2015 ‘Commercie bij de bibliotheek’ De juridische aspecten
Auteur:
Sophie Schellekens
Studentnummer:
2035510
Opdrachtgever:
Bibliotheek De Meierij
Periode:
september 2014 – januari 2015
Opleiding:
HBO-Rechten
Afstudeermentor:
Dhr. M. Jacobs
Eerste afstudeerdocent:
Dhr. mr. B.C.M. Hooijdonk
Tweede afstudeerdocent:
Dhr mr. B. Kratsborn
Plaats en datum:
Vught, 12 januari 2015
‘Commercie bij de bibliotheek’ De juridische aspecten
Auteur: Studentnummer: Opdrachtgever: Periode: Opleiding: Afstudeermentor: Eerste afstudeerdocent: Tweede afstudeerdocent: Plaats en datum:
Sophie Schellekens 2035510 Bibliotheek De Meierij 08-09-2014 – 12-12-2014 HBO-Rechten, Juridische Hogeschool Avans-Fontys te Tilburg Dhr. M. Jacobs Dhr. mr. B.C.M. Hooijdonk Dhr. mr. B. Kratsborn Vught, 12 januari 2015
“When written in Chinese, the word 'crisis' is composed of two characters. One represents danger and the other represents opportunity” - John Fitzgerald Kennedy
Voorwoord De afgelopen vier maanden hebben voor mij in het teken gestaan van het schrijven van de scriptie die nu voor u ligt. Deze scriptie heb ik geschreven ter afsluiting van mijn opleiding HBO-Rechten aan de Juridische Hogeschool in Tilburg. Deze scriptie is geschreven in opdracht van Bibliotheek De Meierij. Onderhavig onderzoek richt zich op de meest geschikte rechtsvorm voor Bibliotheek De Meierij om commerciële activiteiten in onder te brengen. Daarnaast heb ik de grenzen aan de overheidsfinanciering, de vergunningen en de bestemmingsplannen die in dit kader relevant zijn bestudeerd. Ik heb daartoe literatuur en de relevante regelgeving geraadpleegd. Daarnaast heb ik interviews gehouden met verschillende beleidsmedewerkers en projectbegeleiders binnen de betrokken gemeenten en heb ik verschillende bibliotheken die reeds commerciële activiteiten verrichten bezocht. Aan de hand van de hierdoor verkregen informatie is toegewerkt naar het formuleren van duidelijke en weloverwogen conclusies en aanbevelingen. Deze scriptie is bestemd voor Marc Jacobs, directeur/bestuurder van Bibliotheek De Meierij. Hij zal met de conclusies en aanbevelingen aan de slag gaan om er zodoende voor te zorgen dat de voorgenomen commerciële activiteiten zullen plaatsvinden binnen de juridische kaders die hiervoor zijn gesteld. Daarnaast kan ik me voorstellen dat dit onderzoek interessant zou kunnen zijn voor andere bibliotheken die in de toekomst commerciële activiteiten willen ontplooien. Ook de gemeenten die te maken krijgen met een zelfde situatie kunnen met dit onderzoek hun voordeel doen. Graag wil ik van deze plaats gebruik maken om een aantal mensen te bedanken. In het bijzonder Marc Jacobs, die mij in de gelegenheid heeft gesteld dit onderzoek te verrichten. Daarnaast wil ik mijn stagedocent Bart Hooijdonk bedanken, hij is steeds bereid geweest mijn vragen te beantwoorden en mee te denken en daarvoor ben ik hem erg dankbaar. Tevens wil ik de medewerkers van Bibliotheek De Meierij bedanken, in het bijzonder Monique Blauw, Marij de Graaf en Annemie van Rijswijk. Verder bedank ik de beleidsmedewerkers van de gemeente Boxtel, Schijndel, Sint-Michielsgestel en Vught voor hun medewerking. Tevens bedank ik mijn vriendinnen Carolien Jansing en Cheryll van Weert. Carolien voor haar kritische blik, eerlijkheid en haar steun door dik en dun en Cheryll van Weert die ondanks een voor haar drukke en spannende periode een moment de tijd heeft gevonden om mijn scriptie van feedback te voorzien. Ook wil ik langs deze weg Mayk Koria bedanken voor wat laatste tips. Verder bedank ik Gerjan Sterken, hij heeft mij de ruimte gegeven die ik nodig had en heeft me gesteund waar dat nodig was. Tot slot wil ik mijn ouders bedanken voor de mogelijkheid om te studeren. Ik heb deze scriptie mede kunnen afronden door hun steun, geduld en motiverende woorden. Ik wens u veel plezier toe bij het lezen van mijn afstudeerscriptie. Mochten er bij u als lezer nog vragen ontstaan, ben ik uiteraard bereid deze te beantwoorden.
Sophie Schellekens Vught, januari 2015
Inhoudsopgave Samenvatting Lijst van afkortingen/begrippenlijst Hoofdstuk 1: Inleiding
1
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8
1 1 1 1 1 2 2 3
Afstudeerorganisatie Aanleiding Probleemstelling Doelstelling Afbakening Onderzoeksvragen Deelvragen en onderzoeksmethoden Leeswijzer
Hoofdstuk 2: Denkbare rechtsvormen
4
2.1
Inleiding
4
2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.2.1 2.2.2.2 2.2.2.3 2.2.3 2.2.3.1 2.2.3.2 2.2.4 2.2.4.1 2.2.4.2 2.2.4.3 2.2.5 2.2.5.1 2.2.5.2 2.2.5.3 2.2.5.4
Besloten vennootschap Oprichting Aansprakelijkheid Interne bestuurdersaansprakelijkheid Externe bestuurdersaansprakelijkheid Decharge Overheidsfinanciering en de bv De gemeentelijke subsidie Behoud van de ANBI-status Winstuitkering en belasting Dividendbelasting Vennootschapsbelasting Omzetbelasting Overige aspecten De separate bv De dochteronderneming De groep (het concern) Arms-length beginsel
4 4 5 5 6 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 10 10 10
2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.4 2.3.4.1 2.3.4.2 2.3.5 2.3.5.1 2.3.4.2
De ondernemende stichting Oprichting Aansprakelijkheid Overheidsfinanciering en de ondernemende stichting Gemeentelijke subsidie Behoud van de ANBI-status Winstuitkering en belasting Belasting Integrale belastingplicht Overige aspecten De jaarrekening Enquêterecht
11 11 11 12 12 12 12 12 13 13 13 13
2.4
Meerdere activiteiten: één rechtsvorm?
14
2.5
Tussenconclusie
14
Hoofdstuk 3: Grenzen aan overheidsfinanciering
15
3.1
Inleiding
15
3.2 3.2.1
Subsidiebegrip Vrije beschikking
15 15
3.3 3.3.1 3.3.2
Wettelijk kader De Awb Gemeentelijke subsidieverordeningen
15 15 16
3.4 3.4.1 3.4.1.1 3.4.1.2 3.4.2 3.4.2.1
De overheid en concurrentievervalsing De mededingingswet (Wet markt en overheid) Besluit van de ACM Toepassing van de casus op Bibliotheek De Meierij Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie Meldingsplichtige staatssteun
16 16 17 18 20 21
3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4
Algemeen nut beogende instelling Fiscale voordelen ANBI-status Voorwaarden ANBI-status Het algemeen nut Commerciële activiteiten door een ANBI
21 21 22 22 22
3.6
Tussenconclusie
23
Hoofdstuk 4: Ondernemingsmogelijkheden
24
4.2
Inleiding
24
4.2
Commerciële activiteiten
24
4.3 4.3.1 4.3.1.1 4.3.2 4.3.2.1 4.3.3 4.3.3.1 4.3.4 4.3.4.1 4.3.5 4.3.5.1
Gemeentelijk beleid Standpunt gemeente Boxtel Ruimtelijk beleid gemeente Boxtel Standpunt gemeente Schijndel Ruimtelijk beleid gemeente Schijndel Standpunt gemeente Sint-Michielsgestel Ruimtelijk beleid gemeente Sint-Michielsgestel Standpunt gemeente Sint-Oedenrode Ruimtelijk beleid gemeente Sint-Oedenrode Standpunt gemeente Vught Ruimtelijk beleid gemeente Vught
24 25 25 26 26 27 27 27 28 28 28
4.4 4.4.1 4.4.1.1 4.4.1.2 4.4.1.3 4.4.1.4 4.4.1.5 4.4.1.6
Benodigde vergunningen Drank en Horecavergunning Paracommerciële rechtspersoon Uniforme openbare voorbereidingsprocedure Leidinggevenden Reglement. Eisen aan de inrichting Exploitatievergunning horecabedrijf
29 29 29 29 30 30 30 31
4.4.1.7 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.4
Terrasvergunning Omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan Schema vergunningsplicht Overige wettelijke verplichtingen
31 31 32 32 32
4.5
Tussenconclusie
32
Hoofdstuk 5: Vergelijkend onderzoek
33
5.1
Inleiding
33
5.2
Meest gekozen rechtsvormen
33
5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3
Praktijkvoorbeelden Bibliotheek Veenendaal Bibliotheek Hilversum Bibliotheek De Nieuwe Nobelaer in Etten-Leur
34 34 34 35
5.3
Tussenconclusie
35
Hoofdstuk 6: Conclusies en aanbevelingen
36
6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
36 36 37 38 39
Inleiding Conclusie en aanbevelingen hoofdstuk 2 Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 3 Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 4 Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 5
Hoofdstuk 7: Evaluatie
40
Bronnenlijst
41
Bijlagen Bijlage 1. Bijlage 2. Bijlage 3. Bijlage 4. Bijlage 5. Bijlage 6. Bijlage 7. Bijlage 8. Bijlage 9. Bijlage 10. Bijlage 11. Bijlage 12. Bijlage 13. Bijlage 14.
Statuten Bibliotheek De Meierij Organigram Bibliotheek De Meierij Subsidiebeschikkingen van Bibliotheek De Meierij Prestatieafspraken van Bibliotheek De Meierij Fragment jaarrekening Bibliotheek De Meierij Fragment beleidsplan 2015/2018, Bibliotheek met meerwaarde Interview met Caren Julien Interview met Arno van Alebeek Interview met Albert Zomers E-mail Marieke de Kroon Interview met Frans-Josef van den Nieuwenhuijzen Schema en stroomdiagram omgevingsvergunning afwijken van het bestemmingsplan Schema inhoudende overige wettelijke verplichtingen E-mail l. Mutsaers
I XIII XIV XXIV LXII LXVI LXVIII LXX LXXII LXXIV LXXVI LXXVIII LXXXI LXXXIII
Samenvatting Bibliotheek De Meierij heeft door de huidige recessie te maken gekregen met forse bezuinigingen. Veel gemeenten kondigen aan ook in de toekomst steeds meer te bezuinigen op het bibliotheekwerk. Om haar bestaansrecht en financiële gezondheid te kunnen blijven waarborgen, is het de wens van Bibliotheek De Meierij om zelf inkomsten te werven door het ontplooien van commerciële activiteiten. Zij heeft echter niet het nodige juridische instrumentarium tot haar beschikking om te kunnen onderzoeken welke voorwaarden er zijn gekoppeld aan eerder genoemde activiteiten. Centraal in dit onderzoek staat de vraag welke rechtsvorm voor Bibliotheek De Meierij het meest geschikt is gelet op toekomstbestendigheid, ondernemingsmogelijkheden en het veilig stellen van overheidssteun wanneer zij, naast haar reguliere activiteiten, ondernemingsactiviteiten gaat ontplooien. De doelstelling is om op maandag 12 januari 2015 aan Bibliotheek De Meierij een onderzoeksrapport te presenteren waarin wordt aangeven onder welke voorwaarden het ontplooien van commerciële activiteiten door Bibliotheek De Meierij juridisch geoorloofd is en welke juridische exploitatievorm daarvoor het meest bruikbaar is zodat Bibliotheek De Meierij op een goede manier invulling kan geven aan de te ontplooien activiteiten die bijdragen aan haar financiële gezondheid. Om dit doel te bereiken zijn verschillende methoden gebruikt. Zo is een rechtsbronnen- en literatuuronderzoek verricht en zijn interviews afgenomen. De meest geschikte rechtsvorm voor Bibliotheek De Meierij is de ondernemende stichting. Naast het feit dat een ondernemende stichting erg eenvoudig en snel op te richten is, is zij financiëel gunstiger dan de bv omdat geen dividendbelasting afgedragen hoeft te worden. De status van Algemeen Nut Beogende Instelling van Bibliotheek De Meierij komt niet in gevaar wanneer de stichting een ondernemingsgedeelte opricht. De grenzen die gesteld zijn aan de overheidsfinanciering zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Art. 4:39 Awb verbiedt dat subsidiegelden gebruikt worden voor een ander doel dan waarvoor zij verleent is. Deze gelden mogen derhalve niet worden ingezet voor het ontplooien van commerciële activiteiten. Art. 4:37 lid 1 sub 9 geeft aan dat de gemeenten voorwaarden kunnen opleggen omtrent het voorkomen van nadelige gevolgen voor derden. Uit onderzoek blijkt dat de bepalingen uit de Wet Markt en Overheid niet van toepassing zijn aangezien Bibliotheek De Meierij geen overheidsbedrijf is en derhalve niet onder toepassing van deze wet valt. Art. 24 Mw is enkel van toepassing wanneer Bibliotheek De Meierij een marktaandeel hoger dan 50% op de relevante markt zou innemen, hetgeen zo goed als uitgesloten is. De EU-regels die toezien op het verbod op staatssteun blijven eveneens buiten toepassing doordat de commerciële activiteiten van Bibliotheek De Meierij nimmer invloed zouden hebben op het interstatelijke handelsverkeer. De meeste gemeenten die betrokken zijn bij de voorgenomen plannen van Bibliotheek De Meierij hebben aangegeven dat zij bereid zijn om me werken en ruimte te geven. Wat betreft de ondernemingsmogelijkheden binnen deze gemeenten kan geconcludeerd worden dat het in een sommige gevallen niet mogelijk is zonder de benodigde vergunning voor het afwijken van de bepalingen uit het bestemmingsplan over te gaan tot het ontplooien van commerciële activiteiten. Daarnaast verdienen ook de benodigde vergunningen, waaronder de Drank- en Horecavergunning, de bouwvergunning en de overige wettelijke verplichtingen de aandacht van Bibliotheek De Meierij. Ook het voeren van een aparte administratie blijkt voor de gemeenten vaak belangrijk. Aanbevolen wordt dat Bibliotheek De Meierij kiest voor de rechtsvorm van ondernemende stichting, wanneer zij dit niet doet zou de besloten vennootschap een uitkomst bieden. De commerciële activiteiten kunnen dan wel het beste in meerdere bv’s ondergebracht worden om zodoende de risico’s te spreiden. Wat betreft de overheidsfinanciering is het recommandabel om ervoor te zorgen dat het marktaandeel niet boven de 50% uitkomt. Met het oog op de ondernemingsmogelijkheden, dient overleg gevoerd te worden met de betrokken gemeenten over de precieze inhoud van de voorgenomen activiteiten. Dit is van belang voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking.
Lijst van afkortingen en begrippen Afkortingen: ACM ANBI Art. Artt. Aw. Awb AWR BNB Bor bv BW etc. EU hbo HR IB 2001 jo. mr. Mw NJ n.v.t. SW VOF Vpb 1969 Wabo WvK
: Autoriteit Consument & Markt : Algemeen Nut Beogende Instelling : Artikel : Artikelen : Auteurswet : Algemene wet bestuursrecht : Algemene Wet inzake Rijksbelastingen : Beslissingen in Belastingszaken : Besluit omgevingsrecht : besloten vennootschap : Burgerlijk Wetboek : et cetera : Europese Unie : hoger beroepsonderwijs : Hoge Raad : wet op de inkomstenbelasting 2001 : juncto : meester : Mededingingswet : Nederlandse Jurisprudentie : niet van toepassing : Successiewet : Vennootschap Onder Firma : Wet op de vennootschapsbelasting : Wet algemene bepalingen omgevingsrecht : Wetboek van Koophandel
Begrippen De Meierij De Raad
: in deze scriptie wordt onder De Meierij verstaan het gebied rond Boxtel, Schijndel, Sint-Michielsgestel, Sint-Oedenrode en Vught. : De gemeenteraad
Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1
Afstudeerorganisatie
Dit onderzoek wordt uitgevoerd in opdracht van Stichting Bibliotheek De Meierij. Bibliotheek De Meierij heeft meerdere vestigingen. Voor dit onderzoek zijn vooral de vestigingen in Boxtel, Schijndel, Sint-Michielsgestel, Sint-Oedenrode en Vught van belang. Het doel van Bibliotheek De Meierij is het in stand houden en bevorderen van het bibliotheekwerk binnen de Meierij en voorts al hetgeen dat met het vorenstaande rechtsreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.1
1.2
Aanleiding
De aanleiding voor het onderzoek is het plan van Bibliotheek De Meierij om zelf inkomsten te genereren. Dit plan is ontstaan doordat de gemeenten binnen de Meierij steeds verder bezuinigen op het bibliotheekwerk.2 Bibliotheek De Meierij heeft behoefte aan een diepgaand onderzoek naar de verschillende juridische aspecten die betrekking hebben op het ontplooien van commerciële activiteiten door een bibliotheek.
1.3
Probleemstelling
Bibliotheek De Meierij heeft door de huidige recessie te maken gekregen met forse bezuinigingen. Veel gemeenten kondigen aan ook in de toekomst steeds verder te bezuinigen op het bibliotheekwerk. Bibliotheek de Meierij is niet van plan haar deuren te sluiten, zij wil graag blijven bestaan. In dit kader is zij op zoek gegaan naar andere manieren om inkomsten te genereren. Door middel van intensieve samenwerkingen tussen bibliotheken en verschillende landelijke organisaties zijn de bezuinigingen tot nu toe nog op te vangen. Over de bezuinigingen in de toekomst bestaat tot op heden nog veel onzekerheid, daarom wil Bibliotheek De Meierij zelf inkomsten genereren om zodoende financieel gezond te blijven. Om de financiële gezondheid van Bibliotheek De Meierij te kunnen waarborgen is het de wens van Bibliotheek de Meierij om naast de traditionele activiteiten en programma’s zoals Bibliotheek op school en Boekstart ook commerciële activiteiten te ontplooien in de nabije toekomst. De commerciële activiteiten waaraan gedacht wordt zijn horeca- en retailactiviteiten. Bibliotheek de Meierij heeft echter niet het nodige juridische instrumentarium tot haar beschikking om te kunnen onderzoeken welke voorwaarden zijn gekoppeld aan het ontplooien van eerder genoemde activiteiten. Voor het ontplooien van ondernemingsactiviteiten is het tevens van belang dat de meest bruikbare juridische exploitatievorm wordt gekozen. De constructie waarbij onder de Stichting Bibliotheek De Meierij een andere (of dezelfde) rechtsvorm komt te vallen brengt wel wat aandachtspunten met zich mee.
1.4
Doelstelling
Het doel dat met deze onderzoeksscriptie wordt nagestreefd is om op maandag 12 januari 2015 aan Bibliotheek de Meierij een onderzoeksrapport te presenteren waarin wordt aangegeven onder welke voorwaarden het ontplooien van commerciële activiteiten door Bibliotheek de Meierij juridisch geoorloofd is en welke juridische exploitatievorm daarvoor het meest bruikbaar is zodat Bibliotheek de Meierij op een goede manier invulling kan geven aan de te ontplooien activiteiten die bijdragen aan haar financiële gezondheid.
1.5
Afbakening
In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan de juridische aspecten van het ontplooien van commerciële activiteiten door Bibliotheek De Meierij. Voor het onderzoek naar de 1 2
Zie bijlage 1 ‘Statuten Bibliotheek De Meierij’. Brabants Centrum, 10 juli 2014.
1
verschillende rechtsvormen is gekozen om enkel de bv en de ondernemende stichting uitgebreid te onderzoeken. Andere rechtsvormen, zoals de eenmanszaak, de maatschap, de commanditaire vennootschap, de naamloze vennootschap, de vereniging en de coöperatie en onderlinge waarborgmaatschappij bleken in het beginstadium van dit onderzoek ongeschikt vanwege de eisen die zijn gesteld aan de oprichting of vorm. De vennootschap onder firma zal tijdens het vergelijkend onderzoek in hoofdstuk 5 kort behandeld worden.
1.6
Onderzoeksvragen
De centrale vraag die in dit onderzoek beantwoord zal worden is: Welke rechtsvorm is voor Bibliotheek de Meierij het meest geschikt gelet op toekomstbestendigheid, ondernemingsmogelijkheden en het veilig stellen van overheidssteun wanneer zij, naast haar reguliere activiteiten, ondernemingsactiviteiten gaat ontplooien?
1.7
Deelvragen en onderzoeksmethoden
Hieronder zal steeds per deelvraag behandeld worden welke bronnen en methoden zijn gebruikt en waarom hiervoor gekozen is. 1. Welke rechtsvormen zijn denkbaar om de horeca- en retailactiviteiten in onder te brengen? Om deze vraag te beantwoorden is een inhoudsanalyse gemaakt van literatuur en verschillende documenten. Literatuur is met elkaar vergeleken en er zijn verschillende rechtsbronnen onderzocht. Zowel de centrale wetgeving (het BW, de wet op de vennootschapsbelasting, de wet op de omzetbelasting etc.) als de decentrale wetgeving (subsidieverordeningen) en de beschikkingen zijn hierbij aan bod gekomen. Tevens zijn de Kamerstukken en Kamervragen omtrent dit onderwerp bekeken. Daarnaast is voor extra verdieping steeds het internet geraadpleegd en geanalyseerd. Wanneer een bron op het internet gevonden is, is de daaruit verkregen informatie onderworpen aan een uitgebreidere toetsing zodat de informatie betrouwbaar en valide is. De zogenoemde triangulatie is in het kader van het onderzoek erg belangrijk. 2. Wat wordt verstaan onder toekomstbestendigheid, ondernemingsmogelijkheden en het veilig stellen van overheidssteun? Om een antwoord te formuleren op de tweede deelvraag zijn gesprekken gevoerd met verschillende betrokken personen, zowel binnen Bibliotheek De Meierij als binnen de betrokken gemeenten. Tevens is het strategisch beleidsplan van Bibliotheek De Meierij geraadpleegd om zodoende te kunnen waarborgen dat de visie en de wensen van de opdrachtgever nog altijd in acht genomen werden. 3. Kunnen de verschillende ondernemingsactiviteiten onder dezelfde juridische exploitatievorm vallen of dienen zij in aparte vormen te worden ondergebracht? Voor beantwoording van deze vraag bleek een kort onderzoek op het internet en een gesprek met een ervaringsdeskundigen voldoende. 4. Op welke manier hebben andere bibliotheken, die reeds ondernemingsactiviteiten ontplooien, dit georganiseerd en welke exploitatievorm hebben zij hiervoor gekozen?
2
Door middel van het interviewen van ervaringsdeskundigen op het gebied van het ontplooien van commerciële activiteiten door een bibliotheek, hetgeen zowel effectief als efficiënt is, bleek voor beantwoording van deze vraag het meest voor de hand liggend. Triangulatie is gewaarborgd door verschillende ervaringsdeskundigen te interviewen om zo te kunnen nagaan of de informatie die is verstrekt betrouwbaar en valide is. Tevens is literatuuronderzoek gedaan om zo te controleren of de bestaande situaties juridisch geoorloofd zijn. Dit onderwerp is onderworpen aan de benchmarking methode. 5. Op welke wijze en is de subsidiering van Bibliotheek de Meierij nu geregeld? Om een antwoord te kunnen geven op de vijfde deelvraag is een onderzoek gedaan naar het recht. De beschikking tot subsidieverlening van Bibliotheek De Meierij, de gemeentelijke subsidieverordeningen en de Algemene wet bestuursrecht zijn geraadpleegd. Daar is een inhoudsanalyse op toegepast. De rechtsbronnen zijn gecontroleerd op toepasselijkheid, zo zal gecontroleerd worden of zij voorzien zijn van de nieuwste ontwikkelingen. De rechtsbronnen die gebruikt zijn, zijn enkel de wet en jurisprudentie. Deze bronnen kunnen als betrouwbaar en valide worden beschouwd. 6. Wat zijn de voorwaarden aan de overheidsfinanciering? Voor de beantwoording van de laatste deelvraag zijn interviews afgelegd met de gemeenten Boxtel, Schijndel, Sint-Michielsgestel, Sint-Oedenrode en Vught. Daarnaast is een onderzoek naar de rechtsbronnen gedaan en is literatuur geraadpleegd. Op de rechtsbronnen en de literatuur is een inhoudsanalyse toegepast. Dit is zowel efficiënt als effectief. De rechtsbronnen zijn gecontroleerd op toepasselijkheid en er is steeds gecontroleerd of zij nog altijd deel uitmaken van de nieuwste ontwikkelingen. De rechtsbronnen die geraadpleegd zijn, zijn de decentrale wetgeving (verordeningen), de centrale wetgeving (de Algemene wet bestuursrecht) en de toepasselijke jurisprudentie.
1.8
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt een onderzoek gedaan naar de denkbare rechtsvorm. Uit dit hoofdstuk zal blijken welke rechtsvorm het meest geschikt is voor Bibliotheek De Meierij om haar commerciële activiteiten in onder te brengen. De volgende aspecten zullen daarbij centraal staan: oprichting, aansprakelijkheid, overheidsfinanciering, winstuitkering en belasting. Tevens worden specifieke kenmerken per rechtsvormen mee in overweging genomen. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 naar voren komen welke aspecten aan de overheidsfinanciering van belang zijn. Hierbij wordt gekeken naar de wetgeving op decentraal niveau, centraal niveau en internationaal niveau. Onderwerpen als concurrentievervalsing, staatssteun en de ANBI-status worden uitvoerig behandeld en uiteengezet. Vanaf hoofdstuk 4 begint het onderzoek naar de praktijk. In dit hoofdstuk staan de vergunningen en bestemmingsplannen uit de betrokken gemeenten centraal. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk inzicht gegeven in de standpunten van de gemeenten binnen De Meierij en het ruimtelijk beleid dat zij hanteren. In hoofdstuk 5 wordt door middel van een vergelijkend onderzoek inzicht gegeven in de manier waarop andere bibliotheken reeds invulling hebben gegeven aan verschillende ondernemingsactiviteiten. Aan het eind van ieder hoofdstuk wordt steeds een tussenconclusie gegeven. In hoofdstuk 6 worden deze conclusies geresumeerd en worden aanbevelingen gedaan. Door middel van de conclusies zal een antwoord geformuleerd worden op de centrale vraag. Na hoofdstuk 7, waarin het onderzoek geëvalueerd wordt, volgt de bronvermelding waarnaar steeds in het onderzoek is verwezen. De bijlagen zijn te vinden in de aparte bundel die bij dit onderzoek is bijgesloten.
3
Hoofdstuk 2 Denkbare rechtsvormen 2.1
Inleiding
De huidige rechtsvorm waaronder Bibliotheek De Meierij haar bibliotheekactiviteiten verricht is, zoals bekend, een stichting. Art. 2:285 BW geeft de definitie. Een stichting is een rechtspersoon zonder leden en de stichting beoogt met behulp van een daartoe bestemd vermogen een in de statuten vermeld doel te verwezenlijken. Een stichting beoogt meestal een in de statuten vermeld maatschappelijk of sociaal doel te realiseren.3 Bibliotheek De Meierij is opgericht door middel van een notariële akte. In deze akte zijn onder anderen de statuten opgenomen (bijlage 1). Stichting Bibliotheek De Meierij is tevens ingeschreven in het handelsregister. Het organigram van de organisatiestructuur van Bibliotheek De Meierij kan in bijlage 2 worden teruggevonden. Om een antwoord te kunnen formuleren op de centrale vraag zal in dit hoofdstuk een tweetal mogelijke rechtsvormen worden onderzocht, de bv en de ondernemende stichting. In de hierop volgende paragrafen wordt per rechtsvorm aangegeven of dit wel of niet een wenselijke rechtsvorm is voor het onderbrengen van de commerciële activiteiten van de bibliotheek. Per rechtsvorm zal aandacht worden besteed aan verschillende aspecten: oprichting, aansprakelijkheid, overheidsfinanciering, winstuitkering en -belasting. Tevens worden specifieke kenmerken per rechtsvorm mee in overweging genomen. Zoals eerder aangegeven is gekozen om enkel deze rechtsvormen te onderzoeken omdat andere rechtsvormen in het beginstadium van het onderzoek ongeschikt bleken.4
2.2
De besloten vennootschap
Een stichting kan haar commerciële activiteiten onderbrengen in een bv. De vraag is echter of de bv gezien de fiscaal- en civielrechtelijke aspecten de gunstigste rechtsvorm is. In de volgende paragrafen zal dit nader worden toegelicht. 2.2.1 Oprichting In beginsel wordt een bv opgericht door middel van een notariële akte. Art. 2:175 lid 2 BW geeft de drie vereisten voor de oprichting van een bv:5 1. Oprichtingshandeling De oprichtingshandeling moet in de notariële akte worden vastgelegd. Wanneer er meerdere oprichters zijn komt het vaak voor dat er tevens vooraf een overeenkomst wordt aangegaan om de vennootschap op te richten. 2. Notariële akte, welke wordt getekend door iedere oprichter De akte moet worden opgesteld in de Nederlandse taal.6 De oprichters moeten in persoon voor de notaris verschijnen of zich laten vertegenwoordigen. De akte bevat over het algemeen: - Een verklaring van de comparant dat hij een bv op wil richten - De statuten. De statuten bevatten in ieder geval: o De naam, zetel en het doel van de bv. (art. 2:177, 2:66 BW) o Het bedrag van de aandelen (art. 2:178, 2:27 BW) o Voorschriften omtrent de wijze waarop in, geval van belet of ontstentenis van het bestuur, voorlopig wordt voorzien. (art. 2:244, 2:134 lid 4 BW) - Het bij oprichting geplaatste en gestorte kapitaal
3
Westra 2012, p. 135. In hoofdstuk 5 wordt nog kort aandacht besteed aan de vof als mogelijke rechtsvorm. Van Schilfgaarde 2013, p. 55. 6 Artt. 2:176 en 2:65 BW. 4 5
4
-
Overige toevoegingen en meldingen waaronder de namen van de bestuurders (art. 2:242, 2:132 BW) en aanvaarding van gedane stortingen (art 2:203, 2:93 vierde lid BW). 3. Deelname in het kapitaal door één of meer personen. In de meeste gevallen is het zo dat de oprichters deelnemen in het kapitaal, dit hoeft niet het geval te zijn. Wanneer er anderen aandelen nemen, moeten ook zij de akte van oprichting tekenen.7 Na ondertekening van de definitieve akte, bestaat de bv als rechtspersoon.8 Voor een rechtspersoon geldt dat rechten tegenover derden geldend zijn en plichten afdwingbaar.9 De opgerichte vennootschap dient te worden ingeschreven bij de Kamer van Koophandel.10 Wanneer niet aan deze eis van oprichting wordt voldaan, ontstaat geen bv. Vroeger moest er nog een verklaring van geen bezwaar aangevraagd worden bij de minister van justitie, vandaag de dag hoeft dat niet meer, maar wordt een doorlopende controle uitgevoerd gedurende het hele bestaan van de bv. “Dienst Justis” is de screeningautoriteit op dit gebied. Zij voert de Wet controle op rechtspersonen uit. Deze wet heeft als doel het voorkomen en bestrijden van misbruik door rechtspersonen. Door middel van een doorlopende controle onderzoeken zij de rechtspersonen en trachten zij misbruik door rechtspersonen tegen te gaan. Zij screent de integriteit van bedrijven, bestuurders en andere belanghebbende personen en bedrijven. De Instrumenten die door “Dienst Justis” worden gebruikt zijn de netwerktekening en de risicomeldingen.11 Motieven voor het oprichten van een bv (in plaats van bijvoorbeeld een vennootschap onder firma) zijn veelal het uitsluiten van persoonlijke aansprakelijkheid, gemakkelijke overdraagbaarheid van het eigenaarsbelang en een vast omlijnde juridische organisatie.12 2.2.2 Aansprakelijkheid Zoals in de paragraaf over oprichting reeds is vermeld, wordt een bv vaak opgericht om persoonlijke aansprakelijkheid uit te sluiten. Bij een bv is immers in beginsel niet de handelende persoon hoofdelijk aansprakelijk voor schulden van het bedrijf. In sommige gevallen kan een bestuurder echter wel aansprakelijk zijn voor de schade die de bv heeft geleden, namelijk in het geval dat de bv grote schade lijdt als gevolg van een onbehoorlijke taakvervulling door een bestuurder. De vraag die hierbij steeds gesteld dient te worden is: ‘of een redelijk denkend bestuurder onder dezelfde omstandigheden ook zo gehandeld zou hebben’.13 De wet berust op het beginsel van een collegiaal bestuur, dat wil zeggen dat de wetgever ervan uit gaat dat de hoofdlijnen van het bestuursbeleid berusten op ‘vrucht van onderling overleg’.14 2.2.2.1 Interne bestuurdersaansprakelijkheid Art 2:9 BW regelt de interne aansprakelijkheid van een bestuurder (de aansprakelijkheid van een bestuurder tegenover de vennootschap). Volgens dit artikel is de bestuurder gehouden tot een behoorlijke vervulling van de taak die hem is opgedragen. Wanneer deze taak niet naar behoren wordt uitgevoerd, kan sprake zijn van een toerekenbare tekortkoming in de nakoming van de arbeidsovereenkomst die geldt tussen de rechtspersoon en de bestuurder, hetgeen aan te merken is als een wanprestatie (art. 6:74 BW). Uit jurisprudentie over de interne aansprakelijkheid van bestuurders blijkt dat de aansprakelijkheid, op grond van 2:9 BW, niet snel mag worden aangenomen. Er is een nadrukkelijk verschil tussen de verantwoordelijkheid van bestuurders en de aansprakelijkheid van de bestuurders. Om 7
Van Schilfgaarde 2013, p. 56. Westra 2012, p. 66. 9 Van Schilfgaarde 2013, p. 17. 10 Zijnde het handelsregister bedoeld in art. 2:69 en 2:180 BW. 11 ‘Justis, de screeningautoriteit’, dienst justis, 21 oktober 2013, justis.nl (zoek op organisatie) 12 Van Schilfgaarde 2013, p. 53. 13 HR 9 maart 1983, nr. 21 163, BNB 1983/202 (Cessna-arrest). 14 HR 15 juli 1968, NJ 1969, 101(Wijsmuller-arrest) 8
5
aansprakelijkheid aannemelijk te kunnen maken is het van belang dat de bestuurder een ernstig verwijt kan worden gemaakt.15 Om te kunnen oordelen of de bestuurder een ernstig verwijt kan worden gemaakt zal moeten worden gekeken naar alle omstandigheden van het geval. Wanneer is bewezen dat de bestuurder inderdaad verwijtbaar heeft gehandeld, staat in beginsel vast dat de bestuurder hoofdelijk aansprakelijk is voor de geleden schade. De desbetreffende bestuurder kan zich disculperen (van alle blaam zuiveren) wanneer hij aannemelijk kan maken dat sprake is van een onjuiste gang van zaken die niet aan hem te wijten is en dat hij niet nalatig is geweest in het treffen van maatregelen om de gevolgen van onbehoorlijk bestuur te voorkomen. Er is in beginsel sprake van verwijtbaarheid wanneer de bestuurder in strijd met de statuten heeft gehandeld. Wanneer de bestuurder zich wil disculperen zal hij moeten aantonen dat handelen in strijd met de statuten in het belang van de bv was. Wanneer een bestuurder heeft gehandeld in strijd met een statutaire bepaling die beoogt de bv te beschermen vormt dit een zwaarwegende omstandigheid die er toe leidt dat de bestuurder in beginsel zijn aansprakelijkheid vestigt.16 Als tegenbewijs kan de bestuurder nog wel aanvoeren dat hij niet op de hoogte was of had hoeven zijn dat hij met de handeling de statutaire bepaling schond. De wet biedt naast art. 2:9 BW nog een mogelijkheid om bestuurdersaansprakelijkhei d aan te tonen. Deze mogelijkheid berust op de opvatting dat een bestuurder ook aan te merken is als een werknemer. De werknemer is slechts aansprakelijk voor schade die ontstaat door Afbeelding 1 bewuste roekeloosheid of Bron: eigen afbeelding opzet.17 Voorgaande alinea wordt hiernaast verduidelijkt middels afbeelding 1. 2.2.2.2 Externe bestuurdersaansprakelijkheid Er kan naast interne aansprakelijkheid ook sprake zijn van externe aansprakelijkheid. Dan betreft het de aansprakelijkheid van een bestuurder tegenover een derde. Deze aansprakelijkheid is gebaseerd op de verschillende varianten van de onrechtmatige daad. De standaard jurisprudentie hieromtrent is het Beklamel-arrest.18 De rechtsregel die hieruit voortvloeit is dat een benadeelde schuldeiser een bestuurder privé kan aanspreken op grond van een onrechtmatige daad indien de bestuurder ten tijde van het aangaan van de overeenkomst al wist of behoorde te weten dat de vennootschap de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen niet kon nakomen en geen verhaal zou bieden voor de door de wanprestatie veroorzaakte schade. Er zijn ook gevallen te bedenken waarbij de Beklamelregel niet kan worden toegepast. Denk hierbij aan het geval dat een bestuurder de vennootschap ertoe beweegt niet te voldoen aan een contractuele verplichting, dit wordt verhaalsfrustratie genoemd. In dat geval zou in beginsel de schade uit hoofde van een toerekenbare tekortkoming door de wederpartij op de bv verhaald kunnen worden.19 Wanneer de bv desondanks geen verhaal biedt wordt toch de bestuurder, die de vennootschap ertoe heeft bewogen niet aan de verplichtingen te voldoen, aangesproken. Het zal dan van de omstandigheden van het geval af hangen of het de bestuurder voldoende ernstig te verwijten valt teneinde hem aansprakelijk te kunnen houden voor de schade van 15
HR 10 januari 1997, NJ 1997,360(Staleman/Van de ven). HR 29 november 2002, NJ 2003, 455(Berghuizer papierfabriek). Artt 7:611 en 7:661 BW. 18 HR 6 oktober 1989, NJ 1990, 286(Beklamel). 19 Art. 6:277 BW. 16 17
6
de wederpartij van de vennootschap.20 Voor beide gevallen, bij toepassing van de Beklamelnorm en bij de verhaalsfrustratie, geldt dat de bestuurder en vennootschap aansprakelijk zijn tegenover de schuldeisers van de vennootschap. De vennootschap is aansprakelijk op grond van de wet (onrechtmatige daad, art. 6:162 BW) of een overeenkomst, de bestuurder is enkel dan op grond van de onrechtmatige daad aansprakelijk wanneer een overeenkomst tussen bestuurder en schuldeiser ontbreekt. Art. 2:248 BW is van toepassing indien sprake is van faillissement van de vennootschap. De bestuurder is volgens dit artikel hoofdelijk aansprakelijk, jegens de boedel, voor het tekort wanneer het bestuur of een bestuurder zijn taak onbehoorlijk heeft vervuld en aannemelijk is dat dit een belangrijke oorzaak is van het faillissement. Het is aan de curator om te bewijzen dat geen redelijk denkend bestuurder onder dezelfde omstandigheden aldus gehandeld zou hebben.21 De wetgever komt de curator tegemoet met de bepalingen uit lid 2. Daaruit vloeit dat indien een bestuurder niet heeft voldaan aan de administratieverplichting (art. 2:10 BW) of geen jaarrekening heeft gepubliceerd (art. 2:394 BW) sprake is van een dubbel wettelijk vermoeden van kennelijk onbehoorlijk bestuur. Voorgaande alinea wordt hiernaast verduidelijkt middels afbeelding 2. Afbeelding 2 Bron: eigen afbeelding
2.2.2.3 Decharge Art. 2:138 lid 6 BW geeft aan dat een aan een bestuurder verleende kwijting het instellen van een vordering niet in de weg staat, deze bepaling ziet toe op het ontslag van aansprakelijkheid. Ontslag uit aansprakelijkheid (of decharge) komt er in dit geval op neer dat de vennootschap een verklaring afgeeft dat hij de bestuurder niet aansprakelijk stelt voor de schade die de rechtspersoon heeft geleden ten gevolge van het onbehoorlijke gevoerde bestuur. Wanneer decharge wordt verleend, heeft dit enkel interne werking. Als in de statuten geen bepaling is opgenomen omtrent het bevoegde orgaan voor het verlenen van ontslag uit aansprakelijkheid is het orgaan bevoegd dat bevoegd is tot benoeming en ontslag van bestuurders. In het verleden werden vaak bepalingen opgenomen in de statuten waarin vaststelling van de jaarrekening automatisch leidde tot decharge voor het gevoerde beleid. Nu is dit door een wettelijke bepaling niet meer mogelijk.22 Omdat decharge alleen interne werking heeft, hoeft de curator bij een eventueel faillissement hier geen rekening mee te houden.23 2.2.3 Overheidsfinanciering en de bv In het kader van de overheidsfinanciering zal onderscheid gemaakt moeten worden tussen verschillende vormen. Er moet zowel gelet worden op de grenzen die de gemeente gesteld heeft aan het verrichten van commerciële activiteiten door een bv waarover Bibliotheek De Meierij de leiding zou hebben, als op het behoud van de ANBI-status. In hoofdstuk X zal
20
HR 18 februari 2000, NJ 2000, 295(Driespan). HR 8 juni 2001, NJ 2001, 454(Panmo arrest). Art. 2:101 lid 3 BW en 2:49 lid 3 BW. 23 Van Schilfgaarde 2013, p. 349. 21 22
7
uitgebreider op dit onderwerp in worden gegaan, deze paragrafen zien enkel toe op de grenzen aan overheidsfinanciering wanneer een bv wordt opgericht. 2.2.3.1 De gemeentelijke subsidie De gemeente geeft de beschikking tot subsidieverlening af aan Bibliotheek De Meierij. In de beschikking staan enkel de voorwaarden die op grond van de gemeentelijke subsidieverordening opgelegd kunnen worden. Tevens zijn de gemeenten gehouden aan de wettelijke bepalingen van de Awb.24 In de subsidiebeschikkingen die Bibliotheek De Meierij heeft mogen ontvangen (bijlage 3) wordt aangegeven dat de algemene subsidieverordeningen van toepassing zijn.25 In de beschikkingen en de subsidieverordeningen wordt niets gezegd over voorwaarden of grenzen die betrekking zouden kunnen hebben op mogelijke grenzen aan overheidssteun wanneer een bv door Stichting Bibliotheek De Meierij opgericht zou worden. Art. 4:36 van de Awb geeft aan dat er ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst kan worden gesloten. In de overeenkomst die met Bibliotheek De Meierij is gesloten staat ook niets over grenzen aan het ontplooien van commerciële activiteiten door de bibliotheek wanneer deze zouden worden ondergebracht in een bv anders dan de grenzen die gesteld zijn in de subsidieverordening van de gemeente Boxtel. De prestatieafspraken zijn te vinden in bijlage 4.26 2.2.3.2 Behoud van de ANBI-status In de Kamervragen die gesteld zijn over het onderbrengen van commerciële activiteiten in een separate bv wordt aangegeven dat dit in beginsel geen gevolgen hoeft te hebben voor de ANBI-status van een instelling. Er moet dan wel worden getoetst of de instelling met ANBI-status feitelijk nog altijd het algemeen nut beoogt.27 2.2.4 Winstuitkering en belasting Uit art. 2:105 BW blijkt dat de winst, tenzij anders bepaald in de statuten, ten goede komt aan de aandeelhouders. In de praktijk blijkt vaak dat er inderdaad een bepaling in de statuten is opgenomen die verhindert dat de winst aan de aandeelhouders uitgekeerd wordt. Over het algemeen geeft een dergelijke bepaling aan dat de winst ter beschikking staat van de algemene vergadering van aandeelhouders.28 2.2.4.1 Dividendbelasting Art. 2:105 lid 2 BW geeft aan wanneer de winst mag worden uitgekeerd aan de aandeelhouders. De winst van de bv mag slechts worden uitgekeerd voor zover haar eigen vermogen groter is dan het bedrag van het gestorte en opgevraagde deel van het kapitaal vermeerderd met de reserves die krachtens de wet of de statuten moeten worden aangehouden. Wanneer deze bepaling niet in acht wordt genomen, kunnen de bestuurders persoonlijk aansprakelijk gesteld worden door de crediteuren. De winst die wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders wordt dividend genoemd. Over dividend moet belasting worden betaald. Het algemene tarief voor dividendbelasting is 15%. De dividendbelasting wordt ingehouden op de uit te keren winst. Dit noemt men de voorheffing. Dat houdt in dat de aandeelhouders de ingehouden dividendbelasting achteraf kunnen verrekenen in de aangifte inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting.29 Naast het uitkeren van dividend, waar belasting over betaald wordt, dient ook vennootschapsbelasting betaald te worden. 24
‘Handreiking subsidiebeleid openbare bibliotheken’, VGN april 2011, vgn.nl (zoek op subsidiebeleid bibliotheken). 25 Algemene Subsidieverordening gemeente Boxtel 2012, www.overheid.nl Æ Lokale wet- en regelgeving (zoek op Algemene Subsidieverordening Boxtel 2012) 26 In hoofdstuk 4 wordt het standpunt van verschillende gemeenten toegelicht. 27 Aanhangsel Handelingen II, 2011, 3467. 28 Huizink 2013, p. 267. 29 ‘Dividendbelasting’ Rijksoverheid 16 oktober 2014, rijksoverheid.nl (zoek op dividendbelasting)
8
2.2.4.2 Vennootschapsbelasting De belastingplicht voor de vennootschapsbelasting staat los van de ANBI-status. Wanneer een lichaam ondernemingsactiviteiten verricht, bestaat in beginsel de plicht tot betaling van de vennootschapsbelasting.30 Tarieven voor de vennootschapsbelasting zijn in 2014 : Voor het deel van het belastbare bedrag31 Tot en met € 200.000 Boven € 200.000
Tarief 20,0% 25,0%
32
2.2.4.3 Omzetbelasting De door Bibliotheek De Meierij op te richten bv zal ook omzetbelasting moeten afdragen. De btw die de bv ontvangt van de klanten, moet afgedragen worden aan de Belastingdienst. De btw die bv zelf heeft betaald aan de leveranciers, mag daarvan worden afgetrokken. Btw wordt betaald over het verschil tussen de inkoopprijs en de verkoopprijs. De btw wordt berekend over de gehele vergoeding en de bijkomende kosten.33 2.2.5 Overige aspecten Er zijn voor Bibliotheek De Meierij twee mogelijkheden om de ondernemingsactiviteiten onder te brengen in een bv: het oprichten van een separate bv en het oprichten van een dochteronderneming, tevens zijnde een bv. 2.2.5.1 De separate bv Wanneer Stichting Bibliotheek De Meierij een separate bv op zou richten is derhalve sprake van een geheel nieuwe bv. Deze bv kan een Raad van Commissarissen hebben waarin dezelfde personen zetel hebben als de Raad van Bestuur en de Raad van toezicht van de stichting. Het is in dit geval van groot belang dat een beleidsstuk wordt opgesteld waarin het doel van de separate bv duidelijk geformuleerd wordt, dit om te voorkomen dat de bv het doel van de stichting uit het oog verliest, de neuzen moeten immers de zelfde kant op staan. De statuten van Bibliotheek De Meierij zijn geraadpleegd, zij leveren geen belemmering op voor het ontplooien van commerciële activiteiten. Het doel van Stichting Bibliotheek De Meierij is immers volgens de statuten: “het instandhouden en bevorderen van het bibliotheekwerk en voorts al hetgeen dat met het vorenstaande rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn”. De statuten zijn opgenomen in bijlage 1. De bv zou door middel van een periodieke schenking een gedeelte van haar winst kunnen schenken aan Stichting Bibliotheek De Meierij (omdat zij een ANBI is). De maximale aftrek voor giften is in 2012 verhoogd van 10% naar 50% van de winst. De aftrek moet wel onder de € 100.000 blijven. Voor giften aan een ANBI die is aangemerkt als culturele instelling, bestaat een extra aftrekmogelijkheid. De aftrek mag verhoogd worden met 50%. De verhoging is echter maximaal € 2.500.34 De helft van de winst van de bv wordt derhalve alsnog belast. De donateurs (in dit geval de separate bv van Stichting Bibliotheek De Meierij) dienen de periodieke schenking wel vast te leggen in een schenkingsovereenkomst. Deze is te downloaden op de site van de Belastingdienst.35 Bij het oprichten van een separate bv is het echter wel van belang dat er oprichters en aandeelhouders zijn. De stichting zou hiervoor volmachten kunnen verstrekken aan derden. De volmacht is een soort doorlopende vertegenwoordigingsbevoegdheid. In de statuten kan aangegeven worden wat de grenzen zijn aan deze volmacht. Deze volmacht dient te worden
30
Aanhangsel Handelingen II, 2011, 3467 Het belastbare bedrag is de winst min de verrekenbare verliezen. 32 ‘Tarieven voor de vennootschapsbelasting 2014’ Belastingdienst 1 oktober 2014, belastingdienst.nl (zoek op tarieven vennootschapsbelasting) 33 ‘Omzetbelasting (btw)’ Kamer van Koophandel Nederland 20 oktober 2014, ondernemersplein.nl (zoek op btw). 34 ‘Giftenaftrek’ Belastingdienst 8 oktober 2014, belastingdienst.nl (zoek op giftenaftrek) 35 ‘Periodiek schenken aan ANBI makkelijker’ Rendement 31 mei 2013, rendement.nl (zoek op periodiek schenken aan ANBI) 31
9
ingeschreven in het handelsregister. Het systeem van het verstrekken van volmachten aan derden lijkt echter onwenselijk. 2.2.5.2 De dochteronderneming Op grond van art. 2:24a BW kan een stichting een dochteronderneming hebben. Er is sprake van een dochteronderneming als de ‘moedermaatschappij’ meer dan de helft van de stemrechten in de algemene vergadering kan uitoefenen of wanneer zij meer dan de helft van de bestuurders of van de commissarissen kan benoemen of ontslaan, zelfs als alle stemgerechtigden stemmen.36 Stichting Bibliotheek De Meierij zou in dat geval alle aandelen van de bv bezitten en zodoende als ‘moedermaatschappij’ aangemerkt kunnen worden.37 Omdat Stichting Bibliotheek De Meierij in dit geval alle aandelen in de bv zou bezitten, zou de winst van de bv uitgekeerd kunnen worden aan de aandeelhouder. Voor de belastingtechnische aspecten van de dochteronderneming wordt terug verwezen naar de paragraaf over winstuitkering en belasting. 2.2.5.3 De groep (het concern) Een groep is een economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch zijn verbonden.38 Over de organisatorisch met elkaar verbonden rechtspersonen en vennootschappen moet centrale leiding worden uitgeoefend.39 De wet noemt dit niet specifiek, maar de centrale leiding is in dit artikel het belangrijkste begrip.40 Als meerdere ondernemingen samen als één onderneming worden gezien voor de btw, hetgeen het geval is bij een groep, is sprake van fiscale eenheid. Door de voorwaarden die in art. 15 lid 3 wet VPB gesteld zijn aan de vereiste rechtsvorm, is het voor een stichting niet mogelijk om als moedermaatschappij toe te treden tot de fiscale eenheid. Het uitsluiten van fiscale eenheid voor stichtingen berust op drie argumenten:41 - De stichting is beperkt belastingplichtig, hierdoor is latere heffing niet verzekerd. - De stichting heeft geen winstoogmerk en bevindt zich zodoende in een andere positie dan de bv. - Wanneer de stichting wel onderdeel zou kunnen zijn van een fiscale eenheid zou dit leiden tot complexe en ongewenste duidingsproblematiek met betrekking tot de vergelijkbaarheid met buitenlandse rechtsvormen. De wetgever is tot op heden niet bereid gebleken om een stichting tot de fiscale eenheid toe te laten. De argumenten die hierboven zijn genoemd leiden er toe dat het voor Bibliotheek De Meierij onmogelijk is als moedermaatschappij in een concern te fungeren. 2.2.5.4 Arms-length beginsel Wanneer een bv opgericht wordt dient rekening te worden gehouden met het arms-length beginsel. Dat wil zeggen dat de onderlinge transacties tussen de stichting en de bv gebaseerd moeten zijn op een zakelijke grondslag. Commerciële tarieven dienen gehanteerd te worden, dit zijn bijvoorbeeld de zelfde tarieven die gehanteerd zouden worden wanneer het zou gaan om een onafhankelijke onderneming. Wanneer de onderlinge transacties niet op een zakelijke grondslag gebaseerd zouden zijn bepaalt art. 8b van de Wet op de vennootschapsbelasting dat de winst van die ondernemingen bepaald wordt alsof die laatstbedoelde voorwaarden zouden zijn overeengekomen.42
36
Huizink 2013, p. 72. Het begrip ‘moedermaatschappij’ wordt overigens nergens in de wet omschreven. Art. 2:24b BW. 39 Lennarts/Roest in: Tekst & Commentaar Burgelijk Wetboek, Deventer: Kluwer 2014, art 2:24b BW (online, laatst bijgewerkt op 1 juli 2014). 40 Van Schilfgaarde 2013, p. 45. 41 Kamerstukken II 1999/2000, 26 854, nr. A, p. 10 en Kamerstukken II 2000/01, 26 854, nr. 6, p. 35. 42 ‘Cursus Belastingrecht, FBR.3.9.3 Vennootschapsbelasting, art. 8b Wet Vpb. 1969’ J.H.P.M. Raaijmakers (online, laatst bijgewerkt op 26 juni 2014) 37 38
10
2.3
De ondernemende stichting
Naar aanleiding van een aantal bezoeken aan bibliotheken en gesprekken met verschillende (ervarings-) deskundigen, is het idee ontstaan om de commerciële activiteiten simpelweg deel van de Stichting Bibliotheek De Meierij te maken. Er wordt dan geen nieuwe rechtsvorm opgericht, maar een ondernemingsgedeelte. 2.3.1 Oprichting Art. 5 van de Handelsregisterwet 2007 geeft aan dat wanneer een stichting een onderneming drijft, deze dient te worden ingeschreven in het handelsregister. Er is sprake van een inschrijfplichtige onderneming als een onderneming voldoet aan de eisen van art. 2 van het Handelsregsiterbesluit. In het geval van Bibliotheek De Meierij zou sprake zijn van een onderneming indien zij uit een voldoende zelfstandig optredende organisatorische eenheid van één of meer personen bestaat waarin door voldoende inbreng van arbeid of middelen, ten behoeve van derden diensten of goederen worden geleverd of werken tot stand worden gebracht met het oogmerk daarmee materieel voordeel te behalen. Van een inschrijfplichtige onderneming is geen sprake indien naar het oordeel van de Kamer van Koophandel onvoldoende omvang van activiteiten of omzet is. Hierover zal de Kamer tegen de tijd van inschrijving zelf haar oordeel nog moeten vellen. Zij zullen daarbij gebruik maken van de criteria die zijn geformuleerd in een Beleidsregel.43 De Kamer van Koophandel dient een afweging te maken of de opgegeven entiteit een onderneming is, door te kijken naar de omstandigheden van het geval. Alle elementen moeten daarnaast ‘voldoende’ aanwezig zijn. Ook formuleert de Beleidsregel een aantal toetsingscriteria die ertoe kunnen leiden dat een onderneming toebehoort aan de stichting. x Worden goederen en/of diensten geleverd? x Wordt hiervoor een meer dan symbolische vergoeding voor gevraagd? x Wordt deelgenomen aan het (normale) economische verkeer? x Is er een organisatie van arbeid en kapitaal? x Is er sprake van geregelde deelname aan het economische verkeer (duurzaamheid)? x Is er sprake van meer dan één opdrachtgever/afnemer (zelfstandigheid)? x Bestaat de vrijheid om de werkzaamheden naar eigen inzicht te verrichten? Per ondernemingsactiviteit zal bekeken moeten worden of aan bovenstaande criteria wordt voldaan. Kijkend naar de eerder genoemde criteria, zal Bibliotheek De Meierij haar ondernemingsgedeelte in dienen te schrijven in het Handelsregister.44 2.3.2 Aansprakelijkheid Net zoals bij de bv is ook hier art. 2:9 lid 1, eerste volzin van toepassing. Elke bestuurder is tegenover de rechtspersoon gehouden tot een behoorlijke vervulling van zijn taak. De paragraaf over aansprakelijkheid van de bv kan men zo lezen als ware deze geschreven over de stichting. Wat betreft de bestuurdersaansprakelijkheid is derhalve niet van belang of exploitatie plaatsvindt in de vorm van een bv of in de vorm van een stichting. Er zal gelijkelijk worden geoordeeld over de handelswijze van het bestuur van de bv zij het dat een ander artikel van toepassing is, te weten art. 2:248 BW en niet 2:138 BW. Instructief voor het bestuur en de Raad van Toezicht van Stichting Bibliotheek De Meierij zou wellicht kunnen zijn een uitspraak van het Hof Leeuwarden van 31 december 2013.45 De Stichting de Wiedam nam, vooruitlopend op toezeggingen omtrent de financiering, de exploitatie van een winkel ter hand. De exploitatie was echter vanaf het begin verlieslatend en tegenover dat verlies was geen dekking of financiering aanwezig. Desondanks werd de exploitatie gedurende acht maanden gecontinueerd, dit leidde er uiteindelijk toe dat de stichting failliet ging. Het exploiteren van een winkel terwijl de noodzakelijke financiering ontbreekt is een 43
‘Beleidsregel ondernemingsbegrip in handelsregister’, overheid.nl (zoek op beleidsregel ondernemingsbegrip handelsregister). 44 Van het begrip “onderneming” zijn er nog vele andere definities, echter voor dit onderzoek is gekozen voor de begrippen gegeven in de Handelsregisterwet 2007. 45 Hof Leeuwarden 31 december 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:9960.
11
beslissing die geen redelijk handelend ondernemer zou mogen nemen, zo stelde het Hof. Het uiteindelijke resultaat was dat bestuurders en de leden van de Raad van Toezicht, nu vast gesteld was dat het kennelijk onbehoorlijk bestuur tevens een belangrijke oorzaak van het faillissement is geweest, veroordeeld werden tot betaling van het volledig tekort in het faillissement. 2.3.3 Overheidsfinanciering en de ondernemende stichting Wanneer Bibliotheek De Meierij een onderneming in stand houdt zou dit wellicht invloed kunnen hebben op de subsidie. In dit kader zal onderscheid gemaakt worden tussen verschillende vormen van overheidssubsidiering, te weten de gemeentelijke subsidie en behoud van de ANBI-status. 2.3.3.1 Gemeentelijke subsidie In de subsidiebeschikkingen die Bibliotheek De Meierij heeft mogen ontvangen (bijlage 3) wordt aangegeven dat de algemene subsidieverordeningen van toepassing zijn.46 In de beschikking en de subsidieverordening wordt niets gezegd over voorwaarden of grenzen die betrekking zouden kunnen hebben op mogelijke grenzen aan overheidssteun wanneer Bibliotheek De Meierij een onderneming in stand zou houden. In de eerder genoemde prestatieovereenkomst zijn ook geen bepalingen opgenomen die verbieden dat Bibliotheek De Meierij een onderneming in stand houdt.47 2.3.3.2 Behoud van de ANBI-status Het verrichten van commerciële activiteiten hoeft geen belemmering te zijn voor de fiscale status van de stichting. Wanneer dat wel zo is wordt duidelijk in hoofdstuk 3 paragraaf 5. Zij kunnen overeenkomstig deze paragraaf hun ANBI-status behouden zolang de commerciële activiteiten niet het hoofddoel van de stichting vormen.48 2.3.4 Winstuitkering en belasting Het doel van de stichting mag niet inhouden het doen van uitkeringen aan oprichters of aan hen die deel uitmaken van haar organen noch ook aan anderen, tenzij wat deze laatste betreft de uitkeringen een ideële of sociale strekking hebben.49 Wanneer de stichting zich hier niet aan houdt dan kan zij worden ontbonden door de rechtbank. De stichting mag alleen dan ontbonden worden wanneer zij het in de statuten vastgelegde doel niet meer bereikt. De stichtingsvorm is dus geenszins geschikt voor het onderbrengen van een onderneming die winst wil uitkeren aan de betrokkenen. Daarentegen mogen de werkzaamheden die de stichting verricht wel van materiële of commerciële aard zijn. Het is de bedoeling dat de winst die wordt gemaakt ten goede komt aan het realiseren van het doel van de stichting.50 De wet biedt ruimte aan de stichting om een onderneming in stand te houden.51 2.3.4.1 Belasting Als vennootschapsbelastingplichtig worden aangemerkt de in Nederland gevestigde stichtingen indien en voor zover zij een onderneming drijven. 52 Daarvoor is tevens vereist dat zij in concurrentie treedt met derden.53 Vennootschapsbelasting moet betaald worden over de gemaakte winst. Bibliotheek De Meierij heeft hiervoor een vrijstelling o.g.v. art 5 lid 1 sub 9 VPB. Om de vrijstelling te behouden dient een schriftelijk verzoek ingediend te worden bij de belastinginspecteur voor een verruiming van de bestaande vrijstelling. De 46
Algemene Subsidieverordening gemeente Boxtel 2012, www.overheid.nl Æ Lokale wet- en regelgeving (zoek op Algemene Subsidieverordening Boxtel 2012) 47 In hoofdstuk 4 wordt het standpunt van verschillende gemeenten toegelicht. 48 Lennarts, Van Veen & Zaman 2011, p. 105. 49 Art. 2:285 BW. 50 Slagter 2013, p. 424. 51 Art. 2:360 BW. 52 Art. 2 lid 1 sub e Wet op de vennootschapsbelasting 1969. 53 Lennarts, Van Veen & Zaman 2011, p. 102.
12
belastinginspecteur zal voorwaarden stellen waaronder Stichting Bibliotheek De Meierij de vrijstelling kan behouden. Wanneer wordt gehandeld buiten de verleende vrijstelling loopt men het risico de vrijstelling te verliezen. Wanneer echter de winst die Bibliotheek De Meierij behaalt de eerste vijf jaar onder de 15.000 euro blijft, zijn zij sowieso vrijgesteld van vennootschapsbelasting. Uit een gesprek met een inspecteur van de belastingdienst blijkt dat een aparte boekhouding dient te worden gevoerd.54 2.3.4.2 Integrale belastingplicht. In de nieuwe Geefwet heeft de wetgever de mogelijkheid gecreëerd voor ANBI’s om te kiezen voor een integrale belastingplicht in de vennootschapsbelasting. Een stichting, zoals Bibliotheek De Meierij, kan daardoor een onbelast niet-ondernemingsgedeelte hebben en een belast ondernemingsgedeelte. Bijvoorbeeld het bibliotheek gedeelte enerzijds en het horeca gedeelte anderzijds. Wanneer de bibliotheek dan een exploitatietekort zou hebben en het horeca gedeelte winst maakt, mag dit met elkaar worden verrekend door middel van de integrale belastingplicht. Op deze manier wordt het totale vermogen van de bibliotheek aangemerkt als ondernemingsvermogen en is verrekening tussen het nietondernemingsgedeelte en het ondernemingsgedeelte mogelijk. Verrekening, zoals hiervoor omschreven, leidt tot een lagere (belastbare) winst. Daarnaast kan de bibliotheek op deze manier sneller gebruik maken van de winstvrijstelling in de vennootschapsbelasting als die winst maximaal € 15.000 op jaarbasis bedraagt. Om gebruik te kunnen maken van de integrale belastingplicht dient een verzoek te worden ingediend bij de belastinginspecteur. Door middel van een beschikking wordt het desbetreffende verzoek ingewilligd. Deze beschikking heeft een geldigheid van minimaal 10 jaar.55 Het is niet wenselijk te opteren voor integrale belastingplicht omdat het gehele vermogen belastingplichtig wordt. Bibliotheek De Meierij heeft aan het einde van het jaar een positief resultaat, dit zou bij de integrale belastingplicht tevens worden belast, een ontwikkeling die ongunstig lijkt.56 Wanneer geen verruiming van de vrijstelling wordt verleend maakt het voor de wet op de omzetbelasting en de wet op de vennootschapsbelasting niet uit of exploitatie plaatsvindt binnen de rechtsvorm van een bv of van een stichting. Het voordeel aan een ondernemende stichting is echter dat geen dividend hoeft worden uitgekeerd. Derhalve hoeft geen dividendbelasting te worden afgedragen. 2.3.5 Overige aspecten Bij de ondernemende stichting zijn echter meer aspecten die aangekaart dienen te worden. Hieronder worden deze punten kort behandeld. 2.3.5.1 De jaarrekening Uit het bovenstaande blijkt dat wanneer Bibliotheek De Meierij commerciële activiteiten zou verrichten, zij als onderneming ingeschreven dient te worden bij de Kamer van Koophandel. De desbetreffende onderneming kan daardoor, onder bepaalde voorwaarden, onder de toetsing van titel 9 van boek 2 BW vallen. Wanneer de onderneming aan bepaalde omzeteisen voldoet dient de onderneming te voldoen aan de voorschriften met betrekking tot de jaarrekening, zowel voor het opmaken en vaststellen als het openbaar maken daarvan. 2.3.5.2 Enquêterecht Als een stichting een onderneming in stand houdt waarvoor ingevolge de wet een ondernemingsraad moet worden ingesteld, is het enquêterecht van toepassing.57 Hierbij is niet van belang of de stichting winst beoogt, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis op de wetgeving omtrent het enquêterecht.58 Bibliotheek De Meierij heeft een ondernemingsraad, 54
Telefonisch overleg met belastinginspecteur van de Belastingdienst. ‘Informatieblad Geefwet’ Rijksoverheid 22 november 2011, rijksoverheid.nl (zoek op informatieblad geefwet) De jaarrekening van Bibliotheek De Meierij is als bijlage 4 toegevoegd. 57 Art. 2:344 BW. 58 Kamerstukken II 1991/1992, 22 400, nr. 3 p. 11. 55 56
13
deze wordt het team medezeggenschap genoemd. Deze ondernemingsraad is echter niet verplicht omdat Bibliotheek De Meierij sinds de reorganisatie minder dan 50 medewerkers in dienst heeft, te weten 30 medewerkers. Desalniettemin is ervoor gekozen de ondernemingsraad, na de bezuinigingen, te laten blijven bestaan. Het enquêterecht is op Bibliotheek De Meierij niet van toepassing daar zij slechts 30 medewerkers in dienst heeft.
2.4
Meerdere activiteiten: één rechtsvorm?
Er kunnen meerdere commerciële activiteiten worden ondergebracht in één bv, bij de ondernemende stichting, blijven juist alle activiteiten binnen één stichting. Echter, door meerdere bv’s op te richten, worden de risico’s beperkt.59 Wanneer meerdere activiteiten onder één bv vallen, loopt men het risico dat door de ondernemingsactiviteiten die niet winstgevend of zelfs verliesgevend zijn, de hele bv failliet gaat. Wanneer bijvoorbeeld een aparte bv per activiteit wordt opgericht en één van de bv’s gaat failliet, kan de andere bv blijven bestaan. Op deze manier kan worden voorkomen dat de risico’s die bepaalde activiteiten met zich mee brengen, de rest van het ondernemingsvermogen treffen. Door de risico’s te spreiden kan de de continuïteit van de onderneming worden gegarandeerd.60
2.5
Tussenconclusie
In dit hoofdstuk wordt de bv vergeleken met de ondernemende stichting. De reden voor de vergelijking is om zodoende tot een goed oordeel te komen over de meest geschikte rechtsvorm voor Bibliotheek De Meierij om haar commerciële activiteiten in onder te brengen. Per aspect wordt hieronder aangegeven wat belangrijk is voor de keuze van Bibliotheek De Meierij voor één van de twee rechtsvormen: - Oprichting Wat betreft de oprichting van een bv zijn er geen belemmeringen voor Bibliotheek De Meierij. Het oprichten van een onderneming binnen de stichting is echter gemakkelijker daar deze enkel in het Handelsregister ingeschreven dient te worden. - Aansprakelijkheid. Het is voor de aansprakelijkheid niet van belang of de exploitatie plaatsvindt in de vorm van een bv of een ondernemende stichting omdat gelijkelijk zal worden geoordeeld over de handelswijze van het bestuur (art. 2:248 en 2:138 BW.). - Overheidsfinanciering. In verschillende regelingen (de Awb, de algemene subsidieverordening, de vergunning en de prestatieovereenkomst) staat niets over de grenzen die gesteld worden aan overheidsfinanciering vanuit de gemeente. Over het behoud van de ANBI-status wordt echter gezegd dat het oprichten van een separate bv niet in de weg hoeft te staan aan de ANBI-status zolang deze nog altijd het algemeen nut beoogd. Ook het oprichten van een ondernemingsgedeelte binnen de stichting lijkt geen problemen op te leveren. Overleg met de desbetreffende gemeenten zal uit moeten wijzen op welke manier zij hiermee om zullen gaan. - Winstuitkering en belasting Wat betreft de winstuitkering en belasting is een bv wellicht een minder gunstige rechtsvorm. Wanneer een dochteronderneming wordt opgericht, zal de winst daarvan op de een of andere manier terug moeten vloeien in de stichting, kort gezegd, de winst zal uitgekeerd moeten worden aan de aandeelhouders en derhalve dient dividendbelasting afgedragen te worden. Bij een ondernemende stichting dient omzetbelasting en vennootschapsbelasting afgedragen te worden door het ondernemingsgedeelte, maar de opbrengsten blijven gewoon binnen de stichting. De ondernemende stichting lijkt, gelet op de bovengenoemde aspecten de meest gunstige rechtsvorm om de commerciële activiteiten van Bibliotheek De Meierij in onder te brengen. Wanneer toch wordt gekozen voor het oprichten van een bv, is het aan te raden per activiteit een aparte bv op te richten in verband met de risico’s. 59 60
‘Meerdere BV’s: spreid je risico’s’ Sprout 16 april 2014, sprout.nl (zoek op spreid risico bv). ‘Waarom herstructureren?’ Taxpert, taxpert.nl (zoek op herstructureren).
14
Hoofdstuk 3 Grenzen aan overheidsfinanciering 3.1
Inleiding
In eerdere paragrafen is reeds ingegaan op de grenzen aan overheidsfinanciering wanneer de commerciële activiteiten onder gebracht zouden worden in een bv of ondernemende stichting. In dit hoofdstuk zullen de grenzen aan de overheidsfinanciering voor Bibliotheek de Meierij in het algemeen worden besproken. Hierbij valt te denken aan onderwerpen als concurrentievervalsing, staatssteun en de voorwaarden die gesteld zijn aan het behoud van de ANBI-status van Bibliotheek De Meierij.
3.2
Subsidiebegrip
De Awb definieert het subsidiebegrip in art. 4:21 lid 1. Uit dit artikel kunnen de volgende kenmerken worden geabstraheerd: 1. de aanspraak, 2. op financiële middelen, 3. door een bestuursorgaan verstrekt, 4. met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, 5. anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Subsidies worden aan bepaalde rechtspersonen toegekend zodat zij bepaalde activiteiten kunnen verrichten. Deze activiteiten zijn van algemeen belang. Gemeenten verlenen ook vaak subsidies zodat zij de activiteiten van algemeen belang niet zelf hoeven uit te voeren. Zo ook de taak om bibliotheekvoorzieningen te verzorgen. Vroeger werd deze taak uitgevoerd door de (provinciale) colleges van gedeputeerde staten, nu wordt deze taak veelal uitgevoerd door de gesubsidieerde stichting. Omdat nog altijd sprake is van een subsidierelatie tussen de bibliotheek en de gedeputeerde staten kan de overheid de bibliotheken toch een in zekere mate sturen door middel van het verbinden aan voorschriften aan de subsidie. Op deze manier wordt gegarandeerd dat de subsidie inderdaad aan de beoogde doeleinden wordt besteed.61 3.2.1 Vrije beschikking De subsidiebeschikking aan Bibliotheek De Meierij is een vrije beschikking, dat wil zeggen dat het bestuursorgaan bij het verlenen van de beschikking veel ruimte heeft om eigen beleid te vormen en eigen beslissingen te nemen, dit wordt de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan genoemd. De wet geeft het kader en het bestuursorgaan kan binnen dit kader afwegingen maken. Het bestuursorgaan is vrij om de subsidie te wijzigen, in te trekken of daaraan voorwaarden te verbinden. Met deze bevoegdheden dient het bestuursorgaan echter wel zorgvuldig om te gaan.62
3.3
Wettelijk kader
Een logische eerste stap is te kijken naar de algemene wetgeving rondom subsidies. Zodoende is de algemene wet bestuursrecht geraadpleegd. De belangrijkste artikelen voor Bibliotheek De Meierij zullen in dit kader hieronder uiteen worden gezet. Uiteraard wordt toegespitst op de situatie dat Bibliotheek De Meierij commerciële activiteiten gaat ontplooien. 3.3.1 De Awb Art. 4:36 van de Awb geeft aan dat ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening een overeenkomst kan worden gesloten. In een dergelijke overeenkomst kan staan dat de ontvanger van de subsidie, in dit geval Bibliotheek De Meierij, verplicht is activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend. In alle beschikkingen tot subsidieverlening van 61 62
Albers 2013, p. 46. Struijlaart 2013, p. 17.
15
de gemeenten binnen De Meierij staat inderdaad dat er prestatieovereenkomsten zijn gesloten, echter is daar niets in te vinden over grenzen aan het ontplooien van commerciële activiteiten door de bibliotheek. De prestatieafspraken zijn te vinden in bijlage 4. Art. 4:37 Awb gaat over de verplichtingen van de subsidieontvanger. Zij kan verplichtingen opgelegd krijgen omtrent de aard en de omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend en zij moeten een administratie bijhouden van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten. Daarnaast zijn zij (lid 1 sub c) verplicht om vóór de subsidievaststelling gegevens en bescheiden te verstrekken die nodig zijn voor een beslissing omtrent subsidie. Lid 1 sub g van het eerder genoemde artikel geeft aan dat ook verplichtingen kunnen worden opgelegd omtrent het beperken of wegnemen van nadelige gevolgen van de subsidie voor derden. Dit artikel heeft betrekking op het onderdeel concurrentievervalsing. In paragraaf 3.4 zal hierop dieper worden ingegaan. Art. 4:38 Awb geeft aan dat aan Bibliotheek De Meierij als subsidieontvanger tevens andere verplichtingen opgelegd kunnen worden, deze verplichtingen zouden worden opgelegd bij de subsidieverlening. Waar tevens op gelet dient te worden is art. 4:39 Awb, Bibliotheek De Meierij moet er volgens dit artikel zorg voor dragen dat de voorgenomen ontplooiing van commerciële activiteiten geen subsidie opslokt (zolang de subsidie niet voor dat doel is verleend). Geconcludeerd kan worden dat het verrichten van commerciële activiteiten door Bibliotheek De Meierij geen gevaar hoeft te zijn voor de subsidieverlening wat betreft de Awb, er kunnen echter nog wel voorwaarden opgelegd worden door de gemeenten en er kunnen verplichtingen worden opgelegd omtrent het beperken of wegnemen van nadelige gevolgen voor derden (concurrentievervalsing). Op dit moment is dat nog niet het geval. 3.3.2 Gemeentelijke subsidieverordeningen In de subsidiebeschikkingen die Bibliotheek de Meierij heeft mogen ontvangen van de gemeente Boxtel, Schijndel, Sint-Michielsgestel, Sint-Oedenrode en Vught wordt aangegeven dat de algemene subsidieverordeningen van toepassing zijn.63 In de beschikkingen en de subsidieverordeningen wordt niets gezegd over voorwaarden of grenzen die betrekking zouden kunnen hebben op mogelijke grenzen aan overheidssteun. Er zijn derhalve op gemeentelijk niveau geen voorwaarden bekend waaruit blijkt dat Bibliotheek De Meierij geen commerciële activiteiten zou mogen verrichten.64
3.4
De overheid en concurrentievervalsing
Wanneer de overheid als onderneming optreedt dan is de nationale mededingingswetgeving van toepassing. Hieronder vallen bijvoorbeeld het verbod op kartelafspraken en misbruik van een economische machtsposities. Het kan echter ook voorkomen dat de regels van het internationale mededingingsrecht van toepassing zijn, in dat geval zijn de regels uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing. In de volgende paragrafen wordt de toepasselijkheid van deze wetten toegelicht. 3.4.1 De mededingingswet (Wet Markt en Overheid) Als de gemeente een subsidie verleent kan dit leiden tot een verstoring van de markt door oneerlijke concurrentie. Dit kan voorkomen in het geval dat de instelling die gesubsidieerd is, haar diensten voor een lagere prijs kan aanbieden dan de andere partijen op de markt. Tevens kunnen subsidies tot oneerlijke concurrentie leiden indien de subsidie gebruikt wordt om commerciële activiteiten te verrichten en als de instelling activiteiten verricht die een ondernemer zonder subsidie ook zou kunnen verrichten.65 In dat geval zou de Wet Markt en Overheid van toepassing kunnen zijn, deze is vervat in de huidige mededingingswet.
63
Zie Bijlage 3 ‘Subsidiebeschikkingen’ Hoofdstuk 4 licht verschillende standpunten van de betrokken gemeenten toe. ‘Beantwoording schriftelijke vragen oneerlijke concurrentie door gesubsidieerde instelling’ VVD Den Haag, 30 augustus 2013, vvddenhaag.nl (zoek op oneerlijke concurrentie) 64 65
16
3.4.1.1 Besluit van de ACM De ACM heeft een besluit genomen over eventuele concurrentievervalsing door een bibliotheek.66 De aanvraag tot het nemen van het besluit kwam van Filmclub Naaldwijk. Deze aanvraag zag toe op de wijze van verhuur van dvd’s en blu-ray discs door de bibliotheek. De aanvraag richtte zich zowel tegen de gemeente als tegen de bibliotheek. Volgens Filmclub Naaldwijk was sprake van een overtreding van de artikelen 24, 25i en 25j van de Mededingingswet (oftewel de Wet Markt en Overheid). - Art. 24 Mw: geeft aan dat het ondernemingen verboden is misbruik te maken van een economische machtspositie. - Art. 25i Mw: verplicht het bestuursorgaan om ten minste integrale kosten aan afnemers in rekening te brengen. - Art. 25j Mw: houdt het verbod op het bevoordelen van eigen overheidsbedrijven ten opzichte van concurrerende ondernemingen in. Art. 25i Mw is gericht op bestuursorganen. Wanneer zij goederen of diensten op de markt brengen dienen zij hiervoor ten minste de integrale kosten in rekening te brengen. Kijkend naar art. 25h Mw wordt duidelijk dat deze gedragsregel is gericht tot een specifieke groep publiekrechtelijke rechtspersonen. De bibliotheek is echter een privaatrechtelijke rechtspersoon (omdat zij een stichting is). Art. 25i Mw is zodoende niet van toepassing op de bibliotheek. Er moet nog wel gekeken worden of art. 25i op de gemeente van toepassing is. Dit is ook niet het geval omdat dit artikel toeziet op de situatie dat het bestuursorgaan zelf goederen of diensten aanbiedt. Zij hebben geen inspraak op het vaststellen van de tarieven van dvd’s en blu-ray discs noch zijn zij betrokken bij het uitlenen daarvan. Zodoende overtreden zij art. 25i Mw niet. Wordt art. 25j Mw dan wellicht overtreden? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet gekeken worden of de gemeente het verbod op het bevoordelen van een overheidsbedrijf overtreedt. De gemeente subsidieert de bibliotheek immers. Art. 25j lid 1 Mw geeft aan dat primair de vraag beantwoord moet worden of de bibliotheek zich als overheidsbedrijf laat kwalificeren (art. 25g lid 1 Mw). Onder een overheidsbedrijf wordt verstaan: onder andere een onderneming met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid waarin een publiekrechtelijke rechtspersoon, al dan niet tezamen met een of meer andere publiekrechtelijke rechtspersonen, in staat is het beleid te bepalen. Een publiekrechtelijke rechtspersoon is alleen in staat om het beleid te bepalen in de gevallen die art. 25g lid 2 onder a tot en met d formuleert. Art. 25g lid 2 Mw. Een publiekrechtelijke rechtspersoon is alleen in staat in een onderneming het beleid te bepalen in de zin van het eerste lid, onder a: a. indien hij, al dan niet tezamen met een of meer andere publiekrechtelijke rechtspersonen, beschikt over de meerderheid van de stemrechten, verbonden aan de door de rechtspersoon van de onderneming uitgegeven aandelen; b. indien meer dan de helft van de leden van het bestuur of het toezichthoudend orgaan wordt benoemd door een of meer publiekrechtelijke rechtspersonen of door leden of aandeelhouders die een publiekrechtelijke rechtspersoon zijn; c. indien de onderneming een dochtermaatschappij in de zin van artikel 24a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is van een rechtspersoon waarvoor onderdeel a of b van toepassing is; of d. in andere gevallen, voor zover bij algemene maatregel van bestuur bepaald.
Art. 25g lid 2 onder b Mw is in dit kader het belangrijkst. Omdat de bibliotheek een stichting is moet gekeken worden of de gemeente meer dan de helft van de leden van het bestuur of het toezichthoudend orgaan benoemt. Dit is volgens de statuten van de bibliotheek niet het geval. Zodoende blijkt derhalve dat de gemeente het beleid van de bibliotheek niet kan bepalen. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de bibliotheek geen overheidsbedrijf is ingevolge art. 25g lid 1 Mw. Zij overtreden art 25j Mw dan ook niet.
66
‘Besluit van de ACM: Filmclub Naaldwijk versus Stichting Bibliotheek Westland en de gemeente Westland’ van 3 april 2014.
17
Ten slotte kijkt de ACM nog of art. 24 Mw dan wel wordt overtreden. Dit artikel ziet toe op misbruik van economische machtsposities. Om te kunnen beoordelen of de bibliotheek een onderneming is met een economische machtspositie is de relevante markt en het aandeel van de bibliotheek op deze markt van belang. In dit geval bestond de markt uit videotheken, ondernemingen die dvd’s en blu-ray discs verkochten en online diensten zoals ‘video on demand’. Uitgaande van deze markt is het onwaarschijnlijk dat de bibliotheek hierop een machtspositie heeft. Om de relevante markt exact af te kunnen bakenen en om te kunnen bepalen hoe groot het marktaandeel van de bibliotheek nu werkelijk is, zal de ACM een uitgebreider onderzoek moeten verrichten. De verwachting van de ACM is echter dat de bibliotheek geen machtspositie inneemt. Vervolgens zou moeten worden gekeken of de bibliotheek misbruik maakt van deze machtspositie, wanneer deze er al zou zijn. Omdat een dergelijk onderzoek een aanzienlijke inzet van capaciteit vergt, bleef dit onderzoek gezien de tijd en de beschikbare middelen van de ACM achterwege. De ACM hanteert namelijk bij de afhandeling van klachten een prioriteitsbeleid. De ACM maakt dan een afweging van belangen en bekijkt de weging van het algemeen belang, het individuele belang van de aanvrager (in dit geval de Filmclub) en een eventueel betrokken maatschappelijk belang. Naar aanleiding van deze afweging van belangen bepaalt de ACM of nader onderzoek dient te worden verricht. Aan het algemeen belang wordt veel waarde gehecht door de ACM. Zij hanteert daarbij een aantal prioriteitscriteria: het economisch belang, het belang voor de consument, de ernst van de vermoedelijke overtreding en de doeltreffendheid en doelmatigheid van het optreden van de ACM. De ACM gaf in dit besluit aan voorrang te geven aan andere onderzoeken. Zij twijfelt bovendien of nader onderzoek tot een conclusie zal leiden. Het uitgebreider onderzoeken van de relevante markt wordt door ACM dan ook niet doelmatig geacht. Conclusie van de juridische beoordeling: er is geen sprake van een overtreding van de artt. 25i en 25j Mw. De ACM zal geen nader onderzoek doen naar een mogelijke overtreding van art. 24 Mw in het kader van haar prioriteitsbeleid. 3.4.1.2 Toepassing van de casus in het geval van Bibliotheek De Meierij. In de bovenstaande casus zitten veel overeenkomsten met de situatie van Bibliotheek De Meierij. De artt. 25i en 25j Mw kunnen dan ook gelijkelijk worden behandeld. Art. 25i Mw richt zich tot een specifieke groep van publiekrechtelijke rechtspersonen, Bibliotheek De Meierij is een privaatrechtelijke rechtspersoon (een stichting), hierdoor kan van een overtreding van art. 25i geen sprake zijn. De gemeente is in het kader van art. 25i ook niet aansprakelijk omdat zij niet zelf de goederen of diensten aanbiedt. De gemeente is niet betrokken bij de voorgenomen commerciële activiteiten, noch zijn zij betrokken bij het vaststellen van de prijzen die zullen worden gehanteerd. Nu de gemeente niet zelf de commerciële activiteiten verricht kan worden gesteld dat zij niet zelf een goed of dienst aanbiedt en art. 25i Mw niet overtreedt. In het besluit van de ACM werd duidelijk dat de bibliotheek in Naaldwijk zich niet laat kwalificeren als overheidsbedrijf, zoals bedoeld in art. 25j Mw, op grond van de statuten . Om te kunnen beoordelen of Bibliotheek de Meierij een overheidsbedrijf is, zal dus een blik geworpen dienen te worden op de statuten (bijlage 1). In de statuten van Bibliotheek De Meierij is het volgende opgenomen: - De stichting kent twee organen: de Raad van Toezicht en de Raad van Bestuur (artikel 5 Statuten). - De Raad van Toezicht benoemt, schorst en ontslaat de leden van de Raad van Bestuur. (artikel 6 lid 3 Statuten) - Lid van de Raad van Toezicht kunnen niet zijn personen o die als bestuurder zijn verbonden aan of in dienst zijn van een organisatie welke pleegt betrokken te zijn bij de vaststelling van subsidie voor de stichting of de arbeidsvoorwaarden van de medewerkers. (artikel 10 lid 1 sub d Statuten) o die een zodanig andere functie bekleden dat het lidmaatschap van de Raad van Toezicht kan leiden tot onverenigbaarheid dan wel strijdigheid van deze
18
functie met het belang van de stichting dan wel tot ongewenste vermenging van belangen. (artikel 10 lid 1 sub e Statuten) Door middel van de bovenstaande bepalingen kan Bibliotheek De Meierij uitsluiten dat de gemeente het beleid van de stichting bepaalt. Bibliotheek De Meierij zorgt hiermee namelijk voor een duidelijke scheiding tussen de bibliotheek en de gemeente. Bibliotheek De Meierij is derhalve geen overheidsbedrijf in de zin van art. 25g lid 1 Mw. Op grond daarvan kunnen zij niet in overtreding zijn op grond van art. 25j Mw. Nu kan worden gesteld dat geen overtredingen worden begaan op grond van artt. 25i en 25j Mw dient nog te worden bekeken of Bibliotheek De Meierij met de voorgenomen commerciële activiteiten in strijd handelt met art. 24 Mw. Dit artikel ziet toe op misbruik van economische machtsposities. Allereerst dient voor behandeling van dit artikel te worden gekeken of überhaupt sprake is van een economische machtspositie. Hiervoor zal de relevante markt en het aandeel van Bibliotheek de Meierij op deze markt uiteengezet dienen te worden. Om de relevante markt te kunnen bepalen zullen zowel de relevante productmarkt als de relevante geografische markt onder de loep moeten worden genomen. De relevante markt laat zich als volgt definiëren: “een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de consument als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd.”67 Bibliotheek De Meierij wil verschillende commerciële activiteiten gaan ontplooien, om welke activiteiten dit zou gaan wordt nader bepaald, daar komt nog bij dat de commerciële activiteiten voor iedere vestiging van Bibliotheek De Meierij anders zijn. Voor het onderdeel concurrentievervalsing wordt uitgegaan van de commerciële activiteit “exploiteren van een boekhandel” binnen de gemeente Boxtel. Uit onderzoek in opdracht van de Stichting Marktonderzoek Boekenvak blijkt dat 23% van de consumenten zowel online als in een fysieke boekwinkel boeken koopt, 47% doet dit alleen in een fysieke boekhandel en weer 30% koopt boeken enkel online. Tevens moet rekening gehouden worden met de consument die een boek leent bij de bibliotheek en de consument die gebruik maakt van ebooks (al dan niet illegaal gedownload). De productmarkt wordt dus niet enkel bepaald door de verkoop van boeken, maar ook huren en downloaden spelen een belangrijke rol. Nader onderzoek (door gespecialiseerde instanties en de ACM) zal moeten bepalen wat de precieze omvang van de productmarkt is, maar bovenstaande is een sterke indicatie dat de productmarkt waarop Bibliotheek De Meierij zich zou gaan bevinden wanneer zij een boekhandel zou exploiteren, niet beperkt is tot enkel de verkoop van boeken. Er is dan ook sprake van een ruimere markt, de kans is klein dat Bibliotheek de Meierij op die markt een economische machtspositie inneemt. Het Hof van Justitie geeft in het AKZO-arrest aan dat indien bedrijven een marktaandeel van 50% hebben er wordt aangenomen dat sprake is van een economische machtspositie. Met een marktaandeel onder de 50% moet gekeken worden naar bijkomende factoren om te kunnen beoordelen of sprake is van een economische machtspositie. Bibliotheek De Meierij zal nimmer een marktaandeel van 50% of hoger krijgen. Bibliotheek De Meierij neemt op de relevante markt geen machtspositie in op basis van het marktaandeel. Op basis van bijkomende factoren zou alsnog een machtspositie kunnen worden vastgesteld. Het ontvangen van subsidie is echter geen bijkomende factor voor een dergelijke constatering.68 In het eerder genoemde besluit van de ACM werd na deze conclusie niet verder ingegaan op de geografische markt, voor de volledigheid zal hier thans wel de definitie van het begrip geografische worden gegeven. Deze luidt als volgt: “De relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.”69 67
Eur-lex.europa.eu (bekendmaking van de commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht. Publicatieblad Nr. C 372 van 09/12/1997 68 Inleiding mededingingsrecht p. 113 69 Het gaan aan deze scriptie voorbij om per vestiging de geografische markt te onderzoeken, nu blijkt dat de ACM hieraan ook niet toekomt in haar besluit.
19
Om een goed oordeel te kunnen geven over de mogelijke economische machtspositie van Bibliotheek De Meierij zal door de ACM een uitgebreid onderzoek dienen te worden verricht. De ACM geeft echter geen advies in individuele situaties, maar doet onderzoek naar aanleiding van een klacht. De ACM hanteert, zoals reeds bekend, een prioriteringsbeleid en zal, na een belangenafweging concluderen dat nader onderzoek, niet doelmatig geacht kan worden hierbij worden meegewogen: het economisch belang, het belang van de consument en de ernst van de vermoedelijke overtreding. 3.4.2 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie. In art. 107 lid 1 VWEU is het verbod op staatssteun vastgelegd. Volgens dit artikel is staatssteun in beginsel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Art. 108 VWEU verleent aan de Europese Commissie de bevoegdheid om toe te zien op staatssteun. Zij dient vooraf op de hoogte te worden gebracht van elk voornemen tot staatssteun. Dit wordt de aanmeldingsverplichting genoemd. De regels omtrent staatssteun zijn enkel van toepassing op maatregelen die aan alle criteria van art. 107 VWEU voldoen. Volgens dit artikel moet sprake zijn van: a) een maatregel waarbij sprake is van overdracht van staatsmiddelen, b) deze maatregel moet economisch voordeel verschaffen aan een selectieve groep van ondernemingen, c) de maatregel moet de mededinging en het handelsverkeer beïnvloeden. Om er achter te komen of de staatssteunregels van toepassing zijn op Bibliotheek De Meierij zal moeten worden gekeken of sprake is van de bovenstaande maatregelen wanneer commerciële activiteiten zouden worden ontplooid. Hieronder wordt uiteengezet of dit het geval is. a) Overdracht van staatsmiddelen Voor de overdracht van staatsmiddelen is het niet noodzakelijk dat de steun is verleend door de staat zelf. Ook een publiek overheidsorgaan, aangewezen door de staat, kan dergelijke steun verlenen. Steun komt in verschillende soorten voor, niet alleen subsidie is een vorm van staatssteun, maar ook belastingvoordelen e.d. behoren hiertoe.70 De belastingvoordelen, zoals de Bibliotheek De Meierij die heeft door haar culturele ANBI-status, zijn derhalve een vorm van steun.71 De subsidie die wordt verstrekt door de gemeente is ook een vorm van steun aangezien de gemeente als decentrale overheid valt onder het begrip ‘staat’.72 Vast staat dat de subsidie en de belastingvoordelen die Bibliotheek De Meierij geniet vallen onder het begrip staatssteun. Er is derhalve sprake van overdracht van staatsmiddelen. b) Economisch voordeel en selectiviteit Wanneer sprake is van economisch voordeel wordt daarmee het voordeel bedoeld dat een onderneming bij een normale bedrijfsvoering niet zou hebben gehad. De maatregel dient, om van toepassing te zijn, het evenwicht tussen bedrijven en hun concurrenten te verstoren. Er is sprake van een selectieve regeling wanneer de autoriteiten, in dit geval de gemeente, een zekere discretionaire bevoegdheid bezitten.73 Dat is hier het geval aangezien de gemeente in bepaalde mate de vrijheid heeft om naar eigen inzicht te beslissen over de steun. c) Beïnvloeding van de mededinging en het handelsverkeer De staatssteun moet invloed hebben op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten van de Europese Unie. Bibliotheek De Meierij zou zich nimmer op een markt bevinden waarin zij op enige manier invloed op het interstatelijk handelsverkeer zou hebben, de bibliotheek is geen toeristische trekpleister en de commerciële activiteiten van Bibliotheek De Meierij zullen er niet toe leiden dat de gemeenten binnen De Meierij significant 70
EU-regels voor staatssteun p. 7 ‘Staatssteun’ Ministerie van Buitenlandse Zaken 1 november 2014, minbuza.nl (zoek op staatssteun) ‘Staatsmiddelen’ Europa Decentraal 29 oktober 2014, europadecentraal.nl (zoek op staatsmiddelen). 73 EU-regels voor staatssteun p. 7 71 72
20
aantrekkelijk worden voor buitenlandse toeristen. Ten slotte zal een bezoek aan de bibliotheek, wanneer zij bijvoorbeeld een boekhandel of een café exploiteren, niet op Europese schaal gepromoot worden.74 De EU-regels omtrent staatsteun zijn derhalve niet van toepassing omdat aan de laatste voorwaarde niet is voldaan. 3.4.2.1 Meldingsplichtige staatssteun Zoals voorgaande paragraaf concludeert is geen sprake van staatssteun die het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloed. In deze paragraaf zal toegelicht worden of wellicht wel sprake is van een meldingsplicht. Staatssteun kan namelijk wel instemming van de Europese Commissie vorderen. Wanneer de instemming niet vooraf aan het verlenen van de steun wordt verkregen, kan het zijn dat de staatssteun wordt teruggevorderd. Dat de betreffende onderneming daardoor failliet zou kunnen gaan, staat daaraan niet in de weg. Er zijn door verschillende departementen in Nederland interdepartementale afspraken gemaakt over staatssteun. Decentrale overheden moeten volgens deze afspraken een steunmelding doen via het Coördinatiepunt Staatssteun Decentrale Overheden en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.75 Art. 108 VWEU houdt de meldingsplicht in en de procedures zijn vervat in een procedureverordening.76 De meldingsplicht is niet van toepassing als de steunmaatregel niet voldoet aan één of meer criteria van art. 107 lid 1 VWEU.77 De betrokken gemeenten zijn zodoende niet meldingsplichtig. Zij voldoet, zoals eerder geconcludeerd, niet aan de eisen van art. 107 lid 1 VWEU omdat zij geen commerciële activiteiten zal gaan verrichten die de interstatelijke handel ongunstig zouden kunnen beïnvloeden.
3.5
Algemeen nut beogende instelling en belastingvoordelen
Een ander belangrijk punt in het kader van overheidsfinanciering is de ANBI-status. Onder bepaalde voorwaarden kan een instelling aangewezen worden als Algemeen Nut Beogende Instelling (ANBI). Zo moet sprake zijn van een instelling die als doel en feitelijke werkzaamheden een kerkelijke, charitatieve, culturele, wetenschappelijke, levensbeschouwelijke of een algemeen nut beogende instelling heeft. Een andere eis is de eis dat de desbetreffende instelling in een lidstaat van de Europese Unie gevestigd is. Aan deze eisen voldoet Bibliotheek de Meierij. Wanneer een bibliotheek is aangesloten bij de vereniging van openbare bibliotheken, zoals Bibliotheek De Meierij dat is, is automatisch sprake van een bibliotheek met ANBI-status.78,79 3.5.1 Fiscale voordelen ANBI-status. Een ANBI heeft verschillende fiscale voordelen, het behoud van deze voordelen is voor Bibliotheek De Meierij van groot belang. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen drie soorten voordelen:80 1. Giften aan een ANBI zijn in beginsel aftrekbaar van het inkomen of de winst van de schenker (art. 6.32 IB 2001 en art. 16 Vpb 1969). 2. Door een ANBI ontvangen giften en verkrijgingen krachtens erfrecht zijn vrijgesteld van schenk- en erfbelasting voor zover aan de verkrijging niet een opdracht is verbonden die aan de verkrijging het ‘algemeen belang karakter ontneemt (art. 32, lid 1, ten vierde SW en art. 33 ten vierde SW). 74
‘Europese Commissie keurt steun aan Grieks museum goed’ Europa Decentraal 7 februari 2014, europadecentraal.nl (zoek op tussenstaatse handel museum). 75 Interpartementale afspraken inzake steunzaken, Staatscourant 17 februari 2006, p. 19 76 Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 EG-Verdrag (PbEG 1999, L 83/I) 77 Informatiewijzer staatssteun voor decentrale overheden p. 86 78 ‘Culturele ANBI-status’ Vereniging van openbare bibliotheken 2 juni 2014, debibliotheken.nl (zoek op ANBIstatus) 79 Art. 5b AWR 80 Lennarts, Van Veen en Zaman 2011, p. 154.
21
3. Giften door een ANBI zijn vrijgesteld van schenkbelasting voor zover de uitkeringen geheel of nagenoeg geheel het karakter hebben te zijn geschied in het algemeen belang (art. 33 ten vierde SW).81 Voor Bibliotheek De Meierij is vooral van belang de teruggaafregeling energiebelasting die de ANBI-status met zich mee brengt. 3.5.2 Voorwaarden ANBI-status De voorwaarden die van belang zijn in het kader van het generen van eigen inkomsten door de bibliotheek, die gesteld zijn aan de ANBI-status, zijn de volgende: 82 x De instelling zet zich voor minstens 90% in voor het algemeen belang. x De instelling heeft geen winstoogmerk. x De instelling en de mensen die rechtstreeks bij de instelling betrokken zijn, voldoen aan de integriteitseisen. x De bestuurders of beleidsbepalers van de instelling mogen niet over het vermogen van de instelling beschikken, alsof het hun eigen vermogen is. x De instelling mag niet meer vermogen aanhouden dan redelijkerwijs nodig is voor het werk van de instelling. Daarom moet het eigen vermogen beperkt blijven. x De beloning voor bestuurders is beperkt tot een onkostenvergoeding of minimale vacatiegelden. x De instelling heeft een actueel beleidsplan. x De instelling heeft een redelijke verhouding tussen kosten en bestedingen. x Geld dat overblijft na opheffing van de instelling, wordt besteed aan een ANBI met een soortgelijk doel. x De instelling voldoet aan de administratieve verplichtingen. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het ontplooien van commerciële activiteiten door de bibliotheek geen gevaar hoeft op te leveren voor de ANBI-status, zolang Bibliotheek De Meierij zich aan de voorwaarden die hierboven genoemd zijn houdt. Er mogen commerciële activiteiten worden verricht mits de inkomsten daarvan ten goede komen aan Bibliotheek de Meierij. 3.5.3 Het algemeen nut Uit het bovenstaande blijkt dat het belangrijk is dat de instelling het algemeen belang beoogt. Wat het algemeen nut precies inhoudt heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 14 maart 1925, PW 12 145 verduidelijkt door de volgende twee voorwaarden op te stellen: 1. De statutaire of feitelijke doelstelling van de instelling is gericht op het behartigen van het algemeen belang; en 2. De werkzaamheden van de instelling dienen eveneens (grotendeels of nageniet uitsluitend) in het algemeen belang te zijn. 3.5.4 Commerciële activiteiten door een ANBI Een ANBI mag nimmer winst beogen.83 Er is niet direct sprake van een winstoogmerk op het moment dat een instelling incidenteel een exploitatie overschot heeft. Dit overschot dient dan echter wel aangewend te worden ten bate van het algemeen nut.84 Het is van groot belang dat de opbrengsten van de commerciële activiteiten van de ANBI worden aangewend in het algemeen belang. Om te kunnen beoordelen of een instelling nog altijd het algemeen belang beoogt moet gekeken worden naar hoe het vermogen wordt verkregen of hoe de opbrengsten gecreëerd worden. Het exploiteren van een winkel hoeft niet in de weg te staan aan het verkrijgen of behouden van de ANBI-status, zolang als deze activiteit geen doel op zich is.85 81
Vanaf 1 januari 2014 geldt voor culturele ANBI’s (zoals Bibliotheek De Meierij) een extra giftenaftrek. www.belastingdienst.nl (zoek op voorwaarden ANBI) Art. 41a, lid 1, sub a uitvoeringsregeling IB 2001. 84 Lennarts, Van Veen en Zaman 2011, p. 161 85 Nota naar aanleiding van het nader verslag, Kamerstukken II 2008/2009, 31930, nr. 9 p. 62. 82 83
22
De definitie van het begrip commerciële activiteiten is in dit geval nog van belang. De wetgever formuleert dit begrip als “handelen op zakelijke grondslag” en stelt commerciële activiteiten geen algemeen nut beogende activiteiten zijn.86 Er kunnen drie vormen van commerciële activiteiten onderscheiden worden:87 1. Commerciële activiteiten die losstaan van de ideële doelstelling. Deze activiteiten beogen winst (c.q. onder anderen ter dekking van overheadkosten) welke is bestemd om de ideële doelstelling te kunnen (blijven) realiseren. 2. Commerciële activiteiten die de ideële doelstelling bevorderen, maar daar niet onlosmakelijk verbonden zijn. 3. Commerciële activiteiten die de ideële doelstelling verwezenlijken. Voor de derde categorie dient gewaakt te worden. De activiteiten die in deze categorie vallen zouden kunnen leiden tot intrekking van de ANBI-status omdat de commerciële activiteiten het hoofddoel van de instelling zouden kunnen vormen.
3.6
Tussenconclusie
In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de overheidsfinanciering die betrekking heeft op Bibliotheek De Meierij. Zowel op gemeentelijk, nationaal als internationaal niveau wordt dit onderwerp besproken. Het juridisch kader omtrent de overheidsfinanciering is van belang om een goed antwoord te kunnen formuleren op de centrale vraag. Hieronder wordt middels afbeelding 3 schematisch de inhoud van dit hoofdstuk weergeven.
Nationaal: de mededingingswet (wet markt en overheid)
Grenzen aan overheidsfinanciering
Concurrentievervalsing
Internationaal: Het EVRM
Verplichtingen Awb
Art 4:37 lid 1 sub g Awb: er kunnen voorwaarden worden opgelegd omtrent het beperken of wegnemen van nadelige gevolgen voor derden.
Art. 24 Mw. Misbruik van machtspositie.
Geen machtspositie op de relevante markt.
Art. 25i Mw. Doorberekening van integrale kosten voor het bestuursorgaan.
Niet van toepassing want dit geldt voor het bestuursorgaan.
Art. 25j Mw. Verbod op het bevoordelen van overheidsbedrijven.
Niet van toepassing want Bibliotheek De Meierij is geen overheidsbedrijf.
Art. 107 EVRM: niet van toepassing omdat geen sprake is van beinvloeding van het interstatelijk handelsverkeer.
Art. 4:39 Awb: subsidie mag alleen gebruikt worden voor doelen waarvoor zij verleend is
ANBI-status
Het verrichten van commcerciële activiteiten hoeft niet in de weg te staan aan de ANBI-status
Let op: de commerciële activiteiten mogen niet het hoofddoel worden.
Afbeelding 3 Bron: eigen afbeelding 86 87
Nota naar aanleiding van het nader verslag, Kamerstukken II 2008/2009, 31930, nr. 31 p. 46. De conclusie van Moltmaker bij het arrest van 18 december 1985 (BNB 1986/102)
23
Hoofdstuk 4 Ondernemingsmogelijkheden 4.1
Inleiding
Om een antwoord te kunnen formuleren op de centrale vraag is het van belang dat ook de praktijk goed onderzocht wordt. Zodoende kan een directe bijdrage geleverd worden aan de besluitvorming van Bibliotheek De Meierij omtrent het ontplooien van commerciële activiteiten. In dit hoofdstuk wordt duidelijk welke commerciële activiteiten Bibliotheek De Meierij voornemens is te gaan ontplooien. In lijn met de centrale vraagstelling wordt ook onderzoek gedaan naar de ondernemingsmogelijkheden, daarvoor dient gekeken te worden naar de benodigde vergunningen en het bestemmingsplan dat geldend is binnen de te onderzoeken gemeenten. Door de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen van de verschillende gemeenten te exploreren wordt de toekomstbestendigheid van de uitvoering van de voorgenomen ondernemingsactiviteiten zeker gesteld. Omdat het de wens is van Bibliotheek De Meierij zullen de bibliotheekvestigingen Boxtel, Schijndel, Sint-Michielsgestel, Sint-Oedenrode en Vught in dit hoofdstuk centraal staan. Daarnaast zal het standpunt van de desbetreffende gemeenten over de voorgenomen ontwikkelingen worden belicht.
4.2
Commerciële activiteiten
De bibliotheekbranche is de laatste jaren steeds meer gericht op de kracht van retailprincipes. Daarmee hopen zij een sterkere focus op de klant te realiseren. Ze worden langzaamaan niet enkel een plek om boeken te lenen, maar ook om te studeren, te werken, informatie te halen etc. De resultaten die Bibliotheek De Meierij beoogt voor de fysieke bibliotheek luiden als volgt:88 - Inwoners van de Meierij hebben toegang tot bibliotheekvestigingen die continu mee ontwikkelen met de veranderende behoefte van de klant. - Klanten komen vaker, blijven langer en zijn tevredener over het bezoek dan in 2013. - Alle vestigingen zijn in 2018 ingericht volgens het retailconcept en sluiten optimaal aan op de behoefte van de lokale gemeenschap. In minimaal 3 daarvan is een horecavoorziening beschikbaar. Waar mogelijk en wenselijk worden aanvullende diensten aangeboden; van zorgloket tot post-agentschap of boekhandel. In het kader van dit onderzoek wordt vooral gekeken naar het derde punt van de bovenstaande opsomming. Bibliotheek De Meierij wil laten zien wat ze te bieden hebben door middel van ontwikkeling van nieuwe concepten, producten, diensten en cocreatie. Om meer gestalte te geven aan de marktoriëntatie van Bibliotheek De Meierij zal er in de toekomst samen worden gewerkt met commerciële partijen. Boekhandel, horeca en ZZP/MKB-ers liggen voor de hand, maar ook andere mogelijkheden zullen worden verkend gedurende de komende beleidsperiode.89
4.3
Gemeentelijk beleid
Zoals in hoofdstuk 3 reeds besproken, blijkt dat de gemeenten binnen De Meierij geen beleid hebben gemaakt over de situatie dat een organisatie die subsidie ontvangt commerciële activiteiten gaat ontplooien. De vragen die gesteld kunnen worden zijn dan ook: hoe wordt over dit onderwerp gedacht door de betrokken gemeenten binnen De Meierij? Zijn zij bereid om medewerking te verlenen en bijvoorbeeld de grens aan het eigen vermogen op te hogen? Hieronder zal per gemeente aangegeven worden hoe men denkt over het voornemen van Bibliotheek De Meierij om commerciële activiteiten te gaan ontplooien. Daarnaast zal het ruimtelijk beleid van de gemeenten worden toegelicht en wat de mogelijkheden daarbinnen zijn voor Bibliotheek De Meierij in het heden en in de toekomst. 88 89
Bijlage 6 Beleidsplan 2015/2018, Bibliotheek met meerwaarde, p. 21. Bijlage 6 Beleidsplan 2015/2018, Bibliotheek met meerwaarde, p. 28
24
4.3.1 Gemeente Boxtel90 In het collegevoorstel van 24 juni 2014 wordt geadviseerd om een bedrag van 75.000 euro te bezuinigen op de bibliotheek.91 Bibliotheek De Meierij wil nu zelf commerciële activiteiten ontplooien binnen de gemeente Boxtel. x Hoe wordt over dit onderwerp gedacht door gemeente Boxtel? De gemeente Boxtel erkent dat sprake is van een gat in het beleid. De oorzaak hiervan is dat het een vrij nieuw onderwerp is. Pas sinds de grote bezuinigen bij de gemeente, zijn de subsidies gekort. Door de korting van subsidies zoeken gesubsidieerde instellingen naar mogelijkheden om zelf inkomsten te generen. x Zijn zij bereid om medewerking te verlenen? De gemeente Boxtel is bereid mee te denken. Ook zijn zij bereid om de bibliotheek ruimte te geven wat betreft de opbouw van eigen vermogen door eventueel de grens van de opbouw van eigen vermogen op te rekken van 10% naar 20% of hoger. Het lijkt de gemeente Boxtel onwenselijk en oneerlijk dat wanneer Bibliotheek De Meierij zelf inkomsten zou genereren zij gekort zouden worden in de subsidie. De gemeente Boxtel wil Bibliotheek De Meierij juist stimuleren eigen inkomsten te genereren. Wel dient opgemerkt te worden dat de gemeente Boxtel alleen dan medewerking zal verlenen als blijkt dat hiervoor ook draagvlak is bij de andere gemeenten binnen De Meierij. Overleg tussen de gemeenten zal uit moeten wijzen in hoeverre zij bereid zijn Bibliotheek De Meierij tegemoet te komen. Door middel van aanpassingen in de prestatieovereenkomst kan het gat in de regelgeving wellicht worden opgevuld zo stelt de beleidsmedewerker. Hierin is ruimte om bepaling omtrent dit onderwerp op te nemen. Een voorbeeld van een bepaling die opgenomen zou kunnen worden is bijvoorbeeld dat het verrichten van commerciële activiteiten door Bibliotheek De Meierij niet bedoeld mag zijn voor het opbouwen van het eigen vermogen, maar dat het doeleinde gerelateerd moet zijn aan Boxtel. 4.3.1.1 Ruimtelijk beleid gemeente Boxtel Aan de Burgakker nummer 4 in Boxtel staat het pand van Bibliotheek De Meierij. De bestemming van dit gebouw is maatschappelijke voorzieningen.92 Onder maatschappelijke voorzieningen wordt verstaan: “educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.”93 In de eerste instantie lijkt het derhalve toegestaan in het pand van de Bibliotheek De Meierij in Boxtel horeca en detailhandel te exploiteren zolang dit ten dienste van de bibliotheek gebeurt. Bibliotheek De Meierij zal in de doelomschrijving van de voorgenomen activiteiten duidelijk moeten omschrijven op welke manier de commerciële activiteiten ten dienste van de bibliotheek staan. Echter, om problemen te voorkomen, is het raadzaam om de voorgenomen plannen met bijbehorende doelomschrijving voor te leggen aan de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling van de gemeente Boxtel, het is aan deze afdeling om te oordelen of de doelomschrijving van de voorgenomen commerciële activiteiten past binnen de beschrijving van de bestemming “maatschappelijke voorzieningen”. Als dit niet het geval is, is een omgevingsvergunning nodig om af te mogen wijken van het bestemmingsplan.94 In de toekomst is het mogelijk dat de bibliotheek binnen de gemeente Boxtel gaat verhuizen naar het pand van het Sint Lucas Lyceum. Dit pand heeft echter dezelfde bestemming als het huidige pand van de bibliotheek, derhalve is bovenstaande overeenkomstig van toepassing. 90
Zie bijlage 7 ‘Interview Caren Julien’ ‘Structurele bezuiniging ad € 75.000,- op het subsidiebudget van de bibliotheek’ Boxtel 24 juni 2014, boxtel.nl (zoek op bezuiniging bibliotheek) 92 Bestemmingsplan Centrum Boxtel 2007 93 Art. 1 lid 46 van de voorschriften van het bestemmingsplan van de gemeente Boxtel 94 ‘Bestemmingsplan, ontheffing/projectbesluit’ Gemeente Boxtel, boxtel.nl (zoek op ontheffing bestemmingsplan) en art. 2.1 lid 1 onder Wabo jo art. 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo. 91
25
4.3.2 x
x
Gemeente Schijndel95 Hoe wordt over dit onderwerp gedacht door gemeente Schijndel? Voor de gemeente Schijndel is de nummer één voorwaarde aan het ontplooien van commerciële activiteiten door de bibliotheek dat de activiteiten zelf en het opzetten van de activiteiten geen subsidie opslokken. Gemeente Schijndel vindt het ook erg belangrijk dat geen oneerlijke concurrentie ontstaat. Zolang het ontplooien van commerciële activiteiten door de bibliotheek juridisch geoorloofd is, lijkt het de gemeente Schijndel vooralsnog geen probleem. Sterker nog, gemeente Schijndel is van mening dat de bibliotheek niet anders kan dan zelf bronnen van inkomsten aan te boren om zodoende te kunnen blijven bestaan. Zijn zij bereid om medewerking te verlenen? Zolang geen juridische haken en ogen aanzitten, verleent de gemeente Schijndel graag medewerking. Wat betreft de ophoging van de grens aan het eigen vermogen zijn zij van mening dat het van belang is dat de gemeenten binnen De Meierij hierover een uniform beleid vormen. Dit om te voorkomen dat voor elke vestiging van Bibliotheek De Meierij andere regels gelden. Voor het vastleggen van uniform beleid tussen de gemeenten van De Meierij, lijkt het aanpassen van de bestuurdersovereenkomst het meest voor de hand liggend wat betreft de beleidsmedewerker van de gemeente Schijndel.
4.3.2.1 Ruimtelijk beleid gemeente Schijndel96 Bibliotheek De Meierij is in Schijndel gevestigd in ’t Spectrum in Schijndel. Volgens de verbeelding van het bestemmingsplan is dit pand bestemd voor maatschappelijke doeleinden. Art. 10 van de regels van het bestemmingsplan geeft aan dat de gronden die deze bestemming hebben bestemd zijn voor ‘educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen ten behoeve van kinderopvang, lichamelijke en/of geestelijke volksgezondheid, sport, sportieve recreatie en openbare dienstverlening, alsook horecadoeleinden (voor zover aangegeven op de plankaart met de nadere arcering en aanduiding (hco))’. Het pand van de bibliotheek heeft als nadere arcering en aanduiding horecadoeleinden, horeca is derhalve toegestaan. In het pand is reeds horeca gevestigd. Uit bovenstaande blijkt echter dat in ’t Spectrum geen detailhandel gevestigd mag worden. Wanneer Bibliotheek De Meierij desondanks een boekhandel zou willen vestigen in dit pand, zou hiervoor een omgevingsvergunning voor het afwijken van de bepalingen uit het bestemmingsplan aangevraagd dienen te worden.97 4.3.3 x
x
Gemeente Sint-Michielsgestel98 Hoe wordt over dit onderwerp gedacht door gemeente Sint-Michielsgestel? Zij moedigen het aan. Zij geven wel aan dat zij het belangrijk vinden dat rekening wordt gehouden met de markt. Als alles volgens de planning verloopt, zou het mogelijk zijn dat de bibliotheek in het zelfde pand terecht komt als een reeds bestaande boekhandel. De gemeente Sint-Michielsgestel is in dat geval tegen de ontwikkeling van een boekhandel binnen de bibliotheek. Zijn zij bereid om medewerking te verlenen? Wanneer het juridisch geen problemen voor de gemeente veroorzaakt, zijn zij bereid medewerking te verlenen. De subsidie die beschikbaar is voor de bibliotheek in SintMichielsgestel wordt de komende jaren steeds verder afgebouwd, mogelijk zullen zij op een zeker moment de helft minder subsidie krijgen, om te kunnen blijven bestaan lijkt het de beleidsmedewerker, Albert Zomers, een wenselijke ontwikkeling dat de bibliotheek dan zelf inkomsten gat werven.
95
Zie bijlage 8 ‘Interview met Arno van Alebeek’. Bestemmingsplan Kom Schijndel 2013 97 Art. 2.1 lid 1 onder Wabo jo art. 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo 98 Zie bijlage 9 ‘Interview met Albert Zomers’. 96
26
4.3.3.1 Ruimtelijk beleid gemeente Sint-Michielsgestel99 Deze vestiging staat ook voor een verhuizing. Er zijn nog geen afspraken gemaakt met de bibliotheek over een nieuwe plek. Er zijn een aantal mogelijkheden, zoals het onderbrengen van de bibliotheek in het kulturhus, of in combinatie met een commerciële functie ergens in het centrum. In het kulturhus zal, volgens Jan Roozen, projectleider centrumplan kern SintMichielsgestel, nimmer plaats zijn voor detailhandel. Een vergunning om af te wijken van het bestemmingsplan zal niet verleend worden. Dat er verhuisd gaat worden is echter, volgens de gemeente Sint-Michielsgestel, gegarandeerd. Welke bestemming het pand van de bibliotheek zal krijgen is op het moment van het schrijven van deze scriptie nog onduidelijk, het is derhalve onmogelijk om te kijken of het ontplooien van commerciële activiteiten door de bibliotheek in deze gemeente, volgens het bestemmingsplan, geoorloofd is. Zoals door de beleidsmedewerker reeds aangegeven, zal niet getolereerd worden dat commerciële activiteiten worden ontplooid wanneer de bibliotheek zich in combinatie met een commerciële functie in een pand in het centrum zou vestigen. 4.3.4 Standpunt Sint-Oedenrode De gemeente Sint-Oedenrode was niet bereid tot een persoonlijk gesprek. In een korte email heeft zij haar standpunt weergeven.100 x Hoe wordt over dit onderwerp gedacht door gemeente Sint-Oedenrode? Het hangt af van het type activiteiten of dat al dan niet is toegestaan, bijv. in het kader van bestemmingsplan, vergunningen etc. Wat de gemeente Sint-Oedenrode wel graag uitgezocht zouden willen zien is het uitvoeren van commerciële activiteiten in relatie tot de wet Markt en Overheid waar zij als gemeente mee te maken (denken te) hebben. x Zijn zij bereid om medewerking te verlenen? Wat betreft het eigen vermogen van de bibliotheek: hierover staan afspraken in de Bestuursovereenkomst 2014-2015 die zij met de regiogemeenten met de bibliotheek hebben afgesloten. Er is een bepaald maximum gesteld aan de reserve die Bibliotheek De Meierij mag hebben, zodra de reserve daarboven komt moet overleg plaatsvinden met de gemeenten hoe daarmee om te gaan. 4.3.4.1 Ruimtelijk beleid gemeente Sint-Oedenrode101 De bibliotheek is in Sint-Oedenrode gevestigd aan de markt. De bestemming die aan het pand gegeven is, is ‘Centrum 1’. De regels bij het bestemmingsplan geven aan dat de gronden die vallen onder ‘Centrum 1’ bestemd zijn voor een groot scala aan activiteiten. Voor Bibliotheek De Meierij zijn daarvoor het belangrijkste: detailhandel, met dien verstande dat de verkoopruimte van de detailhandelsvestiging uitsluitend op de begane grondlaag mag worden gesitueerd. Tevens mag horeca daar gevestigd worden, met dien verstande, dat de horeca-activiteit uitsluitend mag worden uitgeoefend op de begane grondlaag. De regels beschrijven daarnaast dat geen nachtclub, discotheek, casino, snookercentrum automatenhal geëxploiteerd mag worden. Als laatste wordt nog aangegeven dat maatschappelijke voorzieningen kunnen worden gevestigd op de gronden met deze bestemming. Uit bovenstaande kan worden opgemaakt dat de bibliotheek in Sint-Oedenrode commerciële activiteiten mag verrichten op deze plek. Om problemen achteraf te voorkomen, is het echter raadzaam om de voorgenomen plannen, met bijbehorende doelomschrijving, voor te leggen aan de afdeling Ruimtelijke Organisatie binnen deze gemeente. Zij kunnen dan beoordelen of de voorgenomen commerciële activiteiten passen binnen de bestemmingsomschrijving. Mocht geoordeeld worden dat de voorgenomen activiteiten niet passen binnen de gegeven omschrijving, dan dient alsnog een omgevingsvergunning aangevraagd te worden voor een buitenplanse afwijking (art. 2.1 lid 1 onder Wabo jo art. 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo). 99
Bestemmingsplan Kern Sint-Michielsgestel 2010. Zie bijlage 10 ‘E-mail Marieke Kroon’. 101 Bestemmingsplan Centrum, herziening Sint-Oedenrode 2013. 100
27
4.3.5 x
x
Gemeente Vught 102 Hoe wordt over dit onderwerp gedacht door gemeente Vught? De beleidsmedewerker van de gemeente Vught vindt het logisch dat wanneer de subsidiekraan dicht wordt gedraaid de bibliotheek zelf op zoek gaat naar andere manieren om inkomsten te werven. Wel wordt gedacht dat de nieuwe locatie, zijnde de Petruskerk, ongunstig zou kunnen zijn. In de Petruskerk worden namelijk nog andere commerciële partijen gevestigd, de commerciële activiteiten van Bibliotheek De Meierij zouden mogelijk niet rendabel blijken. Zijn zij bereid om medewerking te verlenen? De beleidsmedewerker van de gemeente Vught heeft aangegeven dat de bereidheid bestaat om medewerking te verlenen zolang dit juridisch geoorloofd is. Wel zouden gemeente Vught onderzocht willen hebben hoe het zit met staatssteun en concurrentievervalsing. Wanneer op dit gebied geen bezwaren zijn, is het wat betreft de gemeente Vught geen probleem. Waarschijnlijk is er ook ruimte om de grens van het eigen vermogen te verhogen. Wellicht geen 20%, maar 15% is wel een optie. 15% is echter het maximale percentage aan eigen vermogen wat opgebouwd mag worden wat betreft de gemeente Vught. Zij hebben nog aan geen enkele gesubsidieerde organisatie een hoger percentage toegekend. Overleg hierover met andere gemeenten is, volgens de gemeente Vught, wel noodzakelijk.
4.3.5.1 Ruimtelijk beleid gemeente Vught Aan de Dorpsstraat nummer 28 in Vught staat het pand van Bibliotheek De Meierij. De bestemming van dit gebouw is maatschappelijke doeleinden. Bibliotheek De Meierij in Vught staat echter voor een mogelijke verhuizing. Zij verhuizen, indien de plannen worden uitgevoerd, vanuit het huidige pand naar de Petruskerk. Het huidige pand waar de bibliotheek is gevestigd heeft als hoofdbestemming ‘Centrum 3’. De gemeente Vught heeft daarnaast voor dit pand de omschrijving ‘maatschappelijk’ toegevoegd. De Petruskerk heeft als hoofdbestemming ‘Centrum 4’.103 In art. 7 van de regels die horen bij het bestemmingsplan wordt aangeduid wat de bestemming ‘Centrum 3’ inhoudt. Deze gronden zijn bestemd voor: “detailhandel, met uitzondering van een supermarkt, horeca (licht), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 1’, horeca (middelzwaar), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 2’, maatschappelijk, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘maatschappelijk’, kantoor, dienstverlening, wonen en de daarbij behorende voorzieningen.” Op de verbeelding is het pand van de bibliotheek niet als horeca aangeduid. Derhalve is horeca in dit pand niet toegestaan. Wanneer Bibliotheek De Meierij toch horeca in dit pand wil vestigen zullen zij hiervoor (ad. Art. 10 van de regels) een omgevingsvergunning aan dienen te vragen. Detailhandel, zo blijkt uit de omschrijving, is daarentegen wel toegestaan. De voor ‘Centrum 4’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: “maatschappelijk, detailhandel, tot een maximale bedrijfsvloeroppervlakte van 510 m2 en met uitzondering van een supermarkt, dienstverlening, met baliefunctie, tot een maximale bedrijfsvloeroppervlakte van 450 m2, horeca, tot een maximale bedrijfsvloeroppervlakte van 120 m2 en tuin en groenvoorzieningen, en de daarbij behorende voorzieningen.” In de Petruskerk mag zodoende zowel horeca als detailhandel worden gevestigd, mits deze voldoen aan de regels die gelden voor de panden in het ‘Centrum 4’-gebied. Desalniettemin is het raadzaam om de voorgenomen plannen van Bibliotheek De Meierij voor te leggen aan de afdeling Ruimtelijke Organisatie van de gemeente Vught. De gemeente Vught heeft op die manier inzage in de uitvoering van de activiteiten en kan beoordelen of de voorgenomen activiteiten passen binnen de bestemmingsomschrijving.
102 103
Zie bijlage 11 ‘Interview met Frans-Josef van den Nieuwenhuijzen’ Bestemmingsplan Centrum Vught eo. 2013
28
4.4
Benodigde vergunningen
Wanneer Bibliotheek De Meierij commerciële activiteiten gaat ontplooien, komen daar mogelijk wat vergunningen bij kijken. Een vergunning is een officiële toestemming van de overheid aan een burger of bedrijf, om iets te doen of te laten. Wanneer men de juridische bril opzet wordt een vergunning gedefinieerd als een begunstigende beschikking van een bestuursorgaan waaruit toestemming blijkt voor een bepaalde activiteit na een toetsing aan bepaalde normen door het bestuursorgaan, waarbij voorschriften aan de vergunning kunnen worden gekoppeld.104 Met het oog op de ondernemingsmogelijkheden van Bibliotheek De Meierij is het van belang dat de benodigde vergunningen voor het ontplooien van commerciële activiteiten worden onderzocht.
4.4.1
Drank- en Horecavergunning.
In deze paragraaf worden de eisen gegeven waaraan Bibliotheek De Meierij moet voldoen om een vergunning te verkrijgen voor het schenken van alcoholhoudende dranken. Art. 3 Drank en horecawet (DHW) geeft aan dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester een horecabedrijf uit te oefenen. Art. 1 DHW geeft de definitie: “de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.” Gesteld kan worden dat Bibliotheek De Meierij een horecabedrijf zou uitoefenen wanneer zij alcoholhoudende dranken gaat verkopen. Bibliotheek De Meierij zou echter niet een doorsnee horecabedrijf zijn, zij is een stichting die zich naast activiteiten van culturele aard zou richten op de exploitatie in eigen beheer van een horecabedrijf. Zodoende zou zij vallen onder de definitie ‘paracommerciële rechtspersoon’105 4.4.1.1 Paracommerciële rechtspersoon Art. 4 DHW geeft bepalingen die geldend zijn voor de paracommerciële rechtspersoon. Hieronder wordt de essentie van dit artikel aangegeven: Lid 1: De gemeente kan een verordening opstellen ter voorkoming van oneerlijke mededinging, deze geeft regels waaraan een paracommerciële rechtspersoon zich dient te houden wanneer zij alcoholhoudende dranken verstrekken Lid 2: Het is de gemeente vrij om rekening te houden met de aard van de paracommerciële rechtspersoon Lid 3: In de gemeentelijke verordening hieromtrent worden regels opgenomen die betrekking hebben op de volgende onderwerpen: a) De tijden gedurende welke in de betrokken inrichting alcoholhoudend drank mag worden verstrekt; b) In de inrichting te houden bijeenkomsten van persoonlijke aard, zoals bruiloften en partijen; c) In de inrichting te houden bijeenkomsten die gericht zijn op personen die niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de betreffende rechtspersoon betrokken zijn. Lid 4: De burgemeester kan een ontheffing verlenen tijdens bijzonder gelegenheden van zeer tijdelijke aard. 4.4.1.2 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure Art. 6 DHW geeft aan dat op de voorbereiding van een beslissing tot verlenen van een vergunning voor het horecabedrijf aan een paracommerciële rechtspersoon afdeling 3.4. van de Awb van toepassing is. Dit betreft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In deze procedure wordt bepaald dat het ontwerp van het te nemen besluit door het bestuursorgaan ter inzage wordt gelegd, het bestuursorgaan is in dit geval de burgemeester.106 Belanghebbenden kunnen vervolgens schriftelijk of mondeling hun 104 105 106
Struijlaart 2014, p. 12. Art. 1 DHW. Art. 3 lid 1 DHW.
29
zienswijze over het ontwerp naar voren brengen. Het bestuursorgaan neemt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een besluit. Deze termijn kan met acht weken worden verlengd wanneer het een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft. 4.4.1.3 Leidinggevenden Een leidinggevende is de natuurlijke persoon of de bestuurders van een rechtspersoon of hun gevolmachtigden, voor wiens rekening en risico het horecabedrijf of het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. De leidinggevende kan ook zijn: de natuurlijke persoon, die algemene leiding geeft aan een onderneming, waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend in een of meer inrichtingen. Daarnaast kan de leidinggevende zijn de natuurlijke persoon, die onmiddellijke leiding geeft aan de uitoefening van zodanig bedrijf in een inrichting. Art. 8 DHW geeft de eisen waaraan een leidinggevende van een horecabedrijf moet voldoen. Ze moeten de leeftijd van eenentwintig jaar hebben bereikt; Ze mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn; Zijn mogen niet onder curatele staan en evenmin mogen zij uit het ouderlijk gezag of uit de voogdij zijn ontzet. Zij moeten beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne (dit geldt niet voor leidinggevenden die geen bemoeienis hebben met de bedrijfsvoering of exploitatie van het horecabedrijf). Voor het bovenstaand dienen bewijsstukken te worden aangewezen waaruit moet blijken dat voldaan is aan de eisen. In lid 6 wordt aangegeven dat indien een paracommerciële rechtspersoon het horecabedrijf uitoefent, ten minste twee leidinggevenden moeten voldoen aan de in dit artikel gestelde eisen. Het is verboden om een horecalokaliteit voor het publiek geopend te houden indien de leidinggevenden niet aanwezig zijn. De leidinggevenden worden tevens in het aanhangsel van de vergunning vermeld. Wordt aan deze eisen niet voldaan dan wordt de vergunning geweigerd.107 4.4.1.4 Reglement108 Het bestuur van de paracommerciële rechtspersoon, zijnde het bestuur van Bibliotheek De Meierij, moet voor het verkrijgen van een vergunning tot uitoefening van een horecabedrijf een reglement vaststellen dat waarborgt dat de verstrekking van alcoholhoudende drank in de inrichting vanuit het oogpunt van sociale hygiëne op verantwoordelijke wijze geschiedt In dit reglement wordt vastgelegd welke kwalificatienormen worden gesteld aan de voorlichtingsinstructie op het gebied van sociale hygiëne die barvrijwilligers krijgen. Er moet immers volgens art. 24 lid 2 sub c DHW, een barvrijwilliger aanwezig zijn die een voorlichtingsinstructie heeft gekregen zolang de horecalokaliteit geopend is. Tevens dient een administratie bijgehouden te worden waarin staat welke barvrijwilliger de voorlichtingsinstructie hebben gekregen. Dit alles dient in de horecalokaliteit aanwezig te zijn. Wordt aan deze eisen niet voldaan dan wordt de vergunning geweigerd.109 4.4.1.5 Eisen aan de inrichting Art. 10 DHW geeft aan dat de inrichting dient te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van de sociale hygiëne te stellen eisen. Het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet geeft de desbetreffende eisen. De inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, heeft ten minste één horecalokaliteit met een vloeroppervlakte van ten minste 35 m2. 110 Een horecalokaliteit heeft een hoogte van te minste 2,40 m van de vloer af gemeten.111 107
Art. 27 DHW. Art. 9 DHW. Art. 27 DHW. 110 Art. 3 Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet 108 109
30
Een horecalokaliteit is voorzien van een rechtstreeks met de buitenlucht in verbinding staande goed werkende mechanische ventilatie-inrichting met een luchtverversingscapaciteit van 3,8•10-3 m3/s per m2 vloeroppervlakte. 112 In een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend is, opdat op veilige wijze kan worden beschikt over energie, een voorziening voor elektriciteit aanwezig.113 In een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend is, opdat kan worden beschikt over voor de menselijke consumptie en hygiëne geschikt water, een voorziening voor drinkwater aanwezig.114 In de onmiddellijke nabijheid van een horecalokaliteit zijn, ten behoeve van bezoekers, ten minste 2 volledig van elkaar gescheiden toiletgelegenheden aanwezig die elk beschikken over een of meer behoorlijke en afsluitbate toiletruimten en beschikken over een of meer behoorlijke voorzieningen om de handen met stromend deugdelijk drinkwater te kunnen wassen. Alle toiletten dienen te worden voorzien van een waterspoeling. De toiletten mogen niet rechtstreeks toegankelijk zijn vanuit de horecalokaliteit. 115
4.4.1.6 Terrasvergunning Wanneer Bibliotheek De Meierij een terras wil plaatsen bij de horecagelegenheid, is daarvoor een vergunning nodig. De Algemene Plaatselijke Verordeningen geven hierover de bepalingen. De burgemeester bepaalt of de vergunning wordt verleend. De terrasvergunning kan tegelijk met de drank- en horecavergunning in dezelfde aanvraag worden ingediend. 4.4.1.7 Exploitatievergunning horecabedrijf Wanneer Bibliotheek De Meierij een horecabedrijf start, is hiervoor in bepaalde gemeenten een exploitatievergunning horecabedrijf nodig. Deze vergunning stelt voorwaarden die te maken hebben met openbare orde, veiligheid en zedelijkheid in de omgeving van openbare inrichtingen. De regels staan in de APV van de desbetreffende gemeente.116 Deze vergunning kan in sommige gemeenten ook nodig zijn wanneer geen alcohol wordt geschonken. Aan de leidinggevende worden eisen gesteld in de Wet Bibob. De gemeente kan soms vragen om hierover een formulier in te vullen. 4.4.2 Omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen Wanneer Bibliotheek De Meierij voor het onderbrengen van commerciële activiteiten wil bouwen, zal hiervoor in veel gevallen een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verplicht zijn.117 Bouwen wordt gedefinieerd in art. 1.1 lid 1 Wabo: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Voor de definitie van een bouwwerk kijken we naar de standaardjurisprudentie hieromtrent. Daarin wordt aangegeven dat sprake moet zijn van een bouwconstructie, dus samengesteld maaksel dat en zekere omvang heeft en plaatsgebonden is. Wanneer sprake is van het bouwen van een bouwwerk is in beginsel een omgevingsvergunning nodig. Er dient dan nog wel gekeken te worden naar uitzonderingen op deze vergunningsplicht. Art. 2.1 lid 3 Wabo geeft aan dat bij algemene maatregel van bestuur bepaald kan worden dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt. De algemene maatregel van bestuur waar naar verwezen wordt is het besluit omgevingsrecht (Bor). In art 2.3 van het Bor staat:
111
Art. 4 Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet Art. 5 lid 1 Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet 113 Art. 6 lid 1 Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet 114 Art. 6 lid 2 Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet 115 Art. 7 Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet 116 ‘Exploitatievergunning horecabedrijf’, Kamer van Koophandel, ondernemersplein.nl (zoek op exploitatievergunning) 117 Art. 2.1 lid 1 sub a Wabo 112
31
Lid 1: in afwijking van art. 2.1, lid 1, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in art. 3 in samenhang met art. 5 van bijlage II. Lid 2: In afwijking van art. 2.1, lid 1, aanhef en onder a en c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in art. 2 in samenhang met art. 5 en art. 8 van bijlage II. Voor de uitzonderingen dient derhalve bijlage II van het Bor te worden geraadpleegd. In het Bor dient te worden gekeken naar art. 2 en 3. Wanneer er geen uitzondering geldt op grond van deze artikelen is een omgevingsvergunning nodig. Blijkt dat wel een uitzondering geldt, dan zou het kunnen dat het gaat om een uitzondering waarvoor wel een omgevingsvergunning nodig is. Hiervoor dient art. 5 van bijlage II van het Bor geraadpleegd te worden. Geldt op grond van dit artikel geen uitzondering dan kan zonder vergunning gebouwd worden. Geldt wel een uitzondering dan is alsnog een vergunning nodig.118 4.4.3 Omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan In bijlage 12 is een schema en een stroomdiagram opgenomen voor Bibliotheek De Meierij die inzicht geven in de manier waarop de omgevingsvergunning aangevraagd wordt en de gevolgen wanneer deze niet wordt verleend. 4.4.4 Schema vergunningsplicht. In de onderstaande afbeelding wordt schematisch aanschouwelijk gemaakt welke stappen Bibliotheek De Meierij moet doorlopen om te kunnen beoordelen of sprake is van een vergunningsplicht.
Afbeelding 4 Bron: eigen afbeelding
4.4.5 Overige wettelijke verplichtingen Naast de bovengenoemde vergunningen, zijn nog vele andere wettelijke verplichtingen die nageleefd dienen te worden. Bepaalde verplichtingen zullen echter enkel in specifieke situaties gelden, andere verplichtingen daarentegen zullen altijd moeten worden nagekomen. Bijlage 13 geeft schematisch de overige verplichtingen waaraan Bibliotheek De Meierij zich dient te houden bondig weer voor de activiteiten horeca en detailhandel.
4.5
Tussenconclusie
Dit hoofdstuk gaat over de ondernemingsmogelijkheden van Bibliotheek De Meierij. De gemeenten binnen de Meierij zitten redelijk op één lijn wat betreft het voornemen van de bibliotheek. Zij zijn allemaal bereid mee te werken en te denken. De vergunningen waar Bibliotheek De Meierij mogelijk mee te maken kan krijgen zijn: de drank- en horecavergunning, de exploitatievergunning voor het horecabedrijf, de terrasvergunning, de bouwvergunning en de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning kan ook toezien op de situatie dat de voorgenomen commerciële activiteiten van Bibliotheek De Meierij op grond van het bestemmingsplan niet geoorloofd is. Daarnaast bestaan nog andere wettelijke verplichtingen die nagekomen dienen te worden. 118
Het is vaak erg lastig te bepalen of er sprake is van een vergunningsplicht. Het Bor verwijst namelijk vaak nog verder naar andere regelingen, het is raadzaam samen met de gemeente te kijken of er een vergunningsplicht is.
32
Hoofdstuk 5 Vergelijkend onderzoek 5.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt een vergelijking gemaakt tussen de verschillende bibliotheken die reeds commerciële activiteiten ontplooien. Bibliotheek De Meierij kan hiermee haar voordeel doen. Voor het verkrijgen van voldoende informatie omtrent het onderwerp van dit onderzoek is regelmatig ‘veldonderzoek’ verricht. Dit veldonderzoek heeft kennis opgeleverd over de manieren waarop Bibliotheek De Meierij invulling kan geven aan de commerciële activiteiten.
5.2
Meest gekozen rechtsvormen
In de onderstaande cirkelgrafiek wordt een overzicht gegeven van de rechtsvormen die andere bibliotheken hebben gekozen voor het onderbrengen van de commerciële activiteiten.
Gekozen rechtsvormen*
33% 42%
ondernemende stichting bv vof uitbesteed
17%
8%
* Voor dit onderzoek zijn 12 bibliotheken ondervraagd die reeds commerciële activiteiten ontplooien Afbeelding 5 Bron: eigen afbeelding
Opvallend is dat een relatief groot aantal bibliotheken heeft gekozen voor het uitbesteden van de commerciële activiteiten. Dit is enkel het geval bij bibliotheken met een horecagedeelte. Deze bibliotheken beogen geen winst, maar hebben een horecagelegenheid in de bibliotheek opgericht teneinde de sfeer in de bibliotheek te verhogen. Tevens werd vaak aangegeven dat het aantal bibliotheekbezoekers is gegroeid sinds de oprichting van de horecagelegenheid. Slechts één van de ondervraagde bibliotheken heeft een boekhandel opgericht.119 De stichting met ondernemingsgedeelte werd door de bibliotheken het meest gekozen als rechtsvorm voor het onderbrengen van de ondernemingsactiviteiten. De volgende drie redenen werden hiervoor opgegeven: 1. Gemakkelijk op te richten; 2. Financieel het voordeligst; 3. De bibliotheken vonden het prettig dat alles binnen de stichting kon plaats vinden. 119
Het gaat hier om Bibliotheek Lelystad. Er is contact geweest met een medewerker van deze bibliotheek, maar wegens afwezigheid van de directeur bleef een uitgebreid antwoord op de gestelde vragen uit.
33
5.3
Praktijkvoorbeelden
In de volgende paragrafen worden drie van de onderzochte bibliotheken toegelicht.120 Bij het eerste praktijkvoorbeeld is een artikel uit een bibliotheekblad geraadpleegd, aan het tweede praktijkvoorbeeld is een bezoek gebracht en bij het laatste voorbeeld is informatie verkregen via e-mail correspondentie. 5.3.1 Bibliotheek Veenendaal Bibliotheek Veenendaal is gevestigd in de Cultuurfabriek. Samen met Theater De Lampegiet hebben zij dit jaar een horecagedeelte binnen de Cultuurfabriek gerealiseerd waar bibliotheekbezoekers en theaterbezoekers terecht kunnen voor koffie, gebak en broodjes. In de eerste instantie hadden zij de horeca verpacht. De pachtende partij vond echter dat de omzet niet voldoende was en besloot uit deze samenwerking te stappen. Hierna is Bibliotheek Veenendaal samen met het theater, dat een horecavergunning heeft en het personeel levert, zelf de horecagelegenheid gaan draaien. Hiervoor hebben zij een vennootschap onder firma opgericht. In deze vof zijn de bibliotheek en het theater ieder voor 50% verantwoordelijk. De verwachting is niet dat zij hierop veel zullen verdienen. Wel hebben zij na een half jaar het aantal gasten zien toenemen. Naast de horeca die zij exploiteren, houden het theater en de bibliotheek zich ook bezig met de catering bij het verhuren van ruimtes.121 Voor Bibliotheek De Meierij ligt de optie tot oprichting van een vof niet voor de hand. Zij hebben, anders dan Bibliotheek Veenendaal, geen partner om dit mee op te starten. Wanneer zij deze wel zouden hebben, zou een vof desalniettemin ongunstig zijn. Een vof brengt hoge risico’s wat betreft de aansprakelijkheid met zich mee. De vennoten binnen een vof zijn hoofdelijk en onbeperkt aansprakelijk voor de schulden. De schulden die worden gemaakt kunnen zodoende op alle vennoten verhaald worden.122 De hoofdelijke aansprakelijkheid ontstaat zowel uit de overeenkomst als uit de wet. Voorbeelden hiervan zijn de onrechtmatige daad (art. 6:162 BW) of een belastingschuld. Deze aansprakelijkheid kan niet worden uitgesloten omdat dit een bepaling van dwingend recht is. Dit brengt voor Bibliotheek De Meierij een groot risico met zich mee. Wanneer de onderneming die horeca en/of retail exploiteert schulden maakt, kunnen deze schulden derhalve al snel rechtstreeks op Stichting Bibliotheek De Meierij verhaald worden. Wanneer de vof failliet gaat, kan dit tevens leiden tot het faillissement van de vennoten (waaronder Bibliotheek De Meierij). Daarnaast is sprake van een verdeling van de winst wanneer een vof wordt opgericht, een vof wordt altijd opgestart met twee of meer vennoten en zodoende zal Bibliotheek De Meierij in de meeste gevallen slechts 50% van de opbrengsten van de commerciële activiteiten ten goede kunnen laten komen van de bibliotheek. Het financiële voordeel lijkt derhalve niet op te wegen tegen de hoge risico’s die Bibliotheek De Meierij zou lopen.123 5.3.2 Bibliotheek Hilversum Op 23 september 2014 is een bezoek gebracht aan Bibliotheek Hilversum. Bibliotheek Hilversum heeft reeds een horecaonderneming binnen de bibliotheek gevestigd: Het Leescafé. Zij hebben hiervoor geen nieuwe rechtsvorm opgericht maar hebben deze onderneming ondergebracht binnen de stichting. Van de gemeente kregen zij zes jaar geleden de opdracht om 30% van hun inkomsten zelf uit de markt te halen, daar zij 30% in hun subsidie gekort werden. De commerciële activiteiten die zij hiervoor hebben ontplooid zijn de volgende: - Het opzetten en exploiteren van “Het Leescafé” - Het verhuren van een theaterzaal - Het verhuren van diverse cursusruimten - Het organiseren van programma voor kinderfeestjes 120
Er is gekozen voor deze drie voorbeelden gezien de mate waarin zij van elkaar verschillen. De Jong, 2014. Art 18 WvK. 123 Omdat hoofdstuk 2 de mogelijkheid van een vof niet noemt, wordt deze rechtsvorm hier kort toegelicht. 121 122
34
-
Het organiseren van programma’s voor scholen. Deze programma’s werden voorheen tegen kostprijs aangeboden, maar zijn nu volledig commercieel. De prijzen die gehanteerd worden in Het Leescafé zijn laag en de producten die te koop zijn, zijn simpel. Dit doen zij om ervoor te zorgen dat ze niet in concurrentie treden met de omliggende horecagelegenheden. De financiering voor Het Leescafé, de theaterzaal en de cursusruimte kwam uit de reserves. Jaarlijks wordt er, naar eigen zeggen, tussen de 30.000 en de 35.000 euro winst gemaakt door middel van deze commerciële activiteiten. De winst uit de commerciële activiteiten vloeit direct volledig terug naar de bibliotheek. Er worden regelmatig investeringen gedaan om de bibliotheek te kunnen blijven draaien en te zorgen dat deze voldoende innovatief blijft. De gemeente Hilversum heeft afspraken met Bibliotheek Hilversum gemaakt over het maximale bedrag wat zij jaarlijks aan winst mogen maken, dit bedrag is echter vele malen hoger dan de winst die zij daadwerkelijk maken. Wat betreft de subsidie ondervinden zij dan ook geen hinder. In de praktijk blijkt dat een ondernemende stichting erg goed kan werken. Duidelijke afspraken met de gemeenten zijn hiervoor wel vereist. 5.3.3 Bibliotheek De Nieuwe Nobelaer in Etten-Leur De Nieuwe Nobelaer is een centrum voor kunst en cultuur binnen Etten-Leur en bestaat uit acht disciplines. Na een fusie vormen deze met elkaar één organisatie. Deze acht disciplines zijn: theater, bibliotheek, UITpunt/VVV, kunsteducatie (muziek, dans en beeldend), congres & evenementen, poppodium, kunstuitleen, en speel-o-theek.124 Alle gesubsidieerde activiteiten zitten in een stichting en de commerciële activiteiten zijn onder gebracht in een aparte bv. Het Leescafé dat zij exploiteren, is ondergebracht in de bv horeca. Op dit moment maakt het Leescafé nog geen winst omdat de personeelskosten hoger zijn dan de opbrengsten. Het resultaat op de commerciële activiteiten wordt bij De Nieuwe Nobelaer gebruikt om gesubsidieerde activiteiten te sponsoren. De opbrengsten worden derhalve verdeeld tussen de gesubsidieerde instellingen. Hierdoor blijft weinig van de opbrengsten voor de bibliotheek over. Voor de gemeente Etten-Leur wordt een aparte administratie bijgehouden waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen gesubsidieerde activiteiten en commerciële activiteiten. Daardoor is geen sprake van vermenging van belangen.125 Voor Bibliotheek De Meierij is deze vorm ook een optie, echter zoals reeds gesteld in hoofdstuk 2 is deze financieel ongunstiger vanwege de afdracht van dividendbelasting. Bibliotheek De Meierij zou de afdracht van dividendbelasting zo veel mogelijk kunnen ontwijken door de stichting aan de bv te laten factureren.
5.4
Tussenconclusie
Zoals reeds blijk uit hoofdstuk twee is de ondernemende stichting ook in de praktijk de meest gunstige rechtsvorm voor Bibliotheek De Meierij om haar commerciële activiteiten in onder te brengen, deze rechtsvorm wordt dan ook veelal verkozen boven andere rechtsvormen. In de praktijk zijn de gemeenten ook bereid om mee te werken. Door middel van het stellen van hogere grenzen aan de maximale winst die gemaakt mag worden en opdrachten tot het genereren van eigen inkomsten maken zij het de bibliotheken gemakkelijker. Wel is het voeren van een aparte administratie van belang.
124 125
‘Over ons’ De Nieuwe Nobelaer, nieuwenobelaer.nl (zoek op bedrijfsprofiel) Zie bijlage 12. E-mail L. Mutsaers
35
Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Inleiding In dit laatste hoofdstuk worden op basis van de onderzoeksresultaten de belangrijkste conclusies en aanbevelingen per hoofdstuk weergegeven. In dit onderzoek staat de vraag centraal welke rechtsvorm voor Bibliotheek De Meierij het meest geschikt is gelet op toekomstbestendigheid, ondernemingsmogelijkheden en het veilig stellen van overheidssteun wanneer zij, naast haar reguliere activiteiten, ondernemingsactiviteiten gaat ontplooien. 6.2 Conclusie en aanbevelingen hoofdstuk 2 ¾ Conclusies: Omdat andere rechtsvormen in het beginstadium van het onderzoek ongeschikt bleken voor het onderbrengen van ondernemingsactiviteiten door Bibliotheek De Meierij is ervoor gekozen een vergelijking te maken tussen de bv en de ondernemende stichting. De aspecten waarop de conclusie is gebaseerd zijn: oprichting, aansprakelijkheid, overheidsfinanciering en winstuitkering en –belasting. x De oprichting van de ondernemende stichting is gemakkelijker dan de oprichting van een bv. Voor de oprichting van een ondernemende stichting is enkel inschrijving in het Handelsregister voldoende terwijl de bv door middel van een notariële akte dient te worden opgericht. Daarnaast dient de bv nog ingeschreven te worden in het handelsregister. x Voor de aansprakelijkheid is het niet van belang of de exploitatie van commerciële activiteiten plaatsvindt binnen een bv of een ondernemende stichting omdat gelijkelijk zal worden geoordeeld over het handelen van het bestuur. Bij interne bestuurdersaansprakelijkheid (zijnde aansprakelijkheid jegens de vennootschap) wordt gekeken naar de toerekenbare tekortkoming in de nakoming van de arbeidsovereenkomst o.g.v. 2:9 BW en naar het artikel dat toeziet op goed werknemerschap: 7:611 BW. Bij de externe bestuurdersaansprakelijkheid (zijnde de aansprakelijkheid jegens derden) staan de onrechtmatige daad, art. 6:162 BW, en het kennelijk onbehoorlijk bestuur in geval van faillissement centraal, art. 2:248 BW voor de bv en art. 2:138 BW voor de stichting. x Zowel op centraal als decentraal niveau zijn geen voorwaarden gesteld die betrekking hebben op de rechtsvorm waaronder Bibliotheek De Meierij haar commerciële activiteiten onder zou moeten brengen. Voor het behoud van de ANBI-status maakt het tevens geen verschil of de commerciële activiteiten worden ondergebracht in een bv of in een ondernemende stichting. x Ook de financiële voordelen, wanneer gekeken wordt naar de winstuitkering en belasting, zijn gunstiger voor de ondernemende stichting. Een bv dient namelijk bij de uitkering van de winst dividendbelasting af te dragen. Wanneer een ondernemingsgedeelte binnen de stichting wordt opgericht, is hiervan geen sprake omdat alle winst binnen de ondernemende stichting blijft. ¾ Aanbevelingen: - Uit de conclusies blijkt dat de ondernemende stichting voor Bibliotheek De Meierij de meest gunstige rechtsvorm is om haar commerciële activiteiten in onder te brengen. Aanbevolen wordt dan ook om de commerciële activiteiten in deze rechtsvorm onder te brengen. Wanneer Bibliotheek De Meierij dit advies niet opvolgt is het aan te bevelen om de commerciële activiteiten onder te brengen in meerdere bv’s om zodoende risico’s te spreiden. Om de aansprakelijkheidsrisico’s vooraf zo veel mogelijk in te perken is het raadzaam om een gedegen en van financiering voorzien ondernemingsplan op te (laten) stellen.
36
6.3 Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 3 ¾ Conclusies: Voor Bibliotheek De Meierij het van groot belang te weten welke grenzen er zitten aan de overheidsfinanciering wanneer zij commerciële activiteiten gaat ontplooien. Onder overheidsfinanciering wordt in dit onderzoek verstaan de subsidie en de belastingvoordelen die Bibliotheek De Meierij heeft vanwege haar ANBI-status. x De Awb geeft aan in art. 4:39 dat de subsidie alleen gebruikt mag worden voor het doel waarvoor zij is verleend. Dit betekent voor Bibliotheek De Meierij dat zij geen subsidiegelden mag gebruiken voor het ontplooien van haar ondernemingsactiviteiten. De gemeente kan, ingevolge art. 4:37 lid 1 sub g Awb, voorwaarden opleggen omtrent het voorkomen of wegnemen van nadelige gevolgen voor derden. x Daarnaast kan het voorkomen dat sprake is van concurrentievervalsing op het moment dat de gemeente subsidie verleend aan een instelling die commerciële activiteiten verricht. Hiervan is in de situatie van Bibliotheek De Meierij geen sprake, aangezien zij niet vallen onder de Wet Markt en Overheid, die toeziet op oneerlijke concurrentie door de overheid. Bibliotheek De Meierij is immers geen overheidsbedrijf. Zowel art. 25i als 25j Mw van de Wet Markt en Overheid blijven daardoor buiten beschouwing. Art. 24 Mw zou wel van toepassing kunnen zijn afhankelijk van de soort activiteit en de positie op de relevante productmarkt. Kort onderzoek naar de relevante productmarkt indiceerde dat de kans dat Bibliotheek De Meierij op deze markt een machtspositie zou innemen zo gering is dat de ACM niet toe zal komen aan het onderzoek naar de relevante geografische markt. Geconcludeerd kan worden dat Bibliotheek De Meierij en de betrokken gemeenten de concurrentie niet vervalsen wanneer Bibliotheek De Meierij commerciële activiteiten ontplooit. x Volgens internationale regels geldt een verbod op staatssteun, art. 107 lid 1 VWEU. Omdat Bibliotheek De Meierij zich echter niet op een markt zal bevinden waarop zij het interstatelijke handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden, is ook dit verbod niet van toepassing. Om dezelfde reden is ook geen sprake van meldingsplichtige staatssteun. x Om de ANBI-status te kunnen behouden is het voor Bibliotheek De Meierij van belang dat de voorwaarden die de belastingdienst daaraan gesteld heeft in acht worden genomen. Tevens dient ervoor gewaakt te worden dat de commerciële activiteiten niet het hoofddoel van de stichting worden. ¾ Aanbevelingen: - Goede afstemming en duidelijke afspraken met de betrokken gemeenten over wat de plannen zijn en welke activiteiten Bibliotheek De Meierij precies gaat ontplooien is raadzaam om problemen achteraf te voorkomen. De gemeenten kunnen namelijk regels stellen omtrent het beperken of wegnemen van nadelige gevolgen voor derden. Vervolgens is het van belang dat subsidiegelden niet worden aangewend voor het verwezenlijken van de te ontplooien ondernemingsactiviteiten. - Afhankelijk van welke activiteit Bibliotheek De Meierij gaat ontplooien wordt geadviseerd te bekijken of daarmee geen machtspositie ontstaat op de relevante markt. Deze ontstaat wanneer het marktaandeel (op de relevante markt) van Bibliotheek De Meierij groter wordt dan 50%. - Aanbevolen voor het behoud van de ANBI-status is dat Bibliotheek De Meierij de regels, die de belastingdienst daaromtrent heeft gesteld, goed na blijft leven. Tevens zal vermeden dienen te worden dat de commerciële activiteiten het hoofddoel van de instelling vormen, dit kan leiden tot intrekking van de ANBI-status.
37
6.4 Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 4 ¾ Conclusies: Met het oog op de ondernemingsmogelijkheden van Bibliotheek De Meierij is gekeken naar de verschillende vergunningen die nodig zijn voor het verrichten van bepaalde activiteiten die mogelijk in de toekomst aan de orde komen. Denk hierbij aan het schenken van alcohol, bouwen, verbouwen etc. Daarnaast dienen de voorgenomen activiteiten van Bibliotheek De Meierij wel te passen binnen de bestemming die de gemeenten daaraan hebben gegeven. Met het oog op de toekomstbestendigheid zijn ook de toekomstige situaties in de conclusie meegenomen. x In de onderstaande tabel wordt schematisch aanschouwelijk gemaakt welke activiteiten op grond van de bestemmingsplannen van de betrokken gemeenten zijn toegestaan en of dat hiervoor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan aangevraagd dient te worden.
SintMichielsgestel
Onduidelijk omdat de gemeente nog geen pand heeft aangewezen waarin Bibliotheek De Meierij zich kan vestigen.
SintOedenrode Vught
Toegestaan op de begane grondlaag.
Detailhandel Activiteiten ten behoeve van Bibliotheek De Meierij zijn toegestaan mist de doelomschrijving past binnen de omschrijving van de bestemming. Zo niet: omgevingsvergunning aanvragen Niet toegestaan. Omgevingsvergunning vereist. Wanneer de bibliotheek buiten het centrum wordt gevestigd, zal detailhandel niet worden toegestaan. Een omgevingsvergunning zal tevens worden geweigerd. Toegestaan op de begane grondlaag.
Niet toegestaan in huidige pand wel toegestaan in het (eventuele) toekomstige pand.
Toegestaan in huidige pand en toegestaan in het (eventuele) toekomstige pand.
Boxtel
Schijndel
Horeca Activiteiten ten behoeve van Bibliotheek De Meierij zijn toegestaan mits de doelomschrijving past binnen de omschrijving van de bestemming. Zo niet: omgevingsvergunning aanvragen. Toegestaan.
x
Uit gesprekken met verschillende beleidsmedewerkers van de betrokken gemeenten blijkt dat zij bereid zijn om Bibliotheek De Meierij de ruimte te geven om commerciële activiteiten te ontplooien. De gemeenten willen hier wel een uniform beleid in voeren en zullen op korte termijn overleg plegen om te bekijken welke stappen in dit kader gezet dienen te worden. x Afhankelijk van de activiteiten die Bibliotheek De Meierij wil gaan ontplooien zullen zij een aantal vergunningen aan dienen te vragen, die vergunningen brengen meestal een aantal voorwaarden met zich mee. Daarnaast geeft de wet nog overige wettelijke verplichtingen waaraan voldaan dient te worden in specifieke situaties. ¾ Aanbevelingen: - Het is recommandabel te blijven overleggen met de betrokken gemeenten om zodoende alles in goede banen te leiden. Wanneer Bibliotheek De Meierij activiteiten wil ontplooien die op grond van het bestemmingsplan geoorloofd zijn, is het desondanks raadzaam om deze plannen en de doelomschrijving daarvan vooraf voor te leggen aan de afdeling binnen de gemeente die gaat over de ruimtelijke ontwikkelingen. Het is immers aan deze afdeling om te oordelen of de voorgenomen activiteiten vallen onder de begripsomschrijving van de desbetreffende bestemming. - Wanneer Bibliotheek De Meierij activiteiten wil ontplooien die volgens het bestemmingsplan niet geoorloofd zijn, dienen zij een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan aan te vragen. - Daarnaast wordt aanbevolen om bij iedere activiteit te controleren of het gaat om een activiteit waarvoor een vergunning nodig is en of hierbij mogelijk meer wettelijke verplichten bij komen kijken. 38
6.5 Conclusies en aanbevelingen hoofdstuk 5 ¾ Conclusies: De bibliotheken die reeds commerciële activiteiten verrichten hebben verschillende rechtsvormen aangenomen afhankelijk van de situatie waarin zij zich bevinden. x Het grootste deel van de bibliotheken die reeds commerciële activiteiten ontplooien hebben gekozen voor het oprichten van een ondernemingsgedeelte binnen de stichting. x Bibliotheek Veenendaal heeft gekozen voor de oprichting van een vof. Voor Bibliotheek De Meierij ligt deze rechtsvorm echter niet voor de hand aangezien zij geen partner hebben om deze rechtsvorm mee op te richten, wanneer zij deze wel zouden hebben dan zouden zij de winst moeten delen. De aansprakelijkheidsrisico’s zijn bij een vof groot. De vennoten zijn onbeperkt aansprakelijk voor de schulden. Het financiële voordeel weegt niet op tegen de hoge risico’s die Bibliotheek De Meierij zou lopen binnen deze rechtsvorm. x Bibliotheek Hilversum heeft een onderneming binnen de stichting opgericht. Zij hebben goede afspraken met de gemeente gemaakt. De winst die zij maken komt ten goede van de bibliotheek. x Bibliotheek De Nieuwe Nobelaer heeft haar commerciële activiteiten onder gebracht in een aparte bv. Zij houden hiervoor een aparte administratie bij waarin de commerciële activiteiten worden gescheiden van de gesubsidieerde activiteiten. ¾ Aanbevelingen: - Duidelijke afspraken en overleg met de gemeenten kunnen erg waardevol zijn; aanbevolen wordt derhalve regelmatig in overleg te treden. - Het voeren van een aparte administratie blijkt voor de gemeenten belangrijk. Ongeacht welke rechtsvorm wordt gekozen, wordt aanbevolen een aparte administratie te voeren teneinde te allen tijde aan de gemeenten te kunnen verantwoorden welke gelden waarvoor worden gebruikt. - Wanneer Bibliotheek De Meierij ondanks de aanbevelingen die voortvloeien uit hoofdstuk 2 zou kiezen voor het oprichten van een bv, zou zij het afdragen van dividendbelasting zoveel mogelijk kunnen ontwijken door de stichting aan de bv te laten factureren.
39
Hoofdstuk 7 Evaluatie Middels deze evaluatie wordt inzicht gegeven in het verloop van het onderzoek. Voor aanvang van het onderzoek is een onderzoeksplan opgesteld. Tijdens het onderzoek is dit onderzoeksplan op een paar punten aangepast. De centrale vraag bleek ook beter aangepast te kunnen worden aan de wensen van de opdrachtgever. De kern van dit onderzoek bleef echter onveranderd. Het oorspronkelijk plan was om in dit onderzoek een aantal rechtsvormen uitgebreid te vergelijken. Als snel bleek echter dat een onderzoek naar twee rechtsvormen relevanter was voor Bibliotheek De Meierij. Andere rechtsvormen vielen in het beginstadium van het onderzoek af vanwege hun aard en doelstellingen. Al met al, was dit onderwerp een uitdaging. Nadat het onderzoek naar de verschillende rechtsvormen was afgerond diende het onderwerp ‘grenzen aan de overheidsfinanciering’ zich aan. Aanvankelijk bleek dat dit onderwerp vrij duidelijk was, maar door opmerkingen van de betrokken gemeenten ontstond wat verwarring die later ongegrond bleek. Daarnaast bleek dat de gemeente Sint-Oedenrode nauwelijks bereid was medewerking te verlenen, hetgeen er toe leidt dat het beleid uit die gemeente en haar standpunt over de voorgenomen plannen van Bibliotheek De Meierij niet volledig weergeven kon worden. Aanvankelijk werd gedacht dat het deze scriptie te buiten zou gaan om de bestemmingsplannen van de betrokken gemeenten te bekijken en de benodigde vergunningen op te nemen, later is ervoor gekozen om deze onderwerpen toch op te nemen vanwege het woord ‘ondernemingsmogelijkheden’ in de centrale vraag. Het onderzoeksrapport is voor de opdrachtgever bruikbaar omdat een antwoord op de vragen is geformuleerd waar Bibliotheek De Meierij weer mee verder kan. Tot op heden zijn er echter weinig bibliotheken die een boekhandel exploiteren zonder dit verpacht te hebben, dit is spijtig, aangezien dit een mooi voorbeeld voor Bibliotheek De Meierij had kunnen opleveren.
40
Bronnenlijst Boeken Albers 2013 C.L.G.F.H. Albers, Bestuursrecht begrepen, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2013. Huizink 2013 J.B. Huizink, Rechtspersoon, vennootschap en onderneming, Deventer: Kluwer 2013. Janssen 2012 L. Janssen, Staats- en bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2012. Mulder, Lavrijssen & Swaak 2012 M.S. Mulder, S.A.C.M. Lavrijssen & Ch. R.A. Swaak, Inleiding mededingingsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2012. Van Schaaijk 2011 G.A.F.M. Van Schaaijk, Praktijkgericht juridisch onderzoek, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2011. Van Schilfgaarde 2013 P. van Schilfgaarde, Van de BV en de NV, Deventer: Kluwer 2013. Slagter 2013 W.J. Slagter, Compendium ondernemingsrecht, Deventer: Kluwer 2013. Struijlaart 2014 W. Struijlaart, Bestuursrecht vergunningen K1, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014. Westra 2012 R. Westra, Ondernemingsrecht voor organisaties, Groningen: Noordhoff Uitgevers 2012. Zaman, Lennarts & van Veen 2011 D.F.M.M. Zaman, M.L. Lennarts & W.J.M. Van Veen, De stichting. Kritische beschouwingen over de wettelijke regeling voor een veelzijdige rechtsvorm, Den Haag: SDU 2011.
Berichten uit kranten en tijdschriften De Jong, Bibliotheekblad november 2014 M. De Jong, ‘Meer bezoekers door goede horeca’, Bibliotheekblad november 2014. Wijfelaars, Brabants Centrum 10 juli 2014 M. Wijfelaars, ‘Forse bezuinigingen op Boxtelse subsidies, bibliotheek zoekt samenwerking’, Brabants Centrum, 10 juli 2014.
Elektronische bronnen -
www.belastingdienst.nl www.boxtel.nl www.debibliotheken.nl www.eur-lex.europa.eu www.europadecentraal.nl www.infomil.nl 41
-
www.justis.nl www.minbuza.nl www.nieuwenobelaer.nl www.ondernemersplein.nl www.overheid.nl www.rendement.nl www.rijksoverheid.nl www.sprout.nl www.taxpert.nl www.vgn.nl www.vvddenhaag.nl
Parlementaire stukken Kamerstukken II 1999/2000, 26854, 10. Kamerstukken II 2000/01, 26854, 6. Kamerstukken II 1991/1992, 22400, 3. Kamerstukken II 2008/2009, 31930, 9 Kamerstukken II 2008/2009, 31930, 31 Aanhangsel Handelingen II, 2011/12, 3467.
Jurisprudentie Hoge Raad HR 9 maart 1983, nr. 21 163, BNB 1983/202 (Cessna-arrest). HR 15 juli 1968, NJ 1969, 101(Wijsmuller-arrest). HR 6 oktober 1989, NJ 1990, 286(Beklamel). HR 10 januari 1997, NJ 1997,360(Staleman/Van de ven). HR 18 februari 2000, NJ 2000, 295 (Driespan). HR 8 juni 2001, NJ 2001, 454(Panmo arrest). HR 29 november 2002, NJ 2003, 455(Berghuizer papierfabriek). Gerechtshoven Hof Leeuwarden 31 december 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:9960.
Overige bronnen Bestemmingsplan Centrum Boxtel 2007 Bestemmingsplan Kern Sint-Michielsgestel 2010. Bestemmingsplan Kom Schijndel 2013 Bestemmingsplan Centrum, herziening Sint-Oedenrode 2013. Bestemmingsplan Centrum Vught eo. 2013
42
