaat ligt bij de politiek. Het was de taak van de werkgroep om grondslagen voor eventuele nieuwe besluitvorming te leveren. Deze taakopvatting maakt ook dat de werkgroep zich nauwelijks heeft gebogen over intensivering van in het verleden al genomen maatregelen. De breedte van de werkgroep weerspiegelt zich in de breedte van de onderzochte onderwerpen. Ieder lid van de werkgroep kon voorstellen indienen die naar zijn of haar gevoel relevant waren om in ogenschouw te worden genomen. De selectie werd gevoed vanuit vier invalshoeken om tot een verdere vergroening van het fiscale stelsel te komen, te weten: verbreding, vergroening, vernieuwing en stimu-
10
lering. Verbreding betekent bestaande belastingen oprekken naar nieuwe groepen. Bij vergroening wordt gepoogd bestaand belastingen te toetsen en te keuren op hun milieu-effecten om eventueel hun grondslag te vergroten. Vernieuwen betekent de introductie van nieuwe belastingen. En met stimuleren wordt beoogd positieve financiële prikkels in het systeem te bouwen om producenten en consumenten tot ander gedrag te bewegen. Toetsingskader
Deze aanpak leverde een lange onderzoekslijst op. Een aantal onderwerpen viel weer af, omdat ze óf elders al in behandeling waren, zoals bijvoorbeeld een eventuele vennootschapsbelasting voor overheidsbedrijven óf omdat al aan invoering gewerkt werd, zoals een infrastructuurheffing voor het spoor. Om tot een optimale werkwijze te komen werden verwante onderwerpen ondergebracht in clusters. Een dergelijke brede aanpak vraagt om een strak beslissingskader. In de beginfase heeft de werkgroep daarom intensief gewerkt aan de ontwikkeling van een helder afweegkader. Daarbij is teruggegrepen naar het toetsingskader van de eerste werkgroep. Ook in het oude kader stond het te behalen milieueffect centraal. Dat effect moest voor de eerste werkgroep aantoonbaar en te berekenen zijn. De tweede werkgroep is met dat gegeven soepeler omgegaan. Nu is het voldoende dat het milieueffect beredeneerbaar is. Andere belangrijke criteria zijn draagvlak, technische uitvoerbaarheid, economische effecten en mogelijke opbrengsten. Voor een uitvoerige beschrijving verwijzen we naar het aparte kader "Werkwijze van de werkgroep" aan het einde van dit hoofdstuk. Ondanks uitbreiding van het aantal criteria waarop wordt getoetst, blijven ook voor de tweede werkgroep de milieu-effecten een doorslaggevende rol spelen. De grote vraag is dan altijd hoe hogere belastingen via het marktmechanisme hun effect op het milieu kunnen laten gelden. Daarvoor zijn twee mogelijkheden. Het uitgangspunt kan zijn dat alle vervuilers moeten betalen naar evenredigheid van de door hen veroorzaakte schade. Aan de uitstoot of de vervuiling wordt een prijskaartje gehangen dat overeenkomt met de schade die de gemeenschap oploopt. Een andere mogelijkheid is om niet de aangerichte milieuschade als basis voor de heffing te nemen, maar het beoogde doel. Van veel producten is immers bekend met hoeveel het gebruik afneemt als de prijs met een bepaald percentage stijgt. In beide gevallen worden de milieukosten, die eerst buiten het bedrijf neersloegen, nu geïnternaliseerd in de onderneming. (Zie ook het kader over belastingtarieven en milieubeleid elders in deze samenvatting) Het mogelijk internaliseren van de kosten was overigens voor de werkgroep niet afdoende om met een positief oordeel te komen. Wilde een maatregel een positief advies krijgen dan moest een direct effect op het milieu beredeneerbaar zijn. Dat betekent, dat maatregelen die op zichzelf bijdragen aan internalisering van milieu-
11
kosten toch konden afvallen, omdat ze te weinig gedragseffecten oproepen bij degene die de heffing moeten gaan betalen. Evaluatie
Van de bestaande groene belastingen en positieve prikkels is in het verleden een aantal evaluaties uitgevoerd. Ook is er nog een aantal evaluaties in bewerking. Veel van deze evaluatie-onderzoeken vertonen tekortkomingen. De werkgroep heeft onderzocht of er een infrastructuur aanwezig is om onderzoek te doen dat minder aan deze tekortkomingen lijdt. Voor huishoudens blijkt die infrastructuur voor de thema’s energie en mobiliteit in belangrijke mate aanwezig. De continuïteit ervan is echter niet zeker. Bij bedrijven is de verzameling van voldoende gegevens wel een probleem. In het kader:”vertrouwen is goed, meten is beter” wordt ingegaan op het effect van milieubelastingen en het meten daarvan.
Werkwijze van de werkgroep
De werkgroep heeft getracht om de vele ideeën in de samenleving voor een verdere vergroening van het fiscale stelsel te bundelen. Bewust mochten rijp en groen daarbij door elkaar lopen. Een dergelijke ruime interpretatie van de onderzoeksopdracht vroeg wel om een strikt afweegkader. De meetlat, waarlangs de voorstellen gelegd konden worden, moest eenduidig en nauwkeurig zijn om niet te verzanden in de vele voorstellen. Daarbij is teruggegrepen op het toetsingskader van de vorige werkgroep. Naar aanleiding van de discussies in de eerste vergaderingen van de werkgroep is dit kader enigszins aangepast. In het toetsingskader van de Werkgroep Van der Vaart was het te bereiken milieueffect het belangrijkste criterium. In het nieuwe toetsingskader wordt daar soepeler mee omgegaan en zijn vier sub-kaders opgenomen, die ook meegewogen moeten worden. Deze bevatten telkens een aantal criteria, zoals draagvlak of technische uitvoerbaarheid waaraan eveneens getoetst moet worden. Naast de kortetermijneffecten spelen de langetermijneffecten een grotere rol. Ook is het uitgangspunt losgelaten dat het milieueffect van een maatregel kwantificeerbaar moet zijn. Dit is vervangen door het criterium dat het effect te beredeneren dient te zijn. Daarbij geldt dat er in ieder geval sprake moet zijn van een per saldo redelijkerwijs te verwachten positief milieueffect. De plaats van een criterium in het hieronder opgenomen schema heeft geen hiërarchische betekenis. Het schema is opgesteld op basis van een volgorde van analyse en afweging. Elk kader moet met een positief resultaat gepasseerd worden, wil de maatregel leiden tot een aanbeveling. De criteria binnen een kader wegen in beginsel even zwaar. Als er echter twee of meer criteria conflicteren, dan is de onderlinge positie van de criteria waaraan getoetst wordt van belang. Zo zal het criterium milieueffecten zwaarder wegen dan het criteri-
12
um belastingopbrengst. Na elk sub-kader volgt er een beslismoment: als de uitkomst van een subkader positief is, wordt het voorstel aan het volgende sub-kader getoetst. Subkaders
De subkaders zijn gebaseerd op een viertal vragen. Het eerste subkader gaat over de vraag Waarom wordt de maatregel voorgesteld? Hierbij komen de volgende aspecten aan de orde: • wat zijn de milieueffecten? indien mogelijk moeten de milieueffecten gekwantificeerd worden, maar in ieder geval moeten de effecten beredeneerbaar zijn (kwalitatief); • wat zijn de milieueffecten op korte en/of lange termijn; • wat zijn de korte en/of lange termijn belastingopbrengsten; • wat is de rechtvaardiging/welk draagvlak is er? Het tweede subkader behandelt de vraag Hoe wordt de belasting vorm gegeven? Ook deze vraag valt in een aantal deelvragen uiteen: • wat zijn de juridische aspecten van de maatregel op nationaal, Europees en internationaal (buiten EU) niveau; • welke uitvoeringstechnische aspecten draagt deze maatregel met zich mee (uitvoerbaarheid en perceptiekosten); • hoe groot zijn de administratieve lasten als gevolg van de maatregel? Het derde subkader betreft de gevolgen van de maatregel: • de economische effecten zoals allocatie-effecten, inkomenseffecten, werkgelegenheid en concurrentie; • de neveneffecten, bijvoorbeeld invloed op de know how als gevolg van de stimulering van milieutechnologie, het oplossen van files als gevolg van het terugdringen van het aantal auto’s; • de mogelijkheid tot neutralisatie van negatieve gevolgen (fiscale terugsluismogelijkheden, andere compenserende maatregelen zoals subsidies). Indien een maatregel bij één van de subkaders overwegend negatief wordt beoordeeld, dan kan er door een aanpassing van de maatregel (tarief, grondslag etc.) of door een pakketbenadering een vervangende maatregel worden bedacht die dan wederom in het toetsingskader kan worden ingebracht. Deze mogelijkheid staat in het vierde subkader met daarin de vraag “Hoe kan de maatregel anders worden vormgegeven?” Ook kan bekeken worden of het mogelijk is om maatregelen te clusteren. Op deze wijze kan voorkomen worden dat kleine voorstellen afvallen terwijl zij in combinatie met andere voorstellen wel effectief zouden kunnen zijn. De nieuwe maatregel wordt weer van voren af door het toetsingskader gehaald. Is de uitkomst van dit sub-kader ook negatief, dan volgt een afwijzing. Is uiteindelijk de bevinding van het totale toetsingskader positief, dan volgt een korteof langetermijnaanbeveling van de werkgroep. 13
Samenhang tussen het afweegkader van de werkgroep en het principe "de vervuiler betaalt"
In het milieubeleid geldt in het algemeen het principe "de vervuiler betaalt". Dit principe is ook een van de pijlers onder het prijsbeleid dat door de regering is geformuleerd in het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan. Aan dit principe wordt onder meer invulling gegeven door het streven de maatschappelijke kosten van het gedrag via belastingen in de prijzen tot uitdrukking te laten komen. Bij het berekenen van deze maatschappelijke kosten zijn in het verkeers- en vervoersbeleid de laatste jaren belangrijke stappen vooruit gezet. Voor veel vervoerswijzen zijn berekeningen gemaakt hoe hoog de kosten zijn die zij voor de maatschappij veroorzaken. Daarbij is overigens niet alleen naar het milieu gekeken, maar ook naar de kosten voor de infrastructuur, de kosten van congestie en de kosten van verkeersongevallen. Hoewel ook daar niet alle milieuschade in de berekeningen is meegenomen, geeft dat wel een indicatie of de kosten voor de maatschappij door de verschillende vervoerswijzen via de belastingen worden terugbetaald. Het is dan ook mogelijk om vast te stellen of instelling of verhoging van een bepaalde belasting de mate waarin die kosten worden terugbetaald, verhoogt. Het doorberekenen van deze marginale maatschappelijke kosten is opgenomen in het Nationaal Verkeer en Vervoersplan als uitgangspunt van beleid. Dit uitgangspunt wordt ook wel aangeduid als het streven naar efficiënte prijzen. De werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II heeft in deze discussie in navolging van zijn voorganger een eigen weg gezocht. Men had kunnen zeggen: als een belastingmaatregel bijdraagt aan de doorberekening van de milieukosten van een activiteit, is dat voldoende reden voor de vergroeningswerkgroep om die maatregel aan te bevelen. De werkgroep is echter strenger in haar beoordeling geweest. Wil een maatregel een positief advies krijgen dan moet een direct effect op het milieu beredeneerbaar zijn. Dat betekent, dat maatregelen die op zichzelf bijdragen aan internalisering van milieukosten toch kunnen afvallen, omdat ze te weinig gedragseffecten oproepen bij degene die de heffing moeten gaan betalen.
14
Vergroeningsoptie en doel
Beschrijving
Waarom?
Neg.
Belasting
Milieu-effecten
Draagvlak
opbrengsten
Positief
Juridische
Technische
aspecten
uitvoerbaarheid
Negatief
Positief
Welke gevolgen? Economische
Overige
Flankerend
effecten
neveneffecten
beleid
Neg.
Positief Hoe anders? Positief
Andere uitvoeringswijze
Negatief KT en/of LT Aanbeveling
Afwijzing
Rapportage
16
Deel 2
De aanbevelingen
De werkgroep heeft een groot aantal potentiële vergroeningsmaatregelen onderzocht volgens het zo juist beschreven afweegkader. Hieronder volgen de belangrijkste conclusies.
Verbreding energiebelasting naar het grootverbruik
Energie In onderstaande tabel worden de tariefsverhogingen van de verschillende, door het CPB doorgerekende, varianten weergegeven. Tevens wordt weergegeven hoe de lasten verdeling tussen huishoudens en bedrijven is. tarief 2001
Variant verhouding last huishoudens: bedrijven
tariefsverhoging in variant 1
2
3
4 5 (CPB)
60:40
70:30
50:50
50:50
30:70
30:70
26,5
9,2
6,7
6,7
4,0
4,0
12,38
2,1
2,6
5,0
8,1
3,8
tarief(sverhoging) aardgas (ct/m3): 0-5.000 m3 5.000-170.000 m3 170.000-1 miljoen m3
2,3
2,1
7,4
5,0
8,1
3,8
1 miljoen-3 miljoen m3
0
0
0
5,0
8,1
3,8
>3 miljoen m3
0
0
0
0
0
3,8
tarief(sverhoging) elektriciteit (ct/kWh): 0-10.000 kWh
12,85
4,6
3,2
3,2
1,9
1,9
10.000-50.000 kWh
4,27
0,65
0,81
1,5
2,5
1,1
50.000-10 miljoen kWh
1,31
0,65
2,3
1,5
2,5
1,1
0
0
0
0
0
1,1
>10 miljoen kWh
•
de verbreding van de Regulerende energiebelasting is door de werkgroep Vergroening onderzocht om te bezien of het een zinvolle maatregel kan zijn indien de resultaten van het Nederlandse klimaatbeleid achterblijven bij de gestelde doelen. Daarbij zijn verschillende varianten onderzocht met een onderscheiden verbreding en lastenverdeling tussen huishoudens en bedrijven;
17
•
•
•
•
•
de Werkgroep Vergroening concludeert dat de REB een positief milieueffect heeft. Uitgaande van een extra opbrengst van 3 miljard gulden kan volgens berekeningen van het CPB een verbreding/verhoging een milieueffect genereren van tussen de 1,7 en 2,2, Mton CO2-reductie exclusief een meer onzeker additioneel effect op duurzame energie, dat zal liggen tussen de 0,7 en 6,5 Mton. Het milieu- en macro-economisch effect van een verhoging/verbreding van de REB is volgens CPB-berekeningen lineair tot een opbrengst van 12 miljard gulden; de Werkgroep concludeert dat de omvang van het milieueffect niet in hoge mate per variant verschilt, met de mogelijke uitzondering van het effect op duurzame energie; de macro-economische effecten zijn volgens het CPB in alle varianten gering en blijven beperkt tot minder dan 0,1% van het BBP (cumulatief in 2020); dat neemt niet weg dat op microniveau er wel degelijk duidelijk verschillende (negatieve en positieve) effecten kunnen optreden. In hoeverre deze door een specifieke terugsluis kunnen worden gecompenseerd is niet door de werkgroep Vergroening onderzocht; de werkgroep vindt het van belang dat de afspraken die zijn gemaakt bij de totstandkoming van de MJA’s en het benchmarkconvenant worden nagekomen. De werkgroep constateert dat er verschillende interpretaties zijn van deze afspraken.
De werkgroep heeft geen unaniem standpunt kunnen bereiken over de verbreding van de REB. Daarom zijn er twee deelstandpunten ingenomen. Een deel van de werkgroep is van oordeel dat een verbreding van de energiebelasting naar het grootverbruik een specifieke wijziging betekent van de structuur van de REB zoals deze sinds 1996 bestaat. Een dergelijke wijziging wordt door het bedrijfsleven beschouwd als strijdig met de afspraken die in de MJA’s en het convenant benchmarking energie efficiency met de overheid zijn gemaakt en kan tot opzegging van deze convenanten leiden. Daarmee zou de milieuwinst van de REB-verbreding volgens dat deel van de werkgroep wel eens meer dan teniet kunnen worden gedaan. Een ander deel van de werkgroep is van mening dat een gematigde verbreding van de REB, overeenkomstig de varianten 3 of 4, een zinvolle maatregel is indien de resultaten van het Nederlandse klimaatbeleid achterblijven bij de gestelde doelen. Volgens dit deel van de werkgroep is verbreding van de REB volgens variant 3 of 4 in lijn met de ontwikkeling in de tariefstructuur van de REB sinds 1996 en draagt deze bij aan een evenwichtige verdeling van de inspanningen die nodig zijn om de klimaatdoelstellingen te realiseren over alle
18
(categorieën) energiegebruikers. Daarbij vindt dit deel van de werkgroep dat een gematigde verbreding in deze vorm, waarbij de werkingssfeer van het convenant benchmarking niet wordt geraakt, in overeenstemming is met gemaakte afspraken in het kader van dit convenant en van de MJA’s. Wel beveelt zij aan, gelet op de door het betrokken bedrijfsleven ervaren strijdigheid, de aard en betekenis van de voorgestelde maatregel zorgvuldig met de betrokken partijen te overleggen. Belasting op nonenergetisch gebruik van fossiele grondstoffen
De werkgroep adviseert negatief over de invoering van een belasting op non-energetisch gebruik van fossiele grondstoffen. In het verleden zijn op dit terrein al grote investeringen gedaan om tot een efficiënt grondstofgebruik te komen. Om nieuwe milieueffecten te genereren zou een belasting met een zeer hoog tarief geïntroduceerd moeten worden. Dit leidt hoogstwaarschijnlijk tot een verplaatsing van productie naar het buitenland.
Belasting op afvalwarmte
De werkgroep is van mening dat een belasting op afvalwarmte in theorie interessant is vanwege de prikkel die een dergelijke belasting zou kunnen hebben op de reductie van industrieel energieverbruik. Met de juiste belasting wordt de lozing van afvalwarmte ontmoedigd, energiebesparing gestimuleerd en procesinnovatie aangemoedigd. Onderzoek heeft aangetoond dat er aan een dergelijke belasting nog veel haken en ogen zitten, vooral op het gebied van effectiviteit, uitvoerbaarheid en controleerbaarheid. Er zijn vragen die nader antwoord behoeven, zoals: kan lozing van afvalwarmte wel goed gemeten worden, is het mogelijk om te vluchten in onmeetbare warmtelozingen en hoe zijn de lasten van een eventuele belasting verdeeld? Het is daarom niet mogelijk gebleken in dit stadium uitspraken te doen over de wenselijkheid en haalbaarheid. De werkgroep doet een aanbeveling tot nader onderzoek, waarbij speciaal aandacht zal worden besteed aan de vraag of fiscaal instrumentarium gericht op de output effectief kan zijn. Een belasting op afvalwarmte grijpt zo specifiek aan bij het grootverbruik van energie, dat deze mogelijk door het bedrijfsleven zal worden gezien als strijdig met het benchmarkconvenant en daarom tot opzegging van dit convenant kan leiden.
Stimulering duurzame energie
De werkgroep juicht het grote aantal, reeds in gang gezette, beleidsinitiatieven dat gericht is op het stimuleren van duurzame energie, van harte toe. Daarbij wordt opgemerkt dat de stimulering van duurzame energie in de toekomst zal plaatsvinden in een geliberaliseerde markt en binnen de grenzen van het milieusteunkader. De huidige inslag van het beleid - een generieke, vraaggerichte en marktconforme aanpak – wordt door de werkgroep onderschreven. Het in gang gezette systeem van groencertificaten wordt door de werkgroep
19
beschouwd als veelbelovend, vooral ook omdat het op fiscaal gebied de mogelijkheid biedt in de toekomst meer gericht te sturen per duurzame energiedrager. In afwachting van de afwikkeling van de huidige beleidsinitiatieven en de komst van een aparte regeringsnota over dit onderwerp, acht de werkgroep het op dit moment prematuur verdere fiscale voorstellen te doen ten aanzien van de stimulering van duurzame energie. Temeer daar alle initiatieven omgeven zijn met onzekerheden uit Brussel. Op dit moment wordt bekeken of de steunmaatregelen zich verdragen met Europese regelgeving en niet concurrentieverstorend zijn. Afschaffen verlaagde BTW-tarief op energie voor glastuinbouw
De werkgroep adviseert negatief over het toepassen van een algemeen BTW-tarief voor energie in de landbouw in het kader van de vergroening van het fiscale stelsel, want het milieueffect van een tariefwijziging zal slechts zeer beperkt zijn. De verhoogde BTW zalgewoon als vooraftrek in mindering worden gebracht over de af te dragen BTW of zal via een verhoging van het landbouwforfait door de afnemer worden verrekend. Van een prijsimpuls noch van een milieueffect is dan sprake.
Afschaffen laag REB-tarief voor glastuinbouw
Op grond van het feit dat het tarief voor de glastuinbouw gerelateerd is aan het tarief van bedrijven met een gelijke energie-intensiteit buiten de bedrijfstak, het ontbreken van een uit beleidsoogpunt noodzakelijk terugsluisinstrumentarium bij het toepassen van het normale tarief en het bestaan van meerjarenafspraken inzake energiebesparing in de glastuinbouw, is de werkgroep van mening dat er geen redenen zijn de gematigde tariefstelling in de REB voor glastuinbouwbedrijven te beëindigen. Een verbreding of verhoging van de REB zal overigens ook moeten doorwerken in het tarief voor de glasbouw.
Europese kaders
Nederland kan niet zonder meer haar eigen fiscale regels maken. Weten regelgeving moet aansluiten bij de afspraken die Nederland in Europees verband heeft gemaakt. Toetsing daarvan gebeurt door de Europese Commissie, die bekijkt of de nieuwe regelgeving strookt met het Verdrag van de Europese Unie. Om te voorkomen dat afzonderlijke maatregelen telkens opnieuw beoordeeld moeten worden, kan de Commissie ook pogen Europese afspraken te maken over bepaalde thema’s. Deze zogenoemde richtlijnen zijn na goedkeuring door de Lidstaten en het Europees Parlement eveneens bindend voor elk land en bepalen mede de kaders waarbinnen de nationale regelgeving zich mag bewegen. Dat geldt ook voor het vergroenen van de belastingen. Maatregelen die worden voorgesteld in het kader van de vergroening van het belastingstelsel zullen dus óf moeten worden getoetst aan het Ver-
20
drag van de Europese Unie óf zij moeten onderdeel zijn van een richtlijn. De Europese Commissie maakt bij de interpretatie van het Verdrag gebruik van onder meer het Milieusteunkader, dat speciaal hiervoor is opgesteld. Ook wordt getoetst of een belastingmaatregel de werking van de interne markt verstoort. De vorming van de interne markt heeft tot doel handelsbelemmeringen tussen landen in de Europese Unie weg te nemen. Belastingen grijpen in op de werking van de markt en kunnen vanuit dat perspectief belemmeringen of verstoringen veroorzaken. Om de werking van de interne markt te waarborgen is het dus zaak om de belastingen in Europa enigszins op elkaar af te stemmen. Op terreinen waar die afstemming nog niet plaatsvindt, zoals bij het vergroenen van het belastingstelsel, moet er dus gekeken worden of de voorgestelde belasting nadelige effecten genereert door bijvoorbeeld buitenlandse partijen uit te sluiten of binnenlandse partijen te bevoordelen. In dat geval moet er ingegrepen worden. De interne markt en milieudoelstellingen kunnen op gespannen voet staan. Een voorbeeld daarvan is wanneer het principe “de vervuiler betaalt” wordt omgekeerd. Iemand die niet vervuilt, betaalt ook niet. Dit is bijvoorbeeld het geval bij vrijstellingen van energiebelasting voor groene energie. De milieuwinst is evident, maar wanneer de vrijstelling op zich zelf leidt tot een concurrentievoordeel, dan staat dat op gespannen voet met de interne marktverhoudingen. Een compromis tussen beide principes wordt in dit geval gevonden door de vrijstelling niet groter te laten zijn dan het kostprijsverschil tussen conventionele stroom en de duurdere groene stroom. Een fiscale stimulering zorgt dan volgens het Milieusteunkader op zijn best voor een gelijke uitgangspositie. Het opstellen van een richtlijn zou de spanning tussen beide doelstellingen kunnen opheffen. Op het moment dat iedereen dezelfde belasting hanteert kan er immers ook geen sprake zijn van een verstoring van de markt. Het opstellen van een richtlijn kan echter een tijdrovend proces zijn. De voorgestelde richtlijn voor energiebelasting is hiervan een voorbeeld. Al sinds 1997 proberen de lidstaten overeenstemming te bereiken over een heffing op onder meer elektriciteit en aardgas. Het merendeel van de lidstaten kent een dergelijke heffing, maar er is veel variatie in het systeem van heffen, de hoogte en de uitzonderingen daarop. Aangezien dergelijke vergroeningstrajecten in de afzonderlijke lidstaten veelal gepaard gaan met moeizaam bereikte, politieke nationale akkoorden is het maken van Europese afspraken in de praktijk erg moeilijk. Met een voortschrijdende totstandkoming en toekomstige uitbreiding van de interne markt wordt dat echter wel steeds wenselijker.
21
Invoering van de kilometerheffing
Mobiliteit Voor de auto is de belangrijkste ontwikkeling de komende jaren de invoering van een kilometerheffing. Met dit instrument wordt beoogd de kosten van het autobezit te laten afnemen en gelijktijdig de kosten van het gebruik te laten stijgen. Beoogd wordt om via dit instrument de automobilist per rit een betere afweging te laten maken tussen de auto of voor een alternatieve vorm van vervoer met minder milieueffecten. De kilometerheffing draagt zowel bij aan het beter benutten van de wegen als aan het terugdringen van de emissie van schadelijke stoffen. De Werkgroep Vergroening van het Fiscale Stelsel II stelt vast dat op grond van bovenstaande opmerking het gehanteerde afweegkader van de werkgroep slechts onder voorbehoud een oordeel toelaat. De milieu-effecten zijn immers niet met zekerheid te voorspellen en sterk afhankelijk van de nog te kiezen vormgeving. Toch is de werkgroep er op grond van al uitgevoerd onderzoek van overtuigd dat er een vormgeving te vinden is, waarbij de kilometerheffing positieve milieueffecten genereert. De werkgroep acht het aannemelijk dat differentiatie zowel naar milieukenmerken als naar tijd en plaats in het kader van een goed werkende mobiliteitsmarkt zal bijdragen aan het realiseren van deze milieueffecten. Daarom beveelt de werkgroep aan deze opties mee te nemen in het proces ter voorbereiding van de definitieve besluitvorming. Als het huidige systeem geheel of gedeeltelijk wordt vervangen door een kilometerheffing, is het van belang dat het in alle fasen van invoering dezelfde of meer milieuprikkels genereert. De werkgroep beveelt daarom aan om bij de vormgeving van de kilometerheffing met dit aspect terdege rekening te houden. Tevens wordt aanbevolen om met het oog hierop ook de instrumenten die naast de kilometerheffing blijven bestaan in de beschouwing te blijven betrekken. Met deze opmerking doelt de werkgroep op de brandstofaccijnzen en het eventueel resterende deel van de BPM en de MRB.
Fiscale gelijktrekking van verschillende autotypen
De fiscale behandeling van de auto heeft een lange geschiedenis. Hierbij hebben allerlei motieven een rol gespeeld, zoals de financiering van het rijkswegennet en het luxekarakter van personenauto’s. Omdat bestelauto’s beschouwd worden als bedrijfsmiddel zijn ze lager belast dan personenauto’s. Bij de aanschaf is geen BPM verschuldigd en de motorrijtuigenbelasting is lager. Dit verschil in behandeling is dus niet primair vanuit milieuoogpunt tot stand gekomen. Dit heeft tot gevolg dat de fiscale behandeling van auto’s die evenveel milieuschade veroorzaken uiteen kan lopen. De werkgroep heeft onderzocht of er positieve effecten op het milieu te verwachten zijn van niet alleen het gelijktrekken van de fiscale behandeling van personen- en bestelauto’s, maar ook van het opheffen van de vrijstellingen voor taxi’s en het opheffen van de vrijstelling voor auto’s ouder dan 25 jaar.
22
Bestelauto’s
De werkgroep is van mening dat het aannemelijk is dat er positieve milieueffecten optreden als de fiscale behandeling van het gebruik van bestelauto’s gelijk wordt getrokken met die van personenauto’s, waarvan de externe effecten (waaronder de milieu-effecten) vergelijkbaar zijn. De omvang van dit positieve milieu-effect is echter onzeker. Wel is zeker dat een verhoging van de variabele kosten effectiever is dan een verhoging van de vaste kosten. De werkgroep adviseert om stapsgewijs de tarieven voor het gebruik van de bestelwagen te brengen op een niveau dat overeenkomt met de werkelijke kosten (inclusief milieueffecten) en dat berekend is op dezelfde wijze als de kosten van andere vormen van transport. De opbouw van de tarieven van bestelwagens heeft in de zienswijze van de werkgroep een nauwe relatie met invoering van de kilometerheffing en hiermee met de introductie van de mobiliteitsmarkt. Een geleidelijke opbouw is nodig om bedrijven de gelegenheid te geven in te spelen op de nieuwe belastingtarieven. Terwille van het draagvlak is het wenselijk om de extra overheidsinkomsten volledig terug te sluizen op een zodanige manier dat bedrijfstakken die veel gebruik maken van bestelwagens verhoudingsgewijs veel van de terugsluis profiteren. De werkgroep ziet in hoofdlijnen drie mogelijke invoeringstrajecten. Een eerste mogelijkheid is op korte termijn te beginnen met stapsgewijze verhoging van de MRB en die vervolgens bij invoering van de kilometerheffing om te zetten in het kilometertarief (variabilisatie). Nadeel hiervan is dat de MRB eerst wordt verhoogd om na enkele jaren te worden verlaagd of afgeschaft. Een tweede invoeringstraject is om bij invoering van de kilometerheffing het kilometertarief voor bestelwagens eenzelfde grondslag te geven als die voor personenauto’s. Nadeel hiervan is dat de belastingverhoging voor bestelwagens niet geleidelijk plaatsvindt. Verder staat dit invoeringstraject enigszins op gespannen voet met het beleidsvoornemen om de kilometerheffing budgettair neutraal in te voeren voor de weggebruikers. Door de terugsluis is overigens wel sprake van budgettaire neutraliteit voor het bedrijfsleven. Een derde mogelijkheid is om eerst de kilometerheffing in te voeren, waarbij de huidige MRB voor bestelwagens wordt omgezet in het kilometertarief (variabilisatie). Het kilometertarief voor bestelwagens is dan aanvankelijk beduidend lager dan dat voor personenauto’s. Vervolgens wordt het kilometertarief voor bestelwagens geleidelijk opgetrokken, tot het niveau is bereikt dat overeenkomt met de werkelijke kostprijs. Bij alle drie de invoeringstrajecten zou in een later stadium besloten kunnen worden tot invoering van BPM op bestelwagens, indien er voor wordt gekozen om na de invoering van de kilometerheffing een vast bestanddeel in de heffingen te handhaven. De hoogte hiervan zou op gelijke wijze
23
berekend moeten worden als bij personenauto’s. Over de milieueffecten van invoering van BPM zijn echter geen studies bekend, zodat de werkgroep thans geen uitspraken over de wenselijkheid hiervan kan doen. Taxi’s Dezelfde argumenten gelden voor het opheffen van de vrijstelling van BPM en MRB voor taxi’s. Ook voor taxi’s geldt in de ogen van de werkgroep dat uiteindelijk de externe kosten aan deze bedrijfstak moeten worden doorberekend op dezelfde manier als voor andere wijzen van transport. Toch adviseert de werkgroep om in ieder geval niet nu de fiscale lasten voor taxi’s te verhogen. Redenen daarvoor zijn de plaats van taxi’s in ketens van openbaar vervoer en het feit dat de taxiwereld na de recente liberalisering zeer in beweging is. In verhouding tot deze argumenten acht de werkgroep het milieueffect van onmiddellijke lastenverzwaring te klein. Oude auto’s
Auto’s van 25 jaar en ouder zijn vrijgesteld van motorrijtuigenbelasting. Door het ontbreken van een katalysator is de vervuiling per kilometer door deze auto’s veel groter dan door moderne auto’s. De technische levensduur van personenauto’s neemt de laatste jaren toe. Zonder al teveel sleutelen is het mogelijk oudere auto’s op de weg te houden. De werkgroep stelt voor de leeftijdsgrens voor de vrijstelling van motorrijtuigenbelasting te verhogen van 25 naar 30 jaar. Voor auto’s van die leeftijd, waar een LPG-installatie is ingebouwd, dient de vrijstelling in zijn geheel te vervallen. Door het laten inbouwen van zo’n installatie geeft de eigenaar immers te kennen veel gebruik van zijn voertuig te willen maken. Daar is de vrijstelling niet voor bedoeld.
Stimuleren van deelauto’s
De werkgroep heeft gezocht naar mogelijkheden om het gebruik van deelauto’s fiscaal te stimuleren. Bij het analyseren van deze maatregel kwam naar voren dat uit kostenoogpunt een abonnement op een deelauto al veel voordeliger is dan het ter beschikking hebben van een eigen auto. Desondanks kiezen veel mensen toch voor een eigen auto. Dat betekent dat er grote prijsprikkels nodig zijn om huishoudens te bewegen op een deelauto over te stappen. Het afschaffen van de motorrijtuigenbelasting en de BPM is daarvoor onvoldoende. Deze kosten maken maar een beperkt deel uit van de kosten van het abonnement op de deelauto. Op grond van deze overwegingen verwacht de werkgroep een te gering effect op het autogebruik en daarmee op het milieu. Daarom wordt negatief geadviseerd. Op soortgelijke gronden komt de werkgroep tot een negatief advies over stimulering via de directe belastingen, bijvoorbeeld door het abonnement op een of andere manier te stimuleren via een lagere inkomstenbelasting. Ook hier is het overwegende argument dat de
24
prijs van de deelauto niet het overwegende knelpunt is waardoor het gebruik van deze voorziening nog niet erg groot is. Invoeren mobiliteitspakket voor de zakelijke rijder
Een groeiend aantal automobilisten rijdt in een auto van de zaak. Voor deze groep zijn de kosten van een extra kilometer vaak nihil. De werkgroep heeft gekeken naar de milieueffecten van deze tendens en een drietal mogelijkheden om deze door fiscale maatregelen te beperken. Allereerst is gekeken naar een verlaging van de fiscale bijtelling als de auto van de zaak deel uitmaakt van een mobiliteitspakket. Aan deze regeling kleven veel bezwaren. De milieueffecten zijn moeilijk in te schatten. Zo is de kans niet denkbeeldig dat leaserijders het mobiliteitspakket erbij nemen om een lagere bijtelling krijgen en er verder geen gebruik van maken. Doordat de bijtelling omlaag gaat krijgt de werknemer nog minder prikkels om een goedkope en daardoor vaak zuiniger auto te kiezen. Ook vanuit fiscaal oogpunt is deze maatregel moeilijk te verkopen. De bezitter van de auto van de zaak heeft al voordeel op de bezitter van de eigen auto. Met het mobiliteitspakket groeit die kloof verder. Vandaar een negatief advies. Een tweede mogelijkheid is de bijtelling te differentiëren naar het onlangs ingevoerde energielabel. Daardoor zouden auto’s van de zaak milieuvriendelijker kunnen worden. Ook van deze maatregel verwacht de werkgroep weinig heil. Eerst dient ervaring te worden opgedaan met de fiscale bevordering van de aanschaf van zuinige auto’s, die naar verwachting per 1 januari 2002 zal ingaan. Auto’s van de zaak kunnen ook van dit systeem profiteren. Als dit systeem in werking is, is eenvoudig vast te stellen of het voor auto’s van de zaak hetzelfde werkt als voor privé-auto’s. Als dan blijkt dat de zuinige auto van de zaak verder bevorderd zou moeten worden, zou gekeken kunnen worden naar additionele mogelijkheden. Die zouden bij voorkeur in de BPM of de MRB gezocht moeten worden en niet in de inkomstenbelasting. Daarbij zou voorkomen moeten worden dat één auto tweemaal profiteert van fiscale faciliteiten. Het verhogen van de bijtellingspercentages is een derde mogelijkheid. Per 1 januari is het bijtellingspercentage verhoogd van 20 naar 25 procent. De werkgroep ziet geen reden om nu al direct weer te pleiten voor een verdere verhoging.
Aanpassing kilometervergoeding
Tenslotte heeft de werkgroep onderzocht of er voldoende argumenten waren om de belastingvrije kilometervergoeding voor het zakelijk gebruik van de privé-auto te verlagen. De werkgroep adviseert, in het verlengde van zijn voorganger, om deze bevroren te laten op zestig cent. Door deze bevriezing treedt in reële termen bij de huidige geldontwaarding wel een daling op.
25
Bevorderen optimale brandstofmix
Bij het bevorderen van een hogere milieu-efficiëntie van auto’s neemt de optimale brandstofmix een voorname plaats in. In de werkgroep zijn twee maatregelen geopperd om deze te beïnvloeden. Het betreft het gelijktrekken van de fiscale behandeling van de verschillende brandstofsoorten en maatregelen ter beïnvloeding van de brandstofmix bij bestelauto’s en taxi’s. Uit studie blijkt dat er weinig bekend is over de effecten op de brandstofmix van de verschillende fiscale maatregelen. Bovendien wordt het beleid met betrekking tot de optimale brandstofmix dit jaar geëvalueerd. Dit kan implicaties hebben voor de doelstellingen en het instrumentarium. Deze twee argumenten hebben de werkgroep doen besluiten af te zien van advisering over maatregelen om de brandstofmix te beïnvloeden.
Stimuleren geluidarme autobanden en zwavelarme benzine
De werkgroep is positief om via een fiscale premieregeling het gebruik van geluidarme banden te stimuleren. Door het gebruik van deze banden wordt ook het brandstofverbruik omlaag gebracht. Daarvoor moet echter wel eerst een betrouwbaar certificeringssysteem voor deze banden worden opgezet en een efficiënte vorm van premiëring worden ontwikkeld. Tevens zouden bij introductie van een fiscale maatregel eerst betrouwbare schattingen moeten worden gemaakt over de respons op de regeling bij verschillende premieniveaus. Ook het stimuleren van zwavelarme benzine door een accijnsverlaging wordt door de werkgroep aanbevolen. Maar het succes van deze maatregel is mede afhankelijk van het aanbod van deze benzinesoort in de ons omringende landen. Pas bij voldoende afzet is het voor raffinaderijen lonend om over te stappen.
Snelheidsbegrenzer in bestelauto’s
Het fiscaal stimuleren of zelfs het verplicht stellen van snelheidsbegrenzers in bestelauto’s wordt door de werkgroep niet geadviseerd. Als hoge snelheden voor bestelauto’s een groter probleem zijn dan voor personenauto’s, beveelt de werkgroep in eerste instantie het instellen van een specifieke lage maximumsnelheid voor bestelauto’s aan. Indien die snelheid wordt verlaagd, zal afhankelijk van de mate waarin de maatregel geëerbiedigd wordt, al een deel van het milieueffect optreden, zonder dat er snelheidsbegrenzers worden ingebouwd. Als die stap is genomen, zou verplichting van inbouw in nieuwe bestelauto’s een mogelijkheid zijn. Het verplicht stellen van een snelheidsbegrenzer om als bestelauto erkend te worden heeft wel als voordeel dat een groot deel van de bepalingen kan vervallen die ertoe dienen het oneigenlijk gebruik van grijze kentekens tegen te gaan. Beide maatregelen vallen overigens enigszins buiten de competentie van de werkgroep, omdat zij geen fiscaal karakter hebben. Ook is een toename van de handhavingslast voor de verkeers-
26
politie te verwachten. Behalve het verplichtstellen van een snelheidsbegrenzer heeft de werkgroep ook de mogelijkheid van een premiëring die verder gaat dan de bestaande mogelijkheden van VAMIL en EIA, bekeken. Een dergelijke regeling kan ook worden ingevoerd zonder verlaging van de maximumsnelheid voor bestelauto’s. Over vormgeving en effect waren echter geen gegevens te vinden. De werkgroep is van mening dat, voordat wordt overgegaan tot meer premies, onderzocht moet worden wat het effect is van de bestaande premies. De resultaten van het eerdergenoemde demonstratieproject kunnen daarbij van dienst zijn. Van het differentiëren van de motorrijtuigenbelasting naar brandstofverbruik of het invoeren van een dieselprijsstabilisator wordt geen milieueffect verwacht. Belasten van parkeren
De belangrijkste van de overige onderzochte belastingmaatregelen hebben betrekking op het door de rijksoverheid gaan belasten van het parkeren. Voor het belasten van het parkeren op het terrein van de werkgever heeft de werkgroep een apart onderzoek laten uitvoeren. Hieruit bleek echter een te gering milieueffect, zeker in relatie tot de grote effecten op de koopkracht van degenen op wie de belasting zou drukken. De werkgroep constateert verder dat in recente regeringsnota’s is voorgesteld ontwerp en uitvoering van het parkeerbeleid naar lokaal niveau te decentraliseren. Het van rijkswege instellen van een belasting op het bedrijfsparkeren staat daarmee op gespannen voet. Voor het belasten door het rijk van het parkeren op de openbare weg heeft de werkgroep evenmin voldoende argumenten gevonden. Indien geen rekening wordt gehouden met tijd en plaats komt de parkeerbelasting neer op een verhoging van de motorrijtuigenbelasting. Daarvoor geeft het parkeerargument onvoldoende aanleiding. Indien wel rekening wordt gehouden met tijd en plaats, zou het rijk sterk op het terrein van het gemeentelijk beleid treden.
Heffen van OZB over openbare wegen
Openbare wegen en spoorwegen zijn krachtens de Gemeentewet vrijgesteld van de gemeentelijke onroerende-zaakbelasting (OZB). Door de werkgroep is bekeken welke milieueffecten opheffing van deze vrijstelling kan hebben. De opbrengst van de onroerende-zaakbelasting komt ten goede aan de gemeente. Het opleggen van een OZB-aanslag aan de wegeigenaar levert dus geldstromen op binnen gemeenten en van provincie en rijk naar de gemeente. Van deze geldstromen gaat geen milieueffect uit op bestaande wegen en het is sterk de vraag of de OZB invloed heeft op de beslissing wegen aan te leggen of te verbreden. Daarbij komt dat door deze maatregel omvangrijke ongewenste inkomensstromen tussen overheidslagen ontstaan. Het oordeel luidt dus negatief.
27
Selectieve vrijstelling overdrachtsbelasting
In Nederland moet bij overdracht van een bestaande onroerende zaak de nieuwe eigenaar een overdrachtsbelasting van 6 procent van de transactiesom betalen. In opdracht van de eerste vergroeningswerkgroep is onderzocht welke effecten veranderingen in de overdrachtsbelasting zouden hebben op het woon-werkverkeer en daarmee op het milieu. De eerste vergroeningswerkgroep was van oordeel dat een selectieve vrijstelling van overdrachtsbelasting voor verhuizingen dichter naar het werk geen overweging verdiende. Redenen daarvoor waren de complexiteit van de regeling en de relatief grote belastingderving voor een klein milieueffect. De huidige werkgroep ziet geen redenen om van dit oordeel af te wijken.
Werknemersheffing voor het openbaar vervoer
In Frankrijk is in een aantal steden een heffing per werknemer opgelegd aan bedrijven en overheidsinstellingen met meer dan 9 werknemers. De opbrengst gaat naar het openbaar vervoer. Het primaire doel van deze regeling is het stimuleren van het openbaar vervoer ten opzichte van de auto door het laag houden van de prijs van het openbaar vervoer en de aanleg van nieuwe lijnen. Het milieueffect van deze maatregel wordt niet veroorzaakt door de fiscale maatregel, maar door de aanwending van de opbrengst voor het instandhouden en uitbreiden van het openbaar vervoer. Om deze reden valt de maatregel buiten het domein van de werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid om werkgevers te verplichten de helft van de kosten van een abonnement voor woon-werkverkeer te betalen.
Belasten van bromen snorfietsen
Bromfietsen zijn verantwoordelijk voor 12 procent van de emissies van vluchtige organische stoffen binnen de bebouwde kom. Het geluid van brom- en snorfietsen is de grootste bron van geluidhinder. Zo heeft 22 procent van de bevolking van 16 jaar en ouder ernstige hinder van het geluid van deze vervoermiddelen. Alles bijeen genomen oordeelt de werkgroep dat de relatief hoge bijdrage van brom- en snorfietsen aan milieuproblemen om maatregelen vraagt. Deze zullen in eerste instantie gericht moeten worden op milieuvriendelijk maken van de voertuigen. Als er een belasting zou worden ingevoerd, zou deze zeker gedifferentieerd moeten worden naar milieukenmerken. De werkgroep is echter nog niet zover om te adviseren tot invoering van deze belasting. Daarvoor is onderzoek nodig naar de manier waarop tot aanschaf en gebruik van milieuvriendelijker bromen snorfietsen kan worden gekomen. In dat licht zou dan ook de mogelijkheid van verscherpte regelgeving en de uitwerking van het kentekensysteem moeten worden bekeken. Het grootste deel van dit onderzoek speelt zich echter af buiten het terrein van de fiscaliteit.
28
Belasten van motorfietsen
Motorfietsen stoten met name meer koolmonoxide (CO) en vluchtige organische stoffen (VOS) uit dan auto’s. Onlangs is door de Europese milieuministers besloten om de emissienormen voor nieuwe motorfietsen aan te scherpen. Op verzoek van de werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II zijn de effecten doorgerekend van stimuleringsmaatregelen om de invoering van motorfietsen die aan deze 2006-normen voldoen met een paar jaar te vervroegen. Op zichzelf vindt de werkgroep het fiscaal faciliëren van schone motorfietsen op dezelfde manier als schone of zuinige auto’s daar een geschikt middel voor. Voordat daartoe kan worden overgegaan, is nog wel nader onderzoek nodig naar de vormgeving van de korting. Daarbij zou met name de mogelijkheid om een meer structureel effect te verkrijgen bekeken moeten worden.
Mobiele werktuigen
In Nederland wordt zowel in de accijnswetgeving als in de milieubelastingen onderscheid gemaakt tussen gasolie gebruikt door het wegverkeer en de pleziervaart (de zogenoemde blanke dieselolie) en de goedkopere gasolie gebruikt voor andere doeleinden (de zogenoemde rode dieselolie). De werkgroep heeft de effecten bekeken van het van toepassing verklaren van het belastingregime voor blanke diesel op de rode diesel. Dit zou een prijsverhoging voor deze categorie betekenen van 36,5 cent per liter (exclusief btw). De prijs van een liter rode gasolie stijgt met ongeveer 30 procent. De werkgroep constateert dat een dergelijke verhoging tot een zeker milieueffect kan leiden. Wel ziet de werkgroep een probleem met de rechtvaardiging van de maatregel. Er wordt daarbij opgemerkt dat door de vergroening van het belastingstelsel al een flinke verhoging van de belasting op rode gasolieheeft plaatsgevonden. In 1995 bestond de regulerende energiebelasting nog niet en in 2001 heeft deze heffing een kleine 45 procent van het accijnsverschil tussen rode en blanke diesel overbrugd. Om deze redenen adviseert de werkgroep op dit moment negatief over verdere verhoging van de accijns op rode diesel.
Belasting op railvervoer
Voor het railvervoer is de werkgroep op langere termijn positief om de gebruiksvergoeding die spoorwegmaatschappijen moeten betalen voor het gebruik van de infrastructuur naar de belasting van het milieu te differentiëren. Op dit moment is er onvoldoende informatie beschikbaar om vormgeving en effecten van een differentiatie naar verschillende milieuaspecten te bepalen. Daarvoor is de gebruiksvergoeding te nieuw en is de institutionele context van het spoorvervoer te zeer in beweging. De werkgroep concludeert dat de gebruiksvergoeding in principe een goed instrument voor vergroening is. De werkgroep concludeert echter ook dat het op dit moment te vroeg is om tot een concrete stap te komen, maar beveelt aan om dit onderwerp verder uit te werken bij de vormgeving van het prijsbeleid in
29
verkeer en vervoer (NVVP).Verder is naar het oordeel van de werkgroep het fiscale instrument minder geschikt om te bevorderen dat dieseltreinen een meer milieu-efficiënte techniek gaan gebruiken. Belasting op gasolie voor de binnenvaart
Verschillende landen zijn overeengekomen om geen belasting te heffen op gasolie die wordt gebruikt door schepen op de Rijn en de zijrivieren. Om de brandstof van binnenvaartschepen te kunnen belasten is dus een actie van meerdere landen nodig. Op grond van het feit dat van een accijnsverhoging een groot milieueffect beredeneerbaar is, adviseert de werkgever de regering om in internationaal verband stappen te ondernemen die tot invoering in meerdere landen kunnen leiden.Voor de aankoop van schone motoren in de binnenvaart is een subsidieregeling in voorbereiding. Deze maakt een uitbouw van de bestaande fiscale stimulering voorlopig overbodig. De pleziervaart is buiten beschouwing van de werkgroep gebleven, omdat de vaartuigenbelasting al langer onderwerp van studie door de overheid is.
Belasting op luchtvaart
Ook fiscale milieumaatregelen voor de luchtvaart zullen in het algemeen in internationaal verband moeten worden genomen. De werkgroep ondersteunt het streven binnen de EU om tot een heffing te komen op grond van afgelegde afstand en bepaalde milieukarakteristieken. Deze heffing wordt ook wel aangeduid met “en-route-heffing”. De werkgroep stelt tevens vast dat er bepaalde mogelijkheden zijn om eenzijdig een heffing op het starten en landen van vliegtuigen te leggen. De werkgroep constateert eveneens dat over de juridische mogelijkheden en economische neveneffecten weinig bekend is. Daarom wordt nader onderzoek aanbevolen. Tenslotte heeft de werkgroep vastgesteld dat van de voorgenomen verhoging van de BTW op binnenlandse vliegtickets een zeer marginaal milieueffect uitgaat.
Hoe groen is het gras bij de buren?
In veel Europese landen wordt gewerkt aan het vergroenen van het belastingstelsel. Sinds het begin van de jaren negentig combineren verschillende landen groene belastingherzieningen met een verlaging van de traditionele belastingen. De Scandinavische landen en Nederland behoren tot de koplopers op dit gebied. Voor deze landen geldt dat het instrumentarium in de loop der jaren steeds is uitgebreid en het belang is toegenomen. Sinds 1999 heeft een tweede groep grote landen binnen de EU, zoals Duitsland, Italië, Verenigd Koninkrijk, en Frankrijk afzonderlijk van elkaar verschillende vergroeningsmaatregelen genomen. Elk land heeft door de specifieke economische structuur en de daaruit voortvloeiende terugsluis instrumenten een ander stelsel gekregen van milieubelastingen. Het ontbreken van Europese afspraken op dit gebied heeft de verschillen groter gemaakt , zoals blijkt uit onderstaand schema.
30
OOS BE DK FI FR DU GR IE
belasting grondslag
IT LU NL PT SP VK ZW NO IJSL
energie '92 '90 '01 '99
CO2 transport
'99
'95
'91 '01
gedifferentieerde jaarlijkse autobelasting zwavel in brandstof afvalwater afval gevaarlijk afval banden wegwerp scheermesjes drankverpakkingen wegwerp camera's grondstoffen verpakkingen tassen wegwerp bestek pesticiden CFKs batterijen gloeilampen PVC/phtalaten smeerolie kunstmest papier, karton Poly Ethyleen Oplosmiddelen Vliegtuig geluid NOx SO2 mineralen (P,N)
1996
2000
Bron: EEA: Environmental taxes: recent developments in tools for integration, Environmental Issues no 18, Luxemburg, Office for Official Publications of the European Cummunities (2000)
31
Het relatieve belang van de milieubelastingen varieert per lidstaat. Het is niet eenvoudig de verschillende belastingen met elkaar te vergelijken. De OESO en de EU hanteren het ruime begrip environmentally related taxes. Dit omvat meer dan de milieubelastingen alleen. De definitie van environmentally related taxes is “de verplichte bijdragen aan de nationale overheid die als belasting worden geheven en die in milieuverband van groot belang zijn”. In de EU schommelen deze belastingen tussen de vijf en tien procent van de totale belastinginkomsten. De ontvangsten zijn voor het overgrote deel afkomstig uit de aan benzine en dieselolie gekoppelde heffingen, zoals accijnzen. In de categorie transport zitten de autoheffingen als de BPM en de motorrijtuigenbelasting. Deze milieubelastingen kunnen ook uitgedrukt worden al percentage van het Bruto Binnenlands Product (BBP).Gemiddeld varieert dit percentage tussen de 1,7 procent en 4 procent. In Nederland is dit percentage volgens de OESO-definitie 3,5 procent. Opvallend is dat de meeste landen die in een vroegtijdig stadium met milieuheffingen zijn beginnen op ditzelfde percentage zitten. Bij onderstaande grafiek moet wel worden aangetekend dat deze alleen voor vergelijking tussen landen kan dienen. Uit vergelijking van deze grafiek met de tabel in het kader over de stand van zaken in Nederland blijkt al dat er definitieverschillen zijn. Milieugerelateerde belastingen in de EU als percentage van de totale belasting inkomsten. 12%
10%
(gegevens 1997)
8%
6%
4%
2%
0% GR
IT
LU
PT
energie
UK
SP
SW
transport
IR
DK
NL
vervuiling en bronnen
Bron: EEA 2000 (gegevens 1997)
32
FI
DE
FR
AT
BE
EU
Belasten van het onttrekken van openruimte
Ruimtegebruik en wonen Het gebruik van ruimte wordt in Nederland niet belast. Op dit moment wordt getracht het gebruik van de ruimte vooral te optimaliseren door regelgeving, zoals bijvoorbeeld bestemmingsplannen. Daarbij wordt nog weinig gebruik gemaakt van de financiële mogelijkheden om tot een optimale allocatie te komen. Vermogenswinsten bij bestemmingswijziging worden niet specifiek belast. Een mogelijkheid is om deze vermogenswinsten af te romen als de kwaliteit van het gebruik van de grond maatschappelijk gezien afneemt. De werkgroep heeft twee opties bekeken om een dergelijke heffing te kunnen innen. Bij de openruimteheffing gaat het om een eenmalige heffing bij bestemmingswijziging van de grond. Bij een eventuele belasting op ruimtegebruik gaat het om een jaarlijkse heffing op basis van het feitelijk gebruik van het perceel. Niet alleen de oppervlakte, maar ook de inhoud van bebouwing speelt daarbij een rol. Beide heffingen zijn uitvoerbaar. Toch geeft de werkgroep geen advies, omdat men eerst wil afwachten wat het onderzoek naar de openruimteheffing oplevert dat de regering in de Nota Grondbeleid heeft aangekondigd. Om de beperkte expertise met betrekking tot dit onderwerp niet te zeer te belasten, heeft de werkgroep afgezien van het instellen van een eigen onderzoek. Binnen de werkgroep zijn nog wel twee suggesties gedaan die op dit moment geen deel uitmaken van de vraagstelling van het onderzoek. De eerste is de mogelijkheid om een jaarlijkse belasting op ruimtegebruik in te stellen. De tweede is het hanteren van een waarderingssysteem op grond van verlies aan natuurwaarde voor gronden met een verschillende bestemming. De werkgroep stelt voor deze suggesties in het onderzoek naar een openruimteheffing te betrekken. Dit verzoek is per brief aan de voorzitter van het Interdepartementaal Overleg Grondbeleid overgebracht.
Bevordering van de Ecologische Hoofdstructuur.
Een specifiek en terugkerend knelpunt bij alle beschouwingen over een optimaal gebruik van ruimte is het realiseren van voldoende groen. Om dit probleem te ondervangen, is besloten tot een aangesloten netwerk van grote en kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden, de Ecologische Hoofdstructuur. De omvang hiervan moet in 2018 circa 700.000 hectare omvatten. Om deze doelstelling te halen moet jaarlijks 5800 hectare landbouwgrond worden aangekocht. De werkgroep heeft onderzocht of fiscale maatregelen de overdracht van grond kunnen versoepelen. Daartoe is een drietal mogelijkheden onderzocht. Bekeken is of de fiscale afrekening bij definitieve bedrijfsbeëindiging versoepeld kan worden. Om de aankoop van landbouwgrond te bevorderen is bovendien de uitbreiding van de vrijstelling in de overdrachtsbelasting beschouwd. Tenslotte is gekeken naar het uitbreiden van de huidige doorschuifregeling voor stille reserves naar landbouwbedrijven die verplaatst worden ten gevolge van de Ecologische Hoofdstructuur. Een probleem is het vrijwillig karakter van de EHS. De totstandkoming gaat nergens gepaard met dwang. Het
33
fiscaal stimuleren via de doorschuifregeling kan pas als de EHS in meer regelgeving wordt verankerd. Als aan die voorwaarde is voldaan, adviseert de werkgroep om de doorschuifregeling uit te breiden naar bedrijven die verplaatst worden om ruimte te maken voor de EHS. Ook voor het verruimen van de vrijstelling van overdrachtsbelasting ziet de werkgroep in dat geval ruimte. Het percentage van het terrein dat in de EHS moet liggen om vrijstelling voor het gehele bedrijf te verkrijgen (nu 50 procent) zou verlaagd kunnen worden. Daarbij moet echter de balans tussen de effectiviteit van de regeling voor de totstandkoming van de EHS en de onvermijdelijke “overshoot” niet uit het oog worden verloren. Invoering van het voorstel om tot stakingsvrijstelling voor stille reserves over te gaan, is in de ogen van de werkgroep niet gewenst. De kloof tussen de opbrengst in de vorm van een grotere EHS en de ingreep in het fiscale systeem, de effectiviteit van de regeling en het percentage free-riders is daarvoor te groot. Fiscale stimulering aanleg wandelpaden
Niet alleen omvang en verbinding van de verschillende groengebieden vormen een probleem. Ook de toegankelijkheid van de open ruimte en de natuur is een knelpunt. Om dit te verbeteren wil het kabinet de aanleg van openbaar toegankelijke wandelpaden bevorderen. Daarom wordt overwogen om te komen tot een forfaitaire aftrekpost van drie gulden per strekkende meter wandelpad. De werkgroep heeft dit voorstel laten onderzoeken. Daaruit bleek dat slechts een paar procent van de landbouwbedrijven bereid is voor dit geld wandelpaden aan te leggen. Hogere vergoedingen en een directe bijdrage in de kosten scoren beduidend hoger. Deze onderzoeksresultaten brengen de werkgroep tot de conclusie dat het gekozen fiscale instrument voor de bevordering van de aanleg van wandelpaden niet het juiste is. Een belangrijk element in deze beoordeling is, dat er geen relatie bestaat tussen de kosten die de landbouwondernemer moet maken voor de aanleg, onderhoud en beheer van het wandelpad en de voorgestelde aftrekpost. Blijkens het LEI-onderzoek wordt dit ook gevoeld door degenen die gebruik zouden moeten maken van de regeling.
Opheffen OZB-vrijstelling landbouw
Cultuurgrond in de land- en bosbouw is op grond van de Gemeentewet vrijgesteld van de gemeentelijke onroerende-zaakbelasting (OZB). De werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II heeft onderzocht of van het opheffen van deze vrijstelling positieve effecten voor het milieu te verwachten zijn. Het uitgevoerde onderzoek geeft echter aan dat weinig milieueffecten te verwachten zijn. De werkgroep adviseert dus negatief. Op de traditionele landbouw heeft de maatregel een neutraal tot negatief milieueffect. Indien de vrijstelling wordt gehandhaafd voor biologische bedrijven zou een overstap naar die methode tot een positief milieueffect kunnen leiden. Het gaat daarbij echter
34
om minder dan 1 procent van de akkerbouwbedrijven. Bovendien is het de vraag of zo’n uitzondering voor de biologische bedrijven op grond van het gelijkheidsbeginsel te rechtvaardigen is. Fiscale stimulering bodemsanering
Uiterlijk in 2023 moeten alle bodemverontreinigingen, waarvan de sanering als urgent is beoordeeld daadwerkelijk zijn opgeruimd. Op dit moment bestaan er al verschillende fiscale mogelijkheden om dit proces te ondersteunen. Bedrijven en particulieren staan echter niet te trappelen om hier gebruik van te maken. Gekeken is of vanuit de fiscus de druk op de ketel vergroot kan worden om tot daadwerkelijke sanering over te gaan. Dat kan ondermeer door de mogelijkheid een fiscale voorziening voor toekomstige bodemsanering te treffen, aan een termijn te binden. De werkgroep is van mening dat hier in principe voldoende argumenten voor zijn. Er is onlangs een convenant tussen overheden en het georganiseerde bedrijfsleven getekend met betrekking tot sanering van vervuilde bodem op bedrijfsterreinen. Het feit dat dit convenant slechts betrekking heeft op gronden in Nederland draagt bij aan de argumentatie voor deze maatregel. Desondanks adviseert de werkgroep niet tot onmiddelijke invoering van bovengeschetste aanscherping. De reden daarvoor is de wens om, zo kort na het sluiten van dit convenant geen wijzigingen in de regelgeving door te voeren. Een voorstel om de groenbeleggenregeling te verruimen voor bedrijven die in het kader van het convenant verplicht zijn hun bodem te saneren, is door de meerderheid van de werkgroep verworpen. Vanwege de verplichting is er geen milieueffect te verwachten en voor algemene compensatie is groen beleggen niet bedoeld. De werkgroep wijst er overigens op dat bedrijven die hun vervuilde bodem beter saneren dan waartoe zij verplicht zijn, ook onder de huidige regeling in aanmerking kunnen komen voor groene kredieten. Over een voorstel om saneringskosten aftrekbaar te maken van de inkomstenbelasting voor particuliere woningeigenaren, die met een door een olietank vervuilde bodem zitten, is de werkgroep negatief. Bodemsanering is net als andere ingrijpende onderhoudskosten verrekend in het eigenwoningforfait. Uit experimenten in Rotterdam blijkt bovendien dat de respons op een dergelijke regeling zeer gering is.
Herziening van WOZ-waardering en OZB-tarief
Een discussie, die bij de vergroening van het belastingstelsel regelmatig opduikt, gaat over de waarderingsmethode van de Wet Onroerende Zaken en het daaruit voortvloeiende tarief van de Onroerende Zaakbelasting. Vaak wordt verondersteld dat deze belastingen milieuvriendelijk gedrag als het ware beboeten. Door investeringen in bodemsanering en energiebesparende voorzieningen stijgt immers de waarde van de onroerende zaak. Dit werkt door in de WOZ-waardering en daarmee in het te betalen bedrag aan belasting.
35
Regelmatig gaan er stemmen op om de objectieve WOZ-waardering aan te passen om redenen van milieubeleid. Voorbeelden van zulke voorstellen zijn: het buiten beschouwing laten van bodemvervuiling, waardoor sanering geen hogere lasten oplevert of het buiten beschouwing laten van de waardestijging door bodemsanering. De werkgroep is van mening dat het fiscale voordeel dat door zulke maatregelen verkregen zou worden, gering is. Op grond van die geringe financiële prikkel is een verwaarloosbaar milieueffect te verwachten. Dit geringe milieueffect rechtvaardigt de forse ingreep in de objectiviteit van de waardebepaling niet. Ook heeft de werkgroep gekeken naar mogelijkheden om het OZBtarief te variëren naar milieukenmerken. Hiervoor vindt de werkgroep onvoldoende argumenten aanwezig. In de eerste plaats is het onduidelijk hoe de tariefsverlaging gekoppeld zou moeten worden aan de meerkosten van de milieu-investering. In de tweede plaats gaat het vaak om milieuproblemen die de gemeentelijke schaal, waarop de OZB-tarieven tenslotte worden vastgesteld, overstijgen. In de derde plaats is er geen onderzoek bekend over de effectiviteit van dergelijke prikkels. Bevorderen duurzaam bouwen
De werkgroep heeft twee voorstellen bekeken om het duurzaam bouwen te bevorderen. Het eerste voorstel is om nieuwbouwwoningen die energiezuiniger zijn dan het bouwbesluit voorschrijft, onder de Energiepremieregeling te brengen. Het tweede voorstel is om onder stringente voorwaarden duurzaam gebouwde bedrijfsgebouwen gedeeltelijk in aanmerking te laten komen voor groene financiering. Over beide voorstellen is de werkgroep gematigd positief. Bij de energiepremie voor zuinige nieuwbouw vraagt de werkgroep zich af of het niet effectiever is beleid te richten op de aanbieders van nieuwbouw. Bij de regeling groen beleggen is het erg belangrijk dat projecten worden gefinancierd die door het groene karakter een lager rendement behalen dan de markt vereist. Of dat in het huidige voorstel zo is, heeft de werkgroep niet kunnen vaststellen. Bovendien zijn de milieu- en gedragseffecten niet bekend. Daarmee is er twijfel aan de effectiviteit van de maatregelen, al lijkt een positief milieueffect beredeneerbaar. De werkgroep is daarom van mening dat de maatregelen in ieder geval tijdelijk zouden moeten zijn en goed moeten worden geëvalueerd.
36
Belasting op drankverpakkingen
Producten, emissies en processen In het convenant Verpakkingen II wordt gestreefd naar een zo laag mogelijke hoeveelheid te storten en te verbranden verpakkingsafval. In 1999 was deze hoeveelheid afval 939 kton. Drankverpakkingen waren daarvan met 96 kton ofwel 10 procent de grootste afzonderlijke categorie. De eenmalige groenglasverpakkingen (vooral voor wijn), 0,5 liter PET-flesjes (fris, water en sportdrank) en blikverpakkingen (bier, fris en sportdrank) springen eruit als meest milieubelastend. De dominante milieueffecten voor drankverpakkingen zijn het broeikaseffect en de hoeveelheid finaal te storten afval. Daarom lijkt het logisch om een belasting op verpakkingen allereerst op deze categorie te richten. Een eventuele belasting op drankverpakkingen zou later eventueel uitgebreid kunnen worden naar andere soorten verpakkingen. De werkgroep Vergroening concludeert dat een belasting op het binnenlands gebruik van drankverpakkingen technisch haalbaar lijkt. Deze zal in overeenstemming met de relevante EU-regelgeving vorm dienen te worden gegeven. De werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II concludeert dat een belasting op drankverpakkingen waarbij de tarieven worden bepaald op basis van de schaduwprijsmethode, dat wil zeggen dat de marginale kosten om een bepaald negatief milieueffect te compenserenvolledig worden doorberekend, niet tot een significant beredeneerbaar milieueffect leidt. Om een significant milieueffect te bereiken, zou gekozen moeten worden voor een belasting met duidelijk hogere tarieven. Dat betekent bijvoorbeeld voor een drankenkarton een prijsverhoging van 4 tot 12 cent en voor een glazen wijnfles van 25 tot 82 cent (deze tarieven liggende facto op de in Denemarken en Noorwegen gehanteerde niveaus). De uiteindelijke keuze voor een belasting moet mede worden bezien in het kader van de instrumenten- en doelstellingskeuze voor het milieubeleid voor verpakkingen. Er kan overlap of interferentie van instrumenten zijn, bijvoorbeeld met convenanten en statiegeldregelingen. Enkele leden verwachten dat introductie van een dergelijke belasting inhoudt dat door het bedrijfsleven het convenant verpakkingen niet wordt verlengd. Op enkele terreinen is aanvullende studie noodzakelijk. Het betreft de uitvoeringsaspecten (inclusief administratieve lasten voor bedrijven), de juridisch-technische uitwerking (ondermeer bepaling van de maatstaf en de grondslag), de economische effecten van de belasting en EU-regelgeving.
37
Belasting op consumentenvuurwerk
In de Tweede Kamer is bij de behandeling van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de rapportage van de Commissie Oosting een motie ingediend die de regering verzoekt om krachtige ontmoediging van het gebruik van vuurwerk. In het debat over deze motie is aangegeven dat een belasting daar een mogelijkheid toe kan zijn. Een milieubelasting op vuurwerk valt in theorie te motiveren op grond van het ontstaan van zwerfafval en de gezondheidsrisico’s. Andere milieueffecten zijn te gering in omvang om als motivering te dienen. Het bleek ondoenlijk een eventuele belasting zo vorm te geven dat deze twee schadelijke effecten van vuurwerkgebruik specifiek worden tegengegaan. Andere instrumenten liggen daartoe meer voor de hand: adequate regelgeving (vernieuwde Vuurwerkbesluit) en striktere handhaving daarvan, alsmede afspraken met het betrokken bedrijfsleven en meer publieksvoorlichting. Om een regulerend effect op de omvang van het gebruik te bereiken zijn twee opties geïdentificeerd voor het tarief van een vuurwerkbelasting: • een tarief dat de prijs van vuurwerk met gemiddeld ongeveer 1520 procent verhoogt; • een belasting met dit tarief doet recht aan het principe ‘de vervuiler betaalt’ en geeft daarmee een signaal af aan de consumenten van vuurwerk, maar heeft als groot nadeel dat er slechts een zeer bescheiden regulerend effect van te verwachten valt; • een tarief dat tenminste enkele malen hoger ligt. Hiervan is wel een regulerende werking te verwachten. Een belasting als deze is volgens de werkgroep wel vorm te geven, maar heeft naar verwachting tot gevolg dat er een substitutie zal plaatsvinden naar illegale importen. Afhankelijk van de mate van substitutie kan de belasting zelfs een averechts effect hebben, omdat illegaal vuurwerk een hogere emissie van geluid en schadelijke stoffen veroorzaakt en tevens een groter risico voor de veiligheid en volksgezondheid betekent. Omdat controle aan de binnengrenzen niet is toegestaan, acht de werkgroep het onwaarschijnlijk dat toename van illegale import te voorkomen is door intensievere controle en wetshandhaving, met name als Nederland een vuurwerkbelasting met een hoog tarief invoert. Deze inschatting is voor de werkgroep de doorslaggevende reden om negatief te adviseren over de introductie van een vuurwerkbelasting met een regulerend tarief. Enkele leden vinden het te overwegen om een belasting te introduceren die de externe maatschappelijke kosten van vuurwerk internaliseert en vooral een signaalfunctie heeft. Deze leden zijn van mening dat aanvullende studie ten aanzien van elasticiteiten en handhavingskosten noodzakelijk is. Nadeel van een dergelijke belasting op basis van externe
38
kosten is dat de milieueffecten hiervan zeer gering zijn, zeker in verhouding tot de kosten van het introduceren van een nieuwe belasting, en dat bedacht moet worden dat een deel van deze kosten al is geïnternaliseerd middels de gemeentelijke afvalstoffenheffing. De Nederlandse brouwindustrie heeft een jaarlijkse productie van bijna 25 miljoen hectoliter bier waarvan bijna de helft wordt geëxporteerd. Het totale waterverbruik van de Nederlandse bierbrouwerijen ligt op 150 miljoen hectoliter. Bij de grote brouwerijen ligt het waterverbruik per liter bier tussen 5 en 7 liter. Dit water wordt voornamelijk gebruikt als productwater en als proceswater (voor reinigingsdoeleinden). Ook fungeert water als energiedrager (stoom). De werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II heeft de inzet van fiscale instrumenten ten behoeve van het realiseren van proceswaterbesparingen bij de bierproductie onderzocht. Als maatregel is gedacht aan een (sectorspecifieke) verhoging van de waterbelastingen (de grondwaterbelasting en/of de leidingwaterbelasting), onder een gelijktijdige verlaging van de bieraccijns (budgettair neutrale uitwerking). Alhoewel de beschreven combinatie van fiscale maatregelen een positief milieueffect oplevert wordt door de werkgroep toch een negatief advies uitgebracht. Uit oogpunt van het gelijkheidsbeginsel bestaan grote bezwaren tegen een sectorspecifieke tariefdifferentiatie van de waterbelastingen. Verlaging van de bieraccijns zou bovendien vanuit een oogpunt van volksgezondheidsbeleid een politiek ongewenst signaal geven. Een alternatief met een beperkter effect zou kunnen zijn om specifieke investeringen, die leiden tot (proces)waterbesparingen, op te nemen op de lijsten van technieken onder de investeringsfaciliteiten, zoals de Milieu-investeringsaftrek en de VAMIL. Realisatie daarvan lijkt eenvoudiger. Belasting op hout met vrijstelling van duurzaam geproduceerd hout
De houthandel in Nederland is omvangrijk. In Nederland zelf wordt niet zo heel veel hout geproduceerd, maar er wordt zeer veel geïmporteerd en geëxporteerd. Jaarlijks wordt er bijna voor 10 miljard gulden aan hout geïmporteerd, terwijl er voor 5,4 miljard gulden wordt geëxporteerd. In waarde uitgedrukt was ons land in 1995 de op zes na grootste houtimporteur in de wereld. Slechts een klein deel van het nu verhandelde hout verdient het predikaat duurzaam geproduceerd. Van het in Nederland toegepast hout is vier procent afkomstig uit de duurzaam beheerde bossen. Het tempo waarin ontbossing en houtkap plaatsvindt neemt toe. Volgens de FAO vindt 83 procent van de houtkap plaats in primair bos en kan men aannemen dat de
39
afgelopen 10 jaar zo’n 250.000-500.000 hectare tropisch bos door Nederlandse invoer is aangetast, exclusief hout gebruikt voor papier. Al met al lijkt stimulering van duurzaam geproduceerd hout voor de hand te liggen. De werkgroep Vergroening II concludeert dat stimulering van duurzaam geproduceerd hout onder andere kan plaatsvinden door prijsprikkels bij de consumenten. Er zijn echter wel een aantal haken en ogen: • De werkgroep verwacht dat een belasting op hout, met een vrijstelling voor gecertificeerd hout een positief milieueffect oplevert. Aangezien er geen onderzoek is gedaan naar de omvang van het effect, kan hier alleen beredeneerd worden dat een milieueffect aannemelijk is; • Een belasting op hout is alleen denkbaar als er een wettelijk erkend, al dan niet verplicht gesteld, certificeringssysteem is; • De Eerste Kamer heeft momenteel het initiatiefwetsvoorstel-Vos in behandeling, volgens welke labeling verplicht wordt gesteld. Indien de Eerste Kamer dit voorstel accordeert, moet het vervolgens nog worden goedgekeurd door de bevoegde Europese organen. Deze goedkeuring is onzeker, aangezien de Europese Commissie heeft laten weten negatief te staan tegenover het voorstel. De werkgroep suggereert om voordat het wetsvoorstelVos wordt aangenomen en de daarop volgende uitspraak van het Europese hof geen verdere stappen te ondernemen en de ontwikkelen actief te volgen; • Indien het wetsvoorstel-Vos niet wordt aangenomen c.q. goedgekeurd, kan de mogelijkheid worden onderzocht van een houtbelasting met vrijstellingen op basis van een gewaarborgd, maar niet verplicht gesteld certificeringssysteem. Eerst zou echter moeten worden nagegaan of een belasting in EU- en WTO-kader perspectief biedt. De EU heeft bedenkingen bij zogenaamde extraterritoriale milieubescherming (milieubescherming over de eigen grenzen heen); • De werkgroep constateert dat een belasting op niet-duurzaam geproduceerd hout veel effectiever zou zijn wanneer deze op Europese schaal en gebaseerd op een Europees certificeringssysteem zou kunnen worden ingevoerd. Tevens zou daarmee een deel van de juridische moeilijkheden wegvallen. De werkgroep beveelt aan om in EU-verband de Europese partners voor deze maatregel te interesseren. De Werkgroep realiseert zich dat dit pas op langere termijn tot resultaten kan leiden.
40
Belasting op NOx voor grote vaste bronnen
De uitstoot van stikstofoxiden (NOx) is een belangrijk en hardnekkig milieuprobleem. De emissie van NOx draagt bij aan de verzuring en vermesting van het milieu en de vorming van ozon op leefniveau. Om deze uitstoot te verminderen is de overheid in samenwerking met de grotere industrie, die ongeveer 25 procent van de emissies veroorzaakt, bezig om NOx-emissiehandel op te zetten. Er is inmiddels een akkoord bereikt tussen de partijen. Op dit moment lijkt introductie van een belasting op NOx–emissies uit vaste bronnen daarom niet opportuun. Een dergelijke belasting zal geen toegevoegde waarde hebben voor het milieu, als het bedrijfsleven in staat blijkt om met NOxemissiehandel te komen tot een reductie van deze NOx-emissies.
Belasting op perchloorethyleen als wasmiddel
PER of ook Perchloorethyleen is een middel dat gebruikt wordt door wasserijen. Ongeveer 95 procent van de wasserijen gebruikt momenteel nog PER. De milieueffecten van het middel zijn bodemverontreiniging en overschrijding van het maximaal toelaatbare risiconiveau (MTR) op vele locaties. Gelet op het recente besluit dat alle nieuwe en in 2005 alle bestaande installaties moeten voldoen aan de MTR, ten aanzien van PER, adviseert de werkgroep Vergroening negatief over een belasting op PER.
Belasting op diffuse emissies (zink-, tinen koperverbindingen en zware metalen)
In het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is al eerder gekeken of het mogelijk is om verontreiniging van oppervlaktewateren te onderwerpen aan een belasting. Toen is geconcludeerd dat voor het belasten van diffuse bronnen aan drie voorwaarden moet worden voldaan: • het belastbaar feit voor de verontreinigingsheffing, het afvoeren van stoffen, moet zich voordoen; • er moet een individuele belastingplichtige zijn aan te wijzen; • aan de belastingplichtige moet een bepaalde vervuilingswaarde toegekend kunnen worden. Met name aan de tweede en derde voorwaarde kan in het algemeen zeer moeilijk worden voldaan. Desondanks zijn er drie diffuse emissies afzonderlijk bekeken door de werkgroep. Bij alle drie is de werkgroep Vergroening II van mening dat een belasting niet opportuun is. Voor een belasting op zink(platen) geldt dat het effect naar verwachting niet groot zal zijn. In de eerste plaats omdat alternatieven (polyester) al goedkoper zijn en een belasting dan weinig zinvol is. In de tweede plaats is er in Nederland slechts één zinkplaatproducent. Als op de productie van zinkplaat een belasting zou worden opgelegd, zou deze producent een concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van concurrenten uit het buitenland: hij zou de belasting dus niet kunnen doorberekenen.
41
Voor riooloverstort door RWZI’s geldt dat de daarmee gepaard gaande emissies naar oppervlaktewater van koper en zink, groot zijn. Door het rijk en een aantal waterschappen wordt de WVO-bestemmingsheffing al toegepast bij lozingen door overstorten. Het regulerend effect schijnt laag te zijn. Een heffing zal waarschijnlijk ook erg hoog moeten zijn om ervoor te zorgen dat de capaciteit van een RWZI wordt uitgebreid ter voorkoming van overstort. Het is wellicht beter om dit via regulering te bereiken. Voor koperhoudende antifoulings geldt dat de werkgroep Vergroening II het advies van de werkgroep Vergroening I overneemt. In dat kader heeft de werkgroep geconcludeerd dat het gebruik van koperhoudende antifoulings in de directe toekomst al sterk aan banden gelegd gaat worden en dat bij introductie van een heffing op particulier gebruik grenseffecten zouden kunnen optreden. Derhalve is geconcludeerd dat een heffing niet opportuun is. Belasting op diffuse emissies (overige broeikasgassen)
Met de term ‘overige broeikasgassen’ worden de in het kader van het Kyoto-protocol geïdentificeerde broeikasgassen naast CO2 bedoeld. Het gaat om N2O, SF6, HFK’s, PFK’s en methaan. Onderzoek heeft uitgewezen dat de hoeveelheid emissies te laag is om een belasting daarop te overwegen. De werkgroep Vergroening II neemt deze conclusie over, maar tekent hierbij aan dat een belasting die zich niet alleen richt op de diffuse overige broeikasgassen, maar juist op de grotere emissies van deze gassen, wellicht wel kansrijk zou zijn. Dit is echter geen onderdeel van studie geweest, daarom kan daarover geen eindoordeel worden gegeven.
Aanpassingen in de BTW-systematiek ten behoeve van milieuvriendelijke goederen en diensten
Inzet van het BTW-instrument wordt vaak genoemd als mogelijkheid om het belastingstelsel te vergroenen. Op het eerste gezicht lijkt het ook eenvoudig om bepaalde producten van het ene tarief naar het andere over te hevelen. In werkelijkheid is dit echter minder eenvoudig, omdat de omzetbelasting (BTW) in EU-verband vergaand geharmoniseerd is. Toch blijft het differentiëren van de BTW ten gunste van milieuvriendelijke producten een eerste stap om het principe ‘de vervuiler betaalt’ aan de vraagkant in specifieke gevallen dichterbij te brengen. Op dit moment biedt de Europese regelgeving daar zeer beperkte mogelijkheden toe. Met de publicatie van het ‘Groenboek Geïntegreerd Productbeleid’ wil de Europese Commissie het punt opnieuw in discussie brengen. De werkgroep vindt dat dit een gunstige ontwikkeling is en ziet een dergelijke weg als kansrijk voor de langere termijn. Hierbij wordt uitgegaan van een generieke differentiatie.
42
De werkgroep onderschrijft eveneens de twee conclusies van de werkgroep Vergroening I dat: • in uitzonderingsgevallen het duurzame product door toepassing van het verlaagde tarief goedkoper dan het gangbare product wordt; • toepassing van het verlaagde tarief niet effectief is, doch wel kostbaar wanneer de marktpenetratie van het duurzame product reeds gaande is en een relatief hoog niveau heeft bereikt. De belastingderving wordt dan te hoog ten opzichte van de te bereiken duurzaamheideffecten. De werkgroep acht zowel de benadering van de werkgroep Vergroening I als een integrale aanpak valide. Verlaagd BTWtarief uitsluitend voor duurzame goederen en diensten
Denkbaar is een BTW-tariefstelsel waarin alle goederen en diensten zijn gerangschikt onder het algemene BTW-tarief, inclusief eerste levensbehoeften zoals voedingsmiddelen en kleding. De lidstaten kunnen een verlaagd BTW-tarief alleen toepassen op reeds beschikbare duurzame varianten van goederen of diensten. Een lidstaat kan een goed of dienst in het verlaagde BTW-tarief rangschikken wanneer het product relatief weinig milieuschade met zich meebrengt. De werkgroep concludeert dat een dergelijk verlaagd BTW-tarief voor uitsluitend duurzame goederen en diensten mogelijkheden lijkt te bieden, maar dat hier nog steeds forse haken en ogen aan kleven. Een definitieve beoordeling is door gebrek aan gegevens niet mogelijk. Wel is duidelijk dat deze mogelijkheden zich uitsluitend kunnen voordoen op langere termijn en op Europees niveau. Geadviseerd wordt dat Nederland actief participeert in overleg en onderzoek naar aanleiding van de suggestie van de Europese Commissie.
Afschaffing verlaagd BTW-tarief voor vlees
De werkgroep concludeert dat overbrenging van vlees naar het algemene BTW-tarief en handhaving van het verlaagde tarief voor biologisch vlees positieve effecten zal hebben op milieu en wellicht ook op dierenwelzijn en zo een aanvullende functie kan vervullen voor het bereiken van de doelen van de ingezette herstructurering. De werkgroep kan niet beoordelen hoe groot deze positieve effecten zijn c.q. hoe (on)misbaar deze aanvullende functie is. Nader inzicht hierin is gewenst om onnodige stapeling van beleidsinstrumenten te voorkomen en draagvlak te creëren. Als alternatief voor de rangschikking van vlees onder het algemene BTW-tarief is geopperd een verbruiksbelasting op vlees in te voeren, met een vrijstelling voor (gelabeld) duurzaam geproduceerd vlees.
43
Verlaagd BTWtarief voor onderhoudsdiensten van bos en natuurgebieden
Bos- en natuurgebieden hebben regelmatig onderhoud nodig om de negatieve invloed van verzuring, vermesting en verdroging op de milieuwaarden en op de vitaliteit van bossen te verminderen. Voor werkzaamheden ten behoeve van natuurgebieden, anders dan bossen, is het algemene BTW-tarief van toepassing. Het is niet mogelijk deze werkzaamheden in natuurgebieden onder het verlaagde BTW-tarief te brengen. Om het verlaagde BTW-tarief voor deze onderhoudsdiensten te mogen toepassen is aanpassing van de Zesde BTW-richtlijn nodig. Dat is niet op korte termijn realiseerbaar. Nederland zou bij een positieve uitkomst van de evaluatie van de arbeidsintensieve diensten, dit onderwerp bij de Europese Commissie op de politieke agenda kunnen plaatsen, als een eventuele vervolgstap.
Afschaffing vooraftrekrecht BTW voor ondernemers met betrekking tot milieuschadelijke productieprocessen
Ondernemers hebben recht op aftrek van de aan hen in rekening gebrachte BTW (vooraftrekrecht). De werkgroep is de maatregel voorgelegd om ondernemers die gebruik maken van notoir vervuilende productieprocessen dit vooraftrekrecht te ontnemen. Deze financiële prikkel geeft het signaal dat we in Nederland schadelijke productieprocessen wensen te ontmoedigen. In de ogen van de werkgroep behoort deze maatregel geen steun te krijgen. Daarvoor maakt het weigeren van het vooraftrekrecht te zeer inbreuk op het wezen van het stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde.
Duurzameconsumptieheffings korting
De maatregelen ter stimulering van de biologische land- en tuinbouw zijn alle gericht op de ondernemer. Middelen waarmee duurzame keuzen kunnen worden beïnvloed kunnen ook op de consument worden gericht. Een van de mogelijkheden is introductie van een duurzame-consumptieheffingskorting (DCH), waarmee een korting op de inkomstenbelasting wordt gegeven indien de consument biologische land- en tuinbouwproducten aanschaft. Met de DCH wordt beoogd de consument aan te sporen tot het kopen van EKO-gelabelde dagelijkse voedingsmiddelen afkomstig uit de biologische land- en tuinbouw. Geconcludeerd kan worden dat ondanks het vermoedelijke positieve effect dat een dergelijk instrument zou kunnen hebben op de afzet van biologische land- en tuinbouwproducten, de invoering op onoverkomelijke problemen van uitvoeringstechnische aard zal stuiten. Zo zijn de benodigde elektronische spaarsystemen niet voor iedere aanbieder van biologische land- en tuinbouwproducten met EKO-label voorhanden. Voor sommige groepen aanbieders, zoals marktkooplieden en winkels die niet tot een keten behoren, passen elektronische spaarsystemen niet in de bedrijfsvoering. Bovendien is voor een goede en fraudeongevoelige uitvoerbaarheid het gebruik van het sofi-nummer van de deelnemende consumenten noodzake-
44
lijk. De werkgroep schat in dat het gebruik daarvan op onoverkomelijke juridische problemen zal stuiten. Een alternatief is om te bezien in hoeverre het BTW-instrument ingezet kan worden om ecoproducten te stimuleren. Een derde mogelijkheid is tenslotte directe stimulering van ecoproducten door directe premies. Aangezien een dergelijke regeling geen directe relatie heeft met belastingen, valt uitwerking van een dergelijke subsidieregeling niet in het kader van deze werkgroep. Uitbreidingsmaatregelen ten aanzien van de Duurzame ondernemersaftrek
Op dit moment ligt de Duurzame ondernemersaftrek (DOA) voor biologische landbouwproducten ter goedkeuring bij de Europese Commissie. De werkgroep Vergroening II adviseert om de ontwikkelingen in Brussel in de gaten te houden en zodra de regeling wordt goedgekeurd, te onderzoeken of de regeling zich leent voor uitbreiding naar andere categorieën.
Stimulering van oplosmiddelarme verf
De negatieve milieueffecten van verf met oplosmiddelen zijn bekend. De oplosmiddelen zorgen voor smogvorming en inademing leidt tot de schildersziekte OPS (aantasting van het zenuwstelsel). Professionele schilders mogen vanaf 1 januari 2000 niet meer gebruik maken van verf met oplosmiddelen om binnenshuis te schilderen. Bekeken is hoe het gebruik van oplosmiddelarme verf verder aangejaagd kan worden. Het stimuleren van bedrijfsmiddelen voor de productie van deze verf via regelingen als de regeling Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL) (voor zover het nieuwe bedrijfsmiddelen betreft) en Milieuinvesteringsaftrek (MIA), lijkt daarbij het meest voor de hand te liggen. Een afweging moet echter plaatsvinden in het kader van de herziening van de lijsten van bedrijfsmiddelen die worden gestimuleerd via VAMIL en/of MIA. De werkgroep beveelt derhalve aan dat een dergelijke afweging zal plaatsvinden. In deze afweging zal moeten worden meegewogen in hoeverre al stimulering plaatsvindt van dergelijke bedrijfsmiddelen. Stimulering door bijvoorbeeld inzet van het lage BTW-tarief lijkt erg omslachtig en is naar verwachting op lange termijn pas mogelijk.
Stimuleren afbreekbare smeerolie
De totale markt aan smeermiddelen bedraagt circa 150-200 miljoen kilo per jaar. Naar schatting is van de gebruikte oliën slecht 1 tot 2 procent milieuvriendelijke olie. Naast voorlichting zou het gebruik van afbreekbare smeerolie onder andere gestimuleerd kunnen worden door stimulering van productiemiddelen (mogelijk via VAMIL/ MIA). Ook zou dat bijvoorbeeld kunnen gebeuren door het verlaagde BTW-tarief van toepassing te laten zijn voor milieuvriendelijkere smeermiddelen. Dit voorstel is ook gedaan door de werkgroep Vergroening I. In de derde rapportage meldt de werkgroep dat deze
45
maatregel voor de deelmarkt voor particulieren zou kunnen leiden tot een vergroting van het marktaandeel van milieuonvriendelijke smeerolie naar 10 procent, hetgeen drie ton minder milieuvriendelijke smeerolie per jaar zou betekenen. Maar dat vergt aanpassing van de regelgeving in Brussel. Een dergelijke maatregel is daarom alleen realiseerbaar op langere termijn. Een alternatief zou kunnen zijn om een belasting op niet-biologisch afbreekbare smeerolie te introduceren. Er ligt dienaangaande nog steeds een voorstel van de werkgroep Vergroening I. Evaluatie
In het verleden is meerdere malen gebleken dat er om verschillende redenen uit uitgevoerde evaluaties van milieubelastingen weinig conclusies konden worden getrokken. Deze tekortkoming brengt de werkgroep tot de aanbeveling om bij de invoering van nieuwe milieubelastingen meer aandacht te besteden aan toekomstige evaluaties. Het gaat er dan vooral om dat er niet alleen wordt aangegeven dat er geëvalueerd gaat worden, maar dat er ook een indicatie wordt afgegeven hoe dat moet gebeuren. Uitvoeringsorganisaties kunnen dan beter worden ingelicht over de wenselijkheid om bepaalde gegevens bij te houden. In het algemeen is de gegevensbehoefte voor de evaluatie van vergroeningsmaatregelen groot. Voor huishoudens blijken er voldoende bronnen te zijn voor diepgaande analyses op het terrein van energie en mobiliteit. Het is echter niet zeker of deze bronnen blijven bestaan. Daarom beveelt de werkgroep aan om met EnergieNed in contact te treden over de continuering van panelonderzoeken van de nutsbedrijven. Daardoor kunnen reeksbreuken zo veel mogelijk worden voorkomen. Ook beveelt de werkgroep aan bestaande vragenlijsten van CBS-onderzoeken uit te breiden met vragen die betrekking hebben op vergroening. Bij bedrijven blijkt er een gebrek aan consistente gegevens over het milieugedrag. Daarom beveelt de werkgroep aan dat het CBS een pilotonderzoek gaat uitvoeren voor het instellen van een milieugedragsmonitor (MGM) bij bedrijven. Verschillende werkgroepleden hebben reeds aangegeven dat hun organisaties bereid zijn mee te werken aan het versterken van draagvlak voor deze pilot.
46
Vertrouwen is goed, meten is beter
Hoe effectief zijn milieubelastingen? Bij de invoering van een nieuwe maatregel duikt steevast die vraag op. En het antwoord is bijna altijd teleurstellend: het behalen van milieudoelstellingen is niet of nauwelijks te herleiden tot afzonderlijke maatregelen. Een goed resultaat vloeit in de regel voort uit een pakket van maatregelen, die allemaal gericht zijn op hetzelfde doel. De effecten van afzonderlijke maatregelen laten zich daarbij niet of nauwelijks isoleren. Een te begrijpen, maar gelijktijdig hoogst onbevredigende constatering. Zeker in een samenleving waarin het afleggen van verantwoording voor gevoerd beleid met rasse schreden oprukt. Aan de werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II is daarom verzocht om een meetinstrument te ontwikkelen om achteraf de effecten van de vergroening te kunnen bepalen en daarmee de efficiency van het gevoerde beleid. Op basis van dit verzoek en op basis van de eigen overtuiging van de noodzaak ervan heeft de werkgroep een verkennend onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om zo’n instrument te ontwikkelen. Aan een dergelijk meetinstrument kleven nogal wat complicerende factoren. Kijken we eerst naar het onderzoeksterrein. Dan valt direct de breedte van het beleidsterrein op. Er is geen invalshoek of thema te bedenken of het begrip milieu duikt vroeg of laat op: mobiliteit, ruimtegebruik, wonen, werk, consumeren, energieverbruik. Of het nu gaat om huishoudens of bedrijven. In meer of mindere mate krijgen ze te maken met deze elementen en de opgelegde spelregels van vergroening om verkwisting of andere milieu-uitwassen te beteugelen. Zo is de regulerende energiebelasting vooral gericht op huishoudens en kleine bedrijven, terwijl grondwater- en afvalbelasting meer op bedrijven drukt. Het verschil in bereik van de regelingen is daarmee een tweede complicerende dimensie bij het onderzoek naar de efficiency van maatregelen. Maar ook het evaluatieonderzoek zelf kent zijn complicaties. De grootste struikelblokken blijken tijd, volledigheid en steekproefgrootte. Met name tijd is een belangrijke variabele. De gretigheid om kort na invoering te onderzoeken, levert meestal weinig op. Dat komt omdat het effect van veel vergroeningsmaatregelen via het investeringsgedrag loopt. In de meeste gevallen zijn de uitgezette prikkels niet voldoende om versnelde vervanging van relevante kapitaalgoederen als verwarmingsketels, auto’s of koelkasten af te dwingen. Pas op het moment dat het betreffende artikel wordt ingeruild voor een ander wordt de gebruiker tot milieuvriendelijk gedrag geprikkeld. Dat betekent dat het tempo van de gewenste gedragverandering hiervan afhangt. Een tweede aspect is volledigheid. De vraagstelling bij evaluatie-onderzoeken is erop gericht uit de veelheid van invloeden de specifieke invloed van de betreffende maatregel te isoleren.
47
Daarvoor is veel achtergrondinformatie nodig en moeten veel variabelen voor en na de invoering van de maatregel gemeten worden. Uit de grote behoefte aan informatie volgt een grote behoefte aan waarnemingen. Dit betekent grote steekproeven. Het zal geen verbazing wekken dat veel evaluatie-onderzoeken stranden op deze elementen. Onvoldoende breedte bij de onderzoeksopzet; onvolledigheid van vragenlijsten; onregelmatige metingen of met geringe tussenpozen; een te kleine steekproef; onvoldoende tijd tussen invoering en evaluatie; te weinig aansluiting bij bestaand onderzoek of “ruis” aan het einde van de rit: de maatregel is zo behoedzaam ingevoerd dat de gemeten effecten zo klein zijn dat ze wegvallen in de statistische onnauwkeurigheid van de steekproef. De weg van de onderzoeker is geplaveid met mijnen. Op grond van deze constateringen meent de werkgroep dat beleidsmakers niet wegkomen met het toezeggen van evaluaties, maar dat ze ook aandacht moeten schenken aan de opzet van diezelfde evaluaties. Het gaat er niet alleen om dat er geëvalueerd wordt, maar ook hoe. Om niet beticht te worden van het gooien van de eerste steen, maar deze juist te benutten voor het leggen van een nieuw fundament voor onderzoek, heeft de werkgroep zich afgevraagd of het mogelijk is om op structurele wijze de geschetste tekortkomingen te verminderen. Twee onderzoeksbureau’s hebben opdracht gehad een verkennend onderzoek uit te voeren. Deze kwamen tot de conclusie dat de problemen vooral zitten bij het verzamelen van voldoende data. Als er maar voldoende gegevens voorhanden zijn, blijkt het maken van modellen om analyse te kunnen plegen relatief gemakkelijk. De bureaus kwamen daarom met het voorstel twee nieuwe panelonderzoeken in het leven te roepen, te weten één huishoudenspanel en één bedrijvenpanel. Beide zouden een omvang van circa 5.000 respondenten moeten hebben. De verzamelnaam voor dit project is de Milieugedragsmonitor (MGM). De monitor biedt een infrastructuur voor het stellen van de relevante beleidsvragen. In de ogen van de werkgroep moet deze gefaseerd opgebouwd worden, waarbij het voor de hand ligt om te beginnen met een module over mobiliteit en een module over energiegebruik. Voor deze deelgebieden zijn inmiddels vragenlijsten opgesteld. Op basis daarvan zijn verkennende besprekingen gevoerd met het Centraal Bureau voor Statistiek. Gebleken is dat als het gaat om onderzoek naar het gedrag van huishoudens in het geval van mobiliteit of energiegebruik het CBS in potentie voldoende gegevens in huis heeft. Anders ligt dit bij bedrijven. Vragen naar gedrag en naar bekendheid met maatregelen ontbreken voor deze groep vrijwel vol-
48
ledig. Met een dergelijk vraagstelling bestaat ook weinig ervaring. De problemen bij bedrijven zijn van geheel andere orde dan bij gezinnen: binnen een bedrijf moeten bijvoorbeeld vragen door verschillende mensen ingevuld worden; moeten vragen bij de juiste personen terechtkomen en moet er ook de bereidheid ontwikkeld worden om vragen te beantwoorden. Voor een gedegen oordeel over de haalbaarheid van een bedrijvenpanel is nader onderzoek nodig. Daarom beveelt de werkgroep een pilot-onderzoek aan door het CBS naar de haalbaarheid van een milieugedragsmonitor bij bedrijven, want vertrouwen is goed, maar controle is beter. De advisering van de werkgroep in een notedop
Alhoewel het eigenlijk onmogelijk is om alle genuanceerde conclusies en aanbevelingen van de werkgroep in een één-dimensionale ordening op te nemen, is dat - ter bevordering van overzichtelijkheid en als geheugensteuntje - hieronder toch getracht. De werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel II oordeelt overwegend positief over de hierondergenoemde maatregelen. Hierbij moet worden opgemerkt dat deze positieve aanbeveling in diverse gevallen om verschillende redenen voorwaardelijk is (bijvoorbeeld: invoering alleen zinvol in Europees verband) of meer op de langere termijn gericht is. Voor deze nuanceringen wordt terugverwezen naar de conclusies uit de hoofdstukken. • Verhoging vrijstellingsgrens motorrijtuigenbelasting oude auto’s • Afschaffen vrijstelling motorrijtuigenbelasting oude auto’s met LPG-installatie • Stimuleren geluidarme autobanden • Stimuleren zwavelarme benzine • Invoering van de kilometerheffing • Fiscale gelijktrekking milieukosten bestelwagen met personenauto (stapsgewijs en in nauwe relatie met kilometerheffing) • Internationale belasting op gasolie voor de binnenvaart • Internationale heffing op afgelegde afstand in luchtvaart • Uitbreiding vrijstelling overdrachtsbelasting landbouw (EHS) • Uitbreiding doorschuifregeling stille reserves landbouw (EHS) • Energiepremieregeling voor nieuwbouwwoningen • Groene financiering voor duurzame bedrijfsgebouwen • Belasting op drankverpakkingen • Differentiatie gebruiksvergoeding spoorinfrastructuur • Belasting op niet-duurzaam geproduceerd hout • Invoeren tijdslimiet bij fiscale bodemsaneringsvoorziening • Stimuleren ecoprodukten met lage BTW • Stimuleren oplosmiddelarme verf • Stimuleren afbreekbare smeerolie
49
Het advies van de werkgroep over de verbreding van de energiebelasting naar het grootverbruik is verdeeld gebleven. Voor onderstaande maatregelen geldt dat de werkgroep van mening is dat er eigenlijk nog te weinig kennis voorhanden is om te komen tot concrete advisering en daarnaast dat in sommige gevallen het grootste gedeelte van het benodigde onderzoek zich afspeelt buiten het terrein van de fiscaliteit. • Verbreding energiebelasting naar het grootverbruik • Belasting op afvalwarmte • Stimuleren duurzame energie • Bevorderen optimale brandstofmix • Belasten van brom- en snorfietsen • Bevorderen van schonere motorfietsen • Nationale heffing op starten en landen van vliegtuigen • Openruimteheffing • Belasting op ruimtegebruik • Verlaagd BTW tarief voor duurzame goederen en diensten • Algemeen BTW tarief voor vlees • Uitbreiding duurzame ondernemersaftrek • Belasting op primaire metalen • Belasting op PVC/weekmakers • Belasting op SO2 voor grote vaste bronnen • Belasting op VOS voor grote vaste bronnen/oplosmiddelen • Belasting op minerale input • Belasting op overige broeikaskassen Over de hieronder opgesomde maatregelen is de werkgroep overwegend negatief van oordeel. In voorkomende gevallen was een minderheid van de werkgroep wel positief. Deze minderheidsstandpunten zijn opgenomen in de conclusies van de hoofdstukken in het rapport. • Belasting op non-energetisch gebruik fossiele grondstoffen • Afschaffen verlaagd BTW-tarief op energie voor glastuinbouw • Afschaffen laag REB-tarief voor glastuinbouw • Fiscale gelijktrekking van de taxi met de personenauto • Stimuleren van deelauto’s • Fiscaal bevorderen mobiliteitspakket voor de zakelijke rijder • Fiscale bijtelling zakelijke auto differentiëren naar energielabel • Bijtellingspercentage zakelijke rijder wijzigen • Aanpassen kilometervergoeding zakelijk gebruik privé-auto • Snelheidsbegrenzers in bestelauto’s • Belasten van parkeren bij werkgever • Belasten door het rijk van parkeren op de openbare weg • Heffen van OZB over openbare wegen
50
• • • • • • • • • • • • • • • • •
Selectieve vrijstelling overdrachtsbelasting bij verhuizing naar de omgeving van het werk Werknemersheffing voor het openbaar vervoer Bijdrage werkgever in abonnement woon-werkverkeer Opheffen verschillen in dieselaccijns (mobiele werktuigen) Bevorderen schonere dieseltreinen Belastingvrijstelling op stakingswinst voor landbouwers (EHS) Fiscale stimulering aanleg wandelpaden Opheffen OZB-vrijstelling landbouw Verruimen groenbeleggenregeling voor bodemsanering Bodemsanering bij particulieren aftrekbaar maken voor inkomstenbelasting WOZ-waardering corrigeren voor bodemsanering en energiebesparing OZB tarief varieren naar milieukenmerken Belasting op consumentenvuurwerk Bevorderen waterbesparing bij bierproductie Belasting op diffuse emissies Laag BTW tarief voor onderhoud bos- en natuurgebied Afschaffen vooraftrek BTW bij milieuschadelijke productie
51
