Publiek-Privaat samenwerken op lokaal vlak in Vlaanderen Over de karakteristieken en de houding van gemeenteraadsleden
- WORK IN PROGRESS -
Paper voor de conferentie: Politicologenetmaal Berg & Dal, Nederland Datum Panel titel: Lokale politiek Dieter BRUNEEL Universiteit Gent Tom VERHELST Universiteit Gent
1
Abstract
Verscheidene internationale onderzoeken geven aan dat lokale besturen steeds meer beroep doen op allerhande andere publieke en private actoren bij de lokale beleidsvoering (e.g. Goldsmith and Eggers 2004; Marcussen and Törfing 2007; Sørensen and Törfing 2007). Dit resulteert in een breed scala van verschillende vormen van netwerkachtige arrangementen waarbij de lokale besturen in diverse samenwerkingsverbanden het lokaal beleid vorm geven. Uiteraard is het feit dat lokale overheden bij hun beleidsvoering ook een beroep doen op private actoren niet nieuw. We zullen echter aantonen dat de karakteristieken van deze publiek-private samenwerking sinds de jaren ’80 – ’90 zijn gewijzigd. In deze paper zullen we vervolgens de trend naar meer netwerkachtige arrangementen met samenwerkingsvormen tussen publieke en private actoren maar ook tussen de lokale besturen en andere publieke actoren, die in de international literatuur wordt beschreven, toetsen aan de situatie in Vlaanderen. We zullen nagaan of ook de situatie in Vlaanderen past binnen deze trend. We benaderen deze onderzoeksvraag via een case-study. De duidelijke toename van beleid in netwerk-achtige structuren heeft uiteraard implicaties voor alle deelnemende actoren. Wij zullen focussen op de publieke component bij publiek-private partnerschappen. Een van de belangrijke hoofdlijnen van het Vlaams gemeentedecreet uit 2006 was de herwaardering van de gemeenteraad. Deze wordt gezien als de hoeksteen van de lokale democratie. Bij publiek-private samenwerking worden echter vaak kritische vragen gesteld vanuit democratisch oogpunt. Private actoren beslissen er immers mee over de allocatie van deels publieke middelen. We gaan na hoe gemeenteraadsleden in Vlaanderen staan tegenover publiek-private partnerschappen. Via een survey bij een selectie van gemeenteraadsleden in Vlaanderen gaan we na hoe gemeenteraadsleden staan tegenover onder meer het uitbesteden of privatiseren van gemeentelijke taken en tegenover de effectiviteit van publiek-private samenwerking.
2
1. Beleid vanuit een netwerkachtige structuur Sinds de jaren negentig is de samenwerking tussen publieke en private actoren een belangrijk element geworden bij de voorziening van publieke dienstverlening over de ganse wereld (Osborne 2007). In de jaren tachtig was het idee van publiek-private partnerschappen echter al naar de voorgrond gekomen met een aantal opmerkelijke stadsvernieuwingsprojecten als eerste grote voorbeelden. Samenwerking tussen publieke en private actoren op zich is natuurlijk niet nieuw. Reeds veel eerder zijn er diverse voorbeelden van samenwerkingsvormen tussen de publieke en private sector. Echter, de aard van deze samenwerkingsvormen lijkt te zijn gewijzigd (Kouwenhoven 1993: 119-120; Sullivan and Skelcher 2002: 81) na een aantal bestuurlijke hervormingen in de publieke sector in de jaren ’80 en ’90 (Sullivan and Skelcher 2002: 15). In een paper uit 1988 “The Public-Private Distinction in Organization Theory: A Critique and Research Strategy” beschrijven Perry en Rainey verschillende vormen van samenwerking tussen de publieke en private sector, gebaseerd op studies uit de jaren zeventig en begin jaren tachtig. De manier waarop samenwerking tussen de publieke en de private sector wordt beschreven is voor ons doel interessant. De auteurs maken een onderscheid tussen enerzijds ‘ownership’ en anderzijds ‘funding’. Zowel ownerschip als funding zijn steeds exclusief in handen van hetzij de private sector, hetzij de publieke sector. Hybride types worden dan ook vanuit deze opdeling beschreven: “Organizations that overlap (i.e., private ownership with public funding, or public ownership with private funding) represent mixed or hybrid types, such as government corporations, government contractors, or public utilities.(Perry and Rainey 1988)”
3
Sinds de jaren negentig is de samenwerking tussen publieke en private actoren een belangrijk element geworden bij de voorziening van publieke dienstverlening over de ganse wereld (Osborne 2007). Voornamelijk sinds de jaren tachtig is het idee van publiek-private partnerschappen steeds meer naar de voorgrond gekomen met een aantal opmerkelijke stadsvernieuwingsprojecten als eerste grote voorbeelden. Samenwerking tussen publieke en private actoren op zich is natuurlijk niet nieuw. De hierboven aangehaalde studie van Perry en Rainey (1988) toont reeds een heel spectrum van publiek-private partnerschappen uit de jaren zeventig en tachtig. Maar zelfs al veel eerder zijn er voorbeelden van samenwerkingsvormen tussen de publieke en private sector (e.g. 1930 in Boyle 1993). Echter, de aard van deze samenwerkingsvormen lijkt te zijn gewijzigd (Kouwenhoven 1993: 119-120; Sullivan and Skelcher 2002: 81) na een aantal bestuurlijke hervormingen in de publieke sector in de jaren ’80 en ’90 (Sullivan and Skelcher 2002: 15). Onderzoek en analyse van ‘Local Governance Networks’ toont aan dat in diverse Europese landen allerhande vormen van hybride publiek-private partnerschappen tot stand komen (Bel and Fageda 2008). Ook in de Verenigde Staten lijken dergelijke hybride vormen opgang te kennen in. Recent onderzoek toont ook aan dat lokale besturen in de USA steeds minder opteren voor het gebruik van contracten met de private sector en dat 4
vormen van ‘mixed public-private delivery’ een steile opgang kent (Warner and Hefetz 2008: 155). Zowel in Europa als in de Verenigde staten wordt de strikte tweedeling tussen publieke en private sector verlaten. Wanneer we de analyse maken van publiek-private partnerschappen op vandaag in zowel Europa als de Verenigde Staten, dan kunnen we al snel vaststellen dat de stikte opdeling tussen ‘ownership’ en ‘funding’, waarbij ‘Ownership’ en ‘funding’ beiden exclusief kunnen worden toegeschreven aan hetzij de publieke, hetzij de private sector, zeer moeilijk vol te houden wordt. Immers ook ownerschip en funding zijn in de hedendaagse publiek-private partnerschappen vaak gedeeld. Dit komt ook tot uiting in de manier waarop in de literatuur ‘hybrid types’ worden beschreven. In essentie wordt in de literatuur gesproken van hybrid types wanneer ofwel een publieke actor opereert samen met een private actor onder het privaatrecht (Bel and Fageda 2008), ofwel wanneer een private actor samen met een publieke actor opereert onder het publiek recht . Het ownership en de funding worden gedeeld. Deze evolutie in samenwerking tussen publieke en private actoren is echter geen evolutie op zichzelf. Immers, niet alleen samenwerking tussen publieke en private actoren werd belangrijker (Osborne 2007), ook publiek-publieke samenwerkingsvormen komen steeds meer naar de voorgrond (Sullivan and Skelcher 2002: 1). Het feit dat publieke actoren onderling en publieke actoren samen met private actoren samenwerken is in Vlaanderen, en in diverse andere Europese landen, niet nieuw. Alleen hun aantal en de verschillende types van dergelijke samenwerkingsvormen lijkt toe te nemen. Beleid wordt hierdoor meer en meer gevoerd vanuit een netwerkachtige structuur (Bruneel, De Rynck et al. 2008). In het eerste deel van deze paper zullen we via een case-study nagaan of we ook in Vlaanderen een toename van dergelijke netwerkachtige structuren kunnen vinden. We zullen ook analyseren of deze netwerken al dan niet beleidsdomein gebonden zijn. Ten slotte zullen we focussen op hybride publiek-private partnerschappen. Het decreet Publiek-private samenwerking biedt een faciliterend kader inzake publiek-private samenwerking in Vlaanderen zowel op Vlaams als op lokaal niveau. De Vlaamse Overheid wil hiermee publiek-private samenwerking aanmoedigen en vergemakkelijken en bepaalde onzekerheden omtrent publiek-private samenwerking wegnemen. Het decreet voorziet niet in de creatie van nieuwe rechtsvormen voor publiek-private samenwerking, waardoor lokale besturen en private actoren gebruik dienen te maken van een hetzij een publieke hetzij een private juridische basis willen zij overgaan tot de oprichting van een hybride publiek-privaat partnerschap. Tot slot van het eerste deel van deze paper willen we exploratief nagaan op welke manier lokale besturen en private actoren hybride publiek-private partnerschappen opzetten in Vlaanderen. In het tweede deel van de paper hebben we aandacht voor de houding van gemeenteraadsleden tegenover publiek-private samenwerking. Er zijn reeds heel wat publicaties die focussen op alle 5
mogelijke vormen van samenwerking tussen de publieke en private sector met focus op de verschillende voorkomende verschijningsvormen, efficiëntie, effectiviteit, enz. Terwijl publiek-private samenwerking dus steeds meer doordringt in de bestuurspraktijk van de lokale politiek, vragen wij ons af in welke mate de raadsleden dergelijke samenwerking wenselijk achten en hoe ze de effectiviteit ervan inschatten. Het betreft hier dus de individuele evaluatie en appreciatie van publiek-private samenwerking, een gegeven dat later een belangrijke factor kan zijn ter verklaring van het succes of falen van publiek-private samenwerking in de praktijk.
2. Publiek-Publieke en Publiek-Private Partnerschappen in het Meetjesland In 2008 hebben we een case-study uitgevoerd in de regio ‘Meetjesland’. Het Meetjesland is een regio in Oost-Vlaanderen bestaande uit dertien gemeenten: Assenede, Eeklo, Kaprijke, Maldegem, Sint-Laureins en Zelzate
die samen het arrondissement Eeklo vormen en de gemeenten Aalter,
Evergem, Knesselare, Lovendegem, Nevele, Waarschoot en Zomergem behorende tot het arrondissement Gent. De regio telt 164.039 inwoners en heeft een uitgesproken landelijk karakter. De omvang van de gemeenten schommelt tussen 6.171 (Kaprijke) en 32.373 (Evergem). Deze casestudy was als pilot-case-study een eerste onderdeel van een groter onderzoeksproject naar accountability in local governance netwerken in Vlaanderen. De case-study werd voorbereid aan de hand van documentenonderzoek en een drietal focusgroepen.
Aantal, evolutie en verklaringen voor de groei We hebben een inventarisatie gemaakt van alle bestaande netwerkarrangementen in de regio Meetjesland waarin minstens twee gemeenten participeren. We hebben ons dus toegespitst op interorganisatorische arrangementen met meerdere gemeenten en eventuele andere actoren. De wijze waarop elke gemeente afzonderlijk binnen de eigen gemeente nog zelf netwerkachtige arrangementen heeft met bijvoorbeeld non-profit organisaties komt in dit onderzoek dus niet aan bod. We hebben interviews afgenomen op basis van een semi-gestructureerde vragenlijst. Vooreerst is het zo dat we met de interviews een meer gedetailleerd beeld willen bekomen van het onderzoeksveld. Dit impliceert dat we proactief op zoek gaan naar factoren, variabelen, die we op basis van het literatuuronderzoek en de eerste interviewreeks niet hebben kunnen vinden. We vertrekken uiteraard vanuit de initiële vragenlijst en blijven binnen de afgebakende topics, maar geven de respondenten de kans om breder te gaan dan de vragenlijst. Op die manier kunnen we nieuwe variabelen ontdekken. De keuze voor deze methode heeft ook een praktische implicatie. Gezien de elite-interviews in de vorm zoals we ze in dit project uitvoeren tijdsrovend zijn, zijn we beperkt in het aantal interviews dat we kunnen afnemen. We hebben 16 interviews afgenomen van 6
zowel politici als ambtenaren. In totaal konden we 94 partnerschappen vinden, hetzij publiekpubliek, hetzij publiek-privaat. Daar komen we hieronder op terug. Voor alle 94 partnerschappen die we inventariseerden, hebben we hun oprichtingsdatum genoteerd1. We zien een algemene stijgende trend en een duidelijke versnelling sinds de jaren negentig. Zeker vanaf de bestuursperiode 1994-2000 zien we een duidelijke forse toename in het aantal partnerschappen. Op basis van de cijfers tussen 2006 en 2008, de huidige bestuursperiode blijkt dat de snelheid waarmee nieuwe partnerschappen worden opgericht iets daalt ten opzichte van de voorgaande periode. Maar een eerste conclusie is duidelijk: vaak wordt in literatuur wel verondersteld maar zelden gemeten dat omwille van toename van taken en toenemende complexiteit van taken ook het aantal netwerkachtige arrangementen toeneemt. De cijfers tonen dat dit in onze case ook echt het geval is.
In die 94 partnerschappen zitten enkele gevallen die niet binnen onze definitie passen. Het gaat vooral om de deelname van gemeenten als aandeelhouders in grote nationale organisaties. Als we deze uit de inventaris halen, dan komen we op 90 arrangementen die voor ons doel interessant zijn.
1
Er zijn vijf missing values. 7
Figuur 1: Gestructureerde netwerken Meetjesland naar oprichtingsdatum
8
De redenen voor deze toename zijn enerzijds de toegenomen druk op gemeenten waardoor samenwerking steeds meer nodig wordt maar anderzijds en zeker ook de toegenomen verplichtingen vanwege de centrale overheden (zowel federaal als Vlaams) om voor bepaalde taken of programma’s in bepaalde institutionele vormen samen te werken. De Vlaamse overheid heeft daarenboven het kader voor de intergemeentelijke samenwerking hertekend waardoor meer verschillende vormen van samenwerking mogelijk zijn geworden. Dat heeft zeker ook een stimulerend effect gehad op het aantal samenwerkingsverbanden. Een laatste factor die meespeelt is een vorm van isomorfisme waar vormen van samenwerking andere vormen van samenwerking activeren op andere domeinen. In dat proces spelen professionelen van deze arrangementen een belangrijke rol (Bruneel, De Rynck et al. 2008). Juridische vormen en beleidsdomeinen De juridische vorm die de partnerschappen aannemen is zeer divers. We vonden één vereniging met als juridische basis Hoofdstuk XII van de OCMW-wet. De juridische vormen die voorzien zijn door het decreet intergemeentelijke samenwerking komen samen dertien keer voor: twee dienstverlenende verenigingen, drie opdrachthoudende verenigingen, zes projectverenigingen en zeven interlokale verenigingen. 37 partnerschappen hebben een in se privaatrechtelijke juridische vorm aangenomen: 22 verenigingen zonder winstoogmerk, 5 naamloze vennootschappen en 9 partnerschappen staan geregistreerd als een corporatieve vennootschap. 11 partnerschappen hebben een specifieke decretale of wettelijke vorm zoals de hulpverleningszone, de lokale politiezone, het Resoc, … We zien dus dat in overwegende mate privaatrechtelijke vormen van samenwerking worden gebruikt. Vooral de figuur van de vzw valt daarbij op. In meerdere gevallen is deze vorm ook verplicht: de centrale overheid legt de privaatrechtelijke vorm in regelgeving op. We komen daarop terug. Juridische vorm
Grafieklabel
Aantal
Vereniging Hoofdstuk XII OCMW-wet
OCMW ver
1
Dienstverlenende vereniging
IGS3
2
Opdrachthoudende vereniging
IGS4
3
Nv
Nv
5
Ressorterend onder vzw
Ond. vzw
5
Projectvereniging
IGS2
6
Interlokale vereniging
IGS1
6
Polders en Wateringen
P&W
8
cv
cv(ba)
9
Specifieke decretale of wettelijke vorm
Spec.
11
Samenwerkingsverband zonder rechtspersoon
Geen RP
12
Vzw
Vzw
22
Tabel 1: Juridische vorm partnerschappen
9
Figuur 2: Juridische vorm gestructureerde netwerken Meetjesland
Niet alleen op het vlak van juridische vormen is er verscheidenheid onder de partnerschappen. Deze partnerschappen zijn actief op verschillende beleidsdomeinen. Die indeling is niet altijd gemakkelijk. De kringloopcentra uit de casestudy bijvoorbeeld kunnen behoren tot zowel het beleidsdomein milieu, want ze werken actief mee aan het verminderen van de afvalberg, alsook tot het beleidsdomein tewerkstelling want de kringloopcentra doen ook aan sociale tewerkstelling. In onze lijst hebben we dergelijke actoren ingedeeld naar hun hoofdtaak.
10
Beleidsdomein
Grafieklabel Aantal
Grensoverschrijdende samenwerking
Gre
1
Informatica
Inf
2
Jeugd
Jeu
2
Sport
Spo
2
Cultuur
Cul
3
Toerisme
Toe
3
Nutsvoorzieningen
Nut
4
Werkgelegenheid
Wer
4
Natuur en milieu
Nat
5
Onderwijs
Ond
6
Socio-economische ontwikkeling
Soc
7
Andere
And
8
Wonen
Won
9
Veiligheid
Vei
10
Waterbeheer
Wat
12
Welzijn en gezondheid
Wel
12
Tabel 2: Beleidsdomeinen partnerschappen Meetjesland
Figuur 3: Beleidsdomein gestructureerde netwerken Meetjesland
11
De beleidsdomeinen Waterbeheer en Welzijn en Gezondheid zijn de meest populaire beleidsdomeinen voor de oprichting van partnerschappen. Wettelijke verplichtingen zijn hier een belangrijke oorzaak voor, evenals voor de tien partnerschappen in het beleidsdomein veiligheid. Deze laatste zijn nagenoeg allemaal opgelegd door de centrale federale overheid. Vervolgens hebben we in deze case-study de focus vernauwd en hebben we ons gericht op publiekprivate partnerschappen2. Traditioneel wordt het onderscheid gemaakt tussen contractuele vormen en participatieve vormen. Bij de eerste vorm vormt, zoals de naam reeds aangeeft, een contract tussen de publieke actor en de private actor de grondslag voor de samenwerking. Bij de participatieve vorm, wordt een nieuwe rechtspersoon gecreëerd waaronder de publieke en de private actor samenwerken. Wij focussen in deze case op deze laatste vorm. Op basis van deze inventarisatie zijn we op zoek gegaan naar welke verschillende vormen van dergelijke hybride publiek-private partnerschappen we konden waarnemen. In totaal konden we vijf verschillende structuren waarbinnen
hybride publiek-private partnerschappen kunnen worden opgezet
aantreffen, waarvan drie opereren onder privaatrechtelijk statuut en twee onder publiekrechtelijk statuut. PPP met Privaatrechtelijk statuut
PPP met Publiekrechtelijk statuut
Vereniging Zonder Winstoogmerk
Interlokale vereniging
Coöperatieve Vennootschap
OCMW-vereniging Hoofdstuk XII OCMW-wet
Naamloze vennootschap
Tabel 3: Verschillende vormen van PPP in de case
De twee structuren die we aantroffen waarbinnen het instellen van een hybride publiek-privaat partnerschap mogelijk is en vallen onder het publiek recht zijn de interlokale vereniging en de OCMW-vereniging zoals omschreven in Hoofdsuk XII van de OCMW-wet. De interlokale vereniging is een juridische structuur zonder rechtspersoonlijkheid die voorzien wordt door het decreet intergemeentelijke samenwerking van 6 juli 2001. Een interlokale vereniging is een samenwerkingsvorm tussen twee of meerdere gemeenten die niet beschikt over een rechtspersoonlijkheid en waarbij geen van de gemeenten enige vorm van beheersoverdracht aan de interlokale vereniging doet. Het is de enige mogelijkheid die de decreetgever heeft opengelaten om 2
Naar analogie met decreet Publiek-Private samenwerking, beschouwen we als private actoren, alle actoren ie geen publieke actoren zijn. Met andere woorden ook non-profit actoren beschouwen we in deze paper als private actoren.
12
onder het publiek recht een intergemeentelijk samenwerkingsverband op te zetten en hierbij ook private actoren te laten deelnemen. In principe dient de interlokale vereniging om in intergemeentelijk verband kleinere projecten te realiseren. In de case-study vonden we verschillende voorbeelden van interlokale verenigingen: Intergemeentelijke drugpreventiedienst ELZA, de Interlokale vereniging Drugspreventie West-Meetjesland, de Dienst cultuur Kaprijke - Sint-Laureins, de Burensportdienst Leiestreek, … Echter in geen van allen participeert een private partner. Dit maakt dat gaan van deze interlokale verenigingen hybride publiek-private partnerschappen zijn, maar louter publiek-publieke partnerschappen, gezien ze de mogelijkheid om een private partner te laten deelnemen in de interlokale vereniging niet benutten. Hetzelfde verhaal kunnen we schetsen voor Welzijnsband Meetjesland, de enige OCMW-vereniging zoals voorzien in Hoofdstuk XII van de OCMW-wet. In tegenstelling tot de interlokale vereniging beschikt de OCMW-vereniging zoals voorzien in Hoofdstuk XII wel over rechtspersoonlijkheid. De OCMW-wet biedt de mogelijkheid aan private actoren zonder winstoogmerk om te participeren in de OCMW-vereniging zoals voorzien in Hoofdstuk XII van de OCMW-wet. Toch zien we ook in de casus dat deze mogelijkheid niet wordt benut. De aangetroffen OCMW-vereniging is een samenwerkingsvorm tussen 12 OCMW’s zonder deelname van een private actor en is dus ook een pure vorm van publiek-publieke samenwerking. We konden drie vormen van hybride publiek-privaat partnerschap aantreffen die ressorteren onder het privaat recht. Vooreerst is er de vzw. De vzw, of voluit vereniging zonder winstoogmerk, is een private rechtsvorm die personen en/of organisaties verenigt rond een bepaal doel waarbij, zoals de naam reeds aangeeft, geen winst wordt nagestreefd. Lokale besturen kunnen deze rechtsvorm gebruiken als juridische basis om met private actoren samen te werken. De vzw-wetgeving kan voor lokale besturen en private actoren ook een alternatief bieden voor het decreet intergemeentelijke samenwerking wanneer twee of meer besturen samen met een of meerdere private actoren willen samenwerken. Niettegenstaande het decreet Intergemeentelijke samenwerking geen mogelijkheid meer openlaat om een rechtspersoonlijkheid te creëren met private actoren, is dit via de oprichting van een vzw wel nog mogelijk, weliswaar onder het privaat recht. Voorbeelden van hybride publiekprivate partnerschappen uit de case-study die opereren onder de juridische structuur van een vzw zijn onder andere Regionaal Landschap Meetjesland vzw, Streekplatform meetjesland+ vzw, … De coöperatieve vennootschap (met beperkte aansprakelijkheid) (cv/ba) en de naamloze vennootschap (nv) zijn een tweede en derde basis voor hybride publiek-private partnerschappen onder het privaat recht die we konden waarnemen in de case-study. Zonder te zeer in detail in te gaan op de twee vennootschapsvormen kunnen we stellen dat zowel de naamloze vennootschap als de coöperatieve vennootschap twee frequent gebruikte juridische structuren zijn in de private 13
sector, waar ook lokale besturen kunnen aan deelnemen. Voorbeelden van hybride publiek-private partnerschappen uit de case-study die opereren onder de juridische structuur van een coöperatieve vennootschap zijn: Wooncentrum Meetjesland cvba, Meetjeslandse Bouwmaatschappij voor Volkswoningen cvba, … Meetjeslanders Eigen Huis nv is een voorbeeld van een hybride publiekprivaat partnerschap uit de case-study die opereert onder de juridische structuur van een naamloze vennootschap zijn. We kunnen vanuit deze case-study vaststellen dat ook in het Meetjesland het aantal netwerk-achtige samenwerkingsvormen is toegenomen. We stellen ook vast er een brede waaier aan juridische vormen bestaat maar dat een belangrijk deel van deze arrangementen in een privaatrechtelijk statuut functioneert. We stellen ook vast dat deze trend zich voordoet over alle beleidsdomeinen heen maar zich toch vooral in drie domeinen concentreert. Uit onze exploratie naar hybride publiek-private partnerschappen blijkt dat hybride publiek-private partnerschappen zowel onder publiek recht als onder privaat recht kunnen worden opgericht. In de case-study hebben we geen enkel hybride publiek-privaat partnerschap kunnen waarnemen onder publiek recht. Publiek-private partnerschappen lijken dus de voorkeur te geven te opereren onder het privaat recht. Een belangrijke reden hiervoor is ongetwijfeld het feit dat de mogelijkheden om onder het publiek recht een publiek-privaat partnerschap op te zetten zeer beperkt zijn, waartegenover staat dat de mogelijkheden onder het privaat recht zeer ruim zijn en aan relatief weinig voorwaarden verbonden.
14
3. De houding van Vlaamse gemeenteraadsleden tegenover publiek-private partnerschappen De duidelijke toename van beleid in netwerkachtige structuren heeft uiteraard implicaties voor zowel de publieke als de private component van de samenwerking. Wij zullen hierna de perceptie op deze samenwerking beschouwen vanuit het standpunt van de publieke actoren - de Vlaamse gemeenteraadsleden - en dit vanuit een dubbele optiek. Enerzijds wordt de gemeenteraad in Vlaanderen gepercipieerd als de hoeksteen van de lokale democratie. Dit vertaalt zich in zijn drie hoofdfuncties: de raad tekent het beleid uit, controleert de uitvoerende macht en vertegenwoordigt de bevolking (Block et al., 2007). Tot zover de theorie. In de praktijk zien we echter dat de lokale politiek een sterk veranderingsproces ondergaat (Hansen, 2001). Zowel administratieve als politieke hervormingen beogen de locale democratie te conformeren aan de eisen van de snel evoluerende maatschappij (Caulfield & Larsen, 2002). Publiek-private partnerschappen worden dan ook algemeen als een nuttig instrument ervaren om de publieke dienstverlening te optimaliseren. Kunnen gemeenteraadsleden zich aanpassen aan, en inschakelen in deze evoluerende realiteit of houden ze vast aan hun traditionele rolinvulling? Naast dit theoretisch perspectief, vertrokken we bij deze analyse ook vanuit een meer pragmatische invalshoek. Waar lokale politiek traditioneel beschouwd wordt als het proeflabo van de politiek, vormt ze tegelijk het bestuursniveau dat het dichtst bij de burger staat (Vetter & Kersting, 2003). In die hoedanigheid is de gemeente dan ook het geschikte bestuursniveau om publiek-private partnerschappen in te voeren, en vormen haar raadsleden de actoren bij uitstek om de impact van de implementatie van de publiek-private partnerschappen na te gaan. Dit tweede, kwantitatieve, luik van deze paper is gebaseerd op de resultaten van een survey die in 2008 door de Associatie Universiteit Gent werd afgenomen bij een selectie van gemeenteraadsleden in België3. Voor deze paper brachten we enkel de resultaten voor Vlaanderen in rekening. De survey maakt deel uit van het Europese project “MAELG” (Municipal Assemblies in European Local Governance) en peilt naar de visie en rol van de gemeenteraadsleden in de lokale democratie. De onderzoekspopulatie (N= 2172) werd gecreëerd door middel van een ad random gestratificeerde steekproef. In een eerste fase werden alle Belgische gemeenten in gelijke strata onderverdeeld op basis van hun bevolkingsgrootte, regio en socio-economisch karakter. De strata werden intern maximaal homogeen gehouden, terwijl ze extern maximaal van elkaar verschilden. Daarna werden
3
“Raadsleden en lokale democratie. Een internationaal vergelijkend onderzoek. Deelonderzoek: België.” 15
uit ieder stratum enkele gemeenten, ad random, geselecteerd. Zo bekwamen we een onderzoekspopulatie die enerzijds op toevallige basis werd geselecteerd, maar anderzijds de institutionele en socio-economische variatie in de gemeenten maximaal representeerde. De vragenlijst werd vervolgens naar elk gemeenteraadslid, schepen en burgemeester van de geselecteerde gemeenten toegestuurd. Voor Vlaanderen leverde dit ons een respons van 548 raadsleden op (25 %). De raadsleden werden gevraagd om te antwoorden op de vraag “In welke mate bent u het eens of oneens met de volgende stellingen “ door een score van O tot 44 aan de volgende stellingen toe te kennen: 1. Er zijn weinig voordelen aan het uitbesteden of privatiseren van gemeentelijke diensten. 2. De politici mogen enkel de doelstellingen vastleggen en de output controleren, maar nooit tussenkomen in de taakuitvoering van de lokale administratie. 3. Problemen worden effectiever opgelost door publiek-private samenwerking dan door de gemeenteadministratie en de representatieve organen. 4. Burgers kunnen gemakkelijker een publieke dienstverlening kiezen wanneer er concurrentie is tussen de dienstverleners.
Deze stellingen houden allen verband met de publiek-private partnerschappen. Klijn en van Twist (2007) geven hierbij aan dat er globaal een breed draagvlak is voor de implementatie van publiekprivate partnerschappen, en dit zowel bij wetenschappers als betrokken actoren in de praktijk. De samenwerking tussen publieke en private actoren levert een meerwaarde op die niet zou kunnen bereikt worden zonder die samenwerking. Toch liggen er vaak uiteenlopende assumpties aan deze stelling ten gronde. De auteurs onderscheiden daarbij ideeën uit het New Public Management van argumenten uit het governance-denken. Volgens het New Public Management moet de overheid zich concentreren op het formuleren van het beleid, terwijl de uitvoering ervan aan andere actoren moet worden overgelaten. Dit wordt onder andere veruitwendigd in privatisering en marktwerking (Klijn & van Twist, 2007). In onze survey werd deze idee verwoord in de volgende twee stellingen:
4
0 (volledig oneens), 1 (oneens), 2 (noch eens, noch oneens), 3 (eens), 4 (volledig eens) 16
Stelling 1: “Er zijn weinig voordelen aan het uitbesteden of privatiseren van gemeentelijke diensten” Deze (negatief geformuleerde) stelling peilt naar de steun voor privatisering. Algemeen merken we dat de meningen van de Vlaamse raadsleden hier sterk uiteenlopen. Er zijn meer raadsleden die niet akkoord (35,4%) dan wel akkoord zijn (34,3%). Vlaamse raadsleden zijn zich dus wel bewust van de toegevoegde waarde die het uitbesteden of privatiseren van diensten kan hebben. Een groot deel van de respondenten heeft echter geen uitgesproken mening (30,3%).
Stelling 1 Oneens
35,4
Noch eens, noch oneens
30,3
Eens
34,3
Stelling 2: “De politici mogen enkel de doelstellingen vastleggen en de output controleren, maar nooit tussenkomen in de taakuitvoering van de lokale administratie” Bij onze tweede stelling zijn de meningen meer uitgesproken. Een grotere groep van de Vlaamse raadsleden (43%) stemt in met de assumptie dat zij zich als politieke component vooral moeten concentreren op het formuleren en controleren van het beleid, 36,5% van onze respondenten meent dat de overheid echter ook mag tussenkomen in de uiteindelijke taakuitvoering. Stelling 2 Oneens
36,5
Noch eens, noch oneens
20,5
Eens
43,0
17
Een tweede groep assumpties houdt verband met de theorie rond governance. Volgens deze theorie kan de inclusie van andere - vaak niet-politieke – actoren, in het bijzonder onder de vorm van publiek-private partnerschappen, betere producten of diensten opleveren voor complexe maatschappelijke problemen. Daarnaast kunnen de burgers op die manier ook beter bij het beleid betrokken worden (Klijn & van Twist, 2007). Vertaald naar onze stellingen geeft dit: Stelling 3: “Problemen worden effectiever opgelost door publiek-private samenwerking dan door de gemeenteadministratie en de representatieve organen” De Vlaamse raadsleden zijn niet echt overtuigd dat de publiek-private partnerschappen problemen effectiever oplossen dan de traditionele politieke kanalen. Terwijl 30% akkoord gaat, kan 33,9% van de raadsleden zich niet vinden in deze logica. De grootste groep (36,1%) heeft echter geen uitgesproken mening over de toegevoegde waarde van de publiek-private partnerschappen.
Stelling 3 Oneens
33,9
Noch eens, noch oneens
36,1
Eens
30
Stelling 4: “Burgers kunnen gemakkelijker een publieke dienstverlening kiezen wanneer er concurrentie is tussen de dienstverleners” Onze laatste stelling tenslotte brengt de toegevoegde waarde voor de burgers in de analyse. Volgens deze logica leveren publiek-private partnerschappen hen de mogelijkheid om te kiezen voor een bepaalde publieke dienstverlening. Op die manier worden ze op hun beurt ook meer bij het beleid betrokken. De resultaten van deze stelling houden elkaar in evenwicht: 34,3% gaat niet akkoord, terwijl 33,5% van de respondenten de stelling wel genegen is. Ook hier heeft een grote groep (32,5%) geen uitgesproken mening. Stelling 4 Oneens
34,3
Noch eens, noch oneens
32,2
Eens
33,5
18
Bij de algemene analyse van de resultaten valt eerst en vooral de grote groep respondenten zonder een uitgesproken mening op. Vaak heeft een derde van de Vlaamse raadsleden geen duidelijke voor –of afkeur voor publiek-private partnerschappen. De uiteindelijke voor -en tegenstanders houden elkaar bovendien vaak in evenwicht. Het valt dus af te wachten in welke mate de verdere evolutie van publiek-private partnerschappen zal gesteund worden door de raadsleden zelf. Wanneer we de resultaten bekijken volgens de opdeling die Klijn en van Twist (2007) voorstaan, moeten we concluderen dat er geen groot verschil in steun is tussen argumenten van de New Public Management-logica en assumpties in de lijn van het governance-denken. Geen enkele stelling genereert meer dan 50% steun, maar ook geen enkele roept meer dan 50% weerstand op. Er is dus wel degelijk een voedingsbodem voor de implementering van publiek-private partnerschappen, maar een onverdeeld succes kan het zeker nog niet genoemd worden. De enige stelling waar er zich wel duidelijke opinies afteken, is stelling 2: “De politici mogen enkel de doelstellingen vastleggen en de output controleren, maar nooit tussenkomen in de taakuitvoering van de lokale administratie”. Hoewel deze stelling ook een aanzienlijke mate van weerstand oproept (36,5%), kunnen 43% van onze respondenten de stelling wel onderschrijven. Het valt echter af te wachten of dit enkel een indicatie is van de steun voor het New Public Management-denken: het is bijvoorbeeld niet denkbeeldig dat de mening op deze stelling evenzeer samenhangt met de algemene trend naar transparanter bestuur en duidelijke taakstelling –en onderscheiding in de lokale politiek. Dit is dan meteen ook een agenda voor verder onderzoek: waar deze kwantitatieve analyse een eerste indicatie geeft van de algemene steun voor publiek-private samenwerkingen, kan verder kwalitatief onderzoek concrete onderliggende verklaringen aanreiken.
4. Besluit In deze paper hebben we de netwerkachtige structuren in Vlaanderen verkend. Via een case-study stelden we vast dat ook de bestuurlijke realiteit in Vlaanderen lijkt te passen binnen de trends die beschreven worden in de internationale literatuur, die een beeld geven van lokale besturen die steeds meer een beroep doen op andere, publieke en private, actoren bij de lokale beleidsvoering. We stelden via de case study vast dat, hoewel samenwerking tussen gemeenten en andere actoren reeds veel vroeger haar intrede maakte in de lokale politieke bestuurspraktijk, we ook in Vlaanderen vooral sinds de jaren negentig een steile opgang zien in allerhande netwerkachtige arrangementen. De juridische grondslag van deze netwerkachtige arrangementen is bovendien zeer divers. 19
Daarnaast komen de partnerschappen voor over alle beleidsdomeinen heen, gaande van onderwijs en mobiliteit tot onder andere veiligheid en socio-economische ontwikkeling. We gingen vervolgens dieper in op een speciale categorie van netwerkachtige arrangementen, zijnde de vormen van publiek-private partnerschappen. We stelden vast dat publiek-private partnerschappen reeds veel langer bestaan dan vandaag, maar dat de karakteristieken van deze partnerschappen wel zijn gewijzigd. We merkten op dat ownership en funding niet langer een exclusief publiek of privaat worden ingevuld. In het tweede, kwantitatieve, deel van deze paper peilden we vervolgens naar de houding van gemeenteraadsleden ten aanzien van publiek-private partnerschappen. Een beeld van eenheid in diversiteit dook op: terwijl verschillende stellingen lichte onderliggende verschillen aanduidden, viel toch vooral de globale onbeslistheid van de raadsleden op. Hoewel er algemeen een aanzienlijke groep publiek-private samenwerking voorstaat, is vaak een even grote groep tegen gekant, terwijl anderen nog onbeslist zijn. Gemeenteraadsleden lijken vooreerst zeer verdeeld te zijn wanneer het gaat over publiek-private samenwerking en daarnaast lijkt er ook een groot deel geen uitgesproken positieve of negatieve mening over te hebben. Grof geschetst kunnen we zelfs stellen dat een derde van de gemeenteraadsleden uitgesproken positief staat tegenover publiek-private partnerschappen, een derde van de gemeenteraadsleden negatief staat tegenover publiek-private samenwerking en een derde van de gemeenteraadsleden geen uitgesproken mening heeft omtrent publiek-private samenwerking. Met dit onderzoek wilden we geen oordeel vellen over de effectiviteit van de partnerschappen zelf. Daartoe zou het bovendien onontbeerlijk zijn om ook de evaluatie en visie van de private partners uit de partnerschappen in rekening te brengen. Wel hebben we getracht een exploratief beeld van netwerkachtige bestuursvormen in Vlaanderen te schetsen. Het lijkt een onmiskenbare realiteit in onze publieke besluitvorming te zijn geworden. Het is echter opvallend dat, ondanks de steile opgang van allerhande netwerkarrangementen, zowel publiek-publieke vormen als publiek-private vormen, slechts een derde van de Vlaamse gemeenteraadsleden uitgesproken positief staat tegenover publiek-private samenwerking.
20
Bel, G. and X. Fageda (2008). Choosing hybrid organizations for local services delivery: An empirical analysis of partial privatization. Working Papers. Barcelona, Research Unit Public Policy and Economic Regulation, Dep. de Política Econòmica i EEM, Universitat de Barcelona: 21.
Block, T., De Ceuninck, K., Reynaert, H., Steyvers, K., Valcke, T., Vanden Daele, L. & Verlet, D. (2007). De lokale macht in Vlaanderen ontbloot. In: Devos, C. & Vos, H. (Eds.). Over de dynamiek van de politiek: een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen. Gent: Academia Press, 21-92.
Bruneel, D., De Rynck, F., Steyvers, K. & Reynaert, H. (2008). The impact of local governance on local government leadership. Setting the stage for a pilot case: preliminary hypotheses. 58th Political Studies Association Annual Conference. Swansea.
Bruneel, D., De Rynck, F., Steyvers, K. & Reynaert, H. (2009). Voortgangsrapport onderzoek lokaal beleid in netwerksturing. Gent, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: 99.
Bruneel, D., De Rynck, F., Steyvers, K. & Reynaert, H. (2009). Hybridity of accountability in local governance networks. The impact of institutional settings.
The Fifth TransAtlantic Dialogue
Washington D.C.
Caulfield, J. & Larsen, H. O. (Eds.) (2002). Local Government at the Millenium. Opladen: Leske + Budrich. Hansen, K. (2001). Local Councillors: Between Local ‘Government’ and Local ‘Governance. Public Administration, 79, 1, 105-123.
Klijn, E.-H. & van Twist, M. (2007). PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk? http://hdl.handle.net/1765/11546
Kouwenhoven, V. (1993). The rise of the public private partnership: a model for the management of public-private cooperation. Modern governance: New Government-Society Interactions. J. Kooiman. London, Sage Publications: 119-130.
Osborne, S. P. (2007). Understanding public-private partnerships in international perspective: globally convergent or nationally divergent phenomena? Public-Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective. S. P. Osborne. London, Routledge: 1-6. 21
Perry, J. L. and H. G. Rainy (1988). "The Public-Private Distinction in Organization Theory: A Critique and Research Strategy." The Academy of Management Review 13(2): 182-201.
Sullivan, H. and C. Skelcher (2002). Working across boundaries. Collaboration in public services. Basingstoke, Palgrave Macmillan.
Vetter, A. & Kersting, N. (2003). Reforming local government. Heading for efficiency and democracy. In: Kersting, N. & Vetter, A., (Eds.). Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Budrich, 333-349.
Warner, E. M. and A. Hefetz (2008). "Managing Markets for Public Service: The Role of Mixed PublicPrivate Delivery of City Services." Public Administration Review 68(1): 155-166.
22
