Trema nr. 10 2010
Sdu Uitgevers Pagina
533
De succesfactoren van de bijzondere voorwaarde en het nieuwe toezicht in de strafrechtketen Een bevestigend antwoord op de vraag of de bijzondere voorwaarde een substantiële positie in het sanctiepalet zal weten te bemachtigen, hangt af van de mate waarin deze voldoet aan de kwaliteits eisen van de strafrechtelijke interventie: snelheid, zekerheid, strengheid en rechtsgehalte. Dat gegeven vormt ook het vertrekpunt voor de inrichting van het nieuwe toezicht van de reclassering op de naleving op de bijzondere voorwaarde.
Michiel van der Veen
1.
Inleiding
Voorwaardelijke sanctiemodaliteiten bieden door het opleggen van bijzondere voorwaarden, bij uitstek het justitiële kader waarbinnen persoonsgerichte aanpak effectief kan zijn. Het kabinetBalkenende IV heeft de afgelopen jaren in het veiligheidsbeleid sterk ingezet op de optimalisering van voorwaardelijke sancties en de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.). In een brief aan de Tweede Kamer schrijft de Staatssecretaris van Justitie hierover: “Een goede – op maat gesneden – invulling van de bijzondere voorwaarden maakt het makkelijker om af te zien van een korte(ere) vrijheidsstraf en aldus de voordelen te incasseren die een extramurale sanctie heeft ten opzichte van de vrijheidsstraf.”1 Hierna zal worden betoogd dat voorwaardelijke modaliteiten (bijzondere voorwaarden) succesvol kunnen zijn, mits aan een aantal condities wordt voldaan. Ten eerste moet een effectieve voorwaardelijke modaliteit – net als de korte vrijheidsstraf en de geldboete – voldoen aan de kwaliteitseisen van de strafrechtelijke interventie: zekerheid, snelheid, strengheid, rechtsgehalte (zie par. 2). Cruciaal onderdeel van het ‘succes van de bijzondere voorwaarde’ is het toezicht op de uitvoering ervan. Hiervoor zijn de drie re-
1 Zie Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 12 juli 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 29 270, nr. 14).
Trema_Artikel_4 533
classeringsorganisaties verantwoordelijk. Het nieuwe ‘design’ van het reclasseringstoezicht is de afgelopen twee jaar ontwikkeld en getest. De invoering ervan vindt nu plaats. De uitgangspunten en varianten van dit nieuwe reclasseringstoezicht worden hierna in paragraaf 3 besproken. Voorts is het van belang dat de bijzondere voorwaarde door de ketenpartners op een zodanige wijze wordt toegepast dat het rendement – tegen de achtergrond van de strafrechtelijke interventie – optimaal is. Wat dit betekent voor het openbaar ministerie, de zittende magistratuur en de reclassering zal in paragraaf 4 worden beschreven. 2. De voorwaardelijke modaliteit als strafrechtelijke interventie De strafrechtketen kan als het productieproces van de strafrechtelijke interventie worden beschouwd, waarvan het effect afhankelijk is van de mate waarin wordt voldaan aan twee optimaliseringsvraagstukken. De eerste is de mate waarin is voldaan aan de kwaliteitseisen van de strafrechtelijke interventie: zekerheid, snelheid, strengheid, rechtsgehalte. De tweede is de optimale verdeling over de doelgroepen van de strafrechtelijke interventie: dader, poten tiële daders en conformisten.2
2 D.W. Steenhuis, Doelmatigheid van de strafvervolging, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid, 1988, p. 9.
25-11-2010 15:02:11
534
Pagina Sdu Uitgevers
Een vonnis met (een) bijzondere voorwaarde(n) kan worden beschouwd als een strafrechtelijke interventie. Hoewel altijd het gevolg van een strafrechtelijke beslissing, kan het toezicht zelf niet als strafrechtelijke interventie worden beschouwd. Het is ondersteunend aan en verbonden met de uitvoering van de bijzondere voorwaarde en wel op een zodanige wijze dat het voor de hand ligt dat de kwaliteitseisen voor de strafrechtelijke interventie ook gelden voor het toezicht. Voor wat betreft de positionering van deze strafrechtelijke interventie (voorwaardelijke modaliteit) kan worden gezegd dat deze – in combinatie met de dreiging van detentie en het bijbehorende toezicht – een volwaardig alternatief voor de (korte) onvoorwaardelijke vrijheidstraf moet zijn. De algehele opvatting in de literatuur is dat het effect van de strafrechtelijke interventie groter wordt naarmate de zekerheid dat een interventie plaatsvindt toeneemt. Dat betekent dat de uitvoering van de bijzondere voorwaarde moet plaatsvinden zoals opgelegd. Daarnaast is de snelheid waarmee de reactie plaatsvindt van belang. De achterliggende gedachte daarbij is dat hoe sneller dat gebeurt, hoe groter het gedragsbeïnvloedend karakter is. De uitvoering van de bijzondere voorwaarde moet dus binnen een zo kort mogelijke termijn na oplegging worden gestart. De derde kwaliteitseis in rij is de strengheid ofwel proportionaliteit van de interventie. Ten slotte is er de vierde kwaliteitseis: het rechtsgehalte van de strafrechtelijke interventie. Daaronder vallen alle aspecten van het strafrechtelijk optreden waarin de samenleving tot uitdrukking wil brengen dat ze weliswaar criminaliteitsbestrijding wil, maar niet tegen elke prijs. De overheid heeft bevoegdheden om op te treden tegen personen die de wet hebben overtreden of daarvan worden verdacht worden, maar de uitoefening daarvan is aan grenzen gebonden. De vier kwaliteitsaspecten moeten in onderling verband worden beschouwd. Reductie van rechtsgehalte ten gunste van bijvoorbeeld de snelheid levert niet automatisch een groter effect op omdat de geloofwaardigheid van strafrechtelijk optreden daardoor kan worden aangetast en het effect ervan (in termen van gedragsbeïnvloeding) juist kan worden verminderd. Het strafrecht is een instrument voor ordening van de samenleving. Objecten van gedragsbeïnvloeding zijn niet alleen de daders, maar evenzeer potentiële wetsovertreders en degenen die de onderliggende norm van de betreffende strafbepaling hebben geïnternaliseerd (conformisten). Een optimaal gedragsbeïnvloedend effect wordt bereikt wanneer de inspanningen van de strafrechtketen (zie hierna) evenwichtig zijn verdeeld over de doelgroepen en niet op een ervan zijn geconcentreerd. Het voorgaande kan worden geïllustreerd aan de hand van veelvoorkomende criminaliteit, bijvoorbeeld diefstal van fietsen. Geringe aandacht voor dergelijke delicten kan ertoe leiden dat de norm ‘Gij zult niet stelen’ ter discussie wordt gesteld. Daarnaast is het mogelijk dat op andere terreinen het conformisme wordt (her) overwogen. Ook de groep potentiële daders van dergelijk gedrag neemt bij geringe aandacht toe. In een situatie waarin een zeer groot aandeel van de normschendingen werd gevolgd door een interventie, worden de belangen van de andere doelgroepen gediend
Trema_Artikel_4 534
Trema nr. 10 2010
Reductie van rechtsgehalte ten gunste van bijvoorbeeld de snelheid levert niet automatisch een groter effect op omdat de geloofwaardigheid van strafrechtelijk optreden daardoor kan worden aangetast.
door bestraffing van de dader en wordt er een soort ‘3-in-1-pakket’ geleverd. Echter, het aantal normschendingen dat ongestraft blijft is dermate hoog, dat de schaarste in de capaciteit afzonderlijke aandacht vergt voor de belangen van de verschillende doelgroepen. Schematisch kan het voorgaande als volgt in een matrix worden weergegeven (zie fig. 13): Daders Potentiële daders Conformisten Zekerheid Strengheid Snelheid Rechtsgehalte Figuur 1. Schematische weergave van het verdelingsvraagstuk bij de strafrechtelijke interventie
3. Het ‘design’ van het nieuwe toezicht op de naleving van bijzondere voorwaarden 3.1
Aanleiding en opdracht van de staatssecretaris
De aanleiding voor het ontwikkelen van een nieuw reclasseringstoezicht is gelegen in verschillende oorzaken. Zo was er al enige tijd een professionaliseringslag gaande bij de reclasseringsorganisaties.4 Het feit dat zich enkele incidenten met ondertoezichtgestelden voordeden, waarover ook in de media werd bericht en het verschijnen van (kritische) onderzoeksrapporten,5 heeft ongetwijfeld een versnelling van het proces ten gevolge gehad. De opdracht van de (toenmalig) staatsecretaris Albayrak bij de ontwikkeling van het nieuwe toezicht (voor zover hier van belang) luidde: -- Ontwikkel een aantal varianten van reclasseringstoezicht die zijn afgestemd op nader omschreven bijzondere voorwaarden en de risico’s rond de naleving ervan. Intensiteit, mate en soort controle alsmede de mate van stimuleren en motiveren (agogi3 Steenhuis, a.w., p. 11. 4 Naast het Programma Redesign Toezicht – waarin een nieuwe aanpak voor het reclasseringstoezicht is ontwikkeld – is het Programma Advies uitgevoerd waarin de adviesfunctie van de reclassering werd verbeterd. Tevens zijn er nieuwe diagnostische instrumenten ontwikkeld. 5 Zie hiervoor o.m. M. Abraham, B. van Dijk, & M. Zwaan, Inzicht in toezicht. De uitvoering van toezicht door de reclassering, Amsterdam: DSP-groep, WODC 2007, p. 65 e.v.
25-11-2010 15:02:12
Trema nr. 10 2010
sche elementen) vormen hiervan de variabelen. -- Maak een voorstel van afspraken/protocollen met betrekking tot het geven van waarschuwingen, opvolgingsafspraken en rapportage en de daarbij voorgestelde termijnen; bijzondere aandacht hierbij verdient de verantwoordelijkheidsverdeling met het openbaar ministerie. De opdracht om de eenduidigheid van toezicht te vergroten heeft geleid tot standaardisatie en vormgeving van processen. In wezen een proces van het rationaliseren van systemen zoals dat op vele terreinen gebeurt, waarbij over het algemeen vier dimensies een belangrijke rol spelen: efficiency, beheersbaarheid, voorspelbaarheid en control.6 Uiteraard is het rationaliseren van systemen geen doel op zich. Het faciliteert de eenduidigheid, continuïteit, intensiteit, adequate verdeling van de schaarste van capaciteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij de uitvoering van toezicht. Een tweede gevolg was dat verbinding werd gemaakt met de onderliggende beleidstheorie/programmatheorie, gebaseerd op factoren uit de ‘what works’-literatuur en specifieke factoren voor reclasseringstoezicht. Samengevat bestaat deze theorie eruit, dat het stellen van een diagnose (van het risico op recidive, risico op schade, criminogene factoren en responsiviteit) leidt tot het indiceren van bijzondere voorwaarden en inzicht in de benodigde intensiteit en inhoud van het toezicht. De inhoud van het toezicht bestaat uit een combinatie van controle en begeleiding. Een advies op grond van de diagnose, door de reclassering, leidt tot het opleggen van specifieke bijzondere voorwaarden door de opdrachtgever. Het controleren (sec) van het nakomen van bijzondere voorwaarden leidt tot schadebeperking en gedragsverandering op de korte termijn. Controle in combinatie met begeleiding (stimuleren en motiveren om aan de bijzondere voorwaarde te voldoen en het wegnemen van belemmeringen) leidt tot gedragsverandering op langere termijn en uiteindelijk tot recidivevermindering. Mochten de bijzondere voorwaarden tijdens het toezicht overtreden worden, dan wordt beoogd snel in te grijpen en passende maatregelen toe te passen.7 3.2
Uitgangspunten en varianten
De hiervoor omschreven verbinding van logica’s (rationaliseren van systemen met de programmatheorie van toezicht) heeft geleid tot een aantal uitgangspunten en varianten van het ‘design’ van het nieuwe reclasseringstoezicht. Deze worden hierna toegelicht. De bijzondere voorwaarde kan in verschillende fasen van de strafrechtketen – opsporing, vervolging, berechting en executie – worden opgelegd. Zo is er (bijvoorbeeld) de schorsing van de voorlopige hechtenis, het kader van de voorwaardelijke veroordeling, detentiefasering en de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.). Het eerste uitgangspunt van het nieuwe toezicht op de naleving van bijzondere voorwaarden is dat het voor de inrichting en uitvoering ervan in beginsel niet uitmaakt in welke fase van de strafrechtketen het toezicht wordt uitgevoerd.
6 G. Ritzer, The McDonaldization of society, Thousand Oaks (CA): Pine Forge 1996, p. 9. 7 J. Plaisier, & S. Pellekamp, Planevaluatie toezicht, Amsterdam: WODC 2009, p. 57.
Trema_Artikel_4 535
Sdu Uitgevers Pagina
535
Bij de inrichting en de uitvoering van het toezicht waren tot voor kort de verschillende doelgroepen leidend. Voorbeelden hiervan zijn de veelplegers en tbs’ers. Bij elke nieuwe doelgroep werden nieuwe processen ingericht, werkinstructies gemaakt en afspraken met opdrachtgevers gemaakt. Hierdoor ontbrak het onder meer aan eenduidigheid en nam de kans op fouten toe. Voor de inrichting en (intensiteit) van uitvoering van het nieuwe toezicht is – in plaats van de doelgroep – het risico op recidive en de kans op schade en/ of letsel en onttrekking aan het toezicht leidend. Het uitgangpunt is dat binnen de geformuleerde standaards alle doelgroepen bediend kunnen worden. Het onderscheid ten aanzien van de bestaande doelgroepen wordt uitgedrukt in de inhoud van de interventies en afspraken (contactfrequentie, behandeling, gedragsinterventies en begeleidingsactiviteiten). Dat is het tweede belangrijke uitgangspunt. Het derde uitgangspunt heeft betrekking op de continuïteit van toezicht. In het traject dat de onder toezicht gestelde doorloopt is continuïteit essentieel en een belangrijke voorwaarde voor effectiviteit. Die continuïteit wordt ingebouwd in het proces van toezicht. Het vierde uitgangspunt is dat de intensiteit van het toezicht wordt bepaald door het risico. De inzet van controle en begeleiding is afhankelijk van het risico op recidive en de kans op schade en/of letsel en onttrekking aan het toezicht (‘resources follow risk’). De drie niveaus waarin het toezicht is onderverdeeld zien er op hoofdlijnen als volgt uit: Niveau 1: -- starten met minimaal elke drie weken meldplicht: face-to-face contact; -- geen drugs- of alcoholverbod; -- geen locatie ge- en verbod; -- geen inzet van elektronische controlemiddelen; -- geen noodzaak tot contact in de thuissituatie. Niveau 2: -- starten met minimaal elke twee weken meldplicht: face-to-face contact; -- in begin minstens elke twee maanden bezoek in de thuissituatie; -- maandelijks onaangekondigde controle op alcohol- en drugsgebruik (indien als bijzondere voorwaarde opgelegd); -- inschakeling formele en informele netwerken; -- eventueel elektronische controle: retrospectief. Niveau 3: -- elke week meldplicht: face-to-face contact; -- elke maand bezoek in de thuissituatie; -- wekelijks onaangekondigde controle op alcohol- en drugs gebruik (indien als bijzondere voorwaarde opgelegd); -- inschakeling formele en informele netwerken; -- eventuele elektronische controle: zo nodig via GPS en de klok rond; -- elke drie maanden evaluatie en rapportage aan de opdracht gever.
25-11-2010 15:02:12
536
Pagina Sdu Uitgevers
Afhankelijk van de door de rechter opgelegde bijzondere voor waarde(n) en de inschatting van het risico op recidive en de kans op schade en/of letsel en onttrekking aan het toezicht, wordt voor een bepaalde uitvoeringsvariant van toezicht gekozen. 3.3
Positie toezicht versterkt
Met de komst van de nieuwe wetgeving rondom de voorwaardelijke modaliteiten8 wordt de positie van het nieuwe toezicht op drie punten versterkt. Ten eerste door de nieuwe definitie van toezicht. Deze luidt als volgt: “Toezicht is controle op het nakomen van door OM, ZM en DJI opgelegde (bijzondere) voorwaarden en het signaleren van een dreigende overtreding, het stimuleren en motiveren van een veroordeelde om zich aan de (bijzondere) voorwaarde te houden.” Dat betekent dat er in de meerderheid van de gevallen alleen een (bijzondere) voorwaarde kan worden opgelegd als dat in combinatie met een toezicht gebeurt. Dat leidt tot een sterke(re) positie van het reclasseringstoezicht in de strafrechtketen dan tot op heden het
8 Kamerstukken II 2009/10, nr. 32319, Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met wijzigingen van de regeling van de voorwaardelijke veroordeling en de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling.
Trema_Artikel_4 536
Trema nr. 10 2010
geval is. Of deze sterkere positie daadwerkelijk kan worden benut, hangt in hoge mate af van de waardering van de afnemers van het nieuwe toezicht: in de eerste plaats de rechters en officieren van justitie. Of – in andere woorden – de reclassering ‘value for the buyers’ kan creëren. Dit uitgangspunt wordt hierna nader uitgewerkt tot een ‘crucial question in determining profitability’: “The crucial question in determing profitability is whether firms can capture the value they create for buyers, or whether this value is competed to others. Industry structure determines who captures the value.”9 De bijzondere voorwaarde(n) met het bijbehorende toezicht moet voor de samenleving (‘buyers’) een aantrekkelijker alternatief zijn/ blijven dan andere strafrechtelijke interventies, zoals (korte) vrijheidsstraf of de geldboete. Dat het kan verkeren in de wereld binnen en buiten de strafrechtketen blijkt ook uit de gewijzigde opvattingen over de taakstraf.10 Ten tweede is het aantal beschikbare bijzondere voorwaarden gestegen van vijf naar veertien. Voor het toezicht betekent deze kwan-
9 M.E. Porter, Competitive advantage. Creating and sustaining superior performance, New York: Free Press 1985, p. 9 e.v. 10 In media – onder meer in VARA/NPS-programma ‘Zembla’ van 14 oktober 2007 – is verschillende keren kritiek geuit op de toepassing van de taakstraffen. In 2009 heeft dat geleid tot een wetsvoorstel om de mogelijkheden voor het opleggen van een taakstraf voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijven te beperken.
25-11-2010 15:02:16
Trema nr. 10 2010
titatieve en kwalitatieve groei van beschikbare bijzondere voorwaarden een versterking van de positie in de strafrechtketen. Ten slotte bepaalt de rechter in het vonnis – veel meer dan voorheen – de inhoud van de bijzondere voorwaarde en daarmee het doel van het toezicht. Een voorbeeld kan dat illustreren. Tot op heden verschenen er veel vonnissen met daarin de passage dat de onder toezicht gestelde zich moest houden aan de aanwijzingen van de reclassering “ook als dit inhoudt een behandeling”. Als het om welke reden dan ook niet tot een behandeling kwam hoefde – zonder dat daarmee de wet werd overtreden – de rechter het vonnis niet meer onder ogen te krijgen. In de nieuwe situatie wordt bij het niet uitvoeren van een bij bijzondere voorwaarde opgelegde behandeling, terugkoppeling naar het openbaar ministerie verwacht en kan tenuitvoerlegging volgen. 4. Het optimale rendement van de bijzondere voorwaarde in de strafrechtketen De nauwe relatie van het (nieuwe) toezicht met de bijzondere voorwaarde maakt het interessant na te gaan welke factoren het succes van beide gaan bepalen. Uiteraard tegen de achtergrond van de eerder genoemde kwaliteitseisen van de strafrechtelijke interventie. Hierna worden – chronologisch – de stappen van het toezicht en de bijzondere voorwaarde door de strafrechtketen gevolgd. 4.1
Diagnose en advies aan de opdrachtgever
Door de reclassering wordt geobjectiveerd vastgesteld in welke mate er een recidiverisico bestaat en op welke domeinen dit zich aftekent (RISc), wat de kans op schade en/of letsel is en de kans op uitval in het traject. Met name het risiconiveau voor de kans op schade is van belang voor de inrichting van de controleactiviteiten in het toezicht. Bij een hoog risico hoort een intensieve controle (‘resources follow risk’). Op basis van de diagnose moet een vertaling van de aanpak in een voorstel voor bijzondere voorwaarden plaatsvinden. Aantal en soort bijzondere voorwaarden De huidige keuze van en het aantal bijzondere voorwaarden zoals vastgelegd in voorstel van wet kan als tamelijk conservatief worden aangemerkt. Er is uitgegaan van de bijzondere voorwaarden die nu al – via een andere justitiële titel – worden gebruikt.11 Voor succesvolle resultaten (output) van de strafrechtketen is maximale sturing op de input van belang. Om die reden zouden de reclassering en het openbaar ministerie de bijzondere voorwaarden als terrein van innovatie moeten benoemen. Dat betekent systematisch nagaan welke andere bijzondere voorwaarden denkbaar zijn, hoe die precies zouden moeten worden geformuleerd en hoe die, gezien die formulering, ook het beste en het gemakkelijkst zouden kunnen worden gecontroleerd.12 Indicatiestelling De keuze of er een bijzondere voorwaarde moet worden geadviseerd aan het openbaar ministerie en de rechter, en zo ja welke, 11 Aldus de Staatssecretaris van Justitie in een brief aan de directeur van de Reclassering Nederland d.d. 3 augustus 2007. 12 Als voorbeeld kan in dit verband worden gedacht aan een (nieuwe) bijzondere voorwaarde die betrekking heeft op het verbod om een creditcard te gebruiken.
Trema_Artikel_4 537
Sdu Uitgevers Pagina
537
De inzet van controle en begeleiding is afhankelijk van het risico op recidive en de kans op schade en/of letsel en onttrekking aan het toezicht.
ligt bij de reclassering. Daar vindt de indicatiestelling plaats. De reclasseringswerkers worden geacht een aantal afwegingen mee te nemen, zoals: relatie met het delict, uitvoerbaarheid, handhaving, proportionaliteit, draagkracht, recidivebeperking, samenhang en consistentie. In de huidige situatie is het uitsluitend de reclassering die – op basis van de diagnose – in het advies aan het openbaar ministerie aangeeft welke bijzondere voorwaarden in casu moeten worden opgelegd. Het is de vraag of deze situatie wenselijk is. Het rekwireren en opleggen van bijzondere voorwaarden maakt deel uit van het strafvorderings- en straftoemetingsbeleid. Dat betekent dat voldaan moet worden aan belangrijke beginselen die hieraan ten grondslag liggen, zoals rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Ofwel, in vergelijkbare gevallen, onder vergelijkbare condities moeten dezelfde bijzondere voorwaarden worden gerekwireerd en opgelegd. Deze beginselen vragen om een meer rationele benadering van strafvordering en straftoemeting. Bij het openbaar ministerie maakt men al lang gebruik van een beslissingsondersteunend systeem (BOS-Polaris) waarbij de te vorderen straf in richtlijnen is vastgelegd en het systeem het bepalen daarvan ondersteunt.13 Ook wordt in strafkamers van rechtbanken in toenemende mate gebruikgemaakt van oriëntatiepunten voor de straftoemeting.14 Het advies met bijzondere voorwaarden van de reclassering aan het openbaar ministerie is een afgeleide bevoegdheid van het vorengenoemde. Dat betekent dat – vanwege rechtsgelijkheid en rechtszekerheid – dit ‘Freies Ermessen’ van de reclasseringswerker tot aanvaardbare proporties moet worden teruggebracht en moet worden ingebed binnen een context of richtlijnen die bij het openbaar ministerie aan het strafvorderingbeleid ten grondslag liggen. Het lijkt onmogelijk – en mag eigenlijk zonder hulpmiddelen ook niet van individuele reclasseringswerkers gevraagd worden – dat zonder deze richtlijnen de vereiste rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bereikt kan worden. Dat kan bijvoorbeeld bij vrijheidsbeperkende bijzondere voorwaarden verstrekkende gevolgen hebben. Zo kan in het ene arrondissement in bepaalde gevallen als bijzondere voorwaarde een gebiedsverbod met GPS (satelliettoezicht) standaard geadviseerd en gerekwireerd worden, terwijl daarvan in andere ar13 Het BOS-polaris is een ondersteunend systeem bij de toepassing van richtlijnen voor strafvordering. Het doel hiervan is om in vergelijkbare zaken hetzelfde uitgangspunt van denken te hanteren. 14 Bij de straftoemeting kan de rechter gebruikmaken van twee landelijk ontwikkelde instrumenten: de oriëntatiepunten straftoemeting en de databank consistente straftoemeting.
25-11-2010 15:02:16
538
Pagina Sdu Uitgevers
rondissementen – op basis van andere afwegingen – geen sprake van is. Voorts bestaat het risico dat het ontbreken van een door het openbaar ministerie geïnitieerde context voor het adviseren van bijzondere voorwaarden in de praktijk leidt tot een afnemend vertrouwen in de bijzondere voorwaarde. Dat zal het geval zijn bij veelvoorkomende discrepantie tussen het advies van de reclassering en de eis van de officier van justitie ter terechtzitting. 4.2
Vonnis/besluit met bijzondere voorwaarden
De rol van de rechter De gewenste toename van bijbehorende bijzondere voorwaarden kan een mogelijke verandering bewerkstelligen in de – tot nu toe terughoudende – houding van rechters ten opzichte van de executie. In de huidige situatie houdt de rechter, zowel bij de algemene als bij de bijzondere voorwaarde, ruime afstand van de activiteiten van de reclassering en van de executie in het algemeen.15 De vraag is of dat zo kan blijven. De concretisering en de individualisering (maatwerk) van de (bijzondere) voorwaarde dwingen als het ware tot belangstelling voor het effect ervan. Overigens is maatwerk bij andere sancties, zoals de vrijheidsstraf en de taakstraf, ook aan de orde. Daar vindt echter, afgezien van de tbs-maatregel, geen terugkoppeling plaats zoals dat in ieder geval bij de ‘mislukte’ bijzondere voorwaarden het geval zal zijn. De reclassering zal het niet voldoen aan een bijzondere voorwaarde weliswaar in eerste instantie rapporteren aan het openbaar ministerie, maar de kans dat de rechter hiervan kennis neemt is bijzonder groot. Het openbaar ministerie zal immers in de overgrote meerderheid van die gevallen de rechter opnieuw inschakelen, om hetzij de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke vrijheidsstraf te vorderen, hetzij in overleg te bepalen welke andere reactie gepast is. De rechter krijgt op die manier een soort terugkoppeling, die hij bij weinig andere sancties (wellicht met uitzondering van de voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid) ontvangt en wordt daardoor toch ook met de kwaliteit van zijn aanvankelijke keuze geconfronteerd.16 Een dergelijk systeem van feedback is goed vanuit het perspectief dat de kwaliteit van de interventies in termen van recidivevoorkoming op termijn alleen beter wordt als men leert van minder geslaagde beslissingen. Niet in individuele gevallen, maar over een brede range van (nieuw) toe te passen bijzondere voorwaarden. De rechter wordt hierbij geholpen door de toegenomen transparantie van de inhoud van de drie nieuwe toezichtvarianten. Anders dan voorheen is de inhoud van het toezicht niet langer een ‘black box’: er zijn drie pakketten van toezicht, afgestemd op het risico op recidive en kans op schade en/of letsel. Elk met een genormeerde intensiteit van inzet van controlemiddelen en begeleidingsactiviteiten. Dat betekent dat de rechter voorafgaand aan iedere beslissing om een bijzondere voorwaarde op te leggen, een vrij duidelijk beeld 15 Vgl. Justitiële Verkenningen, 2000, nr. 4 en (onlangs) de gezinsmoord in Zierikzee waar de persrechter expliciet aangaf dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering/executie van het vonnis elders lag. 16 D.W. Steenhuis, Toezicht door de reclassering. Een beleidsnotitie, Den Haag: 2007.
Trema_Artikel_4 538
Trema nr. 10 2010
kan hebben van wat voor soort toezicht daarop volgt. Hij zal dus de afweging kunnen en moeten maken of dat in een bepaalde casus in het kader van voorkoming van recidive volstaat, of dat mogelijk een andere sanctie in dat bepaalde geval prevaleert. Met de opmars van bijzondere voorwaarden is ook de vraag waar de verantwoordelijkheid voor de voorkoming van recidive in de strafrechtketen thuishoort, interessant geworden. Zowel in de brief van de Staatsecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer17 als in de missie van de reclassering18 wordt een direct verband gelegd tussen de activiteiten van de reclassering (het toezicht) en het voorkomen van recidive. Hierbij kan een kanttekening worden geplaatst. Immers, op het voorkomen van recidive is primair de uitvoering van de bijzondere voorwaarde gericht. Deze wordt niet door reclassering, maar door de rechter opgelegd. Uiteraard met de kanttekening dat – zoals hiervoor aangegeven – er in de strafrechtketen sprake is van een gezamenlijk productieproces van de strafrechtelijke interventie. Wel kan worden gesteld dat de verantwoordelijkheid van de reclassering veel meer verschuift in de richting van een adequate uitvoering van het toezicht op de naleving van de specifieke aan een verdachte opgelegde bijzondere voorwaarde. 4.3
Uitvoering toezicht
Veranderde professionaliteit van de reclassering In de huidige situatie, waarin meestal naast de algemene voorwaarde uitsluitend de bijzondere voorwaarde “zich richten naar de aanwijzingen van de reclassering” wordt opgelegd, heeft de reclassering veel ruimte om de inrichting van het toezicht te bepalen. Het lijkt waarschijnlijk dat hierin veranderingen zullen optreden, als het openbaar ministerie en de zittende magistratuur beschikken over een (uitgebreide) set van goed uitvoerbare bijzondere voorwaarden. Deze zullen – veel meer dan voorheen – richting geven aan de uitvoering van een toezicht. De focus van de reclassering in de uitvoering van het toezicht zal gericht moeten zijn op de randvoorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de bijzondere voorwaarde.19 Daar schuilt overigens een risico voor het succesvol werken met bijzondere voorwaarden. Veel behandelinstellingen en instanties kennen (soms aanzienlijke) wachtlijsten. Het is een onwenselijk scenario als de reclassering met enige regelmaat terug moet naar de rechter met de boodschap dat de bijzondere voorwaarde niet is uitgevoerd omdat de betreffende behandelinstelling of instantie geen capaciteit had. Overtreding van de voorwaarden Een snelle, geloofwaardige reactie op een (dreigende) overtreding van een bijzondere voorwaarde is cruciaal voor een geloofwaardige handhaving van de rechtsorde. Dat betekent dat het openbaar ministerie altijd wordt geïnformeerd in geval van een overtreding van de bijzondere voorwaarde en aanwijzingen van een gesignaleerd risico, waardoor overtreding dreigt.
17 Zie eerder genoemde brief Staatssecretaris van Justitie d.d. 3 augustus 2007. 18 Vgl. website Reclassering Nederland en SVG (www.reclassering.nl en www.svg.nl). 19 De begeleidingsactiviteiten zijn vastgelegd in protocollen: Motiveren en stimuleren, Plannen en monitoren, Praktische hulp, Systeemgericht werken, Ondersteunen, Arrangeren zorg of dienstverlening, Psycho-educatie, Outreachend werken, Casusregie.
25-11-2010 15:02:16
Trema nr. 10 2010
Tot op heden werd het openbaar ministerie tijdens de uitvoering van een toezicht vrijwel alleen geraadpleegd als er sprake was een mislukken van een toezicht. Daarna werd een administratief proces in gang gezet dat leidde tot een verzoek aan de rechter om tenuitvoerlegging van het voorwaardelijke sanctie te gelasten. In een frequent tussentijds contact tussen de reclassering en het openbaar ministerie over het verloop van het toezicht was niet voorzien. Bij het nieuwe toezicht is naast het regulier proces toezicht een (nieuw) proces gedefinieerd: naleving. Dat luidt als volgt: naleving is de verzameling van activiteiten die volgt op (dreigende) overtreding van bijzondere voorwaarden en het niet opvolgen van de op de gedragsvoorwaarde gebaseerde aanwijzingen die gelden binnen het toezicht. Binnen het openbaar ministerie is – mede als gevolg van deze ontwikkeling – ervoor gekozen het aantal contactpersonen (interfaces) voor de reclassering te beperken.20 Dat geeft (onder meer) als voordelen: beperking van het aantal contactmomenten, contacten zijn overzichtelijk en gestroomlijnd en verhogen van de slagvaardigheid.21 In de testfase van het nieuwe toezicht had deze werkwijze in een aantal gevallen tot gevolg dat bij overtreding van de voorwaarden de tenuitvoerlegging binnen enkele weken plaatsvond. Invulling opdrachtgeverschap Door de aanwezigheid van een vast contactpersoon bij het openbaar ministerie tijdens de uitvoering van toezicht krijgt de formele verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie in de praktijk (materiële) invulling. Hiervan zijn naar mijn opvatting positieve effecten te verwachten. Zo kan het openbaar ministerie tijdens het toezicht eerder en vaker bij afwegingen rondom de uitvoering ervan worden betrokken. De rol van het openbaar ministerie als opdrachtgever krijgt – als het ware – een duidelijker gezicht. 5.
Tot slot
In dit artikel is de vraag aan de orde gesteld onder welke condities de bijzondere voorwaarden in de strafrechtketen succesvol kunnen zijn. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen randvoorwaardelijke condities en (meer specifieke) condities die betrekking hebben op de wijze waarop met bijzondere voorwaarden wordt gewerkt. De eerste randvoorwaardelijke conditie is dat de ketenpartners gezamenlijk in staat zullen zijn succesvolle voorwaardelijke modaliteit ‘te produceren’: een strafrechtelijke interventie die aan de kwaliteitseisen zekerheid, snelheid, strengheid en rechtsgehalte voldoet en daarnaast voldoende ‘value for buyers’ oplevert om te kunnen concurreren met de (korte) vrijheidsstraf. De tweede randvoorwaardelijke conditie is een modelgetrouwe uitvoering van het ‘design’ van het nieuwe toezicht op de naleving van de bijzondere voorwaarde. Het nieuwe toezicht is het antwoord op verschillende onderzoeken die zijn uitgevoerd naar de knelpunten in de uitvoeringspraktijk. De onderliggende beleidstheorie/programmatheorie is gebaseerd op factoren uit de ‘what works’-literatuur en specifieke factoren voor reclasseringstoezicht. Door de keuze voor standaardisatie en vormgeving van processen kan de eenduidigheid van de uitvoeringspraktijk aanzienlijk worden vergroot. Voorts zijn er condities die betrekking hebben op de wijze waarop
Sdu Uitgevers Pagina
539
met bijzondere voorwaarden wordt gewerkt. Een goede – op maat gesneden – invulling van de bijzondere voorwaarde op het niveau van de individuele casus, zoals gewenst door de Minister van Justitie, vraagt met name goed samenspel tussen reclasseringswerkers, officieren van justitie en rechters. In de fase van diagnose en advies betekent dat verder (systematisch) nadenken over het aantal en soorten van bijzondere voorwaarden die kunnen worden toegepast: succesvolle resultaten (output) van de strafrechtketen betekent maximale sturing op de input. Voorts is van belang dat – in het kader van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid – het ‘Freies Ermessen’ van de reclasseringswerker met betrekking tot de advisering van bijzondere voorwaarden tot aanvaard bare proporties wordt teruggebracht. Dat kan door inbedding binnen een context of richtlijnen die bij het openbaar ministerie aan het strafvorderingbeleid ten grondslag liggen. In de fase van het vonnis/besluit zal een toename van het werken met bijzondere voorwaarden naar verwachting leiden tot meer belangstelling van rechters voor de executie: de concretisering en individualisering (maatwerk) dwingen als het ware tot belangstelling voor het effect ervan. Bovendien krijgt de rechter bij een eventuele vordering tot tenuitvoerlegging feedback die tot op heden bij andere sancties – met uitzondering van de voorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid – ongewoon is. Een dergelijk systeem van feedback kan behulpzaam zijn vanuit het perspectief dat de kwaliteit van interventies in termen van recidivevoorkoming alleen beter wordt als men leert van minder geslaagde beslissingen. Ten slotte kan worden gesteld dat de taak van de reclassering verschuift van het voorkomen van recidive in de richting van een adequate uitvoering van het toezicht op de naleving van de specifieke aan een verdachte opgelegde bijzondere voorwaarde. In de fase van de uitvoering van het toezicht lijkt er sprake te zijn van een veranderende professionaliteit van de reclassering. De beschikbaarheid bij het openbaar ministerie en de rechter van een (uitgebreide) set van bijzondere voorwaarden zal – veel meer dan voorheen – richting geven aan de uitvoering van een toezicht. De focus in de uitvoering van het toezicht zal naar verwachting gericht zijn op het realiseren van de randvoorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de bijzondere voorwaarde.
Mr. M. van der Veen MPM is senior adviseur publieke sector bij Resources Global Professionals en werkt vooral binnen de strafrechtketen. Hij is door de Reclas sering aangetrokken om het Programma Redesign Toezicht te leiden tot medio april 2010. In dat programma was hij verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het (nieuwe) reclasseringstoezicht.
20 Aanwijzing Keten advies, toezicht en naleving van voorwaardelijke sancties, p. 10 e.v. 21 C.T.B. Ahaus, & W. Swinkels, Reactie Redesign Toezicht 3RO proces Naleving, Apeldoorn: TNO Management Consultants 2009.
Trema_Artikel_4 539
25-11-2010 15:02:16
