SUPPLEMENT bij de publicatie Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit (1e druk februari 2011)
SAMENWERKING tussen PUBLIEK en PRIVAAT in een andere realiteit
Nieuwe modellen in theorie en praktijk
PROGRAMMERING
PLANVORMING
BUSINESS CASE
September 2011
Conceptschets Rijswijk-Zuid door Kuiper Compagnons
INHOUD
2
NIEUWE MODELLEN IN THEORIE EN PRAKTIJK
3
DE JOINT VENTURE LIGHT
5
BOUWCLAIM NIEUWE STIJL
8
CONCESSIEMODEL
10
COALITIEMODEL
12
TOT BESLUIT
14
NOTENAPPARAAT
15
COLOFON
16
SAMENWERKING tussen PUBLIEK en PRIVAAT in een andere realiteit
NIEUWE MODELLEN IN THEORIE EN PRAKTIJK Uit de cijfers van het CBS blijkt dat het afgelopen jaar niet meer dan 56.000 woningen zijn gebouwd. Het laagste aantal sinds 1952.1 Ook de eerste cijfers over 2011 beloven geen grootschalige groei: de NEPROM meldde op 17 mei 2011 dat op basis van voorlopige cijfers van het eerste kwartaal van 2011 de verkoop van nieuwbouwwoningen met ongeveer 15% is afgenomen ten opzichte van 2010. De verwachting is dat de (nieuwbouw) productie de komende jaren rond dit aantal zal blijven schommelen. Daarnaast is er sprake van een groei van herstructureringsopgaven. Veel woningbouwprogramma’s worden gesaneerd en de tekentafels zullen voorlopig ook nog niet bezwijken onder de vloed aan nieuwe bouwplannen.2 Daarbij zijn veel publiek- private samenwerkingen vastgelopen. Wachten tot de impasse in de gebiedsontwikkeling is overgewaaid is geen optie. Talloze congressen en artikelen zijn daarom gewijd aan gebiedsontwikkeling nieuwe stijl, gebiedsontwikkeling 2.0 of zelfs al aan gebiedsontwikkeling 3.0. Dikwijls met geheel verschillende oplossingsrichtingen en conclusies. Dat is overigens niet zo gek als we bedenken dat gebiedsontwikkeling een containerbegrip is waarin steeds meer thema’s en ambities worden ondergebracht. De oplossingen verschillen bovendien naar gelang er sprake is van een uitbreidingslocatie of juist van binnenstedelijke herstructureringsopgave, van een gebied waar woningbouw centraal staat of een gebied waar bedrijvigheid de belangrijkste focus heeft, van een gebied met een grootschalige groen-blauwe opgave of een gebied dat geheel binnen rode contouren gelegen is. En zo zijn er talloze andere variabelen te bedenken. Met dit artikel geven we een verdieping bij de analyse uit de publicatie: ‘Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit: wat NU te doen?’. In die publicatie is beschreven hoe schoolvoorbeelden van PPS als gevolg van de crisis ‘muteren’. Dit artikel laat voor een brede doelgroep zien dat deze samenwerkingsmodellen in de praktijk reeds worden toegepast en geeft een nadere omschrijving van de kenmerken. Spelers in de gebiedsontwikkeling worden uitgenodigd om met creatieve ideeën te komen om deze modellen verder te verbeteren. In het verlengde van de publicatie ‘Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit: wat NU te doen?’ zien we, ondanks de grote verschillen tussen gebiedsontwikkelingsopgaven, door de oogharen heen een duidelijk beeld aftekenen van de problemen die zich voordoen bij gebiedsontwikkelingsprojecten: - Marktpartijen hebben te maken met lagere afzetprijzen en een lager afzettempo. Daardoor hebben ze grote moeite hun investeringen terug te verdienen. - De crisis zorgt voor financiële risico’s in de bouwgrondexploitaties bij grondbedrijven van gemeenten. - De resultaten van de grondexploitaties zijn verslechterd en de reserves van grondbedrijven zijn aanzienlijk afgenomen. Als gevolg hiervan komen dikwijls de totale gemeentelijke financiën onder druk te staan. - Marktpartijen en gemeenten verliezen rente op overtallige grondposities en moeten daarop afschrijven. 3
- De financiering van gebiedsontwikkelingsprojecten blijft een onverminderd aandachtspunt. Zowel voor de publieke als private kant is de financiering van forse voorinvesteringen lastig geworden. Financiers stellen strengere eisen en eisen een groter aandeel eigen vermogen. Gemeenten zijn daarnaast vaak niet meer bereid of in staat gemeentegaranties af te geven, waardoor financiering moeilijker kan worden aangetrokken. - Er is in de woningmarkt sprake van aanhoudende vraaguitval vanuit particulieren. Veel particulieren vinden de onzekerheid over de toekomst te groot om tot de aankoop van een (andere) woning over te gaan. Doorstromers stellen hun verhuisbeslissing uit omdat ze bang zijn de huidige woning niet kwijt te raken. Doorstromers en starters kampen daarnaast met onzekerheid over de toekomstige prijsontwikkeling van de woningmarkt en onzekerheid over de eigen inkomenspositie. Daarbovenop hebben doorstromers en starters sinds kort te maken met strengere inkomens- en aflossingseisen bij hypotheekverstrekking, terwijl de corporaties gebonden zijn aan strenge toewijzingsregels (90% moet naar de doelgroep met een maximaal inkomen van € 33.000,–). - De wijze van ontwikkelen was te lang aanbodgericht, dit geldt zowel voor de woningontwerpen, het ontwikkelingstempo als voor de gekozen locaties. Door de aanhoudende vraaguitval is inmiddels sprake van een sterke vragersmarkt waarin de eisen en wensen van de consument/eindgebruiker centraal staan. Deze aspecten hebben uiteraard hun weerslag op de samenwerking tussen publieke en private partijen. Er is de afgelopen periode dan ook veel gesproken over een andere rolverdeling en nieuwe samenwerkingsmodellen. In het maatschappelijke debat wordt ondermeer gesproken over nieuwe waardemakers zoals zorginstellingen en energiebedrijven. Passend bij een vraaggerichte markt is er meer aandacht voor werkwijzen waarbij de eindgebruiker centraal staat en wordt er naar beleggers gekeken vanwege hun lange termijn betrokkenheid, ondermeer als achtervang voor gegarandeerde afzet van woningen. Ook is er een groeiende aandacht voor herstructeringsopgaven en de rol van beheer. In het debat over samenwerking bij gebiedsontwikkeling staat echter niet ter discussie dat juist nu publiek-private samenwerking nodig is om de voorliggende opgaven aan te gaan. Hierbij is ruimte voor diverse vormen van vraaggestuurd bouwen, maar met alleen particulier opdrachtgeverschap kunnen we de kwantitatieve opgaven niet realiseren.3 De principes voor PPS bij gebiedsontwikkeling, zoals vastgesteld door een brede publiek-private alliantie in de publicatie ‘alleen ga je sneller, samen kom je verder’, blijven onverminderd van kracht.4 Wat betekent het voorgaande voor de samenwerkingsmodellen waar gebiedsontwikkelend Nederland zo vertrouwd mee is geraakt? Een passende samenwerkingsvorm, met een goede verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden kan, door de wisselwerking van publiek en privaat, bijdragen aan een kwalitatief beter resultaat (ook op de lange termijn), een beter risicomanagement en hiermee lagere kosten en een efficiëntere uitvoering. Maar betekent dat ook dat we naar heel andere archetype samenwerkingsmodellen toe moeten? Vooralsnog lijkt daar geen aanleiding toe te bestaan. Wel zal op basis van de huidige samenwerkingsmogelijkheden opnieuw gekeken moeten worden naar de toegevoegde waarde, taak- en rolverdeling, risicoverdeling, reikwijdte van de samenwerking en de scope van het project en zal scherper dan ooit moeten worden gestuurd op optimalisatiemogelijkheden. Daartoe zijn in de handreiking ‘Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit’ een aantal handvatten gepresenteerd aan de hand van een viertal samenwerkingsmodellen: de joint venture light, de bouwclaim nieuwe stijl, het coalitiemodel en het (nieuwe) concessiemodel. 4
De toepassing van één van de beschreven samenwerkingsmodellen, biedt natuurlijk nog geen garantie voor een goed project. Maar een goed gekozen samenwerkingsmodel kan wel faciliterend zijn aan het behalen van de kwalitatieve doelstellingen en bereiken van financiële optimalisaties. Zo kennen de aangepaste samenwerkingsmodellen een aantal prikkels waardoor van een harde afnameplicht of bouwplicht geen sprake meer hoeft te zijn. Dat biedt voordelen voor de marktpartij omdat deze verplichting dan niet op de balans hoeft te worden opgenomen, waardoor er meer investeringsruimte overblijft. Daarnaast sturen de modellen erop waar mogelijk grote financiële voorinvesteringen te vermijden. Net als bij elk samenwerkingsmodel bij gebiedsontwikkeling geldt ook hier het GIGOprincipe: gaat er Garbage In dan komt er Garbage Out. En dus moet er kwaliteit zijn in bemensing, zowel van publieke als private zijde, moet er politiek commitment zijn en moet gestart worden met de (gewenste) kwaliteiten in het gebied. In het verlengde hiervan moet gestuurd worden op ambities op het gebied van marktgerichtheid, duurzaamheid, stedenbouwkundige kwaliteit, beperking van (faal) kosten, de afzetbaarheid van het (woningbouw)programma en consumentgericht bouwen. Bovenal is het cruciaal te beseffen dat iedere samenwerking ‘tailor-made’ is en dus op deze punten zijn eigen invulling krijgt. Om de gebiedskwaliteit te kunnen realiseren binnen één van de beschreven samenwerkingsmodellen, moet sprake zijn van een sterke betrokkenheid van (toekomstige) bewoners, bedrijven, maatschappelijke instellingen en andere gebruikers of eigenaren, zoals corporaties en beleggers. Dat vraagt om een bottomup aanpak waarbij de wensen van deze stakeholders al in een vroeg stadium, direct na of zelfs voorafgaand aan de opstelling van het voorlopig ontwerp, worden betrokken en invloed kunnen uitoefenen op de planvorming. Kwaliteit vraagt bovendien om een goede lokale marktkennis. Pas dan kan werkelijk invulling worden gegeven aan het begrip kwaliteit in relatie tot de doelgroep. Na alle papieren wijsheden is de hamvraag of de samenwerkingsmodellen uit de publicatie ‘Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit’ toepasbaar zijn in de dagelijkse praktijk. Daarom volgt onderstaand een nadere beschrijving van de genoemde samenwerkingsmodellen met een praktijkvoorbeeld.
DE JOINT VENTURE LIGHT Bij de joint venture light is sprake van de oprichting van een publiek-private samenwerkingsstructuur. De activiteiten van de joint venture light richten zich vooral op de planvormingsfase en gaan verder dan de haalbaarheidsonderzoeken die partijen in een intentieovereenkomst vaak afspreken. De inbreng bestaat voornamelijk uit kennis en kunde. Vanwege haar activiteiten en risicoprofiel hoeft de joint venture maar beperkt te worden gekapitaliseerd. Oprichting van een Besloten Vennootschap (BV) zal niet altijd nodig zijn. Dikwijls kan worden volstaan met de oprichting van een vennootschap onder firma of een commanditaire vennootschap. Eventueel kan worden samengewerkt zonder entiteit, puur op basis van een (samenwerkings)overeenkomst. De gemeente heeft de regie over de verwerving van de benodigde gronden, voert de grondexploitatie en behoudt ook de uiteindelijke zeggenschap over de plannen. Als de joint venture tot haalbare plannen komt, krijgt de marktpartij het recht (een deel van) het gebied tegen marktconforme condities te realiseren binnen de kaders van het vastgestelde Masterplan. De basis voor dat Masterplan is in de joint venture ontwikkeld. Proces- en plankosten worden tussen partijen verdeeld. Het joint venture light model biedt verder de ruimte om per onderdeel afspraken op maat te 5
JO I N T VE N TU R E LI G H T • Oprichting publiek-private samenwerkingsstructuur die slechts beperkt hoeft te worden gekapitaliseerd.
MARKTPARTIJ
GEMEENTE
• In joint venture worden procesen planvorming, programmering en de businesscase op masterplanniveau voor een groter complex gebied tot stand gebracht.
RAAMOVEREENKOMST
• De gemeente heeft de regie over de verwerving van de benodigde gronden en behoudt de zeggenschap over de planvorming.
JOINT VENTURE LIGHT
• Indien de joint venture tot haalbare plannen komt, heeft marktpartij het recht de gronden tegen marktconforme prijs af te nemen met daaraan gekoppeld een ontwikkelrecht. • Met het aldus verkregen ontwikkelrecht heeft de marktpartij het recht een deel van het plangebied binnen de kaders van het masterplan te ontwikkelen en te realiseren. • De overige plandelen kunnen, indien gewenst, worden getenderd. De partij(en) aan wie de overige opdrachten worden gegund, is eveneens gebonden aan het vastgestelde Masterplan.
PROCES & PLANVORMING
PROGRAMMERING
BUSINESS CASE OP MASTERPLAN NIVEAU
UITWERKINGSOVEREENKOMST (O.A. GRONDUITGIFTE, SAMENWERKING EN REALISATIE)
ONTWIKKELRECHT MARKTPARTIJ
maken over zeggenschap, risico, rendement en taakverdeling. Afhankelijk hiervan is beperkte aansprakelijkheid wel/niet gewenst en ligt de oprichting van een entiteit meer of minder voor de hand. De werkzaamheden (adviesdiensten) die de marktpartij in de joint venture uitvoert, ten behoeve van de grotere gebiedsontwikkeling, kunnen worden aangemerkt als aanbestedingsplichtige overheidsopdracht (diensten). Daarvan zal in de regel sprake zijn als er een sterke regiefunctie van de overheid is en de overheid opdrachten voor het gehele plangebied ‘wegzet’ bij de betreffende marktpartij. Afhankelijk van de waarde van de opdracht zal een Europese aanbestedingsplicht gelden. In dat geval zal de partnerselectie ten behoeve van de joint venture middels een aanbesteding moeten plaatsvinden. Als de partner geselecteerd is middels een goed ingerichte aanbesteding worden verdere Europese muizenissen voorkomen en bestaat de mogelijkheid tot het neerleggen van aanvullende werkzaamheden bij de private partner. Als het drempelbedrag niet wordt overschreden en de eisen, die aan de ontwikkeling van vastgoed worden gesteld, het publiekrechtelijke kader niet overstijgen, is aanbesteding niet per definitie noodzakelijk. De formele afhechting van de samenwerking tussen gemeente en marktpartij vindt plaats middels een raamovereenkomst. Indien de ontwikkelaar gebruik maakt van zijn recht gronden af te nemen, volgt een uitwerkingsovereenkomst waarin onder meer afspraken worden gemaakt over gronduitgifte en realisatie.
6
Ten opzichte van de klassieke joint venture in gebiedsontwikkeling (GEM) is sprake van een fundamenteel andere rolverdeling: JOINT VENTURE (GEM)
JOINT VENTURE LIGHT
Inbreng marktpartij
• Financiële bijdrage: ten behoeve van te transformeren gronden, nog te verwerven gronden en werkapparaat. • Kennis en kunde: grondexploitatie, grondverwerving, planvorming, programmering en businesscase op masterplanniveau.
• Financiële bijdrage: beperkt, voornamelijk kosten t.b.v. planuitwerking. • Kennis en kunde: planvorming, programmering en businesscase op masterplanniveau. • Voor private partijen op voorhand geen afname/bouwplicht.
Risicoverdeling
• Risico’s, kosten en opbrengsten in de grondexploitatie worden gedeeld. • Gelijkwaardige partners van planvorming tot realisatiefase.
• Regie ligt bij gemeente. • Gemeente voert de grondexploitatie en loopt daarover het risico. Zij draagt kosten, maar krijgt ook opbrengsten van de grondexploitatie.
Kostenverdeling
• Kosten tot aan uitgifte gronden worden gelijkelijk verdeeld.
• Marktpartij betaalt mee aan plankosten. • Marktpartij neemt gronden af tegen marktconforme grondprijs.
In vergelijking met de GEM loopt de marktpartij dus aanzienlijk minder risico en heeft een veel kleiner vermogensbeslag. Daartegenover staat echter ook een kleinere invloedssfeer (doorslaggevende stem gemeente) en een lagere opbrengstpotentie (geen potentieel resultaat grondexploitatie). De gemeente loopt in vergelijking tot de GEM meer risico. Haar invloed is echter groter en haar opbrengstpotentie ook. In vergelijking tot een publieke ontwikkeling profiteert de gemeente van de input van kennis en kunde vanuit de markt, resulterend in een beter plan (kwalitatief/financieel) en een gunstiger risicoprofiel. Aandachtspunt hierbij is dat de opbrengstpotentie van een plan meestal pas in de loop van de ontwikkeling tot volle wasdom komt.
De praktijk De gemeente Hardenberg werkt aan de herontwikkeling van het centrum van Dedemsvaart. Met de herontwikkeling wordt de komende jaren het centrum versterkt en vernieuwd. Compleet, compact, comfortabel en duurzaam zijn daarbij belangrijke kernwaarden. De ontwikkeling wordt door de gemeente ter hand genomen met ontwikkelaar Leyten die na een Europese aanbestedingsprocedure is geselecteerd als coördinerend ontwikkelaar. De wijze van samenwerken heeft veel weg van het hier beschreven joint venture light-model, zonder oprichting van een gezamenlijke entiteit. Wel werken partijen nauw samen bij de vormgeving van het proces en het vaststellen van de programmering, resulterend in het Masterplan Dedemsvaart. In ruil voor zijn inspanningen krijgt de ontwikkelaar een ontwikkelen bouwclaim tegen marktconforme voorwaarden. Afstemming en besluitvorming vindt plaats in een publiek-private stuurgroep met dien verstande dat de zeggenschap over de ontwikkeling bij de gemeente blijft berusten, met (gedeeltelijk) uitzondering voor dat deel van het plangebied waar het ontwikkel- en bouwrecht op rust dat aan de coördinerend ontwikkelaar zal worden toegekend. Opvallend detail bij het ontwikkelproces is dat partijen tegelijkertijd gebruik maken van het principe van proces-inversie zoals omschreven in het coalitiemodel: startend vanuit de bestaande waarde van Dedemsvaart zijn een aantal intensieve sessies georganiseerd waarbij toekomstige eindgebruikers, bedrijven, instellingen en overige stakeholders invloed konden uitoefenen op het proces en de planvorming. Dit heeft tot een aantal belangrijke aanpassingen geleid. 7
BOUWCLAIM NIEUWE STIJL De bouwclaim nieuwe stijl onderscheidt zich van het traditionele (bouwclaim)model doordat de marktpartij een grotere mate van betrokkenheid heeft bij de planvorming voor het gehele gebied (dat overstijgt dus de eigen bouwclaim, een verschuiving van projectontwikkelaar naar gebiedsontwikkelaar) en tegelijkertijd een zeker risico loopt in de grondexploitatie. Kanttekening bij dit model is op zijn plaats: door de kredietcrisis zijn veel bouwclaimafspraken niet gerealiseerd omdat marktpartijen ze niet konden nakomen vanwege afzet- en financieringsproblemen. Bij het bouwclaimmodel nieuwe stijl is het belangrijk om onderscheid te maken tussen de situatie waarin de gronden eigendom zijn van de gemeente en de situatie waarin sprake is van privaat grondeigendom. Als sprake is van gemeentelijk grondeigendom kan ook gekozen worden voor de joint venture light zoals hiervoor beschreven. Verschil met joint venture light is dat er geen samenwerkingsvehikel wordt opgericht. Bovendien worden plankosten niet gedeeld maar is wel sprake van afwenteling van een deel van het grondexploitatierisico. Het delen van dit grondexploitatierisico in de vorm van een afnameplicht zorgt voor een fiscaal aandachtspunt ter voorkoming van een kwalificatie als economisch eigenaar. In de praktijk wordt om die reden gezocht naar financiële prikkels die in de plaats kunnen treden van een harde afnameplicht.
Gemeentelijk grondeigendom Omdat er sprake is van gemeentelijk grondeigendom, krijgt de marktpartij de kans zich ‘in te kopen’ in het project tegen een vooraf afgesproken vergoeding. Doordat de marktpartij zich inkoopt middels een optievergoeding en/of aanbetaling wordt een deel van de risico’s ten gevolge van de grondexploitatie afgewenteld op de marktpartij. Daarnaast treedt de marktpartij op als ontwikkelpartner die kennis en kunde levert ten behoeve van de verdere planvorming voor het gehele gebied. Door deze activiteiten zal de selectie van de samenwerkingspartner moeten worden aanbesteed als het drempelbedrag wordt overschreden. De gemeente draagt zorgt voor het doorlopen van de noodzakelijke publiekrechtelijke procedures en verzorgt het (fiscaal) bouwrijp maken van de gronden. Indien aan de afspraken is voldaan krijgt de marktpartij, nadat de plannen (planologisch) gereed zijn, de mogelijkheid de gronden af te nemen van de gemeente. Met de grondafname krijgt de marktpartij ook een definitief ontwikkel- en bouwrecht met de daarbij behorende risico’s. B OU W C L A I M N I E U W E S T I J L – G E M E E N TE L I J K G R O N D E I G E N D O M
De gronden zijn in eigendom van de gemeente.
AANBETALING EN OPTIERECHT
Marktpartij kan zich inkopen tegen een vooraf bepaalde vergoeding. De marktpartij levert daarnaast kennis en kunde ten behoeve ven de verdere planvorming.
MARKTPARTIJ
Als plannen gereed zijn, krijgt de marktpartij de mogelijkheid de gronden af te nemen en verkrijgt zij een definitief ontwikkel en bouwrecht.
8
PROGRAMMERING
PLANVORMING
BUSINESS CASE
LEVERING GRONDEN
De gemeente maakt gronden (fiscaal) bouwrijp en doorloopt de noodzakelijke publiekrechtelijke procedures. De planvorming voor het gehele gebied wordt samen met de marktpartij ter hand genomen. GEMEENTE Gemeente behoudt de regie en de zeggenschap over de ontwikkeling. Een deel van de risico’s uit de grondexploitatie wordt middels de te betalen optievergoeding afgewenteld op de marktpartij.
Privaat grondeigendom De marktpartij heeft de gronden in eigendom en levert deze na overeenstemming over de voorwaarden van de bouwclaim aan de gemeente. Na levering van de gronden heeft de marktpartij een belangrijke rol in de programmering, planvorming en bij het opstellen van de business case en het masterplan. De marktpartij koopt de gronden terug nadat de gemeente ze fiscaal bouwrijp heeft gemaakt. De gemeente levert deze gronden ‘just in time’ en draagt tot aan het moment van levering de financieringslasten van de grond. Na verloop van een (contractueel) bepaalde periode rust op de marktpartij de verplichting alle resterende gronden terug te nemen. Ook als nog niet met de uitvoering kan worden begonnen. Afname termijnen dienen echter reëel te zijn met het oog op de marktomstandigheden. Hiermee neemt de marktpartij de overheid een deel van het grondexploitatierisico uit handen. B O U W C L A IM N I E U WE ST I JL – PR I VA AT G R O N D EI G EN D O M
De marktpartij heeft de gronden in eigendom en levert de gronden aan de gemeente. De marktpartij adviseert t.a.v. de programmering, planvorming en bij het opstellen van de businesscase voor het hele gebied. MARKTPARTIJ
LEVERING GRONDEN
PROGRAMMERING
Op het moment dat met de uitvoering kan worden gestart, koopt de marktpartij de fiscaal bouwrijp gemaakte gronden van de overheid terug. Na een vooraf vastgelegde periode neemt de marktpartij alle resterende grond verplicht terug.
PLANVORMING
BUSINESS CASE
JUST IN TIME LEVERING GRONDEN
De gemeente krijgt de gronden geleverd van de marktpartij en maakt deze fiscaal bouwrijp. De planvorming wordt samen met de marktpartij ter hand genomen. Op het moment dat met de daadwerkelijke uitvoering kan worden GEMEENTE begonnen, levert de gemeente de gronden ‘just in time’. Hoewel de gemeente de gronden fiscaal bouwrijp maakt, wentelt zij een deel van het risico af op privaat. De marktpartij committeert zich namelijk om na een bepaalde tijdsverloop de gronden terug te kopen.
Tussen de klassieke bouwclaim en de bouwclaim nieuwe stijl, bestaan de volgende verschillen:
KLASSIEKE BOUWCLAIM
BOUWCLAIM NIEUWE STIJL
Inbreng marktpartij
• Financiële bijdrage: verschil tussen verkoopprijs aan overheid en verkoopprijs door overheid. • Kennis en kunde: beperkt tot eigen business case.
• Financiële bijdrage: inkoop marktpartij (bij gemeentelijk grondeigendom) dan wel verschil tussen verkoopprijs aan overheid en verkoopprijs door overheid. • Kennis en kunde: Veel grotere bijdrage door marktpartij wegens input op planvorming, programmering en businesscase op masterplanniveau voor het gehele gebied.
Risicoverdeling
• Risico grondexploitatie ligt bij overheid maar is dikwijls beperkt omdat vooraf afspraken worden gemaakt over prijs bouwrijpe kavel en afnamemoment. • Regie en zeggenschap liggen bij gemeente.
• Risico grondexploitatie ligt bij overheid maar is beperkt. Bij privaat grondeigendom worden vooraf afspraken gemaakt over prijs bouwrijpe kavel én uiterlijk moment afname gronden. Bij publiek grondeigendom neemt marktpartij deel risico over door betaling optievergoeding. • Regie en zeggenschap liggen bij gemeente.
Kostenverdeling
• Marktpartij neemt gronden af tegen vooraf afgesproken marktconforme grondprijs waarin kosten bouwrijp maken zijn verdisconteerd.
• Marktpartij neemt gronden af tegen vooraf afgesproken marktconforme grondprijs waarin kosten bouwrijp maken zijn verdisconteerd.
9
De praktijk De gemeente Rijswijk is recentelijk een aanbestedingsprocedure gestart voor de selectie van een ontwikkelpartner voor Rijswijk-Zuid. De samenwerking lijkt op het bouwclaimmodel nieuwe stijl waarbij sprake is van gemeentelijk grondeigendom. In Rijswijk krijgt de ontwikkelpartner de opdracht om de gemeente te adviseren bij het optimaliseren van de gebiedsontwikkeling Rijswijk-Zuid, deelplan Sion (ca. 1250 woningen), met een focus op programmering en duurzaamheid. De inzet van de ontwikkelpartner wordt geraamd op 0,5 fte voor de eerste twee jaar. De zeggenschap over de ontwikkeling ligt bij de gemeente. De marktpartij levert kennis en kunde en krijgt de mogelijkheid om een deel van de bouwrijpe kavels af te nemen. Daarvoor doet zij een aanbetaling en betaalt een optievergoeding. De optievergoeding bestaat uit een rentevergoeding van 4,5 % per jaar over de geprognosticeerde waarde van de bouwgronden aan de gemeente. In ruil voor hiervoor wordt de ontwikkelingspartner een ontwikkelings- en bouwrecht toegekend voor ongeveer 250 woningen in het eerste deelgebied tegen marktconforme voorwaarden. Indien de marktpartij besluit de gronden niet af te nemen, krijgt zij haar aanbetaling terug, maar is zij haar optievergoeding kwijt. Op deze wijze wordt een deel van het grondexploitatierisico afgewenteld op de marktpartij. De opdracht is begin juli 2011 gegund.
CONCESSIEMODEL Bij een concessie zit de rol en betrokkenheid van de overheid voornamelijk aan de voorkant van het gebiedsontwikkelingstraject: de overheid stelt zelf de randvoorwaarden aan de ontwikkeling, regisseert de aanbesteding, verkoopt grond aan de marktpartij en faciliteert de uitvoering met haar publiekrechtelijk instrumentarium. Gedurende de ontwikkeling beperkt de overheid zich tot het periodiek toetsen van de geleverde diensten of prestatieafspraken. Indien de selectie van de marktpartij die de concessie uitvoert via een Europese aanbesteding heeft plaatsgevonden, kan de marktpartij (afhankelijk van de vormgeving van de aanbesteding) de gehele grond- en vastgoedexploitatie voor haar rekening nemen. Zij loopt daarvoor dan ook het risico. Dat geldt ook voor de inrichting van het openbaar gebied en de aanleg van infrastructuur (evt. inclusief het beheer gedurende een bepaalde periode). Het openbaar gebied en de infrastructuur worden vervolgens teruggeleverd aan de overheid. Indien de selectie van de marktpartij niet is aanbesteed, ontstaat een nieuwe situatie. Het doorleggen van de aanbestedingsverplichting is dan immers niet toegestaan. Daardoor kan de marktpartij de aanbesteding van de aanbestedingsplichtige opdrachten (daaronder o.a. begrepen de inrichting van het openbaar gebied en de aanleg van de infrastructuur) niet voor haar rekening nemen. Het ‘concessiemodel nieuwe stijl’ zoals dat in de literatuur wordt beschreven, biedt aanknopingspunten voor een oplossing. Bij dit model worden alle gronden overgedragen aan de marktpartij. De opdrachtverlening met betrekking tot de aanbestedingsplichtige opdrachten berust echter bij de gemeente. Die draagt dus in eerste instantie ook de kosten van de aanbesteding. Deze kosten kunnen vervolgens via de reeds afgesloten anterieure overeenkomst als bedoeld in artikel 6.24 Wro worden afgewenteld op de marktpartij/concessiehouder. Het eenmaal ingerichte openbaar gebied wordt na realisatie van de betreffende onderdelen door de marktpartij (fasegewijs) aan de gemeente overgedragen. Door toepassing van het concessiemodel nieuwe stijl wordt het met de aanbesteding verbonden prijsrisico alsnog direct bij de marktpartij terecht.5 10
Een concessie impliceert dat de overheid vooraf helder kan definiëren wat de beoogde output is. De overheid zal vervolgens moeten ‘loslaten’ en erop moeten vertrouwen dat marktpartijen de beoogde output realiseren (één en ander uiteraard bewaakt door een overeenkomst). Daardoor lenen vooral projecten met een hanteerbaar politiek risicoprofiel zich voor een gebiedsconcessie. Technische en sociale complexiteit van een binnenstedelijke opgave hoeven geen belemmering te zijn voor toepassing van de concessie, mits het financieel-economische risico voor de private partij relatief laag is.6 Bij een gebiedsconcessie kan de overheid eigenstandig haar programma van eisen bepalen, gevolgd door een reguliere aanbestedingsprocedure. Soms zal de overheid echter behoefte hebben aan input van de markt omdat zij haar programma van eisen nog niet voldoende kan definiëren. Indien de overheid haar ideeën vooral wil toetsen in de markt en relatief eenvoudige vragen heeft, kan de input van de markt worden georganiseerd via een marktconsultatie. Indien de vraag complexer is en de overheid haar programma van eisen samen met de markt wil vormgeven, kan de aanbesteding worden vormgegeven als concurrentiegerichte dialoog. In tegenstelling tot de hiervoor beschreven modellen heeft het concessiemodel een gering beslag op de overheidsfinanciën. De voorbereidingskosten kunnen bij uitgebreide aanbestedingsvormen (met name bij een concurrentiegerichte dialoog) wel aanzienlijk zijn. Het geringe beslag op de financiën kan voor gemeenten nu extra aantrekkelijk zijn omdat de financiële positie van veel grondbedrijven en in het verlengde daarvan de totale gemeentelijke financiën onder druk zijn komen te staan. De keerzijde hiervan is dat veel investeringsvermogen wordt gevraagd van marktpartijen. Daartoe zijn steeds minder marktpartijen in staat. Niettemin is er nog steeds voldoende belangstelling uit de markt vanwege de vrijheidsgraden die het concessiemodel toekent aan marktpartijen en de daarmee samenhangende ruimte voor optimalisaties en verdienpotentie. De ruimte voor optimalisaties wordt versterkt doordat sprake is van ketenefficiency omdat planuitwerking tot en met de feitelijke realisatie in één hand liggen. CON C ES SIEM OD EL
Concessiesovereenkomst
AANBESTEDING (CONCURRENTIEGERICHTE DIALOOG) PUBLIEK PROGRAMMA VAN EISEN
MARKTPARTIJ
OPLEVERING OPENBAAR GEBIED
TOEZICHT EN CONTROLE + PUBLIEKRECHTELIJK INSTRUMENTARIUM
GEMEENTE
GREX & VEX
11
Kanttekening is dat bij complexe opgaven of locaties met een beperkte marktpotentie, marktpartijen moeite hebben met de financiering van concessieafspraken. Voorwaarde voor de voorfinanciering van grond- en vastgoedexploitaties door banken is dat er sprake is van zekerheid ten aanzien van de afname. Voor dit type opgaven, waarbij sprake is van een grote maatschappelijke opgave, financiert de gemeente over het algemeen gemakkelijker.
De praktijk De gemeente Enschede heeft arbeiderswijk De Laares aangewezen als stadsvernieuwingsgebied. De Laares is gerealiseerd als tuindorp en dateert uit de jaren ’20 van de vorige eeuw. Een groot deel van de woningen en de infrastructuur was verouderd, in slechte onderhoudsstaat en aan vernieuwing toe. Met de herstructurering wilde de gemeente Enschede de leefbaarheid in het gebied vergoten. Bij de start van de herstructurering bevonden zich hier 520 sociale huurwoningen en 280 koopwoningen, winkels en kleinschalige bedrijven. Na herstructurering is een vernieuwde wijk wat betreft woningbouw, de ruimtelijke inrichting en de sociale opbouw ontstaan. Ongeveer 350 woningen, grotendeels huur, zijn gesloopt en er zijn 460 nieuwe woningen voor in de plaats gekomen. De verhouding tussen huur en koop in deze woningen is omgekeerd. De herstructureringsopgave is uitgevoerd middels het concessiemodel. De grond- en vastgoedexploitatie wordt uitgevoerd door wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) De Laares. WOM De Laares is een consortium van private partijen waarin bij aanvang AM Wonen BV, Domijn Woningcorporatie, Hegeman Bouwgroep Beheer BV, Nijhuis Bouw BV, RK Woningstichting Ons Huis en Woningcorporatie De Woonplaats participeerden. De gemeente Enschede stelt de kaders en toetst aan het vooraf overeengekomen toetsingskader dat is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst tussen gemeente en WOM. Daarnaast faciliteert de gemeente de transformatie en heeft zij een regierol bij de economische en sociale vernieuwing.
COALITIEMODEL Het coalitiemodel is geen zelfstandig ontwikkelingsmodel maar kan binnen de hiervoor beschreven samenwerkingsvormen worden toegepast. Feitelijk is sprake van procesomkering. Vanuit de bestaande waarde van het gebied wordt aan de voorkant de dialoog gestart met de toekomstige gebruikers (en overige stakeholders) van het gebied om zo proces en planvorming nader vorm te geven. De vraag van de eindgebruikers stuurt zo het proces en de planvorming. Als de gemeente in een vroeg stadium een ontwikkelaar betrekt, zal deze de rol hebben van coördinerend ontwikkelaar die samen met de gemeente bewoners, bedrijven en gebruikers weet te verbinden aan elkaar en aan de gebiedsontwikkeling. Gemeente en ontwikkelaar stimuleren de verschillende (potentiële) eindgebruikers om met elkaar in gesprek te gaan waardoor nieuwe ideeën ontstaan en duidelijk wordt waar de potentie in de waardeketen zit. Communicatie, marketing en het creëren van draagvlak zijn sleutelbegrippen. Gemeente en ontwikkelaar hebben een initiërende, regisserende en enthousiasmerende rol. De activiteiten richten zich op de integrale planvorming, financial engineering, risicomanagement en de dealmaking (en indien nodig grondverwerving). 12
C OALI TI EM OD E L
GROND
GRONDEXPLOITATIE
BOUWRIJPE KAVELS
VASTGOEDEXPLOITATIE
OPENBARE RUIMTE
(HUUR-) WONINGEN
OBJECT(en BEHEER-) EXPLOITATIE
BEHEER OPENBARE RUIMTE
De praktijk Een voorbeeld van de toepassing van het coalitiemodel is Hart van Zuid in Rotterdam. Hart van Zuid is gelegen rondom Ahoy en omgeving Zuidplein en het Motorstraatgebied. Het gebied kent een prima voorzieningenniveau met de aanwezigheid van Ahoy, scholen, een groot winkelcentrum (Zuidplein) een ovknooppunt van bus en metro, zorginstellingen en het Zuidpleintheater. In Rotterdam Zuid wonen bovendien 200.000 mensen, waarvan 50.000 jongeren. De opgave in Hart van Zuid is meer dan een fysiekruimtelijke opgave. Aan de herontwikkeling van Hart van Zuid zijn nadrukkelijk sociaal-maatschappelijke, economische en duurzame doelstellingen gekoppeld. Ingegeven door de kredietcrisis is de gemeente samen met betrokken stakeholders op zoek gegaan naar concrete, realiseerbare projecten.7 Er is veel energie gestoken in het mobiliseren, inspireren, motiveren en verbinden van de belanghebbende partijen om zo coalitievorming te stimuleren en te identificeren waar investeringscapaciteit zit. Dat heeft geleid tot een aantal nieuwe initiatieven. Een voorbeeld daarvan is het ondernemershuis, een one-stop-shop waarbij alle relevante informatie voor ondernemers onder één dak te vinden is. Om die initiatieven de ruimte te geven moet sprake zijn van een flexibele ontwikkelstrategie die ruimte laat voor nieuwe initiatieven maar waarin de kwaliteit en samenhang worden bewaakt. Daarom is gekozen voor een aanbesteding om de marktpartij te selecteren die binnen de gestelde randvoorwaarden en een vast budget met het beste voorstel komt. Marktpartijen wordt gevraagd om verantwoordelijkheid te nemen voor de regie op de uitvoering, binnen het budget en de daaraan verbonden risico’s. Dat betekent dat zij ook een substantiële inhoudelijke inbreng krijgen. De gemeente bepaalt de doelstellingen, in de vorm van een pakket van eisen en wensen. De marktpartijen krijgen de ruimte om zelf oplossingen uit te werken waarin alle eisen en zoveel mogelijk wensen van de gemeente zijn opgenomen. Hart van Zuid profiteert op deze manier optimaal van de kennis en ervaring in de markt.8
13
TOT BESLUIT Er zijn ondanks de problemen bij gebiedsontwikkelingsprojecten mogelijkheden om door middel van vernieuwde samenwerkingsvormen voortgang te boeken. Juist nu kunnen publieke en private partijen niet zonder elkaar. Al naar gelang de specifieke situatie kunnen bepaalde partijen meer of minder zeggenschap krijgen en financiële risico’s lopen. Zo vereist de joint venture light slechts beperkte investeringskosten vanuit de markt. Bij het (nieuwe) concessiemodel worden werkzaamheden en risico’s bij de markt gealloceerd, waardoor dit een gering beslag op de gemeentelijke financiën legt. Bij de bouwclaim nieuwe stijl wordt een groter deel van de risico’s bij de marktpartij gelegd en is sprake van een grotere inbreng van kennis en kunde uit de markt in vergelijking met het ‘oude’ bouwclaimmodel. Het coalitiemodel kan bij elk model toegevoegde waarde bieden en is gebaseerd op procesomkering met de bestaande waarde van een gebied als uitgangspunt. De hierboven beschreven samenwerkingsvormen bevatten echter geen blauwdruk die één op één kan worden overgenomen in een concreet project. Zo is in geval van (veel) privaat grondbezit in een te ontwikkelen gebied ook een combinatie van bouwclaim en concessie denkbaar: marktpartijen leveren hun gronden in en krijgen tegelijk (op een andere plek binnen het te ontwikkelen gebied) een recht op levering van (evenmin bouwrijpe) gronden, ten aanzien waarvan zij – binnen de grenzen van het aanbestedingsrecht – verantwoordelijk worden voor zowel de grond- als vastgoedexploitatie.3 De keuze voor een samenwerkingsconstructie blijft maatwerk. De specifieke kwaliteiten van de locatie, de kenmerken en bijzonderheden van het project en de (financiële) mogelijkheden van partijen, zullen vragen om een specifieke verdeling van risico’s, verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. De bovenstaande modellen laten daar nu juist ook de ruimte voor. Zij kunnen ter inspiratie dienen om de samenwerking vorm te geven op een manier die beter aansluit bij voorliggende opgaven, het huidige speelveld en de toegevoegde waarde en (financiële) mogelijkheden van partijen. Zo zal een joint venture light eerder worden opgericht bij projecten die voor publieke partijen van strategisch belang zijn, zoals binnenstedelijke herstructurering. Een concessiemodel zal daarentegen eerder ingezet worden bij minder complexe opgaven, zoals overzichtelijke uitleglocaties.
14
NOTENAPPARAAT 1
Dit beeld is enigszins vertekend door het ultimo 2009 aflopen van het Besluit Locatiegebonden Subsidie waardoor naar schatting 8.000 woningen in 2009 gereed zijn gemeld terwijl zij feitelijk pas in 2010 zijn opgeleverd.
2
Uit een enquête die Deloitte medio 2010 in samenwerking met de TU Delft uitvoerde onder ruim 500 professionals uit de sector blijkt dat men verwacht dat de crisis pas in 2014 voorbij zal zijn. Daarbij verwacht het merendeel van de professionals dat de rollen van en de verhouding tussen de bij gebiedsontwikkeling betrokken partijen ingrijpend zal veranderen. Vergelijkbare uitkomsten komen naar voren in het rapport ‘gebiedsontontwikkeling, valt het stil of slaan we de handen in een?’ van Akro Consult.
3
Tot de crisis was de omvang van particulier opdrachtgeverschap, circa 10% van de totale bouwproductie. Deze vorm van ontwikkelen stelt hoge eisen aan betrokken particulieren. Er zit zeker groeipotentie, maar het blijft een nichemarkt.
4
Deloitte, alleen ga je sneller, samen kom je verder’ in samenwerking met AM, het ministerie van LNV/Dienst Landelijk Gebied, de Bank Nederlandse Gemeenten, het Ministerie van VROM, Bouwfonds, de VROM-raad, de TU-Delft en het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf van het Rijk (GOB), 2008.
5
Arjan Bregman, Nieuwe samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling, juni 2011.
6
Zie o.a.: Heurkens, E., Hobma, F. & Zeeuw, F. de,‘Gebiedsconcessies in de praktijk: Ervaringen van publieke en private partijen’, in Ruimtelijke Ontwikkeling Magazine, september 2009.
7
Zie ook het artikel ‘Coalitieplanologie is het nieuwe sleutelwoord’ waarin Anne Luijten projectmanager Guus van de Hoef interviewt over Hart van Zuid en de toekomst van gebiedsontwikkeling, Building Business, september 2010.
8
Zie voor nadere informatie www.hartvanzuid.nl
15
COLOFON Uitgave
Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft, september 2011 In opdracht van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de marktpartijen AM, Amvest, Bouwfonds Ontwikkeling, Heijmans Vastgoed en Synchroon. Auteurs
Partners in de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling Ministerie van Infrastructuur en Milieu, TU Delft, AM, Amvest, Gemeente Amsterdam, Gemeente Groningen, Gemeente Rotterdam, Dienst Landelijk Gebied, Heijmans Ontwikkeling, de Alliantie, Provincie Noord-Brabant, Provincie Noord-Holland, NS Poort, Bouwfonds Ontwikkeling, Schiphol Area Development Corporation (SADC), Synchroon en Ymere
Kring van Adviseurs Movares, Stibbe, Deloitte Real Estate Advisory, Akro Consult, Brink Groep, Buck Consultants, INBO, Berenschot
Martijn Nab, Paul Rutten, Marianne Schalekamp en Jurrien Veldhuizen (Deloitte Real Estate Advisory) Met medewerking van
Roger Kersten en Paul van Joolingen (Akro Consult) en Leon Willemsen (Bouwfonds Ontwikkeling) Eindredactie
Friso de Zeeuw en Agnes Franzen (praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft) Vormgeving
G van Leyden (Ontwerp-id), Voorburg Drukwerk
OCC dehoog media partners, Oosterhout Meer informatie over de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling: www.gebiedsontwikkeling.tudelft.nl Kijk ook eens op:
