Faculty of Law
Bestuursrecht in beweging
‘Van publiek naar privaat’? Dr. A.R. Neerhof
Faculty of Law
Wetgevingsbeleid: doelstellingen • Doelen: – Verantwoordelijkheid voor publieke/maatschappelijke taken zoveel mogelijk bij betrokkenen zelf – Versterking marktwerking en vraagsturing
• Hoe te bereiken? – Vermindering van regeldruk
Faculty of Law
Wetgevingsbeleid: doelstellingen • Remedies tegen regeldruk – Verschuiving van verantwoordelijkheidsverdeling: • Zelfregulering als uitgangspunt (Aanwijzingen voor de regelgeving 7 en 8)
– Marktwerking en vraagsturing • Liberalisering: versterken concurrentieprikkels in een sector • Privatisering: afstoten, verzelfstandigheden of uitbesteden van overheidstaken
Faculty of Law
Wetgevingsbeleid: instrumenten I • Deregulering in klassieke zin: schrappen van of afzien van regels – – – – – – – –
Tijdelijke wetgeving Systematiseren en uniformeren (Awb!) Beginselgeleide wetgeving Zorgplichten Doelvoorschriften Algemene regels i.p.v. vergunningen Informatieverstrekking en meldingen Lex silencio positivo
Faculty of Law
Wetgevingsbeleid: instrumenten II • Economische instrumenten – Schaarse vergunningen en schaarse subsidies – Verhandelbare rechten – Concessies
Faculty of Law
Wetgevingsalternatieven • • • • • • •
Beleidsregels (?) Convenanten Algemene voorwaarden Voorlichting en adviezen Wettelijk geconditioneerde zelfregulering Normalisatie Conformiteitsbeoordeling en accreditatie
Faculty of Law
Normalisatie • Normalisatienormen zijn technische normen, afgesproken met het oog op afstemming van producten en productprocessen op aanwezige vraag • Vaststelling voor een bepaalde sector geschiedt door een onafhankelijke private organisatie waarin belanghebbenden zijn vertegenwoordigd (normalisatie-instituut )
Faculty of Law
Normalisatie: Nederlands • Nederlandse normalisatienormen (‘NEN-normen’) worden vastgesteld door normcommissies van NEN (NEderlandse Norm) • Naar een deel van deze normen wordt verwezen in publiekrechtelijke regelgeving, bijv. Bouwbesluit 2012 en Activiteitenbesluit
Faculty of Law
Normalisatie: Europees • ‘Nieuwe Aanpakrichtlijnen’ sinds medio jaren tachtig • Europese normalisatie gebruikt voor functioneren interne markt • Europese normalisatie geschiedt door CEN, Cenelec, ETSI op verzoek (krachtens mandaat) van Commissie krachtens richtlijn/verordening of ‘spontaan’ • Geharmoniseerde normen basis voor CE-markering van producten door fabrikant en markttoezicht door lidstaten • Europese normen door NEN uitgegeven als NEN-ENnormen
Faculty of Law
Normalisatie: toegankelijk? • NEN(-EN)-normen door verwijzing in Bouwbesluit 2003 bindende regels, maar geen avv. Bekendmakingswet n.v.t. • Normen waarnaar wordt verwezen zijn niet door de openbare macht ex art. 11 Auteurswet uitgevaardigd ► auteursrechten verschuldigd • Kenbaarheid normen waarnaar is verwezen voldoende verzekerd als aanschaf tegen redelijke betaling of via inzage in de bibliotheek NNI mogelijk is • HR 22-6-2012 (Knooble); ABRvS 2-2-2011 (City Crash)
Faculty of Law
Normalisatie • Potentiële kracht • op vrijwillige basis vastgesteld • op basis van expertise • ontwerp normen kunnen gelezen en becommentarieerd worden via www.normontwerpen.nen.nl
Faculty of Law
Normalisatie • Zwaktes • gevoelig voor druk die door sterke marktpartijen wordt uitgeoefend • traagheid van besluitvorming (slecht voor functioneren interne markt) • er moet worden betaald voor kennisname (ook als de wet ernaar verwijst) (of geen probleem?)
Faculty of Law
Normalisatie • Zwaktes: ervaringen in de bouwwereld – Relatie inhoud technische normen en doelstellingen kan gebrekkig zijn – Hanteerbaarheid van technische normen problematisch Vereniging Eigen Huis (2013): ‘Er is op dit moment überhaupt geen normaal mens meer die de honderden bouwbesluitnormen en daaruit voortvloeiende NENnormen nog begrijpt, kan toepassen en kan controleren.’
Faculty of Law
Normalisatie • EU-Verordening betreffende normalisatie (nr. 1025/2012) beoogt wat aan kwetsbaarheiden te doen met voorschriften/voorzieningen in het belang van - evenwichtige inbreng belanghebbende partijen - voortvarendheid van totstandkoming van normen, in het belang van functioneren van de interne markt
Faculty of Law
Private beoordeling • Private beoordeling/private kwaliteitsborging = beoordeling door persoon of instantie of product, persoon, proces of systeem aan gespecificeerde eisen voldoet
• Conformiteitsbeoordeling = deze beoordeling geschiedt door een onafhankelijke instantie
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • Eisen aan conformiteitsbeoordelende instantie (onpartijdigheid, onafhankelijkheid en technische bekwaamheid) en toezicht daarop ► accreditatie (RvA) • N.B. in de praktijk geschiedt ook veel kwaliteitsborging door gecertificeerde of erkende instanties (geen conformiteitsbeoordeling in strikte zin)
• Vaststelling van de gespecificeerde eisen ► • technische normen door normalisatie-instellingen, • beoordelingsrichtlijnen door Colleges van deskundigen
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • Juridische status conformiteitsverklaring ‘in het publieke domein’ afhankelijk van wat de wetgever heeft geregeld en bestuurspraktijk: • Verplicht? • Worden er rechtsgevolgen aan verbonden en zo ja welke?
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • De rol van conformiteitsverklaringen in het Nederlandse publieke domein (classificatie Eijlander) –Marktordeningsvariant: geen rol in het publieke domein, vrijwillig, marktpartijen willen zich er mee onderscheiden –Toezichtondersteuningsvariant: vrijwillig, verklaringen indicator bij prioritering nalevingstoezicht van overheidswege
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • De rol van conformiteitsverklaringen in het Nederlandse publieke domein (classificatie Eijlander) –Toelatingsvariant: vrijwillig of verplicht; de verklaring is erkend bewijsmiddel dat aan wettelijke eisen wordt voldaan. Tegenbewijs bestuursorgaan toegelaten. –Erkenningsvariant: met bezit staat vast dat aan wettelijke eisen wordt voldaan. (De verklaring in deze variant ook vaak verplicht.) Beoordelende instantie bestuursorgaan: Awb en Wob v.t.
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • De rol van conformiteitscertificaten in het EU-recht – certificaat van notified body voor bepaalde producten vereist als grondslag voor CE-markering – vereiste gesteld als veiligheid of gezondheid in geding is – notified body aangewezen door lidstaat (in Ned. vaak minister, op basis van beoordeling RvA), gemeld bij Commissie – voor certificaat geldt ‘vermoeden van conformiteit’ (met de werkelijke prestaties van het product)
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • Potentiële kracht – Aansluiten bij kennis en zelfregulerend vermogen in een sector – Incentives om voor conformiteitsverklaring in aanmerking te komen – Effectief, minder kostbaar
Faculty of Law
Conformiteitsbeoordeling • Kwetsbaarheden • Voldoende draagvlak in de sector? • Voldoende betrouwbaarheid bij concurrentie tussen instellingen? • Relatie tussen bedrijf en beoordelende instantie: vertrouwelijkheid • Kosten moeten worden gedragen door de partijen • Kans op calculerend gedrag • Voldoende transparantie? • Spanning met EU-recht mogelijk (arrest Fra.bo SpA; C 171-11)
Faculty of Law
Het bouwrecht als casus Naar een grotere rol van private kwaliteitsborging in de bouw?
Faculty of Law
Dit willen we niet …
Faculty of Law
En dit ook niet …
Faculty of Law
Borging van kwaliteit in de bouw • Rapport Commissie Dekker: ‘Privaat wat kan, publiek wat moet’ (2008) – Gemeentebestuur maakt taken in de bouw niet waar – Bouwende partijen nemen verantwoordelijkheid voor bouwkwaliteit onvoldoende
• Rapport Expertisecentrum Regelgeving Bouw 2011 – Hanteerbaarheid voorschriften en normen problematisch. Normen te vaak ‘kookboekrecepten’.
Faculty of Law
Borging van kwaliteit in de bouw • Leidt grotere rol van private kwaliteitsborging tot betere bouwkwaliteit? – Onafhankelijk onderzoek gedaan naar certificering bouwproducten: beeld niet onverdeeld gunstig. – Geen onafhankelijk onderzoek m.b.t. gecertificeerde bouwplantoets of verzekerde garanties – Onderzoek Van der Heijden in buitenland (2009): financiële druk voor private toezichthouders risico voor integriteit; overheidstoezicht teveel gericht op procedures en processen
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud publiekrechtelijk deel op hoofdlijnen: • Toetsing door bevoegd gezag van bouwplan aan bouwtechnische voorschriften vervalt • Vergunningaanvrager moet tijdens bouw gebruik maken van instrument voor kwaliteitsborging • Bevoegd gezag beperkt zich tot toetsing vooraf en achteraf of kwaliteitsborging op orde is/was
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: • Instrumenten voor kwaliteitsborging worden door markt ontwikkeld • Instrument moet voldoen aan daartoe bij of krachtens amvb gestelde voorschriften • Toelatingsorganisatie (zbo) beslist over toelating instrument (+ monitoring)
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: • Categorieën bouwwerken die worden onderworpen aan instrument van kwaliteitsborging bij amvb aangewezen • Zo kan geleidelijke invoering van het stelsel plaatsvinden; er wordt begonnen bij ‘eenvoudige bouwwerken’
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: • Hoe groter de risico’s, hoe zwaarder het instrument moet zijn • Definitie risicoklassen en voorschriften voor instrumenten nader geregeld bij of krachtens amvb: geen sinecure!
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: • Ook voorstellen om wijziging BW om positie bouwconsument te versterken – Verruimde aansprakelijkheid aannemer; – Verlenging termijn 5% retentierecht; – Verplicht aanbieden verzekerde garantie
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Vraagpunten in relatie tot de ambities: • Zal meer bouwkwaliteit tegen minder kosten worden gerealiseerd? Wie profiteert? • Wat is het tijdpad dat de minister ogen heeft?
Faculty of Law
Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Enkele vraagpunten over de uitwerking • Kan kwaliteitsborging door ‘de bouwer’ zelf als instrument voldoen, zoals Blok denkt? • Zal het gemeentebestuur feitelijk nog echt iets kunnen doen? • Wat gaat de toelatingsorganisatie feitelijk doen? • Waarom geen grote rol voor de RvA?
Faculty of Law
Stelling
Inschakelen van private kwaliteitsborging in het publieke domein is riskant. Free riders grijpen hun kans!
