De prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen Sien Winters Gerard van Bortel Wouter Van Dooren Lode Smets

De prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen Sien Winters Gerard van Bortel Wouter Van Dooren Lode Smets

foto

Auteurs: Sien Winters Gerard van Bortel Wouter Van Dooren Lode Smets Datum: 31 maart 2010 Verantwoordelijke uitgever: Steunpunt Ruimte en Wonen Kasteelpark Arenberg 51 bus 2429 - 3001 Heverlee Tel: +32 (0)16/32 13 36 Email: [email protected] ISBN 000-00-000-0000-0

Dit rapport kwam tot stand met de steun van de Vlaamse Gemeenschap: Programma Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek. In deze tekst komt de mening van de auteur naar voor en niet die van de Vlaamse Gemeenschap. De Vlaamse Gemeenschap kan niet aansprakelijk gesteld worden voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de meegedeelde gegevens.

Inhoudstafel Inhoudstafel

iii 

Inleiding

1 

Hoofdstuk 1. 

Situering van het onderzoek en theoretisch kader

3 

1. 

Situering van het onderzoek

3 

2. 

Onderzoeksvragen en methodologie

3 

3. 

Theoretisch kader 3.1  Evoluties in het denken over sturing door de overheid 3.2  Definiëring van begrippen 3.3  Vormen van sturing 3.3.1  Sturingsmodellen 3.3.2  Eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten 3.4  Vormen van toezicht 3.4.1  Extern versus intern toezicht 3.4.2  Toezicht op de wettelijkheid dan wel op prestaties 3.5  De functie van prestatiemeting 3.5.1  Terminologie en definities 3.5.2  Wat is een ‘meetsysteem’? 3.5.3  Motieven voor het opzetten van een meetsysteem

4  4  6  6  6  7  8  8  9  9  9  10  10 

4. 

Besluit

12 

Hoofdstuk 2. 

Institutioneel kader

13 

Inleiding

13 

1. 

Historiek 1.1  Het ontstaan van de sociale huisvesting en haar instellingen 1.2  Vanaf 1945 tot aan de regionalisering (1974) 1.3  Vanaf de regionalisering tot aan BBB (1974 – 2006) 1.4  Sedert 1 juli 2006

13  13  14  15  16 

2. 

Wetgeving 2.1  De Vlaamse Wooncode 2.2  Het ‘grond- en pandendecreet’ 2.3  Het ‘domeindecreet’ en ‘domeinbesluit’ wonen 2.4  Het ‘programmabesluit’ 2.5  Het ‘NFS2-besluit’ 2.6  Het sociaal huurbesluit 2.7  Het ‘leningenbesluit’ 2.8  Het ‘overdrachtenbesluit’ 2.9  Het ‘toezichtsbesluit’ 2.10  Het ‘erkenningsbesluit’

17  17  18  19  19  20  20  20  20  21  21 

3. 

Beschrijving van de huidige relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s 21  3.1  Ordening 21  3.1.1  Beslissingen over financiering van investeringsverrichtingen 21  3.1.2  Beslissingen over het uitvoeren van werken (nieuwbouw en renovatie) 22  3.1.3  Beslissingen over onroerende transacties 23  3.1.4  Beslissingen over de verhuring van sociale woningen 24  3.1.5  Beslissingen over het toestaan van sociale leningen 26  iii 

3.2  3.3 

3.1.6  Financieel beheer 3.1.7  Erkenning van SHM’s 3.1.8  Toezicht op SHM’s, maatregelen en sancties Sturing 3.2.1  Eerste generatie sturingsinstrumenten 3.2.2  Tweede generatie sturingsinstrumenten Toezicht

4. 

Verschuivingen in de relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s 41  4.1  Hiërarchisch model versus netwerkmodel 41  4.2  Welke sturingsmodellen? 42  4.3  Eerste generatie versus tweede generatie sturingsinstrumenten 42  4.4  Extern toezicht versus intern toezicht 43  4.5  Toezicht op de wettelijkheid versus toezicht op prestaties 44 

5. 

Besluit

Hoofdstuk 3. 

44  Comparatief kader

47 

Inleiding

47 

1. 

Nederland

47 

2. 

Engeland

48 

3. 

Brussel

49 

4. 

Vergelijking tussen Engeland, Nederland, Vlaanderen en Brussel

50 

5. 

Besluit

59 

Hoofdstuk 4. 

iv 

26  26  26  26  26  31  39 

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem61 

Inleiding

61 

1. 

Afbakening van het meetobject 1.1  Afbakening aan de hand van de werking van de organisatie 1.2  Afbakening aan de hand van de beleidsdoelstellingen

61  62  63 

2. 

Selectie van indicatoren 2.1  Typologie van indicatoren vanuit het open systeemmodel 2.2  Criteria voor de selectie van indicatoren

64  64  65 

3. 

Integratie van indicatoren in een generiek model 66  3.1  Procesmodel 66  3.2  Doelmatigheidsanalyse 67  3.3  Balanced Scorecard 68  3.3.1  Functies van de Balanced Scorecard 68  3.3.2  Structuur van de Balanced Scorecard 69  3.3.3  Ontwikkeling van een Balanced Scorecard 70  3.3.4  Sterke en zwakke punten van de Balanced Scorecard 71  3.4  Common Assessment Framework 72  3.4.1  Functies van het Common Assessment Framework 72  3.4.2  Structuur van het Common Assessment Framework 72  3.4.3  Ontwikkeling van een Common Assessment Framework 74  3.4.4  Sterke en zwakke punten van het Common Assessment Framework 75 

4. 

Dataverzameling 4.1  Databronnen voor de invulling van een meetsysteem 4.2  Methoden van datacollectie 5.  Data-analyse en de interpretatie van meetgegevens 5.1  Referentiekader voor de analyse van meetgegevens 5.2  Technieken voor de analyse van meetgegevens

76  76  76  78  78  79 

Inhoud

5.2.1  Kwantitatieve technieken voor de analyse van meetgegevens 79  5.2.2  Kwalitatieve technieken voor de analyse van meetgegevens 82  6. 

De rapportage van meetgegevens

7. 

Invoering, beheer en aandachtspunten

gebruik

Hoofdstuk 5.  Proces dat prestatiebeoordeling

83  van

leidde

een

tot

meetsysteem:

het

voorstel

enkele 83  van 87 

Inleiding

87 

1. 

Beschrijving van het proces

87 

2. 

Afbakening meetobject

89 

3. 

Resultaten van de screening van de ‘Onderlinge positionering’

90 

4. 

Van doelstellingen naar indicatoren

92 

5. 

Van prestatiemeting naar prestatiebeoordeling

94 

6. 

Uitvoering van pilootvisitaties 6.1  Selectie van de piloot-SHM’s 6.2  Samenstelling van de visitatiecommissie 6.3  Voorbereiding van de visitatie 6.4  Programma van de visitatie 6.5  Beoordelingsproces 6.6  Verslaggeving 6.7  Evaluatie van de pilootvisitaties

95  95  95  96  96  96  96  97 

7. 

Van prestatiebeoordeling naar erkenning: behoefte aan sturingsinstrumenten 7.1  Toezicht op prestaties versus toezicht op de wettelijkheid 7.2  Bepalingen in de Wooncode over ‘erkenning’ 7.3  Mogelijke maatregelen

Hoofdstuk 6. 

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

nieuwe 97  98  98  98  101 

1. 

Opzet van de prestatiebeoordeling 1.1  Doelstelling en uitgangspunten van de prestatiebeoordeling 1.2  Samenstelling van de visitatiecommisie 1.3  De tool voor uitwisseling van gegevens 1.4  Praktische organisatie visitatie 1.5  Programma visitatie 1.6  Beoordeling 1.7  Visitatierapport

101  101  101  102  103  103  104  106 

2. 

Inhoudelijke leidraad voor de visitaties

107 

Hoofdstuk 7. 

Resultaten van de analyses op de databank

143 

1. 

Inleiding

143 

2. 

Methodologie 2.1  Regressie-analyse 2.2 Variabele voor efficiëntie 2.3  Variabele voor verstedelijkingsgraad 2.3.1  Relatie tussen type SHM en efficiëntie 2.3.2  Relatie tussen type SHM en Productie 2.4  Overige gebruikte data

143  143  146  148  149  150  152 

3. 

Analyseresultaten

153 

Inhoud 

v 

3.1 

3.2 

3.3  6. 

Effecten 153  3.1.1  SD 1: De SHM draagt bij tot de beschikbaarheid van woningen 154  3.1.2  SD 3: Betaalbaarheid 155  Prestaties 157  3.2.1  OD 1.1: De SHM realiseert nieuwe sociale huurwoningen 157  3.2.2  OD 1.2: De SHM realiseert nieuwe sociale koopwoningen 160  3.2.3  OD 5.1: De SHM is financieel leefbaar 161  3.2.4  OD 5.2: De SHM beheerst haar kosten goed 162  3.2.5  OD 5.3: De SHM voorkomt en bestrijdt huurachterstal, sociale fraude en domiciliefraude 163  Efficiëntie 164 

Conclusies

Hoofdstuk 8.  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9. 

164  Samenvatting en besluit

Doel van het onderzoek Theoretisch kader Institutioneel kader Comparatief kader Ontwikkeling van een systeem voor prestatiemeting Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s Van prestatiebeoordeling naar erkenning De resultaten van de analyses op de databank Algemeen besluit

167  167  167  168  169  170  170  172  173  175  176 

Bijlagen

Bijlage 1/  Samenstelling van de ‘Begeleidingsgroep performantiemeting SHM’s’ 177  Samenstelling: Samenkomsten: Bijlage 2/ 

177  177 

Samenstelling van de ‘Werkgroep performantiemeting SHM’s’ 179 

Vertegenwoordigers van de VVH Vertegenwoordigers van de VLEM Vertegenwoordigers van de VMSW: Waarnemende leden: Samenkomsten:

179  179  179  179  179 

Bijlage 3/ 

Samenstelling van de visitatiecommissie

181 

Bijlage 4/ 

Indicatief programma voor de visitaties

182 

3.1  3.2  Bijlage 5/ 

Indicatief programma voor SHM met huuractiviteiten (en eventueel ook koopactiviteiten) 182  Indicatief programma voor SHM met enkel koopactiviteiten 185 

Model visitatierapport

Prestatiebeoordeling SHM I.  Inleiding II.  Samenvatting Beoordelingstabel SHM III.  Beschrijving van de SHM en haar omgeving III.1  Beschrijving SHM vi 

187  187  188  189  190  193  193  Inhoud

IV. 

V. 

Bijlage 6/  Bibliografie

Inhoud 

III.2  Beschrijving omgeving 193  Effect- en prestatie-indicatoren 193  PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN 193  PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN 194  PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT VAN WONINGEN EN WOONOMGEVING 195  PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT VAN WONINGEN EN WOONOMGEVING 195  PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID 195  PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID 195  PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID 196  PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID 196  PRESTATIEVELD 5: INTERNE WERKING EN FINANCIËLE LEEFBAARHEID 196  PRESTATIEVELD 5: INTERNE WERKING EN FINANCIËLE LEEFBAARHEID 197  PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID 197  PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID 198  PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID 198  PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID 198  Aanbevelingen 198  Aanbevelingen voor de SHM 199  Aanbevelingen voor de door de Vlaamse overheid te nemen maatregelen 199  Aanbevelingen voor het Vlaamse woonbeleid 199 

Specificatie van gebruikte gegevens uit de databank

201  203 

vii 

Inleiding Met de operatie Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) werd in 2006 de bevoegdheid tot erkenning van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen en het toezicht daarop overgedragen van de VHM (vanaf dan VMSW) naar de Vlaamse regering. Artikel 40 van de Vlaamse Wooncode geeft de Vlaamse regering de bevoegdheid de procedure voor de erkenning, de intrekking van de erkenning, alsook de modelstatuten van de sociale huisvestingsmaatschappijen vast te leggen. Erkenningen zullen verlopen via een Besluit van de Vlaamse regering. De voorbereiding van de beslissingen ligt bij het Departement RWO. Met het oog op de vernieuwing van de bestaande erkenningen besliste de Minister bevoegd voor Wonen in 2008 een globale nieuwe regeling uit te werken. Aan het Steunpunt Ruimte en Wonen vroeg de Minister een onderzoek uit te voeren dat diende te resulteren in goed onderbouwde criteria voor de erkenning van de sociale huisvestingsmaatschappijen. Het onderzoek bevatte verschillende fasen en liep van 1 oktober 2007 tot einde februari 2010. Het werd binnen het Steunpunt Ruimte en Wonen uitgevoerd door onderzoekers van de K.U.Leuven (HIVA en CES), van het Onderzoeksinstituut OTB van de TUDelft in Nederland en de Universiteit Antwerpen (UA). Het onderzoek werd opgevolgd door een begeleidingsgroep waarin de voornaamste betrokken instanties vertegenwoordigd waren: het Kabinet van de Minister, het Departement RWO – afdeling Woonbeleid, het Agentschap Inspectie RWO, de VMSW, de VVH en de VLEM. In de loop van het onderzoek werden de bevindingen neergeschreven in meerdere nota’s en documenten, die alle werden besproken in de Begeleidingsgroep. Op het einde van de onderzoeksperiode hebben we de meest relevante documenten gebundeld in dit rapport.

1

Hoofdstuk 1. Situering van het onderzoek en theoretisch kader 1.

Situering van het onderzoek

In Vlaanderen is de Vlaamse overheid ervoor bevoegd aan alle burgers het recht op behoorlijk wonen te garanderen, in het bijzonder aan huishoudens met een bijzondere woonbehoefte. Om dit doel te realiseren hanteert de Vlaamse overheid diverse beleidsinstrumenten. De sociale huisvesting is daarbij budgettair gezien het voornaamste beleidsinstrument. De sociale huisvesting heeft als doel kwaliteitsvol en betaalbaar wonen te bieden aan huishoudens die omwille van een te laag inkomen geen degelijke woning kunnen huren op de private huurmarkt. De uitvoering van het sociale huisvestingsbeleid is in hoofdzaak in handen van de sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s). De overheid kent subsidies toe aan deze organisaties voor het bouwen, renoveren en verhuren van sociale woningen. Om ervan verzekerd te zijn dat deze subsidies doelgericht worden ingezet, oefent de overheid controle uit op de SHM’s en tracht ze de werking daarvan te sturen. Met de operatie Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) werden in 2006 binnen de Vlaamse overheid een aantal taken herschikt. Zo werd de controle op de SHM’s overgedragen van de Vlaamse Maatschappij Sociaal Wonen (VMSW) naar het Agentschap Inspectie RWO. De VMSW kon zich daarmee vooral toeleggen op haar begeleidende taak t.a.v. de SHM’s. De bevoegdheid om SHM’s te erkennen werd met BBB overgedragen van de VMSW naar de Vlaamse regering. Een moeilijkheid daarbij was dat duidelijke criteria ontbraken. Het onderzoek had tot doel binnen dit kader criteria voor te stellen die de verwachtingen van de Vlaamse overheid t.a.v. de SHM’s concretiseren.

2.

Onderzoeksvragen en methodologie

De onderzoeksvragen die in dit onderzoek aan kwamen, en die achtereenvolgende hoofdstukken zullen worden beschreven, zijn de volgende:

in

Hoofdstuk 1. Situering en theoretisch kader Op welke manieren kan de overheid in het algemeen zelfstandige organisaties sturen? Welke instrumenten kan zij daarbij gebruiken? Wat zijn de voor- en nadelen van deze instrumenten? Welke rol kan prestatiemeting en -beoordeling vervullen bij het sturen van zelfstandige organisaties? Waarom is het belangrijk prestaties te meten? Wat is in de relatie tussen overheid en zelfstandige organisaties die het beleid uitvoeren de rol van ‘erkenning’? Hoofdstuk 2. Institutioneel kader Op welke wijze verloopt de sturing van de sociale huisvesting in Vlaanderen op dit ogenblik? Welke sturingsinstrumenten worden daarbij gebruikt? Welke evoluties spelen zich af? Wat zijn de huidige erkenningscriteria? Welke aanzetten tot een prestatiemeting zijn reeds aanwezig? Hoofdstuk 3. Comparatief kader Welke andere modellen van sturing en controle in de sociale huisvesting treffen we aan in Nederland, Engeland en Brussel? Wat is hierin de rol van prestatiemeting? Vinden we hierin leerpunten voor de Vlaamse situatie? Hoofdstuk 4. Stappenplan voor de ontwikkeling van een prestatiemeetsysteem 3

Welke prestaties worden gemeten? Hoe wordt gemeten? Welke stappen moet men zetten om tot een goed meetsysteem te komen? Hoofdstuk 5. Proces dat leidde tot het meetsysteem voor de Vlaamse sociale huisvesting Welke stappen werden gezet om te komen tot het voorstel voor prestatiebeoordeling in de Vlaamse sociale huisvesting? Hoe werden de verwachtingen t.a.v. de SHM’s bepaald? Hoe werden deze verwachtingen geconcretiseerd in meetbare prestaties? Hoe werd het meetsysteem uitgewerkt, getest en bijgestuurd? Hoe kan in het ‘Erkenningsbesluit’ de relatie worden gelegd tussen de prestatiebeoordeling en erkenning van een SHM? Hoofdstuk 6. Voorstel voor prestatiebeoordeling door SHM’s In dit hoofdstuk wordt het systeem voor prestatiebeoordeling dat gedurende dit onderzoek werd uitgewerkt, in detail toegelicht. Hoofdstuk 7. Resultaten van de analyses op de databank Ten slotte werden een aantal analyses uitgevoerd op de databank met gegevens van de SHM’s. De centrale vraag hierbij was of prestaties van SHM’s kunnen verklaard worden vanuit kenmerken van de SHM’s. De onderzoeksmethodologie die wordt gebruikt in de hoofdstukken 1 t.e.m. 4 is voornamelijk studie van literatuur, wetgeving en beleidsdocumenten. De inzichten werden verwerkt in werkteksten en besproken in de begeleidingsgroep. De hoofdstukken 5 t.e.m. 6 zijn vooral het resultaat van een intensief interactief proces tussen de onderzoekers, de opdrachtgever en het werkveld. Hoofdstuk 7 betreft empirisch onderzoek op een databank. Bij dit alles vervulde de Begeleidingsgroep waarin diverse ‘stakeholders’ waren betrokken, een sleutelrol. De samenstelling van de begeleidingsgroep, die in de loop van het onderzoek negen keer vergaderde, is opgenomen in bijlage 1 van dit rapport. Daarnaast was er een erg actieve inbreng vanuit de SHM’s bij het formuleren en becommentariëren van voorstellen voor indicatoren via de ‘Werkgroep performantiemeting’, waarvan de samenstelling is opgenomen in bijlage 2. Ten slotte waren de SHM’s nauw betrokken bij het uittesten van de prestatiebeoordeling via visitaties. Op deze wijze kreeg dit onderzoek een stevige basis in de praktijk. Het onderzoek liep van oktober 2007 t.e.m. februari 2010. Er werd gerapporteerd naar de Begeleidingsgroep op basis van voorbereidende nota’s en powerpointpresentaties. Na afloop van het onderzoek werden al deze nota’s gebundeld in dit rapport. Een probleem was dat tijdens de onderzoeksperiode op meerdere tijdstippen aanpassingen zijn uitgevoerd aan het wettelijk kader. Als gevolg hiervan waren sommige stukken niet meer actueel einde 2009. De hoofdstukken 1, 2 en 4 (oorspronkelijk geschreven in de herfst van 2007) werden daarom grondig herwerkt en aangepast. In hoofdstuk 5 wordt verslag uitgebracht van het proces dat in 2008 werd doorlopen met de vertegenwoordigers van de sector en waarbij de beleidssituatie op dat ogenblik het vertrekpunt vormde. De voornaamste beleidswijzigingen waren op dat ogenblik al doorgevoerd.

3. 3.1

Theoretisch kader Evoluties in het denken over sturing door de overheid

Dit onderzoek situeert zich op het domein van de relaties tussen een overheid en zelfstandige organisaties. De in de inleiding geformuleerde onderzoeksvragen dwingen ons op zoek te gaan naar een theoretisch kader dat toelaat de relaties 4 

Hoofdstuk 1

tussen de overheid en zelfstandige organisaties te beschrijven. Een uitgangspunt waar we in de situatie van de Vlaamse sociale huisvesting van vertrekken is dat de overheid deze organisaties inzet om een aantal doelen te realiseren. De overheid stelt zich hierbij de vraag hoe zij hierop invloed kan uitoefenen, of anders gezegd hoe zij de sector kan sturen. We merken nu reeds op dat het niet noodzakelijk zo is dat zelfstandige organisaties in dienst staan van de overheid. Er zijn ook modellen denkbaar waarbij organisaties op eigen kracht doelen formuleren en nastreven zonder overheid (de Kam, 2003). Dergelijk model komt echter niet overeen met de situatie in de Vlaamse sociale huisvesting. Deze is er duidelijk één van afhankelijkheid, waarbij de SHM’s middelen verwerven van de overheid om bepaalde taken uit te voeren en waar de SHM’s om deze reden ook verantwoording verschuldigd zijn aan die overheid. Erkenning van organisaties is één van de mogelijke instrumenten die een overheid in handen heeft om de sector te sturen. De plaats die dit instrument kan innemen, is mede afhankelijk van de bijdrage van andere instrumenten in het sturingsproces. Om deze reden vinden we het nodig het volledige spectrum van instrumenten in beeld te brengen. Hierna geven we op basis van de theoretische literatuur een overzicht van de mogelijke instrumenten. We verduidelijken daarbij welke verschuivingen er in het algemeen in de bestuurskundige praktijk zichtbaar werden tussen instrumenten. Dit biedt ons een kader om verder in dit onderzoek de huidige organisatie van de Vlaamse sociale huisvesting te beschrijven, ze te vergelijken met de situatie in andere landen en mogelijke functies van erkenningscriteria en performantiecriteria binnen de huidige context te definiëren. Lange tijd werd gedacht over de relatie tussen overheid en organisaties in termen van hiërarchie. De overheid stond boven alles en stuurde de actoren aan. Achterliggend was de idee dat de samenleving maakbaar is, dat de overheid de samenleving kan veranderen. Dit klassieke sturingsmodel overheerste tijdens de jaren 1950 – 1980. Planning werd toen gezien als het belangrijkste instrument voor sociale verandering. De overheid diende georganiseerd te zijn als een machine, een piramide, een doelboom. Een hiërarchie wordt gekenmerkt door een gelaagde, piramidale structuur. Hogere overheden zijn bovengeschikt aan lagere overheden. Hoe lager men zich in de hiërarchie bevindt, hoe kleiner de autonomie. De hogere niveaus oefenen toezicht uit op de lagere niveaus. De relaties tussen overheid en actoren is vastgelegd in regels. Bij de keuze van sturingsinstrumenten overheerste de ‘command and control’-benadering: het eenzijdig sturen en beheersen op basis van dwingende voorschriften (zie o.a. Bekkers, 1994, Bouckaert e.a., 2003). Vanaf de jaren ’80 begint deze klassieke visie op een aantal beperkingen te botsen. Dit uit zich o.a. in een discussie over privatisering van overheidsbedrijven en in het verlenen van meer autonomie aan overheidsbedrijven. Er wordt afstand genomen van de idee dat de overheid het monopolie heeft op het beheersen van maatschappelijke ontwikkelingen en verwezen naar in de samenleving aanwezige vormen van zelfsturing en zelfregulering. De maatschappelijke situatie wordt ook complexer. Meer en meer wordt van de overheid verwacht dat ze reageert op complexe problemen. Het hiërarchisch model blijkt hiervoor op zijn grenzen te botsen en er wordt een nood vastgesteld aan processen van coördinatie en sturing waarbij niet enkel overheidsactoren, maar ook private actoren (burgers, organisaties) zijn betrokken. Het model van ‘beleidsnetwerken’ biedt hiervoor een alternatief. Een beleidsnetwerk is een geheel van actoren die publiek, semi-publiek of privaat van karakter zijn. Ieder van deze actoren heeft zijn eigen waarden, doelstellingen en belangen. Elk van de actoren tracht deze te realiseren door andere actoren te beïnvloeden. Niet alleen de overheid stuurt dus, maar ook private actoren trachten bijvoorbeeld de overheid te beïnvloeden. In een netwerkmodel worden ook andere sturingsinstrumenten gebruikt dan in de hiërarchie. Overleg, prestatiemeting, convenanten, … zijn instrumenten die meer aansluiten bij het netwerkmodel. Bekkers (1994) onderscheidt twee sturingsmodaliteiten. Enerzijds zijn er de instrumenten die sturen op de grenzen van de organisatie, en die bijvoorbeeld gebruik maken van input- en outputparameters of sturen met behulp van incentives. Nog een stap verder gaat Situering van het onderzoek en theoretisch kader

5

het sturen van de beleidsnetwerken zelf. Via allerlei afwegings- en besluitvormingsarrangementen tracht men te komen tot gemeenschappelijke definities van relevante ontwikkelingen en oplossingen te vinden op grond van gemeenschappelijke wilsvorming. Communicatie en contracten kunnen hierin een rol spelen.

3.2

Definiëring van begrippen

De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991) definiëren ‘sturing’ als ‘doelconforme beïnvloeding van maatschappelijke wisselwerkingen’. Essentieel daarbij is de doelgerichtheid van de sturing. Een actor dient zich eerst een doel gesteld te hebben, wil er sprake zijn van sturing. Dit geldt ook voor een overheid die wenst te sturen. Eenmaal het doel bepaald, stelt zich de vraag hoe de overheid deze doelen kan bereiken. M.a.w. welke instrumenten kan de overheid inzetten om haar doelen te bereiken? Op deze instrumenten gaan we verder in deze tekst nader in. Merk op dat het te sturen object in deze definitie niet de actor is, maar de ‘maatschappelijke wisselwerking’. Hierin wordt een benadering vanuit het netwerkmodel duidelijk. Als we hierna over ‘sturing’ zullen spreken, is het dus niet in de enge klassieke betekenis, in de zin van een overheid die actoren stuurt, maar in de betekenis die hieraan wordt gegeven in de netwerkbenadering. Van Oovermeeren (2007) definieert ‘toezicht’ als ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’. In zijn zuiverste vorm valt de interventie niet onder toezicht, maar onder het sturen. Men zou toezicht kunnen zien als een vorm van sturing. Van Overmeeren meent dat van toezicht onmiskenbaar een sturende werking uitgaat. Naarmate de beoordelingscriteria bij toezicht concreter zijn en er duidelijker consequenties aan het toezicht verbonden worden, zal er een groter sturende effect van uitgaan. Toch wijst Van Overmeeren ook op het verschil: bij sturing gaat het over beïnvloeding ‘via de voordeur’, bij toezicht ‘via de achterdeur’. Omwille van dit verschil zullen we sturing en toezicht afzonderlijk behandelen. De term ‘controle’ gebruiken we hierna als synoniem voor ‘toezicht’. We stellen wel vast dat vooral de term controle in de praktijk vaak in een enge betekenis wordt gebruikt, met name enkel verwijzend naar controle van de wettelijkheid. Met ‘ordening’ bedoelen we zoals Van Overmeeren (2007) de verdeling van bevoegdheden, verantwoordelijkheden, middelen en risico’s. Ordening gaat vooraf aan sturing. Ze bepaalt wie welke taken in de sturing opneemt. Ordening staat in principe los van de doelstellingen die men nastreeft, terwijl sturing juist in functie staat van doelstellingen.

3.3

Vormen van sturing

In de literatuur zijn diverse pogingen ondernomen om sturingsinstrumenten te inventariseren en in te delen in groepen. De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991) stellen dat instrumenten zich moeilijk laten catalogiseren. Het is makkelijker te spreken van groepen van instrumenten. Van der Doelen (1993) maakt een onderscheid tussen drie sturingsmodellen. De Bruyn & Ten Heuvelhof spreken van eerste en tweede generatie instrumenten.

3.3.1

Sturingsmodellen

Een vaak gehanteerde indeling van beleidsinstrumenten is deze gebaseerd op het onderscheid tussen het communicatieve model, het economische model en het juridische model (Van der Doelen, 1993). − Het communicatieve sturingsmodel steunt op het vertrouwen in de ratio. Kenmerkend voor dit model is dat de overheid via het overdragen van

6 

Hoofdstuk 1

−

−

informatie het gedrag van de burgers wil wijzigen, door de kennis of de waardering van bepaalde keuzemogelijkheden te veranderen. Het economische sturingsmodel steunt op de utilitaristische traditie. Het uitgangspunt van dit model is dat men het gedrag kan veranderen door financiële stimuli, zoals heffingen en subsidies, begeleid door bepaalde regels. Ze gebieden of verbieden een gedrag niet, maar beïnvloeden de kosten en baten van de alternatieven. Het juridisch model is gebaseerd op het oudheidsdenken. Gedrag wordt gestuurd via geformaliseerde gedragsregels waarin wordt bepaald wat overheid en burgers moeten doen en laten.

Van der Doelen meent dat deze drie vormen geen opklimmende mate van dwang inhouden, zoals sommigen suggereren. De drie modellen kennen stimulerende en sanctionerende varianten. De stimulerende varianten (voorlichting, subsidies en convenanten) zijn facultatief te gebruiken en versterken vooral de haalbaarheid van het beleid. De repressieve varianten (propaganda, heffingen, gebod of verbod) worden door de overheid dwingend opgelegd en bevorderen vooral de doeltreffendheid van het beleid. De vraag welke beleidsinstrumenten of welke varianten het best geschikt zijn om de vooropgestelde doelen te bereiken, kan niet zomaar worden beantwoord. De verscheidenheid aan beleidsinstrumenten en de complexiteit van de omstandigheden waarbinnen deze instrumenten worden toegepast, is daarvoor vaak te groot. De uitdaging bestaat er in binnen de gegeven context een optimale instrumentenmix te ontwikkelen. Van der Doelen pleit in dit opzicht voor een ‘Geven en Nemen’ strategie, d.w.z. het evenwichtig combineren van stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten, omdat dit bijdraagt tot een legitiem en effectief beleid.

3.3.2

Eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten

De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991)maken een onderscheid tussen de eerste generatie en de tweede generatie sturingsinstrumenten. De eerste generatie sturingsinstrumenten getuigt van het geloof dat de werkelijkheid manipuleerbaar is. Dit sturingsinstrumentarium dateert van het einde van de 19de eeuw en bestaat in hoofdzaak uit regulering. Oorspronkelijk beperkte de wetgeving zich tot het vastleggen van normen en waarden. Naar het einde van de 19de eeuw werden wetten meer en meer gebruikt als instrument voor maatschappelijke verandering. Als gevolg van dit proces werd de familie van de regulerende instrumenten zeer divers: toezichtsregels, planvoorschriften en beleidsregels zijn voorbeelden van dergelijke instrumenten. Kenmerkend voor deze instrumenten is dat ze eenzijdig en direct zijn. Het eenzijdige karakter van regulerende instrumenten duidt er op dat een overheid normen (geboden of verboden) oplegt aan te sturen actoren. Het directe karakter betekent dat het gebod of verbod zich richt op de gewenste of verboden handeling. Aan deze eerste generatie sturingsinstrumenten zijn heel wat beperkingen verbonden. De Bruyn & Ten Heuvelhof sommen de volgende beperkingen op: − een overheid die wet- en regelgeving als instrument inzet, kan worden geconfronteerd met een burger (actor) die van diezelfde wet- en regelgeving gebruik maakt om zijn positie af te schermen; − wet- en regelgeving wordt gekenmerkt door stabiliteit en kan vaak niet snel en flexibel genoeg worden aangepast aan gewijzigde omstandigheden; − indien een overheid bepaalde gedragingen wil verbieden of gebieden, moet ze veelal over gedetailleerde informatie beschikken; − het eenzijdig opleggen van normen kan contraproductief zijn, strakke regels nodigen uit tot verzet en kunnen creativiteit doden; − wet- en regelgeving is onvoldoende berekend op de confrontatie met een complexe realiteit, en dit is juist één van de kenmerken van de moderne, geïndustrialiseerde samenleving; Situering van het onderzoek en theoretisch kader

7

−

de inzet van regulerende instrumenten roept de plicht op deze regels te doen naleven, wat een inspanning vraagt die in een complexe samenleving niet of nauwelijks is op te brengen.

De mate waarin deze beperkingen zich manifesteren, hangt af van de context waarin de instrumenten worden toegepast. De Bruyn & Ten Heuvelhof stellen dat de beperkingen zich meer manifesteren naarmate de realiteit meer beantwoordt aan het netwerkmodel. De tweede generatie sturingsinstrumenten beïnvloeden op een andere wijze dan de juridische instrumenten het gedrag van maatschappelijke actoren. Ze kunnen de eerste generatie instrumenten aanvullen of versterken. Deze instrumenten trachten om te gaan met de genoemde kenmerken van actoren. De Bruyn & Ten Heuvelhof geven vijf soorten van instrumenten met voorbeelden, die we zelf ook aanvulden vanuit andere literatuur: − meerzijdige instrumenten (contractmanagement, prestatie-afspraken, gedragscodes, …) − invloed via personen of netwerken; − incentives (subsidies, heffingen, …) − kengetallen (performantie-indicatoren); − communicatieve instrumenten (overleg, informatie, overtuiging, advisering, …). Deze instrumenten bieden meer mogelijkheden om sturend op te treden in een netwerkmodel om volgende redenen: − de tweede generatie instrumenten slagen er beter in om in te spelen op de verschillen tussen de actoren; fine-tuning is mogelijk; − een aantal van de tweede generatie instrumenten respecteert de geslotenheid (autonomie) van de te sturen actoren (bv. convenanten), anderzijds zijn er instrumenten die juist de geslotenheid van deze actoren doorbreken (bv. invloed via personen); − meerzijdige instrumenten (bv. overleg) bieden een beter antwoord op interdependenties tussen overheid en actoren dan eenzijdige instrumenten. Enigszins merkwaardig is dat we in de betreffende literatuur zeer weinig terugvinden over de functie die ‘erkenning’ van organisaties kan vervullen. In de meeste inventarisaties is dit zelfs niet opgenomen. Men kan het beschouwen als een vorm van regulering, het aan organisaties toestaan om bepaalde activiteiten uit te voeren indien zij aan een aantal regels voldoen. Daarom hebben we erkenning opgenomen bij de bespreking van de eerste generatie sturingsinstrumenten. De Kam (2003) zegt over de Nederlandse corporaties dat het ‘toegelaten instellingen’ zijn op grond van de woningwet en dat de toelating bedoeld is om waarborgen te scheppen tegen misbruiken van het particulier initiatief. Daar tegenover staat dat de overheid prestaties van deze corporaties verwacht. Van Kam legt daarmee de relatie tussen erkenning en prestaties.

3.4 3.4.1

Vormen van toezicht Extern versus intern toezicht

Hierboven definieerden we toezicht als ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen en het zich daarna vormen van een oordeel daarover. Dergelijk toezicht kan zowel intern als extern worden georganiseerd. Zoals we hierboven verduidelijkten wordt in het huidige bestuurskundige denken (en in de bestuurskundige praktijk) groot belang gehecht aan de autonomie van de actoren. Tegenover deze autonomie staan nieuwe vormen van toezicht. De grotere autonomie impliceert de verwachting dat de actoren zelf mee instaan voor het toezicht op hun eigen prestaties. De actor zelf dient dus mee in te staan voor het opvolgen en evalueren van de handelingen met

8 

Hoofdstuk 1

oog op een tijdige bijsturing ervan. Dit is wat we verstaan onder intern toezicht. Onder extern toezicht verstaan we het toezicht uitgeoefend door de overheid die in haar beleid aan de actoren een aantal taken toevertrouwt.

3.4.2

Toezicht op de wettelijkheid dan wel op prestaties

De meest gekende en traditionele vorm van toezicht is een controle op de wettelijkheid van de uitgevoerde handelingen. De controles dienen te verzekeren dat alles volgens de regels verloopt. De wettelijkheidscontrole kan zowel intern als extern worden uitgevoerd. Een voorbeeld van interne controle op de wettelijkheid is de aanstelling van een bedrijfsrevisor die de wettelijkheid van de financiële rekeningen controleert en attesteert. Deze vorm van toezicht ligt in het verlengde van de eerste generatie sturingsinstrumenten In lijn met de boven geschetste evolutie van een hiërarchisch model naar een netwerkmodel bleek echter in de praktijk een beperking van de controle op de wettelijkheid niet langer adequaat. Naarmate de uit te voeren taken complexer worden, bleek deze manier van werken echter niet meer beheersbaar. Managers werden geconfronteerd met een veelheid aan regelgeving. Naarmate het aantal regels toeneemt, stijgt bovendien ook de kostprijs van controle. Het alternatief is een toezicht op resultaten. Dit houdt in dat de toezichthoudende instantie de uitvoerende organisatie toelaat de voornaamste beslissingen zelf te nemen, maar dan achteraf (ex post) beoordeelt in welke mate de vooropgestelde doelstellingen zijn bereikt. De hedendaagse ‘new public management’ literatuur benadrukt het belang van een toezicht op prestaties. Deze manier van controleren draagt er toe bij dat managers hun deskundigheid kunnen aanwenden om de juiste beslissingen te nemen, wat verwacht wordt bij te dragen tot de efficiëntie. Bovendien dwingt het de organisatie om zich te concentreren op het vervullen van de missie eerder dan op het volgen van procedures. De veronderstelling die aan de basis ligt van deze denkwijze is dat een grotere autonomie bijdraagt tot de performantie van de organisatie, maar dit evenwel slechts wanneer (a) de controle gebaseerd is op duidelijke doelstellingen, de resultaten gemeten worden en achteraf geëvalueerd, (b) incentieven aanwezig zijn om naar de resultaten te werken. Bijgevolg wordt aangenomen dat het verminderen van inputcontrole (procescontrole) gepaard moet gaan met controle van resultaten, maar ook dat toezicht op prestaties alleen werkt wanneer er een zekere vorm van autonomie is (Verhoest e.a., 2004). Deze vorm van toezicht ligt in het verlengde van de tweede generatie sturingsinstrumenten.

3.5 3.5.1

De functie van prestatiemeting Terminologie en definities

Zowel in de Engelstalige als Nederlandstalige literatuur treffen we verschillende op elkaar gelijkende benamingen aan voor het meten van prestaties en resultaten: performance measurement, monitoring, performance monitoring, prestatiemeting. Enerzijds verwijzen al deze termen naar een gemeenschappelijke praktijk, samen te vatten met het werkwoord ‘meten’. Met andere woorden kunnen al deze termen benoemd worden met de algemene term ‘meetsystemen’. Echter, De Peuter e.a. (2007) maken een onderscheid tussen enerzijds prestatiemeting, wat sterk gelieerd is aan de beheerscyclus en de managementcontext, en anderzijds monitoring, wat overwegend gehanteerd wordt in een beleidscontext. Waar prestatiemeetsystemen kunnen dienen als verantwoordingsinstrument of als instrument om de werking van de organisatie te verbeteren, bieden monitoringsystemen een bijkomende meerwaarde in het ondersteunen van de beleidsplanning door de focus op de doelstellingen van het beleid. In dit hoofdstuk spreken we voorlopig verder over ‘het meten van prestaties en gaan we nog voorbij aan de uitwerking van het meetsysteem als Situering van het onderzoek en theoretisch kader

9

monitoringsysteem dan wel als prestatiemeetsysteem. De keuze voor eerder het ene dan wel het andere, komt aan bod in hoofdstuk 5..

3.5.2

Wat is een ‘meetsysteem’?

De termen ‘meetsysteem’ en ‘monitoring systeem’ worden doorgaans door elkaar gebruikt. We volgen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie dat aan dit onderwerp in de voorbije jaren meerdere studies en publicaties heeft gewijd. De Peuter e.a. (2007, p. 13) definiëren ‘monitoren’ als: “het verzamelen van informatie in de context van het beleid en het beheer, over geselecteerde aspecten of factoren. … Monitoring als proces gebeurt op een systematische manier en is doorlopend aan de hand van periodieke metingen of registraties.” Het ‘monitoringsysteem’ of ‘meetsysteem’ wordt door dezelfde bron omschreven als: “een geheel van procedures en kanalen om gegevens te verzamelen, op te slaan, te verwerken en te rapporteren”. Indicatoren zijn de basisbestanddelen van het monitoringssysteem. De Vlaamse overheid (2002) hanteert, in het kader van de indicatorenontwikkelling voor het lokaal sociaal beleid, volgende definitie. Een indicator is “een meeteenheid (kwantitatief of kwalitatief) die verwijst naar een fenomeen dat niet rechtstreeks gemeten kan worden.”

3.5.3

Motieven voor het opzetten van een meetsysteem

Het meten van processen en resultaten in de publieke sector kreeg de laatste decennia toenemende aandacht. Dit hangt samen met de veranderende verwachtingen ten aanzien van de rol en verantwoordelijkheid van de overheid: de burger stelt volgens De Peuter e.a. (2007) hogere eisen aan de overheid. Tevens is het meten van processen en resultaten noodzakelijk om complexe maatschappelijke onderwerpen te ontrafelen en geschikte oplossingen te voorzien. Vandaar dat het openbaar bestuur meer en meer kennisintensief is geworden. Om aan deze kennisbehoefte te voldoen kan een meetsysteem opgezet worden. In het algemeen kunnen een drietal specifieke motieven worden onderscheiden voor het opzetten van een meetsysteem. Ten eerste kan een meetsysteem ontwikkeld worden voor de ondersteuning van beleidsplanning. In het kader van beleidsplanning, naast de beleidsuitvoering en beleidsbeoordeling in de beleidscyclus, kan het meten van prestaties en resultaten specifieke informatie aanbrengen om strategische en operationele doelstellingen mee vorm te geven. De informatie over het beleidsveld en de doelgroep waarop men zich wil richten, kan beslissingen met betrekking tot de doelstellingen en de te hanteren beleidsinstrumenten mee onderbouwen. Ook in het kader van financiële planning op korte, middellange of lange termijn kan het meten van prestaties en resultaten een ondersteunende rol spelen. Financiële indicatoren kunnen in combinatie met niet-financiële informatie het maken van keuzes in de besteding en aanwending van middelen onderbouwen en begeleiden. Bouckaert e.a. (2007) argumenteren dat middelenallocatie op basis van het meten van prestaties en resultaten in functie moet staan van het gewenste niveau van dienstverlening. Met andere woorden stellen zij dat het meten van prestaties en resultaten slechts kan bijdragen om de financiële implicatie te berekenen van een extra eenheid dienstverlening om zo het optimale niveau van dienstverlening te realiseren. Ten tweede kan het meten van prestaties en resultaten ook dienen om tijdens de uitvoering van het beleid de werking van overheidsorganisaties te verbeteren. Het meten van prestaties en resultaten kan het management van organisaties in

10 

Hoofdstuk 1

staat stellen om de werking van de organisatie op te volgen, knelpunten te detecteren – waarbij het meetsysteem kan geïnterpreteerd worden als een ‘early warning system’ – en gericht bij te sturen. De focus op organisaties tijdens de beleidsuitvoering kan enerzijds betrekking hebben op interne managementaspecten, zoals de allocatie van (financiële) middelen en de efficiëntie van processen. Anderzijds kan het meetsysteem eveneens een externe focus hebben: slaagt de organisatie erin haar operationele doelstellingen te bereiken om zo een bepaald effect teweeg te brengen in de maatschappij? Het interne perspectief kan ook gecombineerd worden met het externe perspectief. Volgens De Peuter e.a. (2007) streeft een resultaatgericht management ernaar om de middelen van de organisatie optimaal te alloceren aan die processen die men het meest functioneel acht voor het behalen van de gewenste resultaten, die in operationele en strategische doelstellingen vervat liggen. De werking van organisaties kan ook verbeterd worden door prestaties van organisaties met elkaar te vergelijken. Men spreekt dan van benchlearning of benchmarking. Het uiteindelijke doel is om via metingen en onderlinge vergelijking tot leereffecten te komen om de werking van de organisatie te verbeteren. Tenslotte kan de informatie uit het meten van prestaties en resultaten ook aangewend worden ten behoeve van verantwoordingsrelaties. In een managementcontext zal de verantwoording gerelateerd zijn aan de besteding van de middelen, het verloop van de processen en de realisatie van de output. Maar verantwoording kan ook betrekking hebben op de effecten van het beleid: in welke mate werden de effecten gerealiseerd door de uitvoering van het beleid? Het meten van effecten en omgevingsvariabelen kunnen dergelijke verantwoording ondersteunen. In het kader van verantwoording dienen de meetgegevens getoetst te worden ten opzichte van een referentiekader: dit kan een norm zijn – al dan niet vervat in een beheersovereenkomst, maar ook kunnen andere organisaties of resultaten van eerdere metingen als referentiekader dienen. Een verdere uitdieping betreffende het referentiekader voor de analyse van meetgegevens komt later aan bod. Naast deze drie algemene beweegredenen vonden Bouckaert e.a. (2003, a) uit een internationaal vergelijkend onderzoek1 de volgende concrete motieven voor het opzetten van een meetsysteem: − het versterken van de verantwoording ten opzichte van de burger; − het versterken van de transparantie van het beleid; − het verbeteren van het management; − het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening; − het mogelijk maken van benchmarking en het identificeren van beste praktijken; − het meten van de voortgang met betrekking tot een bepaald beleid, de beleidsefficiëntie, de mate van doelbereiking en de beleidseffectiviteit; − het realiseren van een efficiënter middelengebruik; − het introduceren van prestatiemanagement in de organisatie; − het opstellen van een referentiekader voor de beoordeling van de financiële situatie; − en het meten van de effecten van een gewijzigde beleidssituatie. De keuze van de functie van het meetsysteem heeft belangrijke gevolgen voor de verdere uitbouw van het systeem. Naargelang de functie die het meetsysteem dient te vervullen, zal de keuze van de indicatoren en de keuze van de analyse- en rapportagetechnieken verschillen. Bijvoorbeeld, het meten van prestaties en resultaten ter verbetering van het management en de uitvoering zal voornamelijk oog hebben voor efficiëntie en productiviteit, terwijl in het kader van het verantwoordingsperspectief de klemtoon zal verschuiven naar output en effecten.

1

Bouckaert e.a. hebben de ontwikkeling beschreven van een meetsysteem in de lokale overheid voor Nederland, Australië en Verenigd Koninkrijk.

Situering van het onderzoek en theoretisch kader

11

In wat volgt wordt de uitbouw van een meetsysteem voorlopig behandeld los van de finaliteit van het meetsysteem. De finaliteit wordt uitgeklaard in hoofdstuk 5.

4.

Besluit

In dit theoretisch kader stelden we ons in het algemeen de vraag hoe de overheid invloed kan uitoefenen op private organisaties waarvan zij verwacht dat zij haar beleid uitvoeren, of anders gezegd hoe de overheid een sector – hier de sector van de sociale huisvesting - kan sturen. Erkenning van organisaties is namelijk slechts één van de mogelijke instrumenten. De plaats die dit instrument kan innemen, is mede afhankelijk van de bijdrage van andere instrumenten in het sturingsproces. Om deze reden brachten we het hele spectrum van instrumenten in beeld te brengen. We stelden daarbij vast dat in het denken over de relatie tussen de overheid en zelfstandige organisaties zich de laatste decennia een evolutie afspeelde, waarbij ook nieuwe sturingsintrumenten werden ontwikkeld. Vanuit het nieuwe denken krijgen tweede generatie sturingsinstrumenten een belangrijkere plaats dan de klassieke sturingsinstrumenten die voornamelijk bestaan uit regulering. Het hiërarchisch model maakt plaats voor een netwerkmodel, dat beter in staat lijkt te antwoorden op de uitdagingen van complexe moderne samenlevingen. Overleg, prestatiemeting en convenanten zijn instrumenten die passen in dergelijke benadering. Vervolgens gingen we nader in op prestatiemeetsystemen. We stelden vast dat deze verschillende functies kunnen vervullen. Verder in dit rapport zullen we verduidelijken welke functies dit kunnen zijn in de Vlaamse sociale huisvesting.

12 

Hoofdstuk 1

Hoofdstuk 2. Institutioneel kader Inleiding In hoofdstuk 1 schetsten we de wijzigende visie op de relaties tussen overheid en organisaties waarvan de overheid verwacht dat zij haar beleid uitvoeren. De geschetste ontwikkeling is niet even goed zichtbaar in elk beleidsdomein. Elk domein heeft een eigen historiek en kent een eigen dynamiek. In dit hoofdstuk zullen we beschrijven hoe sturing tot stand komt in het beleidsdomein van de sociale huisvesting in Vlaanderen en welke evoluties daarin zichtbaar zijn. Hoe een beleidsdomein gestructureerd is, resulteert uit beslissingen die genomen werden in het verleden en wordt mee bepaald door de houding van de actoren die deel uitmaken van het netwerk. Daarom is een schets van de historische ontwikkeling van het netwerk interessant en kan het bijdragen tot het inzicht in het functioneren van het netwerk. Om deze reden starten we dit institutioneel overzicht met een korte historische schets, dat verduidelijkt hoe de sociale huisvesting in Vlaanderen is gegroeid, hoe sociale huisvestingsmaatschappijen ontstonden en hoe de overheid in de loop van de geschiedenis hier heeft trachten invloed op uit te oefenen. Vervolgens analyseren we het huidige institutionele kader van de Vlaamse sociale huisvesting vanuit het theoretisch kader dat werd geschetst in hoofdstuk 1. Na een beknopte opsomming van de voornaamste relevante wetgeving, beschrijven we de huidige relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s. We maken daarbij zoals Van Overmeeren (2007) een onderscheid tussen ordening, sturing en toezicht. Onder ‘ordening’ gaan we na welke instanties beslissen over welke aspecten van de sociale huisvesting. Bij ‘sturing’ daarentegen bekijken we hoe invloed wordt uitgeoefend. We bespreken elk van de aangewende instrumenten van sturing, daarbij een onderscheid makend tussen de eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten. Ten slotte gaan we nader in op ‘toezicht’. De klemtoon in de beschrijving ligt op de huidige situatie. Om een zich te geven op de recente evolutie, wordt ook nader ingegaan op de voornaamste wijzigingen die zich voordeden sinds 1997, jaar van de VWC. Voor de periode 1997 tot 2003 hebben we dankbaar gebruik gemaakt van het enige overzichtswerk dat daarover bestaat (Rombaut, 2003). De beschrijving van de huidige situatie is het resultaat van lezing en verwerking van de decreten en besluiten van de Vlaamse regering, van protocols tussen beleidsinstanties, richtlijnen van de VMSW aan de SHM’s en jaarverslagen van de VHM en VMSW. Aanvullend vonden enkele Interviews plaats. Om de tekst leesbaar te houden hebben we daarbij geen volledigheid nagestreefd en niet steeds letterlijk de regelgeving weergegeven. Het doel van deze tekst is immers in eerste instantie een globaal beeld te krijgen van de relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s en niet een juridisch onderzoek te voeren naar het volledige wettelijke kader.

1. 1.1

Historiek Het ontstaan van de sociale huisvesting en haar instellingen

Het huisvestingsbeleid vindt in België haar ontstaan op het einde van de 19de eeuw. De sociale onrusten van 1886 hadden aangetoond dat arbeiders tot bloedens toe sociale rechten wilden verwerven. Dit leidde tot een reeks sociale wetten, waaronder de wet op de huisvesting van 9 augustus 1889. Deze wet had 13

voornamelijk tot doel de huisvestingsproblemen van arbeiders op te vangen. Per arrondissement werden beschermcomités opgericht, die tot taak hadden de noden te signaleren en oplossingen te zoeken. De comités kregen eveneens de opdracht om lokale woningbouw- en kredietmaatschappijen op te richten. Ze werden om pragmatische redenen geënt op de reeds bestaande caritatieve netwerken van notabelen, van de katholieke kerk en haar sociale organisaties. Op deze wijze ontstond reeds van bij de eerste huisvestingswet een sterk gedecentraliseerd systeem. De ASLK, opgericht in 1865 als spaarbank voor de kleine man, werd ingezet als kredietverstrekker van de volkswoningbouw (De Meulder e.a., 1999). Het beleid ressorteerde effect. In 1892 had de ASLK 28 kredietmaatschappijen erkend en 13 huisvestingsmaatschappijen, in 1914 liepen deze aantallen op tot resp. 161 en 35 (Goossens, 1982). De eerste huisvestingswet heeft aldus de basis gelegd voor het sociaal woonbeleid. De huidige organisatievorm is nog steeds een uitvloeisel van de toenmalige optie voor een indirecte tussenkomst van de staat in de volkswoningbouw. Geleidelijk aan gingen wel stemmen op om de Staat meer actief te betrekken in het huisvestingsbeleid. Op 19 oktober 1919 werd de Nationale Maatschappij voor Goedkope Woningen en Woonvertrekken (NMGWW) opgericht. Het doel hiervan was dubbel: zowel een rechtstreekse financiële tussenkomst van de Staat in de volkswoningbouw als het stimuleren van de bouw van bijkomende volkswoningen. De NMGWW werd bevoegd voor de erkenning van de lokale huisvestingsmaatschappijen, de bevoegdheid tot erkenning door de ASLK werd beperkt tot de kredietvennootschappen. Goossens (1982) wijst op het bestaan van spanningen tussen de huisvestingsmaatschappijen en de NMGWW: de plaatselijke maatschappijen bleken niet erg geneigd zich te laten controleren op de aanwending van de financiële middelen die zij van de NMGWW ontvingen. In de periode 1931 – 1935 moest de volkswoningbouw wijken voor de economische crisis. In 1935 werd de Nationale Maatschappij voor de Kleine Landeigendom (NMKL) opgericht. De achterliggende idee was de werklozen in de steden terug naar het platteland te brengen. Naar analogie met de NMGWW kreeg de NMKL de opdracht plaatselijke of gewestelijke maatschappijen op te richten die moesten instaan voor de bouw en het beheer van ‘kleine landeigendommen’, met inbegrip van de oprichting van gebouwen, het aankopen van materiaal en vee en het productief maken van deze eigendommen. De Staat verleende via de NMKL goedkope leningen (Goossens, 1982).

1.2

Vanaf 1945 tot aan de regionalisering (1974)

Na de tweede wereldoorlog kreeg het huisvestingsbeleid een opdracht bij de heropbouw van het land. De ‘Wet De Taye’ van 29 mei 1948 voorzag in een aankoop- en een bouwpremie. De aankooppremie werd toegekend aan particulieren voor de aankoop van woningen gebouwd door de NMGWW of de NMKL of door de door hen erkende vennootschappen. De ‘Wet Brunfaut’ van 15 april 1949 had tot doel financiële steun te bieden voor collectieve woonvormen, zowel huurwoningen als koopwoningen. Deze wet legde hiermee de basis voor het sociale huurbeleid na de tweede wereldoorlog. Met de ‘Wet Leburton’ van 27 juni 1956 werden een aantal belangrijke wijzigingen doorgevoerd. De NMGWW kreeg ruimere bevoegdheid en ging vanaf dan de geschiedenis in als Nationale Maatschappij voor de Huisvesting (NMH). Van de vennootschappen erkend door de NMGWW waren er in 1945 in België 290 actief, waarvan 139 in Vlaanderen. Ze vormden een uitgesproken heterogene groep. Er waren ‘lokale maatschappijen’ die maar één gemeente als werkgebied hadden en ‘gewestelijke’ waarbij vaak talrijke gemeenten aangesloten waren. Maar vooral in het aantal woningen dat de vennootschappen gebouwd hadden, bestonden grote verschillen. Vanaf 1945 steeg het aantal erkende vennootschappen tot het begin van de jaren ’60. De daling nadien is te verklaren door een groter aantal fusies dan nieuwe erkenningen. In 1963 werd de laatste nieuwe vennootschap erkend. Nieuwe initiatieven voor oprichting van een 14 

Hoofdstuk 2

vennootschap werden in de kiem gesmoord door de NMH, die voorstander was van fusies. Ze liet fusies over aan de vrijwilligheid, maar werkte deze soms wel in de hand via pendeldiplomatie. De politiek van geleidelijke sanering door fusies op vrijwillige basis is door de NMH voortgezet tot aan haar ontbinding in 1989. De mogelijkheid om een verlenging van de bestaansduur te weigeren was een geëigend drukkingsmiddel waarvan effectief gebruik werd gemaakt, zij het niet systematisch (De Smet, 1997). De erkende vennootschappen van de NMGWW en de NMKL waren op dezelfde leest geschoeid. In hun kapitaal en raden van bestuur waren er dezelfde deelnemers: de Staat, de Provincie, particulieren en de gemeenten in de hoofdrol. Tegenover de formele gelijkenis stonden evenwel essentiële verschilpunten. Ze werden door de respectieve ‘moedersinstellingen’ niet op dezelfde wijze ingezet en genoten niet dezelfde graad van autonomie. De autonomie van de vennootschappen van de NMKL was lange tijd heel beperkt2. De vennootschappen erkend door de NMKL waren bovendien veel kleiner in aantal en veel minder divers. Het waren allemaal coöperatieve vennootschappen, gewestelijk uitgebouwd en met vrij uitgestrekte homogene werkgebieden (De Smet, 1997).

1.3

Vanaf de regionalisering tot aan BBB (1974 – 2006)

In 1974 begon het lange en ingrijpende proces van de staatshervorming, waarmee ook de bevoegdheid over het huisvestingsbeleid zou worden overgedragen naar de gewesten. De opsplitsing van de gewestelijke instellingen (NMH en NMKL) werd voorbereid. Het zou echter nog duren tot 1990 vooraleer deze opsplitsing een feit was en in Vlaanderen de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM) was opgericht. De grote lijnen van de organisatie van het Vlaamse woonbeleid en in het bijzonder voor de sociale huisvesting werden vastgelegd in de Vlaamse Wooncode (15 juli 1997). Deze Wooncode vormde het juridische sluitstuk van het regionaliseringsproces. Alle aspecten van het wonen waarvoor Vlaanderen bevoegd is, werden in de Vlaamse Wooncode gebundeld en decretaal geregeld. Het vertrekpunt van de Wooncode is de verwezenlijking van het grondwettelijk recht op wonen. De Vlaamse Wooncode (VWC) verankerde de centrale rol van de sociale huisvesting in het Vlaamse woonbeleid. De voornaamste beslissingsbevoegdheden voor de sociale huisvesting situeren zich volgens de VWC op het Vlaamse niveau. Vanuit haar opdracht om het recht op kwaliteitsvol wonen te realiseren, is de Vlaamse overheid bevoegd voor beleidsvoorbereiding en –evaluatie, planning en normering, financiering van investeringen. Verder heeft de Vlaamse overheid de bevoegdheid stimulerend en sanctionerend op te treden, zowel t.o.v. de organisaties die het woonbeleid uitvoeren als t.o.v. burgers. Voor de uitvoering van het sociale huisvestingsbeleid werden in artikel 29 van de VWC de sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s)3 aangeduid als de bevoorrechte partners. De Vlaamse overheid kende op basis van de VWC subsidies toe aan de SHM’s voor het bouwen, renoveren en verhuren van sociale woningen. Om ervan verzekerd te zijn dat deze subsidies doelgericht werden ingezet, oefende de overheid (zoals in het verleden) nog steeds controle uit op de SHM’s en trachtte ze de werking daarvan te sturen. Zoals verder nader zal worden beschreven, verliep in de betreffende periode deze controle en sturing van de sector op een sterk hiërarchische manier. De controle gebeurde voornamelijk ex ante, via vergaande reglementering. Sturing gebeurde voornamelijk via de VHM,

2 3

In de praktijk was pas in 1995 het overgrote deel zelfstandig (De Smet, 1997). In de oorspronkelijke versie van de VWC behoorde ook de VHM tot de bevoorrechte partners. In het ‘domeindecreet’ (zie verder) werd de VHM geschrapt.

Comparatief kader

15

die de SHM’s diende te machtigen voor tal van beslissingen en die haar goedkeuring diende te geven tijdens verschillende stappen in het bouwproces. Wat betreft het toezicht op de SHM’s was er historisch een verward geheel van regelingen gegroeid (Rombaut, 2003). De VWC en het toezichtsbesluit beoogden hierin orde te scheppen. Tegelijkertijd was een belangrijk oogmerk van de VWC het realiseren – of minstens bijdragen daartoe – van de ‘geresponsabiliseerde autonomie’ van de SHM’s. Dit doel zou nagestreefd worden door het afsluiten van beheersovereenkomsten tussen de VHM en de SHM’s. Het aantal handelingen of beslissingen dat nog aan toezicht onderworpen was, werd drastisch teruggebracht. Rombaut (2003) stelt bij deze evolutie vast dat niet alle SHM’s gewoon waren om te gaan met meer autonomie. Bij de meerderheid van de SHM’s bestond geen of nauwelijks interne controle. De VHM beschikte bovendien niet over een expliciete rechtsgrond om op te treden tegen die SHM’s die bijvoorbeeld buitensporige beheerskosten maakten. De in de VWC voorziene sanctiemogelijkheden bleken onvoldoende gediversifieerd om in redelijke verhouding te staan tot mogelijke inbreuken en niet echt praktisch toepasbaar. De beheersovereenkomsten ten slotte zijn er tot heden niet gekomen. De VHM werkte in deze periode wel aan instrumenten voor zelfsturing die ter beschikking werden gesteld van de SHM’s, zoals de onderlinge positionering, de financiële planning en de onderhoudsplanning. De gemeente kreeg in de Vlaamse Wooncode een spilfunctie in de uitvoering van het woonbeleid. Naast taken inzake kwaliteitsbewaking en het occasioneel realiseren van sociale woonprojecten kreeg de gemeente een functie als coördinator van lokale huisvestingsactoren op het grondgebied en daarmee dus een rol in de sturing van de sociale huisvesting op haar grondgebied. De mate waarin gemeenten deze taak opnemen, verschilt heel erg. Sommige gemeenten voeren een erg actief woonbeleid, waar zij samen met alle lokale woonactoren, waaronder SHM’s, het gemeentelijk woonbeleid vorm geven. In andere gemeenten daarentegen is er hiervan nauwelijks sprake.

1.4

Sedert 1 juli 2006

Op 1 juli 2006 werd in het Vlaamse woonbeleid het Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) operationeel. BBB was een grootschalige veranderingsoperatie die beoogde het gehele Vlaamse overheidsapparaat te herstructureren en transparantie te brengen in het amalgaam aan administraties en overheidsinstellingen dat historisch was gegroeid. De organisatorische ontkoppeling van verschillende fasen in de beleidscyclus was een leidraad. Hierdoor kwamen uitvoeringstaken op een grotere afstand van de kerndepartementen. Binnen het beleidsdomein wonen werden alle beleidsondersteunende taken toevertrouwd aan het departement Ruimtelijke Ordening, Wonen en Onroerend Erfgoed (RWO). Alle uitvoerende opdrachten werden ondergebracht in verzelfstandigde agentschappen: de intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) ‘Wonen Vlaanderen’ en ‘Inspectie RWO’ en het extern verzelfstandigd agentschap (EVA) ‘Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen’ (VMSW), als rechtsopvolger van de VHM. Eén van de voornaamste herschikkingen was de overdracht van de controle op de SHM’s van de VHM (vanaf dan VMSW) naar de IVA Inspectie RWO4. De bevoegdheid om SHM’s te erkennen werd overgedragen van de VHM naar de Vlaamse regering, waarbij het Departement RWO instaat voor de voorbereiding. Anderzijds kreeg de VMSW er taken bij, met name de aanleg van het openbaar domein en de gemeenschapsinfrastructuur bij sociale woonprojecten, waarvoor voorheen de afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap verantwoordelijk was. De VMSW legde zich vanaf dan dus toe op het stimuleren, ondersteunen, begeleiden en financieren van de lokale sociale

4

16 

Naast de SHM’s zijn ook andere woonactoren onderworpen aan het toezicht van het agentschap Inspectie RWO. Hoofdstuk 2

woonactoren. ‘Sociaal wonen mogelijk maken’ werd de nieuwe missie van de VMSW. Met deze herschikking van de Vlaamse administratie wijzigde ook de relatie tussen Vlaamse overheid en SHM’s, een relatie die daarmee verder evolueerde naar een ‘verantwoordelijke autonomie’. Zo bepaalt art. 40 van de gewijzigde VWC dat de SHM’s autonome vennootschappen zijn die verantwoordelijk zijn voor het behoorlijk uitvoeren van de taken die hen zijn opgedragen. Het landschap van de SHM’s ziet er nog steeds zeer gevarieerd uit. In 2007 waren er 108 SHM’s: 85 huurmaatschappijen, 12 koopmaatschappijen en 11 gemengde maatschappijen die zich richten zowel op de koop als op de huur. Deze maatschappijen vertonen onderling grote verschillen, zowel wat betreft de omvang van hun woningpatrimonium als wat betreft de uitgestrektheid van het werkgebied. Op 10 jaar tijd is het aantal woningen per SHM met 29% toegenomen. Dit is voor ongeveer de helft het resultaat van aangroei van het patrimonium en voor de helft van fusies. Toch blijven er nog redelijk wat ‘kleine’ maatschappijen: 15 SHM’s hebben minder dan 500 woningen, 24 minder dan 1 000 woningen (Lyben, 2007)5. Sommige SHM’s zijn enkel werkzaam in één gemeente, meestal een stad. In de grotere steden zijn meerdere SHM’s actief. In de meer landelijke gebieden is er weinig of geen overlap tussen het werkingsgebied. Tot voor kort werd een beleid gevoerd waarbij elke gemeente slechts kon toetreden tot één SHM. Nu wordt regelmatig de vraag gehoord of het wenselijk is concurrentie toe te laten (o.a. Lyben, 2007). In overleg met de sector werden de afgelopen jaren diverse initiatieven genomen tot professionalisering en verhoogde responsabilisering van de maatschappijen Op het terrein is er ook heel wat samenwerking vast te stellen, zowel op projectniveau (bv. gemengde projecten koop en huur) als op het vlak van bestuur. Ook zijn er regelmatig fusies. Het beleid ziet een meerwaarde in fusies, maar wenst deze net zoals in het verleden niet op te leggen.

2.

Wetgeving

Hierna volgt een beknopt overzicht van de wetgeving die van toepassing is op de relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s. We gaan hier voorlopig niet verder in op de aard van deze relatie. Dit komt verder aan bod.

2.1

De Vlaamse Wooncode

De Vlaamse Wooncode (VWC, 15 juli 1997, sedert dien diverse malen gewijzigd) vormt de decretale basis van het woonbeleid in Vlaanderen. Het centrale uitgangspunt van de Vlaamse Wooncode is het recht op een behoorlijke huisvesting voor iedere burger. Het uiteindelijke doel van het Vlaamse woonbeleid vinden we in art. 3, dat stelt dat ‘de beschikking moet worden bevorderd over een aangepaste woning, van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een betaalbare prijs en met woonzekerheid.’ In artikel 4 worden de bijzondere doelstellingen als volgt bepaald. Art. 4. § 1. Het Vlaamse woonbeleid schept, binnen de perken van de kredieten die daartoe op de begroting van het Vlaamse Gewest worden ingeschreven, de voorwaarden voor de verwezenlijking van het recht op menswaardig wonen door

5

H. Lyben, De sociale huisvesting in beweging, Studiedag ‘De toekomst van de Vlaamse sociale huisvesting’, Vlaams Parlement, 21 juni 2007.

Comparatief kader

17

1° huur- en koopwoningen beschikbaar te stellen tegen sociale voorwaarden; 2° de renovatie, verbetering of aanpassing van het woningbestand te bevorderen en zo nodig over te gaan tot vervanging ervan; 3° huisvestingsondersteuning te bieden aan woonbehoeftige gezinnen en alleenstaanden; 4° initiatieven te ontwikkelen om a) de prijzen te beheersen van gronden, bestemd voor woningbouw, en van panden, bestemd voor bewoning; b) groepen van woningen functioneel in te richten. c) de woonsituatie te verbeteren van bewoners die gehuisvest zijn in een woonwagen. Het Vlaams woonbeleid heeft in het bijzonder aandacht voor de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden. §2. Het woonbeleid is gericht op: 1° de realisatie van optimale ontwikkelingskansen voor iedereen; 2° een optimale leefbaarheid van de wijken; 3° het bevorderen van de integratie van bewoners in de samenleving; 4° het bevorderen van gelijke kansen voor iedereen. §3. Ter uitvoering van de doelstellingen, bepaald in §2, kan de Vlaamse Regering bij de concretisering van de haar bij andere bepalingen uit dit decreet toegestane delegaties, maatregelen nemen die gericht zijn op: 1° de kwaliteit van de woningen; 2° de kwaliteit van de woonomgeving; 3° het samenleven van de bewoners in de wijk; 4° de betaalbaarheid; 5° de participatie van de betrokken bewonersgroepen. Bij projecten van nieuwbouw of renovatie wordt gestreefd naar een vermenging van soorten woningen en woningtypes en naar een goede integratie van nieuwe projecten in de bestaande omgeving. § 4. Het Vlaams woonbeleid moedigt bij de bouw, aanpassing, verbetering of renovatie van woningen, waarvoor krachtens de Vlaamse Wooncode subsidies of tegemoetkomingen worden verleend, het prijsbewuste gebruik van ecologisch verantwoorde bouwmaterialen en bouwwijzen aan. Naast de doelstellingen van het Vlaamse woonbeleid regelt de VWC de voornaamste bepalingen voor de kwaliteitsbewaking, de organisatie van het woonbeleid, de sociale woonorganisaties, de instrumenten van het woonbeleid en de verhuring van woningen in de sociale sector. We vinden in de VWC dus de decretale basis voor de huidige organisatie van de sociale huisvesting. Zo verwijst art. 25 van de VWC voor de omschrijving van de doelstellingen van de sociale woonorganisaties, waaronder de SHM’s, naar de bijzondere doelstellingen van de VWC (zie supra, art. 4). Volgens artikel 29 zijn de SHM’s de bevoorrechte uitvoerders van het investeringsprogramma voor de sociale huisvesting. In art. 40 bepaalt de VWC onder welke voorwaarden vennootschappen met een maatschappelijk doel kunnen erkend worden als SHM. Art. 41 en art. 42 bepalen de opdrachten van de SHM’s. Andere aspecten van de relatie tussen de overheid en de SHM’s die worden geregeld in de VWC zijn de wijze waarop woonprojecten worden gefinancierd, de voorwaarden waaronder een SHM een overeenkomst kan afsluiten met de VMSW, de functie van de toezichthouder en de sancties die de Vlaamse regering kan opleggen aan SHM’s. We komen op deze aspecten verder meer uitgebreid terug.

2.2

Het ‘grond- en pandendecreet’

Op 18 maart 2009 werd het decreet ‘betreffende het grond- en pandenbeleid’ aangenomen in plenaire vergadering van het Vlaams Parlement. Op 27 maart 18 

Hoofdstuk 2

werd het door de Vlaamse regering bekrachtigd en afgekondigd. Het decreet trad in werking op 1 september 2009. Het decreet bevat onder meer kwantitatieve doelstellingen op het vlak van betaalbaar wonen. Voor de periode 2009-2020 dient het bestaande sociaal woonaanbod uitgebreid te worden met 43.000 sociale huurwoningen, 21.000 sociale koopwoningen en 1.000 sociale kavels6. Om deze doelstelling te bereiken biedt het decreet een aantal instrumenten. Elke gemeente zal in de periode 20092020 een ‘bindend sociaal objectief’ moeten realiseren, bestaande uit deelobjectieven voor sociale woningen en kavels. Dit kan o.a. gebeuren door aanwending van gronden in eigendom van de publieke en semipublieke sector en door het opleggen van een ‘sociale last’, wat inhoudt dat onder bepaalde voorwaarden aan private verkavelaars wordt opgelegd een minimum percentage aan sociale woningen te realiseren (of gronden of middelen hiervoor ter beschikking te stellen). Met dit decreet wordt dus ook aan private ontwikkelaars de mogelijkheid geboden sociale woningen te bouwen, om ze daarna over te dragen aan sociale woonactoren.

2.3

Het ‘domeindecreet’ en ‘domeinbesluit’ wonen

Met de operatie BBB kreeg het beleidsdomein wonen een nieuwe bestuurlijke organisatie. Deze herstructurering werd geregeld in meerdere besluiten en decreten. De voornaamste zijn het zogenaamde ‘domeindecreet wonen’ (decreet 24 maart 2006) en het ‘domeinbesluit wonen’ (30 juni 2006). Het betreft ‘verzameldecreten en -besluiten’. Zij passen de regelgeving ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed aan de BBB-structuur aan. De wijzigingen die het domeindecreet aanbracht aan de VWC zijn in onderstaande bespreking mee opgenomen wanneer wordt verwezen naar de VWC. Naar het domeinbesluit is afzonderlijk verwezen. Voor de werking van het agentschap Inspectie RWO is ook het besluit van de Vlaamse regering van 10 november 2005 (het ‘oprichtingsbesluit’ van belang.

2.4

Het ‘programmabesluit’

Artikel 22 van de VWC voorziet in de opmaak van een meerjarig investeringsprogramma (IP) dat jaarlijks zal worden geconcretiseerd in een uitvoeringsprogramma (UP). De procedure voor het opmaken van dit jaarlijks uitvoeringsprogramma wordt geregeld via het ‘Besluit van de Vlaamse regering houdende de procedure voor de planning, vaststelling en de goedkeuring van de uitvoeringsprogramma’s in het kader van de planmatige realisatie van sociale woonprojecten en houdende de financiering van verrichtingen in het kader van sociale woonprojecten’ van 18 juli 2008, kortweg ‘programmabesluit’. Het programmabesluit bevat twee luiken. Het eerste luik behandelt de procedure voor de planning, de vaststelling en de goedkeuring van uitvoeringsprogramma’s. Het tweede luik bevat de regeling voor de subsidiëring van verrichtingen die niet onder het ‘NFS2-besluit’ (zie verder) vallen. Het gaat in het bijzonder over het realiseren van sociale koopwoningen en kavels door SHM’s, de verrichtingen van andere initiatiefnemers dan SHM’s (realiseren van huurwoningen, koopwoningen en kavels) en de aanleg of aanpassing van infrastructuur. Bij Besluit van de Vlaamse Regering van 30 oktober 2009 werd het ‘programmabesluit’ gewijzigd als gevolg van het decreet grond- en pandenbeleid.

6

Deze doelstelling werd samen met de goedkeuring van het decreet grond- en pandenbeleid op 27 maart 2009 ingeschreven in de Vlaamse Wooncode in een nieuw artikel 22/1.

Comparatief kader

19

2.5

Het ‘NFS2-besluit’

Op 1 januari 2008 trad het ‘Besluit van de Vlaamse Regering houdende de financiering van de sociale huisvestingsmaatschappijen voor de realisatie van sociale huurwoningen en de daaraan verbonden werkingskosten (NFS2)’, dat werd goedgekeurd door de Vlaamse regering op 12 oktober 2007, in werking. Zoals in 2.4 al gesteld is de subsidiëring van de aanleg of aanpassing van infrastructuur door SHM’s opgenomen in het programmabesluit.

2.6

Het sociaal huurbesluit

Vanaf 1 januari 2008 is het ‘Besluit van de Vlaamse Regering tot reglementering van het sociale huurstelsel ter uitvoering van titel VII van de Vlaamse Wooncode’ dat werd goedgekeurd op 12 oktober 2007 in werking. Dit besluit bepaalt: − aan welke voorwaarden kandidaat-huurders moeten voldoen om zich te laten inschrijven in het register van een SHM; − aan welke voorwaarden de kandidaat-huurders moeten voldoen om te worden toegelaten tot een sociale huurwoning; − volgens welke regels woningen worden toegewezen aan kandidaat-huurders; − volgens welke formule de SHM de huurprijs moet bepalen; − de voornaamste bepalingen van de huurovereenkomst. In vergelijking met het vorige sociaal huurbesluit (20 oktober 2000) is het huidige besluit niet meer enkel van toepassing op de SHM’s, maar op alle sociale huurwoningen gesubsidieerd door de Vlaamse overheid, d.w.z. van de SHM’s, maar ook van de VMSW, de gemeenten en OCMW’s, de SVK’s en het VWF. Om deze reden staat het huidige besluit ook gekend onder de benaming ‘Kaderbesluit sociale huur’.

2.7

Het ‘leningenbesluit’

Het Besluit van de Vlaamse Regering houdende de voorwaarden voor het toestaan van leningen aan particulieren door de Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen ter Uitvoering van de Vlaamse Wooncode van 11 mei 1999 bepaalt onder welke voorwaarden de VMSW sociale leningen kan toestaan aan particulieren.

2.8

Het ‘overdrachtenbesluit’

Het Besluit van de Vlaamse Regering van 29 september 2006 regelt de verkoop van onroerende goederen door de VMSW en SHM’s. Dit besluit bepaalt o.a.: − de voorwaarden waaraan sociale koopwoningen, sociale kavels, middelgrote koopwoningen en middelgrote kavels moeten voldoen; − de voorwaarden waaraan sociale huurwoningen moeten voldoen om verkocht te kunnen worden; − de voorwaarden waaraan de kandidaat-kopers moeten voldoen; − de reglementen die moeten worden toegepast bij de toewijzing; − de verplichtingen die worden opgelegd aan de kopers; − de aankoopprocedure; − de wijze waarop de prijs voor de verkoop van de woningen kavels bepaald wordt; − de aanwending van de verkoopopbrengsten. Het besluit bevat 4 bijlagen: − Bijlage I: toewijzingsreglement sociale koopwoningen; − Bijlage II: toewijzingsreglement sociale kavels; − Bijlage III: reglement betreffende de verkoop van sociale huurwoningen; 20 

Hoofdstuk 2

−

Bijlage IV: reglement betreffende de verkoop van middelgrote koopwoningen; middelgrote kavels en niet-residentiële ruimten.

2.9

Het ‘toezichtsbesluit’

Het ‘Besluit van de Vlaamse Regering van 8 juni 1999 tot bepaling van de specifieke regelingen van toezicht op de sociale huisvestingsmaatschappijen’ had de bedoeling om, naast wat in de VWC was bepaald, te komen tot één normatieve tekst waarin het toezicht van de VHM op de SHM’s werd geregeld. Het besluit geeft de domeinen aan waarop de VHM toezicht uitoefent en met welke instrumenten dit kan gebeuren, het bepaalt voor welke verrichtingen de SHM een schriftelijke machtiging en schriftelijke goedkeuring van de VHM nodig heeft en welke andere verplichtingen de SHM heeft o.a. wat betreft melding aan de VHM. Met het ‘domeinbesluit wonen’ (besluit 30 juni 2006) werd dit toezichtsbesluit gedeeltelijk opgeheven. De bevoegdheden die de VHM had op vlak van toezicht, werden overgedragen naar het Agentschap Inspectie RWO of aan de VMSW. Er was een overgangsregeling van kracht tot er een nieuw ‘toezichtsbesluit’ was. Het ‘Besluit van de Vlaamse Regering houdende de bepaling van de specifieke regels voor het toezicht op de sociale woonactoren’ dateert van 18 juli 2008. Dit besluit bepaalt: − over welke beslissingen de sociale woonactoren de toezichthouder moeten informeren; − de termijnen waarbinnen en de wijze waarop deze beslissingen moeten worden meegedeeld; − de procedure volgens dewelke de toezichthouder beslissingen van de sociale woonactoren kan opschorten en vernietigen; − de procedure volgens dewelke de sociale woonactor beroep kan aantekenen tegen een opschorting of vernietiging van een beslissing door de toezichthouder; − in welke gevallen en volgens welke procedure de toezichthouder een administratieve geldboete kan opleggen aan de sociale woonactor en de sociale woonactor in gebreke kan stellen en waarmee de toezichthouder rekening moet houden bij het bepalen van de administratieve geldboete. Het Besluit regelt vooral de procedures. De normen die worden gehanteerd voor het uitvoeren van het toezicht zijn niet in het besluit opgenomen.

2.10 Het ‘erkenningsbesluit’ Het ‘Besluit van de Vlaamse regering van 17 december 1997 tot bepaling van de erkenningsvoorwaarden van de sociale huisvestingsmaatschappijen’ regelde de voorwaarden en procedure voor erkenning van SHM’s. Met het ‘domeinbesluit wonen’ (besluit 30 juni 2006) werd dit erkenningsbesluit gedeeltelijk opgeheven. En ook hiervoor is nog een nieuw besluit in voorbereiding.

3.

3.1 3.1.1

Beschrijving van de huidige relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s Ordening Beslissingen over financiering van investeringsverrichtingen

Vanaf 1 januari 2008 wordt de financiering van de SHM’s voor de realisatie van sociale huurwoningen en de daaraan verbonden werkingskosten geregeld via het Comparatief kader

21

Besluit van de Vlaamse regering van 12 oktober 2007, wat ook gekend staat als ‘NFS2’ (nieuw financieringsstelsel versie 2). De procedure die voorafgaat aan de financiering wordt geregeld in het ‘programmabesluit’. Ook de subsidiëring van infrastructuurwerken is geregeld in dit programmabesluit. Artikel 22 van de VWC voorziet in de opmaak van een meerjarig investeringsprogramma dat de middelen voor sociale woonprojecten zal verdelen over gemeenten. Dit investeringsprogramma is gebaseerd op de woonbehoeften, maar houdt ook rekening met de door de gemeenten vastgestelde ‘gemeentelijke sociale objectieven’ volgens het decreet grond- en pandenbeleid. Op basis daarvan wordt een jaarlijks uitvoeringsprogramma opgemaakt dat de projecten van alle initiatiefnemers bevat. Tot op heden is er echter nog geen investeringsprogramma (IP). Wel wordt er al gewerkt met een uitvoeringsprogramma (UP). Dit uitvoeringsprogramma bevat de op jaarbasis door de minister goedgekeurde lijst van uit te voeren projecten met vermelding van de geraamde kostprijs en de wijze van financiering. Initiatiefnemers kunnen geplande projecten aanmelden bij de VMSW. De VMSW gaat na of de aangemelde projecten uitvoerbaar zijn rekening houdend met de vereiste vergunningen, de gevraagde adviezen, het technisch ontwerp, het gunningsdossier en de noodzaak tot aanleg of aanpassing van de infrastructuur. Het Departement RWO gaat na of de voorlopige lijst die hieruit resulteert beantwoordt aan de prioriteiten van het IP. Het Agentschap Wonen Vlaanderen toetst de verrichtingen aan de resultaten van het lokaal woonoverleg en aan de lokale knelpunten en opportuniteiten. Op deze wijze krijgen de gemeenten dus een formele rol in het opmaken van programma’s voor investeringen in sociale woningbouw. Voorheen was dit niet het geval. Naast subsidies kunnen SHM’s ook gebruik maken van eigen vermogen of externe financiering. Voor 1 juli 2006 hadden de SHM’s een machtiging nodig van de VHM voor aanwending van deze financieringsbronnen. Een schriftelijke goedkeuring van de VHM was nodig voor de voorwaarden verbonden aan de externe financiering. Vanaf dan is dit niet meer het geval.

3.1.2

Beslissingen over het uitvoeren van werken (nieuwbouw en renovatie)

Binnen de marges die zijn vastgelegd in de regelgeving en in de subsidieprogramma’s kunnen de SHM’s beslissen over de uitvoering van werken van nieuwbouw en renovatie. Voor 1 juli 2006, datum van ingang van de nieuwe bestuurlijke organisatie, hadden de SHM’s een schriftelijke machtiging nodig van de VHM voor het organiseren van een beroep op de mededinging voor opdrachten van werken en leveringen en het uitwerken van een dossier voor die werken. Een schriftelijke goedkeuring van de VHM was vereist voor voorontwerpen, de gunning van opdrachten, contractwijzigingen, de voorlopige en definitieve oplevering van opdrachten, dit alles voor werken met een geraamd bedrag hoger dan 2,5 mio BEF (exclusief BTW). Sedert 1 juli 2006 heeft een SHM voor dit alles geen goedkeuring meer nodig. Om opgenomen te worden op het UP maakt de SHM het ontwerpdossier over aan de VMSW. Dit dossier bevat het volledig bestek, het offerteformulier, de plannen en een gedetailleerde raming volgens een model van meetstaat. De VMSW gaat na of het ontwerp voldoet aan de door de Minister vastgelegde technische normen waaraan sociale woningen moeten voldoen. Voorlopig vormt de ABC van de VMSW (zie verder) hiervoor de reglementaire grondslag. De betekening van de beoordeling van het dossier geeft de SHM het recht om de gunningsprocedure te starten. Het is de minister die op basis van het advies van de VMSW de gunning goedkeurt7.

7

22 

Uitzonderingen zijn voorzien voor situaties van hoogdringendheid en voor verrichtingen onder een bepaald bedrag. Hoofdstuk 2

De VMSW blijft wel op vraag adviezen verstrekken. Voor de gunning van werken van minder dan 67.000 euro beveelt de VMSW aan niet langer de gunning systematisch door de VMSW te laten nakijken. Door de handleidingen en standaarddocumenten ter beschikking te stellen, acht de VMSW de risico’s op een foutieve gunning beperkt. De gegunde bieding moet wel steeds voor verdere behandeling (betalingsaanvragen en contractwijzigingen) aan de VMSW overgemaakt worden. Bij belangrijke bestellingen, waar de rangorde van de biedingen na nazicht wijzigt, of waarbij veel verbeteringen werden aangebracht ten gevolge van gesignaleerde al dan niet vermeende vergissingen, beveelt de VMSW aan gebruik te maken van haar dienstverlening w.b. nazicht en advisering. Ook nazicht van de definitieve ontwerpen doet de VMSW nog slechts op vraag. Vooraleer tot een gunningsprocedure (van de geprogrammeerde werken) over te gaan, moet er wel een akkoord zijn over de financiering en dient er een compleet dossier op de VMSW aanwezig te zijn. Deze administratieve volledigheid is de enige “technische” voorwaarde die in de regelgeving gesteld wordt om de gunningsprocedure op te starten. Het al dan niet stedenbouwkundig vergunnen van werken, waarvan de SHM bouwheer is, is een lokale aangelegenheid. De administratieve opvolging van de werven, bestaande uit de opvolging van maandelijkse vorderingsstaten (en de verbetering ervan), contractwijzigingen en eindafrekeningen, blijft verlopen via de VMSW zoals voorheen. Nieuw sedert het Besluit van de Vlaamse Regering van 30 oktober 2009 is dat de SHM zelf kan kiezen om op te treden als bouwheer voor de uitvoering van infrastructuurwerken. Als de SHM er voor kiest zelf bouwheer te zijn, verleent het Vlaams Gewest hiervoor een forfaitaire subsidie.

3.1.3

Beslissingen over onroerende transacties

Het is een SHM op basis van de VWC toegestaan onroerende transacties uit te voeren die nodig zijn voor het sociale woonbeleid en voor het sociale grond- en pandenbeleid of onroerende goederen te huren. Een SHM mag ook zakelijke rechten afstaan op de gebouwen die ze bezit of waar ze een zakelijk recht op heeft of deze gebouwen verhuren. Ook de verkoop van sociale huurwoningen is decretaal geregeld. Een voorafgaandelijk overleg inzake onroerende transacties met de VMSW is naar aanleiding van het toezichtsbesluit van 18.07.2008 niet meer vereist, maar de VMSW stelt wel (in Telex 44 van 13 oktober 2009) dat dit in een aantal gevallen wel wenselijk is. De VMSW blijft in dat verband advies verstrekken met het oog op optimalisatie van de financiering bij het sluiten van de overeenkomsten bij complexe verwervingen, bij gemengde projecten, bij onteigeningen en bij samenwerkingsovereenkomsten. De VMSW wijst ook op het aanbod in expertise over o.m. voorkooprecht en samenwerkingsovereenkomsten. In het ‘overdrachtenbesluit’ heeft de Vlaamse regering bijkomende regels vastgelegd voor onroerende transacties. Dit besluit geeft enige ruimte aan de SHM en de gemeente om lokale accenten te leggen in de toewijzing van sociale koopwoningen en sociale kavels. Dit gebeurt op basis van een schriftelijk intern reglement dat de SHM opmaakt in overleg met de gemeente en dat moet worden goedgekeurd door het departement RWO. In dit reglement kunnen rangverhogingen worden toegekend en kunnen bijzondere inschrijvings- en toewijzingsregels worden bepaald voor bijzondere doelgroepen. Verder kan de SHM ook beslissen over het territoriaal niveau waarop de inschrijvingsregisters betrekking hebben. De SHM beslist over de toewijzing binnen deze regels. Mits akkoord van de toezichthouder, kan de raad van bestuur van de SHM gemotiveeerd afwijken van de toelatingsvoorwaarden. Waar voor BBB elke onroerende transactie van een SHM nog onderworpen was aan voorafgaande machtiging door de VHM, is hiervoor nu geen machtiging meer vereist. Voor onteigening van onroerende goederen heeft een SHM wel nog een machtiging nodig, die zij dient te ontvangen van de Vlaamse regering.

Comparatief kader

23

3.1.4 3.1.4.1

Beslissingen over de verhuring van sociale woningen Toegangsvoorwaarden

De Vlaamse regering beslist over de voorwaarden om ingeschreven en toegelaten te worden in het register van de kandidaat-huurders en over de voorwaarden om toegelaten te worden tot een sociale woning. Met de invoering van het invoering van het Kaderbesluit sociale huur, is er een beperkte mogelijkheid voor de gemeenten om de inschrijvingsregels te versoepelen. Met name wanneer een leefbaarheidsplan is opgemaakt (zie hierna) en als het gemiddelde inkomen van de huurders lager is dan de inkomensgrens en daarenboven minimaal 4% van de woningen in de gemeente sociale woningen zijn, kunnen de inkomensgrenzen worden verhoogd. De maatregel kan alleen worden toegepast op wijken of gebouwen waarvoor een leefbaarheidsplan is opgemaakt en mag er niet toe leiden dat meer dan 40% van de huurders in de gemeente een hoger inkomen hebben dan de inkomensgrenzen.

3.1.4.2

Beslissingen over de toewijzing van sociale huurwoningen

In het vroegere sociaal huurbesluit (20 oktober 2000) waren de prioriteiten voor toewijzing bijna volledig vervat in de Vlaamse reglementering. De SHM’s hadden weinig marge om eigen prioriteiten te hanteren en ook gemeenten hadden hierin geen inbreng. Wel was er de mogelijkheid om een intern toewijzingsreglement te maken om rekening te kunnen houden met de leefbaarheid en de sociale vermenging, maar het is daarbij steeds onduidelijk geweest hoe dit kan binnen de regelgeving (Winters e.a., 2007). Met de invoering van het Kaderbesluit sociale huur kregen de gemeenten de mogelijkheid om specifieke toewijzingsregels op te stellen op basis waarvan kan worden afgeweken van de standaard toewijzingsregels. De gemeenten betrekken daarbij de verhuurders en de relevante lokale huisvestings- en welzijnsactoren. De gemeente legt het toewijzingsreglement ter goedkeuring voor aan de Minister. In het toewijzingsreglement worden de objectieve gegevens opgenomen ter onderbouwing van de noodzaak tot het opstellen van het reglement. De goedkeuring van het toewijzingsreglement wordt geweigerd als het de wetten en decreten of de uitvoeringsbesluiten ervan of het algemeen belang schaadt. Als er geen specifiek toewijzingsreglement is, gelden de door de Vlaamse regering bepaalde prioriteiten en toewijzingsregels. In dit toewijzingsreglement kan de gemeente voorrang geven aan een of meerdere doelgroepen die specifieke problemen ondervinden om een aangepaste of betaalbare woning te vinden. In dit geval moet het toewijzingsreglement een doelgroepenplan bevatten dat is opgesteld in samenspraak met de lokale besturen en de lokale huisvestings- en welzijnsactoren. Dit plan moet aan een aantal voorwaarden voldoen. Ook als wordt aangetoond dat de leefbaarheid voor één of meerdere wijken of gebouwen ernstig bedreigd of verstoord is, kunnen er afwijkende toewijzingsregels worden toegepast. In dit geval moet het toewijzingsreglement een leefbaarheidsplan bevatten, dat aan een aantal regels moet voldoen en met lokale inspraak moet tot stand zijn gekomen. Naast de mogelijkheid voor de gemeente om een afwijkend toewijzingsreglement op te stellen, kan de verhuurder een intern toewijzingsreglement opstellen waarin na toepassing van de verplichte voorrangsregels voorrang wordt gegeven aan de kandidaat-huurder: − 1° die in de periode van zes jaar voor de toewijzing minstens drie jaar inwoners is of is geweest van de gemeente waar de toe te wijzen woning gelegen is of van een gemeente binnen het werkgebied van de verhuurder; − 2° die nog geen huurders is van een verhuurder of die geen overeenkomst van onbepaalde duur heeft met een huisvestingsmaatschappij.

24 

Hoofdstuk 2

Deze voorrangsregel kan worden aangevuld met een regeling die voorrang geeft aan kandidaat-huurders: − 1° die werken in de gemeente waar de toe te wijzen woning gelegen is; − 2° van wie de schoolgaande kinderen naar school gaan in de gemeente waar de woning gelegen is; − 3° die een aantal jaren in de buurt of in de wijk wonen of gewoond hebben. Voor 1 juli 2006 was ook de VHM nog in zekere mate betrokken in de toewijzing, o.a. via haar bevoegdheid om een gemotiveerde afwijking van de toelatingsvoorwaarden en van de voorrangsregels toe te staan. Hierover kan de SHM nu zelf beslissen, mits gunstig advies van de toezichthouder. Ook het melden van gebruik van de voorrangsregels (vroeger aan de VHM) is niet meer nodig. Om beroep in te stellen dient een kandidaat-huurder die voldoet aan de toelatingsvoorwaarden en die zich benadeeld acht door de toewijzing, zich zoals vroeger niet meer te richten tot de VHM (nu VMSW), maar tot de toezichthouder. De procedure voor verhaal is vastgelegd in het sociaal huurbesluit.

3.1.4.3

Beslissingen over de modaliteiten van verhuring

Voor de sociale verhuring is het niet de federale huurwetgeving die van toepassing is, maar een eigen Vlaams stelsel, waarvan de krachtlijnen zijn vastgelegd in de VWC. De VWC bepaalt o.a. de termijn van de huurovereenkomst, de voorwaarden voor de huurwaarborg, de opzeggingstermijn, de voorwaarden waaronder de huurovereenkomst kan worden beëindigd. Een door de Vlaamse regering goedgekeurde typehuurovereenkomst moet worden toegepast. Volgens de VWC bepaalt de Vlaamse regering de wijze van berekening en aanpassing van de te betalen huurprijs, rekening houdend met het gezinsinkomen, gezinssamenstelling en de kwaliteit van de sociale huurwoning. In het vroegere stelsel beschikte de SHM over een zekere marge om de huurprijs vast te leggen. Als gevolg van deze marge was het voor de SHM’s mogelijk de hoogte van de huurprijs mee te laten variëren met de financiële situatie van hun maatschappij. Omdat dit niet altijd strookt met de beleidsdoelstelling van de betaalbaarheid voor de sociale huurder, werd in het Kaderbesluit sociale huur deze marge beperkt. De huurprijs is dus nu volledig gereglementeerd. Ook de VMSW heeft geen rol meer in de bepaling van de huurprijs. De Vlaamse regering bepaalt welke bijkomende kosten en vergoedingen ten laste van de huurder kunnen worden gelegd en welke regels gelden voor inning en controle.

3.1.4.4

Klachtenbehandeling

Tot 1 juli 2006 werden alle klachten i.v.m. sociale huisvesting behandeld door de toenmalige VHM. Vanaf die datum is de VMSW enkel nog bevoegd voor klachten tegen de eigen instelling. Burgers die een klacht hebben m.b.t. een SHM, moeten zich vanaf dan rechtstreeks wenden tot de SHM en kunnen in tweede instantie terecht bij de Vlaamse Ombudsdienst.

3.1.4.5

Sancties t.a.v. de huurder

De toezichthouder is bevoegd een administratieve maatregel of een administratieve geldboete op te leggen aan de huurder. In het sociaal huurbesluit wordt de procedure hiervoor vastgelegd. In het kader van de strijd tegen de domiciliefraude kan, ook op aangeven van de toezichthouder, een huurder een strafsanctie opgelegd worden. Voor de uitoefening van deze bevoegdheid heeft de toezichthouder de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie gekregen.

Comparatief kader

25

3.1.5

Beslissingen over het toestaan van sociale leningen

Onder bepaalde voorwaarden kunnen particulieren een gesubsidieerde sociale lening bekomen voor de aankoop van een sociale koopwoning, de aankoop en renovatie van een woning, de renovatie, verbetering of aanpassing van de eigen woning of de bouw van een eigen woning. De leningen worden rechtstreeks toegestaan door de VMSW op basis van het Besluit van de Vlaamse regering van 11 mei 1999. De SHM’s staan mee in voor het verstrekken van informatie aan kandidaat-ontleners en voor het opmaken van het dossier voor de kredietaanvraag. Het is de VMSW die beslist over goedkeuring en het dossier verder afhandelt. Om deze reden gaan we hierna niet verder in op de sociale kredietverstrekking.

3.1.6

Financieel beheer

De SHM’s zijn zelf verantwoordelijk voor een goed financieel beheer. Ze dienen daartoe een commissaris aan te stellen die controleert of de verrichtingen in overeenstemming zijn met de vennootschapswetgeving. Ze dienen ook over een intern controlesysteem te beschikken. Wel moet de SHM zich er toe verbinden de financiële middelen die niet noodzakelijk zijn voor de dagelijkse werking te laten beheren door de VMSW. Op 2 december 2005 keurde de Vlaamse regering een besluit goed dat het algemeen kader geeft. De meer uitvoeringsgerichte maatregelen zijn opgenomen in een intern reglement dat wordt opgesteld in de ‘Commissie rekening-courant’, waarin vertegenwoordigers zetelen van VLEM, VVH en VMSW.

3.1.7

Erkenning van SHM’s

Sedert 1 juli 2006 is de Vlaamse regering verantwoordelijk voor de erkenning van SHM’s. De Vlaamse regering stelt de procedure vast voor de erkenning en de intrekking van de erkenning. Volgens de VWC is één van deze erkenningscriteria dat de SHM’s modelstatuten van de Vlaamse regering moeten aannemen om erkend te worden. Het is ook de Vlaamse regering die goedkeuring moet verlenen aan elke statutenwijziging van een SHM. Ten slotte is bepaald dat de Vlaamse regering aanvullende voorwaarden kan opleggen om erkend te worden als SHM. Er is hiervoor nog geen uitvoeringsbesluit. Voor 1 juli 2006 was het de VHM die besliste over erkenningen.

3.1.8

Toezicht op SHM’s, maatregelen en sancties

Art. 29 bis §1 maakt de ‘toezichthouder voor de sociale huisvesting’ verantwoordelijk voor het toezicht op de verrichtingen van de sociale woonorganisaties binnen het ambtsgebied dat hen wordt toegewezen. De taak van de toezichthouder is geconcretiseerd in het BVR van 18 juli 2008 (zie supra).

3.2 3.2.1 3.2.1.1

Sturing Eerste generatie sturingsinstrumenten Regulering

Omschrijving van de opdrachten van de SHM’s Art. 41 van de VWC bepaalt de opdrachten van de SHM’s als volgt: De sociale huisvestingsmaatschappijen voeren binnen hun werkgebied de volgende opdrachten uit: 26 

Hoofdstuk 2

1° de woonvoorwaarden van de woonbehoeftige gezinnen en alleenstaanden verbeteren, inzonderheid van de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden door te zorgen voor een voldoende aanbod van sociale huurwoningen of sociale koopwoningen, eventueel met inbegrip van gemeenschappelijke voorzieningen, met aandacht voor hun integratie in de lokale woonstructuur; 2° bijdragen tot de herwaardering van het woningbestand, door ongeschikte woningen of ongeschikte gebouwen te renoveren, te verbeteren en aan te passen of ze zo nodig te slopen en te vervangen; 3° gronden en panden verwerven voor de realisatie van sociale woonprojecten en de terbeschikkingstelling van percelen in sociale verkavelingen. Een gedeelte van de sociale huurwoningen moet aangepast zijn aan de behoeften van grote gezinnen, bejaarden en personen met een handicap. Met het grond- en pandendecreet werd in 2009 aan SHM’s daarnaast de mogelijkheid geboden om naast deze vermelde taken van openbare dienst een bescheiden woonaanbod verwerven, verwezenlijken en vervreemden, evenwel slechts ten belope van ten hoogste 20% van hun jaarlijks investeringsvolume. Verder bepaalt de VWC welke activiteiten voor de SHM’s in het bijzonder zijn toegelaten. Het is de SHM’s toegelaten om: − zakelijke rechten te verwerven op onroerende goederen of onroerende goederen te huren die nodig zijn voor de sociale huisvesting en voor het sociale grond- en pandenbeleid; − gebouwen te slopen en op te richten; − gebouwen te renoveren en aan te passen; − zakelijke rechten af te staan op gebouwen en ze te verhuren (en in dit geval bouwverplichtingen of erfdienstbaarheden opleggen); − overeenkomsten te sluiten m.b.t. onroerende goederen waarop of waarin woonprojecten in de privé-sector worden gerealiseerd; − overlijdensverzekeringen aanbieden gekoppeld aan sociale leningen; − onroerende goederen te verkopen, weliswaar onder een aantal verplichtingen (zie hieronder); − grondreserves af te staan aan derden om sociale woonprojecten in de privésector te realiseren. Regels betreffende het statutaire karakter van de SHM’s De SHM’s zijn volgens de VWC verplicht de vorm van een coöperatieve of naamloze vennootschap met een sociaal oogmerk aan te nemen. De Vlaamse regering stelt de modelstatuten vast die SHM’s moeten aannemen om erkend te worden en te blijven als SHM. Aan de statuten van een SHM kan geen enkele wijziging worden aangebracht zonder de voorafgaande goedkeuring van de Vlaamse regering. De modelstatuten bepalen dat de bestuurders van de SHM’s verplicht zijn het toezicht, zoals voorzien in de VWC, te eerbiedigen en te doen eerbiedigen en tevens te zorgen voor een behoorlijk werkend systeem van interne controle. Regels voor de verhuring van sociale woningen De basisregels voor de verhuring van sociale woningen vinden we allereerst in de VWC (onder titel VII). Hierin zijn specifieke voorwaarden en regels bepaald w.b.: − de verplichtingen waaraan de verhuurder moet voldoen (de te betalen huurprijs meedelen en een indicatie geven van de huurlasten, er voor zorgen dat de huurwoning voldoet aan alle vereisten);

Comparatief kader

27

−

− − − − − −

de verplichtingen waaraan de huurder moet voldoen (o.a. de bereidheid tonen om Nederlands te leren, een inburgeringstraject volgen of gevolgd hebben als het inburgeringsdecreet van toepassing is, de leefbaarheid in de buurt niet in het gedrang brengen en geen overmatige hinder veroorzaken); de verhaalprocedure voor kandidaat-huurders die zich benadeeld achten bij de toewijzing; de schriftelijke huurovereenkomst; het kandidatenregister en het woningregister; het toewijzingsreglement; de huurovereenkomst; de sancties die worden opgelegd aan de verhuurder en de huurder die de voorwaarden inzake sociale verhuring niet nakomen.

Deze basisregels worden verder geconcretiseerd in het sociaal huurbesluit. Dit besluit bepaalt zeer gedetailleerd hoe een register van kandidaat-huurders moet worden bijgehouden, onder welke voorwaarden een kandidaat-huurder kan worden ingeschreven in het register, wie toegang krijgt tot sociale woningen, welke rangorde- en voorrangsregels gehanteerd worden bij toewijzing, hoe de huurprijs moet worden bepaald, etc. Regels voor het laten uitvoeren van werken of aankopen van diensten De SHM’s zijn gebonden aan de Wet op de Overheidsopdrachten. Regels voor verkoop van sociale koopwoningen, sociale kavels, middelgrote koopwoningen en middelgrote kavels Ingeval SHM’s onroerende goederen verkopen, zijn zij verplicht dat openbaar te doen. Een verkoop uit de hand is enkel toegestaan aan de VMSW, aan SHM’s en aan woonbehoeftige gezinnen en alleenstaanden. Deze verkopen worden geregeld binnen het ‘overdrachtenbesluit’. In het bijzonder bepaalt dit besluit: − de voorwaarden waaraan sociale koopwoningen, sociale kavels, middelgrote koopwoningen en middelgrote kavels moeten voldoen; − de voorwaarden waaraan de kandidaat-koper moet voldoen; − de reglementen die moeten worden toegepast bij de toewijzing. Bij Besluit van de Vlaamse Regering van 30 oktober 2009 worden ook de prijzen vastgelegd waaraan SHM’s sociale woningen, sociale kavels en middelgrote woningen moeten verkopen. Regels voor de verkoop van sociale huurwoningen De VWC bepaalt: − onder welke voorwaarden sociale huurders het recht hebben om hun huurwoning aan te kopen; − welke woningen geen voorwerp zijn van het kooprecht; − met welke bewoningsverplichting de aankoop van de woning gepaard gaat; − de wijze waarop de prijs voor de verkoop van de woning bepaald wordt. Het ‘overdrachtenbesluit’ concretiseert een aantal van deze bepalingen, met name: − onder welke voorwaarden het kooprecht wel en niet van toepassing is; − onder welke voorwaarden een SHM recht heeft ‘verhuurbare’ en ‘nietverhuurbare’ sociale huurwoningen vrijwillig te verkopen; − de aankoopprocedure en de manier waarop de verkoopprijs moet worden bepaald; − de verplichtingen opgelegd aan de koper (o.a. bewoningsverplichting); − de aanwending van de verkoopopbrengsten.

28 

Hoofdstuk 2

Regels voor de verkoop van niet-residentiële ruimten Het ‘overdrachtenbesluit’ regelt ten slotte ook onder welke voorwaarden SHM’s niet-residentiële ruimten kunnen verkopen en hoe de verkoopprijs wordt bepaald.

3.2.1.2

Machtiging en goedkeuring

Voor de bestuurlijke herschikking hadden SHM’s voor tal van handelingen een machtiging of goedkeuring nodig van de VHM. Met de evolutie naar ‘verantwoordelijke autonomie’ heeft de Vlaamse overheid de rol van machtiging als sturingsinstrument aanzienlijk teruggeschroefd. Er is bijvoorbeeld geen machtiging meer nodig tot aanbesteding en geen goedkeuring meer vereist voor het aanwerven van een directeur en het vastleggen of aanpassen van de verloning. Het domeinbesluit voorzag in een overgangsregeling. De procedure van machtiging of goedkeuring door de VHM was hierin tijdelijk vervangen door een overleg met de VMSW. De VMSW bracht (op basis van de vroegere regels van de VHM) een advies uit aan de SHM en informeerde het Agentschap Inspectie RWO over dit advies. Het Agentschap controleert achteraf of de regels gevolgd zijn. Het toezichtbesluit (BVR 18 juli 2008) stelde een einde aan die overgangsregeling. Art.7 van dat besluit stelt dat de Minister ertoe gemachtigd is om nadere regels uit te werken voor: − 1° interne beheersaspecten van de SHM’s; − 2° onroerende transacties; − 3° boekhoudkundige verrichtingen door de SHM’s; − 4° verhuring van niet-residentiële ruimten en gemeenschapsvoorzieningen door de SHM’s.(vraag aan de BG: zijn er inmiddels hiervoor regels?) Enkel voor onteigeningen en om roerende en onroerende giften en legaten te aanvaarden hebben de SHM’s nog steeds een machtiging nodig, die zij rechtstreeks dienen te verkrijgen van de Vlaamse regering.

3.2.1.3

Erkenning

De Vlaamse regering kan vennootschappen met een maatschappelijk doel dat beantwoordt aan de bijzondere doelstellingen van het Vlaamse woonbeleid erkennen als SHM. Om erkend te worden en te blijven als SHM moeten de vennootschappen ten minste voldoen aan een reeks voorwaarden die decretaal zijn vastgelegd. Art. 40. § 1. De Vlaamse Regering kan vennootschappen met een maatschappelijk doel dat beantwoordt aan de bijzondere doelstellingen van het Vlaamse woonbeleid erkennen als sociale huisvestingsmaatschappij. De sociale huisvestingsmaatschappijen zijn autonome vennootschappen die verantwoordelijk zijn voor het behoorlijk uitvoeren van de taken die hen opgedragen zijn. Om erkend te kunnen worden en te blijven als sociale huisvestingsmaatschappij moeten die vennootschappen ten minste aan de volgende voorwaarden voldoen: 1° de vennootschap werkt in het Vlaamse Gewest; 2° de zetel van de vennootschap is gevestigd in het Vlaamse Gewest; 3° de vennootschap verbindt er zich toe de opdrachten uit te voeren die haar worden opgelegd door: a) de Vlaamse Wooncode en de besluiten ter uitvoering ervan b) elk ander decreet of besluit, voorzover dat betrekking heeft op aspecten van het sociale woonbeleid; 4° de vennootschap verbindt er zich toe het toezicht, zoals geregeld door de Vlaamse Wooncode en de besluiten ter uitvoering ervan, te aanvaarden; Comparatief kader

29

5° de vennootschap neemt de door de Vlaamse Regering opgestelde modelstatuten aan en verbindt er zich toe haar statuten onmiddellijk aan te passen aan elke latere wijziging die de Vlaamse Regering aan die modelstatuten zou aanbrengen 6° de vennootschap stelt een commissaris aan, die belast wordt met de controles zoals voorzien in het Wetboek van Vennootschappen; 7° de vennootschap zorgt voor een behoorlijk werkend systeem van interne controle; 8° de vennootschap verbindt er zich toe haar financiële middelen die niet noodzakelijk zijn voor de dagelijkse werking te laten beheren door de VMSW. De VWC bepaalt dat de Vlaamse Regering aanvullende voorwaarden kan opleggen om erkend te worden als sociale huisvestingsmaatschappij. Ook de procedure voor erkenning en de intrekking van de erkenning zal nog worden geregeld door de Vlaamse regering. Dit alles wordt waarschijnlijk opgenomen in een nieuw ‘erkenningsbesluit’.

3.2.1.4

Normering

In de loop der jaren heeft de VHM een uitgebreid normerend kader uitgewerkt waarvan men kan aannemen dat het een sterk sturende werking had voor de hele sector. Dit kader werd gebruikt om aan de SHM’s goedkeuringen te verlenen in diverse stadia van het bouwproces, maar ook voor zaken van intern beheer, e.a. Deze normen zijn nooit wettelijk vastgelegd, maar werden via omzendbrieven meegedeeld aan de SHM’s en werden daarom ook benoemd als ‘pseudoreglementering’. Het betrof o.a.: − de bouwtechnische normen voor ontwerpen van woningen (opgenomen in de ‘C2001’, zie verder); − de kostprijsnormen voor nieuwbouw en renovatie (zie verder); − normen voor verloning van directeurs; − normen voor de verkoopprijzen van sociale woningen en sociale kavels. Met de overgang van VHM naar VMSW en het overeenstemmend wijzigen van de bevoegdheden is het statuut van deze normen een tijd onduidelijk geweest. Bij Besluit van de Vlaamse Regering van 30 oktober 2009 werd een reglementaire basis geschapen voor een aantal van deze normen, meer bepaald: − voor de technische normen geldt in afwachting van een Ministerieel Besluit de ‘ABC’ goedgekeurd door de Raad van Bestuur van de VMSW; − voor de maximale uitvoeringstermijnen van de werkzaamheden geldt een tabel opgenomen in de ‘A’ (Algemene handleiding woningbouw) van de VMSW (indicatief); − voor de maximum kostprijs per woning en per project geldt de simulatietabel opgenomen in de ‘C’ (Concepten voor sociale woningbouw) van de VMSW (indicatief); − voor de verkoopprijs van sociale koopwoningen, sociale kavels en middelgrote kavels gelden de prijsnormen in Bijlage V bij het overdrachtenbesluit: − voor de verkoopprijs van sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en sociale kavels opgericht op grond van de sociale last voorzien in het grond- en pandendecreet gelden de prijsnormen van NFS2.

30 

Hoofdstuk 2

3.2.1.5

Sancties8

De VWC voorzag oorspronkelijk drie sancties: verplichte fusie, intrekking van de erkenning (met fusie tot gevolg), dwangvoogdij met mogelijke indeplaatsstelling door de VHM. Uit een beschrijving van de toepassing van die sancties besluit Rombaut (2003) dat er minstens twijfels kunnen bestaan over hun praktische toepasbaarheid en dat, nog afgezien daarvan, zeker de eerste twee sancties te zwaar zijn en dus enkel kunnen worden toegepast in geval van zware en volgehouden overtreding van de regels9. Om die reden stelt Rombaut dat er nood is aan intermediaire sancties die aanwendbaar zijn bij lichtere inbreuken. Met de herschikking binnen de Vlaamse administratie heeft de wetgever getracht een antwoord te bieden op dit euvel. De toezichthouder heeft nu bijkomende instrumenten om te kunnen sanctioneren, met name schorsing en vernietiging van de beslissingen van de SHM, de mogelijkheid om een administratieve geldboete op te leggen en om subsidies of leningen te weigeren. We geven een korte toelichting: − De toezichthouder kan elke beslissing van de SHM opschorten die hij in strijd acht met de wetten, decreten, statuten of het algemeen belang en de vernietiging van de beslissing uitspreken. − Als de vernietiging definitief is, kan de toezichthouder de aangelegenheid bepalen waarover het beheersorgaan van de SHM een beslissing moet nemen. − Als binnen de gestelde termijn geen beslissing werd genomen, of als de toezichthouder de genomen beslissing niet goedkeurt, dan kan hij, na kennisgeving aan de Vlaamse regering, de plaats innemen van het beheersorgaan. De toezichthouder krijgt hiermee dus ook de mogelijkheid om het ‘dwangtoezicht’ uit te oefenen dat vroeger was toegewezen aan de VHM. − De toezichthouder kan ook een administratieve geldboete opleggen aan de SHM, nadat deze schriftelijk in gebreke is gesteld en de overtreding van de VWC of het erkenningsbesluit handhaaft of een vergelijkbare overtreding pleegt. De administratieve geldboete kan niet meer dan 50.000 euro bedragen. − Verplichte fusie en intrekking van de erkenning blijven mogelijke sancties. De VWC bepaalt dat de Vlaamse regering op eigen initiatief of op verzoek van de toezichthouder een SHM die de opdrachten opgelegd bij decreet of bij besluit niet behoorlijk uitvoert, haar verbintenissen niet nakomt of waarvan de werking in gebreke blijft, kan verplichten tot fusie of de erkenning kan intrekken. − Het domeinbesluit bepaalt dat als blijkt dat de SHM in gebreke is gebleken voor de toepassing van het sociaal huurbesluit, nieuwe leningen of subsidies voor de bouw van huurwoningen kunnen geweigerd worden.

3.2.2 3.2.2.1

Tweede generatie sturingsinstrumenten Subsidiëring

De specifieke kenmerken van de subsidieregelingen zijn een belangrijke sturende factor voor de sociale huisvesting. Zowel de voorwaarden waaraan projecten

8

9

We bespreken hier de sancties bij de eerste generatie sturingsinstrumenten. Ze zijn het logische uitvloeisel van regulering. Echter ook bij de tweede generatie sturingsinstrumenten, zoals bij convenanten, zijn sancties mogelijk. Omdat in de huidige situatie alleen sprake is van sancties in het kader van het overtreden van reglementering, brengen we dit hier aan bod. Verplichte fusie is nooit toegepast. De raad van bestuur van de VHM heeft enkele malen principieel beslist de procedure van dwangvoogdij in te zetten naar aanleiding van het door sommige SHM’s gevoerde toewijzingsbeleid, maar heeft deze nooit in de praktijk toegepast.

Comparatief kader

31

moeten voldoen om in aanmerking te komen voor subsidiëring als de procedure die voorafgaat aan het opnemen van projecten in de planning bepalen waar en hoe er geïnvesteerd wordt. Subsidievoorwaarden Sedert de invoering van NFS2 is de tussenkomst van de overheid in de financiering van investeringsprojecten niet meer gebaseerd op de werkelijke kostprijzen10, maar op genormeerde kostprijzen. Indien een SHM een duurder project wenst te realiseren, dient ze voor de meerkost zelf de middelen aan te brengen. Van deze normering kan men verwachten dat ze tot verhoogde responsabilisering van de SHM’s leidt. Ook nieuw is dat de werking van een sociale dienst en de aanstelling van conciërges in grote appartementsgebouwen als genormeerde kosten kunnen ingebracht worden. Voor de sociale koopsector verloopt de subsidiëring vooral via de sociale leningen. Deze leningen worden rechtstreeks toegestaan aan particulieren door de VMSW. Omdat de SHM’s inzake het verstrekken van sociale leningen enkel een loketfunctie vervullen, bepalen de leningsmodaliteiten niet rechtstreeks de werking van de SHM’s. Onrechtstreeks kan er wel een invloed zijn omdat een groot deel van de sociale leningen (in 2006 was dit 39,5%) wordt toegekend voor de aankoop van een sociale koopwoning. De beschikbaarheid van sociale leningen en de modaliteiten van die leningen kunnen voor de SHM medebepalend zijn bij beslissingen tot initiatieven van groepsbouw. Ook het subsidieprogramma voor de eigendomssector is in dit opzicht sturend.

3.2.2.2

Informatieverstrekking

Van de SHM’s aan de Vlaamse overheid11 De VWC bepaalt dat de sociale woonorganisaties en de gemeenten aan het departement RWO alle noodzakelijke of gewenste gegevens verstrekken om een overzicht te verkrijgen over de woonsituatie in een gemeente. Op haar beurt verstrekt het departement jaarlijks de gegevens voor verwerking, actualisatie of aanvulling aan de sociale woonorganisaties en de gemeenten. Van de Vlaamse overheid aan de SHM’s De informatieverstrekking van de Vlaamse overheid aan de SHM’s verloopt voornamelijk via de VMSW. ‘Woonnet’, een intranet dat wordt beheerd door de VMSW en waartoe alle SHM’s toegang hebben, is het voornaamste communicatiemiddel geworden. Via Woonnet kunnen SHM’s bijvoorbeeld de stand van zaken van al hun bouwdossiers opvolgen en hebben de SHM’s toegang tot het ‘Financieel Informatiesysteem’ (FIS), dat toelaat om bij de financiële dienst van de VMSW geldaanvragen in te dienen en op te volgen en om de financiële stand van zaken van bouwdossiers op te volgen. Woonnet bevat ook enkele vademeca, o.a. juridisch. Verduidelijking bij wetswijzigingen en reglementeringen worden ook schriftelijk aan de SHM’s bekend gemaakt via ‘Telex’, een soort omzendbrief die verzonden wordt aan alle voorzitters en zaakvoerders van SHM’s. De VMSW organiseert ook regelmatig informatiesessies en studiemomenten die kansen bieden aan SHM’s om zich bij te scholen of ervaringen met elkaar uit te wisselen. Toch is naar aanleiding van de herschikking met BBB enige onduidelijkheid gerezen over de rol die de VMSW heeft t.a.v. de SHM’s wat betreft informatieverstrekking en ruimere ondersteuning. Vragen daaromtrent stellen zich

10 In sommige gevallen is deze wel begrensd. 11 Een toelichting bij de informatieverstrekking van SHM’s die in functie staat van toezicht, is opgenomen bij de bespreking van het toezicht. 32 

Hoofdstuk 2

vooral naar aanleiding van de herziening van het sociaal huurbesluit. SHM’s weten op dit ogenblik niet goed waar zij terecht kunnen voor vragen hierbij (zie ook verder). Van de Vlaamse overheid aan professionelen en het ruime publiek Informatie over de sociale huisvesting in het algemeen en over de werking van de SHM’s biedt de Vlaamse overheid aan via twee portaalsites (www.bouwenenwonen.be en www.vmsw.be). Professionelen uit de huisvestingssector en het ruime publiek krijgen hier o.a. toegang tot persberichten, wetteksten, bouwtechnische informatie, statistische gegevens, de resultaten van onderzoek. Het tijdschrift ‘Woonwoord’ is bestemd voor de professionals en voor iedereen die zich bij de sociale huisvesting betrokken voelt, zowel op het lokale niveau als in de centrale instellingen in Brussel. Woonwoord vertrekt van het uitgangspunt dat al die mensen veel van elkaar kunnen leren. Het blad brengt driemaandelijks verhalen en getuigenissen uit de praktijk, artikels over visie en bestuur, opiniestukken en informatie. Met de lancering van ‘Woonbeeld’, de nieuwe databank van sociale architectuurprojecten, wenst de VMSW ook een architectuurinventaris van sociale woningbouwprojecten te ontsluiten voor een breed publiek via het internet. Hiermee wil de VMSW een verdere aanzet geven tot studie, onderzoek en vergelijking van sociale woonprojecten op verschillende vlakken. Het instrument kan worden geraadpleegd door de SHM’s zelf, de gemeenten, architecten, onderzoekers, architectuurstudenten en bij uitbreiding alle belangstellenden. Momenteel bevat de databank de projecten die zijn opgeleverd van 2000 t.e.m. 2006.

3.2.2.3

Ondersteuning van de SHM’s

Wat betreft ondersteuning is de situatie momenteel onduidelijk. In het verleden vervulde de VHM (naast haar andere taken) een ondersteunende rol t.a.v. de SHM’s. De huisvestingsmaatschappijen werden bijgestaan bij het ontwikkelen van projecten en bij de interpretatie van de wetgeving en het toepassen van de reglementering. Deze ondersteunende rol was verweven met een controlerende functie. In het kader van BBB werden beide functies uitgesplitst. De VMSW kon zich daarmee toeleggen op haar ondersteunende functie. Dit blijkt uit de missie van de VMSW (www.vmsw.be): “De VMSW wil sociaal wonen mogelijk maken. Daarom stimuleert, ondersteunt, begeleidt en financiert de VMSW lokale sociale woonactoren om betaalbare en kwaliteitsvolle woonprojecten te realiseren en in stand te houden.” In de VWC (artikel 33,) werd het als volgt verwoord: “§1. De VMSW wordt investeringsprogramma, …

belast

met

de

uitvoering

van

het

§2. Hiertoe ondersteunt ze de sociale woonorganisaties …. bij de realisatie van woonprojecten en bij het kwaliteitsgerichte en kostprijsbewuste beheer van hun woningpatrimonium, voor zover voormelde actoren in hun werking rekening houden met de bijzondere doelstellingen van het woonbeleid, vermeld in artikel 4. “ Toch blijkt er – zelfs in 2009 nog – onduidelijkheid te bestaan over de inhoud van deze ondersteunende functie. Volgens sommigen beperkt deze formulering in de VWC de rol van de VMSW tot ondersteuning bij de voorbereiding en uitvoering van bouwprojecten en bij de financiering daarvan. De invulling die de VMSW hier momenteel aan geeft, is echter ruimer. Over de ondersteuning die de VMSW kan Comparatief kader

33

of moet bieden bij het toepassen van het sociaal huurbesluit is er dan echter wel discussie (zie hierboven). We geven enkele andere voorbeelden die relevant zijn voor het vervolg van dit onderzoek. Ondersteuning tijdens het bouwproces De ondersteuning die de VMSW biedt aan de SHM tijdens het proces van een bouwproject kan worden toegelicht a.d.h.v. de stappen die in dergelijk dossier worden doorlopen. Wanneer een socialehuisvestingsmaatschappij de idee heeft voor een bepaald project, laat ze eerst een voorlopig bouwplan ontwerpen door een architect: voorontwerp. Het voorontwerp bevat o.a. de plannen van het toekomstige bouwwerk, een toelichting en een ruwe kostenraming, getoetst aan de simulatietabel. Dat alles wordt voorgelegd aan de VMSW. Na eventuele bespreking en/of wijziging wordt het voorontwerp gunstig geadviseerd en kan een gedetailleerd uitvoeringsdossier opgemaakt worden: het definitief ontwerp met bestek, meetstaat en gedetailleerde raming. Wanneer het dossier technisch en administratief in orde is en er ook een financiering is en de SHM eigenaar is van de gronden of panden, kan de SHM de gunningsprocedure opstarten conform de wetgeving op de overheidsopdrachten. Conform diezelfde wetgeving formuleert de SHM een voorstel tot gunning dat op de VMSW onderzocht wordt. Na gunstig advies van het gunningsvoorstel door de VMSW, waarbij dan ook de financieringen definitief worden vastgelegd, kan de SHM de werken bestellen. De opbouw start. De SHM met haar ontwerper is verantwoordelijk voor de correcte naleving van het contract door de aannemer. De VMSW verleent hierbij een ondersteunende taak. Desgevallend noodzakelijke contractwijzigingen worden ter bekrachtiging aan de VMSW voorgelegd. Maandelijks worden betalingsopdrachten i.v.m. de vordering van de werken door de SHM naar de VMSW gezonden. Deze worden nagezien en na eventuele bijsturing, worden die betalingsopdrachten door de VMSW uitgevoerd. De voltooiing van de werken wordt tussen de bouwheer en de aannemer bekrachtigd door de voorlopige oplevering. Dit is de inontvangstneming van het gebouw, waarbij wordt vastgesteld dat de bouwwerken voltooid zijn en waarbij de eindcontrole gebeurt of het gebouw volgens het contract, de plannen en volgens de regels van de bouwkunst is opgetrokken. Vanaf dat moment kunnen de woningen verhuurd of verkocht worden. De eindafrekening van het project valt samen met de voorlopige oplevering. Zowel bij de voorlopige oplevering als bij de eindafrekening kan de SHM rekenen op de ondersteuning van de VMSW. De definitieve oplevering vindt 1 jaar na de voorlopige oplevering plaats. Vóór de eindoplevering moet de aannemer de gebreken herstellen die bij de voorlopige oplevering werden vastgesteld of die nadien zichtbaar werden. Voor betrokken woningen wordt een schema vooropgesteld met op een tijdslijn de nodige onderhouds- en renovatiewerken met een te verwachten kost eraan verbonden. Als de onderhouds- en renovatieplanning opgevolgd en accuraat aangepast wordt, kan het patrimonium in goede staat gehouden worden en kunnen zowel de huisvestingsmaatschappij als de overheid een gedegen financiële planning opmaken. (VMSW, Jaarverslag 2006, p. 16) Bovenstaande tekst geeft de toestand weer in de overgangsperiode van 1 juli 2006 tot 3 oktober 2008, dit is de datum van de inwerkingtreding van het toezichtbesluit van 18.07.2008. Daarna is het verplichte overleg met de VMSW weggevallen. De opeenvolgende stappen in de procedure bleven wel gelden, maar de tussenkomst 34 

Hoofdstuk 2

van de VMSW is eerder facultatief dan verplicht. De toestand zal wellicht opnieuw gedeeltelijk wijzigen bij de implementatie van het grond- en pandendecreet In het kader van deze ondersteuning bij het bouwproces is ook de ‘ABC’ een belangrijk instrument. −

De ‘A2001’ is een ‘Algemene handleiding’ voor opdrachtgevende besturen en alle betrokkenen bij de realisatie van projecten. Ze biedt een praktische ondersteuning tijdens het gehele bouwproces, voor zowel ontwerp-, gunnings-, uitvoerings- tot eindewerkenfase en bevat daarvoor formulieren, typebrieven en modelcontracten. Centraal staat de zorg voor de kwaliteit en prijsbeheersing evenals de correcte toepassing van de wetgeving op overheidsopdrachten.

−

De ‘B2001/2005’ is het ‘Bouwtechnisch standaardbestek’ sociale woningbouw, met artikels gaande van ruwbouw, technieken, afwerking tot omgevingsaanleg. Het biedt opdrachtgevers en ontwerpers een werkinstrument bij het opstellen van een aanbestedingsdossier, gekaderd binnen de wet op overheidsopdrachten. Het bevat materiaal- en verwerkingsvoorschriften, verwijzingen naar referentienormen en controlecriteria voor een gebruik op de werf.

−

De ‘C2001’ bevat ‘Concept- en Ontwerponderrichtingen’. Deze bieden een introductie op de ontwerpproblematiek en kwaliteitsverwachtingen van sociale woningbouw. Voor ontwerpers is dit een leidraad bij de opmaak van een voorontwerp en de uitwerking van een definitief ontwerp aan de hand van schema’s, planvoorbeelden en foto’s. Daarnaast bevat de C2001 algemene ontwerpcriteria, prijs- & oppervlaktenormen, prestatievoorschriften en aanbevelingen inzake levenslang wonen en ecologisch & duurzaam bouwen.

We zien op dit vlak een wijziging t.o.v. het vroegere optreden door de VHM. Waar de VHM in elk van de stappen van het bouwproces haar goedkeuring diende te verlenen, is dit nu enkel nog het geval voor het voorontwerp (zie supra). Onderhouds- en renovatieplanning Op vraag van Minister Peeters startte de VMSW einde jaren ’90 een gedetailleerde inventarisatie van de buitenkant van het sociale woningpatrimonium. Per woninggroep werd een momentopname gemaakt van de onderhoudstoestand, gebruik makend van een checklist met enquêterubrieken voor alle bouwelementen aan de buitenkant. Op basis hiervan kon een rudimentaire inschatting worden gemaakt van de te verwachten onderhoudskosten. Wanneer de woningen aan totale renovatie toe leken, werden de kosten geraamd à rato van 80% van de prijs van nieuwbouw. Een aantal SHM’s hebben gebruik gemaakt van deze inventaris om een onderhouds- en renovatieplanning op te stellen. Er werden daarbij erg verschillende systemen gehanteerd. Andere SHM’s staan aan het begin van het opstellen van een methodiek. In het kader van de ‘werkafspraken’ (zie verder), maakte de VHM een overzicht van aspecten en benaderingen die bij dergelijke planning gevolgd kunnen worden en van de implicaties hiervan voor de financiële planning. De SHM’s werden er hiermee toe aangezet een eigen onderhouds- en renovatieplanning te starten. Financiële planning Het instrument ‘financiële planning’ laat de SHM toe een meerjarenbegroting op te maken die de evolutie weergeeft van de liquide middelen over een periode van 5 jaar. De planning maakt het mogelijk te simuleren wat de impact is van investeringen in nieuwbouw en renovatie op de liquide middelen. Het is ook een

Comparatief kader

35

hulpmiddel bij het beoordelen van de alternatieven voor financiering van die projecten, bv. in de afweging om al dan niet gebruik te maken van eigen middelen of marktconforme lening als aanvullende financiering bij investeringsprojecten. Onderlinge positionering en werkafspraken In het kader van de ondersteuning zijn ook de ‘onderlinge positionering’ en de ‘werkafspraken’ van groot belang. Beide instrumenten worden hieronder meer in detail toegelicht. Ze zijn een basis om in onderling overleg tussen de VMSW en de SHM te bepalen voor welke aandachtspunten in de werking van de SHM bijzondere ondersteuning van de VMSW nodig is. Vooral de evaluatie van de werkafspraken tijdens een bijzondere zitting van de raad van bestuur van de SHM blijkt daarvoor geschikt. In bepaalde gevallen (bijvoorbeeld wanneer de betrokken SHM kampte met structurele financiële problemen) werd door (toen nog) de VHM beslist een permanente begeleidingscommissie te installeren om de SHM intensiever te begeleiden in het remediëren van de problemen (VHM, Jaarverslag 2005).

3.2.2.4

Overleg

Het spreekt voor zich dat de ondersteuning van de VMSW aan de SHM’s gepaard gaat met uitgebreid overleg. Ook sommige reeds aangehaalde initiatieven van informatie-uitwisseling kan men even goed benoemen als overleg. Een voorbeeld hiervan is het ‘overlegplatform sociale diensten’ dat werd opgericht op initiatief van (toen nog) de VHM en dat tot doel heeft de medewerkers van de SHM’s met elkaar in contact te brengen die dagelijks instaan voor de sociale werking van de SHM’s. Maar ook binnen het kader van de beleidsvoorbereiding in de sociale huisvesting wordt veelvuldig overleg gepleegd. Het initiatief tot dit overleg kan uitgaan van de minister, die actoren bijeenroept om adviezen te verlenen bij de voorbereiding van beleidsbeslissingen12, van de belangenverenigingen, de VMSW of andere. De SHM’s uit de huursector worden in dit overleg vertegenwoordigd door de Vereniging van Vlaamse Huisvestingsmaatschappijen (VVH), de SHM’s uit de koopsector door de VLEM. Via o.a. deelname aan werkgroepen, de publicatie van een ledenblad, gestructureerd overleg met de VMSW en rechtstreeks overleg met de minister trachten beide verenigingen te wegen op de beleidsvoorbereiding. De mate waarin op lokaal niveau overlegd wordt over sociale huisvesting (binnen de ruimere opdracht van de gemeenten om in te staan voor de regie van het woonbeleid), verschilt sterk tussen gemeenten. De Vlaamse overheid wenst de verdere uitbouw van dit overleg te stimuleren. In het kader van BBB werd aan het Agentschap Wonen – Vlaanderen de opdracht gegeven de gemeenten te ondersteunen hierbij. Dit gebeurt o.a. via informatie, vorming, het ter beschikking stellen van gegevens. Via een besluit van de Vlaamse regering van 21 september 2007 werd een subsidie ter beschikking gesteld voor projecten die onder meer tot doel hebben een gemeentelijke beleidsvisie op vlak van wonen te ontwikkelen en het lokaal woonoverleg te organiseren. Met de invoering van het grond- en pandenbeleid in het voorjaar van 2009 werden de gemeenten veel actiever betrokken bij het sociaal woonbeleid. Gemeenten met een ontoereikend aanbod aan sociale woningen kregen een ‘bindend sociaal objectief’ opgelegd en kunnen een eigen ‘sociaal objectief’ bepalend. Daarnaast kunnen gemeenten ook een ‘reglement sociaal wonen’ opstellen voor het verlenen van bouw- en verkavelingsvergunningen, wat de mogelijkheid biedt om bv. ruimtelijk de differentiëren binnen de gemeente of

12 Zo werden bijvoorbeeld in 2007 enkele vergaderingen gehouden naar aanleiding van het wijzigen van het sociaal huurbesluit. Naast de SHM’s waren op dit overleg ook andere betrokken partijen uitgenodigd, zoals organisaties die sociale huurders vertegenwoordigen, verenigingen waar armen het woord nemen en het Vlaams Overleg Bewonersbelangen. 36 

Hoofdstuk 2

afwijkingsmogelijkheden te voorzien. Verder hebben de gemeenten ook een rol gekregen bij de voorbereiding van het uitvoeringsprogramma voor sociale woningbouw. Dit zal rekening houden met de resultaten van het lokaal overleg. De laatste jaren zijn ook verdere stappen gezet in het betrekken van bewoners bij de sociale huisvesting. Binnen diverse sociale woonwijken zijn lokale bewonersgroepen actief. In 2005 werd de Vereniging Inwoners van Sociale Woningen (VIVAS) opgericht om de vertegenwoordigers van lokale groepen op Vlaams niveau samen te brengen. Het Vlaams beleid steunt deze evolutie naar meer bewonersparticipatie. In de VWC werd de participatie van bewonersgroepen opgenomen als één van de mogelijke maatregelen om de doelstellingen van het woonbeleid te realiseren en in het nieuwe sociale huurbesluit wordt de structurele inbedding van bewonersparticipatie in de werking van de verhuurder benoemd als één van de mogelijke maatregelen om aan leefbaarheid te werken. De vzw Samenlevingsopbouw kreeg de opdracht om bewonersparticipatie in de sociale huisvesting te begeleiden en te ondersteunen. Het beleidsvoorbereidend overleg is sedert juli 2007 ook geformaliseerd binnen de Vlaamse Woonraad, die de functie vervult van ‘strategische adviesraad’ voor het beleidsdomein wonen. De Vlaamse Woonraad is samengesteld uit 20 leden, waarvan 5 onafhankelijke deskundigen, 12 vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en 3 vertegenwoordigers van de provincies en gemeenten. Bij de vertegenwoordigers van het middenveld hebben ook VVH en VLEM een afgevaardigde. De Woonraad kan uit eigen beweging beleidsadviezen uitbrengen. Voor voorontwerpen van decreet of ontwerpen van reglementen of besluiten van strategisch belang is de Vlaamse regering verplicht advies te vragen.

3.2.2.5

Prestatiemeting en benchmarking

De onderlinge positionering is een door internettechnologie ondersteund systeem van de VMSW dat online managementinformatie levert voor zowel de VMSW als de SHM’s. Het werd opgestart in 2002 met een relatief beperkte inhoud aan gegevens. Hiermee wenste de VHM duidelijk te maken aan de SHM’s hoe dit instrument bruikbaar zou zijn, en alzo een draagvlak te creëren voor latere uitbreidingen. Het uitwerken van het instrument kaderde in de evolutie waarbij de bedoeling van de VHM was om minder bevoogdend te gaan optreden en de SHM’s mogelijkheden te bieden voor zelfsturing en verantwoordelijke autonomie. Sedert 2007 wordt het systeem niet meer ajour gehouden. Bij het opzetten van het systeem werden volgende doelstellingen vooropgesteld: − het aanbieden van objectieve informatie aan de SHM’s om hun werking te vergelijken met zustermaatschappijen; − het aanbieden van managementsinformatie aan de VHM en het beleid; − het op termijn beschikbaar maken van informatie over de sector van de sociale huisvesting; − het bieden van een basis om tot werkafspraken te komen tussen de VHM (VMSW) en de SHM. De methodiek werd bepaald en uitgewerkt door een werkgroep met daarin vertegenwoordigers van SHM’s en VHM-ambtenaren. De werkgroep bepaalde welke criteria werden opgenomen en hoe deze precies gedefinieerd werden. Er werd geopteerd voor een opdeling van SHM’s in peer groups. De peer group bestaat uit een aantal SHM’s met gelijkaardige kenmerken qua grootte van het patrimonium, qua aard van het werkgebied of qua activiteitensector. De gegevens zijn niet identificeerbaar. Alleen de SHM zelf kan de eigen gegevens raadplegen. Volgende variabelen zijn momenteel in het instrument opgenomen: − aantal winkels; − huurachterstallen in absolute bedragen; − huurachterstand per verhuurde woongelegenheid; Comparatief kader

37

− − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − −

grondreserves (aansnijdbare en niet-aansnijdbare); andere grondreservers; grondreserves in woongebieden; grondreserves in woonuitbreidingsgebieden; toestand rekening-courant; aantal sociaal verhuurde eengezinswoningen; omzet, op basis van boekhouding; andere bedrijfsopbrengsten; netto-aanschaffingswaarde patrimonium bij begin boekjaar; aanschaffingswaarde investeringen in terreinen en gebouwen per jaar; totaal investeringen in onderhoud en herstel; verhouding onderhoud en investering t.o.v. de aanschaffingswaarde (%); onderhoud in absolute bedragen; kantoor- en administratiekosten; aantal sociaal verhuurde appartementen; verzekeringskosten; verzekeringskosten per woning; beheerskosten; personeelskosten in absolute bedragen; aantal particulier woningen bewoond door huurder; aantal woongebouwen van voor 1946; aantal gezinnen in het werkgebied; aantal particuliere woningen bewoond door eigenaar; resultaat uit gewone bedrijfsuitoefening; aantal woongelegenheden verhuurd buiten het sociaal huurstelsel; zelffinancieringsgraad; current ratio; schuldgraad (schuld t.o.v. het eigen vermogen); graad van financiële onafhankelijkheid (%); cash flow uit gewone bedrijfsuitoefening (excl. Uitzonderlijke belastingsverrichtingen); lange termijn schuldgraad; lange termijn graad van financiële onafhankelijkheid (%); Acid test (liquiditeit in enge zin); Netto-bedrijfskapitaal; leegstand door renovatie; frictieleegstand; bezit woongelegenheden; verkochte huurwoningen; inkomenscoëfficiënt.

en

Met enkele uitzonderingen zijn de meeste gegevens beschikbaar sedert 1996 of 1997, zodat de evolutie zichtbaar wordt. De resultaten worden weergegeven in grafieken waarop ook dezelfde gegevens voor de peer group en voor alle SHM’s zijn opgenomen. De rapportering gebeurt in volgorde zoals in de lijst. Er is geen rubricering gehanteerd. De indicatoren zijn ook niet opgesteld vanuit een bepaald model. De meeste indicatoren zijn van financiële aard of betreffen het aantal woningen in het patrimonium.

3.2.2.6

Convenanten

In de oorspronkelijke versie van de VWC (decreet 15 juli 1997) stond het voornemen om beheersovereenkomsten een centrale plaats te geven in de organisatie van de sociale huisvesting. Enerzijds zou een beheersovereenkomst worden afgesloten tussen de Vlaamse regering en de VHM waarin de werking, de uitvoering van de opdrachten, de financiering van de sociale huisvesting nader werden omschreven. Tevens was het de bedoeling in de beheersovereenkomst regels te bepalen voor het onderling overleg tussen de VHM en de SHM’s, de te 38 

Hoofdstuk 2

bereiken resultaten te bepalen, de evaluatiecriteria en de maatregelen en sancties bij niet-naleving van de overeengekomen verplichtingen en verbintenissen. Anderzijds was het de bedoeling dat SHM’s beheersovereenkomsten konden afsluiten met de VHM waarin op hun beurt de werking, uitvoering van de opdrachten en financiering zouden geregeld worden. Deze beheersovereenkomsten dienden rekening te houden met het Vlaamse woonbeleid en het woonbeleid van de gemeenten die tot het werkgebied van de SHM horen. De overeenkomsten zouden slechts kunnen afgesloten worden na raadpleging van de gemeenten en OCMW’s en de andere SHM’s actief in hetzelfde werkgebied. Verder bepaalde de VWC dat de VHM een type-beheersovereenkomst zou voorstellen en ter goedkeuring voorleggen aan de Vlaamse regering. Deze typeovereenkomst diende minimale resultaatsverbintenissen te bevatten, de evaluatiecriteria en de maatregelen en sancties bij niet-naleving. Deze beheersovereenkomsten hebben geen ingang gevonden. In de huidige versie van de VWC vinden we nog steeds de mogelijkheid voor SHM’s om ‘overeenkomsten’ (merk op dat de term wijzigde) af te sluiten met de VMSW waarin de uitvoering van hun opdracht en de financiering geregeld wordt. De verwachtingen ten aanzien van de overeenkomsten zijn echter minder duidelijk gesteld. Er is geen sprake meer van type-beheersovereenkomsten goedgekeurd door de Vlaamse regering. Nog steeds dient de overeenkomst rekening te houden met het Vlaamse woonbeleid en het beleid van de gemeenten in het werkgebied. Nieuw is dat in het bijzonder wordt verwezen naar de resultaten van het woonoverleg vermeld in artikel 28. Ook de ‘werkafspraken tussen de VMSW en de SHM’s zijn overeenkomsten. Onderwerp van deze afspraken zijn items zoals financiën, onderhoud, renovatie en herstel en nieuwbouw planmatig uitgewerkt over een periode van verschillende jaren. In de werkafspraken engageren de SHM’s zich tot inspanningen op die vlakken waar zij zwakker presteren dan gelijkaardige SHM’s, waar tegenover ook engagementen staan van de VMSW w.b. ondersteuning en dossieropvolging. Het instrument ‘onderlinge positionering’ biedt het vertrekpunt. In de werkafspraken kregen de SHM’s voorheen ook de kans om opname van projecten op het investeringsprogramma (IP) te regelen via ‘financiële enveloppes’. Dit houdt in dat de SHM op basis van een voorgelegde planning een toezegging krijgt voor een investeringsbudget en niet voor concrete projecten. Eventueel vastgelopen projecten konden de SHM’s dan zelf (mits overleg met de VMSW) vervangen door andere. Met de nieuwe wijze van programmering is deze functie van de werkafspraken weggevallen. De raden van bestuur van de maatschappijen zijn bij de onderhandelingen over – en de jaarlijkse evaluatie van - de werkafspraken nauw betrokken. De jaarlijkse evaluatie van de werkafspraken kan gezien worden als een soort reflectiemoment dat stof moet opleveren voor een optimale werking van beide contractanten (VMSW, Jaarverslag 2006). In juni 2007 hadden 40 van de 111 SHM’s in Vlaanderen zo’n werkafspraak gesloten13.

3.3

Toezicht

In hoofdstuk 1 definieerden we ‘toezicht’ als ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen en het zich daarna vormen van een oordeel daarover’14. Het toezicht zoals het hier gedefinieerd is, behoorde tot 1 juli 2006 tot de verantwoordelijkheid van de VHM-commissarissen (ook genoemd ‘eerstelijnstoezicht’) en van de cel ‘Inspecties’ van de VHM (ook genoemd

13 ‘Werkafspraken houden je op koers’, Woonwoord, juni 2007, p. 18-19. 14 Sancties worden soms ook tot toezicht gerekend, maar deze hebben we volgens de definities in hoofdstuk 1 ondergebracht bij sturing. Comparatief kader

39

‘tweedelijnstoezicht’). Daarnaast was toezicht verweven met diverse andere taken van de VHM. De VHM-commissarissen woonden met raadgevende stem de vergaderingen van de beheers- en controleorganen bij. Zij konden beroep instellen bij de VHM tegen elke beslissing die zij strijdig achtten met de wet, met de statuten of met het algemeen belang. Het was dan de Raad van Bestuur van de VHM die definitief besliste. Met dit beroepsrecht werd in de praktijk spaarzaam omgegaan (Rombaut, 2003). Ten slotte hadden de commissarissen ook de opdracht om jaarlijks verslag uit te brengen bij de VHM over de werking van de SHM. De inspecties van de VHM hadden tot doel (Rombaut, 2003): − de naleving van de reglementering en de uitvoering van beleidsbeslissingen na te gaan; − te onderzoeken of de (financiële) middelen efficiënt werden ingezet, − de effectiviteit van de bedrijfsprocessen na te gaan; − de correctheid van de door de SHM’s naar de VHM gestuurde informatie te controleren. Het betrof hier dus zowel een controle van de wettelijkheid als van de prestaties, al werd w.b. prestaties enkel het intern functioneren beoordeeld. De controles werden uitgevoerd volgens een systematische methodiek, gebruik makend van checklisten en steekproefsgewijze controle van documenten en dossiers. De frequentie van de inspectiebezoeken was één keer om de vier jaar. De frequentie hing verder af van de resultaten van vorige controles, van bevindingen van VHM-ambtenaren of de VHM-commissaris of van klachten of vragen van externen (Rombaut, 2003). Vanaf 1 juli 2006 is het toezicht op de sociale huisvesting toegewezen aan het Agentschap Inspectie RWO. Artikel 2 van het oprichtingsbesluit van het agentschap Inspectie RWO stelt dat dit agentschap o.a. als missie heeft: ‘erover te waken dat de externe actoren in het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed handelen conform de wetgeving en de beginselen van behoorlijk bestuur, door een georganiseerd toezicht op hun werking en activiteiten’ (Besluit Vlaamse Regering, 10 november 2005, art. 2, 2°). De taken van het agentschap situeren zich volgens dit oprichtingsbesluit op vlak van handhaving, toezicht op de sociale woonorganisaties en de sociale kredietvennootschappen, controle op de aanwending van subsidies, toelagen, premies en tegemoetkomingen. Handhaving houdt daarbij ook in sanctionerend op te treden waar nodig. Een aantal aspecten van dit toezicht zijn geregeld in de VWC, het oprichtingsbesluit van het agentschap, het sociaal huurbesluit en het overdrachtenbesluit. De concretisering van de toezichtsprocedure is opgenomen in het ‘Toezichtsbesluit’ (BVR 18 juli 2008). Volgens het oprichtingsbesluit heeft het agentschap als missie: − 1° de nodige handhavingsmaatregelen te treffen met het oog op preventie, effectieve bestraffing en tijdig herstel van wanbedrijven of overtredingen; − 2° erover te waken dat de externe actoren handelen conform de wetgeving en de beginselen van behoorlijk bestuur; − 3° er over te waken dat subsidies, toelagen, premies of tegemoetkomingen worden aangewend voor de doeleinden waarvoor ze worden bestemd. Dit komt onder meer tot uiting in volgende taken: − toezicht op de sociale woonorganisaties en sancties; − controle op aanwending van subsidies, toelagen, tegemoetkomingen; − controle op toewijzing van woningen

40 

premies

of

Hoofdstuk 2

Deze controle is dus zowel een controle op het volgen van de wettelijke regels als op behoorlijk bestuur van de SHM’s. De wettelijkheidscontrole is het best uitgewerkt. Voor het toezicht op behoorlijk bestuur zijn er geen nader uitgewerkte regels. Op basis van artikel 29 van de VWC zou toezicht echter ook ruimer kunnen worden geïnterpreteerd. Dit artikel stelt immers als volgt: ‘Art. 29. De Vlaamse regering waakt er over dat: 1° de verrichtingen van de sociale woonorganisaties worden gecoördineerd met en geïntegreerd in het Vlaamse en gemeentelijke woonbeleid; 2° de sociale woonorganisaties in hun werking rekening houden met de bijzondere doelstellingen van het woonbeleid, vermeld in artikel 4, en samenwerken, zowel onderling als met andere instanties die lokaal actief zijn inzake wonen; 3° de uitvoering van het gemeentelijk woonbeleid wordt gevolgd; 4° de sociale woonorganisaties hun opdrachten uitvoeren. Op dit ogenblik is er echter geen algemeen normatief kader dat toelaat te beoordelen in welke mate de SHM’s de opdrachten die hun zijn toevertrouwd door de Vlaamse overheid ook effectief uitvoeren. Wat betreft investeringen is dergelijk normatief kader er wel gekomen met de nieuwe wijze van programmeren.

4.

4.1

Verschuivingen in de relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s Hiërarchisch model versus netwerkmodel

Bovenstaand overzicht toont hoe de Vlaamse overheid via verschillende instrumenten nastreeft een invloed uit te oefenen op de sociale huisvesting, dit met het oog op het realiseren van het recht op wonen, waarvoor zij de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt. Uit de beschrijving blijkt dat de Vlaamse sociale huisvesting traditioneel veel kenmerken vertoonde van een hiërarchisch model. De SHM’s werden beschouwd als organisaties die het beleid van de centrale overheid uitvoeren. De relatie tussen overheid en SHM’s was vastgelegd in tal van regels. Het eenzijdig sturen en beheersen op basis van dwingende voorschriften overheerste. Vanaf het ogenblik dat de Vlaamse overheid de verantwoordelijkheid heeft gekregen over het beleidsdomein zien we echter een evolutie waarbij enerzijds aan de SHM’s meer autonomie en verantwoordelijkheid werd toegekend en anderzijds ook meer en meer actoren bij het beleid werden betrokken. Met BBB werd in de VWC (artikel 40) opgenomen dat de SHM’s autonome vennootschappen zijn die verantwoordelijk zijn voor het behoorlijk uitvoeren van de taken die hen zijn opgedragen. Over vele zaken waarvoor SHM’s voorheen een goedkeuring van de VHM nodig hadden, kunnen ze nu zelf beslissen. Toch blijft de ruimte voor autonomie nog steeds beperkt door het keurslijf van de regelgeving waarbinnen de SHM’s hun taken uitvoeren. Deze wetgeving is bovendien tijdens de laatste jaren nog meer gedetailleerd. Zo bevat het laatste sociaal huurbesluit van 2007 op een heel aantal punten meer details dan het voorgaande besluit van 2000. Zo bijvoorbeeld hadden de SHM’s voorheen nog een beperkte autonomie bij het bepalen van een huurprijs, maar zal vanaf 2012 de huurprijs volledig op Vlaams niveau worden bepaald. Tegelijkertijd met een toegenomen autonomie op sommige vlakken, hebben we dus op andere vlakken de autonomie zien afnemen. Wel een duidelijke evolutie is dat de gemeenten meer en meer betrokken worden bij en instrumenten krijgen voor het voeren van een lokaal sociaal woonbeleid. Reeds in 1997 kende de VWC aan de gemeenten de rol toe als Comparatief kader

41

regisseur van het lokale woonbeleid. De mate waarin gemeenten de regierol opnemen, verschilt heel erg tussen gemeenten (Tratsaert, 2009). Eén van de redenen daarvoor is waarschijnlijk – naast het gebrek aan draagkracht dat zeker in veel kleine gemeenten meespeelt – dat de gemeenten ook niet over zoveel instrumenten beschikten om een eigen sociaal woonbeleid te voeren. De invloed die gemeenten kunnen doen gelden in de sociale huisvesting verliep tot nu vooral via hun aandeelhouderschap in de SHM’s. Via deze weg kunnen ze op het sociale woonbeleid blijven wegen, evenwel slechts voor zover de SHM zelf beslissingen kan nemen. Maar daarnaast hebben de gemeenten recent toch een aantal bijkomende mogelijkheden gekregen om meer direct tussen te komen in het lokale sociaal woonbeleid. Zo maakt het sociaal huurbesluit van 2007 en het overdrachtenbesluit van 2006 lokaal maatwerk mogelijk in het toewijzingsbeleid van sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en sociale kavels. Lokale toewijzingsreglementen voor sociale huurwoningen kunnen tot stand komen mits uitgebreid lokaal woonoverleg. De gemeente wordt hiermee aangespoord ook haar eigen beleidsnetwerken voor wonen te organiseren. Voor de ondersteuning bij het voeren van dat overleg kunnen de gemeenten sinds 1 juli 2006 terecht bij het Agentschap Wonen Vlaanderen. De subsidieregeling voor projecten ter ondersteuning van het lokaal woonbeleid heeft tot doel impulsen te geven aan gemeentelijk of intergemeentelijk woonoverleg. Met het grond- en pandendecreet en de nieuwe wijze van het programmeren van investeringen zijn de gemeenten nu ook nauwer betrokken bij het plannen van projecten en het bepalen van doelstellingen. Naast de gemeenten worden ook andere actoren betrokken bij het sociale woonbeleid, zoals de organisaties die de SHM’s vertegenwoordigen; de bewonersgroepen, de verenigingen waar armen het woord nemen. Op Vlaams niveau biedt de Vlaamse Woonraad, die werd geïnstalleerd in 2007, hiervoor een formeel kader.

4.2

Welke sturingsmodellen?

In hoofdstuk 1 lichtten we het verschil toe tussen het communicatieve model, het economische model en het juridische model, die elk stimulerende en repressieve varianten kennen. Volgens Van der Doelen (1993) bestaat de uitdaging er in een optimale instrumentenmix te ontwikkelen, waarbij stimulerende en repressieve beleidsinstrumenten evenwichtig worden gecombineerd. Kijken we naar het instrumentarium zoals het boven beschreven is, dan blijkt in de context van de Vlaamse sociale huisvesting vooral het juridische model te overheersen, maar ook het communicatieve model geleidelijk aan meer ingang te vinden. Opvallend is wel dat in de Vlaamse sociale huisvesting – zelfs als we een heel stuk teruggaan in de geschiedenis - vooral stimulerende varianten zichtbaar zijn en relatief weinig repressieve varianten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het gebrekkig arsenaal aan sancties dat (tot voor kort) beschikbaar was om in te grijpen indien SHM’s zich niet aan de voorschriften houden en het uiterst voorzichtig omgaan met dwangvoogdij of verplichte fusie. Ook het intrekken van erkenning is (voor zover ons bekend) nooit toegepast. Met de operatie BBB werd iets meer evenwicht gebracht tussen stimulerende en repressieve varianten, door de toezichthouders instrumenten te geven om te sanctioneren.

4.3

Eerste generatie sturingsinstrumenten

versus

tweede

generatie

De eerste generatie sturingsinstrumenten vervullen in de Vlaamse sociale huisvesting nog steeds een belangrijke rol. Dit blijkt uit het omvangrijk pakket aan regelgeving dat nog steeds bestaat en zelfs is uitgebreid. Vooral met het grond- en pandendecreet werd een heel pak nieuwe regelgeving bij gecreëerd. Maar ook een 42 

Hoofdstuk 2

aantal sturingsinstrumenten die we benoemen als tweede generatie zijn aan regels gebonden, waardoor ze in feite nog een zekere vorm van regulering betekenen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de opmaak van het UP. Een dossier wordt maar opgenomen op het UP (d.w.z. komt in aanmerking voor subsidiëring) als de VMSW heeft geoordeeld dat het dossier voldoet aan de technische normen van de ABC. Wat betreft de erkenningscriteria is er voorlopig nog niets gewijzigd. Wel afgebouwd is het aantal handelingen waarvoor SHM’s een machtiging of goedkeuring dienen te verkrijgen. Dit was reeds het geval met het ‘toezichtsbesluit’ van 8 juni 1999, dat het aantal handelingen van SHM’s dat nog onderworpen was aan machtiging en goedkeuring drastisch terugschroefde. Via de wetgeving die gepaard ging met de operatie BBB werden uiteindelijk alle procedures van verplichte machtiging en goedkeuring door de VHM (VMSW) geschrapt. Samenvattend menen we dat kan gesteld worden dat de evolutie wat betreft de eerste generatie sturingsinstrumenten niet heel duidelijk is: er zijn zowel tekenen van verminderd als van toegenomen belang. Wel duidelijk is dat meerdere tweede generatie sturingsinstrumenten in opgang zijn. Zo zien we bijvoorbeeld veel meer inspanningen voor het opvragen en doen doorstromen van informatie. Ook zien we een structurele verankering van het overleg in de regelgeving (zie ook 4.1). Wat betreft ondersteuning is de situatie volgens ons momenteel onduidelijk. In het verleden vervulde de VHM (naast haar andere taken) een ondersteunende rol t.a.v. de SHM’s. De huisvestingsmaatschappijen werden bijgestaan bij het ontwikkelen van projecten en bij de interpretatie van de wetgeving en het toepassen van de reglementering. Deze ondersteunende rol was verweven met een controlerende functie. In het kader van BBB werden beide functies uitgesplitst. De VMSW kon zich daarmee toeleggen op haar ondersteunende functie, wat blijkt uit haar missie ‘sociaal wonen mogelijk maken’. In de VWC werd de taak van de VMSW op dit punt verwoord als ‘ondersteuning bij de realisatie van woonprojecten en bij het kwaliteitsgerichte en kostprijsbewuste beheer van hun woningpatrimonium’. We stellen vast dat er onenigheid bestaat over de inhoud van deze ondersteuning. Waar sommigen menen dat deze ondersteuning beperkt moet blijven tot projectondersteuning en financiering van projecten, menen anderen dat een ruimere invulling mogelijk is. Zo heeft de VMSW bijvoorbeeld momenteel nog een ondersteunende functie in het kader van de financiële planning door SHM’s en bij de onderhouds- en renovatieplanning. Ook de instrumenten ‘onderlinge positionering’ en ‘werkafspraken’ kan men beschouwen als vormen van ondersteuning. Als deze vormen van ondersteuning zouden worden afgebouwd omdat ze decretaal niet tot de bevoegdheid van de VMSW behoren, betekent dit een stap terug in het ontwikkelen en in gebruik nemen van tweede generatie sturingsinstrumenten. Tenzij ze door een andere instantie worden overgenomen; Het vastleggen van wederzijdse afspraken in formele verbintenissen, wat een typische tweede generatie sturingsinstrument is, vinden we nog niet terug in de Vlaamse sociale huisvesting. Zoals reeds aangegeven is het voornemen van 1997 om tot beheersovereenkomsten te komen niet ten uitvoer gebracht. De ‘werkafspraken’ die de VMSW opmaakt met SHM’s zijn wel dergelijke overeenkomsten, maar deze kaderen eerder in een ondersteuningsfunctie en zijn vrijwillig af te sluiten.

4.4

Extern toezicht versus intern toezicht

Met de operatie BBB was het duidelijk de bedoeling te evolueren naar meer autonome SHM’s. De verantwoordelijkheid die op de schouders van de SHM’s gelegd wordt, blijkt o.a. uit het toevoegen van twee nieuwe criteria om erkend te worden als SHM, met name de aanstelling van een commissaris die belast wordt is met de controles zoals voorzien in het Wetboek van Vennootschappen en het bestaan van een behoorlijk werkend systeem van interne controle. Omdat toezicht bij de VHM sterk verweven was met andere taken en tot de opdracht van meerdere Comparatief kader

43

cellen behoorde, is het moeilijk om uit te maken of dit ook gepaard ging met een afbouw van het extern toezicht.

4.5

Toezicht op de wettelijkheid versus toezicht op prestaties

Toezicht op de SHM’s is in het verleden steeds sterk ingevuld geweest als controle op het naleven van de reglementering en op aspecten van intern beheer. Naast de wettelijke regelingen hanteerde de VHM hiervoor een eigen normatief kader15. Van toezicht op de maatschappelijke prestaties van de SHM’s was nauwelijks sprake. Een aanzet hiertoe werd wel gegeven einde jaren ’90, toen in het kader van de voorbereiding van beheersovereenkomsten ook voorstellen op tafel kwamen voor performantiemeting. Omdat de beheersovereenkomsten uiteindelijk geen ingang vonden, werd ook afgezien van het voornemen om prestaties van SHM’s te meten. Dat de nood aan een zekere vorm van prestatiemeting zich toch liet voelen, blijkt uit het initiatief van de VMSW om een instrument voor ‘onderlinge positionering’ uit te werken en uit het draagvlak dat dit instrument inmiddels kreeg binnen de sector. Een aantal SHM’s maken hiervan nu gebruik als instrument voor zelfsturing. Dit instrument blijft voorlopig echter enkel een instrument voor ondersteuning op initiatief van de VSMW en met spontane medewerking van de SHM’s. De erin opgenomen indicatoren zijn ook niet gebaseerd op een normatief kader dat rechtstreeks afgeleid is uit de opdrachten die de SHM’s hebben bij de uitvoering van het woonbeleid (de VWC) en dat op niveau van de Vlaamse overheid is vastgelegd.

5.

Besluit

In dit institutioneel overzicht hebben we een beeld geschetst van de relatie tussen de Vlaamse overheid en de SHM’s en van de evoluties die zich daarin hebben afgespeeld. We stelden daarbij vast dat de Vlaamse sociale huisvesting nog steeds in belangrijke mate georganiseerd is volgens het hiërarchisch model, maar geleidelijk aan meer kenmerken begint te vertonen van een netwerkmodel. Dit is een positieve evolutie. Een netwerkmodel blijkt er namelijk beter in te slagen antwoorden te vinden op problemen die zich stellen in een complexe maatschappelijke realiteit. Wanneer meerdere niveaus en meerdere actoren worden betrokken, is het mogelijk oplossingen uit te werken op maat van complexe vraagstellingen. In een netwerkmodel worden ook andere sturingsinstrumenten gebruikt dan in een hiërarchisch model. In de huidige Vlaamse sociale huisvesting vinden we nog een brede toepassing van eerste generatie sturingsinstrumenten. Dit vindt zijn oorsprong in de bekommernis van de Vlaamse overheid voor een doelmatige besteding van overheidsmiddelen. In hoofdstuk 1 wezen we echter ook op de beperkingen verbonden aan deze sturingsintrumenten. Zoveel regelgeving kan contraproductief werken. Het vereist tijd van de SHM’s om alle regels te kennen en te beheersen en van de toezichthoudende overheid om de toepassing te controleren. Een teveel aan regelgeving kan ook vernieuwende initiatieven afremmen. Het afbouwen van deze regelgeving is echter maar verantwoord in de mate dat de SHM’s voldoende sterk zijn om hun eigen werking goed te kunnen sturen en intern te controleren en ook daadwerkelijk hun verantwoordelijkheid nemen. Het is niet duidelijk in welke mate dit voor alle Vlaamse SHM’s het geval is. Sedert de VWC (1997) zagen we nieuwe tweede generatie sturingsinstrumenten in de sociale huisvesting ontstaan en zich verder ontwikkelen. Indien het de bedoeling zou zijn de regelgeving af te bouwen, dan zal krachtiger moeten worden

15 Dit normatieve kader kwam wel tot stand in overleg met de Vlaamse overheid. 44 

Hoofdstuk 2

ingezet op deze tweede generatie sturingsinstrumenten. Een mogelijke strikte definitie van de ondersteunende rol van de VMSW (die beperkt zou blijven tot ondersteuning tijdens het bouwproces) zou op dit vlak een stap achteruit zijn, tenzij een andere instantie die ondersteunende taak zou overnemen. Tegenover een uitgebreid gamma aan reglementering en controle daarop steekt af dat de prestaties die de Vlaamse overheid van de SHM’s verwacht, slechts heel beperkt omschreven zijn en dat het toezicht daarop weinig of niet is uitgebouwd. Indien dergelijk toezicht op prestaties zou bestaan, zou dit het mogelijk maken de reglementering te vereenvoudigen en daarmee ook de inspanningen w.b. het toezicht in omvang te beperken. M.a.w. zou dit een evolutie betekenen van een controle van processen naar een controle op resultaten. Op dit ogenblik ontbreekt echter een beoordelingskader dat duidelijk maakt wat van de SHM’s aan resultaten verwacht wordt. Dergelijk beoordelingskader zou kunnen vertaald worden in meetsystemen, dat toelaat de resultaten van SHM’s te meten.

Comparatief kader

45

Hoofdstuk 3. Comparatief kader Inleiding In het eerste hoofdstuk beschreven we hoe de overheid zelfstandige organisaties kan sturen, welke instrumenten zij daarbij kan gebruiken en welke evoluties daarin zichtbaar worden. We pasten dit concreet toe op de situatie van de Vlaamse sociale huisvesting en trokken hieruit al een aantal besluiten voor verbetering van de Vlaamse situatie. In dit hoofdstuk trachten we ons blikveld verder te verruimen door enkele andere modellen die gebruikt worden in de sociale huisvesting te beschrijven, te vergelijken met het Vlaamse systeem en hier lessen uit te trekken voor de huidige Vlaamse situatie. De keuze is gevallen op Nederland, Engeland en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Het kleine aantal casussen is klein maar divers. Het Engelse systeem is een sterk hiërarchisch systeem, dat vergaande gelijkenissen vertoont met het Vlaamse systeem. Er is evenzeer sprake van zelfstandige organisaties die voor het realiseren van sociale huisvesting aanspraak kunnen maken op subsidies en van daaruit ook sterk gestuurd en gecontroleerd worden. In Nederland daarentegen worden de huisvestingsorganisaties niet meer gesubsidieerd door de overheid en is er vanuit de centrale overheid een relatief beperkte sturing. Aansturing gebeurt er voornamelijk decentraal. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is interessant als vergelijkingspunt omdat het dezelfde oorsprong heeft als het huidige Vlaamse stelsel, maar toch getuigt van een eigen aanpak waarbij bovendien gebruik wordt gemaakt van beheerscontracten en beoordeling van prestaties. Voor elk van deze drie casussen is een beschrijving gemaakt, vertrekkend van het theoretische kader in hoofdstuk 1. We beperken ons hier tot een beknopte beschrijving en gaan vooral in op de vergelijking en de lessen hieruit voor de Vlaamse situatie.

1.

Nederland

De Nederlandse sociale huursector omvat 35% van de woningvoorraad. Deze 2,4 miljoen woningen worden geëxploiteerd door 430 woningcorporaties. Dit zijn private non-profit organisaties. Zij hebben op basis van de Woningwet de status van “toegelaten instelling” gekregen en dienen zich te voegen naar de bepalingen die zijn vastgelegd in het Besluit Sociale Huur Sector (BBSH). Toezicht op woningcorporaties is de verantwoordelijkheid van de Minister van Wonen, Wijken en Integratie (WWI). Het toezicht door de overheid richt zich voornamelijk op de naleving van wet- en regelgeving. Het financiële toezicht is ondergebracht bij het Centraal Fonds Volkshuisvesting; een aan de overheid gelieerd organisatie (een Zelfstandig Bestuursorgaan, ZBO). De nadruk op financieel toezicht hangt samen met de bijzondere situatie dat de Nederlandse sociale huisvestingssector is gebaseerd op de ‘revolving fund’ gedachte. De overheid investeert zeer weinig nieuwe financiële middelen in de sociale huursector, net omdat die financiële middelen al in de sector zitten in de vorm van het eigen vermogen en de waarde van het woningpatrimonium. De overheid wil door middel van toezicht voorkomen dat dit vermogen ‘weglekt’ door taakverwaarlozing, oneigenlijke of onwettige activiteiten. Hiertoe beschikt de overheid over een vrij uitgebreid gamma aan sanctiemogelijkheden, van een vermanende brief, via een aanwijzing, boete, indeplaatsstelling of als ultiem middel intrekking van de erkenning. Toezicht en sturing op de prestaties van corporaties is op dit moment vrijwel niet aanwezig en wordt nadrukkelijk overgelaten aan locale partijen waarvan de 47

gemeente de belangrijkste is. Lange tijd ontbraken de instrumenten om hier invulling aan te geven, maar hierin komt langzaam verandering. Steeds meer gemeenten sluiten prestatieafspraken met corporaties. Bijzonder aan de Nederlandse sociale huursector is het belang dat wordt gehecht aan zelfregulering en het interne toezicht door Raden van Commissarissen. Deze Raad wordt gezien als de eerst aangewezen instantie om het functioneren van de corporatie en de corporatiebestuurders te bewaken. Een door de corporatiesector zelf ontwikkelde governancecode moet goed toezicht bevorderen. Daarnaast is zelfregulering erg belangrijk. Vrijwel de enige vorm van evaluatie van prestaties vindt plaats in de vorm van periodieke visitaties. Ook dit is een vorm van zelfregulering. Sinds 2008 vinden visitaties plaats op basis van een methodiek die door de corporatiesector in overleg met bewonersvertegenwoordigers, gemeenten en maatschappelijke partners is ontwikkeld. Corporaties die lid zijn van de koepelorganisatie Aedes zijn verplicht om zich eenmaal in de vier jaar te laten visiteren. Visitaties worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van een stichting die de visitatiemethodiek beheert en toeziet op de kwaliteit van de uitgevoerde visitaties. Momenteel zijn 5 organisaties geaccrediteerd om visitaties uit te voeren. Visitaties zijn op geen enkele wijze gekoppeld aan het toezicht door de overheid. Een slechte beoordeling heeft vooralsnog geen sancties tot geval, behalve wellicht imagoschade. In 2011 komt er een nieuwe Woonautoriteit die alle vormen van overheidstoezicht zal combineren. Naar verwachting zal het toezicht op corporaties hierdoor strakker worden dan in het verleden. Mogelijke lessen voor Vlaanderen: - mogelijkheden van zelfregulering, zoals bijvoorbeeld de visitatiemethodiek - ruimte geven aan sociale verhuurders om te opereren als maatschappelijke ondernemers.

2.

Engeland

In Engeland wordt de sociale huisvesting verzorgd door een breed spectrum aan sociale huisvestingsorganisaties. De totale omvang van het sociaal huurpatrimonium bedraagt circa 20% van de woningvoorraad (4 miljoen woningen), waarvan ruwweg de helft in handen is van gemeentelijke woningbedrijven (council housing) en de andere helft wordt geëxploiteerd door private non-profit huisvestingsmaatschappijen (housing associations, afgekort HA’s). In onze beschrijving van Engeland richten wij ons in het bijzonder op de housing associations. Housing associations (Has) presenteren zich vaak als bedrijven die sociale huisvesting combineren met een professionele bedrijfvoering en een ‘business ethos’ zoals gebruikelijk in de marktsector. HAs bewegen zich echter in een strak gereguleerd en sterk hiërarchisch kader. Voor veel handelingen hebben zij overheidstoestemming nodig, zoals voor fusies, grondtransacties en sommige woningverkopen. Zij zijn in belangrijke mate afhankelijk van overheidsubsidies. De overheid beschikt over veel sanctiemogelijkheden om de handelingen van HAs te sturen, zoals het aanstellen van een externe bewindvoerder of het opstellen van verbeterplannen. Slecht presterende HAs kan ook de toegang tot subsidies voor de bouw van nieuwe woningen ontzegd worden, zij moeten dan verplicht samenwerking met andere HAs om aan financiële middelen te komen.

48 

Hoofdstuk 3

Sinds de jaren zestig van de vorige eeuw werd het toezicht op HAs uitgevoerd door de Housing Corporation. Deze aan de nationale overheid gekoppelde organisatie was ook verantwoordelijk voor het subsidiëren van nieuwe betaalbare woningen. De bevoegdheden van de Housing Corporation vonden hun basis in de Housing Act. Op basis hiervan werden een Regulatory Code opgesteld. Deze Code is uitgewerkt in richtlijnen (guidances) en in gedetailleerde prestatie-eisen (Key Lines of Enquiry, KLOEs) voor de dienstverlening aan huurders. De KLOE’s vormden de basis voor periodieke openbare prestatieevaluaties; de zogenoemde Housing Corporation Assessment (HCA). Deze HCA was deels gebaseerd op de resultaten van inspecties die werden uitgevoerd door de Audit Commission. De Audit Commission voerde haar inspecties uit op basis van een risicoanalyse. Grote Has en organisaties met een negatieve HCA-evaluatie werden nauwlettender gevolgd. In 2008 is de toezichtsstructuur in de Engelse sociale huursector aanzienlijk gewijzigd. De overheid vond de combinatie van subsidiering en toezicht in één organisatie onwenselijk. Eind 2008 is de Housing Corporation opgeheven en heeft de nieuwe Tenant Service Authority (TSA) de taak van externe toezichthouder overgenomen. De eveneens nieuw opgerichte Homes and Community Agency (HCA) heeft de subsidiëring van sociale woningbouw op zich genomen. Beide organisaties vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Communities and Local Government (CLG). De nieuwe institutionele verhoudingen zijn vastgelegd in de Homes and Community Act. Het Engelse systeem blijft echter sterk gericht op centrale hiërarchische sturing, prestatienormering en toezicht door de overheid. De instrumenten van de tweede generatie die ingezet worden, staan geheel in dienst van de eerste generatie instrumenten. Zo is alle informatieverstrekking bedoeld om housing associations voor te lichten over hun taken en de wijze waarop zij aan de eisen van het toezicht kunnen voldoen. De institutionele veranderingen brengen met zich mee dat de nieuwe criteria waarop de prestaties van HAs worden beoordeeld nog niet helemaal uitgekristalliseerd zijn. Inmiddels is wel duidelijk dat de TSA zal aansturen op meer betrokkenheid van huurders bij het beleid en beheer van sociale verhuurders. De kwaliteit van de dienstverlening zal een belangrijk onderwerp van het toezicht vormen. Mogelijke lessen voor Vlaanderen: - frequentie en intensiteit van prestatiebeoordelingen en toezicht baseren op risicoanalyse.

-

3.

subsidiemogelijkheden beoordelingen.

koppelen

aan

de

uitkomsten

van

prestatie-

Brussel

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wordt de sociale huisvesting verzorgd door 33 openbare vastgoedmaatschappijen (OVM’s). In 2004 bedroeg het aantal sociale woningen van de Brusselse sociale huisvesting 39.039, wat overeenkomt met 14,3% van het totale gewestelijke huurwoningenbestand. De OVM’s staan onder voogdij van de Brusselse Gewestelijke Huisvestingsmaatschappij (BGHM). De BGHM is verantwoordelijk voor het stimuleren van de sociale huisvesting in Brussel en het toezicht op de OVM’s. De Brusselse Huisvestingscode geeft inhoud aan de relatie tussen de BGHM en de huisvestingsmaatschappijen. Deze code is voor het laatst in 2004 aangepast. De afspraken over de werking van de BGHM Comparatief kader

49

worden vastgelegd in een beheersovereenkomst met de Brusselse Hoofdstedelijke Regering. De autonomie van de Brusselse OVM’s is vrij beperkt. Zonder uitdrukkelijke toestemming van de BGHM mogen zij geen leningen aangaan, noch hun onroerende goederen hypothekeren, noch hun eigen hypothecaire waarborgen afstaan aan derden of zelfs enige andere handeling verrichten die hun financiële toestand kan bezwaren. Zij hebben ook toestemming van de BGHM nodig voor het aankopen van woningen. De BGHM beschikt over een aantal sancties om OVM’s te kunnen sturen, zoals het opdragen om besluiten terug te draaien en, indien dat niet het gewenste resultaat oplevert, een bijzondere regeringscommissaris aan te stellen die het bestuur overneemt. Eveneens kan een fusie of overname van de OVM ambtshalve worden afgedwongen. De bestuurlijke relaties tussen de BGHM en de OVM’s zijn vooral geordend volgens het hiërarchisch model met eerste generatie sturingselementen. Toch zijn er ook kenmerken aanwezig van tweede generatie sturing. OVM’s hebben de keuze tussen een klassieke (hiërarchische) toezichtrelatie en tussen een – ten dele – onderhandeld beheerscontract. Van de 33 OVM’s hebben er 31 voor gekozen om een beheersovereenkomst af te sluiten. Het afsluiten van een beheersovereenkomst leidt tot een – beperkte - verhoging van de autonomie. De beheersovereenkomsten bevatten afspraken over de beleidscyclus, investeringen, onderhoud, huurbeheer, sociale begeleiding van huurders en intern bedrijfsbeheer. De OVM’s dienen voor deze onderwerpen een Plaatselijk Strategisch Plan (PSP) met een looptijd van 5 jaar op te stellen. De doelen van dit PSP krijgen een plaats in de beheersovereenkomst. De uitvoering van het beleidsplan wordt gevolg en geëvalueerd door een pariteir samengestelde groep die bestaat uit vertegenwoordigers van de BGHM en de OVM. De evaluatie vindt plaatst op basis van een reeks indicatoren die tot stand zijn gekomen via gemeenschappelijk overleg tussen de BGHM en de OVM’s. Twee keer per jaar wordt een opvolgingsnota geschreven en jaarlijks een uitgebreidere evaluatienota waarin de huisvestingsmaatschappij ook verbeteracties moet opnemen. Bij goede prestaties zijn voor OVM’s kleine financiële premies beschikbaar. Bij achterblijvende prestaties en verbeteracties kunnen ook sancties volgen, zoals de verplichting een externe deskundige in te schakelen. Als dit geen positief effect heeft, kan de BGHM de beheersovereenkomst beëindigen en valt de huisvestingsmaatschappij weer onder het traditionele toezichtregime. Mogelijke lessen voor Vlaanderen: - gebruik van beheersovereenkomsten als leerinstrument; - gebruik van positieve incentieven om goede prestaties te belonen (zowel toestaan van meer autonomie als financiële incentives); - gebruik van prestatie-indicatoren die door de toezichthouder en huisvestingsmaatschappijen in onderling overleg zijn opgesteld. - evaluatie van prestaties door een breed samengestelde opvolgingsgroep.

4.

Vergelijking tussen Vlaanderen en Brussel

Engeland,

Nederland,

De sociale huisvesting is in Vlaanderen, Brussel, Nederland en Engeland te situeren binnen drie erg verschillende woningmarkten. In Nederland bestaat nagenoeg één derde van het totale woningpatrimonium uit sociale huurwoningen, in Engeland is dit 18%, in Brussel 8% en in Vlaanderen geen 6%. 50 

Hoofdstuk 3

Ondanks deze verschillen in omvang zijn er heel wat gelijkenissen in de organisatievorm. De sociale huisvesting is in elk van deze gebieden in belangrijke mate het werk van zelfstandige organisaties. Deze organisaties zijn ontstaan in de loop van de 19de en 20ste eeuw met als doel de huisvestingssituatie van de arbeidende klasse en van specifieke groepen met problemen op de woningmarkt te verbeteren. In Nederland en Engeland ontstonden in de loop van de 20ste eeuw ook gemeentelijke woonbedrijven. In Nederland is het merendeel en in Engeland een gedeelte hiervan geleidelijk aan verzelfstandigd. Vanaf het begin van de 20ste eeuw is de overheid aan deze non-profit organisaties subsidies ter beschikking gaan stellen voor het bouwen, verhuren en verkopen van woningen. Tegenover de subsidie stond een ‘erkenning’ door de overheid. Tegelijkertijd betekende deze subsidie dat de organisaties werden onderworpen aan regulering en toezicht. De overheid trachtte dus de sector te sturen, met als doel er voor te zorgen dat de beleidsdoelen op vlak van wonen werden gerealiseerd. De wijze waarop de relatie tussen de huisvestingsorganisaties, de overheid en andere betrokkenen partijen (stakeholders) vorm heeft gekregen, is echter op vandaag heel verschillend tussen de vier gebieden. Tabel 1, 2 en 3 vergelijken resp. de ordening van de bevoegdheden, de gehanteerde eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten en de wijze waarop het toezicht is georganiseerd. Vlaanderen, Brussel en Engeland kenmerken zich nog steeds door een sterke hiërarchische sturing, waarbij in belangrijke mate gebruik wordt gemaakt van eerste generatie sturingsinstrumenten. Hoewel benadrukt wordt in wetgeving en beleidsteksten dat de huisvestingsmaatschappijen zelf een grote verantwoordelijkheid dragen en zichzelf moeten sturen, gebeurt dit binnen een sterk regulerend kader. Voor Vlaanderen en Brussel gaat het over een uitgebreid stelsel aan wettelijke regels voor verhuring en onroerende transacties, dat relatief weinig bewegingsruimte biedt voor de huisvestingsmaatschappij. In Engeland gaat het niet zozeer over regels, maar eerder over richtlijnen (Key Lines of Enquiry KLOE) en een gedragscode (Regulatory Code). Deze lijken op het eerste zicht meer ruimte te laten voor de maatschappijen dan in Vlaanderen, al hangt dit in de praktijk mede af van de manier waarop wordt gecontroleerd. In beide situaties betreft het regels of richtlijnen bepaald door de centrale overheid. Ook in Brussel is er, ondanks de beheersovereenkomst, een sterke hiërarchische sturing. In Nederland daarentegen treffen we een heel ander model. De centrale wetgeving bepaalt alleen de krijtlijnen van wat van een huisvestingsmaatschappijen verwacht wordt. De concrete regels waaraan corporaties zich moeten houden en de verwachtingen t.a.v. de corporaties worden vooral op lokaal niveau geformuleerd. Dit gaat samen met het nagenoeg volledig ontbreken van een subsidiëring voor sociale woningbouw vanuit de centrale overheid. Woningcorporaties in Nederland dienen zich te financieren op de private kapitaalmarkt. Van overheidswege uit wordt enkel in waarborging voorzien (via het WSW) en indien nodig (en onder strikte voorwaarden) middelen voor sanering (via het CFV). Op vlak van het gebruik van machtiging en goedkeuring als sturingsinstrument zijn er eerder weinig verschillen tussen de bestudeerde gebieden. Hier lijkt zelfs in Vlaanderen relatief meer autonomie te zijn toegekend aan de maatschappijen dan in Engeland, Nederland en Brussel, waar nog machtiging of goedkeuring nodig is voor de meeste onroerende transacties. Hier tegenover staat wel dat in Vlaanderen de wetgeving op onroerende transacties erg bepalend is voor wat kan en niet kan.

Comparatief kader

51

Tabel 1

Ordening: ‘Wie beslist over …?’ Nederland

Engeland

Brussel

Vlaanderen

Financiering investeringen

Corporatie (interne toezichthouders) WSW beslist over waarborg

HA HCA beslist over subsidie

OVM, maar BGHM kan voorwaarden opleggen

Uitvoeren van werken Onroerende transacties

Corporatie Verkoop van woningen: Minister Andere: corporatie (interne toezichthouder),

OVM OVM heeft goedkeuring nodig van BGHM

Modaliteiten verhuring (toewijzing, huurprijs, contracten …)

Toewijzing: gemeente (binnen de Huisvestingswet) Huurprijs: corporatie (binnen Huurprijzenwet) Corporatie

Niet bekend TSA (uitgezonderd verkoop van woningen onder bepaalde voorwaarden) Toewijzing: HA’s Huurprijs: HA’s (binnen centraal bepaald regime)

SHM Vlaamse overhead beslist over subsidies, VMSW beslist over goedkeuring aanvullende financiering SHM SHM (binnen ‘overdrachtenbesluit’)

Toegang, huurprijs en contract: Regering

SHM (binnen sociaal huurbesluit)

HA

OVM

TSA Niet bekend

Regering

SHM (resterende middelen verplicht te beleggen bij VMSW) Vlaamse regering Huurders en woningzoekenden: SHM en Vlaamse Ombudsdienst

Audit Commission: - feitelijke dienstverlening - perspectief op verbetering TSA: - effectiviteit van management - goed bestuur - financiële leefbaarheid

Opvolgingsgroep (~beheersovereenkomst) Bedrijfsrevisor Sociaal afgevaardigde

Financieel beheer

Erkenning van SHM’s Klachtenbehandeling

Toezicht op SHM

Minister Huurders en woningzoekenden: klachtencommissie van de corporatie Andere: Commissie AedesCode Huurcommissie (ook privé-huur) Eerste lijn: interne toezichthouder Tweede lijn: sector (AedesCode, visitatie, benchmarking) Derde lijn: Rijk

HCA: - aanwending van subsidies

SHM: intern controlesysteem voor financieel beheer Vlaamse regering (toezichthouder)

Tabel 2

Eerste en tweede generatie sturingsinstrumenten in de sociale huisvesting en Nederland, Engeland, Brussel en Vlaanderen Nederland

Engeland

Brussel

Vlaanderen

Regulering

Centraal: - omschrijving opdrachten corporaties - krijtlijnen van verhuring en onroerende transacties - zelfde regels als private verhuring Gemeenten: - nadere bepalingen over toegang, huurprijzen, bezettingsnormen, … - nadere voorwaarden voor onroerende transacties

Centraal: - omschrijving van de opdracht - verregaande regulering in huurmodaliteiten - verregaande regulering in onroerende transacties - wet op overheidsopdrachten

Centraal: - Omschrijving van de opdrachten van de SHM’s - SHM moet modelstatuten aannemen - Vergaande regulering van verhuring (toewijzing, huurprijzen, …) - Vergaande regulering onroerende transacties - Wet op de overheidsopdrachten - Normen voor verloning directeurs Lokaal: - Mogelijkheden om lokale accenten te leggen in toewijzing

Machtiging en goedkeuring

Enkel nodig bij: - verkoop van huurwoningen (indien woning niet huurder of andere particulier wordt verkocht) - statutenwijzigingen - fusies Enkel algemene voorwaarden om ‘toegelaten’ te worden (Woningwet): - vermogen mag uitsluitend ingezet voor volkshuisvesting - er is een van de gemeente onafhankelijke toezichthouder - er zijn regels voor manier waarop

Centraal: - omschrijving van de opdrachten van de HA omschrijving van de bevoegdheden van de TSA regels betreffende statutair karakter HA - ‘Regulatory Code’: richtlijnen voor effectief management, financiële gezondheid, goed bestuur (TSA) - Krijtlijnen bepaling huurprijzen - Wet op overheidsopdrachten Lokaal: - Regels voor toewijzing van huurwoningen Enkel nodig bij: grondtransacties verkoop van woningen (niet steeds) fusies en deelname aan groepsstructuren Algemene voorwaarden om toegelaten te worden (Homes and Community Act): - non-profit - met als doel woningen te verhuren - ‘toegelaten’ bijkomende activiteiten uitvoeren (o.a.

Nodig bij - aankoop woningen - aangaan leningen - hypothecering

Enkel nodig bij: - onteigeningen - aanvaarden roerende en onroerende giften en legaten

De facto erkenning bij de inwerkingtreding van de Brusselse Huisvestingscode. Sindsdien dient de Regering een lijst van criteria op te stellen (tot op heden niet gebeurd).

Voorlopig enkel algemene voorwaarden (VWC): - opdrachten uitvoeren Vlaams woonbeleid - zich onderwerpen aan toezicht - modelstatuten overnemen - commissaris aanstellen die financiële controle uitvoert

EERSTE GENERATIE

Erkenning

huurder invloed kan uitoefenen op samenstelling van toezichthoudend orgaan - regels voor overdracht van bezit en vermogen in geval van ontbinding zich onderwerpen aan toezicht

Normering

Centraal: - financiële normen (CFV) - max. loonnorm voor directeurs Lokaal: - Prestatienormen

Sancties

Centraal (Minister): - aanwijzing - verscherpt toezicht (actief of passief) - onder bewind stellen (= in de plaats treden) - verplichting om financieel plan op te stellen - dwangsom opleggen - ‘toelating’ (erkenning) intrekken - strafrechtelijk onderzoek - dreigen met sancties Lokaal: afhankelijk van de gemeente, diverse mogelijkheden Lokaal: - weigering medewerking aan plannen

dienstverlening aan bewoners, verkopen van woningen) Goed uitgewerkte criteria om erkend te worden (gekoppeld aan Regulatory Code): - criteria voor effectief management - criteria voor goed bestuur - criteria voor financiële gezondheid Regulatory Code en KLOE hebben sterk normerend karakter

Audit Commission (Housing Inspectorate): - verplichting om actieplan op te stellen TSA: - toezicht op uitvoering van actieplan - leden in het bestuur benoemen - onder toezicht stellen - hoger niveau van regulering opleggen - moratorium voor - financiële transacties opleggen - ontbinding HCA: subsidies weigeren

- behoorlijk systeem van interne controle hebben - financiële middelen laten beheren door VMSW Bijkomende voorwaarden in ‘Erkenningsbesluit’: nog te beslissen

Ordonnantie 17/03/2003 inzake de veiligheid, gezondheid en uitrusting van de woningen => Regering normeert

Opmaak en uitvoering van herstelplan (zowel bij beheersovereenkomst als in de Brusselse Huisvestingscode) Ù zoniet kan de BGHM: - een commissaris aanstellen - de OVM van ambtswege laten fuseren - aan inplaatsstelling doen

Normatief kader VMSW: - bouwtechnische normen - kostprijsnormen - normen voor verkoopprijzen sociale woningen Departement RWO: normen voor beheerszaken, o.a. verloning directeurs Toezichthouder (Inspectie RWO): - opschorten en vernietigen van beslissingen SHM - SHM verplichten een beslissing te nemen - in de plaats treden van beslissingsorgaan SHM - administratieve maatregelen geldboete Vlaamse regering: - verplichte fusie - intrekken erkenning - subsidies of leningen weigeren Lokaal: geen

woningcorporatie. Dit kan leiden tot het niet krijgen van benodigde vergunningen (bijvoorbeeld voor verkoop van woningen)

TWEEDE GENERATIE Subsidiëring

Lokaal:

Lokaal

- weigeren medewerking aan plannen housing association. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot het niet krijgen van subsidies.

Centraal: - weinig of geen subsidiëring meer - subsidie voor sanering indien er saneringsplan is (CFV) - investeringssteun van CFV Lokaal: - lokaal te verdelen Rijkssubsidie voor stedelijke vernieuwing

Wordt gebruikt om aan te zetten tot samenwerking (subsidies enkel nog toegekend aan lead HA’s)

25% van het investeringspakket

Informatieverstrekking en ondersteuning

Diverse vormen: - financiering en publicatie onderzoek - publiceren best practices - congressen

Diverse vormen: - richtlijnen - brochures - websites met richtlijnen en goed practices - info over prestaties HA’s…

Diverse vormen

Overleg

Diverse overlegstructuren, vooral horizontaal

Diverse overlegstructuren

Diverse overlegstructuren: - Adviesraad huurders - Opvolgingsgroep beheerscontract - Woonraad ...

Centraal: - vanaf 2008 subsidiëring meer gericht op behoeften - NFS2 moet leiden tot verhoogde responsabilisering SHM’s Lokaal: - vanaf 2008 gemeenten mee betrokken in investeringsplanning - invloed via grond- en pandenbeleid Diverse vormen: - internet (bouwenenwonen.be) - extranet (Woonnet) - ‘Telex’ (VMSW) - infosessies (VMSW) - instrument ‘financiële planning’ (VMSW) - instrument ‘onderlinge positionering’ (VMSW) Horizontale overlegstructuren: bv. - overlegplatform sociale diensten (VMSW) - lokale woonraden bewonersparticipatie Verticale overlegstructuren: - Vlaamse Woonraad - Overleg VVH – VLEM - VMSW - n.a.v. concrete beleidsvoorbereiding

Prestatiemeting / benchmarking

Convenanten / Contracten

Centraal: - VROM-prestatie index - KWH-kwaliteitslabels - Aedex: benchmark voor bedrijfseconomische en financiële rendementscijfers - Visitaties - ‘Corporatie in perspectief’ (CFV) (de meeste zijn vrijblijvend voor de corporatie) Lokaal: prestatie-afspraken vastgelegd tussen gemeente en corporatie Functies prestatiemeting: - werking organisatie verbeteren - verantwoording - beleidsondersteuning Centraal: - enkel principe-akkoorden tussen Ministerie en Aedes - stimuleert lokale overeenkomsten Lokaal: vastleggen van prestatieafspraken is gebruikelijk

TSA: verzamelt PI over: Regulatory and Statistical Return Continuous Recording Logs Data uit jaarrekeningen Housing Inspectorate: maakt eveneens gebruik van PI

Functies prestatiemeting: werking organisatie verbeteren verantwoording beleidsondersteuning

Centraal: -

Door

te

HCA

te

geven

subsidies en door de Housing Association

te

leveren

prestaties worden contractueel vastgelegd. Lokaal:

- Locale partnership overeenkomsten met locale overheden

Via Beheerscontract: Een globaal kader met zes doelstellingen waaraan prestatie-indicatoren verbonden zijn

‘Onderlinge positionering’: - vrijblijvend systeem waarvan SHM gebruk kan maken voor zelfevaluatie - tevens gebruikt in kader van ondersteuning SHM’s door VMSW

Functies prestatiemeting: - werking organisatie verbeteren verantwoording - beleidsondersteuning

Functies prestatiemeting: - enkel werking organisatie verbeteren

Beheerscontract als incentief- en leermechanisme

‘Werkafspraken’: - overeenkomst tussen SHM en VMSW - gebaseerd op onderlinge positionering - vrijblijvend

Tabel 3

Vorm van toezicht in de sociale huisvesting en Nederland, Engeland, Brussel en Vlaanderen

Nederland Intern versus extern

Extern toezicht op wettelijkheid Extern toezicht op maatschappelijke prestaties

Extern toezicht op financiële prestaties

Nadruk op intern toezicht Pas daarna extern toezicht

Centraal: via jaarverslagen en zonodig aanvullende informatie (CFV) Centraal: - beperkt (brieven van Minister) Lokaal: - prestatie-afspraken met gemeenten, vaak vastgelegd in convenanten

Centraal:

- toezicht op financiële prestaties

Engeland

Brussel

Vlaanderen

Beide:

Beide met de nadruk op extern toezicht

Beide: - traditioneel: enkel extern toezicht - recent: meer belang aan intern toezicht (zie erkenningscriteria) Sterk toezicht op de wettelijkheid (Inspectie RWO) Centraal: - weinig of geen toezicht op maatschappelijke prestaties - onderlinge positionering is aanzet (maar nog vrijblijvend) Lokaal: - via aandeelhouders - waarschijnlijk erg divers Centraal: - niet geformaliseerd - VMSW heeft wel zicht op financiële situatie en volgt op via werkafspraken Lokaal: - toezicht verloopt via aandeelhouders - waarschijnlijk erg divers Centraal: - behoort tot toezicht Inspectie RWO - ‘normenkader’ VHM blijft tijdens overgangsperiode in gebruik - nog onduidelijk hoe in ‘Toezichtsbesluit’

- groot belang aan zelfevaluatie - maar ook sterk extern toezicht Geen info

Sociaal afgevaardigde

Housing Inspectorate: Inspectie op basis van KLOE en PI Housing Corporation: jaarlijkse verzameling van PI

Sociaal afgevaardigde (+ opvolgingsgroep BC)

Housing Corporation: beoordeling van financiële gezondheid

bedrijfsrevisor

Housing Inspectorate: beoordeling van management van dienstverlening op basis van KLOE (via huisbezoeken) Housing Corporation: beoordeling van effectief management en goed bestuur (via zelfevaluatie)

Sociaal afgevaardigde (+opvolgingsgroep BC)

(CFV) Lokaal:???

Extern toezicht op goed beheer

Centraal:

- toezicht op het functioneren van de interne toezichthouders (CFV)

In de vier gebieden hebben de huisvestingsmaatschappijen een erkenning nodig om sociale woningen te mogen bouwen en verhuren of verkopen. Om erkend te worden moeten de maatschappijen in Vlaanderen, Nederland en Engeland aan een aantal criteria voldoen. Hierbij zijn steeds criteria die bepalen dat de financiële middelen niet mogen worden ingezet voor andere doeleinden dan de sociale huisvesting. Verder vinden we ook telkens dat een intern controlesysteem moet aanwezig zijn. Het meest uitgewerkt zijn de erkenningscriteria in Engeland. Ze zijn hier een rechtstreekse afspiegeling van de ‘Regulatory Code’, die richtlijnen bevat voor effectief management, goed bestuur en financiële gezondheid. In Brussel is er sprake van ‘de facto’ erkenning die werd toegekend bij het ingaan van de Code. Sindsdien zijn er geen criteria meer opgesteld Ook inzake de toepasbare sancties zien we vergaande parallellen. Enigszins verrassend is het uitgebreide spectrum aan sancties dat in Nederland aanwezig is. Tegenover een relatief beperkt regulerend kader vanuit de centrale overheid staat dus wel dat die centrale overheid opvolgt hoe de corporaties hun taken uitvoeren en ook ingrijpt indien zij dat noodzakelijk acht. Vergaande sancties als in de plaats treden en intrekking van erkenning treffen we niet alleen aan in Vlaanderen, maar ook in Brussel en Engeland. In Brussel hanteert men ook verplichte fusie. Het weigeren van subsidies behoort zowel in Vlaanderen als Engeland tot de sanctionerende instrumenten. Ook bij de tweede generatie sturingsinstrumenten zien we heel gelijkaardige situaties. Informatieverstrekking, ondersteuning en overleg zijn overal goed ingeburgerd. Met uitzondering van Nederland blijft subsidiëring vanuit de centrale overheid belangrijk. In Engeland is subsidiëring een belangrijk instrument om housing associations te simuleren tot betere prestaties en tot samenwerking. In Vlaanderen wordt die mogelijkheid voorlopig niet benut. Op lokaal vlak lijkt subsidiëring (bv. via een gemeentelijk grond- en pandenbeleid in Vlaanderen of subsidies voor stedelijke vernieuwing in Nederland) wel een rol te spelen als aanvullend sturingsinstrument. In Brussel worden door middel van het beheerscontract financiële incentieven gekoppeld aan goede prestaties. In die zin worden financiële middelen gebruikt als aanvullend sturingsinstrument. Opvallend is alleszins dat prestatiemeetsystemen overal hun intrede hebben gedaan. In Nederland bestaan verschillende systemen, waarvan geen enkele is opgelegd door de centrale overheid. Belangrijk in Nederland zijn vooral de lokale prestatieafspraken, die worden vastgelegd in overeenkomsten tussen de corporatie en de gemeenten. In Engeland werkt men reeds vele jaren met ‘performance indicators’ (PI). De informatie over de PI wordt mee verwerkt in het tweejaarlijks assessment (HCA). Een slechte HCA leidt tot sancties zoals het onder toezicht plaatsen van de housing association en uitsluiting van subsidiemogelijkheden. In Brussel dienen de prestatie-indicatoren om te beoordelen of de verplichtingen en doelstellingen in het beheerscontract werden nagekomen. Bekijken we ten slotte het toezicht, dan stellen we op dat punt toch een aantal essentiële verschillen vast. Waar in Nederland vooral de nadruk ligt op intern toezicht, is dit in Engeland, Vlaanderen en Brussel op het extern toezicht. Er zijn uitgebreide externe toezichtsystemen in het leven geroepen. In Vlaanderen en Brussel is dit vooral een toezicht op het volgen van de regels en normen. In Nederland is de controle op de wettelijkheid minder aan de orde, wat logisch is omdat het regelgevend kader beperkter van omvang is. In Engeland is er vooral toezicht op de maatschappelijke prestaties, goed bestuur en de wijze waarop het intern toezicht is georganiseerd. Verder bestaat zowel in Vlaanderen als in Nederland, Engeland en Brussel in min of meerdere mate een toezicht op de financiële gezondheid van de maatschappijen. In Nederland gebeurt dat via het CFV, die hier één centrale indicator gebruikt die is opgebouwd uit meerdere subindicatoren. In Engeland behoort de financiële gezondheid tot de Regulatory Code, waarop de Housing 58 

Hoofdstuk 3

Corporation toezicht houdt en die zich dus ook vertaalt in de erkenningscriteria. In Brussel worden de financiële resultaten gecontroleerd door een bedrijfsrevisor en opgevolgd in het beheerscontract. In Vlaanderen bevindt dit toezicht zich op dit ogenblik in een onduidelijke situatie. Met de aanpassingen van de VWC is de nadruk komen te liggen op het intern toezicht. De SHM’s zijn nu verplicht een bedrijfsrevisor aan te stellen. Deze controle betreft echter enkel de controle van de juistheid en de wettelijkheid van de rekeningen. Toezicht op de financiële resultaten werd voorheen uitgeoefend door de VHM en bevindt zich nu in een vacuüm. Extern toezicht op goed beheer treffen we aan in Vlaanderen, Nederland en Engeland. In Engeland is dit toezicht het meest uitgebouwd. Het is er opgehangen aan de Regulatory Code, die gedragslijnen voorschrijft voor goed bestuur en effectief management, en waarop de Housing Corporation controleert, maar ook aan de KLOE, waarop wordt toegezien door de Housing Inspectorate. In Nederland houdt het CFV toezicht op het functioneren van de interne toezichthouders. In Vlaanderen beschouwt het Agentschap Inspectie RWO dit toezicht als haar werkterrein, maar moet de concrete inhoud van dit toezicht nog verder worden gedefinieerd. In Brussel controleert de sociaal afgevaardigde of de OVM goed bestuur levert. Ook in de beheersovereenkomst zijn een aantal organisatiegerichte indicatoren opgenomen via de pijler ‘werking van de organisatie’. Van toezicht op maatschappelijke prestaties (het vervullen van de opdracht inzake sociale huisvesting) is in Vlaanderen nauwelijks of geen sprake. De onderlinge positionering is daar een eerste maar nog vrijblijvende aanzet toe. In Nederland, Engeland en Brussel daarentegen wordt daarop wel toezicht georganiseerd. In Nederland worden weliswaar de verwachte prestaties niet op nationaal niveau vastgelegd, maar dienen de corporaties wel aan de Minister te rapporteren over hun prestaties in de vorm van een overzicht met kerngegevens, die daar vervolgens in brieven aan de corporatie zijn oordeel over uitspreekt. In Engeland verricht zowel het Housing Inspectorate (onderdeel van de Audit Commission) als de Housing Corporation toezicht op de prestaties, daarbij gebruik makend van de PI.

5.

Besluit

Hoe de sociale huisvesting georganiseerd is en op welke wijze de sector wordt aangestuurd, is historisch geworteld in de structuren en instellingen van de betreffende regio. De eigen dynamiek heeft ertoe geleid dat er onderling grote verschillen bestaan. Toch is er ook een zeker parallellisme in de ontwikkeling. Vlaanderen, Brussel en Engeland vertonen nog vooral kenmerken van het hiërarchisch model. Eerste generatie sturingsinstrumenten zijn nog volop in gebruik. In Vlaanderen en Brussel is er nog een sterke centrale regulering van kracht, die vergaand het hele proces van bouwen en verhuren bepaalt. Ook Engeland getuigt nog vooral van een hiërarchisch model. De sector wordt hier echter minder aangestuurd door gedetailleerde regelgeving, maar vooral door richtlijnen en codes. De tweede generatie sturing is hier verder gevorderd dan in Vlaanderen en Brussel. In Brussel vinden we deze vooral terug in de beheerscontracten en prestatie-indicatoren. Ook in Vlaanderen is er een aanzet daartoe (de onderlinge positionering en werkafspraken), maar deelname hieraan is nog vrijblijvend en na de operatie BBB blijft het onduidelijk hoe dit in de toekomst verder vorm zal krijgen. In Nederland overheerst de tweede generatie sturing. Aansturing van de huisvestingsmaatschappijen gebeurt er ook vooral lokaal. Meetsystemen hebben dus in elk van de vier gebieden hun intrede gedaan, zij het met een erg verschillende intensiteit van gebruik. Deze meetsystemen concretiseren de verwachtingen op vlak van maatschappelijke prestaties (woningen bouwen, verhuren, verkopen, enz) en van intern beheer. Ze zijn geformuleerd als richtlijnen en/of worden geconcretiseerd in performantieComparatief kaderDe prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen59

indicatoren. In Engeland en Brussel is het de centrale overheid die dit vastlegt. In Nederland zijn het de lokale besturen die deze verwachtingen bepalen en omzetten in prestatie-afspraken. In hoofdstuk 2 stelden we vast dat in Vlaanderen dergelijk algemeen beoordelingskader ontbreekt. Er bestaat dus wel een uitgebreid reglementair kader, dat vooral tracht de processen te beheersen maar dat slechts beperkt aandacht schenkt aan de resultaten, en dit zowel wat betreft het intern beheer als de maatschappelijke prestaties. Deze verschillende situatie wordt ook gereflecteerd in het toezicht, dat in Vlaanderen vooral een toezicht is op de wettelijkheid en slechts beperkt een toezicht op prestaties. De meetsystemen die we bestudeerden, vervullen drie mogelijke functies. Een functie die we overal terugvinden, is het verbeteren van de werking van de organisaties. Met uitzondering van Vlaanderen hebben de meetsystemen ook telkens een functie w.b. toezicht en verantwoording. Een afgeleide functie is dat via de meetsystemen informatie over de sociale huisvesting in het algemeen ter beschikking komt van de overheid, wat relevant is in het kader van de algemene beleidsvoorbereiding. Zo zien we bijvoorbeeld interessante toepassingen in studies naar de evaluatie van een beleid dat fusies aanmoedigt. De indicatoren kunnen zowel op centraal niveau worden bepaald (in Engeland, Brussel en Vlaanderen) als op lokaal niveau (in Nederland). Interessant om vast te stellen is ook dat de interpretatie van de meetresultaten steeds gebeurt in overleg met de SHM. De kwalitatieve beoordeling van de resultaten vormt een belangrijke aanvulling. Het belang hiervan blijkt o.a. in Nederland uit het uitbouwen van de ‘visitaties’. Verder zien we dat op verschillende manieren gevolg kan worden gegeven aan de resultaten van de prestatiemeting. Vanzelfsprekend is dat de resultaten aanleiding zijn tot bijsturing door het bestuur van de maatschappij. Verdergaand is dat ook het toekennen van subsidies wordt gekoppeld aan het behalen van prestaties, zoals dit bijvoorbeeld het geval is in Engeland. Eveneens in Engeland zien we dat de mate waarin de maatschappij wordt gecontroleerd afhankelijk is van de behaalde prestaties: goed functionerende maatschappijen worden minder gecontroleerd. Erkenningscriteria vinden we in elk van de vier modellen. Zij concretiseren welke organisaties toegelaten worden tot de sector. In Vlaanderen zijn er voorlopig net als in Nederland enkel vrij algemene erkenningscriteria. Erkenningen hebben er vooral een historische basis. Het intrekken van erkenningen (of toestaan van nieuwe erkenningen) is er niet aan de orde. In Brussel is er van concrete erkenningscriteria nog geen sprake. In Engeland daarentegen worden de erkenningscriteria gebruikt als sturingsinstrument. Ze betreffen niet zozeer de maatschappelijke prestaties die van de maatschappij verwacht wordt, maar zijn een rechtstreekse afspiegeling van de gedragscode voor de sector die vooral betrekking heeft op het management en goed bestuur van de organisatie. De erkenningscriteria hebben tot doel er voor te zorgen dat enkel organisaties worden toegelaten waarvan de voornaamste rol is het voorzien in sociale woningen en die kunnen opereren binnen de regels die de gedragscode van de sector oplegt. We leren hieruit dat criteria voor erkenning eerder tot doel hebben te verzekeren dat alle voorwaarden aanwezig zijn om voldoende maatschappelijke prestaties te kunnen leveren. Om deze reden is een duidelijke band wenselijk met de prestaties die van de SHM verwacht worden. In het vervolg van dit onderzoek zullen we vanuit deze achtergrond eerst trachten een invulling te geven aan een meetsysteem voor de Vlaamse sociale huisvesting en aan mogelijke erkenningscriteria. Voorafgaand geven we een nadere toelichting bij het proces dat vooraf gaat aan de ontwikkeling van een meetsysteem.

60 

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 4. Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem Inleiding Voor het opstellen en uitbouwen van een meetsysteem zijn een aantal stappen vereist gaande van de afbakening van het meetobject over het selecteren van de indicatoren, de mogelijke integratie in generieke modellen, de dataverzameling en de data-analyse tot de uiteindelijke rapportage. In wat volgt zullen elk van de bovengenoemde stappen besproken worden. Dit hoofdstuk zal afgesloten worden met enkele aandachtspunten voor de invoering, het beheer en het gebruik van een meetsysteem.

1.

Afbakening van het meetobject

Eerst en vooral is het belangrijk de vraag te stellen waarover het meetsysteem informatie moet aanreiken, met andere woorden zal men het meetobject van het meetsysteem, in dit geval de werking van sociale huisvestingsmaatschappijen, duidelijk moeten afbakenen. Volgens De Peuter e.a. (2007) zijn er twee aanknopingspunten om de meetpraktijken af te bakenen, namelijk: − de werking van de organisatie; − de beleidsdoelstellingen. De werking van de organisatie en de beleidsdoelstellingen van de overheid kunnen weergegeven worden aan de hand van het open systeemmodel16. Dit is een schematische weergave van de beleids- en beheerscyclus van de overheid. Het open systeemmodel vertrekt van de overheid en haar organisaties in de maatschappelijke omgeving. Vanuit deze omgeving ontstaan er behoeften waar het beleid een antwoord op formuleert in de zin van strategische doelstellingen die worden omgezet tot operationele doelstellingen. Eenvoudig gesteld zijn de strategische doelstellingen de algemene resultaten waar de operationele doelstellingen de concrete doelstellingen zijn die men wil bereiken. Deze operationele doelstellingen worden vertaald binnen de overheidsorganisaties waar middelen worden aangewend in processen om producten en diensten te creëren, output genaamd. Het omzetten van middelen door processen tot producten binnen de organisatiegrens komt overeen met de beheerscyclus. Echter, het einddoel van de overheid is het beïnvloeden van maatschappelijke factoren, of met andere woorden het creëren van effecten of verandering. Als we buiten de organisatiegrens treden en de geobserveerde effecten in verband brengen met de noden en de doelstellingen spreken we over de beleidscylus.

16 Naast de afbakening vanuit het open systeemmodel, kan het meetobject ook afgebakend worden vertrekkende van een specifiek generiek model zoals de Balanced Scorecard of het Common Assessment Framework. Een aantal generieke modellen worden verder in de tekst besproken. 61

Figuur 1

Het open systeemmodel (De Peuter e.a. 2007 en eigen verwerking)

Bouckaert e.a. (2003b) halen een voorbeeld aan uit het verkeersbeleid. Om aan de behoefte aan veiligheid in het verkeer te voldoen wordt als strategische doelstelling gesteld om het aantal verkeersdoden te halveren. Deze doelstelling kan verder geoperationaliseerd worden in doelstellingen inzake heraanleg van kruispunten, aantal onbemande camera’s, etc. Om deze operationele doelstellingen te behalen worden er middelen ingezet. Men zal aanbestedingen uitschrijven voor fietspaden en rotondes, vergunningen afleveren voor camera’s. Door openbare werken, de processen, zullen nieuwe fietspaden aangelegd worden, flitspalen geïnstalleerd worden, enz. De output is dan het aantal kilometer nieuwe fietspaden, …. Maar de proef op de som is het effect in de maatschappij: heeft de output van het verkeersbeleid geleid tot een vermindering van het aantal verkeersdoden? Met het open systeemmodel als kader kunnen we de twee invalshoeken hernemen, namelijk enerzijds de afbakening van het meetobject aan de hand van de werking van de organisatie en anderzijds de afbakening van het meetobject door middel van de beleidsdoelstellingen. Welke manier men ook volgt, men dient te vermijden dat de niet gemeten uitsnede helemaal uit het gezichtsveld verdwijnt. Anders ontstaat er een eenzijdige kijk op een complexe realiteit.

1.1

Afbakening aan de hand van de werking van de organisatie

De werking van de organisatie is een eerste praktische manier om de meetinspanningen af te grenzen. Hierbij kan men kiezen om alle diensten van de organisatie mee in rekening te brengen, met andere woorden de organisatie in zijn geheel, of daarentegen opteren voor een selectie van bepaalde diensten. In navolging van het open systeemmodel wordt verondersteld dat de organisatie vanuit bepaalde doelstellingen aan de hand van processen een output produceert door gebruik te maken van middelen. De keuze om al dan niet bepaalde diensten te selecteren dan wel alle diensten mee in rekening te brengen is afhankelijk van de opzet, omvang en het motief van het meetsysteem. Bouckaert e.a. (2003 a) geven een viertal criteria aan voor de selectie van diensten. Ten eerste kan men die diensten selecteren die het meest beslag leggen op de middelen van de organisatie. Deze manier van afbakening is geschikt indien het meetsysteem wordt opgezet om de efficiëntie van de organisatie te verbeteren 62 

Hoofdstuk 4

gezien efficiëntiewinsten in absolute termen het grootst zijn op de grootste begrotingsposten. Ook vanuit het verantwoordingsperspectief is deze selectievorm geschikt: het meetsysteem kan aangeven op welke wijze het grootste deel van de middelen worden aangewend. Ten tweede kan men die diensten selecteren die het meest zichtbaar zijn voor externe actoren. Deze methode lijkt geschikt indien het meetsysteem in de eerste plaats dient als verantwoordingsinstrument ten opzichte van de burger. Een derde mogelijk selectiecriterium is wat Bouckaert e.a. (2003 a) grijpbaarheid noemen. Met andere woorden kan men ervoor kiezen die diensten te selecteren waarvan de prestaties eenvoudig meetbaar, grijpbaar zijn. Bijvoorbeeld zal de output van een studiedienst veel minder grijpbaar zijn dan de resultaten van de dienst verkoop. Deze afbakeningsmethode vertrekt vanuit het praktische standpunt dat de output van grijpbare diensten makkelijker meetbaar is dan de output van diensten met een lage taakroutine en een hoge taakambiguïteit. Tenslotte zouden we die diensten kunnen meten waarvan het verbeteringspotentieel het grootst is. Deze benadering is voornamelijk relevant indien men zich richt op efficiëntie - en effecitiviteitsverbeteringen.

1.2

Afbakening aan de hand van de beleidsdoelstellingen

Een tweede manier om het meetobject af te bakenen vertrekt niet vanuit de organisatie, maar wel vanuit de beleidsdoelstellingen en het institutionele kader. Uit de algemene structuur van het beleidsdomein is het mogelijk om de scope van het meetsysteem te bepalen. Meer specifiek kan men de strategische en operationele doelstellingen van het beleid onder de loep nemen om het meetsysteem concreet in te vullen. Bijvoorbeeld in het beleidsdomein van het onderwijs tracht men dualisering te bestrijden (=strategische doelstelling) door de financiële drempels te verlagen (=operationele doelstelling). Zo kan men een meetsysteem opzetten dat de studiekosten in het secundair onderwijs meet. Wil men beleidsdoelstellingen gebruiken om het meetobject af te bakenen, dan dienen zij aan bepaalde voorwaarden te voldoen. Volgens De Peuter e.a. (2007) moeten doelstellingen in het kader van een meetsysteem voldoen aan het SMARTprincipe: ze moeten specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden zijn. − specifiek: de doelstelling moet concreet zijn en een gewenst resultaat nastreven. − meetbaar: de doelstelling moet in meetbare termen kunnen geformuleerd worden. − acceptabel: er moet voldoende draagvlak zijn onder de stakeholders om de doelstelling na te streven. − realistisch: de doelstelling moet haalbaar zijn en rekening houden met de praktijk. − tijdsgebonden: de geformuleerde doelstelling moet tijdsgebonden zijn. Ter verduidelijking een voorbeeld van een doelstelling die voldoet aan het SMARTprincipe: “Met het Kyoto-protocol verbinden alle ondertekende industrielanden er zich toe om tegen 2012 hun gezamenlijke broeikasgasemissies met 5,2% te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990. De reductiedoelstelling behelst zowel koolstofdioxide, methaan en lachgas, de drie belangrijkste broeikasgassen alsook HKF’s, PKF’s en zwavelhexafluoride.” (De Peuter e.a. 2007, p. 45)

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

63

2.

Selectie van indicatoren

Wanneer het meetobject is afgebakend en de scope van het meetsysteem vast ligt, bestaat de volgende stap erin om indicatoren te selecteren en op te stellen. Indicatoren worden beschouwd als de basisbestanddelen van een meetsysteem. Waar het meetobject aangeeft wat we meten, geeft een indicator aan hoe we het meetobject meetbaar maken. Indicatoren kunnen al dan niet ingebed worden in generieke modellen. In wat volgt zal eerst een overzicht gegeven worden van de verschillende soorten van indicatoren. Daarna zullen we stilstaan bij de criteria voor de selectie van indicatoren.

2.1

Typologie van indicatoren vanuit het open systeemmodel

Zoals eerder gesteld zijn indicatoren de basisbestanddelen van een meetsysteem. Algemeen kan een indicator gedefinieerd worden als een kwantitatieve weergave van een kwantitatieve of kwalitatieve eigenschap van het meetobject. Het aantal correct afgehandelde dossiers in een administratieve afdeling is bijvoorbeeld een kwantitatieve weergave van een kwalitatieve eigenschap. Anderzijds weerspiegelt het budget voor de aankoop van computers in het secundair onderwijs een kwantitatieve eigenschap van het onderwijsbeleid. Bouckaert e.a. (2003b) maken een onderscheid tussen enerzijds enkelvoudige indicatoren en anderzijds ratio-indicatoren, die allen gebaseerd zijn op het open systeemmodel17. Onder de categorie enkelvoudige indicatoren classificeren zij: − inputindicator: maatstaf voor welke middelen worden ingezet; − outputindicator: maatstaf voor welke producten of diensten worden afgeleverd; − effectindicator: maatstaf voor de maatschappelijke effecten die plaatsvinden; − omgevingsindicator: maatstaf om de omgevingsvariabelen aan te duiden die relevant zijn voor de maatschappelijke verandering. Onder de categorie ratio-indicatoren classificeren Bouckaert e.a. (2003b): − efficiëntie-indicator: maatstaf die de verhouding tussen input en output meet; − productiviteitsindicator: maatstaf die de verhouding tussen output en input meet; − effectiviteitsindicator: maatstaf die de verhouding tussen effect en output meet; − kosteneffectiviteitsindicator: maatstaf die verhouding tussen input en effect meet. Aanvullend kunnen ook de volgende types indicatoren vermeld worden: − indicator voor beleidsrelevantie: maatstaf die aangeeft in welke mate de doelstellingen van het beleid tegemoet komen aan de maatschappelijke behoeften; − indicator voor adequaatheid: maatstaf die aangeeft in welke mate de effecten tegemoet komen aan de maatschappelijke behoeften; − indicator voor doelbereiking: een maatstaf die aangeeft in welke mate de doelstellingen gehaald worden. Waar de indicatoren binnen de beheerscyclus van toepassing zijn op het managament van de overheidsorganisatie als leer- of verantwoordingsinstrument, kunnen de indicatoren binnen de beleidscyclus dienen als leer- of verantwoordingsinstrument voor beleidsmakers. Speciale aandacht dient te gaan naar de effectindicatoren. Wil men het causale verband in kaart brengen tussen het beleid en de maatschappelijke effecten zal men rekening moeten houden met

17 Vertrekkende vanuit specifieke generieke modellen is het mogelijk om te komen tot een andere classificatie van indicatoren. De inbedding van indicatoren in generieke modellen komt later aan bod. 64 

Hoofdstuk 4

omgevingsvariabelen: de impact van ander beleid of bepaalde macrovariabelen – economische groei, demografische evolutie, … – kunnen verantwoordelijk zijn voor de effecten en niet zozeer de output van het beleid. Hier dient men bij de opbouw van effectindicatoren rekening mee te houden. Om te concluderen zal men afhankelijk van het motief, de opzet en de omvang van het meetsysteem deze of gene indicatorenset selecteren. Als leidraad worden in de volgende subsectie een aantal criteria opgesomd waar men rekening mee dient te houden bij de selectie van indicatoren.

2.2

Criteria voor de selectie van indicatoren

Vooreerst dienen we de vraag te stellen of we met de indicator meten we wat we willen meten. Met andere woorden, is de indicator daadwerkelijk een indicatie van een bepaalde eigenschap van het meetobject. Dit is de vraag naar de validiteit van de indicator. Van Dooren e.a. (2003) onderscheiden vier types van validiteit: − face validity: hebben de indicatoren een logisch verband met het meetobject en het motief voor de opzet van het meetsysteem? Zoniet kan de indicator niet in aanmerking komen om opgenomen te worden in de indicatorenset; − content validity: In welke mate dekken de indicatoren alle aspecten af van het meetobject? Hier moet men erop letten om de dekkingsgraad van de indicator niet te overschatten of het meetobject te reduceren tot de loutere indicator; − concurrent validity: Hoe vergelijkbaar zijn de resultaten van de indicator met andere indicatoren die hetzelfde aspect van het meetobject meten? Indien er zich problemen voordoen met concurrent validity is het vereist aan de hand van de kenmerken en eigenschappen van de indicatoren – die kunnen weergegeven worden in een metafiche – de discrepanties te onderzoeken; − predictive validity: Wat is de voorspellingskracht van een indicator? In welke mate geeft de indicator een indicatie voor toekomstige gebeurtenissen? Leiden hoge schuldenratio’s bijvoorbeeld tot solvabiliteitsproblemen? Bij het opstellen van de indicatorenset is het dus belangrijk de validiteit van de indicatoren te onderzoeken. Naast validiteit is ook betrouwbaarheid een belangrijk kwaliteitscriterium. Met andere woorden dient de indicator dezelfde resultaten op te leveren bij herhaalde metingen op eenzelfde tijdstip. De meest rechtstreekse wijze waarop een indicator kan getest worden op betrouwbaarheid is de meting minstens tweemaal uitvoeren in een ceteris paribus context. Het is niet altijd mogelijk een dergelijke context te (re)construeren. Als alternatief kan men daarom focussen op de meetinstrumenten gezien de betrouwbaarheid van een indicator samen hangt met de meetprocedures en de kwaliteit van de beschikbare data. Een indicator dient vervolgens voldoende specifiek te zijn. Met andere woorden mag een indicator slechts één aspect van het meetobject meten. Dit is belangrijk voor de interpretatie van de indicator. Mocht de indicator meerdere aspecten van het meetobject meten wordt eenduidige interpretatie onmogelijk. Let wel, anderzijds kan het meetsysteem wel verschillende indicatoren bevatten die één aspect meten. Zodoende kan men testen op concurrent validity. Hiertegenover staat echter de uniciteit van de indicator. Met name, indien er andere indicatoren zijn die hetzelfde aspect van het meetobject meten neemt de toegevoegde waarde van een extra indicator af. Bij de keuze van de indicatorenset is er bijgevolg een afweging tussen het testen op concurrent validity en uniciteit. Een volgend criterium betreft de sensitiviteit van de indicator. Sensitiviteit is de mate waarin de waarden op de indicator veranderen wanneer er een verandering plaatsvindt bij het gemeten meetobject. Het spreekt voor zich dat men bij de selectie voldoende responsieve indicatoren selecteert naar gelang de context van het meetsysteem. Ook de legitimiteit van de indicator is een belangrijk aspect. Hiermee wordt bedoeld dat de indicator een voldoende groot draagvlak nodig heeft onder de verschillende stakeholders. Vandaar dat het belangrijk is de stakeholders, en voornamelijk de beleiduitvoerders, te betrekken bij het opstellen van een indicatorenset. Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

65

Professionals uit de praktijk hebben vaak een goed inzicht in het beleidsveld en de werking van de organisatie. Door de stakeholders te betrekken bij het opstellen heeft men tevens de garantie dat de indicatoren verstaanbaar zijn voor de gebruikers of de doelgroep. Tot slot zijn de beschikbaarheid van data en een kostenafweging voor dataverzameling twee factoren die men niet uit het oog mag verliezen bij het opstellen van een indicatorenset. De bovenstaande criteria zijn een leidraad om kwaliteitsvolle indicatoren op stellen. Nu is het bijgevolg mogelijk, maar niet verplicht, om de indicatorenset te structuren volgens organisatiegerichte modellen. Men kan indicatoren dan beschouwen als de elementaire eenheden die hun plaats krijgen in een groter geheel. Op die manier kan het meetobject op een meer gestructureerde manier geanalyseerd worden. De integratie van indicatoren in generieke modellen wordt besproken in de volgende sectie.

3.

Integratie van indicatoren in een generiek model

Bouckaert e.a. (2003 a) geven een overzicht van een aantal modellen waarin de indicatoren kunnen ingebed worden. In deze nota zullen we twee modellen bespreken die gebaseerd zijn op (delen van) het open systeemmodel, met name het Procesmodel en de Doelmatigheidsanalyse. Tevens zullen we ook twee modellen bespreken met een generieke opbouw voor afbakening en indicatorenselectie, met name de Balanced Scorecard en het Common Assessment Framework.

3.1

Procesmodel

In het procesmodel wordt de organisatie weergegeven als een systeem dat middelen inzet om activiteiten uit te voeren met het oog op het leveren van prestaties, die op hun beurt bepaalde effecten beogen. Schematisch weergegeven resulteert dit in de onderstaande figuur. Deze systematisering van de organisatie wordt ook gehanteerd in het open systeemmodel.

M Figuur 2

A

P

E

Het procesmodel (eigen verwerking)

Een dergelijk systeem biedt de mogelijkheid om prestatie-informatie te ontwikkelen en indicatoren te structureren op de verschillende niveaus18, namelijk op niveau van de middelen, de activiteiten, de prestaties en de effecten. Vandaar dat dit model ook wel het MAPE-model wordt genoemd. Informatie op het niveau van de middelen is duidelijk afgebakend. In de boekhouding van de organisatie wordt geregistreerd welke middelen ingezet worden. Om gegevens over de activiteiten te verzamelen moet men reeds inzicht hebben in de activiteiten die worden uitgevoerd. De procesindicatoren verwijzen naar de manier waarop de middelen getransformeerd worden in prestaties via activiteiten. Het aantal gepresteerde arbeidsuren is bijvoorbeeld een mogelijke procesindicator. Vervolgens geven outputindicatoren de resultaten weer van de activiteiten. Met andere woorden

18 In wat volgt zullen we input, processen en output als synoniem beschouwen voor middelen, activiteiten en prestaties. 66 

Hoofdstuk 4

worden de prestaties gedefinieerd als het eindpunt van een proces. Dit proces is een logische opeenvolging van activiteiten die middelen in beslag nemen. Deze denkwijze wordt weergegeven in figuur 3 prestatie als resultaat van een proces (eigen verwerking) Input, proces en output staan meestal in een herkenbare causale relatie tot elkaar. Dit maakt input-, proces- en outputindicatoren hanteerbaarder dan effectindicatoren. Zoals eerder aangehaald zal men bij opbouw van effectindicatoren rekening moeten houden met de omgevingsvariabelen. Desalniettemin geven effectindicatoren cruciale informatie, zij beantwoorden namelijk de vraag of het beleid impact heeft gehad. Tot slot kan men de verschillende indicatoren combineren om zo te komen tot de bovengenoemde ratio-indicatoren.

Figuur 3

3.2

Prestatie als resultaat van een proces (eigen verwerking)

Doelmatigheidsanalyse

De Doelmatigheidsanalyse bouwt verder op de procesmatige benadering van de organisatie zoals weergegeven in het Procesmodel. Echter, de Doelmatigheidsanalyse gaat een stap verder dan het louter organisationele. In het algemeen streeft de Doelmatigheidsanalyse de ontwikkeling, invoering en toepassing van een denkkader na dat de aandacht voor de middelen die de overheid inzet koppelt aan de zorg voor een efficiënte beleidsuitvoering en een effectief beleid. Bij deze analyse worden steeds de drie volgende vragen gesteld: − Welke middelen worden er door het beleid ingezet? − Wat wordt er met de middelen gedaan? − Resulteert het gebruik van de middelen in een effectieve verandering in de maatschappij? Om te antwoorden op deze drie vragen wordt de Doelmatigheidsanalyse gestructureerd aan de hand van het bovengenoemde open systeemmodel. In tegenstelling tot het MAPE spectrum biedt het open systeemmodel een ruimer kader om op bovenstaande vragen te antwoorden doordat de behoeften, beleidsdoelstellingen en de financiële beleidsruimte er tevens in betrokken zijn. Aan de hand van het open systeemmodel komt de essentie van de Doelmatigheidsanalyse tot uiting, met name de koppeling tussen zuinigheid, efficiëntie en effectiviteit van het beleid. Bovendien wordt de beleidscyclus geïntegreerd in het conceptueel raamwerk van de Doelmatigheidsanalyse. Bij de traditionele voorstelling van de beleidscyclus wordt het beleid ingedeeld in een aantal fasen. In zijn meest compacte vorm kan men het beleid indelen in de fasen van beleidsplanning, beleidsuitvoering en beleidsbeoordeling. In de beleidsvoorbereidende fase kan een Doelmatigheidsanalyse uitgevoerd worden door gebruik te maken van de techniek

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

67

van prestatiebegroting19. Een prestatiebegroting verschilt in die mate van een traditionele financiële begroting in de zin dat er bij de eerstgenoemde begroting tevens rekening gehouden wordt met de algemene doelstellingen en resultaten van het beleid. Tijdens de beleidsuitvoering kan een meetsysteem opgezet worden vanuit het perspectief van de Doelmatigheidsanalyse. Hierbij zal het meetsysteem zowel de efficiëntie als de kwaliteit van de operationele processen in kaart brengen. Met andere woorden zullen indicatoren ontwikkeld worden die inkomsten en uitgaven meten, maar ook indicatoren die niet-financiële gegevens bevatten over activiteiten, prestaties en effecten. Ten aanzien van de beleidsevaluatie richt de Doelmatigheidsanalyse zich op de resultaten van het gevoerde beleid. Daarbij zal naast de efficiëntie en de kwaliteit van de operationele processen vooral de effectiviteit van de organisaties en het beleid centraal staan.

3.3

Balanced Scorecard

In tegenstelling tot het Procesmodel en de Doelmatigheidsanalyse vertrekt de Balanced Scorecard (BSC) niet vanuit het open systeemmodel voor het afbakenen van het meetobject en het selecteren van indicatoren. Desalniettemin staat ook de beleidsvisie van de organisatie centraal voor het opmaken van een BSC. Vanuit de visie en de missie kan men een stappenplan ontwikkelen voor de opbouw van een BSC. In wat volgt zal dit besproken worden. Maar eerst en vooral zullen de mogelijke functies geduid worden die een BSC kan vervullen alsook de structuur van waaruit dit model vertrekt. Tot slot zullen enkele sterke en zwakken punten aangehaald.

3.3.1

Functies van de Balanced Scorecard

Bouckaert e.a. (2003 b) stellen dat de BSC een tweevoudige functie dient. Ten eerste kan de BSC als een meetinstrument gehanteerd worden dat de nodige prestatie-informatie voor de organisatie moet aanleveren. Naast het meten van de verschillende aspecten van een organisatie is de BSC tevens een instrument om deze aspecten te managen. Kaplan en Norton (1993: p.134), de grondleggers van de Balanced Scorecard, formuleren het als volgt: “Much more than a measurement exercise, the Balanced Scorecard is a management system that can motivate breakthrough improvements in such critical areas as product, process, customer, and market development.” Dit onderscheid is relevant. Enerzijds kan het denkkader van de BSC als kapstok dienen voor het opstellen en structureren van indicatoren. Maar de BSC kan bovendien ook gebruikt worden als instrument om de organisatie te sturen en/of te controleren. In die zin gaat het verder dan een louter meetsysteem. Met andere woorden zal het management van de organisatie naast de ontwikkeling van de BSC dit model tevens gebruiken om werking van de organisatie te evalueren en verbeteren. Als voorbeeld verwijzen Bouckaert e.a. (2003 b) naar de FOD Mobiliteit en Vervoer – daarvoor ministerie Verkeer en Infrastructuur – waar eind jaren negentig een BSC is ontwikkeld. De aanleiding was een audit waarin enkele aanbevelingen voor sturing werden geformuleerd. Zo moest er een systeem van interne controle uitgewerkt worden, met een duidelijke formulatie van de doelstellingen en geïntegreerde beheersindicatoren. Na de ontwikkeling en implementatie van het model – met de nodige aanpassingen – is de bespreking van de BSC een tweemaandelijks vast agendapunt geworden op het directiecomité van de Federale Overheidsdienst. Dit is een mogelijke invulling voor het gebruik

19 Algemeen omvat een prestatiebegroting een inventarisatie en een omgevingsanalyse, gevolgd door een doelstellingen- en instrumentenanalyse om zo te komen tot een prestatiebudgettering. Voor meer uitleg omtrent prestatiebegroting, zie Bouckaert e.a. (1998). 68 

Hoofdstuk 4

van de BSC als managementinstrument. Maar ook andere invullingen zijn mogelijk. Een voorbeeld uit de bedrijfswereld: sinds geruime tijd maakt Apple gebruik van de BSC als planningsinstrument voor het uitdenken van diens lange-termijn perspectief.

3.3.2

Structuur van de Balanced Scorecard

Als structuur hanteert de BSC een viervoudige focus, met name een klantgerichte focus, een focus op de interne processen, een focus op leren en innoveren en tenslotte een financiële focus. De vier pijlers van de BSC worden weergegeven in onderstaande figuur. Het uitgebalanceerde karakter van de BSC komt tot uiting in het feit dat de onderliggende indicatoren een intern consistent geheel moeten vormen en dat de indicatoren moeten geïntegreerd zijn in de strategie en visie van de onderneming. In deze subsectie zal er dieper ingegaan worden op de verschillende focussen. De manier waarop de indicatoren voortvloeien uit de strategie en de visie van de onderneming komt in de volgende subsectie aan bod.

Figuur 4

De structuur van de Balanced Scorecard (Bouckaert e.a., 2003 b)

−

Klantenperspectief. Het klantenperspectief geeft aan hoe de afnemer van de output de organisatie en haar werking percipieert. Vanuit deze focus zal er dus veel belang gehecht worden aan de tevredenheid van de klanten. Bijgevolg kunnen de volgende indicatoren voor klanttevredenheid ontwikkeld worden: − klanttevredenheid; − naambekendheid; − het aantal klachten; − wachttijden; − kwaliteit; − het aantal klantenbezoeken.

−

Perspectief van de interne processen. Deze focus heeft betrekking op de kritische interne processen waarin de organisatie volgens haar doelstellingen moet uitmunten. Het gaat er dus om indicatoren te ontwikkelen voor interne processen die de grootste impact hebben in het bereiken van de doelstellingen. Voorbeelden van dergelijke indicatoren zijn: − doorlooptijd; − productiviteit;

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

69

− − − −

efficiëntie; percentage productieve uren; wachttijden; score voor medewerkerstevredenheid.

−

Leer- en innovatieperspectief. Volgens Bouckaert e.a. (2003 b) is de centrale vraag vanuit dit perspectief of men in staat is om continu te vernieuwen en de prestaties te verbeteren. Op die manier wordt het mogelijk de lange-termijn doelstellingen te realiseren. Mogelijke indicatoren in dit perspectief zouden kunnen zijn: − het aantal opleidingen en vorming; − het aantal innovaties en verbeterideeën; − absenteïsme; − de aanwezigheid van zelfsturende teams en feedbackmechanismen.

−

Financiële perspectief. Indicatoren vanuit deze focus duiden aan hoe rendabel de organisatie zijn financiële middelen inzet. Hierbij denken we onder meer aan: − de kostprijs van de dienstverlening; − de verhouding werkelijke kosten/begrote kosten; − productiviteit; − efficiëntie.

Zoals eerder gesteld dienen de indicatoren van de vier pijlers een intern consistent geheel te vormen. Hiermee wordt bedoeld dat de indicatoren in een bepaalde relatie tot elkaar moeten staan zodat causale verbanden kunnen weergegeven. De interne consistentie van het model moet de organisatie in staat stellen de BSC te gebruiken als een managementinstrument om te leren, te verbeteren en te sturen. Een voorbeeld ter verduidelijking: opleiding, vorming en feedbackmechanismen inzake dossierbehandeling kunnen leiden tot efficiëntere werking van de organisatie. Met andere woorden zijn de interne processen verbeterd. Dit heeft als gevolg dat de wachttijden zullen verminderen waardoor de klanttevredenheid zal stijgen. Een verhoogde efficiëntie door leereffecten zal ook tot uiting komen in de financiële indicatoren. Een BSC die deze verbanden weergeeft en de juiste indicatoren omvat kan dus als tool gebruikt worden in het sturen van de organisatie.

3.3.3

Ontwikkeling van een Balanced Scorecard

Zoals eerder aangehaald dienen de indicatoren van de vier pijlers geïntegreerd te zijn in de strategie en de visie van de onderneming. Om aan deze eis te voldoen wordt de BSC ontwikkeld vanuit de visie en de missie van de organisatie. Zo kan de BSC geïnterpreteerd worden als een raamwerk dat gebruikt wordt om de beleidsvisie van een organisatie op een gestructureerde manier te vertalen naar indicatoren; en dit aan de hand van een viervoudige focus. Het proces waarbinnen een BSC tot stand komt is een cascade van steeds verfijnen van de doelstellingen van de organisatie tot indicatoren. De afbakening van het meetobject vindt dus plaats vanuit de doelstellingen. Beginnende op het abstracte niveau wordt eerst en vooral de visie en de missie van de organisatie uitgezet die dan verder vertaald wordt naar strategische en operationeel meetbare doelstellingen. Een volgende tussenstap betreft het bepalen van kritische succesfactoren. Dit zijn de zaken waarin dat de onderneming moet uitblinken om de strategische doelstellingen te bereiken. Als de doelstelling is om een financieel gezonde organisatie te zijn, dan is het cruciaal om binnen de budgettaire ruimte te opereren en de middelen efficiënt aan te wenden. Deze cruciale zaken worden de kritische succesfactoren genoemd. Tot slot kunnen de kritische succesfactoren vertaald worden naar concrete prestatie-indicatoren ingebed binnen de vier pijlers en top-down afgeleid van de doelstellingen van de organisatie. Op die manier bekomt men een operationele BSC. Een voorbeeld 70 

Hoofdstuk 4

hiervan wordt weergegeven in onderstaande figuur waar een BSC is opgesteld voor de publieke dienstverlening in Ierland.

Figuur 5

3.3.4

Voorbeeld van een uitgewerkte BSC (Bouckaert e.a., 2003a)

Sterke en zwakke punten van de Balanced Scorecard

Zoals blijkt uit de beschrijving van het model is het opstellen van het toepassen van de BSC geen eenvoudige oefening. In de eerste plaats is het een zeer tijdsintensieve opdracht. Bij het eerder aangehaalde voorbeeld van het Ministerie van Verkeer en Infrastructuur, heeft de ontwikkeling en implementatie van de BSC in de vier verschillende Besturen – Luchtvaart, Scheepvaart, Vervoer te land en Infrastructuur – een viertal jaar aan tijd gekost. De opbouw van de BSC is bij uitstek top-down gericht, hetgeen betekent dat geringe communicatie met de medewerkers de integratie van een BSC in de organisatie in het gedrang kan brengen. Met andere woorden is het belangrijk dat het model gedragen wordt door heel de organisatie, te beginnen bij het management. Ondanks de vier pijlers is de focus van de BSC niet allesomvattend en voornamelijk klantgericht. Zo is bijvoorbeeld de impact van de organisatie op de maatschappij en vice versa niet expliciet opgenomen. Ook de medewerkers worden niet als pijler beschouwd bij het opstellen van de BSC. Desalniettemin heeft de BSC onmiskenbaar ook een aantal voordelen. De BSC dwingt het managament van de organisatie te kijken naar vier invalshoeken. Zo wordt een eenzijdige focus op bijvoorbeeld de financiële aspecten vermeden. Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

71

Voorts heeft de BSC de ambitie een managementinstrument te zijn waarmee de organisatie kan gestuurd worden. Op die manier zijn organisaties in staat te letten op innovatie en leervermogen om zo zichzelf continu te verbeteren. Tot slot stelt de BSC de organisatie in staat systematisch en gestructureerd te kijken naar de vertaling van de missie en de strategie via prestatie-indicatoren.

3.4

Common Assessment Framework

Het Common Assessment Framework (CAF) is een Europees kwaliteitsinstrument dat specifiek werd ontwikkeld voor organisaties in de publieke sector. Het CAF is afgeleid van het European Foundation for Quality Managament-model20 (EFQMmodel), dat eind jaren ’80 ontstond voor gebruik in de private sector. Het CAF vertrekt vanuit de stelling dat een organisatie goede resultaten dient te halen bij haar medewerkers, klanten en in de samenleving; en dit dankzij een leiderschap dat de strategie en de planning, de medewerkers, de middelen en de processen aanstuurt. In wat volgt zullen we de functies van het CAF bespreken, om vervolgens in te gaan op de structuur en de ontwikkeling van het CAF. In de laatste subsectie zullen we tenslotte een overzicht geven van een aantal sterke en zwakke punten van het CAF.

3.4.1

Functies van het Common Assessment Framework

De Nederlandstalige vertaling van het CAF, “Gemeenschappelijk Autoevaluatiekader voor de openbare sector”, geeft een goede indicatie van de functies van dit model. Eerst en vooral is dit model in tegenstelling tot de BSC en het EFQM-model ontwikkeld specifiek voor de openbare sector. Zoals we later zullen beschrijven wordt er in het CAF onder meer rekening gehouden met de impact van de organisatieresultaten op de maatschappij. Ten tweede is het model gericht op zelfevaluatie. Met andere woorden biedt het CAF een kader dat toelaat om organisaties zichzelf van op een afstand te analyseren. Op die manier kan de organisatie de haar eigen sterke en zwakke punten in kaart brengen. Relevante prestatie-indicatoren uit een meetsysteem kunnen voor de organisatie als hulpmiddel dienen bij de zelfevaluatie. Maar meer nog dan een louter evaluatiekader is het CAF, net zoals de BSC, ook een managementinstrument om het beheer van de organisatie te verbeteren. Daartoe is het aangewezen een actieplan op te stellen waarin aandachtsgebieden, prioriteiten en voorziene verbeteringsacties zijn opgenomen. Het opstellen van een actieplan, en meer algemeen het ontwikkelen van een CAF komt in de volgende subsectie aan bod. Tot slot heeft het CAF een gemeenschappelijke component. Het model laat toe om vergelijkende studies te houden tussen verschillende overheidsinstellingen aan de hand van de resultaten van een CAF-evaluatie. Met andere woorden moeten organisaties in staat zijn om bij elkaar te gaan kijken en van elkaar te leren. Hierbij ligt de nadruk op het delen van ervaringen met als doel het verbeteren van de activiteiten en resultaten, en niet zozeer op benchmarking ten opzichte van een bepaalde standaard of norm.

3.4.2

Structuur van het Common Assessment Framework

De structuur van het CAF is zodanig opgebouwd dat het een overzicht geeft van de organisatie in zijn geheel en dat het ook de impact van de organisatie mee in rekening brengt. Vandaar dat het CAF is opgebouwd uit negen criteria die kunnen onderverdeeld worden in twee aandachtsgebieden: enerzijds de Factoren en

20 Gezien het EFQM-model weinig toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het CAF, zullen we de bespreking van het EFQM-model in deze nota achterwege laten. 72 

Hoofdstuk 4

anderzijds de Resultaten. De Factoren hebben betrekking werking van de organisatie. Hiertoe behoren vijf criteria, namelijk Leiderschap, Strategie en Planning, Medewerkers, Partnerschappen en Middelen en Processen. De Resultaten hebben betrekking op de prestaties van de organisatie, in de ruime zin van het woord. Hiertoe behoren vier criteria, met name Resultaten bij de medewerkers, Resultaten bij de burger/klant, Resultaten in de samenleving en tot slot Resultaten op het vlak van de sleutelactiviteiten. De bovenstaande structuur van het CAF wordt weergegeven in onderstaande figuur.

Figuur 6

De structuur van het CAF (Thys & Maes, 2005)

De negen criteria van het CAF worden verder uitgediept tot 28 subcriteria. Deze 28 subcriteria zal het zelfevaluatieteam van de organisatie hanteren om uiteindelijk te komen tot een globale score voor de organisatie. Het stappenplan voor deze procedure wordt verder verduidelijkt in volgende subsectie. In wat nu volgt zullen we de negen criteria uitgebreider bespreken. −

Leiderschap. De wijze waarop leiders zich opstellen kan bijdragen tot duidelijkheid en eensgezindheid over de doelstellingen en tot de creatie van een omgeving waarin de organisatie en de medewerkers kunnen uitblinken. Hierbij legt het CAF de focus op het management van de organisatie en niet zozeer op de kwaliteit van het overheidsbeleid aangezien dat een politieke verantwoordelijkheid is. Het criterium van leiderschap wordt verder opgesplitst in vier subcriteria. Onder meer moet het zelfevaluatieteam nadenken over de manier waarop leiders richting geven aan de organisatie om haar doelstellingen te behalen (= subcriterium 1).

−

Strategie en planning. De organisatie heeft een duidelijke strategie en planningsmechanismen nodig om haar missie en visie te bereiken. Meer bepaald moet een strategie vertaald worden in plannen en meetbare doelstellingen. Om na te gaan in welke mate er planningsmechanismen aanwezig zijn in de organisatie, dient het zelfevaluatieteam onder meer na denken over de vraag of de organisatie voldoende informatie verzameld rond de behoeften van de belanghebbenden (= subcriterium 1). In het totaal zijn er vier subcriteria waarover het zelfevaluatieteam dient te reflecteren.

−

Medewerkers. De manier waarop de medewerkers met elkaar omgaan bepaald uiteindelijk het succes van de organisatie. Vandaar dat het belangrijk is om stil te staan bij het engagement en de participatie van de medewerkers.

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

73

Dit criterium evalueert of de organisatie haar potentieel aan menselijk kapitaal voldoende afstemt op haar strategische doelstellingen. Hiervoor heeft het zelfevaluatieteam drie subcriteria ter beschikking. −

Partnerschappen en Middelen. De wijze waarop de organisatie haar partnerschappen plant en beheert – en in het bijzonder haar relatie met de klant – is van belang om de strategie en doelstellingen na te streven. Naast partnerschappen is het efficiënt gebruik van de meer traditionele middelen, zoals financiën, technologie en faciliteiten, een must voor overheidsbedrijven. In dat opzicht zijn er zes subcriteria ontwikkeld om na te gaan of de organisatie aan dit criterium voldoet.

−

Processen. Het identificeren, beheren en ontwikkelen van de sleutelprocessen draagt volgens het CAF paradigma bij tot het verwezenlijken van de doelstellingen van de organisatie. Hierbij kunnen de klanten/burgers betrokken worden om de processen te verbeteren. Dit criteria wordt onderverdeeld in drie subcriteria waarover het zelfevaluatieteam dient te remediëren.

−

Klantgerichte resultaten. Deze resultaten geven aan in welke mate de klant/burger tevreden is over de producten en diensten die de organisatie aanlevert. In die zin is het belangrijk om als overheidsorganisatie informatie te verzamelen betreffende klanttevredenheid, informatie die kan slaan op het imago van de organisatie, de manier waarop klanten/burgers worden betrokken bij de organisatie en tot slot informatie die slaat op de gepercipieerde kwaliteit van de producten.

−

Resultaten bij de medewerkers. Deze resultaten hebben betrekking op de competenties, motivatie, tevredenheid en prestaties van de medewerkers van de organisatie. Hiervoor dient de organisatie na te gaan in welke mate zij is tegemoet gekomen aan de verwachtingen en behoeften van haar medewerkers.

−

Resultaten in de samenleving. De resultaten in de samenleving geven aan in welke mate de organisatie voldaan heeft aan de behoeften en verwachtingen van de brede samenleving. Met andere woorden moet de organisatie nagaan of zij door middel van haar output een al dan niet bedoelde verandering heeft teweeg gebracht in de maatschappij.

−

Resultaten op het vlak van de sleutelactiviteiten. De resultaten op het vlak van de sleutelactiviteiten kunnen onderverdeeld worden in interne resultaten en externe resultaten. De interne resultaten geven aan in welke mate de organisatie efficiënt gebruik maakt van haar middelen om producten en diensten te leveren. In die zin hebben de interne resultaten betrekking op de beheerscyclus. De externe resultaten geven aan in welke mate de beoogde effecten zijn bereikt voor de belanghebbenden. De externe resultaten hebben met andere woorden betrekking op de beleidscyclus.

Wil het CAF dienen als managementinstrument voor het beheer en sturen van de organisatie is het belangrijk, net zoals bij de BSC, dat de twee aandachtsgebieden, namelijk de Factoren en de Resultaten, een onderling consistent geheel vormen. Met andere woorden is het belangrijk bij de opbouw van een CAF dat de causale verbanden tussen de Factoren en de Resultaten achterhaald worden. Maar ook de onderlinge verbanden tussen de Factoren zijn belangrijk om de organisatie te kunnen sturen. Vaak zal het niet evident zijn deze relaties na te gaan en weer te geven.

3.4.3

Ontwikkeling van een Common Assessment Framework

In deze paragraaf zullen de verschillende fasen op een rij gezet worden die een organisatie moet doorlopen bij het uitvoeren van een zelfevaluatie aan de hand van het CAF model. Bouckaert e.a. (2003 b) stellen dat het management van de 74 

Hoofdstuk 4

organisatie eerst en vooral tot de beslissing moeten komen om tot een zelfevaluatie over te gaan en bereid moeten zijn om verbeteringsacties op te starten. Vandaar dat deze fase de beslissingsfase wordt genoemd. Hierbij moet er ook besloten worden over de scope van het evaluandum. Met andere woorden, zal de gehele organisatie onderworpen zijn aan een CAF-analyse, of slechts bepaalde diensten. Ook moet er een akkoord zijn over de diepgang van de evaluatie, met name enkel op basis van vragenlijsten, of een intensieve evaluatie op basis van meetgegevens. Na de beslissingsfase door het management, is het belangrijk de genomen beslissingen te communiceren naar de medewerkers. Dit versterkt het draagvlak en de legitimiteit van de zelfevaluatie. Deze fase noemen Bouckaert e.a. (2003 b) de introductiefase. Zoals eerder aangehaald zal een zelfevaluatieteam de evaluatie uitvoeren aan de hand van de criterialijst. Bijgevolg moet er een dergelijk team samengesteld worden. De samenstelling van het zelfevaluatieteam gebeurt aan de hand van een aantal principes: − de leden van het zelfevaluatieteam moeten representatief zijn voor de verschillende delen van de organisatie; − de teamleden dienen over voldoende analytische vaardigheden te beschikken en een goede kennis van de organisatie; − het evaluatieteam moet het vertrouwen genieten van de medewerkers van de organisatie; − binnen het evaluatieteam moet een voorzitter gekozen worden die de evaluatievergaderingen zal leiden. Wanneer het team is samengesteld, is het evident dat zij voldoende voorbereid moeten worden op het uitvoeren van de evaluatie. De context, het doel en de gebruikte procedures moeten duidelijk gemaakt worden. In een volgende fase zal de eigenlijke zelfevaluatie uitgevoerd worden aan de hand van de negen criteria van het CAF-model. Zoals reeds eerder aangehaald zijn de negen criteria opgesplitst in verschillende subcriteria. Voor elk subcriterium moeten de teamleden de organisatie beoordelen aan de hand van een score tussen 0 en 5. Op die manier wordt de organisatie beoordeeld voor elk van de negen criteria. Het spreekt echter vanzelf dat de ervaringen van de diverse leden verschillend zullen zijn. Daarom zal er overlegd worden binnen de groep om tot een consensus te komen wat betreft ieder criterium. Hiervoor zijn een aantal technieken beschikbaar die verder in deze nota zullen besproken worden. Dit wordt de fase van de consensusvorming genoemd. Uit de evaluatieoefening moeten de sterke en de zwakke punten van de organisatie naar voren komen. Het is dan aan het management om deze resultaten onder ogen te zien en een actieplan uit te werken ter verbetering van de organisatie. Met andere woorden moeten prioriteiten gesteld worden. Tot slot is het cruciaal dat het opgestelde actieplan ook uitgevoerd wordt waarbij men duidelijk de oorsprong en de redenering achter deze verbeteringsacties motiveert. Het is dus belangrijk dat alle medewerkers zich scharen achter de voorgestelde verbeteringsacties, wil de implementatie succesvol verlopen.

3.4.4

Sterke en zwakke punten van het Common Assessment Framework

Het uitvoeren van een zelfevaluatie aan de hand van het CAF-model is een complexe oefening die betrokkenheid vereist van diverse verantwoordelijken. Wil men een CAF-analyse tot een goed einde brengen, is er veelal externe ondersteuning nodig. Tevens dient het zelfevaluatieteam grondig voorbeid te worden op de evaluatieoefening. Dit is een tijdsintensieve bezigheid die zorgt voor een extra werkbelasting. Voorts mag een CAF-oefening niet het einde zijn van een kwaliteitsbeleid. Het is met andere woorden belangrijk dat de voorgestelde verbeteringsacties ook effectief worden uitgevoerd en opgevolgd. Hiervoor is, zoals eerder gesteld, een draagvlak nodig binnen de organisatie.

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

75

Het opzetten en uitvoeren van een CAF-oefening verhoogt de inzichtelijkheid in de organisatie met betrekking tot de causale verbanden tussen de vijf Factoren. Op die manier kan het CAF gebruikt worden als managementinstrument voor het verbeteren van de organisatie. Ondanks de werkbelasting heeft het CAF een lage instapkosten. Een methodologische gids is namelijk on line21 beschikbaar. Als bijkomend voordeel biedt het CAF een systeem van benchmarking aan waarbij publieke organisaties met elkaar kunnen vergeleken worden. Goede praktijken – organisaties of delen van organisaties die met behulp van het CAF een kwaliteitsvol beleid voeren – worden voorgesteld op kwaliteitsconferenties22. Tot slot houdt het CAF, in tegenstelling tot het EFQM-model, rekening met de specifieke kenmerken van de publieke sector.

4.

Dataverzameling

Nadat de indicatoren gedefinieerd zijn en al dan niet ingebed in een generiek model, kan de dataverzameling aanvatten. Hierbij zullen databronnen worden geraadpleegd volgens een bepaalde methode van datacollectie. In wat volgt zullen we kort de verschillende databronnen bespreken voor de invulling van de geselecteerde indicatoren om vervolgens een aantal methoden van datacollectie te overlopen.

4.1

Databronnen voor de invulling van een meetsysteem

Van Dooren e.a. (2003) maken een onderscheid tussen interne en externe bronnen voor het voeden van een meetsysteem. Indien de organisatie zelf de informatie produceert voor de invulling van de indicatoren, spreekt men van interne dataverzameling. Echter, in een steeds meer verweven overheidscontext kan de informatie van andere organisaties relevant zijn voor de eigen organisatie. Hierbij denken we aan informatie die het mogelijk maakt verschillende organisaties te vergelijken. Maar ook wanneer het gaat om omgevingsindicatoren zijn externe bronnen een interessante piste. De Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie (ADSEI), Eurostat, of de Studiedienst van de Vlaamse Regering zijn voorbeelden van externe databronnen die organisaties kunnen raadplegen voor het opstellen van indicatoren. In het algemeen zijn er volgens Bouckaert e.a. (2003b) een tweetal factoren die het extern beschikbaar zijn van data verklaren. Ten eerste heeft dit te maken met de mate van institutionalisering van data in het beleidsveld. Met andere woorden zal de beschikbaarheid afhangen van de mate waarin het werken met data en statistieken in het beleidsdomein is ingeburgerd. Meestal is het bestaan van studie- en statistische diensten een teken van sterke institutionalisering. Ten tweede spelen de specifieke kenmerken van het beleidsdomein een rol. De mate van verzelfstandiging van organisaties zal in belangrijke mate de versnippering van de data bepalen. Ook de proliferatie van bevoegdheden over verschillende bestuurslagen werkt de versnippering van data in de hand.

4.2

Methoden van datacollectie

Zoals hierboven gesteld kan de data extern en tegen een bepaalde kostprijs worden verzameld. Ook kan de organisatie zelf in instaan voor de dataverzameling. In wat volgt zullen we een aantal collectiemethoden overlopen voor het verzamelen van de benodigde data.

21 www.publicquality.be. 22 Op 20 november 2007 vindt de vierde kwaliteitsconferentie voor overheidsdiensten in België plaats waarop een aantal best practices zullen worden voorgesteld. 76 

Hoofdstuk 4

Ten eerste is het mogelijk om aan de hand van managementdocumenten, eigen records en registraties de indicatoren in te vullen. Met andere woorden dient men na te gaan welke (operationele) data door de organisatie zelf verzameld worden voor de invulling van het meetsysteem. Ten tweede kan dataverzameling bij belanghebbenden heel wat informatie opleveren. Voor de dataverzameling bij personen zijn er heel wat methoden voorhanden. De Peuter e.a. (2007) maken een onderscheid23 tussen drie grote categorieën van dataverzameling: observatie, interview en een schriftelijke vragenlijst. Hun onderscheid is enerzijds gebaseerd op de interactie tussen de onderzoeker en de respondent en anderzijds op de akten – gedrag of ideeën – waarover men gegevens verzameld. Deze categorisatie dekt echter niet de praktijk van dataverzameling in haar totaliteit af omdat de categorieën elkaar niet uitsluiten. Tevens zijn er technieken voorhanden waarbij de verschillende categorieën gecombineerd worden. In wat volgt zullen we kort een drietal technieken bespreken, namelijk de focusgroep, het interview en de casestudie. Focusgroepen worden vaak gebruikt in kwalitatief onderzoek in de vorm van gestructureerde discussies waarbij de klemtoon ligt op het onderling delen en bediscussiëren van ideeën en inzichten. Een focusgroep kan beschreven worden als een groepsinterview waarbij verschillende mensen aan de hand van een gestructureerde discussie informatie geven over een bepaald onderwerp. De uiteindelijke output zullen de uitgeschreven conversaties en discussies zijn. Focusgroepen kunnen enerzijds ingezet worden als een volledig op zichzelf staande techniek en anderzijds als aanvulling op een techniek van kwantitatieve dataverzameling. In het laatste geval kan men de focusgroep interpreteren als een onderzoek dat de reeds verzamelde data verifieert of valideert. Desalniettemin blijft het doel van de focusgroep hetzelfde, namelijk het bij elkaar brengen van de verschillende stakeholders met als doel informatie te verzamelen op een korte tijdsperiode over een bepaald onderwerp. Een tweede techniek voor persoonlijke dataverzameling betreft het interview. Het interview is een face-to-face gesprek met een respondent met als bedoeling gegevens te achterhalen die niet onmiddellijk observeerbaar zijn. Volgens De Peuter e.a. (2007) zijn er een drietal benaderingen om kwalitatieve gegevens te verzamelen door middel van een interview: ten eerste het informele conversatie-interview, ten tweede het checklistinterview en ten derde het gestandaardiseerde interview. Het eerstgenoemde type is het minst gestructureerd en biedt de meeste flexibiliteit. Met andere woorden ligt het verloop op voorhand niet vast. Bij het checklist interview worden een aantal aandachtspunten, de checklist, meegenomen die zeker aan bod dienen te komen in het interview. Bij een gestandaardiseerd interview wordt er op voorhand een vragenlijst opgesteld en uitgeschreven die de respondent dien te beantwoorden. Deze vorm van interviewen is het meest gestructureerd en verhoogt de vergelijkbaarheid tussen verschillende respondenten. De casestudie tenslotte is een gedetailleerde studie van een bepaald object gebaseerd op een veelheid van technieken. Zij kan beschouwd worden als een overkoepelende, kwalitatieve methode. Zo kan er in een casestudie tegelijkertijd gebruik gemaakt worden van interviewtechnieken alsook van een schriftelijke vragenlijst om het analyseobject te onderzoeken. Een casestudie kan verschillende functies hebben. Langs de ene kant van het spectrum kan de casestudie een louter illustratief doel hebben waarin het analyseobject wordt beschreven. Deze beschrijving kan helpen bij de interpretatie van kwantitatieve gegevens. Langs de andere kant van het spectrum kan een casestudie als opzet hebben om causale relaties te achterhalen tussen een beleidsinitiatief en de waargenomen effecten. Op die manier dient de casestudie een verklaring te geven voor de geobserveerde effecten.

23 Voor meer informatie omtrent de indeling van de verschillende types, zie De Peuter e.a. (2007). Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

77

5.

Data-analyse en de interpretatie van meetgegevens

De data verzameld door een meetsysteem dient geïnterpreteerd te worden wil het bruikbaar zijn voor het bereiken van leereffecten, en voor sturing en verantwoording. Met andere woorden levert het meten van prestaties en resultaten enkel beschrijvende informatie24 op, maar zal het geen verklaringen aanbieden of causale verbanden blootleggen. De analyse van de data heeft tot doel de data van het meetsysteem om te zetten tot bruikbare informatie. Hiervoor is het vergelijken van meetgegevens meestal noodzakelijk gezien een indicator op zich niet veel zegt. Met andere woorden is een referentiepunt vereist. Dit referentiepunt kan enerzijds een norm zijn of anderzijds kunnen de meetgegevens onderling vergeleken worden. Voorts bestaan er verschillende kwantitatieve en kwalitatieve technieken voor het analyseren van meetgegevens. In wat volgt zal eerst het referentiekader verder verduidelijkt worden om vervolgens een aantal analysetechnieken te bespreken.

5.1

Referentiekader voor de analyse van meetgegevens

Bij de onderlinge vergelijking kan men enerzijds verschillende vergelijkbare meetobjecten ten opzichte van elkaar positioneren en anderzijds kunnen meetgegevens van één meetobject doorheen de tijd met elkaar vergeleken worden. Beide aspecten, de te vergelijken meetobjecten en het tijdsperspectief, kunnen gecombineerd worden tot een vergelijkingskader. De modaliteiten van dit kader kunnen aan de hand van onderstaande tabel weergegeven worden. Tabel 3

Vergelijkingskader voor de analyse van meetgegevens (Bouckaert e.a., 2003a) 1 object

# objecten

Statisch

X

X

In de tijd

X

X

Uit de tabel blijkt dat het mogelijk is om verschillende meetobjecten met elkaar te vergelijken. Indien het noodzakelijk zou zijn om meerdere meetobjecten te clusteren, kunnen aan de hand van een clusteranalyse ook clusters van meetobjecten met elkaar vergeleken worden. Meer algemeen kan het uitsplitsen of aggregeren van meetgegevens bijkomende inzichten verschaffen. Ook kan de vergelijking van verschillende meetobjecten in een tijdsperspectief geplaatst worden. Naast onderlinge vergelijking van verschillende meetobjecten kan één meetobject geanalyseerd worden door meetgegevens te vergelijken doorheen de tijd. In de figuur wordt dit aangegeven door het kader links onder. Ook kan een momentopname gemaakt worden van één meetobject waarbij het meetobject getoetst wordt ten aanzien van een bepaalde norm. Voor normzetting zijn twee dimensies van belang: enerzijds de vraag naar wie de norm bepaalt en anderzijds naar de aard van de gegevensbron die voor de normzetting wordt gebruikt. Met betrekking tot de eerste vraag kan ofwel de organisatie zelf de norm zetten, ofwel kunnen de beleidsmakers de norm bepalen ofwel kan de norm tot stand komen in onderling overleg. Dit overleg kan een open proces zijn van onderhandeling waarbij verschillende stakeholders betrokken worden. Er zijn tevens specifieke technieken voorhanden om dit overlegproces in goede banen te leiden. Eén daarvan is de Delphi-methode25 waarbij getracht wordt aan de hand van een aantal anonieme bevragingsronden tot een consensus

24 Generieke modellen zoals BSC en CAF trachten aan deze lacune te verhelpen door bij de opbouw van het model de causale verbanden weer te geven en te integreren. 25 Voor meer informatie omtrent de Delphi-methode, zie Boberg & Morris-Khoo (1992). 78 

Hoofdstuk 4

te komen onder de deelnemers wat betreft een bepaald onderwerp, in casu normering. Wat betreft de gegevensbron voor normzetting kunnen enerzijds interne gegevensbronnen gehanteerd worden en anderzijds externe gegevensbronnen. Wanneer de norm gebaseerd wordt op resultaten van eerdere metingen spreken we van een interne gegevensbron. Voorbeelden van normen gebaseerd op een interne gegevensbron zijn het gemiddelde uit de vorige meting, of een waarde die hoger ligt dan het laatst bereikte niveau. Wanneer men zich voor de normzetting daarentegen niet baseert op resultaten van eerdere metingen is de gegevensbron extern. Wetenschappelijke standaarden en absolute minimumnormen al dan niet gebaseerd op internationale vergelijking kan men als toepassing beschouwen van externe normzetting.

5.2

Technieken voor de analyse van meetgegevens

Om het informatiegehalte van de meetgegevens verder te verhogen kan de prestatie-informatie verder verfijnd worden aan de hand van kwantitatieve technieken. Dit soort technieken heeft als doel vergelijkbare meetobjecten te identificeren en te positioneren ten opzichte van elkaar. Niet-parametrische technieken zoals Free Disposal Hull (FDH) of Data Envelopment Analysis (DEA) zijn daar een toepassing van. Echter zal veelal ook een kwalitatieve analyse vereist zijn wil men komen tot nieuwe beheers- en beleidsinzichten. Waar de kwantitatieve methoden26 zoals FDH en DEA ons in staat stellen om verschillen tussen meetobjecten te ontdekken en te berekenen zullen kwalitatieve methoden leiden tot nieuwe inzichten om verbeteringsacties op te zetten. Met andere woorden wordt met behulp van kwalitatieve technieken nagegaan waarom bepaalde meetobjecten een bepaalde plaats innemen in de kwantitatieve analyse. In wat volgt zullen we een tweetal kwantitatieve technieken – FDH en DEA – bespreken en een tweetal kwalitatieve methoden – het expert panel en benchmarking.

5.2.1

Kwantitatieve technieken voor de analyse van meetgegevens

FDH en DEA zijn beide kwantitatieve technieken die ressorteren onder de efficiëntieanalyse. Met andere woorden gaan beide technieken de relatie tussen input en output van organisaties onderzoeken op zoek naar optimale verhouding tussen input en output. Deze technieken zijn met name zinvol wanneer men meerdere gelijkaardige analyse-eenheden heeft, bijvoorbeeld sociale huisvestingsmaatschappijen. De relatie tussen input en output kan voorgesteld worden door de productiefunctie. De productiefunctie geeft het functionele verband weer tussen de hoeveelheid productiemiddelen – arbeid, financiële middelen,…- en de maximale hoeveelheid productie die technisch mogelijk is. Deze functie kan grafisch voorgesteld worden als een curve. Deze curve geeft in feite alle inputcombinaties weer die resulteren in efficiënte output, gegeven de stand van de technologie. Alle combinaties onder de grens worden beschouwd als inefficiënte inzet van de middelen. Een voorbeeld (Berlage e.a., 2000) ter verduidelijking. Neem het productieproces voor het schrijven van een tekst. Hiervoor is een aantal uren arbeid vereist gebruik makend van een bepaalde ‘technologie’: men kan de tekst schrijven met de hand, door gebruik te maken van een tikmachine of met behulp van een tekstverwerker. De hoeveelheid output hangt zowel af van het aantal gewerkte uren als van de gebruikte techniek. Na één uur schrijven heb ik met de hand vier bladzijden afgewerkt, met de tikmachine vijf en met de tekstverwerker

26 Regressie-analyse is daarentegen een kwantitatieve techniek die kan toegepast worden om causale verbanden te achterhalen tussen een afhankelijke variabele en een reeks onafhankelijke variabelen. Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

79

wel acht. Na twee uur schrijven kan ik met de hand zeven bladzijden verwerken, met de tikmachine acht, terwijl ik met de tekstverwerker vijftien bladzijden kan produceren. We kunnen stellen dat de tekstverwerker een efficiënte technologie is voor het produceren van tekst, omdat we met dezelfde input, uren arbeid, meer output kunnen produceren. De verschillende efficiënte combinaties van input en output kunnen dus voorgesteld worden door middel van de productiefunctie.

Figuur 7

De productiefunctie (Berlage e.a. 2000 en eigen verwerking)

Deze functie kan a-priori gespecificeerd zijn, waarbij de input in een vaste relatie staat tot de output. Echter is het ook mogelijk dat de productiefunctie op voorhand niet bepaald wordt door vaste parameters, maar wordt geconstrueerd met behulp van de beschikbare data, zoals in het bovenstaande voorbeeld. De vorm van de functie zal afhangen van de data en de gemaakte assumpties. Technieken die gebaseerd zijn op deze veronderstellingen worden niet-parametrische technieken genoemd, waartoe ook FDH en DEA behoren. FDH en DEA verschillen qua techniek enkel wat betreft de gemaakte assumpties. De enige assumptie voor het opstellen van de productiefunctie bij FDH is de vrije beschikbaarheid van input en output. Voor elke geobserveerde eenheid, bijvoorbeeld voor elke huisvestingsmaatschappij, wordt er aangenomen dat er (eventueel niet geobserveerde) eenheden zijn die met dezelfde input minder output bereiken of voor dezelfde output meer input nodig hebben. Met deze assumptie wordt het mogelijk om de verschillende eenheden te vergelijken en categoriseren. Dit wordt weergegeven in onderstaande figuur. Vanuit het punt (xn,yn), dat de input-ouput combinatie voorstelt van eenheid n (huisvestingsmaatschappij n), liggen binnen het met lijnen gearceerde vlak alle eenheden die ten opzichte van eenheid n minder output halen én meer input gebruiken. Omgekeerd kan men stellen dat een eenheid efficiënt is wanneer er geen eenheid bestaat die of hetzelfde outputniveau haalt met minder input, of met hetzelfde inputniveau meer output haalt of met minder input meer output produceert. Wanneer in de figuur het met vierkanten gearceerde gedeelte leeg is, wordt eenheid n als efficiënt beschouwd. Door de verschillende efficiënte eenheden met elkaar te verbinden bekomt men de productiefunctie.

80 

Hoofdstuk 4

Figuur 8

FDH en de mogelijke input-output combinaties (De Peuter e.a., 2007)

Voor de constructie van de productiefunctie bij DEA27 wordt bijkomend de convexiteit van de productiefunctie verondersteld. Dit impliceert aanvankelijk toenemende schaalopbrengsten en vervolgens afnemende schaalopbrengsten. Men kan toenemende schaalopbrengsten definiëren wanneer bij een toename van de input, de output meer dan proportioneel toeneemt. Toenemende schaalopbrengsten vinden vaak hun oorsprong in ondeelbaarheden in het productieproces (Berlage e.a., 2000). Moderne weefgetouwen zijn bijvoorbeeld geschikt om grote hoeveelheden textiel te produceren en doen dat efficiënter dan kleinere weefgetouwen. Schaalvergroting kan trouwens ook specialisatievoordelen van arbeid en machines opleveren. We spreken van afnemende schaalopbrengsten wanneer de productie minder dan evenredig toeneemt bij een toename van de input. Afnemende schaalopbrengsten kunnen te wijten zijn aan technische begrenzingen (bjivoorbeeld de geheugencapaciteit van een computer), aan omgevingsfactoren die remmend werken en aan organisatorische problemen (coördinatie, informatiestromen, …). In onderstaande figuur wordt de productiefunctie weergegeven volgens FDH en volgens DEA-V.

27 Er zijn verschillende varianten van Data Envelopment Analysis ontworpen met elk specifieke assumpties. In deze tekst wordt de variant DEA – V besproken. Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

81

Figuur 9

De productiefunctie volgens FDH en DEA-V en inefficiëntiemeting volgens FDH (Bouckaert e.a. 2003 a, De Peuter e.a. 2007 en eigen verwerking)

Wanneer de productiegrens bepaald is, wordt het bijgevolg mogelijk de inefficiëntie te meten van bepaalde, gedomineerde eenheden. Het meten van inefficiëntie kan gebeuren via inputinefficiëntie- of via outputinefficiëntiemeting. Het aflezen van de inputinefficiëntie gebeurt via de X-as waar de horizontale afstand tot de productiefunctie de mate van inputinefficiëntie weergeeft. Met andere woorden geeft het meten van inputinefficiëntie de mogelijkheid weer om met minder input eenzelfde outputniveau te halen. De hoeveelheid input die eenheid E kan besparen volgens de techniek van FDH wordt in de bovenstaande figuur voorgesteld door de afstand ab. Het quotiënt oa/ob duidt welke fractie van de huidige input al voldoende is voor eenheid E zonder in te boeten aan output. In een gelijkaardige redenering kan vastgesteld worden dat E met de huidige input een hoger outputniveau kan halen. De afstand cd duit het verbeteringspotentieel van output aan zonder te moeten inboeten aan input. Het quotiënt oc/od duidt aan welke fractie van het potentieel aan output eenheid E op dit moment slechts haalt. Met andere laten de kwantitatieve methoden toe de meeteenheden te rangschikken volgens hun niveau van inefficiëntie.

5.2.2

Kwalitatieve technieken voor de analyse van meetgegevens

Zoals eerder gesteld bieden kwalitatieve technieken complementaire informatie om een beter inzicht te krijgen in het beleidsveld en de werking van organisaties. Deze kwalitatieve technieken gaan dieper in op de resultaten van de kwantitatieve analyse door een verklaring te zoeken voor de vastgestelde beleidssituatie. In wat volgt zullen we kort twee kwalitatieve technieken bespreken28, namelijk het expert panel en benchmarking. Voor de analyse van meetgegevens kan een expertteam samengesteld worden bestaande uit een aantal onafhankelijke deskundigen om een oordeel te maken over de werking van de organisatie/het beleid. De vragen gesteld aan het expert panel kunnen zeer uiteenlopend zijn gaande van de relevantie van de beleidsdoelstelling tot het beoordelen van de waargenomen output en relaties tussen organisaties. Hierbij dienen de verschillende experts individueel de (aan de hand van kwantitatieve analyse) verzamelde data te analyseren en als panel in consensus een aantal conclusies en aanbevelingen over te brengen in een

28 Voor meer informatie omtrent het expert panel, zie Cozzens (1987). Voor een uitgebreide studie van benchmarking, zie onder meer de Groot e.a. (2007). 82 

Hoofdstuk 4

rapport. Na een feedbackronde dient het expert panel een laatste keer samen te komen om te reflecteren over de gemaakte opmerkingen en bedenkingen. Volgens Bouckaert (2003a) is benchmarking een generieke term om het proces aan te duiden dat organisaties helpt om prestatieniveaus in andere organisaties te verkennen en vervolgens te leren over de wijze waarop zij deze niveaus bereiken. Vervolgens kan deze kennis en praktijk in de eigen organisatie geïmplementeerd worden. De techniek bestaat uit het doorlopen van een aantal algemene stappen: 1. selectie van het meetobject; 2. selectie van de indicatoren; 3. keuze van de benchmarkpartners; 4. meting en kwantitatieve analyse van de meetgegevens met aandacht voor input, proces, output, effect en efficiëntie; 5. identificatie van de beste praktijken; 6. en het opstarten van verbeteringsacties. De eerste twee stappen van het proces kunnen genomen worden via het meetsysteem. Voor stappen drie, vier en vijf bieden de bovengenoemde kwantitatieve methoden een oplossing. FDH en DEA stellen juist in staat om de best presterende eenheden te definiëren, en daarenboven de gedomineerde eenheden te duiden. Het belangrijkste aspect van benchmarking behelst dan de kwalitatieve analyse van de verschillen tussen de beste presterende eenheden en de gedomineerde eenheden. Daarbij is het aangeraden dat deze praktijken van naderbij bekeken worden, waarbij men hun processen onder de loupe neemt en tracht te bepalen welke karakteristieken en elementen ervan bijdragen tot het bekomen van de vastgestelde niveaus van output. Met de verkregen inzichten kan de beleids- en beheerscyclus bijgestuurd worden. Dit alles behelst volgens Bouckaert e.a. (2003a) gegevensuitwisseling, plaatsbezoeken, overleg, lerend vermogen en de gedrevenheid tot verbetering.

6.

De rapportage van meetgegevens

De laatste stap in het meetproces is de rapportage van informatie. Hierbij is het van belang dat de rapportage wordt aangepast naargelang de doelgroep. Vandaar dat dezelfde data op verschillende manieren zal gepresenteerd worden, afhankelijk van de doelgroep. Hiervoor kan men gebruik maken van tabellen, diagrammen, cartogrammen of grafieken. Naar gelang de doelgroep kan men de prestatieinformatie mondeling rapporteren, dan wel schriftelijk neerschrijven in een financieel document of jaarverslag. De meerwaarde van de rapportage ligt in de snelheid waarmee de lezer bepaalde informatie kan opzoeken en begrijpen. Er zijn verschillende doelgroepen voor wie de informatie uit het meten van prestaties en resultaten van belang is. Voor de beleidsmakers en het management van de organisatie kan prestatie-informatie in de eerste plaats zeer nuttig zijn. Maar ook andere, externe stakeholders kunnen vragende partij zijn voor beleidsinformatie. Hierbij denken we onder meer aan het brede publiek dat verantwoording eist voor de gemaakte beleidskeuzes. Voor een afstemming van vraag en aanbod van informatie dient men zicht te hebben op de informatienoden van elke van deze stakeholders, naast een overzicht van de beschikbare informatie.

7.

Invoering, beheer en gebruik van meetsysteem: enkele aandachtspunten

een

In het voorgaande werden de verschillende stappen besproken voor de opbouw van een meetsysteem. Naast de het opzetten van een meetsysteem is de Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

83

invoering ervan in de organisatie een noodzakelijke tussenstap. Eens in werking, is het beheer en het onderhoud van het meetsysteem even belangrijk. Vandaar dat we in deze sectie enkele aandachtspunten formuleren die van belang zijn bij de implementatie, beheer en gebruik van een meetsysteem. We zullen deze sectie afsluiten met een aantal kwaliteitscriteria die vereist zijn voor het opzetten en implementeren van een meetsysteem. Wat betreft de implementatie van een meetsysteem, worden enkele factoren aangehaald die nauw samenhangen met de legitimiteit van een meetsysteem. Een goede implementatie van het meetsysteem hangt in grote mate af van het eigenaarschap in alle lagen van de organisatie. Het eigenaarschap kan verhoogd worden door een efficiënte en duidelijke communicatie naar de betrokkenen. Met andere woorden moet het voor alle betrokkenen duidelijk zijn wat het motief en de context is van het opzetten van een meetsysteem. Ook leiderschap van het management is belangrijk om de legitimiteit van het meetsysteem. Met andere woorden moet het systeem aanvaard en gedragen worden door het management van de organisatie. Het management dient het systeem actief te ondersteunen en een klimaat te creëren waarbinnen de prestatie-informatie als een opportuniteit kan gezien worden om de interne werking te verbeteren. Naast een aantal factoren die te maken hebben met de legitimiteit van een meetsysteem, zullen ook een aantal contextfactoren de implementatie beïnvloeden. Met name de reguleringsgraad in het beleid, de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende actoren en de cultuur van interbestuurlijke relaties spelen een rol bij de implementatie van een meetsysteem. Afhankelijk van deze factoren zal onder meer de aansturing van het systeem – topdown of bottom-up – en het verplichtend karakter – vrijwillig of de jure – verschillen. Een voorbeeld ter verduidelijking. Volgens Bouckaert e.a. (2003a) heeft de centrale overheid in het Verenigd Koninkrijk een sterke greep op de beslissingsvrijheid van het lokale bestuursniveau waarbij ze een hoge en gedetailleerde reguleringsgraad hanteert. Ook werd de Britse cultuur van interbestuurlijke relaties lange tijd gekenmerkt door een prinicpaal-agent benadering. Deze contextfactoren hebben volgens Bouckaert e.a. (2003a) een impact gehad op de implementatie van het meetsysteem voor lokale besturen: een sterk top-down gestuurd systeem volgens een vaste methodiek waarbij een uitgewerkt wettelijk kader werd voorzien. De invoering van een operationeel meetsysteem is geen eindpunt. Het beheer van het meetsysteem is tevens een belangrijk aandachtspunt. Het beheer en onderhoud van het meetsysteem impliceren dat een periodieke evaluatie gebeurt, zowel op technisch als op inhoudelijk vlak. Op technisch vlak is de efficiëntie van gegevensverzameling en -verwerking een belangrijk aandachtspunt. Het gaat daarbij onder meer om de toegankelijkheid van databanken, de compabiliteit van verschillende databestanden en de extractiemogelijkheden van rapportering. Op inhoudelijk vlak dient de evaluatie van het meetsysteem oog te hebben voor het verband tussen de indicatorenset en het meetobject dat men wenst te evalueren. Met andere woorden dienen bij veranderingen in de afbakening van het meetobject – in de ruime zin van het woord – ook de indicatoren aangepast te worden. Bijvoorbeeld, bij gewijzigde strategische beleidsdoelstellingen zal men ook de indicatoren afgeleid uit deze doelstellingen dienen aan te passen. Maar ook bij organisationele aanpassingen moet de indicatorenset gewijzigd worden. Ook hier kan men de medewerkers bij betrekken gezien zij het dichtst bij de activiteiten betrokken zijn. Tevens verhoogt dit het eigenaarschap van het meetsysteem. Het aanpassen van de indicatorenset kan op verschillende manieren: − het schrappen van indicatoren die niet meer relevant zijn; − het vervangen van indicatoren door andere; − het aanpassen van de berekening en/of omschrijving van bestaande indicatoren; − het toevoegen van nieuwe indicatoren.

84 

Hoofdstuk 4

Niet enkel veranderingen in het meetobject, maar ook een gewijzigd motief om prestaties te meten kan leiden tot aanpassingen in de indicatorenset. Bijvoorbeeld een shift van efficiëntie naar effectiviteit van het beleid zal impliceren dat meer effectindicatoren en omgevingsvariabelen moeten worden ontworpen. Tot slot dient men steeds oog te hebben voor de beheersbaarheid van de indicatorenset als geheel: volgens De Peuter e.a. (2007) brengt een grote set indicatoren een te grote administratieve last met zich mee om de gegevens te verwerken, verzwaart een grote set nodeloos de rapportering en op die manier kan ook de focus van evaluaties in het gedrang gebracht worden. De meerwaarde van gegevens verzameld via het meten van prestaties en resultaten ligt in de mate dat ze bijdragen tot het formuleren van de antwoorden op de vragen van de gebruikers. Het hanteren van een gebruikersfocus bij het opzetten van een meetsysteem is dan ook een kritieke succesfactor. Een op maat geschoeide rapportering draagt bij tot het verhogen van de gebruikersfocus. Echter, het voorhanden zijn van bruikbare informatie leidt niet vanzelf tot het daadwerkelijke gebruik van deze informatie. Veel hangt af van het gebruik zelf. Hierbij is het belangrijk meting te bekijken als een leerproces. Zo zal de eerste versie van een indicator zelden meteen accuraat genoeg bevonden worden. Vandaar het nut van een periodieke evaluatie van het meetsysteem om de relevantie van de bestaande indicatoren te beoordelen en waar nodig aan te passen. Ook het interpreteren van de gegevens vergt een zekere ervaring. Het is van belang dat de gebruikers van de gegevens kennis hebben van de mogelijkheden maar ook van de beperkingen van een meetsysteem. Zoals eerder gesteld dient men kwantitatieve informatie uit het meten van prestaties en resultaten veelal aan te vullen met kwalitatieve gegevens om oorzakelijke verbanden te achterhalen. Om af te ronden worden een aantal algemene kwaliteitscriteria geformuleerd voor de opbouw en implementatie van een kwalitatief hoogstaand meetsysteem. Bouckaert e.a. (2003a) definiëren de volgende kwaliteitscriteria: 1. de verschillende stakeholders stellen samen de indicatorenset op; 2. het meetsysteem dekt de hele productieketting af: er zijn indicatoren over input, proces, output en effect; 3. bij de selectie van indicatoren dient met rekening te houden met de validiteit, betrouwbaarheid, sensitiviteit, specificiteit, uniciteit en legitimiteit van de geselecteerde indicatoren; 4. indicatoren en prestatiemeting worden het best ingebed in een kwaliteitsmodel dat aangeeft wat men wel en wat men niet meet; 5. het meetsysteem mag niet overladen worden zodat de focus van behouden blijft; 6. men dient een goed onderbouwd vergelijkingskader op zetten voor de analyse van meetgegevens; 7. het informatiegehalte van de meetgegevens kan dermate verhoogd worden door toepassing van kwantitatieve analyses; 8. kwantitatieve en kwalitatieve informatie dienen elkaar aan te vullen; 9. het rapporteringformaat is aangepast aan de doelgroep.

Een stappenplan voor de uitbouw van een meetsysteem

85

Hoofdstuk 5. Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling Inleiding De uitwerking van het meetsysteem gebeurde in meerdere stappen. Hierna brengen we eerst een kort verslag van het proces dat daarbij werd doorlopen. Vervolgens geven we bij de voornaamste stappen in dit proces een nadere toelichting. Het meetsysteem dat hieruit resulteerde wordt gepresenteerd in hoofdstuk 6.

1.

Beschrijving van het proces

Stap 1: afbakening van het meetobject Een eerste noodzakelijke stap voor de ontwikkeling van het meetsysteem is het verduidelijken van de functie die het systeem dient te vervullen en het overeenkomstig afbakenen van het meetobject. Het maken van een keuze is belangrijk. Na een kritische evaluatie van prestatiemeting in housing management stellen Smith & Walker (1994) vast dat systemen van prestatiemeting vaak te veel doelen dienen en informatie moeten opleveren voor te veel verschillende partijen. We verduidelijkten de mogelijke opties a.d.h.v. een nota waarin drie mogelijke functies werden gedefinieerd, maar – omdat dit een beleidskeuze is – vroegen we aan de verantwoordelijke minister de keuze te maken. Een voorbereidende nota werd voorgelegd aan de begeleidingsgroep van het onderzoek op 17 december 2007. Na ook nog een tussentijdse bespreking op het kabinet van Minister Keulen deelde de vertegenwoordiger van het kabinet op 25 januari 2008 aan de begeleidingsgroep mee welke keuze hierin werd gemaakt. Deze stap wordt uitgelegd in ‘2. Afbakening van het meetobject’.

Stap 2: uitwerking van de indicatoren Voor de uitwerking van de indicatoren werd een werkgroep samengesteld met ruime vertegenwoordiging uit de sector. In bijlage 2 is de volledige samenstelling van de werkgroep opgenomen. De werkgroep startte de werkzaamheden op 15 januari 2008. In afwachting van een antwoord op de vraag naar de functie van het meetsysteem begon de werkgroep alvast met een screening van de indicatoren uit de ‘onderlinge positionering’. De leden van de werkgroep werden gevraagd met behulp van een leidraad opgesteld door de onderzoekers na te gaan of deze indicatoren voldoen aan de criteria voor goede indicatoren. Ze bezorgden de resultaten aan de onderzoekers, die dit samen met hun eigen inzichten verwerkten in een tekst die werd besproken en bijgestuurd op de werkgroep op 12 februari 2008. De synthese resulteerde in een korte lijst van onmiddellijk bruikbare indicatoren en een lijstje van indicatoren die bruikbaar zijn mits beperkte aanpassingen. Deze lijst is opgenomen in ‘3. Resultaten van de screening van de ‘Onderlinge positionering’. Vastgesteld werd dat deze indicatoren vooral betrekking hebben op middelen gebruikt door SHM’s en op prestaties van SHM’s en weinig gaan over de effecten. Ze zijn een eerder toevallige afspiegeling van delen van het beleidsproces waarover gegevens beschikbaar zijn en resulteren niet uit een systematische analyse van de doelstellingen van de sociale huisvesting.

87

De doelstellingen en opdrachten die de Vlaamse overheid heeft toegekend aan de SHM’s vinden we terug in de Vlaamse Wooncode, Besluiten van de Vlaamse Regering en beleidsnota’s. Deze dienen de basis te vormen van het meetsysteem. We inventariseerden de relevante passages uit de betreffende teksten en vertaalden deze naar strategische en operationele doelstellingen voor de SHM’s. Dit resulteerde in een doelstellingenhiërarchie. De leden van de werkgroep werden gevraagd aan te duiden met welke doelstellingen de bruikbare indicatoren uit de onderlinge positionering corresponderen. Een tweede vraag aan de werkgroep was indicatoren te suggereren voor deze doelstellingen waarvoor nog geen bruikbare indicatoren beschikbaar waren. Opnieuw stonden de onderzoekers in voor een synthese van het voorbereidende werk en voegden ze daaraan hun eigen bemerkingen toe. De resultaten van de voorbereiding en de bespreking werden verwerkt in een uitgebreide nota onder de titel ‘Van doelstellingen naar indicatoren’. De gevolgde werkwijze is nader toegelicht in ‘4. Van doelstellingen naar indicatoren’.

Stap 3: aanleggen van een databank De voorlopige lijst met indicatoren werd in april 2008 overgemaakt aan de VMSW met de vraag alle bij de VMSW beschikbare gegevens aan te leveren aan de onderzoekers. Met de ontvangen gegevens legden de onderzoekers een databank aan in Excel. Tijdens het verdere verloop van het proces werd deze databank nog meerdere keren aangepast en aangevuld met bijkomende gegevens. Tijdens de pilootvisitaties (zie verder) bleken de data nog tal van onvolkomenheden te bevatten. De databank kan dan ook enkel gezien worden als een voorlopige databank die enkel tot doel had informatie te bieden voor de pilootvisitaties.

Stap 4: van ‘prestatiemeting’ naar ‘prestatiebeoordeling’ In de loop van het beschreven proces was geleidelijk aan duidelijk geworden dat een louter kwantitatief meetsysteem veel beperkingen zou hebben en dat de kwantitatieve gegevens nood hebben aan interpretatie binnen de lokale context. Daarom werd beslist te evolueren naar een systeem van ‘prestatiebeoordeling’ dat maximaal gebaseerd zou zijn op kwantitatieve gegevens, maar mogelijkheden zou laten tot interpretatie en kwalitatieve vraagstelling via visitaties. De argumentatie daarvoor wordt toegelicht in ‘5. Van prestatiemeting naar prestatiebeoordeling’. Gebruik makend van de kennis over het Nederlandse systeem van visitaties in de sociale huisvesting en van kennis over de visitatiemethodiek in andere beleidsdomeinen (zoals het onderwijs en de gezondheidszorg) werkten de onderzoekers een voorstel uit dat na bespreking in de Begeleidingsgroep werd aangepast.

Stap 5: Uitwerking van de visitatiemethodiek Na uitwerking van een voorstel voor de visitatiemethodiek en bespreking daarvan in de Begeleidingsgroep werkten de onderzoekers een ontwerp van ‘draaiboek’ uit dat beoogde een handleiding te bieden voor het uitvoeren van de visitaties. Het voornaamste onderdeel hiervan was de inhoudelijke ‘Leidraad voor de visitaties’, waarin de strategische en operationele doelstellingen waren opgenomen samen met indicatoren en criteria waaraan de SHM’s moeten voldoen. Dit gebeurde in nauw overleg met het kabinet en ambtenaren van het Departement en de VMSW en leidde nog tot meerdere aanpassingen aan zowel de doelstellingen als de indicatoren. Deze aanpassingen zijn beschreven in ‘4. Van doelstellingen naar indicatoren’. Naast de inhoudelijke leidraad bevatte het draaiboek een model van het programma voor de visitaties, voor de samenstelling van de visitatiecommissie en de te spreken personen, een vragenlijst voor de visitatoren, concrete richtlijnen voor een zo objectief mogelijke beoordeling en beoordelingsschema’s die het de 88 

Hoofdstuk 5

visitatiecommissie tijdens haar bezoek aan de SHM gemakkelijk zou maken alle informatie ter plaatse te verwerken.

Stap 6: Uitvoering en evaluatie van pilootvisitaties Tijdens de maanden november en december 2008 werden pilootvisitaties uitgevoerd bij 5 SHM’s. In ‘6. Pilootvisitaties’ brengen we hierover verslag uit, alsook over de evaluatie die werd uitgevoerd na afloop. Op basis van deze evaluaties werd het model voor uitvoering van prestatiebeoordeling bijgestuurd. Het draaiboek en de bijhorende documenten werden nogmaals aangepast.

Stap 7: van prestatiebeoordeling naar erkenning Ten slotte verduidelijkten de onderzoekers hoe zij de relatie zagen tussen de prestatiebeoordeling en het erkenningsbesluit. De krijtlijnen hiervan zijn opgenomen in ‘7. Van prestatiebeoordeling naar erkenning’. Hiermee eindigde het werk van de onderzoekers en kon het Departement RWO starten met de voorbereiding van het erkenningsbesluit.

2.

Afbakening meetobject

Volgende mogelijke functies van het meetsysteem werden onderscheiden.

Optie 1: functie = werking van de organisatie verbeteren d.w.z. de SHM een instrument bieden om haar eigen werking te kunnen opvolgen en knelpunten te detecteren, zodat het management/de raad van bestuur de nodige beslissingen kan nemen tot bijsturing. Implicaties: − de focus ligt op de beheerscyclus, op interne bedrijfsprocessen (zie open systeemmodel); − de SHM moet het meetsysteem zelf flexibel kunnen gebruiken, eigen keuzes kunnen maken; − omwille van schaalvoordelen wordt het meetsysteem best centraal aangemaakt en ondersteund; − logisch zou zijn de verantwoordelijkheid voor het meetsysteem bij VMSW te leggen.

Optie

2:

functie = informatie beleidsvoorbereiding

verstrekken

in

kader

van

de

d.w.z. het beleid voorzien van informatie die dienstig is in de beleidsplanning. Implicaties: − de focus ligt op de beleidscyclus; op externe resultaten; − de Vlaamse overheid beslist over de op te nemen indicatoren; − het meetsysteem wordt centraal aangemaakt en ondersteund; − logisch zou zijn de verantwoordelijkheid te leggen bij het Departement RWO.

Optie 3: functie = beoordeling van prestaties d.w.z. de samenleving/overheid inzicht verschaffen in de uitvoering van de toegewezen opdrachten en de aanwending van publieke middelen, zodat de overheid gepast kan optreden (via ondersteuning, sancties, …).

Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling

89

Implicaties: − de focus ligt op de beleidsscyclus en op de beheerscyclus; − de Vlaamse overheid beslist over de op te nemen indicatoren; − het meetsysteem wordt centraal aangemaakt en ondersteund; − het eenduidig definiëren van de indicatoren is uiterst belangrijk (geen manipulatie van data mogelijk); − bij de interpretatie moeten de kwantitatieve gegevens kunnen aangevuld worden met kwalitatieve informatie en moet overleg met de SHM (vb via visitaties) mogelijk zijn; − logisch zou zijn de verantwoordelijkheid te leggen bij Inspectie RWO of bij het Departement RWO. Bij deze verduidelijking van de mogelijke opties past vooreerst de opmerking dat welke functie men ook kiest, men in elk geval dient te vermijden dat de niet gemeten aspecten helemaal uit het gezichtsveld verdwijnen. Bovendien hoeft keuze voor één functie de andere functies niet uit te sluiten. Zo kan bijvoorbeeld een instrument dat in eerste instantie in functie staat van toezicht ook bijdragen tot zelfevaluatie en zelfsturing. Een instrument dat als eerste functie heeft de werking van de SHM te verbeteren, kan ook beleidsinformatie leveren. Enz. Na overleg met de begeleidingsgroep van het onderzoeksproject en de onderzoekers besliste het kabinet van Minister Keulen dat het meetsysteem tegelijkertijd de drie functies dient te vervullen. Met als argument dat het onderzoek aantoonde dat toezicht op prestaties in de Vlaamse context ontbreekt, werd daarbij benadrukt dat het in elk geval een essentiële functie van het meetsysteem is dat het zowel de Vlaamse als de lokale overheden moet toelaten de prestaties van de SHM’s te beoordelen en dat het om die reden een inzicht moet verschaffen in de onderdelen van de beleidscyclus en van de beheerscyclus (ui het verslag van de begeleidingsgroep 25 januari 2008). Verder besliste de Minister dat de verantwoordelijkheid voor het meetsysteem komt te liggen bij het Departement.

3.

Resultaten van de screening van de ‘Onderlinge positionering’

Voor alle indicatoren die deel uitmaken van de ‘Onderlinge positionering’ ging de werkgroep na waar ze kunnen worden gesitueerd in de beleids- en beheerscyclus. Hiervoor werd gebruik gemaakt van het in hoofdstuk 4 toegelichte ‘open systeemmodel’. Daarnaast gaven de leden van de werkgroep een beoordeling volgens de criteria voor ‘goede indicatoren’. Deze aanpak resulteerde in een advies voor het al dan niet verder gebruiken van deze indicator in het meetsysteem. In sommige gevallen bleek de indicator helemaal niet bruikbaar. Voor de bruikbare indicatoren werden op basis van de zwakke punten aanbevelingen geformuleerd voor bijsturing van de definitie of voor dataverzameling. De resultaten van de screening zijn opgenomen in een uitgebreide nota met als titel ‘Ontwikkeling van een meetsysteem voor de Vlaamse sociale huisvesting’, die op 11 april 2008 werd besproken in de Begeleidingsgroep. Hierna beperken we ons tot de lijst van gegevens in de ‘Onderlinge positionering’ die bruikbaar werden geacht in het meetsysteem. Dit zijn de volgende.

Indicatoren die betrekking hebben op ‘middelen’: Grondreserves: − de gronden in het bezit van de SHM die op korte termijn bebouwbaar zijn, uitgedrukt in het aantal woningen dat hierop te realiseren is; − de gronden in het bezit van de SHM die op middellange termijn bebouwbaar zijn, uitgedrukt in het aantal woningen dat hierop te realiseren is; − de gronden in het bezit van de SHM die niet bebouwbaar zijn.

90 

Hoofdstuk 5

Omzet: − omzet huuractiviteiten (1 jaar) − omzet koopactiviteiten (gemiddelde van de laatste 5 jaar) Aantal verhuurbare woningen Financiële indicatoren: − resultaat of cashflow uit gewone bedrijfsuitoefening − zelffinancieringsgraad

Indicatoren die betrekking hebben op ‘prestaties’: Aantal verwezenlijkte huurwoningen gedurende het laatste jaar, op datum van voorlopige oplevering − het aantal sociale huurwoningen gerealiseerd via nieuwbouw − het aantal sociale huurwoningen gerealiseerd via vervanging van aangekocht vastgoed − het aantal sociale huurwoningen gerealiseerd via vervanging van eigen patrimonium − het aantal sociale huurwoningen gerealiseerd via het stelsel ‘aankoop van goede woningen Voortschrijdend gemiddelde van het jaarlijks aantal verwezenlijkte koopwoningen, gemeten over een periode van de laatste 5 jaar en op datum van voorlopige oplevering Voortschrijdend gemiddelde van het jaarlijks aantal verwezenlijkte sociale kavels, gemeten over een periode van de laatste 5 jaar en op datum van voorlopige oplevering Aantal gerealiseerde sociale leningen: − aantal leningen waarvoor dossier opgemaakt door SHM − totaal bedrag aan leningen waarvoor dossier opgemaakt door de SHM t.o.v. budget dat beschikbaar is voor de SHM − dit alles opgesplitst naar lening voor groepsbouw, nieuwbouw, saneringsleningen Totaal bedrag aan hypothecaire leningen waarvoor dossier opgemaakt door de SHM, opgesplitst naar leningen voor groepsbouw, nieuwbouw, saneringsleningen

Indicatoren die betrekking hebben op ‘effecten’: Gemiddelde verkoopprijs van sociale koopwoningen opgedeeld naar grootte en typologie Huurachterstal: − van zittende huurders (maar nog inbaar) − van vertrokken huurders (maar nog inbaar) − oninbaar verklaarde huurachterstal Aantal sociale huurwoningen verkocht gedurende het jaar Een belangrijke vaststelling is dat relatief veel informatie beschikbaar is over middelen en prestaties en weinig over de effecten. Dit is een gekend probleem van vele meetsystemen. Smith & Walker (1994) stellen: The balance of indicators developed to date and contained with the determination has been heavily skewed towards measures of inputs and, to Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling

91

a less extent, activity (throughput) whereas the outputs of housing management (what the tenant receives of perceives in relation to the service) have been underevaluated. Bij de uitwerking van een meetsysteem voor de Vlaamse sociale huisvesting wilden we hiermee uitdrukkelijk rekening houden en op zoek gaan naar mogelijke effectindicatoren die zijn afgeleid van de strategische doelstellingen van het Vlaamse woonbeleid. Ook omgevingsindicatoren zitten niet in de ‘Onderlinge positionering’. Kemp (1995) wijst er nochtans op dat de omgeving waarin een sociale huisvestingsmaatschappij werkt erg bepalend is voor het resultaat van haar werking; The difficulty which social landlords face in managing their housing can be expected to vary such that it is harder to achieve a given level of performance in area of relative social deprivation’. Kemp stelt voor dit op te vangen door de resultaten van SHM’s steeds te vergelijken met de resultaten van vergelijkbare SHM’s of door ze te wegen met een factor die de relatieve deprivatie weergeeft. Het inbrengen van omgevingsindicatoren in het meetsysteem en de SHM de mogelijkheid bieden bij de interpretatie van de resultaten te verwijzen naar factoren in de omgeving kan hier volgens ons evenzeer toe bijdragen. Dit was één van de argumenten om de methodiek van visitatie voor te stellen (zie verder).

4.

Van doelstellingen naar indicatoren

Bij het opzetten van een meetsysteem is het essentieel te vertrekken van duidelijke doelstellingen voor de SHM’s. De doelstellingen en opdrachten die de Vlaamse overheid heeft toegekend aan de SHM’s vinden we terug in de Vlaamse Wooncode en beleidsnota’s De vertaling van dit beleidskader naar de strategische en operationele doelstellingen van de SHM’s ligt niet voor de hand. In de beleidsteksten wordt dit onderscheid nergens gehanteerd. En waar er sprake is van doelstellingen, worden strategische en operationele doelstellingen nogal eens met elkaar vermengd. De beleidsopties van de Vlaamse regering en de Vlaamse minister van Wonen m.b.t. de doelstellingen en opdrachten van de SHM’s anno 2008 waren terug te vinden in de volgende documenten: − de Vlaamse Wooncode (VWC) − het Vlaams regeerakkoord 2004 (VRA) − de beleidsnota Vlaams woonbeleid 2004-2009 (BVW) De onderzoekers maakten een inventaris gemaakt van alle citaten die betrekking hebben op de doelstellingen en opdrachten van de SHM’s en vertaalden deze naar een doelstellingenhiërarchie. Dit werd beschreven in de nota ‘Naar een meetsysteem voor de sociale huisvesting: beleidskader’ die op 12 februari 2008 werd voorgelegd aan de Werkgroep. Vervolgens werd samen met de werkgroep voor alle strategische en operationele doelstellingen gezocht naar goede indicatoren. Dit resulteerde in een eerste voorstel van indicatoren, beschreven in een eerste ontwerp van hoofdstuk 5 voor dit rapport, dat op 11 april werd voorgelegd aan de Begeleidingsgroep. Aan de VMSW werd alvast gevraagd alle data aan te leveren die beschikbaar waren om de indicatoren in te vullen. Dit voorstel werd vervolgens grondig bijgestuurd tijdens meerdere samenkomsten van een beperkte technische werkgroep met vertegenwoordigers van kabinet, departement, VMSW en onderzoekers. Hier volgt een overzicht van de voornaamste wijzigingen die werden doorgevoerd.

92 

Hoofdstuk 5

− −

− − −

Doelstellingen werden gehergroepeerd om een duidelijkere inhoudelijke lijn aan te brengen. Het Kabinet van de Minister legde eigen beleidsaccenten: minder relevant geachte doelstellingen werden geschrapt; nieuwe doelstellingen werden toegevoegd (bv. ‘Klantgerichtheid’ werd toegevoegd als een strategische doelstelling); Sommige doelstellingen werden scherper geformuleerd of er werd een duidelijkere verwijzing gemaakt naar de wetgeving (bv. energieprestatieregeling); Indicatoren waarvoor op korte termijn geen gegevens beschikbaar waren, werden geschrapt; Voor doelstellingen waarvoor geen kwantitatieve ‘indicatoren’ beschikbaar waren, werd een kwalitatieve vraagstelling geformuleerd (mede omdat inmiddels het inzicht was gegroeid dat een louter kwantitatieve beoordeling een onvoldoende goed beeld zou leveren, zie 5.);

Medewerkers van de VMSW en het Departement werkten modellen uit waarnaar de visitatiecommissie zich kan richten bij de beoordeling: − renovatie- en onderhoudsplanning; − financiële planning; − klantvriendelijkheid; − energiezuinigheid; − interne controle. Een van de aandachtspunten tijdens de besprekingen van de technische werkgroep was het normeren van de indicatoren. Aan de orde was de vraag welke score op de indicatoren tot welke beoordeling zou moeten leiden. Daarbij werd maximaal naar houvast gezocht in bestaande wetgeving of reglementering. Zo werd bv. voor de beoordeling van de kostprijs van nieuwbouw en renovatie de VMSW-norm als minimum vooropgesteld, voor de beoordeling van energiezuinigheid de minimale E- en K-waarden die in de ontwerprichtlijnen van de VMSW worden gehanteerd, voor de aanpasbaarheid van de woning de definitie van aanpasbaarheid zoals die is gebruikt in het NFS2-besluit. De bespreking van deze indicatieve normering was aanleiding tot herwerking van een aantal indicatoren, o.a. − de financiële indicatoren werden nog verder bijgesteld; − sommige indicatoren werden geschrapt wegens bij nader inzicht onvoldoende bruikbaar; − sommige doelstellingen werden geschrapt omdat er onvoldoende houvast was in de wetgeving om te concretiseren wat dit inhoudt of omdat ze moeilijk te beoordelen waren; − nieuwe indicatoren werden ‘ontdekt’, zoals bv. het aantal aanpasbare woningen, de indicator voor ‘prijsbewust bouwen’. Voor indicatoren waarvoor geen duidelijke normstelling mogelijk was, werd een relatieve norm gebruikt, meestal dat de SHM zich niet mag bevinden in het onderste kwartiel van de verdeling van de gegevens over alle SHM’s. Een van de discussiepunten tijdens dit proces was of bij de beoordeling alle indicatoren even sterk zouden moeten doorwegen. Het kabinet wenste uit de volledige lijst van indicatoren een beperkt aantal indicatoren als erkenningscriteria te selecteren. De bedoeling was om deze erkenningscriteria in te schrijven in het ‘Erkenningsbesluit’. De onderzoekers verdedigden daarentegen een totaalbeoordeling, waarbij alle indicatoren in rekening zouden worden gebracht en in het ‘Erkenningsbesluit’ enkel de relatie zou worden gelegd met de totaalbeoordeling (voor de motivering: zie 7). Uiteindelijk besliste de technische werkgroep toch een beperkt aantal ‘erkenningscriteria’ te definiëren. Omdat het hier over een beleidsmatige aangelegenheid ging, was het voornamelijk het kabinet dat besliste welke criteria werden opgenomen als erkenningscriteria. We Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling

93

merken op dat in het uiteindelijk voorstel na de pilootvisitaties en evaluatie dit onderscheid tussen erkenningscriteria en andere criteria niet meer is behouden. Alle wijzigingen werden voor akkoord voorgelegd aan de Begeleidingsgroep. De Begeleidingsgroep vroeg nog een beperkt aantal bijkomende aanpassingen.

5.

Van prestatiemeting naar prestatiebeoordeling

Waar het oorspronkelijk de bedoeling was een vooral kwantitatief prestatiemeetsysteem te ontwikkelingen, werden tijdens de besprekingen met de werkgroep en de begeleidingsgroep de beperkingen hiervan meer en meer duidelijk. −

Veel meer dan een volledig autonome private organisatie is een SHM afhankelijk van de omgeving waarbinnen ze werkt. Om die reden zijn er weinig indicatoren voorhanden die de prestaties kunnen meten los van externe invloeden. Het is belangrijk deze externe factoren voldoende mee aan bod te brengen als men op basis van het meetsysteem de prestaties van de SHM wil beoordelen. In de databank kunnen omgevingsindicatoren mee worden opgenomen om achtergrondinformatie te bieden, maar deze gegevens zijn onvoldoende voor een goed eindoordeel. Bijkomende kwalitatieve informatie blijkt essentieel te zijn voor een goed inzicht in de prestaties van de SHM.

−

Voor een belangrijk deel van de doelstellingen zijn geen objectief meetbare indicatoren beschikbaar. Goed beschikbaar zijn indicatoren voor prestaties in termen van aantallen gerealiseerde woningen en kavels en financiële indicatoren. Voor doelstellingen die betrekking hebben op de samenwerking met andere actoren, initiatieven van huisvestingsondersteuning en bewonersparticipatie e.a. zijn er geen objectief meetbare gegevens. Voor andere doelstellingen vraagt een objectieve meting nog de ontwikkeling van een meetinstrument (bv. Kwaliteit van de woningen, klantentevredenheid). Een oordeel over de SHM baseren op enkel deze doelstellingen waarvoor meetbare indicatoren beschikbaar zijn, zou slechts een beperkt beeld geven van de van de SHM verwachte prestaties.

−

Het beoordelingskader is volledig gebaseerd op Vlaams beleid. Omdat de gemeenten in de Vlaamse Wooncode een rol hebben gekregen als regisseur van het lokale woonbeleid, is het belangrijk bij het beoordelen van de prestaties ook de rol en de mening van de lokale overheid mee aan bod te brengen.

−

Louter kwantitatieve gegevens laten te veel ruimte voor interpretatie en zelfs manipulatie om er zo nodig sancties (positief en/of negatief) aan te verbinden.

Een systeem van visitaties waarin kwantitatieve indicatoren worden gecombineerd met kwalitatieve elementen, zoals documentanalyses, vragenlijsten en gesprekken met betrokkenen kan aan deze bezwaren tegemoet komen. De onderzoekers werkten hiervoor een voorstel uit, dat het resultaat was van toepassing van gekende voorbeelden op de Vlaamse context. Het bevat elementen van het Nederlandse, Engelse en Brusselse systeem dat we beschreven in hoodstuk 3. In vergelijking met Nederland en Engeland is het een eenvoudiger model, dat minder tijd en minder administratie vraagt. Overgenomen uit het Engelse model is de sterke samenhang tussen het prestatiemeetsysteem en de strategische en operationele doelstellingen. Verschillend van het Nederlandse systeem is dat de doelstellingen ten aanzien waarvan de SHM wordt beoordeeld, dezelfde zijn voor alle SHM’s, waar de doelstellingen en de indicatoren in Nederland vooral op lokaal niveau worden bepaald. Op vraag van de Minister werd bovendien getracht het systeem zo eenvoudig mogelijk te houden met een zo beperkt mogelijke administratieve last. Om deze reden is bijvoorbeeld de doorgaans eerste stap in een visitatieproces (zelfevaluatie 94 

Hoofdstuk 5

door de te beoordelen organisatie) weggelaten. Het model dat er uiteindelijk uit resulteerde, is vergelijkbaar met dit zoals het in de ziekenhuissector wordt gebruikt. Er wordt op de administratie een kwantitatieve analyse opgesteld die toelaat om de ziekenhuizen te positioneren. Deze analyse is een input voor het visitatieproces, waardoor het ziekenhuis kans krijgt om te reageren. In hoofdstuk 6 wordt toegelicht hoe het model – na de aanpassingen die het gevolg zijn van de evaluatie van 5 pilootvisitaties – er uit ziet.

6.

Uitvoering van pilootvisitaties

Tijdens de eerste drie weken van december 2008 hadden pilootvisitaties bij 5 SHM’s plaats met als doel de methodiek te testen en voorstellen voor bijsturing te formuleren. Hierna volgt een kort verslag van het verloop van deze pilootvisitaties.

6.1

Selectie van de piloot-SHM’s

De selectie van de SHM’s voor een pilootvisitatie gebeurde a.d.h.v. de databank met gegevens die de onderzoekers hadden ontvangen van de VMSW. Daarbij werd gezocht naar 5 SHM’s die zoveel mogelijk van elkaar verschillen. Volgende criteria werden in rekening gebracht: − activiteit: 2 VB-SHM’s, 2 KV-SHM’s en 1 KVB-SHM; − geografische spreiding: − 1 SHM per provincie; − diversiteit in aard van gemeenten: grote steden, kleine steden, verstedelijkte gebieden, landelijke gemeenten; − schaal: − voor VB en KV werd telkens een eerder kleine en een eerder grote SHM gezocht (voor VB werd als indicator hiervoor het aantal verhuurde woningen in rekening gebracht, voor KV werd gekeken naar gerealiseerde nieuwbouw tijdens de laatste 5 jaar); − voor KVB werd een SHM van gemiddelde schaal geselecteerd; − diversiteit in scores op belangrijke indicatoren: bv. − hoge en lage werkings- en onderhoudskosten; − hoge en lage huurachterstal; − hoge en lage huurlasten; − groot en klein werkgebied; − kleine en sterke personeelsbezetting; − diversiteit in woningtypologie; − SHM’s die betrokken zijn in de werkgroep of begeleidingsgroep krijgen voorrang, omdat hun directeurs al vertrouwd zijn met de bedoeling van de visitaties en de achtergrond van dit pilootproject; een van de SHM’s stelde zich spontaan kandidaat om deel te nemen; op dit voorstel werd ingegaan. De vijf SHM’s die uiteindelijk werden gevisiteerd zijn de volgende: − De Mandelbeek (3210, VB); − Dijledal (2420, VB); − Volkshaard – Het Volk (4160, VB-KV); − Landwaarts (9760, KV); − Kleine Landeigendom Turnhout (9550, KV).

6.2

Samenstelling van de visitatiecommissie

Voor de samenstelling van de pilootvisitatiecommissie werd geopteerd voor een combinatie van onderzoekers, vertegenwoordigers van de sector, ambtenaren met Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling

95

relevante ervaring en het kabinet. De lijst van de visitatoren is opgenomen in bijlage 3. Niet alle personen namen deel aan alle gesprekken.

6.3

Voorbereiding van de visitatie

Voorafgaand aan de visitatie maakten de onderzoekers voor elke SHM: − een document waarin de gegevens uit de databank werden gepresenteerd, grafisch werden vergeleken met andere SHM’s en op basis hiervan een eerste beoordeling werd gegeven; − een beoordelingsschema waarin de resultaten voor de indicatoren uit de databank waren opgenomen en waarop de leden van de visitatiecommissie hun beoordeling konden neerschrijven; − een programma voor de visitatiegesprekken. Het Departement stond samen met de SHM in voor de praktische organisatie van de visitatiegesprekken en de uitnodiging van de te spreken actoren. De SHM zorgde tijdens de dag zelf voor lokalen, een broodmaaltijd tijdens de middag en andere praktische ondersteuning. De medewerkers van de SHM hielden zich tijdens de volledige duur van de visitatie beschikbaar voor gesprekken.

6.4

Programma van de visitatie

Voor de SHM’s met enkel koopactiviteiten vond de visitatie plaats op één dag. Voor SHM’s met huuractiviteiten en voor de gemengde SHM werd het programma gespreid over twee dagen. Het programma werd vooraf bezorgd aan de directeur van de SHM. Bij elke SHM vond een gesprek plaats met volgende personen: − de voorzitter van de SHM; − de directeur van de SHM; − het hoofd van de technische dienst; − het hoofd van de financiële dienst; − het hoofd van de sociale dienst; − de verantwoordelijke voor klantenonthaal; − vertegenwoordigers van de gemeenten van het werkgebied; − vertegenwoordigers van welzijnsorganisaties werkzaam in het gebied; − vertegenwoordigers van bewonersgroepen, opbouwwerk, buurtwerk. Om de tijdsinvestering beperkt te houden werden sommige gesprekken in groep gehouden. Soms vonden ook parallelle gesprekken plaats. Inhoudelijk verliepen de gesprekken volgens de leidraad die deel uit maakte van het ontwerp van draaiboek.

6.5

Beoordelingsproces

Het beoordelingsschema liet de visitatoren toe tijdens de gesprekken gestructureerd te noteren. Tijdens de pauzes tussen de gesprekken vergeleken de leden van de commissie hun beoordelingen en trachtten ze tot een gezamenlijk oordeel te komen. Wanneer werd vastgesteld dat er nog openblijvende vragen waren, werden deze meegenomen naar de volgende gesprekken. Na afloop van alle gesprekken werd ruim de tijd genomen om in onderling overleg tot een eindoordeel te komen.

6.6

Verslaggeving

De onderzoekers maakten na afloop van de beoordeling voor elke SHM een verslag waarin voor elke doelstelling een eindbeoordeling werd gegeven met bijhorende argumentatie. De directeur van de SHM kreeg de kans te reageren op 96 

Hoofdstuk 5

het ontwerp van verslag. Indien de visitatiecommissie daarmee akkoord kon gaan, werd het verslag aangepast. Het definitief verslag werd bezorgd aan de SHM. De verslagen bevatten volgende inhoud: − identificatie- en contactgegevens van de SHM; − een samenvattende tabel met een eindbeoordeling per prestatieveld; − een lijst met de erkenningscriteria waaraan de SHM voldoet en niet voldoet29; − beschrijving van de SHM en haar omgeving; − de resultaten voor de effect- en prestatie-indicatoren, de beoordeling voor de betreffende doelstelling en de motivering daarvoor; − aanbevelingen voor de SHM, voor het toezicht door de Vlaamse overheid op de SHM en voor het Vlaamse woonbeleid − bijlage 1: documenten die ter inzage lagen tijdens de visitatie − bijlage 2: overzicht van de gevoerde gesprekken De omvang van de verslagen bedroeg 20 tot 25 pagina’s.

6.7

Evaluatie van de pilootvisitaties

Aan de piloot-SHM’s werd een evaluatieformulier bezorgd om te peilen naar de algemene beoordeling van de gehanteerde methodiek en te vragen naar specifieke bemerkingen bij de samenstelling van de commissie, het programma, de gevolgde werkwijze, de gehanteerde doelstellingen en indicatoren en de gebruikte data. De onderzoekers verwerkten deze commentaren samen met hun eigen bevindingen en deze van de leden van de visitatiecommissie in een nota die tot doel had aanbevelingen te formuleren voor bijsturing van de methodiek. Na bespreking in de Begeleidingsgroep werd dit dan verwerkt in het definitieve voorstel voor prestatiebeoordeling, dat in hoofdstuk 6 wordt toegelicht.

7.

Van prestatiebeoordeling naar erkenning: behoefte aan nieuwe sturingsinstrumenten

In hoofdstuk 2 werd vastgesteld dat de Vlaamse sociale huisvesting nog sterk getuigt van een hiërarchische sturing. De werking van de sociale huisvesting is vergaand in regels vastgelegd en de sturing door de Vlaamse overheid gebeurt in hoofdzaak op regels en via controle op die regels. In lijn met de inzichten van het New Public Management en met wat werd vastgesteld voor andere systemen van sociale huisvesting stelden we voor te evolueren naar een toezicht op resultaten. Als er criteria worden geformuleerd waaraan SHM’s moeten voldoen om erkend te worden door de Vlaamse overheid, mag niet in de val worden getrapt op deze wijze nog bijkomende regels op te leggen, maar gebeurt dit best via een beoordeling van de prestaties. Om deze reden hebben we vanuit het onderzoek steeds verdedigd om in het Erkenningsbesluit geen specifieke criteria op te nemen maar enkel een link te leggen met de prestaties van de SHM op basis van de hier uitgewerkte prestatiebeoordeling. Dat het bovendien erg moeilijk bleek de prestaties van SHM’s te beoordelen op basis van strikte kwantitatieve normen is een bijkomende reden waarom we het niet wenselijk achten bepaalde kwantitatieve normen rechtstreeks op te nemen in het erkenningsbesluit. Wel vinden we het wenselijk naast de bestaande nieuwe sturingsinstrumenten in te voeren, waarvan de toepassing afhankelijk is van de behaalde prestaties en waarbij het intrekken van de erkenning van de SHM het ultieme instrument is dat pas wordt ingezet wanneer alle voorgaande instrumenten falen. Wanneer op

29 Merk op dat in het definitieve voorstel dit onderscheid tussen erkenningscriteria en andere criteria niet behouden werd. Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling

97

termijn dit sturingsinstrumentarium voldoende resultaten levert, zal dit leiden tot minder nood aan een gedetailleerde regelgeving. M.a.w. de procescontrole zou geleidelijk aan (en nooit volledig) kunnen vervangen worden door een outputcontrole. Het zou voor de SHM’s duidelijker zijn welke resultaten van hen verwacht worden, terwijl de wijze waarop ze deze resultaten kunnen bereiken meer aan hun autonomie zou worden overgelaten. Hierna volgt een voorstel voor een aangevuld instrumentarium voor sturing van SHM’s dat vertrekt van dit uitgangspunt. Dit voorstel is maximaal geënt op het bestaande instrumentarium, dat is beschreven in hoofdstuk 2, en dat dus ook het bestaande toezicht op de wettelijkheid bevat. De ambitie is te komen tot één geheel aan instrumenten, die naadloos op elkaar aansluiten.

7.1

Toezicht op prestaties versus toezicht op de wettelijkheid

Om erkend te worden en te blijven moeten SHM’s het toezicht aanvaarden, zoals geregeld door de Vlaamse Wooncode en de besluiten ter uitvoering daarvan. Met bovenstaand pleidooi voor een toezicht op prestaties en het voorstel voor invoering van een systeem van prestatiebeoordeling hebben we de noodzaak aan toezicht op de wettelijkheid niet ontkend. Beide kunnen naast elkaar bestaan, maar worden dan best geïntegreerd binnen één systeem om zo tot een eindoordeel over de SHM te komen en de noodzakelijke verbeteracties of maatregelen hier aan te kunnen koppelen30. Dit lijkt een logische manier van werken. De koppeling tussen visitatie, erkenning, en andere sancties (positief en negatief) is dan duidelijker. We zien trouwens dat deze werkwijze ook wordt gevolgd in andere Vlaamse beleidsdomeinen. Serieuze inbreuken op de wettigheid kunnen de erkenning van de SHM in gedrang brengen. Maar voor minder ernstige inbreuken kunnen andere minder zware instrumenten nuttig zijn. Zoals toegelicht in hoofdstuk 2 werden hiervoor al instrumenten in de VWC ingeschreven. Hoe kunnen toezicht op prestaties en op de wettelijkheid in elkaar passen? Het volgen van alle toepasselijke wetten en regels werd ondergebracht onder ‘Presatieveld 7: wettelijkheid en behoorlijk bestuur’, met als vereiste “Er zijn bij de SHM geen ernstige inbreuken op wettelijke en reglementaire verplichtingen vastgesteld”. De beoordeling hiervan wordt overgelaten aan het agentschap Inspectie RWO. Op deze wijze wordt de controle van de wettelijkheid geïntegreerd in de totaalbeoordeling, waarvoor het Departement de verantwoordelijkheid draagt.

7.2

Bepalingen in de Wooncode over ‘erkenning’

De Vlaamse Wooncode (artikel 40, §1) bevat reeds acht voorwaarden waaraan SHM’s moeten voldoen om erkend te worden (beschreven in hoofdstuk 2, 3.2.1.3 Erkenning). Het spreekt voor zich dat deze mee worden overgenomen of ernaar wordt verwezen in het Erkenningsbesluit. De prestatiebeoordeling concretiseert de derde voorwaarde, die stelt dat SHM’s de opdrachten uitvoeren die hen worden opgelegd namens de Vlaamse Wooncode en de uitvoeringsbesluiten daarvan of door elk ander besluit of decreet voor zover het betrekking heeft op aspecten van het sociaal woonbeleid.

7.3

Mogelijke maatregelen

Zowel de Minister als de SHM zelf kan aan de uitkomsten van de globale beoordeling van de SHM een aantal maatregelen koppelen. Een belangrijk principe is dat SHM’s die onvoldoende presteren eerst de gelegenheid krijgen om door

30 Met ‘integratie’ bedoelen we niet dat één en dezelfde instantie de verantwoordelijkheid voor de beoordeling moet dragen, hoewel dat natuurlijk zijn voordelen heeft. 98 

Hoofdstuk 5

middel van een verbeterplan hun prestaties te verbeteren. Slagen zij niet in verbetering op eigen kracht, dan kunnen ze verplicht worden van extern steun in te roepen (van de VMSW, of van andere SHM’s). Alleen bij zeer ernstige tekortkomingen zal de Vlaamse overheid direct ingrijpen. Ook SHM’s die niet in staat blijken om na bovenstaande maatregelen binnen redelijke termijn hun prestaties te verbeteren, worden geconfronteerd met strengere sancties van de Vlaamse overheid. De instrumenten die de Vlaamse overheid kan aanwenden, kunnen zowel positieve als negatieve instrumenten zijn. Ze variëren dus van zachte tot harde instrumenten. Alles zit binnen één continuüm, waarbij het intrekken van de erkenning de laatste stap is. De rol van de visitatiecommissie bestaat er in voor de betreffende SHM aanbevelingen te formuleren voor te nemen maatregelen. Het is vervolgens aan de Vlaamse overheid (i;c. de Minister) om hierin een beslissing te nemen. De opvolging moet gericht zijn op die elementen van de beoordeling waar de problemen zich voordoen. We zien volgende mogelijke instrumenten/maatregelen: 1° Het publiek bekend maken van de prestaties Het bekend maken van de resultaten van de beoordeling heeft impliciet een sturende kracht. Onvoldoende resultaten zullen in de meeste gevallen het management aanzetten tot verbetering en de aandeelhouders tot een grotere waakzaamheid. Omgekeerd zullen uitstekend presterende SHM’s zich beloond weten wanneer dit bekend wordt. Best practices kunnen verspreid worden via de VMSW. 2° De mate van autonomie Naarmate de prestaties beter zijn, kan de SHM minder gecontroleerd worden. SHM’s die ‘voldoende’ scoren op alle prestatievelden krijgen geen prestatiebeoordeling meer tijdens de volledige termijn van 4 jaar. SHM’s die onvoldoende scoren op één of meerdere prestatievelden worden sterker opgevolgd. Er kan ook een relatie zijn met de controle op de wettelijkheid. Zo is het logisch dat SHM’s met een goed werkende interne controle minder extern worden gecontroleerd op het volgen van regels en procedures. 3° Het opleggen van verbeterplannen SHM’s die onvoldoende scoren op één of meerdere prestatievelden kunnen worden opgelegd voor die velden verbeterplannen te maken. Dergelijke verbeterplannen kunnen op afzonderlijke operationele doelstellingen betrekking hebben. Zo kan de visitatiecommissie aan de Minister voorstellen dat een SHM zonder renovatieplanning binnen een welbepaalde termijn dergelijke planning voorlegt. Voor SHM’s met zwakke financiële resultaten kan de visitatiecommissie voorstellen dat de SHM samen met de VMSW een plan opmaakt om de situatie te verbeteren. 4° Het ontzeggen van de toegang tot leningfinanciering SHM’s waarvan de financiële toestand zorgwekkend is en die er niet in slagen binnen de door de visitatiecommissie bepaalde termijn een plan voor te leggen dat voldoende garanties biedt op verbetering, of die een afgesproken plan niet uitvoeren kunnen de toegang ontzegd worden tot de financiering van nieuwe projecten. In dit geval wordt het werkingsgebied van de SHM opengesteld voor SHM’s uit nabijgelegen regio’s die wel een positieve beoordeling kregen. 5° Het verruimen van het werkgebied van de SHM Proces dat leidde tot het voorstel van prestatiebeoordeling

99

Dit is het spiegelbeeld van voorgaande maatregel. Een goed presterende SHM krijgt de mogelijkheid haar werkgebied te verruimen. 6° Het opleggen van samenwerking met andere SHM’s Indien SHM’s die voor bepaalde prestatievelden onvoldoende scoren, er niet in slagen op eigen kracht tot betere resultaten te komen en indien de visitatiecommissie het mogelijk acht dat deze prestaties kunnen verbeteren door samen te werken met één van de omliggende SHM’s, kan de commissie voorstellen dergelijke samenwerking op te leggen. 7° Het opleggen van fusies Indien SHM’s voor meerdere prestatievelden onvoldoende scoren en indien reeds meerdere van bovenstaande maatregelen werden opgelegd zonder dat het beoogde resultaat werd bereikt, kan een fusie worden voorgesteld en opgelegd. 8° Het overnemen van het bestuur In dringende situaties, bijvoorbeeld bij zware inbreuken op de wettelijkheid, moet een indeplaatstreding mogelijk blijven. De geschiedenis wijst uit dat deze maatregel slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden wordt toegepast. Wanneer meerdere ‘zachte’ maatregelen worden ingevoerd (zoals hier voorgesteld), is de kans groot dat deze zware maatregel nog minder zal worden toegepast. 9° Het intrekken van de erkenning Het intrekken van de erkenning is de allerlaatste stap in deze hele reeks van maatregelen. Ze wordt enkel toegepast in uitzonderlijke omstandigheden (zware inbreuken op de wettelijkheid) en wanneer bovenstaande maatregelen niet tot resultaten hebben geleid.

100 

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 6. Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s Hierna volgt een toelichting bij het voorstel voor prestatiebeoordeling dat resulteerde uit het hierboven beschreven proces. Het komt overeen met de inhoud van het ‘Draaiboek prestatiebeoordeling SHM’s’ op datum van 31 maart 2009. Dit betekent dat rekening is gehouden met de evaluatie van de pilootvisitaties en met de bemerkingen van de Begeleidingsgroep tijdens haar laatste samenkomst op 27 maart 2009.

1. 1.1

Opzet van de prestatiebeoordeling Doelstelling en prestatiebeoordeling

uitgangspunten

van

de

De prestatiebeoordeling heeft tot doel: − de Minister verantwoordelijk voor het beleidsveld wonen inzicht te verschaffen in de prestaties van de sociale huisvestingsmaatschappijen met het oog op erkenning; − een instrument van zelfreflectie en zelfsturing te zijn voor de SHM’s; − de Vlaamse overheid beleidsinformatie te verschaffen; − transparante en eenduidige informatie te verschaffen over de werking van SHM’s aan burgers en geïnteresseerde woonactoren; met als uiteindelijk doel de toegang van de Vlaamse burgers tot een betaalbare en kwaliteitsvolle huisvesting met maximale woonzekerheid te verbeteren. De prestatiebeoordeling beoogt een zo objectief mogelijk beeld te presenteren van de werking van de SHM. Daartoe wordt enerzijds gebruikt gemaakt van zoveel mogelijk objectieve en over de SHM’s vergelijkbare gegevens. Anderzijds biedt de methode ruimte voor interpretatie van die gegevens tegen de achtergrond van de historiek van de SHM en van de lokale context. Het visitatiegesprek is een gesprek dat vertrekt van gelijkwaardigheid tussen de SHM en de commissie. De SHM staat open voor de vragen en opmerkingen van de visitatiecommissie. De visitatiecommissie respecteert de deskundigheid van de SHM en getuigt van bereidheid om te leren uit de ervaring van de SHM. De verantwoordelijkheid voor de organisatie en de administratieve ondersteuning van de prestatiebeoordeling ligt bij de visitatiecommissie. De indicatieve doorlooptijd van een visitatie bedraagt 3 maanden. De stappen te doorlopen tijdens deze periode zijn de volgende: − start: praktische voorbereiding van de visitatie; − na max. 1 maand: visitatie; − max. 1 maand daarna: bespreking van de prestatiebeoordeling met de Raad van Bestuur van de SHM; − max. 1 maand daarna: reactie van de SHM op de prestatiebeoordeling en verzending van het visitatierapport aan de Minister.

1.2

Samenstelling van de visitatiecommisie

De prestatiebeoordeling wordt onafhankelijke visitatoren.

uitgevoerd

door

een

team

van

volledig

101

De visitatiecommissie bestaat uit drie personen die gezamenlijk over de volgende deskundigheid beschikken: − kennis van de vastgoedsector; − kennis van financiën, bedrijfskunde en bestuurskunde; − kennis van de organisatie en financiering van de sociale huisvesting; − kennis van sociale aspecten van het wonen, met name leefbaarheid, woonzekerheid, integratie en gelijke kansen van bewoners. De visitatiecommissie kan zich laten bijstaan door een secretaris voor de praktische organisatie en verslaggeving. De secretaris is niet stemgerechtigd. Eén van de onafhankelijke leden wordt door het Departement aangeduid als voorzitter. Voordat de onafhankelijke deskundigen deelnemen aan hun eerste visitatie krijgen zij een opleiding waarin het volgende aan bod komt: − organisatie en financiering van de sociale huisvesting − toelichting bij het opzet van prestatiebeoordeling, de doelstellingen en indicatoren.

1.3

De tool voor uitwisseling van gegevens

Het Departement staat in voor de ontwikkeling van een tool voor uitwisseling van de gegevens tussen SHM’s, Departement, Agentschappen en de visitatiecommissie, verder genoemd ‘databank’. De SHM’s laden een aantal van de gegevens rechtstreeks op in de databank. De SHM’s zijn verantwoordelijk voor de juistheid van deze gegevens. Ze worden geacht de gegevens over hun SHM in de databank te controleren en het Departement te verwittigen indien volgens hen de gegevens niet juist zijn. Wanneer de SHM op de hoogte wordt gesteld van een geplande visitatie, voegt ze alle bijkomende documenten die relevant zijn voor het beoordelen van haar prestaties in digitale vorm toe aan de databank. Het betreft minimaal volgende documenten: − het laatste jaarverslag; − de laatste jaarrekening; − het bijhorende verslag van de bedrijfsrevisor; − een link naar het adres van de website van de SHM; − een schriftelijk document over de interne controle (als dit er is); − een schriftelijke procedure huurachterstal (als die er is); − de financiële meerjarenplanning; − de onderhoud- en renovatieplanning; − de laatste twee nummers van de huurderskrant (als die er is); − de laatste tien brieven aan huurders/kopers. Het agentschap Inspectie RWO levert aan het Departement onder meer de volgende gegevens om op te nemen in de databank: − geconstateerde inbreuken van de SHM op de wettelijke en reglementaire verplichtingen met een classificatie van de ernst van deze inbreuken; − geconstateerde inbreuken van de SHM op principes van behoorlijk bestuur; − het klachtenrapport van de SHM voor de Vlaamse Ombudsdienst; − verslagen van de Vlaamse Wooninspectie over eventuele inbreuken door SHM’s op de minimaal vereiste kwaliteit van woningen. Het agentschap Wonen Vlaanderen levert aan het Departement onder meer de volgende gegevens om op te nemen in de databank: − een lijst van de woningen van de SHM die zijn opgenomen op de ‘Inventaris van de ongeschikt en onbewoonbaar verklaarde woningen’; − een adressenbestand met gegevens over de lokale woonactoren.

102 

Hoofdstuk 6

De Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen (VMSW) levert aan het Departement onder meer de volgende gegevens om op te nemen in de databank: − een antwoord op de vraag of de SHM alle financiële middelen die niet noodzakelijk zijn voor de dagelijkse werking laten beheren door de VMSW; − andere door het Departement noodzakelijk geachte gegevens. De databank genereert automatisch een digitale output waarin de gegevens van de SHM als volgt worden gepresenteerd: − de resultaten voor elk van de effect-, prestatie- en omgevingsindicatoren in cijfers; − een grafische voorstelling van de resultaten: − grafieken die de scores van alle SHM’s rangschikken van laag naar hoog met aanduiding van de positie van de betrokken SHM op deze verdeling en met aanduiding van de vereisten; − voor de indicatoren waarvoor tijdreeksen beschikbaar zijn: een grafiek met de evolutie; − de bijkomende documenten waarnaar hierboven is verwezen. De visitatiecommissie krijgt rechtstreeks toegang tot deze digitale output uit de databank. De resultaten van de SHM voor elk van de te beoordelen indicatoren worden opgenomen in een beoordelingsschema, dat toelaat tijdens de visitatie per SD en OD te noteren. De visitatiecommissie krijgt rechtstreeks toegang tot een af te drukken versie van het beoordelingsschema.

1.4

Praktische organisatie visitatie

Minimum twee maanden voor de visitatie bezorgt de voorzitter van de visitatiecommissie aan de directeur van de SHM een voorstel van datum, een lijst van te spreken personen en een lijst van te bezorgen documenten. In overleg tussen de voorzitter en de SHM wordt een definitieve datum voor de visitatie vastgelegd. De SHM kan mits motivatie bijkomende woonactoren en vertegenwoordigers van bewonersgroepen voorstellen om te spreken tijdens de visitatie. De lokale woonactoren en vertegenwoordigers van bewonersgroepen worden uitgenodigd door de voorzitter van de visitatiecommissie. De directeur van de SHM vraagt alle medewerkers van de SHM zich tijdens de dag(en) van de visitatie beschikbaar te houden voor gesprekken met de visitatiecommissie. Ter voorbereiding van de gesprekken bestudeert de visitatiecommissie de output uit de databank voor de SHM.

1.5

Programma visitatie

Voor huisvestingsmaatschappijen met enkel koopactiviteiten vindt de visitatie plaats op één dag. Voor huisvestingsmaatschappijen met huuractiviteiten wordt de visitatie gespreid over twee dagen. Het programma wordt minimum twee weken vooraf bezorgd aan de directeur van de SHM. De visitatiecommissie voert minimaal een gesprek met volgende betrokkenen: − de voorzitter van de SHM; − de directeur van de SHM; − het hoofd van de technische dienst van de SHM; − het hoofd van de financiële dienst van de SHM; − het hoofd van de sociale dienst van de SHM; − de verantwoordelijke voor klantenonthaal; Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

103

− − −

één of meerdere vertegenwoordigers van de gemeenten van het werkgebied; één of meerdere vertegenwoordigers van welzijnsorganisaties die actief zijn in het werkgebied (OCMW, opbouwwerk, CAW, …); één of meerdere vertegenwoordigers van bewonersgroepen, opbouwwerk, buurtwerk.

Om de tijdsinvestering beperkt te houden kan een aantal van deze gesprekken in groep gebeuren. Er worden geen parallelle gesprekken gevoerd. Alle leden van de visitatiecommissie zijn dus aanwezig bij alle gesprekken. Bij de gesprekken met de diensthoofden en andere medewerkers is de directeur niet aanwezig. De directeur houdt zich wel ter beschikking om zonodig te antwoorden op bijkomende vragen. Het programma wordt opgemaakt naar het model dat in bijlage 3 is opgenomen. De voorzitter van de visitatiecommissie bepaalt het definitieve programma rekening houdend met de specifieke kenmerken van de SHM en de lokale context. De voorzitter beslist ook welke vertegenwoordigers van de gemeenten en andere organisaties worden uitgenodigd voor deelname aan de gesprekken. De voorzitter kan hiervoor gebruik maken van een databank met namen van contactpersonen die is aangelegd door het Departement RWO. De voorzitter van de visitatiecommissie is verantwoordelijk voor het respecteren van de timing. Het model bevat ook een indicatieve aanduiding van de tijd besteed per onderdeel van de prestatiebeoordeling. Rekening houdend met de specifieke situatie van de SHM kan de voorzitter deze tijdsindeling wijzigen31. De ‘Inhoudelijke leidraad voor de visitaties’ die hierna volgt onder ‘2’ is een hulpmiddel voor de visitatiecommissie. De voorzitter bewaakt dat deze leidraad wordt gevolgd en dat de gesprekken op basis van zo objectief mogelijke informatie verlopen.

1.6

Beoordeling

De prestaties van de SHM worden beoordeeld volgens 7 prestatievelden: 1. beschikbaarheid van woningen; 2. kwaliteit van de woningen en woonomgeving; 3. betaalbaarheid; 4. sociaal beleid; 5. interne werking en financiële leefbaarheid; 6. klantvriendelijkheid; 7. wettelijkheid en behoorlijk bestuur. Voor de eerste drie prestatievelden zijn er strategische doelstellingen en operationele doelstellingen. Voor de overige prestatievelden zijn er alleen operationele doelstellingen. De strategische doelstellingen komen rechtstreeks uit de Vlaamse Wooncode. De SHM’s worden mee ingeschakeld om deze doelstellingen te bereiken. De mate waarin resultaten op de strategische doelstellingen worden bereikt, wordt gemeten a.d.h.v. effectindicatoren. Deze effectindicatoren brengen mee in beeld welke bijdrage de SHM’s leveren tot het realiseren van de centrale doelstellingen van het woonbeleid. Bovendien verschaffen ze essentiële beleidsinformatie. De mate waarin effecten worden bereikt, zijn echter niet enkel het resultaat van de inspanningen van de SHM. Daarom worden de effectindicatoren niet mee in rekening gebracht bij de beoordeling van de prestaties van de SHM. De SHM wordt enkel beoordeeld op prestaties en niet op effecten.

31 Bv. voor een SHM die werkt in een grote stad kan relatief meer tijd worden uitgetrokken voor het onderdeel leefbaarheid; voor een SHM die tijdens vorige visitatie zwak scoorde op financiële planning kan meer tijd worden uitgetrokken voor dit onderdeel. 104 

Hoofdstuk 6

De operationele doelstellingen maken concreet hoe de strategische doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Ze zijn veel meer dan de strategische doelstellingen geformuleerd in termen van prestaties van de SHM’s. We spreken hier van ‘prestatie-indicatoren’. De volgende beoordelingen voor operationele doelstellingen zijn mogelijk: − ‘uitstekend’: de SHM levert uitzonderlijke prestaties met een voorbeeldfunctie voor andere SHM’s; − ‘goed’: de SHM levert prestaties die voldoen aan de vereisten; − ‘voor verbetering vatbaar’: de prestaties van de SHM voldoen niet aan de vereisten; − ‘onvoldoende’: de prestaties van de SHM voldoen niet aan de vereisten; de SHM werd op basis van een prestatiebeoordeling aangezet tot verbetering, maar deze verbetering is niet gerealiseerd tijdens de vooropgestelde periode. De visitatiecommissie maakt bij haar beoordeling maximaal gebruik van ‘indicatoren’. Dit zijn cijfergegevens die beschikbaar zijn voor alle SHM’s op basis van een zo uniform mogelijke registratie en die zijn opgeslagen in een databank die toelaat de SHM te positioneren binnen de sector. Tijdens de visitatie wordt de positie van de SHM besproken en wordt gezocht naar verklaringen voor deze positie. Voor elke operationele doelstelling zijn een of meerdere ‘vereisten’ geformuleerd. Dit zijn voorwaarden waaraan de SHM moet voldoen om de beoordeling ‘goed’ te krijgen. Afhankelijk van de informatie die voor de SHM’s beschikbaar is, kunnen de vereisten volgende vormen aannemen: − een absolute norm opgelegd aan de indicator (bv. liquiditeitsratio groter dan 1); − een relatieve norm opgelegd aan de indicator (bv. de SHM dient zich te bevinden in kwartiel 2, 3 of 4 van de verdeling over alle SHM’s); − een omschrijving in kwalitatieve termen. Voor doelstellingen waarvoor de ‘vereiste’ enkel is omschreven in kwalitatieve termen, wordt de visitatiecommissie gevraagd een oordeel te vormen op basis van de vooraf bezorgde documenten en van de informatie verstrekt tijdens de visitatie. Voor de operationele doelstellingen waarvoor meerdere vereisten zijn opgelegd, moet de SHM voldoen aan alle vereisten om voor deze doelstelling de beoordeling ‘goed’ te krijgen. De ‘Inhoudelijke leidraad voor de visitatie’ beoogt een inhoudelijke ondersteuning te bieden voor het gesprek. Bij de strategische doelstellingen zijn de effectindicatoren opgenomen en vervolgens vragen die aan bod kunnen komen tijdens de visitatie. Bij de operationele doelstellingen is aangegeven welke prestatie-indicatoren van toepassing zijn en welke vereisten worden opgelegd. De ‘Toelichtingen’ (cursief en in een kader) bevatten een toelichting bij de gehanteerde indicator en bij de vereisten. Telkens is ook aangegeven of de indicator betrekking heeft op SHM’s die huuractiviteiten uitvoeren dan wel op SHM’s die koopactiviteiten uitvoeren. Een SHM met beide soorten activiteiten wordt beoordeeld voor alle indicatoren. Bij de beoordeling houdt de visitatiecommissie rekening met de kenmerken van de SHM, haar patrimonium en de context waarbinnen de SHM functioneert. Dit kan tot gevolg hebben dat de beoordeling van de visitatiecommissie voor de betreffende doelstelling afwijkt van de beoordeling die zou worden toegekend louter op basis van de indicator en het beoordelingsschema. Dergelijke afwijkende score zal de visitatiecommissie steeds argumenteren met verwijzing naar de specifieke kenmerken van de SHM, haar woningbezit en de context waarbinnen ze functioneert. Per prestatieveld formuleert de visitatiecommissie een eindoordeel. Dit eindoordeel komt overeen met de laagste score die is toegekend voor één van de operationele doelstellingen die tot dit prestatieveld behoren. Indien bijvoorbeeld Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

105

voor het eerste prestatieveld de beoordeling voor alle operationele doelstellingen ‘goed’ is en voor één operationele doelstelling ‘voor verbetering vatbaar’, dan is het eindoordeel voor dit prestatieveld ‘voor verbetering vatbaar’. Voor deze wijze van rapportering is gekozen omdat ze duidelijk maakt voor welke doelstellingen de SHM voldoet of niet voldoet aan de verwachtingen. De vertegenwoordigers van de VVH in de Begeleidingsgroep gingen hier niet mee akkoord en stelden als alternatief voor om per prestatieveld een gemiddelde score te berekenen. De samenvattende tabel vooraan in het visitatierapport (zie bijlage 3) verduidelijkt hoe het eindoordeel is tot stand gekomen. We benadrukken dat het wenselijk is in de communicatie over de beoordeling van de SHM steeds deze samenvattende tabel in zijn geheel over te nemen en niet enkel de scores per prestatieveld. Als gevolg van de wijze waarop de totaalscore per prestatieveld tot stand komt, riskeert dit laatste immers een te negatief beeld opleveren. De visitatiecommissie streeft naar consensus over haar beoordeling. Indien dit onverhoopt niet mogelijk is, baseert de commissie zich op het meerderheidsstandpunt en vermeldt ze in haar verslag ook de opvattingen van de overige commissieleden. Indien de visitatiecommissie naar haar mening over onvoldoende gegevens beschikt om tot een beoordeling te komen, dan kan de commissie zich hiervan onthouden, mits zij dit uitdrukkelijk vermeldt in het visitatierapport.

1.7

Visitatierapport

De visitatiecommissie legt haar beoordeling vast in een visitatierapport van maximaal 20 pagina’s. Een model voor het visitatierapport is opgenomen in bijlage. Dit visitatierapport bevat: − een inleiding met een korte toelichting bij de bedoeling van de prestatiebeoordeling; − een samenvattende tabel met de beoordeling per operationele doelstelling en een eindoordeel per prestatieveld; − een beknopte beschrijving van de SHM, haar historiek en de omgeving waarin ze werkt; − per prestatieveld: − voor elk van de operationele doelstellingen de beoordeling met een motivatie voor die beoordeling, verwijzend naar de indicatoren en naar de informatie uit de gesprekken; − voor de strategische doelstellingen een beoordeling van de bereikte effecten, verwijzend naar de indicatoren en de informatie uit de gesprekken; − aanbevelingen voor de SHM; − een advies aan de Minister verantwoordelijk voor het beleidsdomein wonen wat betreft de te nemen maatregelen t.a.v. de SHM en de termijnen waarbinnen verbetering moet zijn gerealiseerd; − aanbevelingen voor het Vlaamse woonbeleid. Voor de verslaggeving maakt de visitatiecommissie reeds tijdens de visitatie maximaal gebruik van een standaardlayout die gebaseerd is op het beoordelingsschema. Tijdens de tussentijdse evaluaties en bij de eindevaluatie overloopt de visitatiecommissie alle operationele doelstellingen die aan bod kwamen tijdens de daaraan voorafgaande gesprekken en formuleert een voorstel voor (tussentijds) oordeel met inbegrip van de motieven voor het toekennen van het oordeel. De leden van de visitatiecommissie noteren de vragen waartoe dit tussentijds oordeel nog aanleiding geeft en nemen deze vragen mee naar de volgende gespreksronde. Dezelfde werkwijze wordt herhaald bij de eindevaluatie. Indien tijdens deze eindevaluatie nog vragen open blijven, kunnen deze nog aan bod komen tijdens een afrondend gesprek met de directeur.

106 

Hoofdstuk 6

Na de visitatie verwerkt de voorzitter alles in een ontwerp van eindverslag. De voorzitter bezorgt dit ontwerp aan de leden van de visitatiecommissie. Na akkoord van de leden van de commissie bezorgt de voorzitter dit ontwerp van visitatierapport aan de SHM. Dit is maximaal een week nadat de visitatie heeft plaats gevonden. De SHM krijgt een week tijd om te reageren op dit ontwerp. Binnen de maand na de visitatie licht de visitatiecommissie de prestatiebeoordeling toe tijdens een bijeenkomst met de Raad van Bestuur. Naar aanleiding van dit gesprek past de visitatiecommissie haar rapport aan op punten waar zij dit nodig acht. Binnen de twee weken na de bespreking met de Raad van Bestuur verzendt de voorzitter het definitieve visitatierapport aan de SHM en aan het Departement. Binnen de vier weken na de bespreking met de Raad van Bestuur kan de SHM aan de voorzitter en aan het Departement een reactie verzenden op de prestatiebeoordeling waarin zij aangeeft wat zij gaat doen met de bevindingen en de eventueel vastgestelde verbeterpunten. Het Departement RWO formuleert op basis van het eindrapport van de visitatiecommissie en van de reactie van de SHM een advies aan de verantwoordelijke minister met betrekking tot de te nemen maatregelen. De Minister beslist welke maatregelen hij zal verbinden aan de vastgestelde prestaties en brengt het Departement, de visitatiecommissie en de SHM hiervan op gepaste wijze op de hoogte. Het visitatierapport en de reactie van de SHM daarop worden publiek gemaakt. Na afloop van de termijn waarbinnen de Minister verbetering verwacht gaat het Departement na of de gevraagde verbetering is gerealiseerd. Het Departement kan hierbij advies vragen van de voorzitter van de visitatiecommissie, die ook alle leden kan raadplegen. Is de gevraagde verbetering gerealiseerd, dan wordt op dat ogenblik de beoordeling gewijzigd naar ‘goed’. De gewijzigde beoordeling wordt publiek gemaakt.

2.

Inhoudelijke leidraad voor de visitaties

Hieronder wordt per prestatieveld aangegeven welke strategische doelstellingen (SD) en operationele doelstellingen (OD) hiertoe behoren. Per doelstelling wordt eerst aangegeven welke indicatoren hiervoor relevant zijn. De indicatoren die tussen (…) staan, zijn niet onmiddellijk beschikbaar, maar kunnen op relatief korte termijn wel beschikbaar komen. Vervolgens worden voor de SD’s richtvragen geformuleerd die het startpunt kunnen vormen voor het visitatiegesprek. Voor de OD’s gaat de visiatiecommissie na of voldaan is aan de vereisten. In de ‘Toelichtingen’ wordt een nadere toelichting gegeven bij de indicatoren, de vereisten en de vragen voor de visitatiecommissie.

PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN SD1: De SHM draagt bij tot de beschikbaarheid van woningen, in het bijzonder voor de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden Effectindicatoren voor SHM met huuractiviteiten: − Dekkingsgraad huurwoningen; − Gemiddeld equivalent netto-belastbaar inkomen van de huurders; − Aandeel van de huishoudens met gezinshoofd van 65 jaar of ouder; − Aandeel van de huishoudens met gezinshoofd van niet-Belgische nationaliteit; − Aandeel van de huurders die alleenstaand zijn. Effectindicatoren voor SHM met koopactiviteiten: − Dekkingsgraad koopwoningen;

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

107

− −

Gemiddeld equivalent netto-belastbaar inkomen van de kopers; Gemiddeld equivalent netto-belastbaar inkomen van de ontleners.

Vragen − Hoe verklaart u de dekkingsgraad in het werkgebied van de SHM? In welke mate is deze het gevolg van de inspanningen van de SHM? − Hoe verklaart u de inkomenspositie van de huurders/kopers/ontleners van de SHM? In welke mate is deze het gevolg van de inspanningen van de SHM? − Hoe beoordeelt u meer algemeen de beschikbaarheid van woningen voor de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden in het werkgebied?

Toelichting SD 1 1. Dekkingsgraad De beschikbaarheid van woningen moet steeds worden gerelateerd aan de behoefte. Dit wordt best bekeken op gemeentelijk niveau. Er bestaan voor gemeenten echter geen behoeftenramingen. Wel beschikbaar is een cijfer dat voor elke gemeente een raming geeft van het aantal huishoudens dat op basis van de inkomensgrenzen in aanmerking zou komen voor een sociale huurwoning of –koopwoning (Smets & Vandekerckhove, 2007). Dit cijfer is gebaseerd op de Woonsurvey, die werd uitgevoerd in 2005. Voor de sociale huur kan het aantal sociale huurwoningen in de gemeenten van het werkgebied gerelateerd worden aan de aldus geraamde ‘behoeften’ in het werkgebied. We noemen dit de ‘dekkingsgraad’ van de sociale huisvesting. Het is duidelijk dat de SHM in kwestie slechts beperkt invloed heeft op deze indicator. Het betreft daarom een effectindicator, die moet geïnterpreteerd worden in samenhang met meerdere omgevingsindicatoren. Het is ook duidelijk dat het hier een indicator betreft die slechts in beperkte mate de recente inspanningen van de SHM weergeeft. Het resultaat is vooral afhankelijk van de inspanningen in het verleden, van de SHM in kwestie, maar ook van de andere actoren. Voor het meten van de recente inspanningen van de SHM is een indicator opgenomen onder OD 1.1. Voor de sociale koopactiviteit ligt een vergelijkbare indicator minder voor de hand. In de eerste plaats is het aantal huishoudens dat voldoet aan de wettelijke voorwaarden een pak hoger dan voor de sociale huur en zullen nieuwe projecten steeds slechts marginaal bijdragen tot een behoefte die op deze wijze wordt gemeten. De dekkingsgraad zal hier dus steeds zeer laag zijn, wat de relevantie van de indicator in vraag stelt. Los daarvan moet men beslissen hoe ver men teruggaat in het verleden om het aanbod aan sociale koopwoningen te tellen. Een mogelijk referentiepunt is 20 jaar, dit is de periode waarin het wederinkooprecht van kracht is. Er zijn echter maar gegevens sedert 1993. Een op korte termijn ook niet op te lossen tekortkoming is dat de sociale koopwoningen aangeboden door intercommunales voorlopig niet zijn geïnventariseerd. De voorlopige definitie waar we mee werken is het aantal koopwoningen gerealiseerd sedert 1993 t.o.v. de theoretische doelgroep van de sociale koop. De dekkingsgraad wordt uitgezet in een frequentieverdeling, waarop de positie van de SHM wordt aangeduid. Het gesprek vertrekt van deze verdeling. 2. Doelgroepbereik Welke doelgroep bereikt de SHM? Hiervoor wordt gekeken naar vier indicatoren: het inkomen, het aandeel ouderen, het aandeel allochtonen, het aandeel alleenstaanden.

108 

Hoofdstuk 6

Om bij de beoordeling van het inkomen rekening te kunnen houden met de gezinslast is het inkomen gestandaardiseerd of ‘equivalent’ gemaakt. Hierbij wordt het belastbaar inkomen gedeeld door een factor die corrigeert voor de gezinsomvang en leeftijd van de gezinsleden. Immers, een belastbaar inkomen van bv. 2.000 euro per maand heeft een andere betekenis voor alleenstaande dan voor bv. een gezin met kinderen. Hier werd gebruik gemaakt van de OESO-equivalentieschaal, één van de meest gebruikte equivalentieschalen. Het hoofd van een huishouden krijgt hier een gewicht gelijk aan een. Elk ander volwassen gezinslid vanaf 15 jaar een gewicht gelijk aan 0,5 en elk kind onder de 15 jaar 0,3. Voor een koppel met twee kinderen onder de 15 jaar is dus de factor waardoor het netto-belastbaar inkomen wordt gedeeld 1 + 0,5 + 0,3 + 0,3 = 2,1. Het equivalent inkomen voor een huishouden met meer dan een gezinslid bedraagt dus altijd meer dan het inkomen per hoofd van het gezin. Het equivalent belastbaar inkomen wordt uitgezet in een frequentieverdeling, waarop de positie van de SHM wordt aangeduid. Het gesprek vertrekt van deze verdeling. Hetzelfde gebeurt met de andere effectindicatoren. Bij de interpretatie van deze indicator wordt in belangrijke mate rekening gehouden met de omgeving waarbinnen de SHM werkt. Zo zijn in een stedelijke omgeving de inkomens doorgaans lager, zijn er meer ouderen, meer allochtonen en meer alleenstaanden. De omgevingsindicatoren bieden daar een inzicht in.

OD1.1: De SHM realiseert nieuwe sociale huurwoningen Prestatie-indicatoren SHM met huuractiviteiten: Jaarlijks aantal gerealiseerde huurwoningen (gemiddeld over periode van de laatste 5 jaar) − Idem in % van totaal woningpatrimonium; − Aantal bij de VMSW aangemelde nieuwe huurwoningen in % van totaal woningpatrimonium; − Aantal geplande nieuwe huurwoningen in % van totaal woningpatrimonium; − (Aantal gerealiseerde huurwoningen in jaar X/aantal huurwoningen op UP in jaar X). Vereisten voor SHM met huuractiviteiten: Het jaarlijks aantal gerealiseerde huurwoningen in % van het totale huurpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Het ‘aangemelde aantal nieuwe huurwoningen’ in % van het totaal woningpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Het ‘geplande aantal nieuwe huurwoningen’ in % van het totaal woningpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − (Het aantal gerealiseerde huurwoningen/aantal huurwoningen op UP bedraagt minimaal 100% en dit voor alle jaren sedert de laatste visitatie)

Toelichting OD 1.1 1. Uitvoering van het UP (Uitvoeringsprogramma) In het verleden gebeurde het opnemen van investeringsprojecten in sociale huur- en koopwoningen niet planmatig. Bij SBR werden dossiers projectmatig goedgekeurd door de Vlaamse administratie. Voor het ‘Investeringsprogramma’, dat verliep via de VHM/VMSW, gebeurde de planning op basis van jaarprogramma’s, maar was vooral

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

109

de stand van zaken van het dossier bepalend om te worden opgenomen in het programma. Met uitzondering van de toepassing van enkele verdeelsleutels was er geen sprake van afstemming van de programma’s op de noden. Dit is wel de bedoeling vanaf 2009. Om de vijf jaar zal het Departement RWO een ‘beleidsmatig investeringsprogramma’ (IP) opmaken dat een verdeling bevat tot op niveau van de gemeenten. De verdeling van de middelen zal mee zijn gebaseerd op het decreet ‘Grond- en Pandenbeleid’, waarin principes verankerd zijn voor verdeling van de middelen over de gemeenten. De VMSW zal fungeren als aanmeldpunt voor alle initiatiefnemers en op basis van de voorstellen een voorlopige lijst opstellen. Vervolgens worden de voorstellen afgetoetst aan de bevindingen van het lokaal woonoverleg en aan de criteria en prioriteiten zoals opgenomen in het IP en wordt een ontwerp van ‘uitvoeringsprogramma’ (UP) opgesteld. In een volgende fase wordt dan de betrokkenheid van de sociale woonorganisaties, de gemeenten en de privé-sector georganiseerd. Hiertoe wordt een beoordelingscommissie gevraagd een advies te verlenen bij het ontwerp van uitvoeringsprogramma, waarna de VMSW een aangepast ontwerp van UP opmaakt dat ter goedkeuring aan de minister zal worden voorgelegd. De ‘UP’s’ zullen worden vastgelegd in ‘realiseringsovereenkomsten’. Van zodra deze nieuwe werkwijze operationeel is, zal het UP dus het ijkpunt worden om te beoordelen of de SHM voldoende woningen en voldoende kavels realiseert. Omwille van het cruciale belang hiervan, wordt de uitvoering van het UP mee opgenomen in de vereisten. Tot het moment dat gegevens over de uitvoering van het UP beschikbaar komen vergelijkt de commissie de prestaties van de SHM op vlak van nieuwbouw van huur- en koopwoningen met de prestaties van andere SHM’s. Deze bijkomende indicatoren kunnen later ook nog gebruikt worden in aanvulling op de informatie betreffende het UP. 2. Sociale huurwoningen realiseren Over de realisaties van nieuwe woningen zijn heel wat cijfergegevens beschikbaar. Om de cijfers te kunnen vergelijken tussen SHM’s worden ze gerelateerd aan de schaal van de SHM. Als indicator op basis waarvan de prestaties kunnen vergeleken worden, is voor de huuractiviteiten opgenomen het jaarlijks aantal gerealiseerde huurwoningen over een periode van 5 jaar in % van het woningpatrimonium. Voor de beoordeling wordt daarbij gekeken naar het kwartiel waarin de betreffende SHM zich bevindt. In afwachting van een betere indicator (de prestatie t.o.v. het UP) is als vereiste opgelegd dat de SHM zich niet in het laagste kwartiel mag bevinden. Bij de interpretatie wordt rekening gehouden met de omgevingsfactoren, die in belangrijke mate mee kunnen verklaren waarom de SHM goede of minder goede prestaties kan voorleggen. Ook het geplande aantal sociale huurwoningen, uitgedrukt in % van het patrimonium, is een maatstaf die op dezelfde manier wordt beoordeeld. Voor de toekomstige realisaties wordt gekeken naar twee indicatoren: het aantal nieuwe huurwoningen die bij de VMSW zijn ‘aangemeld’ (de VMSW vraagt SHM’s alle toekomstige projecten aan te melden, ongeacht de financieringsbron) het aantal nieuwe woningen die door de VMSW zijn opgenomen op het ‘uitvoeringsprogramma’ (= aantal ‘geplande nieuwe huurwoningen)

OD 1.2: De SHM realiseert nieuwe sociale koopwoningen Prestatie-indicatoren voor SHM met koopactiviteiten: 110 

Hoofdstuk 6

− − − − − −

Jaarlijks aantal gerealiseerde koopwoningen (gemiddeld over periode van de laatste 5 jaar) Aantal ‘aangemelde’ nieuwe koopwoningen Aantal ‘geplande’ nieuwe koopwoningen Gemiddeld leenvolume in de afgelopen 5 jaar Aantal verstrekte sociale leningen totaal en naar aard van de beleende activiteit (nieuwbouw, aankoop met sanering, koopwoning), gemiddeld over de afgelopen 5 jaar (Aantal gerealiseerde koopwoningen in jaar X/aantal koopwoningen op UP in jaar X)

Vereisten voor SHM met koopactiviteiten: − Het jaarlijks aantal gerealiseerde koopwoningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Het ‘aangemelde’ aantal nieuwe koopwoningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Het ‘geplande’ aantal nieuwe koopwoningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Het ‘gemiddeld leenvolume in de afgelopen 5 jaar’ ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Het aantal verstrekte sociale leningen voor aankoop met sanering gemiddeld over de afgelopen 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − (Het aantal gerealiseerde koopwoningen/aantal koopwoningen op UP bedraagt minimaal 100% en dit voor alle jaren sedert de laatste visitatie)

Toelichting OD 1.2 1. Uitvoering van het UP (Uitvoeringsprogramma) Zie Toelichting OD 1.1. 2. Sociale koopwoningen realiseren Bij gebrek aan een goede indicator voor schaal, worden voor de koopwoningen de realisaties bekeken in absolute termen. De centrale indicator is hier het aantal gerealiseerde koopwoningen over de voorbije periode en het aantal geplande koopwoningen. De beoordeling gebeurt ook hier op basis van de positie binnen de sector. Bij de beoordeling kan rekening worden gehouden met de schaal van de SHM. Voor de ‘aangemelde’ en ‘geplande’ woningen: zie Toelichting OD 1.1. 3. Sociale leningen Sociale leningen worden toegestaan aan particulieren door de VMSW. De SHM staat in voor het contact met de klanten en het opmaken van het dossier. Het is niet de bedoeling de toewijzing aan particulieren te programmeren via IP-UP, dus dit kan niet als maatstaf worden gebruikt. Om een zicht te krijgen op de prestaties wordt hier als indicator het totale leenvolume opgenomen en het aantal sociale leningen opgesplitst naar aard van de beleende activiteit. De beoordeling gebeurt op basis van een indeling in kwartielen. Vooral belangrijk wordt geacht dat de SHM naast het aanbieden van leningen om de aankoop van een sociale woning te financieren ook renovatieactiviteiten bij particulieren stimuleert. Om deze reden is als vereiste opgenomen dat het aantal leningen voor aankoop met sanering niet in het laagste kwartiel ligt. Bij de interpretatie kan rekening worden gehouden met omgevingsfactoren, waarbij het algemeen tekortschieten van de budgetten om aan de vraag te beantwoorden een belangrijke omgevingsfactor is.

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

111

OD1.3: De SHM brengt sociale kavels op de markt Indicatoren: − (Aantal gerealiseerde sociale kavels in jaar X/aantal sociale kavels op UP in jaar X) Vereiste voor SHM met koopactiviteiten: − (Het aantal gerealiseerde sociale kavels/aantal sociale kavels op UP bedraagt minimaal 100% en dit voor alle jaren sedert de laatste visitatie)

Toelichting OD 1.3 Net als de sociale huur- en koopwoningen zullen sociale kavels geprogrammeerd worden via het IP-UP. Ook hier biedt het UP dus een ijkpunt. Vanaf 2009 zullen ook in het kader van het grond- en pandenbeleid ook de realisaties op vlak van sociale kavels geregistreerd worden Bij gebrek aan een duidelijk referentiekader voor de verwachtingen op vlak van sociale kavels wordt tot dan het realiseren van sociale kavels niet beoordeeld.

OD 1.4 De SHM verwerft gronden en panden voor de realisatie van sociale woonprojecten en sociale kavels Indicatoren: − Bebouwbare grondreserves uitgedrukt in aantal te bouwen woningen − Evolutie van de verwerving van gronden en panden over de laatste X jaren − (Aantal verworven gronden en panden in jaar X/aantal te verwerven gronden en panden volgens UP in jaar X) Vereisten voor SHM met huur- en/of koopactiviteiten: − De SHM heeft een duidelijke strategie voor de verwerving van gronden en panden. Deze strategie volstaat om de nodige sociale woonprojecten te kunnen uitvoeren. − (Het aantal gerealiseerde sociale kavels/aantal sociale kavels op UP bedraagt minimaal 100% en dit voor alle jaren sedert de laatste visitatie)

Toelichting OD 1.4 Het beschikken over voldoende gronden en panden is een voorwaarde om de nodige woningen en kavels te kunnen realiseren. Sommige SHM’s beschikken over een uitgebreide voorraad uit het verleden, andere kunnen maar nieuwe projecten realiseren via nieuwe verwervingen. Om te beoordelen of de SHM ‘voldoend’ actief is op vlak van verwerving moet dus worden rekening gehouden met de beschikbare voorraad. Het verwerven van gronden en panden zal mee zijn opgenomen in het IP-UP. Van zodra deze nieuwe werkwijze operationeel is, zal het UP dus het ijkpunt worden om te beoordelen of de SHM voldoende gronden en panden verwerft. Naar analogie met OD 1.1 en OD 1.2 wordt hier als vereiste van afgeleid dat de SHM de gronden en panden verwerft die op het IP staan. Tot het ogenblik van het in voege treden van het betreffende besluit is er geen duidelijk ijkpunt beschikbaar. Gezien het belang hiervan is het echter noodzakelijk dat de visitatiecommissie kan beoordelen of de SHM een voldoende strategie voert op vlak van verwervingen. De centrale vraag is dan of de SHM een strategie heef op vlak van verwervingen, waaruit deze strategie bestaat en of deze strategie volstaat om de 112 

Hoofdstuk 6

nodige projecten te kunnen realiseren. Ook wanneer het IP-UP in werking is, kan een vraagstelling naar deze strategie relevante bijkomende informatie opleveren. Volgende bijkomende vragen kunnen gebruikt worden: Wordt de aanwezige grondvoorraad als voldoende beschouwd of is er nood aan bijkomende verwervingen? Wat zijn de voornaamste elementen in de strategie van de SHM op vlak van verwervingen? Hoe actief is de SHM op vlak van bijkomende verwervingen? Welke hindernissen komt de SHM tegen bij het verwerven van gronden en panden? Vindt de SHM het wenselijk om woonuitbreidingsgebied aan te snijden? Welke inspanningen doet zij daarvoor? Wat zijn hierbij de hindernissen? Een interessante indicator die toelaat in te schatten wat de omvang is van de grondvoorraad is de grondreserve uitgedrukt in het aantal te bouwen woningen, rekening houdend met de bebouwbaarheid en de richtlijnen van het RSV.

OD 1.5 De SHM stemt haar aanbod af op de noden van verschillende groepen Indicatoren: geen Vereiste voor SHM met huur- en koopactiviteiten: − De SHM hanteert een bewuste strategie om tegemoet te komen aan de noden van bijzondere doelgroepen en werkt hiervoor samen met welzijnsorganisaties

Toelichting OD 1.5 De doelgroep van de sociale huisvesting is een erg heterogeen samengestelde groep. Binnen de groep die in aanmerking komt voor een sociale woning zijn er zeer diverse noden. Een goede SHM gaat op zoek naar de verschillen en houdt rekening met de verschillen en de specifieke noden bij het plannen van nieuwe projecten. Het realiseren van projecten gericht op specifieke doelgroepen gebeurt vaak in samenwerking met welzijnsactoren. Op het terrein zijn er tal van projecten opgezet in het grensgebied tussen beide beleidsdomeinen, o.a. gericht op ouderen, personen met een handicap, cliënten uit (ex)-psychiatrie, campingbewoners, daklozen, thuislozen, …. Meestal bestaat de samenwerking er in dat de SHM bouwt en verkoopt of verhuurt aan de welzijnsorganisatie, die vervolgens verhuurt aan de betreffende doelgroep. Reglementair krijgt dergelijke samenwerking vaak de vorm van een zogenaamde ‘verhuring buiten het sociaal huurstelsel’. De SHM kan ook een aantal woningen voorbehouden voor een specifieke groep of een specifieke toewijzingsreglement gebruiken. Het sociaal huurbesluit maakt het mogelijk dat de gemeenten daartoe een ‘doelgroepenplan opmaken. De samenwerking kan tot stand komen als gevolg van regelmatig en gestructureerd overleg, bijvoorbeeld naar aanleiding van het opmaken van een lokaal sociaal plan, binnen de lokale woonraad of via goede bilaterale contacten. De samenwerking kan maar hoeft niet noodzakelijk te worden vastgelegd in overeenkomsten. Door middel van vraagstelling peilt de visitatiecommissie naar de strategie die de SHM voert om de verschillen binnen haar doelgroep te detecteren en haar aanbod hierop af te stemmen. Volgende bijkomende vragen kunnen aan bod komen: Op welke wijze gaat de SHM op zoek naar verschillen binnen haar doelgroep? Hoe speelt de SHM in op de specifieke noden van een aantal groepen?

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

113

-

-

Zijn er binnen het patrimonium van de SHM woningen die zijn aangepast aan de noden van bijzondere doelgroepen? Over hoeveel woningen gaat het? Voor welke doelgroepen? Voert de SHM op structurele basis overleg met de welzijnsactoren? Heeft de SHM projecten gerealiseerd in met de welzijnsactoren?

De vereisten sluiten nauwer aan bij de activiteiten van huurmaatschappijen, maar ook koopmaatschappijen kunnen via samenwerking interessante projecten, bijvoorbeeld voor specifieke doelgroepen realiseren.

PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT WOONOMGEVING

VAN

WONINGEN

EN

SD2: De woningen zijn van goede kwaliteit Effectindicatoren: te ontwikkelen op basis van uniform registratiesysteem Vraag voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: Hoe beoordeelt u de kwaliteit van de woningen die de SHM aanbiedt? Hoe verklaart u de relatief hoge of lage kwaliteit? Is een hogere woningkwaliteit wenselijk?

Toelichting SD 2 Problematisch voor het beoordelen van deze strategische doelstelling is dat er geen uniform meetinstrument beschikbaar is voor het meten van de woningkwaliteit. Op redelijke termijn is het mogelijk een standaardfiche te ontwikkelen die verplicht is in te vullen door de SHM’s. Deze standaardfiche dient een aantal essentiële woningkenmerken te bevatten zoals al dan niet aanwezig zijn van centrale verwarming, enkel of dubbel glas, stromend water, sanitaire cel, isolatie van het dak, hoogrendementsketels, … Verder kunnen elementen worden opgenomen die bijdragen tot de prestatiemeting voor andere operationele doelstellingen, zoals aanpasbaar bouwen en energiezuinigheid. Ten slotte kan de fiche ook het uitgangspunt zijn voor de onderhouds- en renovatieplanning (zie verder). SHM’s die de inventaris van hun patrimonium meer gedetailleerd willen bijhouden, kunnen dat uiteraard. Het gaat hier over wat minimaal zou moeten geregistreerd zijn om toch enig idee te krijgen van de totale kwaliteit van het sociaal patrimonium. Ook voor de Vlaamse overheid zou dergelijke informatie in het kader van de beleidsvoorbereiding erg welkom zijn. De gegevens van de fiches kunnen in geaggregeerde vorm per SHM mee worden opgenomen in de databank. Op die wijze komt dan een objectieve indicator beschikbaar voor woningkwaliteit. Eenmaal er zo een goed algemeen zicht zal zijn, kan een minimum kwaliteitsniveau worden vastgelegd. Net zoals voor de andere indicatoren in afwachting van dergelijke absolute norm de relatieve positie van de SHM binnen de sector worden bekeken. In afwachting op dergelijke indicator kan de visitatiecommissie gebruik maken van: de informatie op de EPC-certificaten eventuele PV’s van de Vlaamse Wooninspectie de inventaris van de ‘ongeschikt- en onbewoonbaar verklaarde woningen’ de subjectieve beoordeling van de woningkwaliteit door de SHM, de lokale woonactoren en de bewoners.

114 

Hoofdstuk 6

OD 2.1 De SHM staat in voor de renovatie, verbetering, aanpassing of vervanging van het woningpatrimonium waar nodig Prestatie-indicator voor SHM met huuractiviteiten: − het aantal gerenoveerde woningen (jaarlijks) Vereisten voor SHM met huuractiviteiten: − De SHM beschikt over een goede onderhouds- en renovatieplanning. − Het aantal gerenoveerde woningen staat in redelijke verhouding tot de renovatiebehoefte. Toelichting OD 2.1 Waarom is een onderhouds- en renovatieplanning belangrijk? Een onderhouds- en renovatieplanning moet de nodige garanties bieden om de kwaliteit van het bestaande patrimonium te verbeteren of op zijn minst te handhaven. Daarnaast is een onderhouds- en renovatieplanning cruciaal voor het kunnen opmaken van een financiële planning. De planning moet toelaten aan te geven wat het toekomstig kostenpatroon zal zijn en welke financiële middelen hiertoe jaarlijks dienen te worden gereserveerd. Zonder een zo accuraat mogelijk zicht op de toekomst is goed besturen niet mogelijk. Waaraan moet een goede onderhouds- en renovatieplanning voldoen? 1° Een goede onderhouds- en renovatieplanning vertrekt van de concrete noden inzake onderhoud en renovatie. Dit vergt een accurate kennis en een gestructureerde inventaris van de staat van het patrimonium. 2° De onderhouds- en renovatiewerken op de planning staan in een correcte verhouding tot de effectief gestelde noden van het patrimonium. Voor shm’s met een relatief jong patrimonium of een grotendeels gerenoveerd patrimonium kan de gemiddelde jaarlijkse investering lager liggen dan voor shm’s waar zich nog een inhaalbeweging opdringt. 3° Een goede onderhouds- en renovatieplanning is getoetst op haar financiële haalbaarheid. Het is zinloos werken op de planning op te nemen indien de uitvoering er van niet realistisch is volgens de financiële planning. 4° De onderhouds- en renovatieplanning wordt door de Raad van Bestuur van de SHM gebruikt bij het nemen van beleidsbeslissingen. De planning wordt uitgevoerd. Wanneer de planning niet wordt uitgevoerd, zijn de beslissingen daartoe gemotiveerd. Voor een nadere toelichting bij onderhouds- en renovatieplanning: zie C2008, p. 264269. Beschikt de SHM over een goede onderhouds- en renovatieplanning, dan laat deze toe te beoordelen of de renovatie-activiteit van woningen in verhouding staat tot de behoefte. Is dit niet het geval, dan tracht de visitatiecommissie zich hierover een oordeel te vormen, afgaande op de mening van de SHM en de gesproken woonactoren.

OD 2.2: De SHM is milieuvriendelijk Prestatie-indicator voor SHM’s met huuractiviteiten: − E-waarde van de nieuw gebouwde of verbouwde huurwoningen − K-waarde van de nieuw gebouwde of verbouwde huurwoningen − (Gemiddelde E-waarde van het bestaande huurpatrimonium) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

115

−

(Gemiddelde K-waarde van het bestaande huurpatrimonium) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is

Vereisten voor SHM’s met huuractiviteiten: − De maximale E-waarde voor alle nieuw gebouwde of verbouwde huurwoningen stemt overeen met de ‘C2008 Concepten voor sociale woningbouw - Leidraad voor bouwheer en ontwerpers’ van de VMSW. − De maximale K-waarde voor alle nieuw gebouwde of verbouwde huurwoningen stemt overeen met de ‘C2008 Concepten voor sociale woningbouw - Leidraad voor bouwheer en ontwerpers’ van de VMSW. − De SHM heeft een duidelijke visie op de bijdrage die zij kan leveren tot een beter milieu en brengt deze visie goed in de praktijk. − (De gemiddelde E-waarde van het bestaande huurpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is − (De gemiddelde K-waarde van het bestaande huurpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is Prestatie-indicator voor koopactiviteiten: − E-waarde van de nieuw gebouwde of verbouwde koopwoningen − K-waarde van de nieuw gebouwde of verbouwde koopwoningen Vereisten voor koopactiviteiten: − De maximale E-waarde voor alle nieuw gebouwde of verbouwde huurwoningen stemt overeen met de ‘C2008 Concepten voor sociale woningbouw - Leidraad voor bouwheer en ontwerpers’ van de VMSW. − De maximale K-waarde voor alle nieuw gebouwde of verbouwde huurwoningen stemt overeen met de ‘C2008 Concepten voor sociale woningbouw - Leidraad voor bouwheer en ontwerpers’ van de VMSW. − De SHM heeft een duidelijke visie op de bijdrage die zij kan leveren tot een beter milieu en brengt deze visie goed in de praktijk.

Toelichting OD 2.2 De noodzaak om zuinig om te gaan met het milieu wordt alsmaar duidelijker. Vermits wonen een sterk beslag legt op het milieu is het niet meer dan vanzelfsprekend dat in de sociale huisvesting belangrijke inspanningen worden gedaan. Meer zelf, de sociale huisvesting kan daarbij een voorbeeldfunctie vervullen. Het beter isoleren van woningen kan grote energiewinsten opleveren en de CO2uitstoot sterk beperken. Bovendien komt met de invoering van de energieprestatieregeling een indicator beschikbaar die toelaat de prestaties van de SHM’s op dit vlak objectief te meten. Dit is het eerste wat aan bod komt onder deze OD. Daarnaast wordt tijdens de visitatie meer algemeen gepeild naar het ecologisch bewustzijn en handelen van de SHM. Energiezuinigheid van woningen Sinds januari 2006 is de nieuwe energieprestatieregelgeving van kracht. Alle woningen waarvoor een aanvraag om te bouwen of verbouwen wordt ingediend, moeten beantwoorden aan bepaalde eisen op vlak van thermische isolatie en energieprestatie. Men kijkt hierbij naar de ‘E-waarde’ en de ‘K-waarde’ van de woning. De K-waarde zegt hoe goed de buitenschil van de woning is geïsoleerd. De E-waarde gaat verder en is een indicator voor de totale energieprestatie van de woning. De waarde wordt berekend door onder meer rekening te houden met de compactheid van de woning, de thermische isolatie, de luchtdichtheid, de ventilatie, de verwarmingsinstallatie, de oriëntatie van de woning. Hoe lager het E-peil, hoe energiezuiniger de woning. Om een vergunning te krijgen, mag het E-peil van de nieuw gebouwde of verbouwde woning 116 

Hoofdstuk 6

mag maximaal 100 bedragen. De VMSW is strenger en stelt momenteel (april 2009) in de ‘C2008 Concepten voor sociale woningbouw - Leidraad voor bouwheer en ontwerpers’ van de VMSW‘ een E-peil van 80 voorop als eis. In de prestatiebeoordeling wordt deze eis overgenomen. De K-waarde drukt in één cijfer uit hoe goed of slecht een gebouw in zijn geheel geïsoleerd is. Hoe lager dit getal, hoe beter de isolatie. Het K-peil wordt berekend door rekening te houden met het warmteverlies van de verschillende verliesoppervlakten en de compactheid van de woning. De wettelijke vereisten inzake K-peil voor nieuwbouwwoningen zijn doorheen de jaren steeds verstrengd. Sinds januari 2006 geldt als wettelijke maximumnorm van K45. Ook hier is de VSMW voor de sociale woningbouw strenger. De vereisten zijn ook hier gekoppeld aan de C2008, die momenteel (april 2009)als eis K40 stelt. Sinds 1 november 2008 is de opmaak van een Energieprestatiecertificaat (EPC) verplicht bij de verkoop van woningen en appartementen. Vanaf 1 januari is dit eveneens verplicht voor huurwoningen. Dit certificaat dient opgesteld te worden door een erkende energiedeskundige en geeft weer in welke mate de woning energiezuinig is (E-peil). De invoering is een gevolg van een Europese richtlijn van december 2002 (2002/91/EG). Het EPC moet beschikbaar zijn om het moment dat de woning te koop of te huur wordt aangeboden. Een verhuurder moet een EPC kunnen voorleggen aan de kandidaat-huurders. Wanneer een huurovereenkomst wordt afgesloten, dient er een kopie ervan overhandigt te worden aan de huurder. Ook voor de sociale huisvesting zijn deze verplichtingen van toepassing. Daarmee komen ook gegevens beschikbaar die kunnen worden gebruikt als indicator bij de prestatiebeoordeling. De E- en K-waarden zullen enkel beschikbaar zijn voor nieuw gebouwde of verbouwde woningen. Over de energieprestaties van het bestaande huurpatrimonium zullen slechts deze gegevens maar beschikbaar komen indien de woning opnieuw wordt verhuurd. Deze informatie kan dan worden toegevoegd aan het registratiesysteem voor woningkwaliteit waarvan sprake in Toelichting 7. Andere bijdragen van de sociale huisvesting tot een beter milieu De bijdrage die een SHM kan leveren tot een beter milieu beperkt zich niet tot de energieprestaties van woningen. Om deze reden is voor deze operationele doelstelling ook als vereiste opgenomen dat de SHM een visie heeft op de bijdrage die ze kan leveren tot een beter milieu en deze visie ook in de praktijk brengt. Dergelijke visie moet getuigen van volgende principes: het voorkomen van onnodig gebruik van ruimte, grondstoffen en energie het maximaal gebruiken van (lokale) duurzame alternatieven Een greep uit de maatregelen die gekaderd kunnen zijn in dergelijke visie: opvang en gebruik van regenwater waterbesparende installaties en technieken (toiletten, douchekoppen, kranen…) alternatieve verwarmingssystemen (warmtekrachtkoppeling, warmtepomp, gebruik van houtpellets, zonneboilers, warmtepompboilers, keuze voor duurzame materialen die verantwoord zijn over de gehele levenscyclus: ontginning, transport, productie, bouw van installaties, gebruik en hergebruik, afvalverwerking hergebruik van bestaande constructies zo weinig mogelijk verharding van oppervlakten of gebruik van waterdoorlatende materialen voor verharding multi-functionaliteit en flexibele inrichtbaarheid van ruimtes inbreidingsgericht bouwen, zo beperkt mogelijk aansnijden van open ruimte buiten kernen

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

117

-

-

maximaal inspelen op de eigenschappen van een locatie (bv. aanwezigheid van groen en infrastructuur, afwezigheid van storende omgevingsfactoren, gezonde bodem, …) het verstrekken van informatie aan bewoners en begeleiden van bewoners bij zo energiezuinig mogelijk wonen

De visitatiecommissie informeert naar de visie van de SHM, gaat na of deze visie voldoet aan de twee geformuleerde principes en of de SHM deze visie ook in de praktijk brengt.

OD 2.3: De SHM bouwt aanpasbaar Prestatie-indicator voor SHM’s met huuractiviteiten − Het totale aantal huurwoningen gebouwd als ‘aanpasbare woning’ cfr de eisen van NFS2 t.o.v. het totale aantal gebouwde huurwoningen − Het aantal huurwoningen dat ‘rolstoeltoegankelijk’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale huurpatrimonium) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is − (Het aantal huurwoningen dat ‘aanpasbaar’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale huurpatrimonium) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is Vereisten voor SHM’s met huuractiviteiten: − Het aantal huurwoningen gebouwd als ‘aanpasbare woning’ cfr de eisen van NFS2 t.o.v. het totale aantal gebouwde huurwoningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 − De SHM heeft een duidelijke strategie wat betreft de rolstoelbezoekbaarheid en aanpasbaarheid van huurwoningen. − (Het aantal huurwoningen dat ‘rolstoeltoegankelijk’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale huurpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is − (Het aantal huurwoningen dat ‘aanpasbaar’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale huurpatrimonium ligt in kwartiel 2, 3 of 4) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is Prestatie-indicator voor SHM’s met koopactiviteiten: − (Het aantal koopwoningen dat ‘rolstoeltoegankelijk’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale aantal gebouwde koopwoningen) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is − (Het aantal koopwoningen dat ‘aanpasbaar’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale aantal gebouwde koopwoningen) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is Vereisten voor SHM’s met koopactiviteiten: − De SHM heeft een duidelijke strategie wat betreft de rolstoelbezoekbaarheid en aanpasbaarheid van koopwoningen. − (Het aantal koopwoningen dat ‘rolstoeltoegankelijk’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale aantal gebouwde koopwoningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is − (Het aantal koopwoningen dat ‘aanpasbaar’ is cfr de eisen van de C2008 t.o.v. het totale aantal gebouwde koopwoningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4) Æ van zodra een uniform registratiesysteem beschikbaar is

Toelichting OD 2.3 Bij het ontwerpen van woningen gaat de ontwerper er nog in vele gevallen van uit dat alle toekomstige bewoners beantwoorden aan een standaardprofiel. Dit is echter niet 118 

Hoofdstuk 6

zo. Zeker ook in de sociale huisvesting moeten mensen terecht kunnen met specifieke fysieke noden, zoals ouderen en personen met een handicap. Woningen die erop voorzien zijn dat ze kunnen bezocht en bewoond worden door mensen met fysieke beperkingen zijn doorgaans ook goede en comfortabele woningen voor andere doelgroepen. Een aanpasbare woning kan meegroeien met de bewoners en is daarmee bruikbaar voor een wisselend publiek. Om deze redenen is de bezoekbaarheid en aanpasbaarheid van woningen in de sociale huisvesting een aandachtspunt en wordt het ook mee aan bod gebracht in de prestatiebeoordeling. Net als bij duurzaamheid is er echter geen eensgezindheid over de inhoud van het begrip ‘aanpasbaar’. Meer zelfs, om min of meer hetzelfde aan te duiden worden meerdere begrippen door elkaar gebruikt: aanpasbaar bouwen, levenslang wonen, design-for-all, meegroeiwonen, … Hierna worden vertrekkend van de C2008 van de VMSW hieruit enkele begrippen geselecteerd en gedefinieerd die het referentiepunt zijn voor de prestatiebeoordeling. Om de prestatiebeoordeling op dit punt mogelijk te maken, is het gewenst dat ook op een uniforme wijze wordt geregistreerd welke woningen voldoen aan de vereisten. Dit kan mee deel worden opgenomen in de uniforme registratie waarvan sprake in Toelichting 7. Een ‘rolstoelbezoekbare woning’ is een woning die zo is gebouwd dat een persoon in een rolstoel de woning kan bezoeken of dat de bewoner die door omstandigheden voor korte tijd gebruik moet maken van een rolstoel, in zijn eigen woning kan blijven wonen mits hulp van medebewoners. In de C2008 wordt deze eis opgelegd aan alle nieuwe huurwoningen en als aanbeveling geformuleerd voor nieuwe koopwoningen en renovaties. Voor een omschrijving van de criteria waaraan deze woningen moeten voldoen: zie C2008, p. 110. Een ‘aanpasbare woning’ biedt de mogelijkheid om de woning zonder al te grote ingrepen en tegen een lage kost aan te passen aan de gewijzigde noden van de bewoners. De maatvoeringen voor de aanpasbare woningen zijn afgeleid van de gebruiksruimten voor rolstoelgebruikers, maar deze zijn comfortabel voor iedereen. In de C2008 wordt gesteld dat bij nieuwe huurwoningen moet worden gestreefd naar een optimale verdeling van aanpasbare woningen en overige woningen, maar wordt tegelijkertijd aangedrongen op ‘zoveel mogelijk’ aanpasbaar bouwen. Voor een omschrijving van de criteria waaraan deze woningen moeten voldoen: zie C2008, p. 112-116. Zolang het registratiesysteem waarvan sprake niet in gebruik is, kan als indicator worden genomen het aantal huurwoningen dat voldoet aan de minimale normen voor aanpasbaarheid die zijn opgenomen in het NFS2-besluit. Deze normen zijn: a) alle woonfuncties bevinden zich op één niveau; b) er is voldoende circulatieruimte en er zijn bredere deuren om zelfstandig te kunnen manoeuvreren met een rolstoel; c) de woning is drempelloos en beschikt over een vlakke douche en een rolstoeltoegankelijk toilet. De VMSW houdt sedert de invoering van NFS2 (2008) in de projectendatabank bij hoeveel van de nieuw gebouwde huurwoningen voldoen aan deze normen. Deze gegevens kunnen als vertrekbasis dienen voor het gesprek. Ook voor de jaren die vooraf gaan aan de invoering van NFS2 zijn er op de VMSW gegevens beschikbaar over de aanpasbaarheid van nieuw gebouwde huurwoningen. Deze gegevens zijn niet volledig en kunnen dus niet worden gebruikt voor vergelijking van SHM’s, maar zijn in de databank opgenomen als vertrekpunt voor het gesprek. Hetzelfde geldt voor de gegevens over de aanpasbaarheid van nieuw gebouwde koopwoningen.

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

119

Omdat momenteel nog relatief weinig gegevens voor de indicatoren beschikbaar zijn, is bij de vereisten opgenomen dat de SHM over een duidelijke strategie dient te beschikken wat betreft de bouw van rolstoelbezoekbaarheid en aanpasbaarheid van de woningen. Dit wordt vereist zowel voor de huursector als voor de koopsector. De visitatiecommissie vormt een oordeel over deze strategie en neemt daarbij in rekening welke initiatieven in het verleden al zijn genomen, welke initiatieven nog gepland zijn en in welke mate de SHM de eisen die zijn opgenomen in de C2008 ook mee opneemt in de instructies aan de ontwerpers.

PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID SD3: De SHM draagt bij tot de betaalbaarheid van woningen Effectindicatoren voor SHM’s met huuractiviteiten: − Gemiddelde woonquote − Aandeel van de huishoudens met woonquote > 30% − Gemiddeld resterend inkomen − Aandeel van de huishoudens met resterend inkomen < minimumbudget − Gemiddelde huurprijs per woning per maand (voor meerdere woningtypes) Effectindicatoren voor SHM’s met koopactiviteiten: − Gemiddelde verkoopprijs sociale koopwoningen Vraag Hoe goed is de betaalbaarheid van de woningen voor de doelgroep van de SHM? Hoe is dit te verklaren? Wat zou de SHM kunnen doen om de betaalbaarheid te verbeteren?

Toelichting SD 3 Het begrip ‘betaalbaarheid’ van het wonen wordt vaak in een verkeerde betekenis gebruikt. Dikwijls wordt enkel gekeken naar de uitgaven van gezinnen voor wonen. De internationale literatuur leert dat een goede definitie van betaalbaarheid ook rekening houdt met het inkomen van het huishouden en met een minimum kwaliteitsniveau dat van de woning vereist wordt. In het onderzoek worden daarvoor vooral de woonquote en het resterend inkomen gebruikt. De woonquote drukt de verhouding uit van de uitgaven voor wonen t.o.v. het beschikbaar inkomen. Onder ‘beschikbaar inkomen’ wordt verstaan het inkomen dat huishoudens netto in handen krijgen (dus na betaling van belasting en werknemersbijdragen). Het beschikbaar inkomen van huurders kan niet exact worden berekend, maar kan bij benadering worden geschat op basis van de gegevens die beschikbaar zijn over de specifieke gezinssituatie. De ‘woonuitgaven’ blijven beperkt tot de naakte huur. Voor de huurlast: zie OD 3.2. Als indicatoren worden opgenomen zowel de gemiddelde woonquote als het aandeel van de huurders met een woonquote hoger dan 30%. Deze norm is enigszins arbitrair, maar is internationaal veel gebruikt en komt overeen met wat banken doorgaans gebruiken om de solvabiliteit van leners te beoordelen. Een probleem met deze indicator is dat een woonuitgave van 30% zwaarder weegt voor huishoudens met lage inkomens dan voor huishoudens met relatief hogere inkomens. Daarom wordt naast de woonquote ook het resterend inkomen gebruikt.

120 

Hoofdstuk 6

Het resterend inkomen geeft aan welk inkomen nog rest nadat de uitgaven voor wonen zijn afgetrokken van het beschikbaar inkomen. Hierbij wordt zowel gekeken naar het gemiddeld resterend inkomen als naar het aandeel van de huurders met een resterend inkomen beneden het minimumbudget. Het minimumbudget is het inkomen dat voor het betreffende gezinstype minimum noodzakelijk wordt geacht om menswaardig te wonen. Ramingen van minimumbudgetten zullen in de loop van 2009 beschikbaar komen. Bij de interpretatie van de bovenstaande effectindicatoren is het goed te kijken naar de achterliggende variabelen: het inkomen van de huurders (zie SD1) en de huurprijzen opgedeeld naar type woning. Ten slotte kan aangestipt dat een beoordeling van de betaalbaarheid mee kan opgenomen zijn in een algemene tevredenheidsmeting (zie OD 6.3). Maakt de SHM gebruik van een meetinstrument, dan kan hier naar gevraagd worden. Het betreft hier effectindicatoren. Met het vorige sociale huurbesluit kon de SHM binnen een zekere marge de huurprijs en dus ook de betaalbaarheid bepalen. Met het huurbesluit dat in voege is sedert 1 januari 2008 zal echter geleidelijk aan de greep van de SHM op de huurprijs verminderen, om in 2011 volledig weg te vallen. De Vlaamse regering heeft hiervoor gekozen om de betaalbaarheid voor de sociale huurder veilig te stellen. Het evalueren van de betaalbaarheid van de sociale huur is mede daarom belangrijk als beleidsindicator. De relevantie als indicator voor het meten van de prestaties van de SHM is vanuit dat opzicht minder groot. Ook voor koopactiviteiten zou het wenselijk zijn de betaalbaarheid te kunnen meten. Een probleem daarbij is dat geen gegevens beschikbaar zijn over de inkomens van kopers. Daarom wordt de informatie beperkt tot de gemiddelde verkoopprijs van de woningen. Een opdeling naar type is niet beschikbaar. Het gesprek vertrekt van de beschikbare gegevens voor de SHM en de relatieve positie van de SHM binnen de sector. Verklaringen voor deze relatieve positie kunnen worden gezocht zowel bij het inkomen van de doelgroep van de SHM als bij de huurprijzen en huurlasten. Zijn deze eerder hoog of eerder laag? Hoe hangt dit samen met de woningtypologie en de locatie van de woningen? Specifiek voor de koopwoningen zijn de informatie over het aandeel van de grondprijs in de verkoopprijs en de winstmarge die de SHM neemt op de kostprijs relevant om mee rekening te houden. Deze gegevens worden mee opgenomen in de databank. Ten slotte is aan de orde In welke mate zijn bijkomende inspanningen vereist om de betaalbaarheid voor de doelgroep te verbeteren? Wat kan de visitatiecommissie op dit vlak aanbevelen aan de SHM?

OD 3.1 De SHM bouwt prijsbewust Prestatieindicator voor SHM’s met huuractiviteiten: − kostprijs nieuwbouw huurwoningen/NFS2-norm, in % − kostprijs renovatie huurwoningen/NFS2-norm, in % Vereiste voor SHM’s met huuractiviteiten: − De gemiddelde kostprijs voor de nieuwbouw van huurwoningen/NFS2-norm bedraagt max 100 % − De gemiddelde kostprijs voor renovatie van huurwoningen/NFS2-norm bedraagt max 100 % Prestatieindicator voor SHM’s met koopactiviteiten: − voor koopwoningen: kostprijs bouw/VMSW-norm, in % Vereiste voor SHM’s met koopactiviteiten: Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

121

−

De gemiddelde kostprijs voor de bouw van koopwoningen/VMSW-norm bedraagt max 100 %

Toelichting OD 3.1 Huurwoningen Voor sociale huurwoningen is er maar een beperkte relatie tussen de kostprijs van de woning en de huurprijs. Deze relatie loopt via de waarde van de woning, die samenhangt met de kostprijs, met name via de ‘kwaliteitskorting’ in de huurprijsberekening. De enige invloed is er dus via de investeringsbeslissingen van de SHM. De keuze van de SHM wat betreft woningtypologie en locatie van de woningen bepalen immers mee de waarde van de woning. Voor de kostprijs wordt genomen het bestelbedrag met inbegrip van de verrekeningen. Een evidente norm om de kostprijs van de woningen aan te relateren is de norm die is opgenomen in NFS2. Vervolgens wordt deze ratio berekend als een gemiddelde van over alle gebouwde huurwoningen. De beoordeling is als volgt: voor verbetering vatbaar: meer dan 100% goed: 90-100% uitstekend: < 90% Tijdens de visitatie wordt geïnformeerd naar de achterliggende redenen en naar de inspanningen die de SHM doet om de kostprijs te drukken. Koopwoningen Voor koopwoningen bepaalt de kostprijs van de woning wel in belangrijke mate de betaalbaarheid. De verkoopprijs van de woningen is opgenomen onder de effectindicatoren. Deze wordt namelijk sterk mee bepaald door omgevingsfactoren, zoals de prijs van de bouwgrond. De SHM heeft echter wel greep op de bouwkost. In de mate dat zij prijsbewust bouwt, zal dit bijdragen tot lagere verkoopprijzen en dus tot de betaalbaarheid van de woningen. Voor de kostprijs wordt genomen het bestelbedrag met inbegrip van de verrekeningen. Deze kostprijs wordt gerelateerd aan de VMSW-normen. Dit zijn maximum kostprijzen voor woningen, gedifferentieerd naar het type woning. De beoordeling is als volgt: voor verbetering vatbaar: meer dan 100% goed: 95-100% uitstekend: < 95% Tijdens de visitatie wordt geïnformeerd naar de achterliggende redenen en naar de inspanningen die de SHM doet om de kostprijs te drukken.

OD 3.2 De SHM houdt de huurlasten laag Prestatie-indicator voor SHM’s met huuractiviteiten: Gemiddelde huurlast per woning per maand: − voor eengezinswoningen − voor appartementen met individuele verwarming − voor appartementen met collectieve verwarming

122 

Hoofdstuk 6

Vereiste voor SHM’s met huuractiviteiten: De gemiddelde huurlast per woning per maand voor elk van de woningtypes ligt in kwartiel 1, 2 of 3

Toelichting OD 3.2 Het Kaderbesluit Sociale Huur omschrijft nauwkeurig welke huurlasten de SHM mogen aanrekenen aan huurders. Naargelang de kosten die de SHM’s doen, kan echter de hoogte van die huurlasten nogal verschillen en zo een invloed hebben op de betaalbaarheid. Er is dan ook een grote variatie tussen SHM’s op dit vlak. Het onderscheid naar woningtypes is belangrijk omdat er grote verschillen in huurlast zijn naargelang type. Zo zijn voor appartementen de huurlasten gemiddeld hoger omdat een aantal kosten voor gemeenschappelijke delen zijn opgenomen in de huurlasten, de technische installaties complexer zijn (bv. brandveiligheid, liften, parlofonie, noodgroepen electriciteit…). Voor de appartementen is het bovendien aangewezen een onderscheid te maken tussen appartementen met en zonder individuele verwarming, vermits dit een grote invloed heeft op de huurlast. Bij appartementen met individuele verwarming worden de verwarmingskosten rechtstreeks betaald aan de nutsmaatschappij. In het andere geval maken deze kosten meestal deel uit van de huurlasten. Dit is niet zo als er tellers zijn in de appartementen die het energieverbruik meten. De definitie van ‘huurlast’ zal in het nieuwe rekeningsstelsel scherper worden gedefinieerd om de vergelijkbaarheid tussen SHM’s te vergroten.

PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID Binnen dit prestatieveld wordt een aantal operationele doelstellingen samen gebracht die betrekking hebben op het sociaal beleid dat de SHM voert. De strategische doelstellingen die tot dit prestatieveld behoren, zijn: − de SHM biedt woonzekerheid; − de wijken van de SHM zijn leefbaar; − de SHM draagt bij tot de integratie en gelijke kansen van bewoners. Het zijn stuk voor stuk doelstellingen waarvoor het bijzonder moeilijk is de effecten te meten. Er vindt daarom geen beoordeling plaats op niveau van de strategische doelstellingen (effecten). Aan de orde voor dit prestatieveld is vooral hoe de SHM in haar operationele werking bijdraagt tot het realiseren van deze strategische doelstellingen. OD 4.1 De SHM zet zich in voor een zo goed mogelijke woonzekerheid Effect- en prestatieindicatoren voor SHM’s met huuractiviteiten: geen Vereiste voor SHM’s met huuractiviteiten: − De SHM heeft een duidelijke strategie om opzeg van een huurcontract omwille van achterstallige betaling, overlast of verwaarlozing van de woning te voorkomen en past deze strategie consequent toe.

Toelichting OD 4.1 Woonzekerheid is een moeilijk begrip. Winters e.a. (2007) wijzen er op dat woonzekerheid in belangrijke mate het resultaat is van de combinatie van

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

123

beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit. In deze zin wordt de woonzekerheid reeds gemeten via bovenstaande indicatoren. In de sociale huursector wordt de woonzekerheid bijna volledig bepaald door het sociaal huurbesluit. Binnen de reglementering zijn wel nog verschillen mogelijk tussen SHM’s op vlak van opzeg. Als er problemen zijn met wanbetaling, overlast of andere problemen met huurders, verwaarlozing van de woning… kan de SHM onder bepaalde voorwaarden overgaan tot het betekenen van opzeg. Om zo’n opzeg te voorkomen kan zij echter diverse initiatieven nemen die daaraan voorafgaan. We geven enkele voorbeelden: begeleiding door medewerker van de sociale dienst van de SHM (bv. bij conflicten met buren, overlast, …); begeleiding door CAW of andere dienst die woonbegeleiding biedt teamoverleg met politie, preventiedienst, integratiedienst… om oplossing te zoeken; samenwerking met diensten voor thuiszorg of klusjesdienst in geval van verwaarlozing van de woning; opmaken van afbetalingsplannen, inschakeling van OCMW voor afbetalingsplan of schuldbemiddeling; … SHM’s hanteren soms ook procedures die omschrijven welke stappen te zetten zijn in welke situaties. De visitatiecommissie informeert naar het bestaan van een geschreven of ongeschreven procedure en wat deze procedure inhoudt. Verder gaat de commissie na of de procedure ook consequent wordt toegepast. Aan de SHM’s wordt de suggestie gedaan bij elk einde van een huurcontract te registreren wat de reden voor het beëindigen van het contract is. Hiervoor kan een standaard registratieformulier worden gehanteerd dat wordt ingevuld bij elk einde van een huurcontract. Dit formulier bevat de keuze tussen opzeg door verhuurder en opzeg door huurder, met in beide gevallen de mogelijkheid om aan te kruisen wat de reden is van de opzeg. Dergelijk formulier kan ook andere interessante beleidsinformatie leveren voor de SHM. Verder kan worden aangestipt dat een beoordeling van de woonzekerheid mee kan opgenomen zijn in een algemene tevredenheidsmeting. Maakt de SHM gebruik van een meetinstrument, dan kan hier naar gevraagd worden. Voor de koopsector wordt de woonzekerheid niet beoordeeld.

OD 4.2 De SHM voorkomt en pakt leefbaarheidsproblemen aan Effect- en prestatie-indicatoren: geen Vereiste voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: − De SHM heeft een duidelijke en onderbouwde visie op de leefbaarheidsproblematiek, neemt maatregelen ter bevordering van de leefbaarheid, kaart de noodzaak tot maatregelen aan bij andere actoren en dringt waar nodig aan op oplossingen.

Toelichting OD 4.2 De problematiek van leefbaarheid in sociale woonwijken is complex en raakt aan zowat alle levensdomeinen en bevoegdheidsniveaus. Elke wijk heeft zijn eigen specifieke leefbaarheidsproblematiek. Dit vraagt de uitwerking van een oplossingsstrategie op maat, die vertrekt van een probleemanalyse en daar de juiste maatregelen aan koppelt. 124 

Hoofdstuk 6

Een grondige probleemanalyse, ondersteund met cijfermateriaal en rekening houdend met alle dimensies van leefbaarheid, moet vooraf gaan aan de keuze van de maatregelen. Een probleemanalyse wordt best zoveel mogelijk gesteund op cijfergegevens. Maar ook door het samenbrengen van de kennis en ervaringen van verschillende actoren kan vaak al een goede probleemanalyse worden gemaakt. Maatregelen kunnen betrekking hebben op het verbeteren van de materiële omgeving, maar ook het bespreekbaar maken van problemen en in overleg zoeken naar oplossingen hebben al vaak diensten bewezen. Ten slotte kan ook worden ingegrepen in de toewijzing van woningen. We geven een kort overzicht van mogelijke maatregelen. Sommige van deze maatregelen liggen grotendeels in handen van de SHM. Voor andere is dit niet zo, maar kan de SHM wel het probleem aankaarten, overleggen met andere actoren en waar nodig aandringen op oplossingen. Maatregelen die ingrijpen op de materiële omgeving: bij nieuwe projecten rekening houden met aspecten van leefbaarheid en veiligheid streven naar een goede vermenging van verschillende woningtypes gemengde projecten huur-koop realiseren gemengde projecten publiek-privaat realiseren zorgen voor een goede integratie van nieuwe projecten in een bestaande buurt zorgen voor goede ontsluiting van nieuwe projecten (via weg, openbaar vervoer, …) mogelijk maken en stimuleren van een goede sociale infrastructuur in de wijk (buurthuis, wijkcentrum, ontmoetingslokaal, bibliotheek, zorgverstrekkers, medisch aanbod…) mogelijk maken en stimuleren van een commercieel aanbod in de buurt (handel, horeca, cultuur, sport, ontspanning…) in bestaande woonwijken werkzaamheden uitvoeren die bijdragen tot een verbetering van de woningkwaliteit en comfort (bv. akoestische isolatie) huurschade in gemeenschappelijke delen van woongebouwen snel en doeltreffend aanpakken samen met de gemeenten instaan voor de verbetering van de kwaliteit van de publieke ruimte (aanleggen groen, speeltuigen, inrichting en onderhoud inkomhallen, …) samen met de bewoners opruimacties houden opzetten Samen met bewoners en andere actoren problemen bespreken en oplossen: een aanspreekpersoon voor de bewoners aanstellen (wijkmeesters, concierges, …) bemiddeling bij conflicten en samenlevingsproblemen in de buurt (zelf of via inschakeling van wijkagent, preventie-ambtenaar, welzijnsorganisatie…) bewoners mogelijkheden bieden tot ontmoeting en overleg over collectieve problemen (zie OD 4.3); woonbegeleiding bieden (zelf aanbieden of daarover een overeenkomst afsluiten met CAW, …); aandacht vragen voor bestaande leefbaarheidsproblemen bij gemeente en andere actoren en samen zoeken naar oplossingen Ingrijpen op de toewijzing De waarde van sociale vermenging als instrument om leefbare buurten te realiseren, wordt in de onderzoeksliteratuur sterk gerelativeerd. Bovendien wordt vaak gewezen op het risico tot sociale uitsluiting dat hiermee gepaard gaat. Nochtans wordt in de Vlaams situatie heel wat heil van verwacht van het ingrijpen in de toewijzing van woningen om tot beter leefbare buurten te komen. Om deze reden is in het sociaal huurbesluit de mogelijkheid geboden om een toewijzingsreglement op te stellen dat sociale vermenging mogelijk maakt. In dit geval is er een ‘leefbaarheidsplan’ vereist. De gemeente (of het intergemeentelijk samenwerkingsverband) speelt hierin de Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

125

trekkersrol. De ‘Leidraad voor het opstellen van een eigen toewijzingsreglement’ opgesteld door het Departement RWO, afdeling woonbeleid, verduidelijkt wat zo’n leefbaarheidsplan moet inhouden en hoe het tot stand moet komen. De gemeente draagt de eindverantwoordelijkheid voor het leefbaarheidsplan en het toewijzingsreglement. Van de SHM kan een actieve rol daarbij worden verwacht. Voor de sociale huursector is de vereiste om te werken aan leefbaarheid van wijken vanzelfsprekend. Voor de sociale koopsector is dit op het eerste zicht minder het geval, maar heeft de SHM alleszins een belangrijke taak om nieuwe projecten zodanig te ontwerpen dat leefbaarheidsproblemen worden voorkomen. Bovendien kunnen ook koopmaatschappijen bijvoorbeeld met inbreidingsgerichte nieuwbouwprojecten bijdragen tot de leefbaarheid van bestaande wijken die kampen met problemen.

OD 4.3 De SHM betrekt bewonersgroepen bij sociale huurprojecten en bij wijkbeheer Effect- en prestatie-indicatoren: geen Vereiste voor SHM’s met huuractiviteiten: − De SHM betrekt bewonersgroepen zoals omschreven in 11°, 12°, 13° en 14° van art. 6§1 van het besluit van 21 december 2007 ter uitvoering van het sociaal huurbesluit.

Toelichting OD 4.3 In het besluit van 21 december 2007 ter uitvoering van het sociaal huurbesluit worden in art. 6 §1 de ‘basisbegeleidingstaken’ van de sociale verhuurders worden omschreven. Een aantal van deze taken hebben betrekking op het betrekken van bewonersgroepen: 11° huurdersvergaderingen organiseren waar ruimte wordt gecreëerd voor mogelijke problemen of bedenkingen van de huurders en waar samen met de betrokkenen gezocht wordt naar oplossingen; 12° huurdersvergaderingen organiseren om huurders te informeren over en nauw te betrekken bij noodzakelijke verhuisbewegingen omwille van renovaties of van andere, voor de bewoners ingrijpende veranderingen; 13° initiatieven nemen om het informeren van en communiceren met de huurders mogelijk te maken en te bevorderen; 14° constructieve huurdersinitiatieven ondersteunen en begeleiden in overleg met de betrokkenen. Tijdens de visitatie kan worden gepeild naar: de frequentie van het overleg met bewonersgroepen de inhoud van het overleg met de bewonersgroepen de andere kanalen die gebruikt worden in de communicatie met de bewoners (nieuwsbrief, tijdschrift, brieven, gemeentelijk informatieblad, …) de aard en omvang van de huurdersinitiatieven in de wijken van de SHM en de wijze waarop de SHM daarop inspeelt. De vereisten worden niet in detail omschreven. Het is aan de visitatiecommissie om uit te maken of de SHM voldoende initiatief neemt en zich voldoende constructief opstelt t.o.v. initiatieven van bewoners. Deze vereiste heeft enkel betrekking op huurmaatschappijen.

126 

Hoofdstuk 6

OD 4.4 De SHM biedt huisvestingsondersteuning aan bewoners Effect- en prestatie-indicatoren: geen Vereiste voor SHM’s met huuractiviteiten: − De SHM biedt huisvestingsondersteuning zoals omschreven in art. 6 §1 7° t.e.m. 9° in het besluit van 21 december 2007 ter uitvoering van het sociaal huurbesluit.

Toelichting OD 4.4 SHM’s worden meer en meer geconfronteerd met huurders die kampen met een erg complexe sociale problematiek. Dit maakt het wonen in een sociale woning vaak moeilijk. Sommige SHM’s hebben een sociale dienst die hieraan aandacht schenkt, bij de bewoners langs gaat als er problemen zijn, hen bijstaat of doorverwijst naar organisaties die hen kunnen helpen. In het besluit van 21 december 2007 ter uitvoering van het sociaal huurbesluit worden in art. 6 §1 de ‘basisbegeleidingstaken’ van de sociale verhuurders worden omschreven. Een aantal van deze taken kunnen worden beschouwd als huisvestingsondersteuning, met name: 7° huurders die moeilijkheden ondervinden om aan de huurdersverplichtingen te voldoen, hierover tijdig aanspreken en in overleg met de betrokkenen zoeken naar een oplossing en waar nodig doorverwijzen naar het OCMW of een andere welzijnsinstelling; 8° huurders met huurachterstallen tijdig en nauwgezet opvolgen en zonodig, in overleg met de betrokkene, naar het OCMW of een andere gespecialiseerde welzijnsinstantie voor budgetbegeleiding doorverwijzen; 9° huurders met specifieke ondersteunings- of begeleidingsnoden in overleg met de betrokkene doorverwijzen naar het OCMW of een andere welzijnsinstelling. Tijdens het gesprek kan aan bod worden gebracht in welke mate en hoe de SHM deze taken opneemt. Deze vereiste heeft enkel betrekking op huurmaatschappijen.

PRESTATIEVELD 5: INTERNE LEEFBAARHEID

WERKING

EN

FINANCIËLE

Binnen dit prestatieveld worden een aantal operationele doelstellingen samen gebracht die betrekking hebben op de interne werking en het financieel beleid van de SHM. Het betreft hier doelstellingen die een voorwaarde zijn voor de SHM om tot goede resultaten voor de voorgaande strategische doelstellingen te komen. Er hoeven hier dus geen effecten gemeten te worden, enkel prestaties. OD 5.1: De SHM is financieel leefbaar Prestatie-indicatoren voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: - liquiditeit - vrije cashflow uit de gewone bedrijfsuitoefening - netto winstmarge Vereisten voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: 1. De maatschappij beschikt over een financiële positie die haar in staat stelt om te voldoen aan de financiële verplichtingen die voortkomen uit een adequate Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

127

uitbating, onderhoud, renovatie en uitbreiding van haar woningvoorraad. Dit blijkt uit een liquiditeitsratio die hoger is dan 1. 2. De exploitatie van de woningvoorraad draagt bij aan het versterken van de financiële positie van de maatschappij. Dit blijkt uit: − een Vrije Cash Flow (VCF) lager dan 85%; − een netto winstmarge van minimaal 0%.

Toelichting OD 5.1 De financiële gezondheid van een onderneming wordt in het kader van de financiële analyse minimaal gemeten op basis van de prestatie-indicatoren: 1) liquiditeit, 2) de vrije cashflow en 3) de netto winstmarge..Doorgaans wordt ook de solvabiliteit in een financiële analyse opgenomen. Voor de beoordeling van de financiële prestaties van een SHM is dit minder aangewezen omdat de solvabiliteit in belangrijke mate het gevolg is van de financiële historiek van de SHM. Toch is het relevant de solvabiliteit te kennen en er bij de beoordeling van de andere indicatoren rekening mee te houden. Naast de genoemde indicatoren zijn ook de relaties tussen deze kengetallen van belang. Het aantal parameters wordt beperkt tot de meest relevante. De prestaties van de maatschappij worden beoordeeld op basis van de gemiddelden over drie jaar voorafgaande aan de visitatie en (indien beschikbaar) de voorspelde evolutie over de komende drie jaar. Hieronder worden de indicatoren nader besproken, een exacte definitie van de indicatoren is (omwille van beknoptheid) uitgewerkt in het beoordelingschema). 1. Liquiditeit De liquiditeit meet in welke mate de SHM in staat is om haar financiële verplichtingen te voldoen. Als indicator is hier gekozen voor het netto-bedrijfskapitaal, die de financiële leefbaarheid op korte termijn weergeeft. In een situatie waarin de SHM op korte termijn meer moet betalen dan zij in kas heeft – dus bij een liquiditeitsratio lager dan 1 - bestaat de kans dat de SHM niet aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. Wanneer dit het geval presteert de SHM op dit vlak van de financiële gezondheid onvoldoende. Naarmate de liquiditeitsratio hoger is, presteert de SHM beter. Een liquiditeitsratio lager dan 1 wijst op nood aan verbetering. De beoordeling van de liquiditeitsratio is als volgt: voor verbetering vatbaar: lager dan 1 goed: hoger of gelijk aan 1 uitstekend: beoordeling niet van toepassing voor liquiditeitspositie Tijdens de visitatie wordt geïnformeerd naar de achterliggende redenen van de huidige liquiditeitspositie en (indien nodig) naar de inspanningen die de SHM doet om de liquditeitsratio te verbeteren. Eveneens wordt gekeken naar de samenhang met de andere indicatoren. 2. Vrije Cash Flow (VCF) uit de gewone bedrijfsuitoefening De vrije cashflow is het saldo van de operationele cashflow uit de gewone bedrijfsuitoefening enerzijds en de som van de interestkosten en kapitaalaflossingen (uit annuïteiten) anderzijds. Het betreft hier de periodiek terugkerende inkomsten en uitgaven. Met de VCF uit de gewone bedrijfsuitoefening wordt aangegeven of en hoeveel eigen middelen een SHM op jaarbasis genereert uit haar normale exploitatie-activiteiten. Met ander woorden het bekomen resultaat geeft een antwoord op de vraag of de normale 128 

Hoofdstuk 6

inkomsten volstaan om de normale uitgaven te dekken. Er wordt geen rekening gehouden met de investeringsuitgaven, noch met de opbrengsten van verkopen van huurwoningen. Indien de normale inkomsten niet volstaan om de normale uitgaven te dekken (VCF hoger dan 100%) wordt dit onvoldoende geacht. Vanaf 85% is verbetering wenselijk. Omwille van het voorzichtigheidsprincipe, en ook omwille van de onmogelijkheid om vanuit de VMSW het onderscheid te maken welke van deze uitgaven al dan niet zouden hebben plaatsgevonden indien de betrokken investeringen niet hadden plaatsgevonden, is ervoor geopteerd om bij de berekening de geactiveerde interne kaskosten als operationele uitgaven van het betrokken jaar te beschouwen en ze dus als kost af te trekken van het resultaat. De beoordeling van de Vrije Cash Flow is als volgt: voor verbetering vatbaar: hoger dan 85% goed: tussen 70% en 85% uitstekend: kleiner dan 70% Tijdens de visitatie wordt geïnformeerd naar de achterliggende redenen van de Vrije Cash Flow en (indien nodig) naar de inspanningen die de SHM doet om deze te verbeteren. Ook hier wordt gekeken naar de samenhang met de andere indicatoren voor de financiële leefbaarheid. 3. Netto winstmarge De netto winstmarge meet hoeveel winst (uitgedrukt in een percentage) de SHM overhoudt van de opbrengsten die zij realiseert ingevolge de levering van goederen en diensten in haar gewone bedrijfsuitoefening. Op deze wijze wordt de rentabiliteit gemeten los van de grootte van de SHM in nominale cijfers en los van de hoogte van het eigen vermogen. Het voordeel van dit getal ten opzichte van de rentabiliteit van het eigen vermogen is dat het niet afhangt van de grootte van het eigen vermogen van de SHM, maar enkel de winstgevendheid meet los van een relatie met eigen vermogen of andere balanselementen. Doordat het een percentage is, staat het ook los van de nominale grootte van de opbrengsten, kosten en resultaat (winst of verlies). Het minimumvereiste voor de netto winstmarge is 0%. De beoordeling van de netto-winstmarge is als volgt: voor verbetering vatbaar: lager dan 0% goed: tussen de 0% en 15% uitstekend: meer dan 15% 4. Solvabiliteit De solvabiliteit tracht het risico te meten dat een SHM haar financiële verplichtingen ten aanzien van schuldeisers, d.w.z. ten aanzien van het vreemd of ontleende vermogen, niet kan nakomen. Dit risico wordt concreet gemeten door het aandeel te meten van het aan derden terug te betalen vermogen (= vreemd vermogen) in het totale vermogen dat de SHM moet terugverdienen (de som van het vreemd vermogen en het deel van het eigen vermogen dat terugverdiend moet worden). Hoe hoger het aandeel van het ontleende vermogen in het totale vermogen van de SHM, hoe hoger de kans wordt dat door schommelingen in de inkomsten en uitgaven de SHM haar financiële verplichtingen ten aanzien van het vreemd vermogen niet kan nakomen. Het verschil tussen het vreemd en het eigen vermogen is immers dat het vreemd vermogen moet terugbetaald worden op contractuele tijdstippen en dit

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

129

ongeacht het effect van eventuele tegenvallers op de beschikbare middelen van de SHM. Het deel van het eigen vermogen dat de SHM moet terugverdienen, is het eigen vermogen dat haar van buitenaf door aandeelhouders is ter beschikking gesteld (= kapitaal en uitgiftepremies) en het eigen vermogen dat de SHM via winsten uit verleden uit haar eigen exploitatie heeft verdiend en dat in de SHM is behouden om te herinvesteren via reservering (= reserves en overgedragen resultaat). De solvabiliteit wordt hier gemeten aan de hand van de graad van financiële onafhankelijkheid. Deze wordt gedefinieerd als het eigen vermogen exclusief kapitaalsubsidies t.o.v. het totale vermogen. De kapitaalsubsidies maken bedrijfseconomisch geen deel uit van het terug te verdienen eigen vermogen. Ze zijn immers verstrekt door de overheid om op te gaan in de exploitatie. Ze worden daarom niet mee opgenomen in het eigen vermogen. De solvabiliteit met kapitaalsubsidies zal wel als achtergrondinformatie in de output van de databank worden opgenomen. De solvabiliteit is sterk afhankelijk van de historiek van de SHM en wordt daarom niet toegerekend aan de prestatie van de maatschappij. Een solvabiliteit van 10 % wordt minimaal geacht. Wanneer de vermogenspositie beneden dit niveau ligt zal extra kritisch gekeken worden naar de Vrije Cash Flow en de netto-winstmarge.

OD 5.2: De SHM beheerst haar kosten goed Prestatie-indicatoren voor SHM’s met huuractiviteiten: − Werkingskosten personeel per woning − Werkingskosten niet-personeel per woning − Werkingskosten totaal (personeel en niet-personeel) per woning − Onderhoudskosten per woning − Aantal VTE arbeiders per 1000 woningen − Aantal VTE bedienden per 1000 woningen − Aantal VTE personeelsleden (arbeiders en bedienden) per 1000 woningen − Totaal brdrag aan meerwerken t.o.v. totaal aanbestedingsbedrag over alle projecten voor nieuwbouw − Totaal bedrag aan meerwerken t.o.v. totaal aanbestedingsbedrag over alle projecten voor renovatie Prestatie-indicatoren voor SHM’s met koopactiviteiten: − Werkingskosten personeel per woning − Werkingskosten niet-personeel per woning − werkingskosten (totaal personeel en niet-personeel) per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar − aantal VTE arbeiders per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar − aantal VTE bedienden per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar − aantal VTE personeelsleden (arbeiders en bedienden) per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar − Meerwerken t.o.v. aanbestedingsbedrag Vereisten voor SHM’s met huuractiviteiten: − De werkingskost voor personeel per woning ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − De werkingskost voor niet-personeel per woning ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. 130 

Hoofdstuk 6

− − − − − − −

De werkingskost (totaal personeel en niet-personeel) per woning ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. De onderhoudskost per woning ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. Aantal VTE arbeiders per 1000 woningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. Aantal VTE bedienden per 1000 woningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. Aantal VTE personeelsleden (arbeiders en bedienden) per 1000 woningen ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. Totaal bedrag aan meerwerken voor nieuwbouw t.o.v. het totale aanbestedingsbedrag over alle projecten <= 0%. Totaal bedrag aan meerwerken voor renovatie t.o.v. het totale aanbestedingsbedrag over alle projecten <= 0%.

Vereisten voor SHM’s met koopactiviteiten: − De werkingskost voor personeel per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − De werkingskost voor niet-personeel per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − De werkingskost (totaal personeel en niet-personeel) per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − aantal VTE arbeiders per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − aantal VTE bedienden per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − aantal VTE personeelsleden (arbeiders en bedienden) per woning gemiddeld per jaar verkocht tijdens de periode van de laatste 5 jaar ligt in kwartiel 2, 3 of 4 van de frequentieverdeling. − Er worden geen meerwerken uitgevoerd (meerwerken t.o.v. aanbestedingsbedrag <= 0%

Toelichting OD 5.2

Een knelpunt bij het beoordelen van de indicatoren voor goed kostenbeheer is dat niet alle SHM’s op dezelfde manier hun kosten registeren. Om hieraan tegemoet te komen, wordt gewerkt aan een nieuw rekeningstelsel dat zal toelaten meer verfijnde indicatoren te berekenen. In afwachting daarvan wordt voorlopig gewerkt met volgende cijfermatige indicatoren: -

-

indicatoren die meerdere boekhoudkundige posten samenvoegen, in de veronderstelling dat hiermee verschillen in registratiemethoden worden opgeheven en interpretatie van die gegevens in samenspraak met de betreffende SHM (waarbij dus ook de manier van registreren kan worden ter sprake gebracht); de verhouding tussen de meerwerken en het aanbestedingsbedrag, als indicator voor de mate van beheersing van bedrijfsprocessen.

Bij deze laatste indicator worden in de teller en de noemer van de breuk de totalen over alle projecten genomen. Op deze wijze telt elke woning evenveel mee in het eindresultaat. Dit is te verkiezen boven een bedrag dat gemiddeld is over de projecten heen en waarbij dus kleine projecten een even groot gewicht zouden krijgen als grote projecten.

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

131

Ook de verhouding tussen de bouwkost en de kostprijsnorm die is opgenomen onder OD 3.1 (resp. voor huur NFS2- en voor koop VMSW-norm) kan hier nog besproken worden. Opgemerkt kan worden dat het niet gemakkelijk is te beoordelen of hoge bedragen voor bepaalde indicatoren juist wel of juist niet goed zijn. Zo kunnen lage onderhoudskosten het gevolg zijn van degelijke woningen en goed beheer, maar evenzeer een teken van slecht onderhoud. Om deze reden worden de onderhoudskosten best altijd samen bekeken met de kwaliteit van de woningen. Hetzelfde voor werkingskosten, die moeten worden beoordeeld in samenhang met de kwaliteit van de dienstverlening. Om deze reden worden geen absolute normen opgelegd voor de hier weergegeven indicatoren van kosten. Voorlopig wordt opgenomen dat de SHM zich niet in het hoogste kwartiel van de verdeling mag situeren. Ook hier weer kan tijdens de visitatie aan bod worden gebracht hoe deze relatieve positie kan worden verklaard. Indien de visitatiecommissie zich kan vinden in de argumentatie, kan de prestatie alsnog als voldoende beoordeeld worden. Indien de visitatiecommissie het nodig acht in nader detail te kijken naar de werkingskosten (bijvoorbeeld omdat ze uitzonderlijk hoog zijn), kan ze hiervoor het jaarverslag van de SHM raadplegen.

OD 5.3: De SHM voorkomt en bestrijdt huurachterstal, sociale fraude en domiciliefraude Prestatie-indicator voor SHM’s met huuractiviteiten: − huurachterstal Vereisten voor SHM’s met koopactiviteiten: − De huurachterstal bedraagt maximaal 2%. − Bij vermoeden van sociale fraude of domiciliefraude verwittigt de SHM de toezichthouder.

Toelichting OD 5.3 Huurachterstal Huurachterstal = openstaande vordering op een huurder op het einde van de maand waarin de uiterste betaaldatum van de vordering valt. Omdat de SHM’s op dit ogenblik verschillende registratiemethoden die SHM’s hanteren, moet men erg opletten met de interpretatie van de huidige cijfers. Momenteel wordt een aanpassing van het rekeningstelsel voorbereid. In dit rekeningstelsel zullen regels worden afgesproken over het boeken van huurachterstand. Vanaf dat ogenblik wordt de huurachterstal opgenomen in de databank en wordt dit mee als prestatieindicator opgenomen. In afwachting daarvan blijft de bespreking beperkt tot de wijze waarop de SHM huurachterstal opvolgt en streeft naar een zo laag mogelijke huurachterstal. In het NFS2-besluit wordt de huurachterstand forfaitair vastgesteld op 2 % van de theoretische huurinkomsten. Dit wordt als grenswaarde genomen voor het erkenningscriterium.. Een huurachterstand die hoger ligt, wordt als te hoog beschouwd. Sociale fraude en domiciliefraude

132 

Hoofdstuk 6

De SHM wordt verwacht sociale fraude en domiciliefraude zoveel mogelijk te voorkomen en te bestrijden. Voorkomen begint met het geven van goede informatie hierover aan de huurders en het wijzen op de mogelijke gevolgen. De toezichthouder kan optreden in geval van dergelijke fraude. In geval van vermoeden van het bestaan van fraude, dient de SHM de toezichthouder te verwittigen.

OD 5.4: De SHM heeft en gebruikt een goed financieel plan Prestatie-indicatoren: geen Vereisten voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: − De SHM beschikt over een goed financieel plan en maakt hiervan actief gebruik bij het bepalen van de bedrijfsstrategie en nemen van beleidsbeslissingen.

Toelichting OD 5.4 Een financiële planning is nodig voor maatschappijen in de huursector om te bepalen welk effect investeringsbeslissingen hebben op de financiële positie van de SHM en hierbij verschillende alternatieven kunnen afwegen. Eveneens helpt de planning bij het maken van een goede afweging tussen alternatieve financieringsbronnen (eigen of externe financiering). In de koopsector is planning gewenst om te beslissen over het al dan niet uitvoeren van bijkomende projecten en om de verkoopprijzen te bepalen. De toetsing van de financiële planning gebeurt op basis van algemene principes en niet aan de hand van gedetailleerde vormvereisten. Belangrijke principes zijn dat de financiële planning realistisch is en dat ze door de SHM ook daadwerkelijk gebruikt wordt bij het nemen van beleidsbeslissingen. Hieronder noemen we de principes waaraan een financiële planning moet voldoen 1. Organisatorische aspecten -

-

Het financieel plan moet een transparante opbouw hebben, d.w.z. alle basisgegevens dienen in de planning opgenomen te zijn, zodat men van eindrapport naar details kan gaan en vice versa. De financiële planning is consistent met andere planningen zoals investerings-, renovatie- en onderhoudsplanning/personeelsplanning. De tijdshorizon bedraagt voor planning van investeringen minimaal 3 jaar, voor planning van exploitaties minimaal 10 jaar. De planning wordt jaarlijks geactualiseerd voor de aanvang van het begrotingsjaar.

2. Onderdelen van de financiële planning -

-

Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de stromen betreffende de 1°. going concern situatie = prognose van de evolutie van de financiële situatie zonder het effect van bijkomende investeringen/projecten; 2. projecten = nieuwe inkomsten en uitgaven, alsook wijzigingen aan bestaande stromen uit de going concern situatie, ten gevolge van de uitvoering van bijkomende projecten; 3. verkoop van huurwoningen Om de “hardheid” van projecten te kunnen bepalen dient men voor de projecten een onderscheid te maken naar de fase waarin het project zich bevindt op het moment van de planningopmaak (bijvoorbeeld: projecten in uitvoering, goedgekeurde, nog niet gestarte projecten, geplande nog niet goedgekeurde projecten).

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

133

-

Projecten worden eveneens opgedeeld in koopprojecten en huurprojecten. Zowel bij going concern situatie als bij projecten wordt een onderscheid gemaakt tussen niet-periodiek weerkerende verrichtingen (de investeringscashflow en de ermee samenhangende financieringsverrichtingen) en periodieke verrichtingen (operationele verrichtingen en de ermee samenhangende financieringsverrichtingen, namelijk dekking van financiële stromen vreemd vermogen door operationele cashflow = vrije cashflow)

De visitatiecommissie vormt zich tevens een oordeel over de wijze waarop de SHM omgaat met deze financiële planningen. Volgende vragen kunnen in dit verband worden behandeld: Heeft de SHM een bedrijfsstrategie die gebaseerd is op de financiële planning? Beoordeelt de SHM bijvoorbeeld investeringsplannen mee op basis van het financiële plan? Worden beargumenteerde conclusies verbonden aan het financieel plan?

OD 5.5: De SHM evolueert naar een echte woonmaatschappij Prestatie-indicatoren: geen Vereiste voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: − De SHM evolueert naar een ‘woonmaatschappij’ die meerdere activiteiten op de woningmarkt uitvoert. Waar nodig werkt de SHM samen met andere woonactoren of bereidt zij een fusie voor.

Toelichting OD 5.5 De Beleidsnota ‘Vlaams Woonbeleid 2004-2009’ stelt dat de huisvestingsmaatschappijen echte woonmaatschappijen moeten worden waarbij zowel het werkingsgebied als de opsplitsing van huur- en koopmaatschappijen doorbroken wordt. Het begrip ‘woonmaatschappij’ wordt verder niet meer gedefinieerd. Doorgaans wordt hieronder ook verstaan dat de SHM op de sociale markt zowel huur- als koopactiviteiten ontwikkeld en op termijn ook actief is op de private huurmarkt, naar analogie met de werking van de SVK’s. Dergelijke woonmaatschappijen kunnen ontstaan via samenwerking of fusie. Een ander aspect is dat de werking van de SHM zich niet beperkt tot het bouwen en verhuren of verkopen van woningen, maar dat ook doorverwijzing naar andere aanbieders, naar welzijnsorganisaties en het aanbieden van sociale begeleiding tot hun opdracht behoort. De visitatiecommissie kan peilen naar de bereidheid en de inspanningen van de SHM om uit te groeien tot dergelijke woonmaatschappij. Samenwerking met welzijnsactoren kwam al aan bod onder OD 4.4. Volgende vragen zijn in dit verband relevant: Heeft de SHM in het verleden een fusie doorgemaakt? Is de SHM bereid zo nodig te opereren buiten haar werkgebied? Is de SHM bereid om naast huur- ook koopactiviteiten te verrichten (of omgekeerd)? Wat zijn de motieven om dit te doen of juist niet te doen? Welke inspanningen doet de SHM daartoe? In welke mate en hoe werkt de SHM al samen met andere woonactoren (SHM’s, SVK’s, Woningfonds…)? Staat de SHM voldoende open om te werken aan haar zwakke punten via samenwerking en zonodig fusie?

134 

Hoofdstuk 6

OD 5.6 De SHM beschikt over een goed systeem van interne controle Prestatie-indicator: Geen Vereiste voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: − De SHM maakt gebruik van een document waarin de voornaamste processen zijn omschreven en is aangegeven hoe, door wie en tijdens welk onderdeel van het proces controles worden uitgevoerd. − Voor het controleren en betalen van facturen hanteert de SHM een strikte functiescheiding tussen degene die de betaling voorbereidt, diegene die ze effectief uitvoert en diegene die ze inbrengt in de boekhouding.

Toelichting OD 5.6

Interne Controle of organisatiebeheersing is een proces dat door de raad van bestuur wordt opgezet en gevolgd om redelijke zekerheid te bekomen dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd. Meer specifiek wordt het systeem van interne controle ontworpen om relatieve zekerheid te verschaffen in volgende domeinen: 1. 2. 3. 4. 5.

het bereiken van de doelstellingen en de uitvoering en opvolging van beslissingen; de naleving van wetten, decreten, besluiten en procedures; de nauwkeurigheid, juistheid, volledigheid, tijdigheid en bruikbaarheid van de financiële -en beheersinformatie; de efficiëntie van de operaties en het efficiënt inzetten van middelen; de bescherming van de activa en de voorkoming van fraude.

Deze theoretische definitie van interne controle is zeer breed. De visitatie wordt beperkt tot het laatste punt. De voorgaande punten komen immers aan bod onder andere OD’s of worden gecontroleerd door de Inspectie RWO. Het ‘Vademecum interne controle’ is een werkinstrument dat door de VMSW is aangeboden aan de SHM’s. In het vademecum worden de te controleren processen gedetailleerd omschreven. De vereisten die worden opgelegd aan de SHM’s liggen in het verlengde van de werkwijze die wordt voorgesteld in dit vademecum. Door gesprekken met medewerkers en leden van de Raad van Bestuur vormt de visitatiecommissie zich een oordeel over de mate waarin is voldaan aan deze vereisten. Deze vereisten zijn de volgende. 1° De SHM maakt gebruik van een document waarin de voornaamste processen zijn omschreven en is aangegeven hoe, door wie en tijdens welk onderdeel van het proces controles worden uitgevoerd. Minstens volgende processen dienen hierin aan bod te komen -

voorraad- en materiaalbeheer verwerving van gronden en panden verkopen van gronden en panden aanstelling van een architect gunning, opvolging en oplevering van werken uitgevoerd door externen planning, opvolging en uitvoering van werken in eigen regie opvolging van huurstortingen en -achterstallen opvolging van leegstand

Daarnaast bevat het document een risico-analyse waarin de voornaamste risico’s zijn geïdentificeerd en is aangegeven welke maatregelen worden genomen om de risico’s te beperken. Het document dient gekend te zijn bij de medewerkers van de SHM en door hen gebruikt te worden. Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

135

Aan de Raad van Bestuur dient regelmatig verslag te worden uitgebracht over de werking van het interne controlesysteem. 2° Voor het controleren en betalen van facturen hanteert de SHM een strikte functiescheiding tussen degene die de betaling voorbereidt, diegene die ze effectief uitvoert en diegene die ze inbrengt in de boekhouding. Deze functiescheiding heeft zowel betrekking op het betalingsverkeer als het kasbeheer. OD 5.7: De SHM is bereid tot verandering en verbetering Prestatie-indicatoren: geen Vereiste voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten: − De SHM toont zich voldoende bereid tot verandering en verbetering van haar interne werking.

Toelichting OD 5.8

De SHM’s zijn organisaties met een erg divers takenpakket. Enerzijds zijn ze vastgoedoperatoren die snel moeten inspelen op wijzigende marktomstandigheden. Ze moeten mee evolueren met technologische ontwikkelingen in de vastgoedmarkt. Bovendien moet hun managementstructuur en interne organisatie soepel kunnen inspelen op deze wijzigingen. Ze moeten daartoe gebruik kunnen maken van nieuwe communicatietechnologie, databankbeheer, modern personeelsbeleid… Tegelijkertijd vervullen de SHM’s een sociale functie. De doelgroep waarop ze zich richten heeft vaak te maken met een complexe sociale problematiek. Dit vraagt van de medewerkers inlevingsvermogen, maar ook een grote professionaliteit, kennis van de ontwikkelingen in de sociale sector, overleg en communicatie met organisaties in belendende sectoren. De overheid verwacht van de SHM’s dat ze sterke prestaties leveren. Via visitaties worden de SHM’s aangespoord hun prestaties op al die vlakken waarop ze actief zijn, nog te verbeteren. Vanuit die optiek is een goede SHM een SHM die kan omgaan met verandering, die nieuwe ontwikkelingen in haar omgeving ziet als kansen en niet als bedreigingen, die haar personeel bijstaat in het omgaan met verandering… De visitatiecommissie vormt zich een oordeel over de bereidheid van de SHM tot verandering en verbetering van haar interne werking. Volgende vragen kunnen aan bod komen tijdens het gesprek. -

-

136 

Doet de SHM op systematische manier aan zelfevaluatie en is dit aanleiding tot bijsturingen? Tracht de SHM haar interne organisatie te verbeteren door nieuwe managementtechnieken in te voeren en toe te passen? Gaat de SHM op zoek naar nieuwe informatietechnologie die haar werking kan ondersteunen? Volgt de SHM nieuwe ontwikkelingen op de vastgoedmarkt en speelt ze hier op in? In welke mate en hoe stimuleert de SHM de ontwikkeling van haar medewerkers (bv. door vorming te volgen, studiedagen bij te wonen, stages bij andere SHM’s, jobrotatie…)? Trekt de SHM beleidsmatige conclusies uit de klachten die haar bereiken? (ter informatie: in het kader van het ‘Klachtendecreet’ dienen de SHM’s klachtenrapporten in bij de Vlaamse Ombudsdienst)

Hoofdstuk 6

-

Houdt de SHM in haar beleid rekening met de uitkomsten van de tevredenheidsmeting (zie OD 6.3)? Hoe is de SHM omgegaan met de aanbevelingen uit het laatste

visitatierapport? Is dit aanleiding geweest tot verandering en verbetering? Heeft de SHM eerder defensief gereageerd dan wel de aanbevelingen gezien als een kans

PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID OD 6.1: De SHM informeert burgers snel en duidelijk Prestatie-indicatoren voor SHM’s met huuractiviteiten: geen Vereiste voor SHM’s met huuractiviteiten: − De SHM informeert burgers snel en duidelijk. Prestatie-indicatoren voor SHM’s met koopactiviteiten: − Gemiddelde score op de vraag in de klantentevredenheidsmeting van de VMSW: “Bent u tevreden over de sociale huisvestingsmaatschappij?” − Aantal keren dat voor de onderdelen van de vraag de SHM een score behaalt van minder dan 3,5 (75%). Vereiste voor SHM’s met koopactiviteiten: − De gemiddelde score op de vraag in de klantentevredenheidsmeting van de VMSW: “Bent u tevreden over de sociale huisvestingsmaatschappij?” bedraagt minimum 4 (80%). − Op geen enkele van de onderdelen van de vraag behaalt de SHM een score minder dan 3,5 (75%).

Toelichting OD 6.1 Sociale huur

In het besluit van 21 december 2007 ter uitvoering van het sociaal huurbesluit worden in art. 6 §1 de ‘basisbegeleidingstaken’ van de sociale verhuurders worden omschreven. Een aantal van deze taken hebben betrekking op het informeren van burgers: 1° personen die zich willen inschrijven, laagdrempelig en klantvriendelijk onthalen ongeacht hun woonplaats, geslacht, nationaliteit, etnische afkomst, hun ideologische, filosofische of godsdienstige overtuiging en hen begrijpelijk informeren over de mogelijkheden en de voorwaarden van het huren van een sociale woning en het gevolgde toewijzingssysteem; 2° personen die zich willen inschrijven, informeren over het woningpatrimonium ten einde hen te ondersteunen bij het maken van een woningkeuze; 3° personen die zich willen inschrijven, begeleiden en ondersteunen bij het in orde brengen van hun inschrijvingsdossier; 4° personen die zich willen inschrijven, kandidaat-huurders en huurders begrijpelijk informeren over de rechten en plichten van de huurder en van de verhuurder; 5° kandidaat-huurders en huurders begrijpelijk informeren en hen vertrouwd maken met de bestaande klachtenprocedure; Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

137

6° kandidaat-huurders en huurders een toegankelijk en laagdrempelig aanspreekpunt bieden bij wie ze op een eenvoudige wijze terecht kunnen met hun vragen, problemen of klachten; Tijdens het visitatiegesprek wordt besproken in welke mate en hoe de SHM deze taken opneemt. Volgende vragen kunnen daarbij aan bod komen: -

-

Wanneer en hoe is de SHM bezoekbaar en telefonisch bereikbaar? Is het kantoor van de SHM goed bereikbaar voor klanten? Is het kantoor toegankelijk voor personen met fysieke beperkingen? Is de balie klantvriendelijk ingericht? Worden klanten vriendelijk onthaald? Hebben de medewerkers van de SHM een open geest en sociale en integere ingesteldheid? Krijgen klanten een juist en helder antwoord op informatieve vragen, bv. over huurprijsaanpassingen, geplande werken, verkoopprijs van woningen…? Worden klanten goed geïnformeerd over rechten en plichten van verhuurder en huurder (bv. huurdersverplichtingen, mogelijkheid tot klachten, wie te contacteren bij technische gebreken…)? Is de schriftelijke communicatie van de SHM is verstaanbaar? Beschikt de SHM over een informatiebrochure met duidelijke informatie voor kandidaat-huurders en kandidaat-kopers? Beschikt de SHM over een website met duidelijke informatie voor kandidaathuurders en kandidaat-kopers? Verstrekt de SHM voldoende en juiste informatie over het aanbod van andere sociale woonactoren in de regio (andere SHM’s, Woningfonds, SVK’s …)

Sociale koop

Sinds 2007 houdt de VMSW elk jaar een tevredenheidsenquête bij sociale ontleners. De enquête bevat een deel dat over de kredietopening gaat en een deel dat gaat over de opvolging van de werken en de geldopnames. Een gedeelte van de vragen gaan over de werking van de SHM, terwijl andere eerder peilen naar de tevredenheid over de dienstverlening van de VMSW. De respons voor het eerste deel bedroeg bij de laatste bevraging (2008) 53,3%, voor het tweede deel was dit 30%. De enquête bevat geen vragen over de sociale koopwoningen. De scores op een aantal van de vragen die in de enquête aan bod komen zijn bruikbaar om informatie te krijgen over de klantvriendelijkheid van de SHM. Als indicator is hier de gemiddelde score opgenomen van de SHM op de vraag “Bent u tevreden over de dienstverlening van de SHM” in het algemene deel, dit voor volgende aspecten: -

ligging openingsuren telefonisch onthaal onthaal ter plaatse e-mailverkeer duidelijkheid uitleg volledigheid uitleg vriendelijkheid professionaliteit

De beheersovereenkomst van de VMSW stelt dat de VMSW klantentevredenheid garandeert over haar hypothecaire kredietverlening. De meetindicator hiervoor is dat er een gemiddelde score van 4 (80%) wordt gehaald op de tevredenheidsenquête en dat op geen enkel onderdeel 3,5 (70 %) of lager gescoord wordt. Om deze reden wordt ook van de SHM verwacht dat de gemiddelde score op bovenstaande aspecten van klantentevredenheid 4 (80%) 138 

Hoofdstuk 6

bedraagt en dat voor geen enkel onderdeel de score minder dan 3,5 is. Is dit laatste het geval, dan wordt tijdens het visitatiegesprek nagegaan wat de reden is voor de lage score en hoe de SHM hierin verbetering wil brengen.

OD 6.2: De SHM informeert beleidsinstanties en andere organisaties snel en duidelijk Prestatie-indicatoren: geen Vereiste: − De SHM informeert beleidsinstanties en andere organisaties van het woon- en welzijnsbeleid snel en duidelijk.

Toelichting OD 6.2

Van de SHM wordt het volgende verwacht: aan de Inspectie RWO, het Departement RWO en de VMSW alle informatie ter beschikking stellen die deze instanties nodig hebben in het kader van hun opdrachten inzake sociale huisvesting; de gemeenten in het werkgebied, de welzijnsorganisaties en andere relevante organisaties regelmatig en goed informeren over de activiteiten van de SHM; de gemeenten in het werkgebied, de welzijnsorganisatie en andere relevante organisaties informeren wanneer leefbaarheidsproblemen bestaan of dreigen te ontstaan in één van de wijken, over bijzondere sociale problematieken bij bewoners of in wijken.

OD 6.3: De SHM meet de tevredenheid van klanten Prestatie-indicatoren: geen Vereisten voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten − De SHM peilt op een geobjectiveerde en systematische manier naar de tevredenheid van de klanten.

Toelichting OD 6.3 Tevredenheidsonderzoek is er op gericht de kwaliteit van een dienst of een product te meten vanuit het oogpunt van de klanten. In de sociale huisvesting kan men een onderscheid maken tussen tevredenheid over het sociaal wonen op zich (de woning, woonomgeving, …) en over de dienstverlening van de SHM. Vermits het sociaal wonen op zich al aan bod kwam onder de eerste drie prestatievelden, beperkt de beoordeling hier zich tot de meting van de tevredenheid met de dienstverlening. Als de SHM een bredere invulling geeft aan de tevredenheidsmeting, is dit vanzelfsprekend een vrije keuze. De vereiste is dat de meting objectief moet zijn en op een systematische manier moet gebeuren. Dit betekent o.a. dat: in de bevraging de voornaamste aspecten van de dienstverlening aan bod moeten komen; de vragenlijst wordt voorgelegd aan een representatieve groep van klanten; steeds dezelfde vragen worden gesteld, de vragenlijst anoniem kan worden beantwoord, Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

139

-

de resultaten op een objectieve manier worden geregistreerd en verwerkt.

Een goede tevredenheidsmeting opzetten vraagt deskundigheid. Men kan van SHM’s niet verwachten dat ze elk een eigen meetinstrument uitwerken. Bovendien zijn dan de resultaten niet vergelijkbaar tussen SHM’s. De Vlaamse overheid kan instaan voor de ontwikkeling van een praktisch en gebruiksvriendelijk instrument, met inbegrip van een goede handleiding. Het uitvoeren van de metingen kan daarbij worden overgelaten aan de VMSW, de SHM zelf of een organisatie daarvoor is aangesteld door de SHM’s. Om een zo hoog mogelijke objectiviteit te garanderen, moet het instrument een handleiding met duidelijke richtlijnen voor afname en verwerking bevatten. Dit instrument zou kunnen uitgewerkt worden in de loop van 2010. Van zodra dit er is, kan worden beoordeeld of de SHM werkt met dit instrument (of al een aantal stappen heeft gezet op weg daar naar toe. SHM’s die intussen al hun eigen meetinstrument hebben, kunnen hiermee verder werken. Als hun eigen meting voldoet aan de boven gestelde vereisten, wordt dit als goed alternatief aanvaard door de visitatiecommissie. Voor de sociale koopsector zijn er tevredenheidsmetingen uitgevoerd door de VMSW die bruikbare informatie opleveren voor de SHM. In de sociale huursector is er nog geen algemeen bruikbaar instrument. Sociale koopsector Sinds 2007 houdt de VMSW elk jaar een tevredenheidsenquête bij sociale ontleners om na te gaan of de nieuwe ontleners tevreden zijn over de diensten die de VMSW aanbiedt. Een aantal van de vragen in de vragenlijst gaan over de klantvriendelijkheid van de SHM (zie OD 6.1). Deze tevredenheidsmeting kan worden uitgebreid w.b. de vraagstelling en kan ook worden gericht tot kopers van sociale woningen. Sociale huursector Op 5 mei 2006 nam het Vlaams Parlement een resolutie aan betreffende een tevredenheidsenquête voor sociale huurders. Tijdens latere besprekingen in het parlement werd daarbij verwezen naar een initiatief van SHM De Mandel. Ook andere SHM’s werken met of plannen dergelijke tevredenheidsmeting met het oog op het vergroten van de klantvriendelijkheid. Tot nu toe doet elke SHM dit op haar eigen manier.

PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID EN BEHOORLIJK BESTUUR OD 7.1: De SHM volgt de wettelijke en reglementaire verplichtingen Prestatie-indicator: − Antwoord van de toezichthouder op de vraag of deze bij de SHM ernstige inbreuken op de wettelijke en reglementaire verplichtingen heeft geconstateerd, met - indien van toepassing - een specificatie van de inbreuken. Dit kan worden aangevuld met eventuele door de visitatiecommissie geconstateerde inbreuken. Vereisten voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten − Er zijn bij de SHM geen ernstige inbreuken op wettelijke en reglementaire verplichtingen geconstateerd OD 7.2 De SHM volgt de principes van behoorlijk bestuur Prestatie-indicator: 140 

Hoofdstuk 6

−

Antwoord van de toezichthouder op de vraag of deze bij de SHM inbreuken op principes van behoorlijk bestuur heeft geconstateerd, met –indien van toepassing - een specificatie van deze inbreuken. Dit aangevuld met constateringen door de visitatiecommissie van inbreuken of juist uitmuntende voorbeelden van behoorlijk bestuur.

Vereisten voor SHM’s met huur- en/of koopactiviteiten − De SHM respecteert de beginselen van behoorlijk bestuur

Toelichting OD 7.2 De Inspectie RWO gaat na of er naar haar oordeel schendingen zijn van de beginselen van behoorlijk bestuur. De casussen van schendingen die de inspectie constateerde worden aan de visitatiecommissie bekend gemaakt. Het is niet de bedoeling dat de visitatiecommissie de concrete casussen opnieuw beoordeelt. Het is wel de verwachting dat de visitatiecommissie een gemotiveerd oordeel geeft over de mate waarin de SHM de beginselen van behoorlijk bestuur respecteert. De casuïstiek die door de inspectie RWO wordt meegedeeld vormt de aanleiding van de gesprekken met de SHM. In deze gesprekken peilt de commissie of de gerapporteerde casussen indicatief zijn voor een meer algemeen probleem inzake de beginselen van behoorlijk bestuur. De commissie kan hierbij ook putten uit de informatie die beschikbaar kwam bij de toetsing en bespreking van meerdere van de voorafgaande operationele doelstellingen. Anderzijds wordt het oordeel gebaseerd op hoe de maatschappij is omgegaan met schendingen. De principes van behoorlijk bestuur worden hieronder weergegeven. Ze zijn een belangrijke bron van recht, maar zijn niet gecodificeerd en dus moeilijker kenbaar. Interpretatie is onontbeerlijk. De visitatiecommissie kan in deze lijst principes aangrijpingspunten vinden om haar oordeel te substantiëren. Zorgvuldigheidsbeginsel: de SHM bereidt op een zorgvuldige manier beslissingen voor en voert ze zorgvuldig uit Motiveringsbeginsel: beslissingen van de SHM moeten in rechte en in feite aanvaardbaar zijn en moeten dus kunnen worden gecontroleerd Redelijkheidbeginsel; de SHM kent geen willekeur in haar beslissingen, neemt evenredige maatregelen en is zuinig Gelijkheidsbeginsel: gelijke personen in gelijke situaties moeten gelijk behandeld worden Hoorplicht: Wanneer de SHM een ernstige beslissing (= voorwaarde 1) neemt gegrond op een persoonlijke tekortkoming (= voorwaarde 2) van een individu, moet er een hoorplicht zijn Onpartijdigheidsbeginsel: de SHM vermijdt dat degene die beslissingen moeten nemen een persoonlijk belang hebben bij de beslissing. De SHM vermijdt ook de schijn van partijdigheid. Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel: de SHM vermijdt retroactieve beslissingen, vermijdt de intrekking van beslissingen en honoreert gerechtvaardigde verwachtingen Redelijke termijneis: de SHM beslist binnen redelijke termijnen (= de termijn die nodig is om op een zorgvuldige manier te beslissen)

Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s

141

Hoofdstuk 7. Resultaten van de analyses op de databank 1.

Inleiding

In de laatste fase van het onderzoek werden een aantal analyses uitgevoerd op de databank die was aangelegd voor de pilootvisitaties. De onderzoeksvraag was hier of er duidelijk definieerbare factoren zijn die de effecten en prestaties van SHM’s kunnen verklaren. Indien dit het geval blijkt, kan dit immers een reden zijn om deze factoren in de erkenningscriteria op te nemen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan een minimale schaal, een minimale omschrijving van het werkgebied, een minimaal personeelsbestand. Daartoe werden eerst, samen met de begeleidingsgroep, een aantal hypotheses geformuleerd van mogelijke relaties. Deze hypotheses vormden het startpunt voor analyse. We benadrukken het verkennende karakter van de analyses en zullen om meerdere redenen waarschuwen voor voorzichtigheid bij de interpretatie. Vooraleer de resultaten te bespreken geven wij een toelichting bij de gehanteerde methoden en de gebruikte gegevens.

2. 2.1

Methodologie Regressie-analyse

In onze analyse zijn we op zoek naar verklaringen voor verschillen in effecten en prestaties van SHM’s. Om hier meer over te kunnen zeggen hebben wij de relatie tussen een groot aantal variabelen onderzocht. De aard en sterkte van de relatie tussen twee of meer variabelen kan worden bestudeerd met een regressieanalyse. Een regressie-analyse meet de samenhang tussen een of meer onafhankelijke of verklarende variabelen (X1, X2,…) en een afhankelijke of verklaarde variabele (Y). De geschatte coëfficiënt (b) geeft weer hoe Y verandert als X wijzigt. Wij illustreren dit met een voorbeeld. Stel je hebt het vermoeden dat de lengte van kinderen wordt beïnvloed door de lengte van de ouders. Maar er zijn bijvoorbeeld ook andere factoren die een invloed hebben, bijvoorbeeld de kwaliteit van voeding en het geslacht van de kinderen. Wanneer je beschikt over gegevens van de lengte van kinderen, hun ouders en hun voeding kun je proberen op basis daarvan de lengte van kinderen te verklaren. De lengte van kinderen (Y) wordt dan de afhankelijke variabele genoemd en de lengte van de ouders (X1) en de kwaliteit van de voeding (X2) de onafhankelijke of verklarende variabelen. Op basis van een regressieanalyse kun je een formule maken die de lengte van kinderen verklaart of voorspelt. Hetzelfde kun je doen met vraagstukken op het vlak van de sociale huisvesting. Bijvoorbeeld door te onderzoeken of het aantal woningen dat een SHM bouwt afhankelijk is van de omvang van die SHM, de personeelskosten en mogelijk aanvullende variabelen. Wiskundig uitgedrukt: Y = f (X1, X2) Of nog: Y = a + b1X1 + b2X2

143

Op basis van gegevens over de variabelen X1, X2 en Y wordt dan geschat wat de coëfficiënten a, b1 en b2 zijn. De ‘regressiecoëfficiënt’ van X1 is b1 en van X2 is b2. Stel dat X1 (lengte van de ouders) en Y (lengte van het kind) zijn uitgedrukt in centimeters en het schattingsresultaat voor b1 ‘0,5’ oplevert, dan wil dat zeggen dat voor elke centimeter de ouders groter zijn, het kind gemiddeld 0,5 cm groter is. Indien een relatie wordt nagegaan tussen slechts een onafhankelijke en een afhankelijke variabele, spreekt men van ‘bivariate analyses’ (bv. enkelvoudige correlatie en enkelvoudige regressie). Bij het uitvoeren van dergelijke analyses is echter grote voorzichtigheid vereist. Men kan immers een verband vaststellen tussen twee variabelen terwijl er in de realiteit geen sprake is van een verband en het reële verband verloopt via een derde variabele. Stel bijvoorbeeld dat je een relatie vaststelt tussen de hoogte van de huurlast (Y) en het inkomen van de huurders (X). Bij een negatief verband zou je kunnen besluiten dat de SHM de lagere inkomsten als gevolg van meer lage inkomenshuurders compenseert met hogere huurlasten. Dit verband kan echter verlopen via een derde variabel 'het aandeel appartementen'. De verklaring voor het vastgestelde verband kan dan zijn dat bepaalde SHM’s (bijvoorbeeld deze die vooral werkzaam zijn in steden) meer lage inkomensgezinnen huisvesten, maar ook meer appartementen in hun patrimonium hebben. Het kan dan even goed het hoge aandeel appartementen zijn dat de hogere huurlasten verklaart. Een bivariate analyse zou in dit geval dus een verkeerd beeld opleveren. Multivariate analyses (bv. meervoudige regressie), waarbij meerdere verklarende variabelen zijn opgenomen, verdienen daarom vaak de voorkeur. In het voorbeeld zou dan de huurlast worden geschat in functie van het inkomen van de huurders en het aandeel appartementen. De coëfficiënt van het inkomen van de huurders zal wellicht kleiner zijn dan bij een bivariate schatting. Mensen hebben uiteenlopende lengtes. Sommige SHM’s bouwen veel, andere weinig. De spreiding van waarden wordt in statistische termen variantie genoemd. De mate waarin de onafhankelijke variabelen de variantie in de afhankelijke variabelen verklaren, wordt in een regressieanalyse de ‘verklarende kracht’ genoemd. Het kan zijn dat de formule die je hebt gevonden op basis van een regressieanalyse slechts een deel van de spreiding in lengte verklaart. Dit wordt tot uiting gebracht in ‘R²’. Als R² in een regressie 0,60 is, betekent dit dat 60% van de verschillen in de afhankelijke variabele verklaard worden door de onafhankelijke variabelen. Dit betekent dat er voor 40% factoren een rol spelen met een invloed op de lengte van kinderen die niet in de analyse zijn meegenomen. Verderop in deze rapportage zal blijken dat wij met onze variabelen uit de databank in veel gevallen slechts een deel van de variantie in bijvoorbeeld nieuwbouwproductie kunnen verklaren. De sterkte van het verband tussen de afhankelijke en verklarende variabelen blijkt uit de grootte en de significantie van de geschatte coëfficiënten. We hebben voorbeelden van verschillende soorten samenhang (correlatie) en de implicaties hiervan voor de regressie in figuur 10 weergegeven. De punten zijn de waargenomen gegevens. De lijn geeft de regressiefunctie weer. Voor de eerste twee grafieken is dit een functie die ongeveer als volgt is: Y = a + 0,5X.32 Toegepast op bovenstaand voorbeeld zou dit betekenen dat de lengte van het kind toeneemt met 0,5 cm als de ouders 1 cm groter zijn. In de eerste grafiek gaat dit op voor alle gezinnen waarvoor er meetresultaten zijn. Er is een perfect verband vastgesteld. In de tweede grafiek is dit verband minder duidelijk. De aard van het verband tussen X en Y is hetzelfde, maar de samenhang is veel minder groot dan in de eerste grafiek. Gemiddeld is er wel nog eenzelfde samenhang als in de 32

144 

‘a’ is de afstand tussen het nulpunt (kruising van X- en Y-as) en het snijpunt van de regressiefunctie met de Y-as. ‘β’ is de coëfficiënt van X (in dit geval 0,5) en stemt overeen met de hellingshoek van de functie. Hoofdstuk 6

eerste grafiek. In de derde grafiek zijn de punten lukraak verspreid in de puntenwolk en kan er geen verband tussen Y en X worden bepaald: in de geschatte functie is Y dus gelijk bij elke waarde van X.

b = 0,5

b = 0,5

b=?

p=0

p>0

p=1

significant resultaat

minder significant resultaat

geen significant resultaat

Figuur 10

Voorbeelden van enkelvoudige regressie

Om na te gaan hoe sterk het verband is in een regressieanalyse, kan men kijken naar de ‘significantie’ van het verband. Bij een sterk significant resultaat zullen de punten in de wolk nauw aansluiten bij de regressiefunctie. Hoe zwakker het verband, hoe meer de punten verspreid zijn rond de regressiefunctie. De significantie van een schattingsresultaat wordt in de statistiek uitgedrukt met de p-waarde. Het is gebruikelijk om een verband als niet-significant te beschrijven als de kans dat dit op toeval berust, groter is dan 5% of 1% (ook wel geschreven als p>=0,050 of p=>0.010). In een aantal gevallen ligt de significantie boven deze grens. De interpretatie van dergelijke verbanden moet met bijzondere voorzichtigheid plaatsvinden: er wordt geen significant verband vastgesteld, maar daarmee is niet ‘bewezen’ dat er geen verband is. De regressiecoëfficiënten (b1, b2…) zijn steeds mede afhankelijk van de absolute waarden van de oorspronkelijke gegevens. Bij multipele regressie zijn hierdoor de coëfficiënten voor verschillende variabelen niet rechtstreeks vergelijkbaar. Om deze wel vergelijkbaar te maken, worden de variabelen in de regressieanalyse gestandaardiseerd. Dit wil zeggen dat het gemiddelde van iedere variabele nul wordt en de standaarddeviatie één. Het voordeel is dat de resulterende gestandaardiseerde regressiecoëfficiënten (die we hierna ‘beta’ noemen) direct met elkaar kunnen vergeleken worden. Bij enkelvoudige regressie is beta gelijk aan de correlatiecoëfficiënt en aan de wortel uit de verklaarde variantie in de afhankelijke variabele (R²). Beta varieert meestal tussen -1 en +1. De analyses zijn uitgevoerd met de ‘stepwise’-procedure. Dit betekent dat variabelen stapsgewijs worden ingevoerd, maar ook weer verwijderd als de variabele geen significante schatting oplevert. In de tabellen met resultaten zijn alle variabelen opgenomen die getest zijn. De variabelen die in het definitieve model niet zijn weerhouden omdat ze niet significant bleken, zijn opgenomen in cursief en er worden geen geschatte coëfficiënten bij vermeld. Verder moet worden opgemerkt dat het niet vaststellen van verbanden niet zomaar mag worden begrepen als het afwezig zijn daarvan. Het niet kunnen vaststellen van een bestaand verband kan te maken hebben met de data (zie verder), maar kan ook liggen aan een foutieve wiskundige specificatie van het geschatte verband. Zo hebben we hierna alleen met lineaire regressie gewerkt, wat een lineair verband veronderstelt. Er kan dan wel degelijk een verband zijn, dat echter niet lineair van aard is en daarom ook niet wordt gemeten. Dit probleem kan men

145

oplossen door transformaties uit te voeren op de data (bv. logaritmes nemen van de onafhankelijke variabelen), wat hier niet is gebeurd. Binnen het beschikbare tijdsbestek van dit onderzoek was het enkel mogelijk een aantal zeer eenvoudige correlatie- en regressieanalyses uit te voeren. Deze analyses zijn dus van verkennende aard. Vooraleer hier duidelijke conclusies aan te kunnen verbinden, is nader onderzoek aangewezen.

2.2 Variabele voor efficiëntie In hoofdstuk 4 van dit rapport werd gewag gemaakt van een Free Disposal Hull efficientieanalyse (FDH). De essentie van deze analyse wordt weergegeven in figuur 11.

Figuur 11

Grafische weergave van een FDH Efficientieanalyse

Grafisch kan de analyse als volgt beschreven worden. − Het assenstelsel bestaat uit de input (horizontaal) en de output (verticaal). − Elk punt (A tot E in de figuur) is een huisvestingsmaatschappij met een bepaalde bundel van inputs en outputs. − Er wordt een trapsgewijze curve door de puntenwolk getrokken zo dat alle punten op of onder de curve liggen. De maatschappijen die op de grens liggen zijn efficiënt omdat − er geen enkele maatschappij met evenveel middelen, meer output haalt (outputinefficiëntie); − er geen enkele maatschappij met minder middelen evenveel output haalt (inputinefficiëntie). − Op de figuur is het punt E zowel input als outputinefficiënt: − de afstand cd op de y as geeft de omvang van de outputinefficiëntie weer; − de afstand ab op de x as geeft de omvang van de inputinefficiëntie weer. We voeren dergelijke analyse uit voor de huursector. Een belangrijke beperking is dat we slechts gegevens voor 81 van de 96 SHM’s in de databank konden gebruiken. Voor de 15 andere ontbrak informatie over input of output. Als input gebruiken we de ‘totale werkings- en onderhoudskosten’ van de maatschappijen voor 2007, en als output gebruiken we twee ‘producten’; enerzijds het ‘aantal appartementen’ en anderzijds de som van ‘het aantal bungalows, duplexwoningen en eengezinswoningen.

146 

Hoofdstuk 6

De outputindicatoren zijn globale en relatief ruwe maten voor de maatschappijen. Er worden immers geen verdere specificaties toegevoegd over de kwaliteit van de output, noch wat betreft de kwaliteit van de woningen, noch wat betreft de dienstverlening door de SHM. Nochtans kan dit een grote rol spelen. Vandaar dat deze statistische analyse op zich niet bewijst dat maatschappijen goed of slecht beheerd worden. Het kan enkel als een aanzet tot verdere analyse en discussie gezien worden. In de analyse gebruiken we enkel de inputefficiëntie, de horizontale lijn. We doen geen outputanalyse omdat de maatschappij relatief weinig kan variëren op de outputzijde ([dc] op de y as in de figuur). Het is allicht niet haalbaar, noch wenselijk dat maatschappijen hun aanbod inkrimpen of uitbreiden om een efficiënte schaal te bekomen. Het aanbod moet gedicteerd worden door de maatschappelijke behoefte, en niet door interne efficiëntieoverwegingen. Wat wel moet kunnen is dat de maatschappijen zo weinig mogelijk middelen gebruiken om een outputniveau te voorzien. Variatie op de x-as ([ab] in de figuur) moet wel mogelijk zijn. Tabel 4 geeft de resultaten van de analyse. 21 maatschappijen zijn efficiënt (efficiëntie = 1,00000). Geen enkele andere maatschappij haalt dezelfde output met minder middelen. De andere maatschappijen hebben dus wel benchmarks die minstens evenveel doen met minder middelen. De variatie is zeer groot. Het cijfer 0.81028 van SHM 31 betekent dat deze maatschappij slechts 81% van haar middelen zou nodig hebben, moest ze even efficiënt werken als haar benchmark. Voor de maatschappijen in de staart zou dit betekenen dat ze met een tiende van hun middelen evenveel output zouden moeten kunnen halen dan hun benchmark. Dergelijke resultaten tonen zeer scherp het belang aan van een voorzichtige interpretatie. Allicht is er variatie in de input en output van deze maatschappijen die op zich niets te maken heeft met het beheer van de organisatie. We zien dit bijvoorbeeld ook in de grote schommeling van de werkingskosten over de jaren. Sommige kosten zijn toevallig of eenmalig, en kunnen worden gecompenseerd door lagere kosten tijdens de volgende jaren. Het lijkt anderzijds echter ook niet uitgesloten dat een deel van de variatie wel degelijk met het goede beheer van de maatschappij te maken heeft. We gebruiken deze cijfers als afhankelijke variabele in een aantal analyses om de verklaring voor de variatie te onderzoeken.

147

Tabel 4 t input

Overzicht input efficiency van (geanonimiseerde) SHM Outputs n A tot n BDE tot

SHM

Input-Oriented

Input-Oriented

Input-Oriented

FDH

FDH

FDH

Efficiency

SHM

Efficiency

SHM

Efficiency

1

1,00000

31

0,81028

61

0,40821

2

1,00000

32

0,80811

62

0,37816

3

1,00000

33

0,77478

63

0,36796

4

1,00000

34

0,73843

64

0,35199

5

1,00000

35

0,71835

65

0,32877

6

1,00000

36

0,70246

66

0,32792

7

1,00000

37

0,69731

67

0,32218

8

1,00000

38

0,68982

68

0,32091

9

1,00000

39

0,67382

69

0,29788

10

1,00000

40

0,65177

70

0,29535

11

1,00000

41

0,62728

71

0,28803

12

1,00000

42

0,58890

72

0,27939

13

1,00000

43

0,57065

73

0,24126

14

1,00000

44

0,56929

74

0,24007

15

1,00000

45

0,56561

75

0,23385

16

1,00000

46

0,56514

76

0,22891

17

1,00000

47

0,54877

77

0,21011

18

1,00000

48

0,54499

78

0,19591

19

1,00000

49

0,53650

79

0,17455

20

1,00000

50

0,52071

80

0,15756

21

1,00000

51

0,51073

81

0,12171

22

0,99958

52

0,50973

23

0,96410

53

0,49519

24

0,94681

54

0,46476

25

0,93164

55

0,46434

26

0,91229

56

0,45971

27

0,90651

57

0,45277

28

0,89884

58

0,43919

29

0,87474

59

0,42050

30

0,86042

60

0,41741

2.3

Variabele voor verstedelijkingsgraad

Bij de interpretatie van de eerste analyses, en ook tijdens de bespreking in de Begeleidingsgroep, werd vastgesteld dat de omgeving waarin de SHM werkt en meer in het bijzonder de verstedelijkingsgraad, een mogelijke verklaring kan bieden voor een aantal vastgestelde verbanden. Daarom werden in een volgende

148 

Hoofdstuk 6

stap de oorspronkelijke analyses (waarvan hierna de resultaten besproken worden) overgedaan met toevoeging van nieuwe variabelen die de mate van verstedelijking weergeven. Drie nieuwe variabelen werden gedefinieerd. De definitie van deze variabelen is opgenomen in tabel 5. Definitie van de variabelen voor verstedelijking

Tabel 5 Variabele % SG

% GSG

Type SHM:

Omschrijving Aandeel van de woningen van de SHM gelegen in stedelijk (inclusief grootstedelijk) gebied, situatie einde 2005. De afbakening van het stedelijk gebied gebeurde volgens het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en op niveau van statistische sectoren. Aandeel van de woningen van de SHM gelegen in grootstedelijk gebied, situatie einde 2005. De afbakening van het stedelijk gebied gebeurde volgens het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en op niveau van statistische sectoren. 1= de SHM is enkel actief in een centrumstad (n=13) 2= de SHM is actief in een centrumstad + max 3 andere gemeenten (n=8) 3= de SHM is actief in een centrumstad + min 4 andere gemeenten (n=7) 4 = er behoort geen centrumstad tot het werkgebied van de SHM (n=53) Centrumsteden: Aalst, Antwerpen, Brugge, Genk, Gent, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Sint-Niklaas, Turnhout en Roeselare.

Een aantal verkennende bivariate analyses wijzen op de samenhang tussen deze variabelen en in de analyses gehanteerde afhankelijke variabelen. Zo gingen we bijvoorbeeld voor de variabele ‘type SHM’ na of er een relatie is met de efficiëntie en met de nieuwbouwproductie. Tabel 6 geeft hiervan de resultaten. Relatie tussen de variabele ‘type SHM’ en enkele afhankelijke variabelen

Tabel 6 Type SHM

Aantal SHM’s

1 = enkel in centrumstad 13 2 = in centrumstad + max 3 8 gemeenten 3 = centrumstad + min 4 gemeenten 7 4 = geen centrumstad 53 De standaarddeviatie staat tussen haakjes * Van 14 SHM’s is de efficiency score niet bekend

2.3.1

Gemiddelde FDH Efficiency*

0,813 (0,242) 0,611 (0,272)

Gemiddelde % nieuwe woningen toegevoegd aan patrimonium 2005-2007 0,60% (0,71%) 1,68% (1,58%)

0,833 (0,269) 0,591 (0,292)

1,09% (0,66%) 1,97% (1,89%)

Relatie tussen type SHM en efficiëntie

Het aantal cases per type SHM loopt erg uiteen (van 7 tot 53). Daarom is een standaard ANOVA test ontoereikend en hebben wij meer robuustere statistische methodes ingezet om te testen of het gemiddelde van deze typen SHM’s significant van elkaar verschilt en dit bleek het geval te zijn (significantie ANOVA=0,026, Welch=0,040 en Brown-Forsythe=0,026). In de onderstaande ‘boxplot’ (figuur 12) zijn de uitkomsten grafisch weergegeven. In een ‘boxplot’ geeft de dikke lijn in het midden van de box de mediaan. De bovenkant van de box is de grens van het 25%-kwartiel, de onderzijde de grens van de 75%-kwartiel. De dunne streepjes geven de uiterste waarden aan met uitzondering van outliers die apart kunnen worden weergegeven als punten. Deze verkenning toont dat SHM’s met een werkgebied zonder centrumstad een gemiddeld lagere efficiency hebben dan SHM die enkel werkzaam zijn in een centrum stad of juist in een werkgebied met een centrumstad en minimaal 4 gemeenten. Daarentegen hebben SHM in een gebied met een 149

centrumstad en maximum 3 gemeenten een efficiencyscore die erg lijkt op die van SHM zonder centrumstad in hun werkgebied. Deze samenhang kan te maken hebben met diverse achterliggende factoren, zoals het aandeel appartementen in het werkgebied, de hoogte van de huurinkomsten enz. Om die reden kunnen uit deze analyses geen directe conclusies worden getrokken, maar zijn multivariate technieken beter geschikt.

Figuur 12

2.3.2

Boxplot van de relatie tussen type SHM en efficiëntie

Relatie tussen type SHM en Productie

De productie hebben wij hier weer uitgedrukt in het percentage woningen dat een SHM in de periode 2005-2007 heeft toegevoegd uitgedrukt in het aandeel van het woningpatrimonium in 2006. Binnen de verschillende typen van SHM’s is er een verschillende spreiding. De spreiding is erg groot bij SHM’s zonder centrumstad. Dit komt ook door het grotere aantal cases in deze categorie. De bivariate analyse, die grafisch wordt voorgesteld in figuur 13 toont dat SHM’s in een gebied zonder centrumstad een grotere productiviteit hebben dan SHM’s die werken in slechts een centrumstad.

150 

Hoofdstuk 6

Figuur 13

Boxplot van de relatie tussen type SHM en de aangroei van de woningvoorraad

Uit statistische testen blijken de verschillen ook significant. Aangezien hier niet alleen het aantal cases sterk uiteen liep, maar ook de variantie tussen de verschillende type SHM’s (Levene Sig. = 0,012) hebben wij ook hier diverse statistische toetsten gebruikt (ANOVA=0,034, Welch=0,002 en BrownForsythe=0,004). Een voor de hand liggende verklaring voor het vastgestelde verschil zou zijn dat SHM’s die enkel in een centrumstad of stedelijk gebied werkzaam zijn, minder grond in voorraad hebben en/of moeilijker grond kunnen verwerven dan de andere omdat de grondprijzen hoger zijn. Daarnaast hebben de huurders van deze SHM’s vaak lagere inkomens, wat met het vorige huurbesluit nog lagere huurinkomsten tot gevolg had. Bovendien hebben stedelijke SHM’s gemiddeld meer appartementen in eigendom en minder eengezinswoningen, wat tot hogere onderhoudskosten kan leiden. Er kan dus ook een relatie zijn met financiële aspecten. Om die reden is ook hier weer multivariate analyse te verkiezen boven bivariate. De vraag is dan of de vastgestelde samenhang nog behouden blijft als rekening wordt gehouden met de mogelijke achterliggende verklaringen. Tabel 7

Correlatie tussen de variabelen voor verstedelijkingsgraad

% SG

%SG

%GSG

Type SHM

% appartementen

1

0,30

-0,39

0,42

% GSG

0,30

1

-0,54

0,54

Type SHM

-0,39

-0,54

1

-0,52

% appartementen

0,42

0,54

-0,52

1

Bij het uitwerken van een model voor multivariate analyse is het belangrijk een zicht te hebben op de onderlinge correlatie tussen de te hanteren variabelen. Tabel 7 geeft hierin een inzicht. Zoals te verwachten vertonen de variabelen onderling een sterke correlatie en een correlatie met het aandeel appartementen. Om deze reden werden meerdere modellen getest. Meer bepaald werden de basismodellen die verder zullen besproken worden herschat: 151

1° met toevoeging van de variabelen % SG en % GSG; 2° met toevoeging van de variabele ‘Type SHM’. Met uitzondering van enkele regressies werd geen significant resultaat bekomen voor deze bijkomende variabelen. De p-waarden voor nagenoeg alle geschatte coëfficiënten in de uitgebreide modellen zijn lager dan voor de modellen zonder de bijkomende variabelen. De p-waarden voor de nieuwe afhankelijke variabelen % SG en % GSG liggen zelfs vaak hoger dan 0,70. Voor de variabele ‘type SHM’ was de p-waarde meestal lager, maar nog te hoog om significante schattingen te geven. Dit neemt niet weg dat in enkele modellen de nieuwe variabelen wel kracht van verklaring hebben. De bijkomende variabelen leveren met name wel een significant schattingsresultaat (p < 0,05) in volgende modellen: - bij de modellen met als afhankelijke variabelen het aantal personen ten laste in het gezin en de nieuwbouwproductie: significante schatting voor % SG; - bij het model met de huurlast per woning als afhankelijke variabele: significante schatting voor het % GSG. Het gevolg was wel dat in deze nieuwe modellen de schatting voor variabelen waarvoor in de oorspronkelijke modellen wel een significante schatting werd bekomen, nu niet meer significant waren. Zo bleek meerdere keren de schatting voor de verklarende variabele ‘aandeel appartementen’ niet meer significant te zijn na toevoeging van de nieuwe variabelen. Bij het model met nieuwbouwproductie als afhankelijke variabele was de schatting van de coëfficiënt voor %SG significant, maar verdween met toevoeging van de nieuwe variabelen de significantie van de coëfficiënt voor schaal en voor vastgoedprijs uit het vorige model. Wat we met andere woorden vaststellen is dat de variabele voor type gebied nog weinig bijkomende informatie toevoegt aan de variabelen die al waren opgenomen. Waarschijnlijk hebben andere variabelen uit het oorspronkelijke model al het grootste deel van de variantie in de afhankelijke variabele verklaard. De toevoeging van de bijkomende variabelen heeft ‘ruis’ veroorzaakt, waardoor het model niet meer goed kan discrimineren tussen de invloed van verschillende variabelen die onderling sterk samenhangen. Om deze reden beperken we de bespreking hierna tot de oorspronkelijke modellen.

2.4

Overige gebruikte data

De databank die gebruikt is voor deze analyses, is opgemaakt tijdens de zomer van 2008 in Excel. Ze bevat gegevens voor alle SHM’s die actief waren tot in 2007. De basisgegevens voor de SHM’s, die werden aangeleverd door de VMSW, hebben meestal betrekking op 2007, maar soms ook op enkele daaraan voorafgaande jaren. Op deze basisgegevens voerden we een aantal bewerkingen uit om kengetallen te bekomen (bv. percentage, of gemiddelde evolutie over een aantal jaren). Daarnaast voegden we uit externe databanken gegevens toe over de gemeenten waarin de SHM’s werkzaam zijn. We verwerkten daarvoor de gegevens voor alle gemeenten die tot het werkgebied van de SHM behoren tot een som (bv. aantal huishoudens) of een gemiddelde (bv. percentage 65+ of percentage leefloon). De databank bevat een werkblad met daarop alle definities van de gebruikte variabelen en een referentie van het bronbestand en de datum waarop we dit bronbestand ontvingen van de VMSW. Deze lijst is in beknopte vorm opgenomen in bijlage 6. De databank maakt een onderscheid tussen drie groepen SHM’s: huurmaatschappijen (VB-sector, 84 SHM’s), koopmaatschappijen (KV-sector, 12 SHM’s) en gemengde maatschappijen (KVB-sector, 11 SHM’s). De vier 152 

Hoofdstuk 6

Antwerpse SHM’s die in 2008 fusioneerden tot een grote SHM zitten nog als afzonderlijke SHM’s in de databank. Niet alle variabelen zijn beschikbaar voor alle SHM’s. Om deze reden moesten sommige SHM’s voor bepaalde analyses worden uitgesloten. Bovendien bleek tijdens de pilootvisitaties dat de databank nog heel wat onvolkomenheden bevat. Voor de statistische analyses is dit niet onoverkomelijk. Maar het kan wel mede een reden zijn waarom sommige analyses geen significante resultaten opleveren. De hiernavolgende analyses moeten ook om deze reden begrepen worden als verkennend. Als in het kader van de prestatiebeoordeling een betere databank wordt aangelegd, kunnen dergelijke analyses met een grotere betrouwbaarheid worden uitgevoerd. Bovendien zouden hieruit bijkomende indicatoren voor het beoordelen van de prestaties van de SHM’s kunnen worden uit afgeleid, zoals bv. een indicator voor efficiëntie of effectiviteit. Bij dit alles is het belangrijk te benadrukken dat slechts kwantitatieve indicatoren beschikbaar zijn voor een beperkt aantal strategische en operationele doelstellingen. Ongetwijfeld spelen veel meer verklarende factoren een rol dan deze waarvoor we kwantitatieve gegevens hebben. Ook om deze reden is het beeld dat onderstaande analyses leveren slechts zeer partieel. Ten slotte dient vermeld dat het model niet erg stabiel bleek. Wanneer variabelen aan het model werden toegevoegd of er uit werden verwijderd, ondergingen de coëfficiënten soms sterke wijzigingen. Ook dit wijst er op dat dit model onvoldoende weergeeft welke realiteit schuil gaat achter de prestaties en effecten van SHM’s.

3.

Analyseresultaten

Hierna volgen de resultaten van meervoudige regressie-analyses, die tot doel hebben te zoeken naar mogelijke verklaringen voor de verschillen in prestaties en bereikte effecten van SHM’s. Als afhankelijke variabelen gebruiken we de in de methodiek van prestatiebeoordeling gebruikte effect- en prestatie-indicatoren. We construeren met behulp van FDH-analyse een variabele voor efficiëntie en gaan we na of de op deze wijze gemeten efficiëntie kan worden verklaard vanuit gekende gegevens. De meeste analyses hebben betrekking op huuractiviteiten en omvatten alleen de maatschappijen uit de VB- en KVB-sector. Wanneer analyses betrekking hebben op koopactiviteiten, hebben wij de KVB- en de KV-sectoren apart geanalyseerd. Indien de analyses voor beide sectoren een afwijkend beeld laten zien, zullen wij dat in onze rapportage vermelden.

3.1

Effecten

Wat betreft effecten zijn enkel regressies uitgevoerd met als afhankelijke variabelen effectindicatoren voor SD1 (beschikbaarheid van woningen) en SD3 (betaalbaarheid). Voor de andere strategische doelstellingen zijn onvoldoende meetbare variabelen voorhanden om er analyses mee te kunnen uitvoeren. Afhankelijk van de veronderstelde verbanden tussen variabelen werden zowel enkelvoudige (met één verklarende variabele) als meervoudige regressies (met meerderde verklarende variabelen) uitgevoerd. Wij zullen dit in de tekst vermelden. In de tabellen in dit hoofdstuk hebben wij de variabelen vermeld die in de analyse zijn gebruikt. Als verklarende variabelen geen significante bijdrage leveren aan de verklaring van de afhankelijke variabele, dan hebben wij deze variabele uit de 153

analyse verwijderd. In de tabellen hebben wij dat aangegeven door die variabelen cursief weer te geven. In de tabellen hebben wij achter de overgebleven verklarende variabelen de geschatte regressiecoëfficiënten (β) en significantie (p) vermeld. Bij de afhankelijke variabele vermelden wij het deel van de variantie in de afhankelijke variabele dat door de onafhankelijke variabelen wordt verklaard (de R2-waarde).

3.1.1 Tabel 8

SD 1

SD 1: De SHM draagt bij tot de beschikbaarheid van woningen Overzicht onderzochte verbanden SD 1 Afhankelijke variabele (effectindicator)

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM

Inkomen huurders (R2=0,163)

Inkomensverdeling populatie:

Typologie woningpatrimonium: (Beta = -0,311/p= 0,000)

VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

- gemiddelde belastbare inkomen per huishouden: (Beta = 0,189/p = 0,058) - % werklozen in populatie - % leefloon in populatie

SD 1

Gezinssamenstelling huurders: - Aantal gezinsleden (R2=0,069) - Aantal kinderen of personen ten laste (R2=0,160) VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

Bevolkingssamenstelling: - aandeel 65-plussers in het werkgebied (Beta = -0,242/ p= 0,013 voor de relatie met het aantal gezinsleden) Inkomensverdeling populatie: - gemiddelde belastbare inkomen per huishouden

Typologie woningpatrimonium (Beta = -0,300/p= 0,02 voor de relatie met het aantal gezinsleden) (Beta = -0,262/p= 0,010 voor de relatie met aantal kinderen of personen ten laste)

- % werklozen in populatie - % leefloon in populatie

Inkomen huurders We hebben het aandeel appartementen gebruikt om de typologie van het woningpatrimonium te benaderen. Tijdens de discussies in de begeleidingsgroep bleek w.b. woningtypologie vooral het onderscheid tussen appartementen en andere woningen van belang te zijn. Het percentage werklozen en huishoudens met een leefloon in het werkgebied van de SHM hebben wij uit de regressieanalyse verwijderd omdat deze variabelen geen significante bijdrage leveren aan het verklaren van het inkomen van huurders. De overgebleven variabelen (aandeel appartementen en het gemiddelde belastbare inkomen in het werkgebied) verklaren samen 16,3% van de variantie in het inkomen van huurders. De significantie van het vastgestelde verband is zeer hoog. Dit is maar een beperkt aandeel. Het aandeel appartementen heeft een sterke negatieve relatie met het inkomens van huurders. Het gemiddelde belastbare inkomen in het werkgebied van de SHM heeft een beperkt effect op het inkomen van de huurder, deze indicator ligt overigens met een significantie van p=0.058 net buiten de bandbreedte van wat statistisch aanvaardbaar is (p<0,050). Voorzichtige interpretatie is geboden, maar het vastgestelde verband wijst er op dat een hoger inkomen in het werkgebied tot uiting komt in hogere inkomens bij de huurders.

154 

Hoofdstuk 6

Gezinssamenstelling Voor de variabele gezinssamenstelling hebben wij meervoudige regressieanalyses uitgevoerd met twee afhankelijke variabelen die iets zeggen over de gezinssamenstelling, namelijk en het totaal aantal gezinsleden en het aantal kinderen of personen ten laste. Voor de analyse van het totaal aantal gezinsleden bleken de indicatoren over de inkomensverdeling in de bevolkingspopulatie geen significante invloed te hebben op de gezinssamenstelling van de huurders. De overblijvende variabelen, het aantal 65-plussers in de populatie en het aandeel appartementen, hadden beiden een negatieve invloed op de gezinsgrootte van de sociale huurders. M.a.w. SHM’s met een relatief oudere bevolking in het werkgebied huisvesten relatief kleinere gezinnen dan andere SHM’s. Hetzelfde geldt voor SHM’s met een hoger aandeel appartementen, wat een logische vaststelling is. Beide variabelen verklaren tezamen 16% van de variantie in de gezinsgrootte. In de analyse voor het aantal kinderen of personen ten laste hebben wij alle verklarende omgevingsvariabelen moeten verwijderen omdat zij geen significante verklaring bieden voor het inkomen van huurders. De enig overgebleven variabele, het aandeel appartementen, verklaart slechts 6,9% van de variantie. De richting van het verband is hetzelfde als voor het aantal gezinsleden.

3.1.2 Tabel 9

SD 3: Betaalbaarheid Overzicht onderzochte verbanden SD3 Afhankelijke variabele (effectindicator)

SD 3

Gemiddelde huurprijs per woning SHM (R2=0,413) VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM

Vastgoedprijzen:

Inkomens sociale huurders

- grond (Beta = -0,413 / p=0,003)

Schaal SHM (Beta = -0,412 / p= 0,000)

- appartementen

- Werkingskosten

- eengezinswoningen (Beta = 0,729 / p= 0,000)

Gezinssamenstelling sociale huurders:

Inkomensverdeling populatie:

- aantal gezinsleden

- gemiddelde belastbare inkomen per huishouden (Beta = -0,380 / p=0,009) - % werklozen populatie (Beta = -0,392 / p= 0,020)

- aantal personen ten laste (Beta =0,258 / p= 0,008) - typologie woningpatrimonium (Beta = 0,390 / p= 0,003)

- % leefloon populatie SD 3

Huurlast per woning (R2=0,200)

Inkomens sociale huurders Omvang werkgebied

VB- en KVB-sector

Schaal SHM

Meervoudige regressieanalyse

Werkingskosten Typologie woningpatrimonium (Beta = 0,447 / p = 0,000)

SD 3

Verkoopprijs sociale koopwoningen KVB- en KV-sector Meervoudige regressieanalyse

Vastgoedprijzen:

Inkomen ontleners

- grond - appartementen - eengezinswoningen

155

Huurprijzen woningen De verklarende variabelen in tabel 9 kunnen op basis van een meervoudige regressieanalyse ongeveer 41,3% van de variantie in de huurprijs kunnen verklaren, wat relatief hoog is voor dergelijke analyses. Deze verklarende kracht is het gevolg van een complexe combinatie van 7 variabelen die een opdrijvende of drukkende werking op de huurprijs hebben. Niet alle vastgestelde verbanden zijn echter wat we zouden verwachten. Zo wekt het toch wel verbazing dat het gemiddelde inkomen van de sociale huurders geen relatie vertoont met de gemiddelde huurprijs per woning. Vermits de analyse gebeurt op niveau van SHM’s wil dit vanzelfsprekend niet zeggen dat er binnen de SHM geen relatie zou bestaan tussen huurprijs en inkomen. Ook de VHM stelde vroeger al vast dat er geen verband is tussen inkomens van huurders en gemiddelde huurprijs op niveau van de SHM’s. Anderzijds zien we - zoals verwacht - zowel een negatief verband tussen het inkomen in de populatie en de huurprijs, maar ook tussen het aandeel werklozen in de populatie en de huurprijs. Vermits de inkomensverdeling van de huurders en van de populatie positief gecorreleerd zijn, kan het ontbreken van significant resultaat voor de inkomens van huurders het gevolg zijn van een methodologische probleem33. Eveneens te verwachten was het vastgestelde positieve verband tussen het aantal personen ten laste en de betaalde huurprijs. De gemiddelde prijs van koopwoningen in het werkgebied heeft een opdrijvend effect op de prijs van sociale huurwoningen. De huurprijs, die voor de gegevens in de databank nog werd berekend volgens het vroegere sociale huurstelsel, vertoont dus een duidelijke relatie met de marktprijs. Het zou interessant zijn in de toekomst na te gaan of na de wijziging van het huurbesluit dit verband is blijven bestaan of minder sterk is geworden. Merkwaardig is dan weer wel dat de grondprijs een negatieve invloed heeft op de huurprijs. Een mogelijke verklaring kan niet worden gezocht in het verschil in woningpatrimonium tussen SHM’s die werkzaam zijn in gebieden met hoge grondprijzen en lage grondprijzen. De regressie controleert immers voor het aandeel appartementen. Dat een hoger aandeel appartementen tot een hogere gemiddelde huurprijs leidt, wekt op zijn minst verwondering. Maar er moet mee rekening worden gehouden dat de coëfficiënt voor woningtypologie het effect van het woningtype meet gecorrigeerd voor de invloed van gezinssamenstelling (en misschien deels ook voor het inkomen: zie supra). Het is dus niet uitgesloten dat we hier het effect zien van een moeilijkere financiële situatie van SHM’s met een groter aandeel appartementen. Met het vorige sociaal huurbesluit was het voor deze SHM’s nog mogelijk de huurprijs op te trekken. Met de wijziging van het huurbesluit is deze mogelijkheid er niet meer. Dit zou in de toekomst bij gelijkaardige analyses zichtbaar kunnen worden. Ten slotte blijkt de schaal van de SHM een dempend effect te hebben op de huurprijs. Een mogelijke verklaring hiervoor zien we niet onmiddellijk. Samenvattend geeft deze analyse een verwarrend beeld dat vraagt om nader onderzoek.

33

156 

Dit probleem staat bekend onder de naam ‘multicollineariteit’. Als twee verklarende variabelen onderling correleren, is het voor de regressie moeilijk om een onderscheid te maken tussen de invloed van beide variabelen. Dit kan leiden tot schattingsfouten. In de regressievergelijking waarin alle verklarende variabelen waren opgenomen, was de coëfficiënt voor het inkomen van de huurders negatief (Beta = -0,060, p=0,665). De richting van het vastgestelde verband was dus alleszins zoals verwacht. Alleen bleek dit resultaat niet significant, wat dus kan liggen aan de multicollineariteit. Hoofdstuk 6

Huurlasten Van de verklarende variabelen in tabel 9 heeft alleen het aandeel appartementen een significante invloed op de hoogte van de huurlast. Deze variabele verklaart 20% van de variantie. Wanneer we dit combineren met de bevinding bij SD1 dat huurders in appartementen significant vaker een lager inkomen hebben, dan verklaart dit (mede) waarom lage inkomenshuurders meer huurlasten betalen.

Verkooprijzen sociale koopwoningen Er is in de regressieanalyse (zowel voor de KV als de KVB-sector) geen verband gevonden tussen het inkomen van ontleners en de koopprijs. Er is eveneens geen significant relatie gevonden tussen de vastgoed- en grondprijzen en de prijs van sociale koopwoningen. De niet-sociale vastgoed- en grondprijzen zijn onderling wel significant en vrij sterk verbonden. (zie tabel 10). Dit betekent dat hoge vastgoeden grondprijzen geen invloed hebben op de prijzen van sociale koopwoningen. Correlatie tussen verkoopprijzen sociale woningen KVB-sector en vastgoedprijzen in de omgeving

Tabel 10

Correlations Gemiddelde Gemiddelde prijs prijs Appartement Gemiddelde Verkoopprijs Woningen en prijs Grond Verkoopprijs

Pearson Correlation

1,000 ,257

,101

,059

,473

,781

,871

Sig. (2-tailed) N Gemiddelde prijs Woningen

10,000

Pearson Correlation

,257

Sig. (2-tailed)

,473

N Gemiddelde prijs Appartementen

Pearson Correlation

,101

Sig. (2-tailed)

,781

10

1,000 ,680**

95

**

1,000 ,706

,000

,000 95

95,000

,059

,682

,706

Sig. (2-tailed)

,871

,000

,000

**

10

95 **

,680

Pearson Correlation N

,000

95,000

10

10 ,682* *

,000 10

N Gemiddelde prijs Grond

10

95

**

95 1,000

95

95,000

**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).

3.2

Prestaties

3.2.1 Tabel 11

OD 1.1

OD 1.1: De SHM realiseert nieuwe sociale huurwoningen Overzicht onderzochte verbanden OD 1.1 Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

Verklarende variabelen omgeving

Aantal verhuurbare woningen

Indicator voor behoefte aan sociale

Verklarende variabelen kenmerken SHM

157

Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM

huurwoningen* VB- en KVB-sector Geen analyse uitgevoerd vanwege ontbrekende verklarende variabele OD 1.1

Aantal nieuwe sociale huurwoningen (in % van beschikbare patrimonium) (R2=0,140)

Vastgoedprijzen: - grond (Beta = -0,185 / p= 0,071) - appartementen

VB- en KVB-sector

- eengezinswoningen

Meervoudige regressieanalyse

*Indicator voor behoefte aan sociale huurwoningen

Schaal SHM (Beta = - 0,330 / p= 0,002) Werkingskosten *Beschikbare grondvoorraad*

*Lokaal woonbeleid (aanwezigheid woonraad, woonbeleidsplan) OD 1.1

Aantal aangekochte goede huurwoningen VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

OD 1.1

Aantal geplande huurwoningen (R2=0,177)

Vastgoedprijzen:

Schaal SHM

- grond

Werkingskosten

- appartementen

*Beschikbare grondvoorraad*

- eengezinswoningen

Vastgoedprijzen: - grond - appartementen

VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

- eengezinswoningen

Schaal SHM (Beta = 0,421 / p= 0,000) Werkingskosten Beschikbare grondvoorraad*

Indicator voor behoefte aan sociale woningen* Lokaal woonbeleid (aanwezigheid woonraad, woonbeleidsplan)*

*

Indicatoren zijn nog niet opgenomen in de databank.

Een aantal analyses hebben wij niet kunnen uitvoeren omdat de gegevens niet in de databank aanwezig waren, het betrof de indicator voor de behoefte aan sociale huurwoningen, de aanwezigheid van een uitgewerkt lokaal woonbeleid en de grondvoorraad van de SHM. De laatste indicator is later toegevoegd om de pilotvisitaties uit te voeren, maar is nog niet opgenomen in de databank.

Nieuwe sociale huurwoningen Een meervoudige regressieanalyse naar de verklarende variabelen voor het aantal nieuwe huurwoningen uitgedrukt in percentage van het woningpatrimonium wijst uit dat de variabelen in tabel 11 slechts 14% van de variantie in het aandeel nieuwe sociale huurwoningen kan verklaren. De relatie tussen nieuwbouwproductie en grondprijzen is zoals verwacht negatief. Dure bouwgrond lijkt een negatief effect te hebben op de bouwproductie, maar dit verband is statistisch amper significant. Een gelijkaardig verband voor de geplande nieuwbouw kan niet worden vastgesteld (zie verder). Daarnaast blijkt schaal een belangrijke factor te zijn in de verklaring van de nieuwbouwproductie. Hoe groter de SHM, hoe lager de nieuwbouwproductie,

158 

Hoofdstuk 6

uitgedrukt als % van de bestaande woningvoorraad. De schatting is sterk significant. In figuur 14 hebben wij de relatie tussen schaal en uitbreiding van het woningpatrimonium grafisch weergeven. Met enige voorzichtigheid kun je stellen dat kleine SHM’s in 2005-2007 uitgedrukt in verhouding tot hun beschikbare patrimonium een groter aandeel nieuwe woningen aan hun patrimonium hebben toegevoegd. Een van de mogelijke verklaringen zou kunnen zijn dat grotere SHM’s vaak meer werkzaam zijn in stedelijk gebied, waar de grondprijzen hoger zijn en er ook minder grondvoorraad is. Maar zoals al aangegeven houdt het model al rekening met het effect van de grondprijzen. Beschikbare grondvoorraad is niet opgenomen in het model. Bovendien is er een inflatoir effect van het uitdrukken van de groei in percentage van de voorraad. Het is allicht moeilijker om met dezelfde percentages te groeien als een SHM al groot is. Een groei van 2% in een maatschappij van 3000 eenheden beslaat 60 eenheden, in een kleine maatschappij van 300 zijn er dat 6. Een meer verfijnde analyse zou de capaciteit (mensen en middelen) die een maatschappij inzet in uitbreiding relateren aan de gerealiseerde productie. Wanneer we echter dezelfde regressieanalyse uitvoeren met het absolute aantal gebouwde woningen als afhankelijke variabele dan is er een positief verband met de schaal van de SHM. De schaal van de SHM verklaart dan 8,9% van de variantie en de regressiecoëfficiënt is 0,299 / 0.003 sig.).

Figuur 14

Spreidingsoverzicht schaal SHM en percentage aan het patrimonium toegevoegde woningen

De figuur maakt ook duidelijk dat het verband niet lineair is. Zoals boven uitgelegd hebben we hier enkel gebruik gemaakt van lineaire regressie, wat een lineair verband veronderstelt. Waarschijnlijk de regressiecoëfficiënt dus nog de sterkte van het verband. Nader onderzoek naar de bestaande relatie (bv. in logaritmische vorm) lijkt hier aangewezen. We hebben de bovenstaande analyse uitgebreid door nieuwe variabelen erbij te betrekken, namelijk de omvang van het werkgebied, financiële indicatoren zoals de liquiditeit en solvabiliteit (als benadering van de financiële mogelijkheden) en het aandeel appartementen (als indicator voor het type woningpatrimonium). 159

Echter deze aanvullende woningproductie.

variabelen

bieden

geen

verklaring

voor

de

Aantal aangekochte woningen Op basis van een meervoudige regressieanalyse heeft geen van de gebruikte verklarende variabelen een significante invloed op het aantal aangekochte woningen. Overigens hebben slechts 4 SHM’s in 2007 huurwoningen aangekocht.

Geplande huurwoningen Alleen de schaal van de SHM blijkt in de regressieanalyse een significante invloed te hebben op het aantal geplande woningen. De schaal verklaart 17,7% van de variantie Omdat hier de geplande productie is uitgedrukt in absolute aantallen vinden we een positief effect: naarmate een SHM groter is, heeft zij de bouw van meer sociale huurwoningen in voorbereiding. Dit effect verdwijnt - zoals boven - als je de prestatie uitdrukt in het percentage van het woningpatrimonium. Er is geen verband gevonden tussen het aantal gebouwde of geplande woningen en de werkingskosten van de SHM, noch met de grond- en vastgoedprijzen in het werkgebied. Een belangrijke – hoewel nog steeds tentatieve - conclusie uit deze analyses is dat er een schaaleffect lijkt te bestaan voor nieuwbouwproductie, in de zin dat kleine SHM’s in verhouding tot hun patrimonium meer nieuwe woningen bouwen en meer nieuwe woningen plannen dan grotere SHM’s.

3.2.2 Tabel 12

OD 1.2

OD 1.2: De SHM realiseert nieuwe sociale koopwoningen Overzicht onderzochte verbanden OD 1.2 Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM

Aantal nieuwe koopwoningen 2003-2007 (R2=0,140)

Vastgoedprijzen:

Schaal SHM**(Beta = 0,374 / p= 0,072)

- grond - appartementen

KVB- en KV-sector

Werkingskosten

- eengezinswoningen

Meervoudige regressieanalyse OD 1.2

Aantal geplande koopwoningen

Vastgoedprijzen:

Schaal SHM**

- grond

Werkingskosten

- appartementen KVB- en KV-sector

- eengezinswoningen

Meervoudige regressieanalyse OD 1.2

Aantal toegestane sociale leningen 2007

Aantal gerealiseerde koopwoningen 20032007

- KB-sector (R2=0,331) - KVB-sector (R2=0,301)

Enkelvoudige regressieanalyse OD 1.2

160 

Bedrag toegestane sociale

KB-sector Beta = 0,5675/p= 0,050 KVB-sector Beta = 0,549/p= 0,080

Aantal gerealiseerde koopwoningen 2003Hoofdstuk 6

Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM 2007

leningen 2007 2

- KB-sector (R =0,337) - KVB-sector (R2=0,282)

KB-sector Beta = 0,580/p= 0,048)

Enkelvoudige regressieanalyse * **

KVB-sector Beta = 0,531/p= 0,093

Indicatoren zijn niet beschikbaar. Alleen KVB-sector.

Aantal nieuwe en geplande koopwoningen Uit de regressieanalyse blijkt dat geen van de in tabel 12 genoemde verklarende variabelen een significante invloed heeft op de in de periode 2003-2007 opgeleverde nieuwe koopwoningen noch op de geplande koopwoningen. Voor de door gemengde huurmaatschappijen lijkt de schaal van de SHM (uitgedrukt in aantal huurwoning een beperkte positieve invloed te hebben (R2=0,140/correlatiecoëfficiënt = 0,374) maar de significatie van deze relatie is zodanig (p=0,072 dat men zeer terughoudend moet zijn bij het gebruik van deze uitkomsten

Toegestane en gebruikte leningen Zoals te verwachten is er een significant verband tussen het aantal in periode 2003-2007 gebouwde sociale koopwoningen en het in 2007 aantal goedgekeurde leningen. Deze variabele verklaart 34% van de variantie in het leningbedrag. De verklaring is dat de verkoop van koopwoningen in vele gevallen gekoppeld is aan het toestaan van een sociale lening. Deze conclusies zijn gebaseerd op de gegevens van 11 SHM’s in de KV-sector en 10 in de KVB-sector.

3.2.3 Tabel 13

OD 5.1: De SHM is financieel leefbaar Overzicht onderzochte verbanden OD 5.1 Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

OD 5.1

Liquiditeitsratio

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM Schaal SHM

VB en KBV sector Enkelvoudige regressieanalyse OD 5.1

Vrije cashflow uit de gewone bedrijfsuitoefening

Schaal SHM

VB en KBV sector Enkelvoudige regressieanalyse OD 5.1

Rendement eigen vermogen

Schaal SHM

VB en KBV sector Enkelvoudige regressieanalyse

161

De schaal van de SHM levert geen bijdrage aan het verklaren van de financiële gezondheid van huisvestingsmaatschappijen. Er bestaat geen significante relatie tussen aantal woningen en de financiële indicatoren in tabel 13.

3.2.4 Tabel 14

OD 5.2: De SHM beheerst haar kosten goed Overzicht onderzochte verbanden OD 5.2 Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

OD 5.2

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM

Werkingskosten per woning (R2=0,128)

Schaal SHM (Beta = 0,422 / p= 0,001)

VB- en KVB-sector

Omvang werkgebied

Meervoudige regressieanalyse

Typologie patrimonium (Beta = 0,210 / p= 0,084) Ouderdom patrimonium* Inkomen huurders Type SHM

OD 5.2

Onderhouds- en herstelkosten per woning (R2=0,187) VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

Schaal SHM (Beta = 0,432 / p= 0,000) Omvang werkgebied Typologie woningpatrimonium Ouderdom patrimonium* Inkomen huurders

OD 5.2

Aantal VTE personeelsleden per 1000 woningen (R2=0,318) VB- en KVB-sector Meervoudige regressieanalyse

*

Schaal SHM (Beta = 0,564 / p= 0,000) Omvang werkgebied Typologie woningpatrimonium Ouderdom patrimonium*

Variabele nog niet beschikbaar in databank.

Werkingskosten Een meervoudige regressieanalyse met als afhankelijke variabele de werkingskosten en de verklarende variabelen genoemd in tabel 14 kan slechts 13% van de variantie in de werkingskosten verklaren. De werkingskosten bevatten zowel personeels- als niet-personeelskosten en zijn uitgedrukt per woning. Van de verklarende variabelen hebben de schaal van de SHM en het aandeel appartementen invloed op de werkingskosten. Schaal heeft een verlagend, het aandeel appartementen een verhogende. Ook hier stellen we dus een schaaleffect vast, in de zin dat grote SHM’s relatief lagere werkingskosten hebben. Maar uit de R² blijkt ook dat er veel andere factoren een invloed hebben op de werkingskosten die wij in onze analyse niet boven water hebben gekregen.

Onderhouds- en herstelkosten Met de afhankelijke variabelen in tabel 14 kunnen we ongeveer 19% van de variantie in de onderhouds- en herstelkosten verklaren. De enige variabele met een significante invloed is de omvang van de SHM. Grotere SHM’s hebben dus in de regel lagere herstel- en onderhoudskosten. De hier gebruikte onderhoudskosten bevatten de totale onderhouds- en herstellingskosten, maar de kosten van de uitvoering van dergelijke werken door eigen personeel zijn niet 162 

Hoofdstuk 6

inbegrepen. Het vastgestelde verband is dus waarschijnlijk (mede) het gevolg van het meer extern uitbesteden van dergelijke werken door kleine SHM’s. Bovendien geldt ook hier weer dat een groot deel van de variantie onverklaard blijft en dat grafisch gezien het verband eerder niet lineair is. Zie figuur 15 voor een grafische weergave van de relatie tussen herstel- en onderhoudskosten en schaal.

Figuur 15

Relatie onderhouds- en herstelkosten en schaal SHM

Omvang personeelsbestand In onze regressieanalyse vonden we een significant positief verband tussen de schaal van de SHM als verklarende variabele en het aantal personeelsleden per 1.000 woningen. De schaal verklaart 32% van de variantie in het aantal VTE per 1.000 woningen. Grotere SHM’s hebben dus relatief meer personeel per in dienst. Dit kan bevestigen wat we boven al suggereerden, met name dat grotere SHM’s onderhouds- en herstelkosten eerder uitvoeren met eigen personeel (wat leidt tot een hogere personeelsbezetting), terwijl kleinere SHM’s dergelijke werken vaker uitbesteden (wat leidt tot hogere onderhouds- en herstelkosten).

3.2.5

Tabel 15

OD 5.3: De SHM voorkomt en bestrijdt huurachterstal, sociale fraude en domiciliefraude Overzicht onderzochte verbanden OD 5.3 Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

OD 5.3

Huurachterstal, in % van totale huur en huurlasten (R2=0,096)

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM Inkomen huurders Schaal SHM Type SHM Omvang werkgebied

163

Afhankelijke variabele (prestatie-indicator)

Verklarende variabelen omgeving

Verklarende variabelen kenmerken SHM Aantal VTE personeelsleden Typologie woningpatrimonium (Beta = 0,305 / p=0,003)

Omvang huurachterstal Uit een regressieanalyse blijkt dat de indicatoren in tabel 15 slechts een beperkt aandeel van de variantie kunnen verklaren (ongeveer 10%). De enige variabele met significante invloed op huurachterstal is het aandeel appartementen.

3.3

Efficiëntie

In onze analyse hebben wij onderzocht of de mate van efficiency zoals berekend op basis van de bovenstaande FDH-methodiek verklaard kan worden op basis van variabelen als omvang van de SHM, financiële gezondheid, mate van verstedelijking, omvang van huurlasten en omvang van het werkgebied. De meervoudige regressieanalyse die wij hiervoor hebben gebruikt, bevat de volgende verklarende variabelen: − aantal gemeenten in het werkgebied − financiële gezondheid van de corporatie − liquiditeitsratio − vrije cashflow − rentabiliteit − solvabiliteit − schaal SHM (aantal woningen in 2007) − typologie patrimonium (uitgedrukt in aandeel appartementen) − netto huur per woning − huurlast per woning − vastgoed- en grondprijzen (grond, eengezinswoningen en appartementen) Op basis van de analyse blijkt dat deze verklarende variabelen 32% (R2=0,32) van de variantie van de FDH efficiëntie-indicator verklaren. Van de gebruikte variabelen hebben er slechts 2 een significant sterke relatie met de efficiëntie-indicator, namelijk de schaal van de SHM (Beta = 0,422) en de huurlast (Beta = 0,263). Beide indicatoren samen verklaren 30,7% van de variantie. De schaal van de SHM verklaart 22%. Een vergelijkbare positieve relatie hebben wij eerder aantroffen bij de analyse tussen werkingskosten en schaal. Opnieuw moet worden opgemerkt dat niet-lineaire regressie betere schattingsresultaten zou kunnen opleveren. De relatie tussen efficiëntie en huurlasten kan op het eerste zicht bevreemdend zijn, maar is bij nader toezien niet onlogisch. Het zou er op kunnen wijzen dat SHM’s met hogere werking- en onderhoudskosten deze ook meer doorrekenen als huurlasten aan de huurders dan andere SHM’s. We hebben ook onderzocht of er een verband bestaat tussen de productie (uitgedrukt in absolute aantallen en in percentage van het woningbezit) en de efficiëntie. Echter dit levert in alle gevallen schattingen op die niet significant zijn.

6.

Conclusies

De analyses in dit hoofdstuk leveren een genuanceerd en onvolledig beeld op. Het zijn verkennende analyses op data die onvolledig weergeven welke complexe

164 

Hoofdstuk 6

realiteit de sociale huisvesting is. Toch kunnen voorzichtig enkele algemene conclusies worden geformuleerd. Wat betreft de onderzochte effectindicatoren zien we dat een aantal van de populatiekenmerken zich weerspiegelen in de samenstelling van de huurdersgroep. SHM’s die werkzaam zijn in gebieden met een relatief hoger of lager inkomen bij de bevolking huisvesten ook relatief meer hogere of lagere inkomen shuurders. In gebieden met meer ouderen huisvesten de SHM’s ook relatief meer oudere huurders. Verder bleek ook de aard van het patrimonium een invloed te hebben op de samenstelling van de huurdersgroep, zowel naar inkomen als naar gezinssamenstelling. Andere hypothesen over de relatie tussen kenmerken van de SHM’s en de omgeving enerzijds en de bereikte effecten anderzijds, konden niet worden bevestigd. Op zoek naar verklaringen voor de prestaties stelden we meerdere significante verbanden vast, die echter niet allemaal in de lijn van de hypothese liggen. Opnieuw springt het aandeel appartementen in het patrimonium naar voor als één van de variabelen waarvoor de meest significante verbanden worden vastgesteld: SHM’s met relatief veel appartementen hebben ceteris paribus hogere gemiddelde huurlasten, hogere werkingskosten en een hogere gemiddelde huurachterstal. Een mogelijke verklaring voor de positieve invloed van het aantal appartementen op de gemiddelde huurprijs zochten we bij de financiële situatie van de SHM’s, maar deze hypothese verdient verder onderzoek. Een tweede variabele die voor de huurmaatschappijen meerdere significante resultaten opleverde, is de schaal van de SHM, uitgedrukt in het aantal woningen dat de SHM in haar patrimonium heeft. Toch kan men niet zomaar van ‘schaalvoordelen’ spreken: voor sommige prestaties speelt schaal in het voordeel, voor andere in het nadeel. Veel hangt er ook van af hoe die prestaties worden gemeten. Wat betreft werkings- en onderhoudskosten zou men kunnen spreken van een schaalvoordeel. Uitgedrukt in de kost per 1.000 woningen hebben grotere SHM’s over het algemeen iets lagere werkings- en onderhoudskosten. De analyses over de werkings- en onderhoudskosten wijzen ook op organisatorische verschillen tussen SHM’s: grotere SHM’s hebben gemiddeld hogere personeelskosten, terwijl kleinere SHM’s hogere herstel- en onderhoudskosten hebben. Dat grotere SHM’s onderhouds- en herstellingswerken meer uitvoeren in eigen regie, terwijl de kleinere deze werken uitbesteden, kan hiervoor een verklaring zijn. Op zich hoeft deze organisatiewijze niets te zeggen over efficiëntie. De efficiëntie-analyses wijzen echter wel in de richting van het bestaan van een schaalvoordeel: gecorrigeerd voor een aantal andere variabelen scoren grotere SHM’s beter op de FDH efficiëntie-indicator dan kleinere. Is schaal een voordeel voor de kosten, dan is dit niet het geval voor nieuwbouwproductie. Grotere SHM’s bouwen en plannen in absolute aantallen wel meer woningen dan kleine, maar als je de productie uitdrukt in een percentage van het woningpatrimonium, dan scoren kleine SHM’s ceteris paribus beter. Bovenstaande besluiten resulteren uit lineaire meervoudige regressie-analyses. De figuren tonen echter aan dat alvast voor enkele variabelen de relatie met schaal waarschijnlijk niet-lineair is. Niet-lineaire analyses zouden daarom beter zijn. Vermoedelijk kunnen daarmee meer significante resultaten worden bekomen. Bovendien bleek ook uit de R² dat voor de meeste regressies de verklarende kracht van de gehanteerde variabelen beperkt is, met andere woorden er spelen andere factoren een rol waar wij op dit moment via de gegevens in onze databank geen zicht op hebben. Te denken valt o.a. aan de kwaliteit van de leiding en de professionaliteit van het management wat betreft de prestaties en de efficiency van SHM’s. Maar ook niet gemeten omgevingsfactoren hebben een belangrijke invloed 165

op de werking, zoals bijvoorbeeld de samenwerking met de lokale besturen, de welzijnsorganisaties, de beschikbaarheid van bouwgronden… Om al deze redenen lijkt het ons raadzaam geen directe conclusies te verbinden aan de resultaten. Wel menen we alvast te mogen besluiten dat dergelijke analyses als ze in de toekomst kunnen worden uitgevoerd op een goede databank en er voldoende tijd voor kan worden uitgetrokken voor het beleid interessante inzichten kunnen opleveren. De uitkomsten van de analyse versterken volgens ons ook de keuze voor een visitatiesysteem als middel om prestaties in beeld te brengen. De verschillen tussen SHM’s zijn te groot om ze op basis van algemene criteria, zoals schaal van de organisatie, te beoordelen. Performantiemeting is maatwerk, waarbij een groot aantal indicatoren in hun onderlinge samenhang en in relatie met de kenmerken van de SHM en haar werkomgeving bekeken moet worden.

166 

Hoofdstuk 6

Hoofdstuk 8. Samenvatting en besluit 1. Doel van het onderzoek In Vlaanderen is de Vlaamse overheid ervoor bevoegd aan alle burgers het recht op behoorlijk wonen te garanderen. Om dit doel te realiseren zet de Vlaamse overheid diverse beleidsinstrumenten in. De sociale huisvesting is daarbij budgettair gezien het voornaamste beleidsinstrument. Het doel van de sociale huisvesting is kwaliteitsvol en betaalbaar wonen te bieden aan huishoudens die omwille van een te laag inkomen geen degelijke woning kunnen huren op de private huurmarkt. De uitvoering van het sociale huisvestingsbeleid is in hoofdzaak in handen van de sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s). De overheid kent subsidies toe aan deze organisaties voor het bouwen, renoveren en verhuren van sociale woningen. Via meerdere instrumenten tracht de overheid de SHM’s ook te sturen, met het oog op maximaal effect van de ingezette middelen. Eén van de sturingsinstrumenten is de erkenning van de SHM’s. In het verleden gebeurde erkenning door de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM) en haar rechtsvoorgangers. Na de herschikking binnen de Vlaamse overheid in 2006, gekend onder de benaming ‘Operatie Beter Bestuurlijk Beleid’ (BBB), werd de Vlaamse regering hiervoor bevoegd. Gestart werd met de voorbereiding van een Besluit van de Vlaamse Regering. Minister Keulen, verantwoordelijk voor wonen op dat ogenblik en belast met de voorbereiding van het Besluit, gaf aan het Steunpunt Ruimte en Wonen de opdracht om inhoudelijk goed onderbouwde erkenningscriteria voor te stellen. Het onderzoek werd gestart in oktober 2007 en afgerond in februari 2010. Voorliggend rapport is een weergave van het proces dat tijdens deze periode werd doorlopen en bevat de aanbevelingen die van hieruit worden geformuleerd naar de bevoegde Minister en de Vlaamse Regering.

2. Theoretisch kader Het onderzoek startte met een literatuurstudie. We gingen na hoe de overheid in het algemeen invloed kan uitoefenen op private organisaties waarvan zij verwacht dat zij haar beleid uitvoeren, of anders gezegd hoe de overheid een sector – hier de sector van de sociale huisvesting - kan sturen. ‘Sturing’ definieerden we hierbij in navolging van De Bruyn & Ten Heuvelhof (1991) als ‘doelconforme beïnvloeding van maatschappelijke wisselwerkingen’. Essentieel aan sturing is de doelgerichtheid. Om vooropgestelde doelen te bereiken kan de overheid verschillende instrumenten inzetten. Uit de literatuur leren we dat in het denken over de relatie tussen de overheid en zelfstandige organisaties het hiërarchisch model plaats maakt voor een netwerkmodel. Dit laatste lijkt beter in staat te antwoorden op de uitdagingen van complexe moderne samenlevingen. Naast en in plaats van de klassieke (eerste generatie) sturingsinstrumenten als regulering, goedkeuring en machtiging doen nieuwe (tweede generatie) sturingsinstrumenten hun intrede. Overleg, prestatiemeting, benchmarking en convenanten zijn daar voorbeelden van. De term ‘toezicht’ (die in dit rapport ook werd gebruikt als synoniem van ‘controle’) definiëren we als ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’ (van Oovermeeren, 2007). Toezicht kan intern en extern zijn, en kan zowel de wettelijkheid van activiteiten als de prestaties betreffen. In de Vlaamse context wordt toezicht vaak in een enge definitie gebruikt, als een controle op de wettelijkheid.

167

Erkenning van organisaties is slechts één van vele mogelijke sturingsinstrumenten. De plaats die dit instrument kan innemen, is mede afhankelijk van de bijdrage van andere instrumenten in het sturingsproces. Daarom brachten we in een volgend deel van het onderzoek het geheel aan sturingsinstrumenten in de Vlaamse sociale huisvesting in kaart.

3. Institutioneel kader Vertrekkend van bovenstaand theoretisch kader beschreven we in dit rapport de huidige institutionele organisatie van de Vlaamse sociale huisvesting en de voornaamste evoluties van de afgelopen 10 à 20 jaar. We stelden vast dat onze sociale huisvesting traditioneel veel kenmerken vertoonde van het hiërarchisch model, maar dat vanaf de regionalisering van het woonbeleid SHM’s steeds meer als autonome en verantwoordelijke organisaties worden gezien en ook steeds meer andere actoren bij het beleid betrokken worden, wat getuigt van een evolutie in de richting van het netwerkmodel. Vooral de gemeenten hebben de afgelopen jaren een sterkere rol gekregen in het sociaal woonbeleid. Maar ook met andere actoren wordt meer overlegd en samengewerkt. Nochtans vinden we in de huidige Vlaamse sociale huisvesting nog een brede toepassing van eerste generatie sturingsinstrumenten, die het hiërarchische model typeren. Zelfs de laatste jaren nog is de regelgeving aanzienlijk uitgebreid. De SHM’s zijn nu wel niet meer onderworpen aan machtiging en goedkeuring van beslissingen door een voogdijoverheid, maar het geheel aan regelgeving dat ze dienen te volgen, is erg omvangrijk en maakt de beslissingsruimte die ze hebben smal. De controle op de wet- en regelgeving werd met de operatie BBB toevertrouwd aan een intern verzelfstandigd agentschap, de Inspectie RWO. Tegelijkertijd werd ook intern toezicht meer benadrukt: SHM’s werden verplicht om een commissaris aan te stellen die belast is met de controles zoals voorzien in het Wetboek van Vennootschappen en tot de invoering van een systeem van interne controle. Sedert de invoering van de Vlaamse Wooncode in 1997 deden ook nieuwe tweede generatie sturingsinstrumenten, die meer eigen zijn aan het netwerkmodel, hun intrede. Overleg en informatieverstrekking werden belangrijker. De VHM ontwikkelde tools waarmee SHM’s hun eigen planning en beslissingen beter kunnen voorbereiden. Met BBB werd echter de ondersteunende rol van de opvolger van de VHM, de VMSW, beperkt tot projectvoorbereiding en financiering. Momenteel is het niet duidelijk of en door wie andere vormen van ondersteuning aan de SHM’s kunnen geboden worden, zodat dit zou kunnen neerkomen op verminderde ondersteuning. Ook het vastleggen van wederzijdse afspraken in formele verbintenissen, een typisch tweede generatie sturingsinstrument, vinden we nog niet terug in de Vlaamse sociale huisvesting. Toezicht op de SHM’s is in Vlaanderen steeds sterk ingevuld geweest als controle op het naleven van de reglementering en op aspecten van intern beheer. Een aanzet tot toezicht op de maatschappelijke prestaties van de SHM’s werd gegeven einde jaren ’90, toen in het kader van de voorbereiding van beheersovereenkomsten ook voorstellen op tafel kwamen voor performantiemeting. Omdat de beheersovereenkomsten uiteindelijk geen ingang vonden, werd ook afgezien van het voornemen om prestaties van SHM’s te meten. Wel werkte de VHM met de ‘onderlinge positionering’ een zachte vorm van prestatiemeting uit. Dit instrument kreeg ook een draagvlak binnen de sector. Maar het gebruik bleef vrijblijvend voor de SHM’s. Het werd door de overheid niet gehanteerd als sturingsinstrument. De erin opgenomen indicatoren zijn ook niet gebaseerd op een normatief kader dat door de Vlaamse overheid is vastgelegd. Een conclusie van deze institutionele verkenning was daarom dat indien het de bedoeling is van de Vlaamse overheid om met de SHM’s om te gaan als zelfstandige en autonome organisaties en meer te sturen op afstand dan via gedetailleerde regelgeving, prestatiebeoordeling een plaats verdient in het Vlaamse institutionele kader. 168 

Hoofdstuk 6

4. Comparatief kader De organisatie en sturing van de sociale huisvesting in andere landen en regio’s is historisch geworteld in de structuren en instellingen van de betreffende regio. De eigen dynamiek heeft tot onderling grote verschillen geleid. Toch is er ook een zeker parallellisme te ontwaren. In dit rapport beschreven we de sociale huisvesting in Nederland, Brussel en Engeland vanuit hetzelfde hoger beschreven theoretisch kader. Net zoals de Vlaamse vertonen ook de Brusselse en Engelse sociale huisvesting nog vooral kenmerken van het hiërarchisch model. In Brussel is er nog een sterke centrale regulering, die vergaand het hele proces van bouwen en verhuren bepaalt. In Engeland wordt de sector minder gestuurd door regelgeving, maar vooral door richtlijnen en codes. De tweede generatie sturing is hier verder gevorderd dan in Vlaanderen en Brussel. ‘Performance measurement’ deed in Engeland intrede in de jaren ’90 en is er nu stevig ingeburgerd. Ook in Brussel vinden we prestatie-indicatoren, met name in de beheerscontracten. In Nederland echter overheerst de tweede generatie sturing. Regulering is er erg beperkt. Sturing van de huisvestingsmaatschappijen gebeurt er ook vooral lokaal. Meetsystemen gebaseerd op prestatie-indicatoren hebben dus in elk van de vier gebieden hun intrede gedaan, zij het met een erg verschillend gebruik en toepassingen. De meetsystemen in Nederland, Brussel en Engeland concretiseren de verwachtingen op vlak van maatschappelijke prestaties (woningen bouwen, verhuren, verkopen, enz) en van intern beheer. Deze verwachtingen zijn geformuleerd als richtlijnen en/of worden geconcretiseerd in performantieindicatoren. In Engeland en Brussel is het de centrale overheid die dit vastlegt. In Nederland zijn het de lokale besturen die deze verwachtingen bepalen en omzetten in prestatie-afspraken. Interessant om vast te stellen is ook dat de interpretatie van de meetresultaten steeds gebeurt in overleg met de SHM. De kwalitatieve beoordeling van de resultaten vormt een belangrijke aanvulling. Het belang hiervan blijkt o.a. in Nederland uit de ‘visitaties’. Verder zien we dat op verschillende manieren gevolg kan worden gegeven aan de resultaten van de prestatiemeting. Vanzelfsprekend is dat de resultaten aanleiding zijn tot bijsturing door het eigen bestuur van de SHM. Maar ook de toezichthoudende overheid kan er maatregelen aan verbinden. In Engeland bijvoorbeeld verbindt de overheid subsidies aan het behalen van prestaties. Eveneens in Engeland zien we dat de mate waarin de maatschappij wordt gecontroleerd, afhankelijk is van de behaalde prestaties: goed functionerende maatschappijen worden minder gecontroleerd. Erkenningscriteria concretiseren in Nederland en Engeland welke organisaties toegelaten worden tot de sector. In Nederland zijn dit net als in Vlaanderen vrij algemene criteria. Erkenningen hebben er vooral een historische basis. Het intrekken van erkenningen (of toestaan van nieuwe erkenningen) is er (tot nu toe) niet aan de orde. In Brussel is er van concrete erkenningscriteria nog geen sprake. In Engeland daarentegen worden de erkenningscriteria gebruikt als sturingsinstrument. Ze betreffen niet zozeer de maatschappelijke prestaties die van de SHM wordt verwacht, maar zijn een rechtstreekse afspiegeling van de gedragscode voor de sector, die vooral betrekking heeft op het management en goed bestuur van de organisatie. We leren hieruit dat criteria voor erkenning mede tot doel hebben te verzekeren dat alle voorwaarden aanwezig zijn om voldoende maatschappelijke prestaties te kunnen leveren. Om deze reden is een duidelijke band wenselijk met de prestaties die van de SHM verwacht worden. Dit comparatief onderzoek maakte duidelijk dat Vlaanderen van deze vier landen en regio’s de enige is waar geen toezicht op prestaties bestaat. Het bevestigde de conclusie dat het wenselijk zou zijn het sturingsinstrumentarium aan te vullen met een systeem van prestatiemeting en -beoordeling dat toelaat na te gaan in welke mate SHM’s hun doelstellingen realiseren. In het erkenningsbesluit zou dan rechtstreeks de relatie kunnen worden gelegd met de

169

prestatiebeoordeling. In het vervolg van het onderzoek werd dergelijk systeem van prestatiemeting en –beoordeling uitgewerkt.

5. Ontwikkeling van een systeem voor prestatiemeting De eerste stap in de ontwikkeling van een systeem voor prestatiebeoordeling was de afbakening van het meetobject. We vertrokken daarbij van het ‘open systeemmodel’ dat de beleids- en beheerscyclus van de overheid schematisch weergeeft (De Peuter e.a., 2007). Drie mogelijke functies van een meetsysteem werden onderscheiden: het verbeteren van de werking van de organisatie, het verstrekken van informatie in het kader van de beleidsvoorbereiding en de beoordeling van prestaties. Vermits de keuze voor één van deze functies een beleidskeuze is, werd ze als vraag voorgelegd aan de Minister. Mede op basis van overleg met de Begeleidingsgroep van het onderzoek besliste de Minister dat het uit te werken meetsysteem tegelijkertijd de drie functies zou moeten vervullen, maar dat beoordeling van prestaties daarbij essentieel diende te zijn. Om deze reden werd het meetobject afgebakend als het volledige beleids- en beheersproces in de sociale huisvesting. Indicatoren zijn de basisbestanddelen van een meetsysteem. We definiëren een indicator als “een meeteenheid (kwantitatief of kwalitatief) die verwijst naar een fenomeen dat niet rechtstreeks gemeten kan worden” (Vlaamse Overheid, 2002). In het onderzoeksproces werd ruim tijd uitgetrokken voor het uitwerken van indicatoren in overleg en samenwerking met de sector. De doelstellingen en opdrachten die de Vlaamse overheid heeft toegekend aan de SHM’s in de Vlaamse Wooncode, Besluiten van de Vlaamse Regering en beleidsnota’s vormden daarvoor de basis. Bij de uitwerking en selectie van indicatoren werd rekening gehouden met de beschikbaarheid van gegevens en met technische criteria voor ‘goede’ indicatoren. Er werd ook verder gebouwd op het werk dat al was verricht voor de ‘onderlinge positionering’. Op basis van de lijst van uiteindelijk geselecteerde indicatoren werden gegevens aangevraagd en opgezocht en opgeslagen in een voorlopige databank. Deze databank deed later dienst voor de pilootvisitaties. Er werd ook een aantal verkennende analyses op uitgevoerd (zie verder). In de loop van het ontwikkelingsproces werd geleidelijk aan duidelijk dat een louter kwantitatief meetsysteem veel beperkingen zou hebben en dat de kwantitatieve gegevens nood hebben aan interpretatie binnen de lokale context. Daarom werd beslist te evolueren naar een systeem van ‘prestatiebeoordeling’ dat maximaal gebaseerd zou zijn op kwantitatieve gegevens, maar mogelijkheden zou laten tot interpretatie en kwalitatieve vraagstelling via visitaties. Gebruik makend van de kennis over het Nederlandse systeem van visitaties in de sociale huisvesting en van kennis over de visitatiemethodiek in andere beleidsdomeinen (zoals het onderwijs en de gezondheidszorg) werkten we vervolgens een dergelijk voorstel uit voor prestatiebeoordeling. Dit voorstel werd einde 2008 uitgetest bij 5 SHM’s. Na evaluatie door de leden van de visitatiecommissie en door de gevisiteerde SHM’s werd dit voorstel bijgestuurd. Hierna lichten we het voorstel dat hieruit resulteerde, kort toe.

6. Voorstel voor prestatiebeoordeling van SHM’s De prestatiebeoordeling waarvoor in dit rapport een voorstel werd uitgewerkt, heeft tot doel: − de Minister verantwoordelijk voor het beleidsveld wonen inzicht te verschaffen in de prestaties van de sociale huisvestingsmaatschappijen met het oog op erkenning; − een instrument van zelfreflectie en zelfsturing te zijn voor de SHM’s; − de Vlaamse overheid beleidsinformatie te verschaffen over de sociale huisvesting; 170 

Hoofdstuk 6

−

transparante en eenduidige informatie te verschaffen over de werking van SHM’s aan burgers en geïnteresseerde woonactoren. Het verder liggende doel is op deze wijze de toegang van de Vlaamse burgers tot een betaalbare en kwaliteitsvolle huisvesting met maximale woonzekerheid te verbeteren. De prestatiebeoordeling wordt uitgevoerd door een team van volledig onafhankelijke visitatoren. De visitatiecommissie bestaat uit drie personen die gezamenlijk over de volgende deskundigheid beschikken: − kennis van de vastgoedsector; − kennis van financiën, bedrijfskunde en bestuurskunde; − kennis van de organisatie en financiering van de sociale huisvesting; − kennis van sociale aspecten van het wonen, met name leefbaarheid, woonzekerheid, integratie en gelijke kansen van bewoners. Tijdens de visitatie, die maximaal twee dagen in beslag neemt, voert de visitatiecommissie gesprekken met voorzitter, directeur en medewerkers van de SHM. Daarnaast wordt gesproken met vertegenwoordigers van gemeenten, welzijnsorganisaties en bewonersgroepen. Een modelprogramma voor deze visitaties werd uitgewerkt en is in dit rapport opgenomen. Daarnaast is een ‘Inhoudelijke leidraad voor de visitaties’ uitgewerkt, die de inhoudelijke basis kan bieden voor het beoordelingsproces. De prestaties van de SHM worden in ons voorstel beoordeeld volgens 7 prestatievelden: 3. beschikbaarheid van woningen; 4. kwaliteit van de woningen en woonomgeving; 5. betaalbaarheid; 6. sociaal beleid; 7. interne werking en financiële leefbaarheid; 8. klantvriendelijkheid; 9. wettelijkheid en behoorlijk bestuur. Voor de eerste drie prestatievelden zijn er strategische doelstellingen en operationele doelstellingen. Voor de overige prestatievelden zijn er alleen operationele doelstellingen. De tabel die is opgenomen in het model van visitatierapport (bijlage 5) biedt een overzicht van alle te beoordelen doelstellingen. De strategische doelstellingen komen rechtstreeks uit de Vlaamse Wooncode. De Vlaamse overheid verwacht van de SHM’s dat ze mee deze doelstellingen realiseren. De mate waarin dit het geval is, wordt gemeten met effectindicatoren. Vermits deze effectindicatoren mee in beeld brengen welke bijdrage de SHM’s leveren tot het realiseren van de centrale doelstellingen van het woonbeleid, verschaffen ze essentiële beleidsinformatie. De mate waarin effecten worden bereikt, zijn echter niet enkel het resultaat van de inspanningen van de SHM. Daarom worden de effectindicatoren niet mee in rekening gebracht bij de beoordeling van de prestaties van de SHM. De SHM wordt enkel beoordeeld op prestaties en niet op effecten. De operationele doelstellingen concretiseren hoe de strategische doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Ze zijn veel meer dan de strategische doelstellingen geformuleerd in termen van prestaties van de SHM’s. We spreken hier van ‘prestatie-indicatoren’. Het vertrekpunt voor de prestatiebeoordeling is een databank met gegevens voor de indicatoren. Deze databank komt tot stand via een informaticatool die SHM’s, Departement RWO, Inspectie RWO, Wonen Vlaanderen en de visitatiecommissie toelaat alle relevante gegevens over de SHM op te laden. De databank genereert automatisch een digitale output waarin de resultaten voor elk van de effect-, prestatie- en omgevingsindicatoren voor de SHM in cijfers zijn uitgedrukt, de 171

evolutie in de tijd wordt weergegeven en de resultaten kunnen worden vergeleken met andere SHM’s. Alles wordt zo veel mogelijk grafisch voorgesteld. Tijdens de visitatie worden de gegevens voor de SHM besproken en wordt gezocht naar verklaringen. Bij de beoordeling houdt de visitatiecommissie rekening met de kenmerken van de SHM, haar patrimonium en de context waarbinnen de SHM functioneert. Dit kan tot gevolg hebben dat de beoordeling van de visitatiecommissie voor de betreffende doelstelling afwijkt van de beoordeling die zou worden toegekend louter op basis van de indicator. Dergelijke afwijkende score dient de visitatiecommissie wel steeds te argumenteren. De volgende beoordelingen voor operationele doelstellingen zijn mogelijk: − ‘uitstekend’: de SHM levert uitzonderlijke prestaties met een voorbeeldfunctie voor andere SHM’s; − ‘goed’: de SHM levert prestaties die voldoen aan de vereisten; − ‘voor verbetering vatbaar’: de prestaties van de SHM voldoen niet aan de vereisten; − ‘onvoldoende’: de prestaties van de SHM voldoen niet aan de vereisten; de SHM werd op basis van een prestatiebeoordeling aangezet tot verbetering, maar deze verbetering is niet gerealiseerd tijdens de vooropgestelde periode. De ‘vereisten’ waaraan de SHM moet voldoen om als oordeel ‘goed’ te krijgen, kunnen zowel in absolute termen (bv. ratio groter dan 1) als in relatieve termen zijn uitgedrukt (bv. niet in kwartiel 1 van de verdeling zitten). Voor sommige doelstellingen is de vereiste eerder omschreven in termen van principes die moeten gevolgd worden door de SHM. Hier gebeurt de beoordeling dus in kwalitatieve termen. De visitatiecommissie legt haar beoordeling vast in een visitatierapport van maximaal 20 pagina’s. Het rapport eindigt met aanbevelingen voor de SHM en een advies aan de Minister verantwoordelijk voor het beleidsdomein wonen wat betreft de te nemen maatregelen t.a.v. de SHM. Ook aanbevelingen voor het Vlaamse woonbeleid kunnen worden opgenomen in het verslag. Voor het beoordelingsproces, het bepalen van de eindscore en de verslaggeving maakt de visitatiecommissie maximaal gebruik van daarvoor opgemaakte modellen en schema’s. Ook hiervoor werden in dit rapport voorstellen uitgewerkt. Daarnaast bevat dit rapport ook voorstellen voor termijnen voor elk van de onderdelen van het visitatieproces.

7. Van prestatiebeoordeling naar erkenning Eerder gaven we al aan dat het erkenningsbesluit best een duidelijke relatie legt met het toezicht op resultaten. Hoe kan dat? Een eerste mogelijkheid zou zijn alle operationele doelstellingen (of een selectie daarvan) met de bijhorende vereisten over te nemen in het erkenningsbesluit. Het zou echter een stap terug zijn in de evolutie naar meer autonomie van SHM’s indien op deze manier nieuwe en bijkomende regels zouden worden opgelegd aan de SHM’s. Dat het erg moeilijk bleek de prestaties van SHM’s te beoordelen op basis van strikte normen, is een bijkomende reden waarom we dit niet wenselijk achten. Zou in het erkenningsbesluit slechts een selectie van doelstellingen en indicatoren worden opgenomen, dan riskeert dit er ook toe te leiden dat SHM’s zich gaan focussen op de resultaten voor die doelstellingen, terwijl andere doelstellingen naar het achterplan verschuiven. Het systeem van prestatiebeoordeling dat in dit rapport werd uitgewerkt beoogde daarentegen juist een totaalbeoordeling te maken, waarbij alle aspecten van het functioneren van de SHM samen bekeken en beoordeeld worden.

172 

Hoofdstuk 6

Een meer algemene relatie tussen erkenning en prestatiebeoordeling vinden we meer gepast. De Vlaamse Wooncode bevat nu reeds acht voorwaarden waaraan SHM’s moeten voldoen om erkend te worden. Een van deze voorwaarden is dat de SHM’s de opdrachten uitvoeren die hen worden opgelegd namens de Wooncode en de uitvoeringsbesluiten daarvan, of elk ander besluit of decreet voor zover het betrekking heeft op aspecten van het sociaal woonbeleid. De prestatiebeoordeling kan deze voorwaarde concretiseren. Het volstaat dan in het besluit op te nemen dat de SHM haar medewerking verleent aan de prestatiebeoordeling en dat de Minister maatregelen kan koppelen aan de uitkomst van deze beoordeling, waarvan het intrekken van de erkenning er een is. Samen met de invoering van prestatiebeoordeling als nieuw sturingsinstrument in de sociale huisvesting pleiten we dus voor de invoering van diverse mogelijke maatregelen van de overheid als antwoord op de uitkomsten van de beoordeling. Hierbij dienen zowel positieve als negatieve instrumenten te zijn en zowel zachte als harde. SHM’s die onvoldoende presteren moeten eerst de gelegenheid krijgen om op eigen kracht of met hulp van externen hun prestaties te verbeteren. Volgende maatregelen zien we mogelijk: - het publiek bekend maken van de prestaties; - het toekennen van meer autonomie of beperken van de automie; - het verplichten om een verbeterplan op te maken en uit te voeren; - het ontzeggen van de toegang tot leningfinanciering; - het verruimen van het werkgebied van de SHM of het openstellen van het werkgebied voor andere SHM’s; - het opleggen van samenwerking met andere SHM’s, - het opleggen van fusies; - het overnemen van het bestuur; - het intrekken van de erkenning. Met dit pleidooi voor een toezicht op prestaties hebben we de noodzaak aan toezicht op de wettelijkheid niet ontkend. Beide kunnen naast elkaar bestaan, maar worden dan best geïntegreerd binnen één systeem om zo tot een eindoordeel over de SHM te komen en de noodzakelijke verbeteracties of maatregelen hier aan te kunnen koppelen. Serieuze inbreuken op de wettigheid kunnen de erkenning van de SHM in gedrang brengen. Maar voor minder ernstige inbreuken kunnen andere minder zware instrumenten nuttig zijn. Op termijn, wanneer het systeem van prestatiebeoordeling volledig werkzaam is, lijkt het ons logisch dat er een verminderde nood aan toezicht op de wettelijkheid uit zou volgen. Uit de comparatieve studie onthouden we verder ook dat erkenningscriteria vaak niet enkel de verwachte resultaten van de SHM’s betreffen, maar ook tot doel hebben te verzekeren dat bij de SHM de voorwaarden aanwezig zijn om tot voldoende prestaties te komen. Dit leidt ons tot de vraag of er kenmerken van de SHM’s zijn die duidelijk aantoonbaar de prestaties van SHM’s kunnen verklaren. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan een minimale schaal, een minimale omschrijving van het werkgebied, een minimaal personeelsbestand. Indien dit het geval blijkt, kan dit immers een reden zijn om deze factoren in de erkenningscriteria op te nemen. Deze vraag werd behandeld in het laatste deel van dit onderzoek. Er werden daartoe een aantal analyses uitgevoerd op de databank die werd aangelegd voor de uitvoering van de pilootvisitaties.

8. De resultaten van de analyses op de databank De analyses startten van hypothesen over mogelijke relaties tussen effecten en prestaties van de SHM’s enerzijds en kenmerken van SHM’s en omgeving anderzijds. Deze hypothesen werden met behulp van meervoudige regressie getoetst. We kennen deze analyses het statuut van ‘verkennend’ toe. De databank die werd gebruikt, bevatte immers nog diverse onzuiverheden. Maar vooral dekken 173

de data maar een beperkt deel van de prestaties en kon de omgeving onvoldoende in kwantitatieve variabelen worden gevat. Niettemin kunnen voorzichtig enkele algemene conclusies worden geformuleerd. Wat betreft de onderzochte effectindicatoren zagen we dat een aantal van de populatiekenmerken zich weerspiegelen in de samenstelling van de huurdersgroep. SHM’s die werkzaam zijn in gebieden met een relatief hoger of lager inkomen bij de bevolking huisvesten ook relatief meer hogere of lagere inkomenshuurders. In gebieden met meer ouderen huisvesten de SHM’s ook relatief meer oudere huurders. Verder bleek ook de aard van het patrimonium een invloed te hebben op de samenstelling van de huurdersgroep, zowel naar inkomen als naar gezinssamenstelling Op zoek naar verklaringen voor de prestaties stelden we meerdere significante verbanden vast. Hier springt het aandeel appartementen in het patrimonium naar voor als één van de variabelen waarvoor de meest significante verbanden werden vastgesteld: SHM’s met relatief veel appartementen hebben ceteris paribus hogere gemiddelde huurlasten, hogere werkingskosten en een hogere gemiddelde huurachterstal. Een mogelijke verklaring voor de positieve invloed van het aantal appartementen op de gemiddelde huurprijs zochten we bij de financiële situatie van de SHM’s, maar deze hypothese verdient verder onderzoek. Een tweede variabele die voor de huurmaatschappijen meerdere significante resultaten opleverde, is de schaal van de SHM, uitgedrukt in het aantal woningen dat de SHM in haar patrimonium heeft. Toch kan men niet zomaar van ‘schaalvoordelen’ spreken: voor sommige prestaties speelt schaal in het voordeel, voor andere in het nadeel. Veel hangt er ook van af hoe die prestaties worden gemeten. Wat betreft werkings- en onderhoudskosten zou men kunnen spreken van een schaalvoordeel. Gecorrigeerd voor een aantal andere variabelen scoren grotere SHM’s beter op de FDH efficiëntie-indicator dan kleinere. Is schaal een voordeel voor de kosten, dan is dit niet het geval voor nieuwbouwproductie. Grotere SHM’s bouwen en plannen in absolute aantallen wel meer woningen dan kleine, maar uitgedrukt als een percentage van het huidige woningpatrimonium, scoren kleine SHM’s ceteris paribus beter. Bij de statistische analyses kunnen diverse methodologische bemerkingen worden gemaakt. Zo werd gebruikt gemaakt van lineaire regressie terwijl alvast voor enkele variabelen de relatie met schaal waarschijnlijk niet-lineair is. Een andere wiskundige specificatie van het model zou tot meer significante resultaten kunnen leiden. Bovendien bleek dat voor de meeste regressies de verklarende kracht van de gehanteerde variabelen beperkt was. Dit betekent met andere woorden dat er andere factoren een rol spelen dan deze waarvoor er gegevens in de databank zitten. Te denken valt o.a. aan de kwaliteit van de leiding en de professionaliteit van het management wat betreft de prestaties en de efficiency van SHM’s. Maar ook niet gemeten omgevingsfactoren hebben een belangrijke invloed op de werking, zoals bijvoorbeeld de samenwerking met de lokale besturen, de welzijnsorganisaties, de beschikbaarheid van bouwgronden… Om al deze redenen lijkt het ons raadzaam geen directe conclusies te verbinden aan de resultaten. De analyses zijn dus geen aanleiding tot het opnemen van bijkomende voorwaarden betreffende de kenmerken van de SHM’s in de erkenningscriteria. Dit neemt niet weg dat gelijkaardige en meer uitgewerkte analyses interessant zouden zijn wanneer in de toekomst betere data beschikbaar zouden zijn. De uitkomsten van de analyse versterken ten slotte de keuze voor een visitatiesysteem als middel om prestaties in beeld te brengen. De verschillen tussen SHM’s zijn te groot om ze op basis van algemene criteria, zoals schaal van de organisatie, te beoordelen. Performantiemeting is maatwerk, waarbij een groot aantal indicatoren in hun onderlinge samenhang en in relatie met de kenmerken van de SHM en haar werkomgeving bekeken moet worden.

174 

Hoofdstuk 6

9. Algemeen besluit Samen met de sector van de sociale huisvesting werkten we de afgelopen twee en een half jaar aan een onderzoek dat tot doel had criteria voor te stellen voor het erkennen van SHM’s in Vlaanderen. Het voornaamste resultaat van dit onderzoek is een voorstel voor het invoeren van prestatiebeoordeling. SHM’s verdienen geëvalueerd te worden op hun output. De resultaten die ze voorleggen op vlak van nieuwe realisaties, maar onder meer ook wat betreft de kwaliteit van hun woningen, de leefbaarheid van hun wijken, de manier waarop ze omgaan met bewoners en andere actoren in het werkveld, hun financiering en interne organisatie dienen in onderlinge samenhang te worden bekeken. Erkenning dient te gebeuren op basis van een totaaloordeel dat niet louter het resultaat is van cijfers, maar mede vorm krijgt door menselijke interpretatie van die gegevens binnen de specifieke context waarbinnen elke Vlaamse SHM werkt. Wordt dergelijke prestatiebeoordeling op een goede manier ingevoerd, dan menen we bovendien dat de sector hiermee een instrument in handen krijgt voor zelfsturing. Op lange termijn zou de autonomie, waar de SHM’s zoveel belang aan hechten, er wel bij moeten varen.

175

Bijlagen

176 

Hoofdstuk 6

Bijlage 1/ Samenstelling van de ‘Begeleidingsgroep performantiemeting SHM’s’ Samenstelling: Veerle Geurts, Departement RWO – Afdeling Woonbeleid Lize Haagdorens, Departement RWO – Afdeling Woonbeleid Pol Van Damme, Departement RWO – Afdeling Woonbeleid Wim Guillemyn, Departement RWO – Afdeling Woonbeleid Tom Vanden Eede, Departement RWO – Afdeling Woonbeleid Dorien Robben, Kabinet Minister Keulen Paul Michel, Inspectie RWO Herman Rombaut, VMSW Peter Van den Bosch, VMSW Peter De Clerck, VVH Etienne Audenaert, VVH Marc Timbremont, VLEM Erik Carlier, VLEM

Samenkomsten: 19 november 2007 17 december 2007 25 januari 2008 11 april 2008 16 mei 2008 2 oktober 2008 4 november 2008 14 november 2008 19 januari 2009 20 februari 2009 27 maart 2009 21 januari 2010

177

Bijlage 2/ Samenstelling van de ‘Werkgroep performantiemeting SHM’s’ Vertegenwoordigers van de VVH Myriam Indenkleef, CVBA Nieuw Dak Noël Vandeboel, CV Ons Dak Etienne Audenaert, Bouwmaatschappij van Temse Carine Verhelst, Volkswelzijn Dendermonde Erik Thora, Dijledal Leuven Ilse Vanhoof, De Heibloem Luc De Smedt, Brugse Maatschappij voor Huisvesting Peter De Clerck, De Mandelbeek Steve Van Damme, Meetjeslandse Bouwmaatschappij Roel De Bock, ABC CVBA Franklin Demeyere, Eigen Haard Zwevegem Karel Gutschoven, Zennevallei Halle

Vertegenwoordigers van de VLEM Julien Vergeylen, Waase Landmaatschappij Marc Timbremont, CVBA Volkshaard – CVBA Het Volk Bert Cox, Vooruitzien Beringen Godwin Vanden Bossche, KLE Klein-Brabant Erik Carlier, Kleine Landeigendom

Vertegenwoordigers van de VMSW: Peter Van Den Bosch Ronald Koopman

Waarnemende leden: Dorien Robben, Kabinet Minister Keulen Wim Guillemyn, Departement RWO Lize Haagdorens, Departement RWO Tom Vanden Eede, Departement RWO Veerle Geurts, Departement RWO

Samenkomsten: 15 januari 2008 12 februari 2008 13 maart 2009 8 april 2008

179

Bijlage 3/ Samenstelling van de visitatiecommissie Gerard van Bortel, Steunpunt Ruimte en Wonen, voorzitter Dorien Robben, Kabinet Minister Keulen Wim Guillemyn, Departement RWO Guido De Munter, Departement RWO Wouter Bosmans, VMSW Ronald Koopman, VMSW Peter De Clerck, VVH Etienne Audenaert, VVH Marc Olivier, VLEM Winters Sien, Steunpunt Ruimte en Wonen Wouter Van Dooren, Steunpunt Ruimte en Wonen

182

Bijlage 4/ Indicatief programma voor de visitaties 3.1

Indicatief programma voor SHM met huuractiviteiten (en eventueel ook koopactiviteiten)

Dag 1 9.00u 9.15u 9.30u – 12.00u

Aankomst op de zetel van de SHM De directeur geeft een korte rondleiding in de gebouwen van de SHM. Gesprek met directeur, voorzitter en eventueel bijkomende leden van de Raad van Bestuur van de SHM Inleiding door voorzitter, o.a.: - doel en methode van prestatiebeoordeling - gesprek op basis van gelijkwaardigheid - verdere werkwijze (voor zover nodig): ontwerp visitatierapport, bespreking in Raad van Bestuur, definitief visitatierapport, reactie van SHM op het rapport… Het gesprek verloopt a.d.h.v. de ‘Leidraad voor de visitatie van sociale huisvestingsmaatschappijen’. De doelstellingen worden systematisch overlopen. Het stramien is telkens hetzelfde. - Formulering van de ‘vraag’ zoals geformuleerd in draaiboek door één van de leden van de VC. - Verwijzing naar de gegevens in de ‘Onderlinge positionering’. - De SHM wordt gevraagd beknopt te reageren. - De overige leden van de VC krijgen de kans aanvullende vragen te stellen. De leden van de VC: - vullen het standaardformulier in (eigen score + beknopte argumentatie in laatste kolom) - noteren welke bijkomende verduidelijking van medewerkers van de SHM of externe genodigden nodig is De voorzitter waakt er over dat binnen de beschikbare tijd alle doelstellingen aan bod kunnen komen en vraagt de SHM beknopt te reageren op elk van de vragen. Wordt de discussie te technisch, dan wordt deze verwezen naar de gesprekken met de medewerkers in de namiddag. Als de SHM verwijst naar geschreven documenten die nog niet ter beschikking zijn van de VC, wordt gevraagd deze na de middag ter beschikking te stellen. Indicatief (totale duur: 150’): - beschikbaarheid - kwaliteit - betaalbaarheid - sociaal beleid’ - interne werking - wettelijkheid

30’ 30’ 10’ 30’ 50’ p.m.

Worden enkel beknopt behandeld en kunnen meer uitgebreid aan bod komen tijdens de namiddag: - onderhouds- en renovatieplanning - financieel plan - regie - interne controle - klachtenbehandeling

182 

Bijlage 3

12.00u – 13.00u

13.00u – 15.00u

15.30u – 17.00u

17.30u – 19.00u

Tijdens een broodjesmaaltijd is er de mogelijkheid tot informele uitwisseling tussen de leden van de commissie. De medewerkers van de SHM nemen niet deel aan deze maaltijd. Gesprekken met de financieel- technische medewerkers van de SHM - Komen aan bod: regie, interne controle, financiële planning, onderhouds- en renovatieplanning - Specifieke vragen die resulteren uit gesprek voormiddag De directeur neemt niet deel aan deze gesprekken, maar houdt zich ter beschikking van de VC voor het geval er specifieke vragen zijn. Gesprek met de medewerkers van de sociale dienst/dienst klantenrelaties - Komen aan bod: klantenonthaal, bewonersparticipatie, klachtenbehandeling, leefbaarheid, samenwerking met andere organisaties, … - Specifieke vragen die resulteren uit gesprek voormiddag De directeur neemt niet deel aan deze gesprekken, maar houdt zich ter beschikking van de VC voor het geval er specifieke vragen zijn. Onder leiding van de voorzitter maakt de VC een eerste tussentijdse balans op. Alle doelstellingen worden als volgt overlopen: - voorlopige score - argumenten voor voorlopige score - nog ontbrekende informatie De visitatiecommissie: - noteert de voorlopige score en de argumentatie op het beoordelingsschema - noteert welke vragen nog moeten worden beantwoord tijdens dag 2.

Dag 2 9.00u – 10.30u

Gesprek met ambtenaren van gemeenten en provincie Inleiding door voorzitter, o.a.: - doel en methode van prestatiebeoordeling - afspraken over wijze van gesprek: zoveel mogelijk argumenteren, standpunten onderbouwen met voorbeelden - afspraken over verwerking van meningen in rapport: geen woordelijke weergave, niet herkenbaar wie wat heeft ingebracht, op vragen van deelnemers over SHM wordt niet geantwoord, er wordt niet verwezen naar antwoorden van SHM tijdens voorgaande gesprekken… - verdere werkwijze (voor zover nodig): ontwerp en definitief visitatierapport, reactie van SHM op het rapport, maatregelen door Minister, publiek maken van rapport Voorstellingsronde waarbij deelnemers gevraagd worden zichzelf kort te situeren en hun relatie met de SHM te verduidelijken. Volgende thema’s worden aan bod gebracht: - Samenwerking tussen de SHM en de gemeenten - Samenwerking van de SHM met andere woonactoren en welzijnsorganisaties - Doelgroepbereik van de SHM - Ontwikkeling van nieuwe projecten - Kwaliteit van de woningen en de woonomgeving - Betaalbaarheid voor de bewoners - Woonzekerheid voor de bewoners

Indicatief programma voor de visitaties

183

184

11.00u – 12.30u 12.30u 13.30u

13.30u – 15.00u

15.30u - 17.00u 17.30u – 18.00u 18.00u 19.00u

184 

- Leefbaarheid - Sociaal beleid van de SHM - Bewonersparticipatie - Klantgerichtheid Gesprek met SVK’s, OCMW’s, CAW’s en andere welzijnswerkers Zelfde stramien, zelfde thema’s. Tijdens een broodjesmaaltijd is er de mogelijkheid tot informele uitwisseling tussen de leden van de commissie. De medewerkers van de SHM nemen niet deel aan deze maaltijd. Gesprek met bewoners, opbouwwerk, buurtwerk Zelfde stramien. Thema’s: - Doelgroepbereik - Kwaliteit van de woningen en woonomgeving - Betaalbaarheid voor de bewoners - Woonzekerheid - Leefbaarheid - Sociaal beleid - Bewonersparticipatie - Samenwerking met welzijnsorganisaties - Klantvriendelijkheid Gesprek met lokale beleidsverantwoordelijken Zelfde stramien, zelfde thema’s als bij ambtenaren. Afsluitend gesprek met de directeur Eindevaluatie (kan eventueel ook enkele dagen worden uitgesteld) De voorzitter: - overloopt alle doelstellingen en formuleert een voorstel voor oordeel met inbegrip van de motieven voor het toekennen van het oordeel; - noteert bij elk van de doelstellingen de beslissing van de visitatiecommissie samen met de motivatie voor deze beslissing; - vult de samenvattende beoordelingstabel in en legt deze ter goedkeuring voor aan de visitatiecommissie; - maakt na afloop van de samenkomst het visitatierapport en bezorgt dit aan de leden voor nazicht.

Bijlage 3

3.2

Indicatief programma koopactiviteiten

9.00u 9.15u 9.30u – 12.00u

voor

SHM

met

enkel

Aankomst op de zetel van de SHM De directeur geeft een korte rondleiding in de gebouwen van de SHM. Gesprek met directeur, voorzitter en eventueel bijkomende leden van de Raad van Bestuur van de SHM Inleiding door voorzitter, o.a.: - doel en methode van prestatiebeoordeling - gesprek op basis van gelijkwaardigheid - verdere werkwijze (voor zover nodig): ontwerp visitatierapport, bespreking in Raad van Bestuur, definitief visitatierapport, reactie van SHM op het rapport… Het gesprek verloopt a.d.h.v. de ‘Leidraad voor de visitatie van sociale huisvestingsmaatschappijen’. De doelstellingen worden systematisch overlopen. Het stramien is telkens hetzelfde. - Formulering van de ‘vraag’ zoals geformuleerd in draaiboek door één van de leden van de VC. - Verwijzing naar de gegevens in de ‘Onderlinge positionering’. - De SHM wordt gevraagd beknopt te reageren. - De overige leden van de VC krijgen de kans aanvullende vragen te stellen. De leden van de VC: - vullen het standaardformulier in (eigen score + beknopte argumentatie in laatste kolom) - noteren welke bijkomende verduidelijking van medewerkers van de SHM of externe genodigden nodig is De voorzitter waakt er over dat binnen de beschikbare tijd alle doelstellingen aan bod kunnen komen en vraagt de SHM beknopt te reageren op elk van de vragen. Wordt de discussie te technisch, dan wordt deze verwezen naar de gesprekken met de medewerkers in de namiddag. Als de SHM verwijst naar geschreven documenten die nog niet ter beschikking zijn van de VC, wordt gevraagd deze na de middag ter beschikking te stellen. Indicatief (totale duur: 150’): - beschikbaarheid 30’ - kwaliteit 30’ - betaalbaarheid 10’ - sociaal beleid’ 30’ - interne werking 50’ - wettelijkheid p.m.

12.00u – 13.00u

13.00u – 15.00u

15.30u – 17.00u

Worden enkel beknopt behandeld en kunnen meer uitgebreid aan bod komen tijdens de namiddag: financieel plan, regie, interne controle Tijdens een broodjesmaaltijd is er de mogelijkheid tot informele uitwisseling tussen de leden van de commissie. De medewerkers van de SHM nemen niet deel aan deze maaltijd. Gesprek met de medewerkers van de SHM Meer diepgaande bespreking van volgende onderwerpen - interne controle, klachtenbehandeling, financiële planning, … - klantenonthaal, samenwerking met andere organisaties, … - Specifieke vragen kunnen resulteren uit gesprek voormiddag Indien de visitatiecommissie dit wenselijk acht, zal de directeur van de SHM ook deelnemen aan dit gesprek. Gesprek met de andere woonactoren: beleidsverantwoordelijken,

Indicatief programma voor de visitaties

185

186

burgemeesters, gedeputeerden, huisvestingsambtenaren, …

schepenen,

woon-

of

Inleiding door voorzitter, o.a.: - doel en methode van prestatiebeoordeling - afspraken over wijze van gesprek: zoveel mogelijk argumenteren, standpunten onderbouwen met voorbeelden - afspraken over verwerking van meningen in rapport: geen woordelijke weergave, niet herkenbaar wie wat heeft ingebracht, op vragen van deelnemers over SHM wordt niet geantwoord, er wordt niet verwezen naar antwoorden van SHM tijdens voorgaande gesprekken… - verdere werkwijze (voor zover nodig): ontwerp en definitief visitatierapport, reactie van SHM op het rapport, maatregelen door Minister, publiek maken van rapport Voorstellingsronde waarbij deelnemers gevraagd worden zichzelf kort te situeren en hun relatie met de SHM te verduidelijken.

17.30u – 18.00u 18.00u - 19.00u

186 

Volgende thema’s worden aan bod gebracht: - Samenwerking tussen de SHM en de gemeenten - Samenwerking van de SHM met andere woonactoren en welzijnsorganisaties - Doelgroepbereik van de SHM - Ontwikkeling van nieuwe projecten - Kwaliteit van de woningen en de woonomgeving - Betaalbaarheid voor de kopers - Leefbaarheid - Sociaal beleid van de SHM - Klantgerichtheid Afsluitend gesprek met de directeur Eindevaluatie (kan eventueel ook enkele dagen worden uitgesteld) De voorzitter: - overloopt alle doelstellingen en formuleert een voorstel voor oordeel met inbegrip van de motieven voor het toekennen van het oordeel; - noteert bij elke doelstelling de beslissing van de visitatiecommissie samen met de motivatie voor deze beslissing; - vult de samenvattende beoordelingstabel in en legt deze ter goedkeuring voor aan de visitatiecommissie; - maakt na afloop van de samenkomst het visitatierapport en bezorgt dit aan de leden voor nazicht.

Bijlage 3

Bijlage 5/ Model visitatierapport __________________________________________________________________

Prestatiebeoordeling SHM

-sector

Nummer SHM:

Contactgegevens: <straat, huisnummer, postcode, plaats> <email> <website>

Directeur:

Voorzitter:

Werkgebied:

187

188

I. −

− −

−

188 

Inleiding Dit visitatierapport bevat de door een visitatiecommissie vastgestelde prestatiebeoordeling door de visitatiecommissie. Het oordeel van de visitatiecommissie is gebaseerd op gegevens over de door geleverde prestaties. Het prestatieoordeel is tevens gebaseerd op bestudeerde documenten (zie bijlage 1 voor een specificatie) en gesprekken met vertegenwoordigers van en lokale woonactoren (zie bijlage 2) De visitatie is uitgevoerd conform het ‘Draaiboek Prestatiebeoordeling SHM’s’ in de versie . De prestatiebeoordeling is gebaseerd op het woonbeleid van de Vlaamse Overheid zoals dat is vastgelegd in onder ander de Vlaamse Wooncode. De belangrijkste overkoepelende doelstellingen van het woonbeleid zijn gebruikt als pijlers van de prestatiebeoordeling, dit zijn de Strategische Doelen (afgekort SD). Iedere strategische doelstelling is in de prestatiebeoordeling geconcretiseerd in effect- en prestatie-indicatoren. Een effectindicator geeft inzicht in de lokale stand van zaken van de sociale huisvesting, zoals de verhouding tussen het aantal gezinnen met een laag inkomen en het aantal sociale woningen. Een SHM levert een bijdrage aan die effecten, maar haar invloed is beperkt. Daarentegen zijn er ook prestatie-indicatoren die meer rechtstreeks zicht bieden op de inspanningen van de SHM.

Bijlage 4

II.

Samenvatting

De onderstaande beoordelingstabel geeft per prestatieveld de totale beoordeling en een overzicht van de verdeling van de beoordeling voor de operationele doelstellingen (OD’s). Voor OD’s die niet worden beoordeeld, wordt ingevuld ‘NVT’ (niet van toepassing).

Model visitatierapportDe prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen189

190

Beoordelingstabel SHM

Omschrijving Prestatieveld

Uitstekend

Goed

De SHM levert uitzonderlijke inspanningen en prestaties met een voorbeeldfunctie voor andere SHM’s

De SHM levert prestaties die voldoen aan de vereisten

Voor verbetering vatbaar De SHM levert prestaties die niet voldoen aan de vereisten

Onvoldoende De SHM levert prestaties die niet voldoen aan de vereisten en heeft binnen de vooropgestelde periode niet de noodzakelijke verbetering gerealiseerd







O

o

Nieuwe huurwoningen realiseren







O

OD 1.2

Nieuwe koopwoningen realiseren







O

OD 1.3

Sociale kavels op de markt brengen







O

OD 1.4

Gronden en panden verwerven







O

OD 1.5

Aanbod afstemmen op doelgroepen







O







O

OD 2.1

renovatie, verbetering, aanpassing of vervanging







O

OD 2.2

Milieuvriendelijk







O

1

2

OD 2.3 3 OD 3.1 OD 3.2 4 OD 4.1

190 

Beschikbaarheid

Kwaliteit

Aanpasbaar bouwen







O







O

Prijsbewust bouwen







O

Huurlasten laag houden







O







O







O

Betaalbaarheid

Sociaal beleid Woonzekerheid

Bijlage 4

Uitstekend

Goed

Omschrijving Prestatieveld

De SHM levert uitzonderlijke inspanningen en prestaties met een voorbeeldfunctie voor andere SHM’s

De SHM levert prestaties die voldoen aan de vereisten

OD 4.2







De SHM levert prestaties die niet voldoen aan de vereisten en heeft binnen de vooropgestelde periode niet de noodzakelijke verbetering gerealiseerd O







O

  

  

  

O O O







O







O







O

OD 4.3 OD 4.4 5 OD 5.1 OD 5.2 OD 5.3 OD 5.4

Leefbaarheidsproblemen voorkomen en aanpakken Bewonersgroepen betrekken bij sociale huurprojectenen wijkbeheer Huisvestingsondersteuning bieden Interne werking en financiële leefbaarheid Financieel leefbaar Kosten beheersen Huurachterstal, sociale fraude en domiciliefraude bestrijden en voorkomen Financiële planning

Voor verbetering vatbaar De SHM levert prestaties die niet voldoen aan de vereisten

Onvoldoende

OD 5.5

Evolueren naar een ‘woonmaatschappij’







O

OD 5.6

Interne controle







O

OD 5.7

Lerende organisatie







O







O







O







O







O

6 OD 6.1 OD 6.2 OD 6.3

Klantvriendelijkheidheid Burgers snel en duidelijk informeren Beleidsinstanties en andere organisaties snel en duidelijk informeren Tevredenheid van klanten meten

Model visitatierapportDe prestaties van de Vlaamse sociale huisvestingsmaatschappijen meten en beoordelen191

192

Uitstekend

Goed

Omschrijving Prestatieveld

De SHM levert uitzonderlijke inspanningen en prestaties met een voorbeeldfunctie voor andere SHM’s

De SHM levert prestaties die voldoen aan de vereisten

7







De SHM levert prestaties die niet voldoen aan de vereisten en heeft binnen de vooropgestelde periode niet de noodzakelijke verbetering gerealiseerd O

-

In orde

Niet in orde

-







O

OD 7.1 OD 3.2

192 

Wettelijkheid en behoorlijk bestuur De SHM volgt de wettelijke en reglementaire verplichtingen De SHM volgt de beginselen van behoorlijk bestuur

Bijlage 4

Voor verbetering vatbaar De SHM levert prestaties die niet voldoen aan de vereisten

Onvoldoende

III. III.1

Beschrijving van de SHM en haar omgeving Beschrijving SHM

<spreiding woningbezit over de gemeenten>

III.2

en

kenmerken

werkorganisatie,

Beschrijving omgeving

. <prijzen van huizen, appartementen, bouwgrond in het werkgebied>

IV. − − −

−

Effect- en prestatie-indicatoren In dit hoofdstuk is per SD (strategische doelstelling) en OD (operationele doelstellingen) aangegeven welke beoordeling de visitatiecommissie heeft toegekend en wat hiervoor de argumentatie is. Indien er voor de betreffende SD en OD een indicator uit de databank beschikbaar is, wordt aangegeven tot welke score deze aanleiding is. Als de score is gewijzigd tijdens of na de visitatie, wordt dit opgenomen in het verslag met opsomming van de argumenten die de visitatiecommissie daarvoor heeft. In de mate van het mogelijke wordt hierbij verwezen naar de beschrijving in I. Elke SD en OD wordt – wanneer de visitatiecommissie dat nodig acht afgerond met aanbevelingen naar SHM en Vlaamse overheid.

PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN SD1: De SHM draagt bij tot de beschikbaarheid van woningen, in het bijzonder voor de meest behoeftige gezinnen en alleenstaanden OD 1.1: De SHM stelt huurwoningen en koopwoningen ter beschikking tegen sociale voorwaarden (VB-sector) Beoordeling: − −

Gerealiseerde woningen: Geplande woningen:

…

Model visitatierapport

193

194

OD 1.2: De SHM stelt koopwoningen ter beschikking tegen sociale voorwaarden (KV- en KVB-sector) Beoordeling: − −

Gerealiseerde woningen: Geplande woningen:

…

OD 1.3: De SHM brengt sociale kavels op de markt. Beoordeling: − −



…

OD 1.4 De SHM verwerft gronden en panden voor de realisatie van sociale woonprojecten en sociale kavels Beoordeling: − −



…

OD 1.5 De SHM stemt haar aanbod af op de noden van verschillende groepen Beoordeling: − −



…

OD 1.6 Gronden en panden verwerven voor de realisatie van sociale woonprojecten en sociale kavels Beoordeling: − −



…

OD 1.7 Een gedeelte van de woningen moet zijn aangepast aan de behoeften van grote gezinnen, bejaarden en personen met een handicap. Beoordeling: − −



…

PRESTATIEVELD 1: BESCHIKBAARHEID VAN WONINGEN Totaaloordeel: Bijkomende informatie over de gerealiseerde effecten op dit prestatieveld: − −

194 

...

Bijlage 4

PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT WOONOMGEVING

VAN

WONINGEN

EN

SD2: De woningen zijn van goede kwaliteit OD 2.1 De SHM staat in voor de renovatie, verbetering, aanpassing of vervanging van het woningpatrimonium waar nodig Beoordeling: − −



…

OD 2.2 De SHM is milieuvriendelijk Beoordeling: − −



…

OD 2.3 De SHM bouwt aanpasbaar Beoordeling: − −



…

PRESTATIEVELD 2: KWALITEIT WOONOMGEVING

VAN

WONINGEN

EN

Totaaloordeel: Bijkomende informatie over de gerealiseerde effecten op dit prestatieveld: − −

…

PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID SD3: De SHM draagt bij tot de betaalbaarheid van woningen OD 3.1 De SHM bouwt prijsbewust Beoordeling: − −



…

OD 3.2 De SHM houdt de huurlasten laag Beoordeling: − −



…

PRESTATIEVELD 3: BETAALBAARHEID Totaaloordeel: Bijkomende informatie over de gerealiseerde effecten op dit prestatieveld: Model visitatierapport

195

196

− −

…

PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID Binnen dit prestatieveld wordt een aantal operationele doelstellingen samen gebracht die betrekking hebben op het sociaal beleid dat de SHM voert. De strategische doelstellingen die tot dit prestatieveld behoren, zijn: − de SHM biedt woonzekerheid; − de wijken van de SHM zijn leefbaar; − de SHM draagt bij tot de integratie en gelijke kansen van bewoners. OD 4.1 De SHM zet zich in voor een zo goed mogelijke woonzekerheid Beoordeling: − −



…

OD 4.2 De SHM werkt met de gemeente en andere actoren samen om leefbaarheidsproblemen te voorkomen en aan te pakken Beoordeling: − −



…

OD 4.3 De SHM betrekt bewonersgroepen bij sociale huurprojecten en bij wijkbeheer Beoordeling: − −



…

OD 4.4 De SHM biedt huisvestingsondersteuning aan bewoners Beoordeling: − −



…

PRESTATIEVELD 4: SOCIAAL BELEID Totaaloordeel: Bijkomende informatie over de gerealiseerde effecten op dit prestatieveld: − −

…

PRESTATIEVELD 5: INTERNE LEEFBAARHEID

WERKING

EN

FINANCIËLE

Binnen dit prestatieveld worden een aantal operationele doelstellingen samen gebracht die betrekking hebben op de interne werking en het financieel beleid van de SHM. Het betreft hier doelstellingen die een voorwaarde zijn voor de SHM om tot goede resultaten voor de voorgaande strategische doelstellingen te komen. Er worden hier dus geen effecten gemeten, enkel prestaties.

196 

Bijlage 4

OD 5.1: Financieel leefbaar zijn, met uitzicht op een evenwichtige uitbating van het aanbod) Beoordeling: − −



…

OD 5.2: De SHM beheerst haar kosten goed Beoordeling: − −



…

OD 5.3: De SHM voorkomt en bestrijdt huurachterstal, sociale fraude en domiciliefraude Beoordeling: − −



…

OD 5.4: De SHM heeft en gebruikt een goed financieel plan Beoordeling: − −



…

OD 5.5: De SHM evolueert naar een echte woonmaatschappij Beoordeling: − −



…

OD 5.6 De SHM beschikt over een goed systeem van interne controle Beoordeling: − −



…

OD 5.7: De SHM is bereid tot verandering en verbetering Beoordeling: − −



…

PRESTATIEVELD 5: INTERNE LEEFBAARHEID

WERKING

EN

FINANCIËLE

Totaaloordeel:

PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID Binnen dit prestatieveld worden een aantal operationele doelstellingen samen gebracht die betrekking hebben op de interne werking en het financieel beleid van de SHM. Het betreft hier doelstellingen die een voorwaarde zijn voor de SHM om Model visitatierapport

197

198

tot goede resultaten voor de voorgaande strategische doelstellingen te komen. Er worden hier dus geen effecten gemeten, enkel prestaties. OD 6.1: De SHM informeert burgers snel en duidelijk Beoordeling: − −



…

OD 6.2: De SHM informeert beleidsinstanties en andere organisaties snel en duidelijk Beoordeling: − −



…

OD 6.3: De SHM meet de tevredenheid van klanten Beoordeling: −





PRESTATIEVELD 6: KLANTGERICHTHEID Totaaloordeel:

PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID OD 7.1: De SHM volgt de wettelijke en reglementaire verplichtingen Beoordeling: − −



…

OD 7.2: De SHM volgt de beginselen van behoorlijk bestuur Beoordeling: − −



…



PRESTATIEVELD 7: WETTELIJKHEID Totaaloordeel:

V.

Aanbevelingen

In deze paragraaf maken we een onderscheid tussen aanbevelingen die voortkomen uit de beoordelingen ‘voor verbetering vatbaar’ of ‘onvoldoende’ (deze zijn aangeduid met *) en overige aanbevelingen. Enkel deze eerste groep (*) is aanleiding tot het opleggen van een verbeterplan. Daarnaast zijn in het lijstje ook andere aanbevelingen opgenomen, die niet gerelateerd zijn aan een verbeterplan en voortkomen uit een OD waarvoor goed of uitstekend is toegekend.

198 

Bijlage 4

Aanbevelingen voor de SHM Op basis van de uitkomsten van de prestatiebeoordeling visitatiecommissie SHM de volgende aanbevelingen:

geeft

de

1. 2. …

Aanbevelingen voor de door de Vlaamse overheid te nemen maatregelen De visitatiecommissie adviseert de Vlaamse overheid om ten aanzien van SHM de volgende maatregelen te nemen: 1. 2. …

Aanbevelingen voor het Vlaamse woonbeleid Op basis van de gesprekken tijdens de prestatiebeoordeling geeft de visitatiecommissie volgende aanbevelingen aan het Vlaamse woonbeleid: 1. 2. … __________________________________________ Bijlage 1: Documenten ter inzage Bestudeerde documenten: −



Niet beschikbaar: −



__________________________________________ Bijlage 2: Overzicht gevoerde gesprekken Samenstelling visitatiecommissie − − − −

… … …

Vertegenwoordigers SHM (directie, voorzitter en eventueel bijkomende leden RvB) − − − −

… … … …

Medewerkers SHM − − −

… … …

Model visitatierapport

199

200

−

…

Woonactoren: ambtenaren van gemeenten en provincie − − − −

… … …

Woonactoren: SVK’s, OCMW’s, CAW’s en andere welzijnswerkers − − − −

… … …

Woonactoren: bewoners, opbouwwerk, buurtwerk − − − −

… … …

Woonactoren: lokale beleidsverantwoordelijken (burgemeesters, schepenen) − − − −

200 

… … …

Bijlage 4

Bijlage 6/ Specificatie van gebruikte gegevens uit de databank Algemene omschrijving

Specificatie

Gebruikt in analyse

Effectindicatoren Inkomen huurders en ontleners

Gemiddeld netto belastbaar inkomen van huishouden huurders in referentiejaar 2007. Gemiddeld netto belastbaar inkomen van huishouden ontleners in referentiejaar 2007.

SD 1 / SD 3

Gezinssamenstelling sociale huurders

Aantal gezinsleden huurders op 31 december 2007. Aantal personen ten laste huuders op 31 december 2007. Aantal gezinsleden ontleners 2007

SD 1 / SD 3

Aantal gezinsleden, aantal kinderen of personen ten laste

Aantal kinderen ontleners 2007 Gemiddelde huurprijs per woning

Gemiddelde huurprijs appartement Gemiddelde huurprijs bungalow

SD 3

Gemiddelde huurprijs duowoning Gemiddelde huurprijs eengezinswoning Alle prijzen per 31 december 2007 Huurlast per woning

Huurlast 2006 / aantal huurwoningen 2006

SD 3

Verkoopprijs sociale koopwoningen

Gemiddelde verkoopprijs koopwoningen 2007

SD 3

Aantal nieuwe sociale huurwoningen (in % van beschikbare patrimonium)

Jaarlijks aantal nieuwe huurwoningen 20052007 in % van huurpatrimonium 2006

OD 1.1

Aantal aangekochte goede huurwoningen

Aantal aangekochte goede woningen in 2007

OD 1.1

Aantal geplande huurwoningen

Aantal nog geplande huurwoningen (definitie nog verfijnen)

OD 1.1

Aantal nieuwe koopwoningen 2003-2007

Aantal nieuwe koopwoningen gerealiseerd 2003 tem 2007

OD 1.2

Aantal geplande koopwoningen

Aantal geplande koopwoningen

OD 1.2

Toegestane sociale leningen (aantal en bedrag) 2007

Aantal toegestane leningen 2007 Totaal leningvolume 2007

OD 1.2

Prestatieindicatoren

Gebruikspercentage IP koopsector

OD 1.2

Personeelskosten

Werkingskosten personeel, 2007, per woning

SD 3

Aantal gerealiseerde koopwoningen

Aantal nieuwe koopwoningen gerealiseerd 2003 tem 2007.

OD 1.2

Liquiditeitsratio

Gecorrigeerde liquiditeitsratio, definitie specificeren

OD 5.1

Vrije cash flow uit de gewone bedrijfsuitoefening

Vrije cash flow uit de gewone bedrijfsuitoefening, definitie specificeren

OD 5.1

Rendement eigen vermogen

Rentabiliteit = resultaat uit de gewone bedrijfsuitoefening / eigen vermogen excl kapitaalsubsidies

OD 5.1

201

202

Algemene omschrijving

Specificatie

Gebruikt in analyse

Werkingskosten per woning

Totaal werkingskosten (personeel en niet personeel) , 2007, per woning

OD 5.2

Onderhoudskosten per woning

Totaal onderhoud- en herstelkosten 2007 per woning

OD 5.2.

Aantal VTE personeelsleden

Totaal aantal VTE (Voltijds Taak Equivalenten) per 1000 woningen, 2006.

OD 5.2

Huurachterstal

Gemiddelde huurachterstal 2003-2006 in % van de huur en de huurlasten

OD 5.3

Aandeel inwoners van 65 jaar en ouder in de totale bevolking, in %, 1.1.2007, gemiddelde over gemeenten van werkgebied.

SD 1

Omgevingsindicatoren Bevolkingssamenstelling populatie

Aandeel huishoudens bestaande uit alleenstaanden in de totale bevolking, in %, gemiddelde over gemeenten van werkgebied. Inkomensverdeling populatie

Mediaan inkomen (netto-belastbaar) per aangifte in euro, aanslagjaar 2005, inkomens 2004, gemiddelde over gemeenten van werkgebied. Werkloosheidsgraad, jaargemiddelde 2006, gemiddelde over gemeenten van werkgebied. Aandeel van huishoudens met leefloon in het totaal aantal huishoudens (PerLeefl = Leefl / Huish 2006), gemiddelde over gemeenten van werkgebied.

SD 1 , SD 3

Vastgoedprijzen

Gemiddelde prijs van de 'gewone woonhuizen' verkocht in 2007, gemiddelde over gemeenten van werkgebied Gemiddelde prijs van de appartementen, flats en studio's verkocht in 2007, gemiddelde over gemeenten van werkgebied

SD 3

Gemiddelde prijs van de verkochte bouwgronden in 2007 per m², gemiddelde over gemeenten van werkgebied. Kenmerken SHM (dit kunnen ook prestatie-indicatoren zijn) Typologie woningpatrimonium

Aandeel appartementen in totaal patrimonium (31-12-2007) We hebben het aandeel appartementen gebruikt om de typologie van het woningpatrimonium te benaderen. Een hoog aandeel appartementen interpreteren wij als een indicator voor een hoge bebouwingsdichtheid en daarmee als een indicator voor een hogere verstedelijkingsgraad. Aandeel eengezinswoningen in totaal patrimonium (31-12-2007) Aandeel kleine woningen in ttal patrimonium (31-12-2007)

SD 1, SD 3, OD 5.2, OD 5.3

Omvang werkgebied

Aantal gemeenten in het werkgebied, situatie 30 mei 2008

SD 3, OD 1.2, OD 5.2, OD 5.3,

Schaal SHM

Aantal huurwoningen totaal (31-12-2007)

SD 3, OD 5.1, OD 5.2, OD 5.3

202 

Bijlage 4

Bibliografie Bekkers V. 1994. Nieuwe vormen van sturing en informatisering. Eburon, Delft. Boberg,A.& Morris-Khoo,S.A. 1992. The Delphi method: A review of methodology and an application in the evaluation of a higher education program. Canadian Journal of Program Evaluation, 7, 27-40. Bouckaert G., De Peuter B. & Van Dooren W. 2003a. Meten en vergelijken van bestuurlijke ontwikkeling: een monitoringsysteem voor het lokaal bestuur in Vlaanderen. Die Keure, Brugge. Bouckaert G., Van Dooren W. & Sterck M. 2003b. Prestaties meten in de Vlaamse overheid; een verkennende studie. Public Management School, Leuven. Bouckaert G.e.a. 2003. De kerntaken van de verschillende overheden. Een studie in opdracht van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, Brussel. Cozzens S.E. 1987. Expert review in evaluating programs. Science and Public Policy, 14, 64-71. de Bruijn J.A.& ten Heuvelhof E.F. 1991. Sturingsinstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten. Stenfert Kroese, Leiden. De Groot H., Goudriaan R., Hoogwout M., De Jong A. & Poerstamper R.A. 2007. Benchmarking in de publieke sector: vergelijken van prestaties als managementinstrument. Sdu, Den Haag. de Kam G.R.W. 2003. Op grond van betekenis. Over maatschappelijk ondernemen met grond en locaties. Stichting Maatschappelijke Locatieontwikkeling, Soest. De Meulder B.e.a. 1999. Over de plaats van de volkswoningbouw in de Vlaamse ruimte. In: Huiszoeking (ed V.M.E.D.M.M.De Decker P.), pp. 10-86. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. De Peuter,B., De Smedt,J., Van Dooren,D. & Bouckaert,G. 2007. Handleiding beleidsevaluatie. Deel 2: monitoring van beleid. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Leuven. De Smet H. 1997. De erkende vennootschappen: de werkers op het veld. In: Bouwstenen voor sociaal woonbeleid (ed Vlaamse Huisvestingsmaatschappij), pp. 161-252. Vlaamse Huisvestingsmaatschappij, Brussel. Goossens L. 1982. Het sociaal huisvestingsbeleid in België. Een historischsociologische analyse van de maatschappelijke probleembehandeling op het gebied van het wonen. KULeuven, Faculteit Sociale Wetenschappen, Leuven. Hufen J.A.M.& Ringeling A.B. 1990. Beleidsnetwerken. Overheids-, semioverheids- en particuliere organisaties in wisselwerking. VUGA Uitgeverij B.V., 'sGravenhage. Kaplan R.S.& Norton D.P. 1996. The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action. Harvard Business School Press, Boston, Mass.

203

204

Kemp P. 1995. Researching Housing Management Performance. Urban Studies, Volume 32, Nos 4-5, p. 779-790. Lyben H. 2007. De sociale huisvesting in beweging. Studiedag ‘Wonen in Vlaanderen: de toekomst van de sociale huisvesting, Brussel, Vlaams Parlement. OECD 2002. Distributed Public Governance: Agencies, authorities and other government bodies. Synthesis report. Smith R. & Walker R. 1994; The role of performance indicators in housing management: a critique. Environment and Planning A, Volume 26, p. 609-621. Thijs N.& Staes P. 2005. The Common Assesment Framework in European Public Administrations. A State of Affairs after Five Years. Eipascope, 3, 41-49. van Overmeeren A. 2007. Visitatie van woningcorporaties. Onderzoeksinstituut OTB / Faculteit Bouwkunde, Delft. Verhoest K., Verschuere B., Peters G., and Bouckaert G. 2004. Controlling Autonomous Public Agencies as an Indicator of New Public Management. Management International, p. 25-31.

204 

Bijlage 4