Een nieuw paradigma? Een beschouwing over posities en allianties in ruimtelijke ontwikkelingen Jan Lagerweij – Consensus Gebiedsmanagement 24-09-2014
1. De crisis leidt tot een verschuiving van paradigma De financieel-economische crisis heeft een schok gebracht in veel van onze systemen. Dat geldt zeer zeker ook voor ruimtelijke ontwikkeling, waar het bed flink is opgeschud. Van veel partijen is de positie gewijzigd, soms rigoureus. Nu het stof langzamerhand neer begint te slaan, worden nieuwe verhoudingen in een veranderde arena zichtbaar. Hoe zou het nieuwe landschap van ruimtelijke ontwikkelingen er uit kunnen komen te zien? Als de gestagneerde ruimtelijke ontwikkeling weer op gang komt, welke veranderingen zullen dan tijdelijk en welke zullen structureel blijken? Wie kan, wil, durft en mag er straks een rol vervullen in ruimtelijke ontwikkelingen? Met welke plek en rol in het netwerk en met welke onderlinge relaties en afhankelijkheden? Het is voor alle partijen zaak daar goed over na te denken in het opnieuw positie kiezen en bij het herbevestigen, afronden of sluiten van allianties. En, in het bezinnen op de inhoud van de arrangementen waarmee je je bindt aan samenwerkingspartners, want ook daar zal blijken dat crisis structurele veranderingen heeft veroorzaakt.
2. De sleutelspelers in ruimtelijke ontwikkeling van gebieden. In hoofdlijnen zijn er zes typen sleutelspelers te onderscheiden, die samen sturend waren (en zullen blijven?) in de ruimtelijke ontwikkeling van gebieden.
1
Consumenten/gebruikers Door de vastgoedcrisis is de eindgebruiker weer centraal komen te staan. Dat geldt zeker voor de koopkrachtige vraag in een markt met veel aanbod en beperkte vraag. Deze heeft het voor het kiezen en wordt door andere partijen in de watten gelegd. Echt particulier opdrachtgeverschap (individueel of collectief) groeit – zeker onder groepen professionals en hoger opgeleiden – maar blijft een (forse) nichemarkt. Voor een groter deel van de markt zal een meer vraaggerichte ontwikkeling leiden naar vormen van “maatconfectie” (serieproductie met veel keuze-opties). Mede dankzij internet groeit bij consumenten de betrokkenheid en neemt zelforganisatie toe. Bij sociale huur en koop is er voorlopig minder ruimte voor een vraaggerichte benadering. Met een teruglopend aanbod, stijgende huurprijzen, strenger toelatingsbeleid en matige doorstroming zal betaalbaarheid en het kunnen verkrijgen van een sociale woning domineren boven inhoudelijke wensen. Gemeente/overheden In ruimtelijke ontwikkeling is de gemeente de representant van dé overheid. Een gemeente is voor veel partijen de “voorhoede” namens de overheden, met de burger bindende plannen. Initiatieven kunnen ook van andere overheden komen, maar ook dan is de gemeente vrijwel altijd direct betrokken. Gemeenten (zeker die met meer dan 50.000 inwoners) krijgen een steeds centralere rol, en structureel meer verantwoordelijkheden, o.a. met het nieuwe zorgstelsel. Maar ook door de veranderende taakopvattingen bij andere partijen (vooral corporaties en marktpartijen). Bij de gemeenten groeit hiermee de behoefte aan anders (integraler) werken en het anders structureren van de organisatie. Tegelijk strijden de nieuwe zorgtaken met bestaande ruimtetaken. Deze ontwikkelingen versterken ook de behoefte/noodzaak aan opschalen van gemeenten. In deze collegeperiode die in 2014 is gestart zal de crisis financieel moeten worden afgewikkeld en zullen gedecentraliseerde zorgtaken moeten worden opgepakt en in de organisatie worden ingebed. De ligging in economisch kerngebied of in krimpgebied (of anticipatiegebied) en het al dan niet op de balans hebben van grote grond- en vastgoedeigendommen zal de verschillen tussen gemeenten onderling vergroten. De opgave voor een gemeente die op ontwikkeling is (blijft) gericht verschilt wezenlijk van een gemeente die zich op consolidatie (of krimp) en beheer zal moeten gaan richten. Veel gemeenten worden risico-averser als reactie op een periode van (te) grote risico’s en zullen verschuiven van actief naar faciliterend grondbeleid. Grond-, vastgoed- en gebiedsontwikkeling wordt daarmee meer privaat gestuurd. De gemeente is verantwoordelijk voor het proces, maar is tegelijk vaak ook afnemer van publieke voorzieningen en maatschappelijk vastgoed. De veranderde marktomstandigheden (met meer onderlinge concurrentie) nopen gemeenten tot het meer ruimte bieden aan initiatieven (“ont-regelen”) teneinde (eind)gebruikers te binden. De rol van de overheid in het ruimtelijk domein verschuift deels van regisseur (sturen en kaderstellen) naar moderator (mogelijk maken en procesbewaking). Woningcorporaties Met ca. 1/3 van alle Nederlandse woningen in bezit zijn de corporaties een grote en bepalende speler in de (stedelijke) vastgoed- en gebiedsontwikkeling. Deze rol wijzigt onder invloed van de wetgever die de corporaties dwingt tot een taakversmalling en een terugkeer naar de kerntaken: primair verhuur in sociaal domein, meer verkoop en sloop (m.n. in krimpgebieden), beperking tot DAEBactiviteiten, minder ontwikkelingsactiviteiten (halvering in 2012 tot € 4 miljard), minder
2
leefbaarheidsmaatregelen. De aandacht verschuift daarmee van ontwikkelen naar assetmanagement (met een focus op verduurzaming van de voorraad). De sector is zoekend naar een nieuwe rol, waarbij ze meer dan in de afgelopen periode afhankelijk is van gemeenten, beleggers en ontwikkelaars voor o.a. de verkoop van bezittingen (gronden, woningen, maatschappelijk vastgoed) en voor leefbaarheidsmaatregelen, commerciële huurwoningen en projectontwikkeling. Vastgoedbeleggers In gebiedsontwikkeling zijn Institutionele beleggers actief, veelal gerelateerd aan verzekeraar of pensioenfonds, waar vastgoed één van de drie rendementspijlers is. Binnen de vastgoedportefeuille is een verschuiving zichtbaar van kantoren en retail naar commerciële huurwoningen. Vergeleken met corporaties is het aandeel in woningbezit (nog) klein (2012: 130.000 woningen). Het is een veelal internationaal opererende sector. De bestaande portefeuille is in waarde gedaald en levert lagere huuropbrengsten, maar met kans op herstel, mede door structurele veranderingen in het rijksbeleid (taakafbakening corporaties, huurbeleid, beperking hypotheekaftrek). Uitbreidingen van de portefeuille van institutionele beleggers liggen vooral in het economische kerngebied. Daarbuiten zijn met name particuliere beleggers actief. Vastgoed blijft een belangrijke pijler (deels vanwege de streefverhouding t.o.v. belegging in aandelen en obligaties). De nadruk verschuift naar goed in de markt liggende eindproducten; minder beleggen in grond en minder zelf ontwikkelen. De sector zoekt naar productinnovaties (bijvoorbeeld pensioenfondsen in hypotheekfinanciering; menging van hypotheek, pensioen en verzekering voor langdurige zorg). Ontwikkelaar Diverse groep, die voor eigen rekening en risico opstallen en gebieden ontwikkelde. Door de balansrecessie heeft een forse herstructurering in de sector plaatsgevonden. Ontwikkelen is en wordt door een aantal partijen (banken, beleggers, corporaties) als niet-corebusiness afgestoten. De sector zoekt naar ander verdienmodellen met een lager risico, waarbij meer eigen vermogen nodig is (zonder of minder leverage) en meer zekerheid in de afname van producten wordt gezocht. Het rendement op ontwikkelen wordt hierdoor structureel lager . De rol van ontwikkelaar blijft nodig, mede door de toenemende complexiteit van de opgaven met nieuwe ambities (marktkennis, energie, duurzaamheid, domotica). De ontwikkelaar komt vaker in een opdrachtnemersrol of adviseursrol voor bouwer, belegger, corporatie, gemeente en gebruikerscollectieven. Er is structureel een afname van de vaak innige samenwerkingsvormen, mede door ontvlechting GEMmen en GOMmen tussen publiek en privaat. Vooral in specifieke marktsegmenten blijven er ontwikkelaars voor eigen rekening en risico actief; vaak op kleine tot middelgrote schaal, vanuit een goede eigen vermogen-positie . Suppliers; leveranciers van diensten en producten Zeer diverse groep die zorgdraagt voor het sociaal-commercieel kunnen functioneren van gebieden en gemeenschappen. Hieronder vallen netwerkvoorzieningen (bijv. energie, water, infrastructuur, ICT, e.d.) publieke diensten (zoals zorg, welzijn, onderwijs, sport, etc), commerciële diensten, leisure en retail. Deze groep heeft een intensieve relatie met gemeenten (voor publieke taken) en beleggers. In deze sector is er een grote dynamiek met veel grote en snelle veranderingen en innovaties (verminderd energiegebruik, dalend fysiek winkelaanbod, domotica, meer zelforganisatie in de zorg, 3
minder collectief, meer en langer thuis). Ook hier is er een toename van “maatconfectie”, mede door de mogelijkheden van de techniek. Suppliers blijven ontwikkelaars nodig hebben (complexe gebiedsontwikkeling als vakgebied). Deze groep actoren is bij ruimtelijke ontwikkelingen vaak volgend op en afhankelijk van andere partijen, maar heeft als risicodragende investeerder de potentie om een sterkere positie te krijgen .
3. Een veranderend krachtenveld. Het krachtenveld, zoals we dat van het afgelopen decennium kenden wordt gekenmerkt door een zekere gelijkwaardigheid van alle partijen en – met veel onderlinge interacties – een sterke gerichtheid op samenwerking: alle partijen hadden elkaar nodig en konden hun eigen doelen niet bereiken zonder afspraken. Onderdeel daarvan is een scala aan samenwerkingverbanden en overeenkomsten: PPS-constructies, GOMmen en GEMmen, financierings-, leverings-, huur- en afnameovereenkomsten, CV/BV’s, etc. Belangrijkst verschuivingen in het krachtenveld: •
• •
•
De koopwoningmarkt is voorlopig (en waarschijnlijk structureel) sterk vraag gestuurd; dat geldt veel minder voor de sociale huurmarkt, met een krimpende voorraad sociale huurwoningen. Dit kan leiden tot een toenemend onderscheid tussen hurende en kopende consumenten op een vraaggerichte kopersmarkt en aanbod gedreven sociale huurdersmarkt. Corporaties richten zich (noodgedwongen) merendeels op sociaal verhuur en beheer (beperkte mogelijkheden voor koopwoningen, leefbaarheidsprojecten en wijkvernieuwing) Ontwikkelaar wordt steeds meer doe-ontwikkelaar (ontwikkelt in opdracht van andere partijen i.p.v. op eigen risico); meer opstal- dan gebiedsontwikkelaar; vooralsnog nadruk op goed in de markt liggend “maatconfectie”, naast (collectief) particulier opdrachtgeverschap. Gemeente wordt i.p.v. één van de bepalende spelers in het netwerk, meer centrale speler met een rol als moderator en facilitator. Terughoudender in risico nemen, maar is als verantwoordelijk opdrachtgever/toezichthouder en soms eigenaar van maatschappelijk vastgoed, zorgvoorzieningen en de sociale huursector een zeer bepalende partij (een meespelende 4
•
• •
•
scheidsrechter). De ligging in economische kerngebied of krimpgebied, maar ook de ambities van de individuele gemeente (op ontwikkeling gericht, bijvoorbeeld om draagvlak voor voorzieningen te behouden of op consolidatie en beheer gericht) bepaalt de keuze voor een rol als regisseur, moderator of facilitator. De mate waarin ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden zal meer afhankelijk zijn van gemeentelijke ambitie en initiatieven dan voor de crisis (een beperkte gemeentelijke ambitie wordt minder snel gecompenseerd door marktinitiatieven). Een groeiend verschil tussen economische kerngebieden en krimpgebieden kan een zichzelf versterkend proces worden (zowel in ontwikkelingen als in herstructurering en in waardeontwikkeling). Het aandeel vastgoed blijft een belangrijk onderdeel bij beleggingen; verschuivingen in type vastgoed (meer huurwoningen en zorgvastgoed; teruglopend retail en kantorenmarkt) Kansen op verdere integratie bij de levering van diensten en producten (bedienen van een latente vraag); potentiële versterking van de positie van (sommige) suppliers in het krachtenveld, maar ook veel verschuivingen en uitvallers. Voorlopig nog veel aanbod aan ruimte en beperkte vraag van ruimtegebruikers. Wie investeert bepaalt (beleggers, consumenten en voor een deel suppliers).
4. Paradigma-verschuiving Van alle partijen verandert de rol in meer of minder sterke mate. Maar de veranderingen gaan verder; zijn ingrijpender dan alleen rolverandering. Er is sprake van een verandering van paradigma. Het zijn (deels) andere partijen die investeren, risico dragen en daarmee het al dan niet plaatsvinden en het karakter van ruimtelijke ontwikkelingen bepalen. In de aanbod gestuurde markt van de afgelopen decennia initieerden vooral ontwikkelaars, gemeenten en corporaties de ruimtelijke ontwikkelingen; zij starten veel ontwikkelingen met planvorming, met eigen investeringen en externe financieringen en droegen de (afzet)risico. Als gevolg van de balansrecessie zijn hun investerings- en financieringsmogelijkheden sterk beperkt, zijn ze risicoaverser geworden en is hun afhankelijkheid van kopers, huurders en gebruikers sterk gegroeid.
Afnemen, Kopen, huren Gebruiken
Initiëren, Risico nemen Investeren
5
In een veel meer vraag gestuurde markt kunnen kopers, huurders en gebruikers “met hun voeten stemmen”. Hierin zit de paradigma-verschuiving: voorheen initiërende partijen krijgen een meer intermediaire, faciliterende en dienstverlenende rol; voorheen afnemende partijen nemen een meer leidende en initiërende rol. De investerings- en besliskracht is verplaatst!
Investeren, Risiconemen, Opdrachtgeven
Faciliteren Dienstverlenen
5. Strategisch herpositioneren Om de betekenis van de gewijzigde arena en rollen van verschillende actoren goed te doorgronden, is partij-specifiek een goede analyse nodig, rekening houden met specifieke ruimtelijke en bestuurllijke situatie en omstandigheden. Toch zijn er vanuit de inzichten in deze beschouwing enkele grote lijnen te trekken: • • • • • •
De “ieder voor zich; redden wie zich redden kan” houding is tijdelijk. Zonder samenwerken en het aangaan van allianties worden geen ruimtelijk ontwikkelingen tot stand gebracht. Bepaal (opnieuw) waar je staat en waar je naar toe kunt en wilt. Ga uit van je eigen kracht, maar ben realistisch over je mogelijkheden in de nieuwe context. Ga goed na wie je stakeholders zijn en wat hun (veranderde) positie is; ga (opnieuw) na wat de aard van jou samenwerking met deze stakeholders is of zou moeten zijn. Maak onderscheid in wat moet en wat zou kunnen; besluit van daar uit wat je wilt aanjagen en wat je kunt faciliteren. Kies en biedt van daaruit perspectief aan (potentiële) partners. Bepaal je concurrentiepositie en kies een realistische ambitie Als gemeente bepaal je het speelveld en de spelregels. Ben je “meespelend scheidsrechter” omdat je als gemeente ook eigen belangen hebt te verdedigen, maak dan onderscheid (ook in personen) tussen processturing een projectrealisatie en –onderhandelingen.
Ik sta u graag bij met het analyseren van uw stakeholders en speelveld en met het opstellen van scenario’s voor uw herpositionering en bepalen van uw samenwerkingspartners.
© Jan Lagerweij – Consensus Gebiedsmanagement - 24 september 2014 6
