Tussen regels en realiteit

Tussen regels en realiteit Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

Jeroen Dijsselbloem en Ella Kalsbeek leden van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid Augustus 2005

Inhoud

1. Inleiding 2. Sociale zekerheid: de uitvoering van de wet Werk en Bijstand 2.1 Inleiding 2.2 Casus 2.2.1 Casus 1: Natasja, een blowend meisje zonder schoolopleiding 2.2.1.1 Beschrijving en eerste vragen 2.2.1.2 Wat valt op in deze casus? 2.2.2 Casus 2: Een dakloze(?) man 2.2.2.1 Wat valt op in deze casus? 2.2.3 Casus 3: Liever in de muziek 2.2.3.1 Wat valt op in deze casus? 2.2.4 Casus 4: Alcoholproblemen 2.2.4.1 Wat valt op in deze casus? 2.2.5 Casus 5: Gevlucht 2.2.5.1 Wat valt op in deze casus? 2.3 Thema’s 2.3.1 Thema 1: Het werkproces 2.3.1.1 Het proces zelf 2.3.1.2 Wat valt op? 2.3.1.3 Conclusies 2.3.2 Thema 2: Ambities en middelen 2.3.2.1 Doelstelling van de Wet Werk en Bijstand 2.3.2.2 Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt 2.3.2.3 Welke middelen zijn beschikbaar om mensen aan werk te helpen? 2.3.2.4 Conclusies 2.3.3 Thema 3: Fraude en onregelmatigheden 2.3.3.1 Wet Werk en Bijstand 2.3.3.2 Enkele effecten in de praktijk 2.3.3.3 Conclusies 2

Tussen regels en realiteit

Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

7

11 11 12 12 12 16 16 19 20 23 23 25 25 28 29 29 29 30 31 32 32 32 35 36 37 37 38 41 3

2.4 Conclusies en aanbevelingen 2.4.1 Intake na intake 2.4.2 Rechten en plichten: niet-willers 2.4.3 Rechten en plichten: niet-kunners 2.4.4 Verschillende regelingen en ingewikkelde regelingen 2.4.5 Spanning tussen regels en realiteit 2.4.6 Tenslotte

3. De uitvoering van de Jeugdzorg 3.1 Inleiding 3.2 Casus 3.2.1 Casus 1: Een meisje met twee namen 3.2.1.1 Wat valt op in deze casus? 3.2.2 Casus 2: De jongste van vijf kinderen 3.2.2.1 Wat valt op in deze casus? 3.2.3 Casus 3: Verwaarloosd meisje 3.2.3.1 Wat valt op in deze casus? 3.3 Thema’s 3.3.1 Thema 1: Het belang van het kind 3.3.1.1 Conclusies 3.3.2 Thema 2: Positie van pleegouders 3.3.2.1 Conclusies 3.3.3 Thema 3: Rol van de rechter 3.3.3.1 Conclusies

42 42 43 43 45 46 47

49 49 50 50 59 60 64 64 69 70 70 71 72 73 74 75

4. Nieuwbouw erpleeghuizen: ‘een millimeter privacy’ 4.1 Inleiding 76 4.2 Verantwoording 76 4.3 Casus 77 4.3.1 Casus 1: De Halderhof en De Breukelderhof in Bennekom 78 4.3.1.1 Beschrijving 78 4.3.1.2 Thema: Politieke aftrap 81 4.3.2 Casus 2: De Twaalf Hoven in Winsum 83 4.3.2.1 Beschrijving 83 4.3.2.2 Thema: Bouwopgave in cijfers 86

4


4.3.3 Casus 3: Martinushof en Elderhoeve in Arnhem-Zuid 4.3.3.1 Beschrijving 4.3.3.2 Thema: Rol van College Bouw 4.3.4 Casus 4: Klevarie in Maastricht 4.3.4.1 Beschrijving 4.3.4.2 Thema: Financiering 4.3.5 Casus 5: De Sonneruyter in Voorburg 4.3.5.1 Beschrijving 4.3.5.2 Thema: Veranderende zorgvisies 4.3.6 Casus 6: Rustoord in Voorburg 4.3.6.1 Beschrijving 4.3.6.2 Thema: Partners en procedures 4.4 Conclusies en aanbevelingen 4.4.1 Nog steeds meerbedskamers 4.4.2 Bouwkader jarenlang onbenut 4.4.3 Aantal plaatsten blijft achter bij behoefte 4.4.4 Dogma’s zorgen voor stagnatie 4.4.5 Afschaffing bouwregime in 2010 4.4.6 Eisen aan investeringen en bedrijfsvoering 4.4.7 Continue beleidsveranderingen leiden tot verlamming 4.4.8 Normen voor verantwoorde zorg niet hanteerbaar 4.4.9 Veel verantwoordingsplichten 4.4.10 Kritiek op zorgkantoren 4.4.11 Geen ruimte voor politieke belangenafweging 4.4.12 Tot slot

89 89 91 96 96 97 102 102 104 110 110 113 117 117 118 119 119 120 120 121 122 123 123 124 125

5. Tien stellingen

127

6. Slotwoord

137

Bijlagen Bijlage 1. Enkele ‘lijstjes’ die BJZ’s hanteren om te beoordelen of een kind bedreigd wordt in zijn lichamelijke of geestelijke ontwikkeling. Bijlage 2. Lijst van gesprekspartners

139 143


5

1. Inleiding

Veel burgers zijn ontevreden over politiek en overheid. Waarom dat zo is, is niet zo eenvoudig te zeggen. Eén mogelijke verklaring is dat burgers, naast veel anders (ook) ontevreden zijn over de publieke dienstverlening. Ze vinden de dienstverlening wellicht onvoldoende. Vinden dat er niet geluisterd wordt. Vinden dat beslissingen te lang op zich laten wachten. En vinden dat de verkeerde beslissingen worden genomen. Verwachtingen sluiten op al deze punten niet aan bij de werkelijkheid. Burgers mopperen niet alleen op de overheid in enge zin. Onder ‘de overheid’ verstaan burgers in de regel ook al die vormen van dienstverlening die de overheid in hoge mate reguleert en bekostigt. Een verpleeghuis behoort niet tot de overheid. Toch begrijpt iedereen dat de kwaliteit die daar geleverd wordt veel van doen heeft met de overheid. Voor een particuliere justitiële jeugdinrichting geldt hetzelfde. Enzovoort. Ook ‘dienstverlening’ is een dubbelzinnig begrip. Wie als ouder geconfronteerd wordt met een verplichte hulpverlening ten gevolge van een kinderbeschermingsmaatregel, zal dat in het algemeen niet als ‘dienstverlening’ ervaren. Hetzelfde geldt voor de jongere die graag een bijstandsuitkering zou krijgen maar erop gewezen wordt dat hij toch eerst naar werk zal moeten zoeken. Toch is het duidelijk waar het project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’ zich op richt. Het gaat om al die contacten die er zijn tussen publieke voorzieningen en burgers. Van een bemiddelingsgesprek bij het CWI tot een melding bij het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de zorg in een verpleeghuis.

6



7

Zoals gezegd: burgers mopperen daarover. Dat op zichzelf is voor volksvertegenwoordigers al reden genoeg om op onderzoek uit te gaan. Maar er is meer dat tot onderzoek noopt. Want waar aan de ene kant burgers ontevreden zijn, is het aan de andere kant niet zo dat ambtenaren, dienstverleners en professionals er op uit zijn om de burger het leven zuur te maken. Integendeel. Veel mensen die in de publieke dienstverlening werken, doen dat met overtuiging. Dat maakt het des te pijnlijker dat burgers ontevreden zijn. Er is te vaak sprake van een ‘mismatch’. Wat zijn de achterliggende oorzaken zijn van die ‘mismatch’? Dat is de centrale vraagstelling van dit onderzoek. Met andere woorden: wat gebeurt er tussen regels en realiteit? Daar komt nog iets bij. Aan beleid en wetgeving ligt meestal veel deskundigheid en wetenschappelijke advisering ten grondslag. Dat is ook goed. Evaluatie van beleid of wetgeving gaat gepaard met grootschalig onderzoek. De gegevens die betrekking hebben op individuele burgers en ambtenaren of dienstverleners worden omgezet in cijfers en algemene beschrijvingen. Ook daar is op zichzelf niets mis mee. Maar het betekent wél dat het individuele geval aan de aandacht kan ontsnappen. Wat gebeurt er nu precies tussen burger en ambtenaar? Waarom doet een dienstverlener niet wat de burger vraagt? Wat komt er in de praktijk terecht van alle goede bedoelingen van politici, beleidsmakers, managers en professionals op de werkvloer? Wat ligt er tussen wens en werkelijkheid?

We hebben onderzoek gedaan op drie beleidsterreinen: sociale zekerheid, jeugdzorg en verpleeghuizen. Daarbinnen moest vanzelfsprekend ook weer een selectie plaatsvinden. De verantwoording daarvan vindt u aan het begin van elk hoofdstuk. De bevindingen op de drie onderzochte terreinen zijn op zichzelf al de moeite waard. Maar uit de drie onderzoeken kunnen we nog meer algemene lijnen trekken die de verschillende beleidsterreinen overstijgen. We hebben ze vervat in stellingen. Volgens ons verdienen deze stellingen het om getoetst en besproken te worden. Maar vooral zijn ze bedoeld om uit te dagen met steeds die centrale vraag in het hoofd: “Waarom gaan de dingen zoals ze gaan?” En: “Zou het niet anders en beter kunnen?” De stellingen zijn te vinden in hoofdstuk 5. Tot slot proberen we een antwoord te geven op de vragen die we in deze inleiding hebben geformuleerd. Dat doen we in het slotwoord.

Jeroen Dijsselbloem en Ella Kalsbeek, leden van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid augustus, 2005

Individuele zaken kunnen veel vertellen over de werking van het systeem. Waar lopen uitvoerders tegenaan? Waar worden burgers mee geconfronteerd? Hoe gaan burgers om met de regels? Niet de luchtfoto maar de microscoop wordt dan gehanteerd om de werkelijkheid waar te nemen. Zo’n werkwijze bergt gevaren in zich. Een casus kan in werkelijkheid een uitzondering zijn. Of is niet representatief. Toch hebben we voor deze werkwijze gekozen. We menen hiermee in ieder geval scherp zicht te krijgen op een aantal van die dagelijkse situaties die zich afspelen tussen burger en overheid.

8



9

2. Sociale zekerheid: de uitvoering van de wet werk en bijstand “De eerste keer dat u komt, doen we een intake”

2.1 Inleiding De bevindingen van het onderzoek naar (een deel van) de sociale zekerheid staan in dit hoofdstuk. Het zijn vijf casus en drie thematische paragrafen. De werkwijze was als volgt. Zowel bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) als bij de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) begon het onderzoek door mee te kijken naar het contact tussen de burger en het CWI of (een afdeling van) de GSD. Aan het ‘loket’ of bij een vervolggesprek. Wat is het probleem van de burger? Waarom komt hij nu? Wat wil hij? Hoe reageert de dienstverlener? Een aantal van die individuele casus is uitgeschreven in dit hoofdstuk. In de casusbeschrijvingen zijn de vragen opgenomen die gesteld kunnen worden. De antwoorden zijn in het gesprek met dienstverleners en ambtenaren tot stand gekomen. De casus zijn allemaal reëel. Omwille van de privacy zijn namen, data en dergelijke gewijzigd. Dat geldt ook voor feiten die mogelijk te herkennen zijn. Die feiten zijn dan vervangen door verzonnen gegevens van een gelijke aard. Ook de gemeenten waar onderzoek is gedaan zijn om die reden anoniem gehouden. De medewerkers moesten vrijuit kunnen spreken. Naast de casusbeschrijvingen bevat dit hoofdstuk drie thematische paragrafen. Ze gaan over het werkproces, ambities en middelen. En over fraude en onregelmatigheden. Het hoofdstuk sluit af met de belangrijkste bevindingen die dit deel van het onderzoek opleverde. 10



11

2.2 Casus 2.2.1 Casus 1: Natasja, een blowend meisje zonder schoolopleiding 2.2.1.1 Beschrijving en eerste vragen Natasja is 21 jaar. Ze heeft drie jaar op de MAVO gezeten maar is daar twee keer blijven zitten. Daarna is ze van de MAVO afgegaan. Ze is nog aan twee andere opleidingen begonnen maar ook die heeft ze beide (zeer) voortijdig verlaten. De laatste keer omdat ze een operatie moest ondergaan. Natasja heeft sinds kort een kamer in een ‘begeleid wonen project’. Daarvoor heeft ze een aantal jaren gezworven. Ze sliep niet op straat maar bij vrienden en bekenden. Natasja blowt elke dag verschillende keren. Ze heeft € 22.000,00 schuld: € 15.000,00 aan het ziekenhuis (ze was onverzekerd toen ze een spoedoperatie moest ondergaan) en € 7000,00 aan studie en telefoonrekening. Ze gaat sinds een jaar niet meer naar school en heeft één keer één dag gewerkt in de schoonmaak. Natasja komt naar Werkwijs om te bespreken wat er nu verder moet gebeuren. Een hulpverlener van een daklozenproject begeleidt haar. Werkwijs is een afdeling van de dienst SZW. Volgens de folder helpt Werkwijs mensen bij het zoeken naar werk. Werkwijs kijkt welk werk bij iemand past, of iemand gezond is, of er schulden en andere problemen zijn die eerst moeten worden opgelost en of iemand voldoende Nederlands spreekt. Wie bij Werkwijs terechtkomt krijgt een eigen consulent. Natasja moet veel feitelijke vragen beantwoorden over haar leven tot nu toe. Hoeveel broertjes en zusjes heeft ze? Waar en hoe lang is ze naar school geweest? Enzovoort, enzovoort. Eén van de eerste dingen die opvalt, is dat Natasja bij Werkwijs weer allerlei vragen moet beantwoorden? Het lijkt om basisgegevens te gaan die bekend moeten zijn bij de overheid. • Geen digitale uitwisseling van informatie mogelijk Inderdaad heeft het CWI ook al een intake gedaan. Hoewel 12


•

er hier sprake is van een bedrijfsverzamelgebouw (CWI en GSD zitten onder één dak) hebben beide organisaties totaal verschillende ICT-systemen. Men kan dus niet digitaal informatie uitwisselen. Evenmin draait men automatisch de gegevens van beide systemen uit zodat tenminste het papieren dossier compleet is. Op één locatie elders in de stad gaat men wel nauwer samenwerken. Daar kunnen medewerkers van CWI en GSD straks ook elkaars taken overnemen. De wet staat dat niet in de weg volgens de leidinggevende die dit vertelt. Uitwisselen van informatie binnen en tussen organisaties Het uitwisselen van informatie door organisaties binnen de overheid en dienstverlenende instanties daarbuiten verloopt niet volgens een vast patroon. Als blijkt dat cliënten met meer organisaties contact hebben, wordt over en weer wel informatie opgevraagd. De informatie wordt niet altijd gegeven met een beroep op privacywetgeving. Soms wordt er wel informatie gegeven maar moet er erg lang op gewacht worden. Het privacyargument kan worden ontkracht door aan de cliënt zelf te vragen of men er bezwaar tegen heeft dat elders informatie wordt ingewonnen. Cliënten maken zelden bezwaar. Als het gaat om cliënten die een afstand hebben tot de arbeidsmarkt is het vaak wel goed om veel van die cliënten af te weten. Men kan dan beter begeleiden. Aan de andere kant: het uitwisselen van gegevens kan nooit helemaal voorkomen dat dezelfde vragen moeten worden beantwoord. Soms moeten gegevens worden gecheckt. Het vragen naar de basisgegeven is ook een vorm van kennismaken. Het jongerenloket waar Natasja cliënt is, probeert wel afspraken te maken met de organisaties waar ze regelmatig via cliënten van horen.

Vervolgens wordt met Natasja besproken wat haar toekomstplannen zijn. Ze zou graag een administratieve opleiding volgen. De medewerker van Werkwijs vertelt haar dat dat waarschijnlijk te hoog gegrepen is. De medewerker dringt erop aan dat Natasja een baantje zoekt omdat ze, hoe dan ook, niet voor september aan een opleiding kan beginnen. Natasja hoort het onverschillig aan. “Ik ga me er niet druk over maken”, zegt ze. Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

13

Waarom wordt er aangedrongen op het zoeken van een baantje? Is de afstand tot de arbeidsmarkt voor dit meisje niet veel te groot? • Rechten en plichten Een gesprek over werk hoort er nu eenmaal bij. Als jongeren geen gezeur willen, moeten ze niet om een uitkering komen vragen. Het is waar dat de aanbeveling om werk te zoeken niet erg concreet wordt gemaakt, maar de medewerker heeft ook eigenlijk geen geschikte banen voor handen. Dat is vaak zo. Veel jongeren waar zij mee te maken krijgt hebben grote problemen en dat brengt met zich mee dat ze voor veel werk ongeschikt zijn. De opstelling van de jongere is daarbij cruciaal. Zo hebben weinig jongeren zin in schoonmaakwerk. Een medewerker van het CWI moet veel praten om dat geaccepteerd te krijgen. Als die acceptatie niet lukt en de jongere dus niet gaat werken, wordt dat doorgegeven aan de GSD. Die beziet dan of dat gedrag consequenties moet hebben. Als een jongere wel gaat werken maar er een potje van maakt op de werkplek, dan is er nazorg: met de werkgever wordt gebeld. Het oordeel van de werkgever bepaalt mede of aan de GSD wordt doorgegeven dat de jongere niet serieus met werk bezig is. De medewerkers vinden het belangrijk om jongeren duidelijk te maken dat de keuze aan hen is: óf ze gaan serieus aan de slag met een baan en krijgen zo lang dat niet lukt een uitkering, óf ze trekken hun eigen plan omdat ze ‘geen gezeik’ willen en vragen dan ook geen uitkering aan. Omdat Natasja eigenlijk niet weet wat ze wil of onrealistische wensen heeft, stelt de medewerker aan haar voor een zogenoemde basisdiagnose te doen. Met behulp van zo’n diagnose kan worden vastgesteld wat haar interesses en mogelijkheden zijn. Er wordt meteen een afspraak gemaakt. Voor deze basisdiagnose moet Natasja twee weken fulltime aanwezig zijn op het onderzoekscentrum. De vaste contactpersoon voor Natasja wordt de medewerker van Werkwijs. Als er vragen zijn kan ze met haar bellen.

14


Waarom wordt tot deze basisdiagnose besloten? Wat zijn de verwachtingen? Of wordt dit gedaan om toch een contraprestatie te vragen voor de uitkering? • Plichten concretiseren Met een meisje als Natasja moet men bij Werkwijs toch iets. Werk is niet voor handen. Met een basisdiagnose zijn ook nog nevendoelen te bereiken zoals het nagaan of ze de discipline kan opbrengen om elke dag op tijd te verschijnen. Dat ze stevig blowt, wil niet op voorhand zeggen dat zo’n traject zal mislukken, is de ervaring van een medewerker. Sommige jongeren redden het ondanks het blowen wel. Een paar weken later blijkt dat de basisdiagnose is mislukt. Natasja kwam de eerste dagen te laat. Toen ze daarop aangesproken werd, kwam ze vervolgens helemaal niet meer. Natasja is weer opgeroepen om naar Werkwijs te komen. De medewerker van Werkwijs en de hulpverlener hebben onderling besproken hoe het nu verder moet met Natasja. Ze zijn tot de conclusie gekomen dat het belangrijk is om Natasja te motiveren voor een zorgtraject. Wat zijn de mogelijkheden en de moeilijkheden om Natasja verder te helpen? • Weer: rechten en plichten Natasja heeft veel problemen: ze heeft geen zinvolle dagbesteding, heeft schulden en is verslaafd. In een zorgtraject kunnen al die zaken aan de orde komen en kan er aan worden gewerkt. Een meisje als Natasja kan niet rechtstreeks dus zonder tussenkomst van Werkwijs (GSD) - naar een zorgtraject. De hulpverlener vindt dat jammer. Natasja kan immers niet erg goed omgaan met regels en voorwaarden. De medewerker van de GSD is het daar niet mee eens: je kunt toch niet zonder enige eis te stellen mensen maar van alles aanbieden? In ieder geval stelt de Wet Werk en Bijstand (WWB) een aantal voorwaarden aan het verstrekken van een uitkering. Het volgen van een zorgtraject is in dit geval zo’n voorwaarde. Als Natasja besluit het zorgtraject te gaan doen, krijgt ze niet alleen een uitkering maar kan er ook gestart worden met schuldhulpverlening en kan ze in het ziekenfonds. Ook Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

15

•

zal er dan een voorschot op de uitkering worden aangevraagd. De uitkering is ook nodig omdat het ‘begeleid wonen project’ waar Natasja woont geld wil zien. Weer een nieuwe intake Als Natasja naar het zorgtraject gaat, volgt daar weer een intake. Dat is dan de vierde. Het CWI heeft de werkintake gedaan. Vervolgens heeft de bijstandconsulent de tweede gedaan. Daarna is Natasja doorverwezen naar Werkwijs waar de derde intake plaatsvond. Het zorgtraject zal ook weer een intake afnemen. Als Natasja klaar is met het zorgtraject wordt ze weer terug verwezen naar de bijstandsconsulent die eerder een intake deed.

2.2.1.2 Wat valt op in deze casus? • De grote hoeveelheid (intake)gesprekken. Telkens weer moet Natasja dezelfde informatie verstrekken. • Voor een meisje als Natasja bestaan weliswaar plichten, maar het is niet zo eenvoudig om die zo in te vullen dat er ook werkelijk wat gebeurt. Als een jongere om de één of andere reden niet gemotiveerd is wordt het al snel moeilijk. • ‘Alles hangt met alles samen’. Aan een uitkering worden voorwaarden verbonden. Als daaraan niet wordt voldaan, zijn ook essentiële voorzieningen zoals ziektekostenverzekering of huisvesting niet bereikbaar. Evenmin wordt er dan iets aan verslaving of schulden gedaan. • Natasja laat alles gelaten over zich heengaan. Ze is eigenlijk tot niets te motiveren naar ze moppert ook niet.

2.2.2 Casus 2: Een dakloze(?) man Vincent de Bruin meldt zich bij het loket voor daken thuislozen van de dienst SZW om een uitkering aan te vragen. Hij is enige weken geleden uit de gevangenis ontslagen en heeft nu geen geld en evenmin een dak boven het hoofd. Hij slaapt op het strand, zegt hij. Waarom is Vincent de Bruin niet eerst naar het CWI gegaan? • Uitzonderingen op de hoofdregel Dak- en thuislozen hoeven niet eerst langs het loket van het 16


•

•

CWI. Ze mogen meteen naar het bijstandsloket dat speciaal voor hen is ingericht. Vaak heeft men namelijk snel geld nodig. De populatie daken thuislozen wisselt sterk. Gemiddeld zit een derde van hen in de gevangenis. Het gaat vaak om verslaafde veelplegers. Ze zitten dus relatief vaak korte gevangenisstraffen uit. Onder de daken thuislozen bevinden zich ook veel psychiatrische patiënten. Iedere bijstandsconsulent heeft ongeveer 75 daken thuislozen onder zijn/haar hoede. Beleid kan per gemeente verschillen In deze gemeente krijgen daken thuislozen een uitkering van 50 + 2 %. Andere gemeenten geven 50 + 20%. Dat gegeven bevordert dat daken thuislozen de meest aantrekkelijke gemeente zoeken. Er zijn ook gemeenten die aanvullende eisen stellen zoals een pasje. Dat maakt dan weer dat een daken thuisloze in een buurgemeente een uitkering aanvraagt. Niet alle gemeenten kennen uitkeringen voor daken thuislozen. Kleinere gemeenten verwijzen door naar grotere. Daar zijn landelijke afspraken over. Er vindt geen verrekening plaats tussen gemeenten. Rechten en plichten Het beleid van deze gemeente met betrekking tot daken thuislozen wordt door de medewerkers gekenschetst als ‘pappen en nathouden’. Ze zijn het daar overigens mee eens. Een verslaving kost tenminste € 200,00 per week. Sommige verslaafden hebben zelfs € 100,00 per dag nodig. De verslaving valt dus niet te bekostigen van een uitkering voor daken thuislozen, maar het scheelt wel wat aan criminaliteit. De gemeente heeft een resocialisatieproject voor deze doelgroep waar dertig mensen aan deel kunnen nemen. Hoewel het nog niet zo lang draait, lijkt het succesvol. Van de dertig daklozen hebben er inmiddels negentien een woning en contacten met schuldhulpverlening, terwijl er al één tot twee naar een arbeidstoeleidingstraject gaan.

De medewerker van de dienst SZW vraagt door over het daken thuisloos zijn. Ze vindt dat De Bruin er niet uitziet als iemand die buiten slaapt. Ze zegt dat het niet waar kan zijn dat hij op het strand slaapt omdat de politie daar elke nacht Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

17

‘veegt’. Vincent de Bruin zegt daarop dat hij ook wel eens in een park slaapt. Hij is weinig precies. Voor Vincent de Bruin naar de gevangenis ging - een paar jaar geleden - woonde hij bij zijn moeder in Den Bosch. Op de vraag van de medewerker waarom hij dan nu in Den Haag een uitkering aanvraagt, antwoordt hij dat hij weliswaar een poosje in Den Bosch heeft gewoond maar dat hij zijn hele jeugd in Den Haag heeft doorgebracht. Daarom wil hij het liefste weer dáár wonen. De medewerker vraagt naar zijn gegevens en een ID-bewijs. Vincent de Bruin haalt zijn papieren te voorschijn. Daarbij komt ook een treinkaartje te voorschijn. Het gaat om een retourtje Den Bosch, vandaag afgestempeld. Op de vraag van de medewerker of hij bij nader inzien toch niet gewoon bij zijn moeder woont, antwoordt De Bruin ontkennend. Hij heeft maar één nachtje bij haar geslapen. De medewerker zegt dat ze dat zeer betwijfelt. De medewerker heeft zeer grote twijfels over de juistheid van het verhaal van Vincent de Bruin. Ze denkt dat hij gewoon bij zijn moeder woont. Mogelijk heeft hij zelfs al een uitkering in Den Bosch aangevraagd en is die daar afgewezen. Hoe nu verder? Wat zijn de mogelijkheden om het verhaal van De Bruin te controleren? • Informatie en onderzoek De Wet Werk en Bijstand bepaalt dat degene die een uitkering aanvraagt alle informatie moet verstrekken die van belang is. De gemeente mag onderzoek doen. Als een cliënt een woonadres opgeeft mag dat worden gecontroleerd. Met het oog op die controles worden wel kamers gehuurd door cliënten. Er zijn ook particuliere verhuurders die zich op deze markt gestort hebben. De gemeente heeft daarop weer een huisbezoekproject gestart. Dit houdt in dat met een aantal functionarissen vanuit verschillende gemeentelijke diensten controlerende huisbezoeken worden afgelegd. Dit kan bijvoorbeeld opleveren dat er op één woonadres veel meer mensen staan ingeschreven dan er feitelijk wonen of zelfs kunnen wonen. Als van iets dergelijks sprake is, komt de verhuurder op een zwarte lijst.

18


Als een cliënt zich presenteert als daken thuisloze kan er geen woonadres worden gecontroleerd. In het geval van De Bruin mag niet bij zijn moeder gekeken worden of hij daar woont. De moeder heeft immers geen uitkering aangevraagd. Ook als er sprake lijkt te zijn van samenwonen terwijl men dat niet opgeeft, mag de woning zonder de toestemming van de mogelijke of waarschijnlijke partner niet bezocht worden. In de praktijk gebeurt dit toch wel omdat men bijvoorbeeld heel vroeg een huisbezoek aflegt en de bewoners dan zo verbouwereerd zijn dat ze de sociaal rechercheur binnen laten. Wel kan bij een GSD in een andere gemeente om informatie worden gevraagd. In het geval van De Bruin zou bijvoorbeeld in Den Bosch nagegaan kunnen worden of hij daar een uitkering heeft aangevraagd die is afgewezen. Tussen gemeenten wordt alleen schriftelijk informatie uitgewisseld. Overigens heeft de GSD een geheimhoudingsplicht. Het inlichtingenbureau zorgt ervoor dat witte fraude eigenlijk onmogelijk is geworden. Een paar weken later. De aanvraag voor een uitkering is afgewezen. Vincent de Bruin heeft nog een aantal keren gebeld in verband met te overleggen bescheiden en dergelijke. Elke keer belde hij vanuit Den Bosch. De medewerker heeft hem toen gezegd dat hij maar in Den Bosch een uitkering moest aanvragen omdat hij daar, hoe dan ook, in ieder geval vaak is. Daarmee is het dossier gesloten. Wat zou er gebeurd zijn als De Bruin niet zelf had gebeld? • Nog meer controle De medewerker vertelt dat ze dan echt eerst adressen had geëist alvorens ze een uitkering zou verstrekken. Het is in deze gemeente volgens haar zo goed als onmogelijk om op het strand of in een park te slapen.

2.2.2.1 Wat valt op in deze casus? • De Wet Werk en Bijstand geeft gemeenten aanzienlijke beleidsvrijheid. Voor daken thuislozen is het kiezen van de gemeente met het meest aantrekkelijk beleid een goede mogelijkheid, die ook wordt benut. Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

19

• •

•

•

Niet alle burgers wensen zich als zodanig te gedragen. Rechten zijn O.K., plichten minder. Om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen, zijn er regels. Dat betekent dat men soms een uitkering moet toekennen terwijl men bijna overtuigd is dat dit niet terecht is. Niet alles wat relevant kan zijn, mag worden nagetrokken. Ook kan er gewoon te weinig capaciteit beschikbaar zijn om informatie in te winnen. Het faciliteren van misbruik maken van sociale voorzieningen zoals bijstand heeft tot een illegale bedrijfstak geleid: de spookverhuur. Het bestrijden van misbruik en het bestrijden van het faciliteren van misbruik vraagt van de gemeente weer inspanningen om dat te bestrijden: een soort wapenwedloop.

2.2.3 Casus 3: Liever in de muziek Dennis Zandvoort (20) komt voor de tweede keer bij het CWI in verband met een uitkering. Hij is al eerder bij het CWI geweest en heeft daar aan gegeven niet te kunnen werken. Hij heeft ook verteld dat hij bezig is met het oprichten van een stichting. Dennis zegt dat hij gedwongen is om naar het CWI te gaan. Wat is er voorafgegaan aan dit tweede gesprek? • Zorgzame gemeente Het Regionaal Meldings- en Coördinatiecentrum van de gemeente heeft Dennis aangemeld. Dit centrum heeft als taak jongeren te volgen die zonder startkwalificatie de school verlaten. Zo lang de jongere leerplichtig is, doet de leerplichtambtenaar dat. Daarna neemt het Regionaal Meldings- en Coördinatiecentrum het over. Dit vloeit voort uit de wettelijke regeling van de regionale melden coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten. Als startkwalificatie geldt een afgeronde MBO-opleiding op niveau 2 of Havo. Dit betekent dus dat een afgeronde VMBO-opleiding geen startkwalificatie oplevert. De gemeente hecht aan de melding bij het CWI omdat het de 20


mogelijkheid biedt voor een begeleidingstraject en omdat de jongere zo voor ziektekosten verzekerd wordt. Het CWI begeleidt een WWB-er maximaal drie maanden en verwijst dan door naar de gemeente. Een WW-er wordt maximaal zes maanden begeleid door het CWI en dan doorgeleid naar het UWV voor een reïntegratietraject. Gedurende die maanden wordt een advies aan de gemeente voorbereid over hoe na het verstrijken van die tijd verder te handelen. Het CWI voert een jongerenbeleid waarbij jongeren intensiever worden begeleid. Voor de Wet Werk en Bijstand (WWB) geldt dat een jongere recht heeft op een lagere uitkering. Voor een thuiswonende jongere gaat het om € 199,39 netto per maand, een landelijk vastgelegd normbedrag. In het eerste gesprek bij het CWI is een zogenaamde werkintake gedaan. Omdat Dennis vertelde dat hij niet kan werken, werd hij vooralsnog als fase 4 cliënt aangemerkt. Hij is onder behandeling bij een instelling voor ambulante geestelijke gezondheidszorg. Dennis heeft in het eerste gesprek formulieren gekregen om een uitkering te kunnen aanvragen. De afspraak was dat hij vandaag met de ingevulde formulieren en andere bescheiden langs zou komen om te bespreken wat er nu verder moet gebeuren en te bezien of hij recht heeft op een uitkering. Dennis is in gezelschap van een jongerenwerker. Tijdens het gesprek wordt niet duidelijk wat hij voor Dennis doet. Helaas heeft Dennis geen tijd gehad zijn formulieren in te vullen. Hij is de afgelopen week naar Engeland geweest. Hij heeft daar muziekworkshops gegeven. Op de vraag van de medewerker hoe hij aan het geld voor die reis kwam antwoordt Dennis dat hij aan geld kwam uit een ‘shooting’. Dennis vertelt dat hij ‘een mentale stoornis’ heeft. “Ik heb geen ‘van 9 tot 5 mentaliteit’ en ik heb psychische hulp”, zegt hij. De medewerker van het CWI wijst Dennis erop dat hij straks wellicht de rekening van de GGZ-instelling niet zal kunnen betalen. Hij is waarschijnlijk niet verzekerd als hij geen uitkering en geen werk heeft. Dennis zegt dat hij de uitkering vooral beschouwt als een aalmoes voor zijn moeder.


21

Waarom komt Dennis om een uitkering vragen terwijl hij zelf aan het geld geen behoefte lijkt te hebben? • Ziektekostenverzekering Een kind van 18 jaar wordt niet meer automatisch meeverzekerd met zijn ouders. Als een jongere werk heeft, is hij verzekerd voor ziektekosten door die baan. Als hij studeert, kan hij een ziektekostenverzekering afsluiten. De premie kan worden betaald van de studietoelage. De derde mogelijkheid is een verzekering afsluiten omdat men een uitkering heeft. De praktijk leert dat nog al wat ouders hun kind naar de sociale dienst sturen vanwege de ziektekostenverzekering. Als jongeren dan echter niet gaan of zich niet houden aan de afspraken, zijn ze onverzekerd. Dan moeten ze een medische behandeling zelf betalen. Dat betekent veelal dat er forse schulden worden opgebouwd. Omdat Dennis geen ingevulde formulieren en geen bewijsstukken bij zich heeft, kan zijn aanvraag niet verder worden behandeld. De CWI-medewerker neemt wel uitgebreid de tijd om uit te leggen wat het belang is van de aanvraag en wat de rechten en plichten zijn van mensen die een uitkering aanvragen. Verder wijst hij Dennis erop dat hij, als hij de formulieren niet snapt, zich kan melden bij de Formulierenbrigade, een gemeentelijke instelling die mensen helpt bij het invullen. Tenslotte wordt er een nieuwe afspraak gemaakt. Een paar weken later. Dennis heeft de derde afspraak afgebeld omdat hij ziek was. Daarna heeft hij geen contact meer opgenomen. De aanvraag ligt dus stil. Wat zou er gebeurd zijn als Dennis wèl op de derde afspraak was gekomen? • Werkproces De CWI-medewerker had dan aan de hand van de ingevulde formulieren en de verstekte bewijsstukken een advies met betrekking tot de aanvraag van een uitkering aan de gemeente gestuurd. Daarvoor zou hij ook nog een aantal gegevens gecheckt hebben. Hij trekt het arbeidsverleden na bij het UWV en het adres en de woonsituatie bij het GBA. Verder zou natuurlijk het advies van de CWI-collega naar aanleiding 22


van het eerste gesprek bij de aanvraag betrokken zijn. In het geval van Dennis zou de CWI-medewerker de gemeente hebben geadviseerd om een medische keuring te doen om te bepalen of Dennis inderdaad arbeidsongeschikt is. Idealiter zou het advies aan de gemeente zoveel informatie moeten bevatten dat de gemeente zelf niets meer hoeft uit te zoeken maar meteen een beslissing kan nemen. De praktijk is anders. Ondanks vrij intensief overleg over de vraag wat de gemeente nodig heeft en wat het CWI kan verstrekken, blijkt de gemeente heel wat werk over te doen.

2.2.3.1 Wat valt op in deze casus? • Dennis zelf is niet geïnteresseerd in de uitkering en nog minder in werk. De gevolgen daarvan zijn groot op een ander vlak: hij is onverzekerd voor ziektekosten. • De gemeente is een zware taak toebedeeld: alle jongeren die geen startkwalificatie halen, moeten worden begeleid. Een startkwalificatie houdt in dat men MBO 2 moet hebben of een afgeronde HAVO opleiding. Dit betekent dus dat heel veel jongeren geen startkwalificatie hebben. In de periode van 1 augustus 2002 tot 1 augustus 2003 bedroeg het totaal aantal geregistreerde voortijdige schoolverlaters 90.364. • De gemeente faciliteert Dennis zeer. Hij krijgt bijzondere aandacht omdat hij voortijdig schoolverlater is én hij heeft begeleiding van een jongerenwerker. De medewerker van het CWI is zeer behulpzaam en voorkomend en wijst hem uitgebreid op zijn rechten en plichten. En tot slot is er de formulierenbrigade die hem kan helpen bij het papierwerk rond zijn aanvraag.

2.2.4 Casus 4: Alcoholproblemen Dick Franssen (33) komt voor een herbeoordelinggesprek. Hij heeft al vele jaren een bijstandsuitkering. De medewerker die de herbeoordeling doet, kent hem ook al jaren. Dick Franssen heeft een ernstig alcoholprobleem. Hij is alleenstaand. Hij heeft wel eens werk gehad maar dat eindigde elke keer met Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

23

problemen en ontslag. Ook heeft hij deelgenomen aan een programma voor sociale activering. Hij werkte toen bij de plantsoenendienst. Ook dat traject is met ruzie geëindigd. Toch zou hij daar dolgraag naar terug willen. Hij vertelt dat hij eenzaam is en niet weet hoe hij de dag moet doorkomen. Dat gevoel brengt hem er dan ook toe ‘s ochtends al aan het bier te gaan. Op de vraag van de medewerker of hij nu (14.00 uur) ook heeft gedronken, antwoordt hij aarzelend bevestigend. De medewerker vertelt hem verder dat de weg naar het sociale activeringstraject is afgesloten. Hij heeft een kans gehad en die verknoeid. De medewerker dringt erop aan dat hij zich meldt voor een ontwenningskuur. Ze houdt hem voor dat hij kan kiezen: “Of je gaat naar de ontwenningskuur of ik verplicht je twintig sollicitaties per maand te doen.” Franssen zegt dat hij erover na zal denken en dat het hem eigenlijk wel goed lijkt om die ontwenningskuur te gaan doen. De medewerker vraagt verder naar zijn giro- en bankafschriften en loopt ze na. Ze heeft wel wat vragen maar die worden bevredigend beantwoord. Het gesprek eindigt met de afspraak dat de medewerker verslavingszorg zal bellen met de vraag of ze hem kunnen helpen. Vervolgens zal ze ook met hem bellen. Wat zijn eigenlijk de mogelijkheden met een cliënt als Dick Franssen? • Rechten en plichten De medewerker vindt dat deze cliënt te jong is om aan zijn lot overgelaten te worden. Het is duidelijk dat hij zo niet aan het werk kan. De sociale activering heeft hij gehad maar dat heeft niet mogen baten. De maximumduur van sociale activering is overigens twee jaar. Een bijstandsgerechtigde moet zich beschikbaar houden voor werk en sociale activering tenzij een arts zegt dat dit niet kan. Dat laatste is niet gebeurd maar het is wel duidelijk dat zoeken naar werk kansloos is. De medewerker zet hem daarmee toch onder druk omdat ze het jammer vindt dat hij steeds verder afglijdt. De cliënt accepteert dat wel. De medewerker denkt 24


•

dat hij het prettig vindt dat iemand op hem let en hem probeert te disciplineren. Informatie en onderzoek Het nalopen van de giroafschriften is een manier om primair te onderkennen of cliënten andere inkomsten hebben. De afschrijvingen mag een cliënt weglakken. Men doet dat overigens zelden tot nooit. De afschrijvingen kunnen wel interessante informatie bevatten. Als iemand bijvoorbeeld altijd pint in een buurt waar zijn ex woont en hijzelf niet, kan dat aanleiding zijn om door te vragen op samenwonen.

Een paar weken later. De medewerker heeft contact gelegd met verslavingszorg en met Dick Franssen. Er is plaats en Franssen heeft besloten te gaan. De medewerker heeft met Franssen afgesproken dat hij een verklaring tekent waarin hij toestemming geeft aan verslavingszorg om de GSD te informeren als hij zijn afspraken niet nakomt. Zonder die toestemming mag verslavingszorg dat niet doorgeven. Hij is daarmee akkoord. Verslavingszorg ook. De medewerker vertelt dat het haar bedoeling is hem goed strak te houden omdat dit de enige kans lijkt dat hij van zijn verslaving afkomt. Hij zou dan eventueel weer via sociale activering aan de slag kunnen.

2.2.4.1 Wat valt op in deze casus? • De vasthoudendheid van de medewerker om deze man niet helemaal naar de knoppen te laten gaan. Ze zoekt de randen van wat mag (‘dreigen’ met twintig sollicitaties per maand). • Controleren of mensen hun afspraken nakomen kan dus ook door samenwerken met een andere organisatie (verslavingszorg). De toestemming van de cliënt daarvoor blijkt geen probleem.

2.2.5 Casus 5: Gevlucht Miriam Salas (23) komt voor een bemiddelingsgesprek. Ze spreekt slecht Nederlands, maar ze heeft wel een administratieve opleiding afgerond. Toch wil ze geen administratieve Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

25

functie. Ze wil wel inpakwerk doen en dan na de zomer weer een opleiding gaan volgen. Ze is bij uitzendbureaus langs geweest maar die wilden haar niet inschrijven. Ze voelt weinig voor schoonmaakwerk of werk in de tuinbouw. Ze krijgt van de medewerker zes vacatures mee en Miriam zal zelf ook zoeken op www.werk.nl. Tijdens het gesprek blijkt dat ze samen woont met haar ouders, twee volwassen broers en twee jongere broers. Niemand van de volwassenen werkt. De medewerker kan in haar computer maar één familielid van Miriam vinden.

•

• De familie Salas is gevlucht uit een Afrikaans land en woont pas sinds kort in deze gemeente. Hen is in hun vorige woonplaats geadviseerd om naar deze gemeente te verhuizen omdat daar makkelijker een woningen te krijgen zou zijn. Moeder is met de jongste kinderen zeven jaar geleden in Nederland aangekomen. Sinds drie jaar heeft ze een vergunning voor permanent verblijf. Vader is met de volwassen kinderen twee jaar later gekomen. Zij hebben sinds een jaar een tijdelijke verblijfsvergunning asiel. Vader is mishandeld in Afrika. Hij wil graag werken, maar heeft wel fysieke beperkingen. Moeder is geheel afgekeurd. Wat is er met dit gezin aan de hand voor zover het om werk en inkomen gaat? • Verhuizing De gemeente waar dit gezin eerst woonde, heeft geen dossier meegegeven of doorgestuurd. Daartoe bestaat ook geen verplichting. Als mensen verhuizen, moeten ze zich opnieuw inschrijven en wordt de aanvraag opnieuw getoetst. Het oude dossier kan wel opgevraagd worden maar dat gebeurt nooit. De voornaamste reden dat alles opnieuw wordt gevraagd, is dat met de verhuizing ook de woonsituatie kan zijn gewijzigd. De woonsituatie bepaalt het recht op een uitkering en de hoogte ervan. Toch zou het opvragen van dossiers bij de oude woongemeente wel een toegevoegde waarde kunnen hebben als iemand bijvoorbeeld een fraudeverleden heeft. De ‘oude’ gemeente stuurt het dossier wel door naar de ‘nieuwe’ gemeente als er sprake is van een inburgeringtraject in het kader van de WIN (Wet Inburgering Nieuwkomers). 26


•

Aansprakelijkheid van gemeenten Vader heeft in zijn vorige woonplaats geen reïntegratietraject aangeboden gekregen. Hij is ingedeeld in fase 3: hij wil immers graag werken. Door zijn fysieke beperkingen is het reïntegratietraject alleen langer. Het feit dat de vorige gemeente kennelijk niets heeft ondernomen, betekent dat de nieuwe woonplaats dat hele traject moet doen. Daar hangt een prijskaartje aan. Daar is de oude gemeente echter niet op aan te spreken. De hoogte van de uitkering Dit gezin ontvangt aan uitkering: € 2496,83 netto. Dit bedrag is als volgt opgebouwd: Ouders € 988,71 Miriam (‘82) € 659,15 Broer A (‘80) € 659,15 Broer B (‘86) € 189,82 Conform de Wet Werk en Bijstand (art. 4 onderdeel a) hebben kinderen die inwonen bij een eerstegraads bloedverwant recht op een bijstandsuitkering voor een alleenstaande. Deze gemeente kiest er kennelijk voor ook een gedeeltelijke alleenstaandentoeslag te geven. Naast deze uitkering ontvangt het gezin nog kinderbijslag voor de twee jongere kinderen. De kinderbijslag voor de kinderen bedraagt € 285,00 per kwartaal per kind. Per maand is dat voor de twee kinderen samen € 190,00. Dat brengt het maandelijkse gezinsinkomen op € 2686,83. Verder is er in deze gemeente een kwijtscheldingsbeleid. Dat betekent dat men geen gemeentelijke belastingen hoeft te betalen. Het gezin heeft een aanvraag lopen voor tegemoetkoming in de verhuis- en inrichtingskosten. Of er sprake is van huursubsidie is onbekend. Verschillende medewerkers Er zijn zes medewerkers van het CWI en de bijstand betrokken zijn bij dit gezin. Dat het gehele gezin afhankelijk is van uitkeringen, was als zodanig niet bekend. Dat komt omdat bij het CWI in deze gemeente het adressenbestand vervuild is. Wie een adres intoetst, krijgt niet alleen de huidige maar ook de vroegere bewoners te zien. Daarmee is het systeem als controle-instrument zonder waarde. Huisbezoeken doet het CWI niet. De gemeente doet dat in het kader van de bij-


27

•

standsverlening wel, maar dan moet er sprake zijn van vermoedens van misbruik en dergelijke. Dat was hier niet aan de hand. Een check bij de GBA vindt pas later plaats. Dat niet is opgemerkt dat er verschillende uitkeringen zijn in één gezin, kan ook als oorzaak hebben dat de gezinsleden zich op verschillende momenten hebben laten inschrijven. Tewerkstellingsvergunning Behalve moeder hebben de overige volwassen gezinsleden een ‘tijdelijke verblijfsvergunning asiel’. Dat betekent dat zij rechtmatig in Nederland verblijven en dat zij werk mogen verrichten zonder dat Tewerkstellingsvergunning (TWV) vereist is. Dit is een onderdeel van de Vreemdelingenwet 2000 die in mei 2004 is gewijzigd. Vóór mei 2004 mochten mensen met een ‘tijdelijke verblijfsvergunning asiel’ alleen werk verrichten als de werkgever een TWV had aangevraagd. Het vereiste van de TWV maakte het in de praktijk bijna onmogelijk voor deze mensen om aan het werk te gaan. Immers: men spreekt slecht Nederlands en is niet adequaat opgeleid. Dat een werkgever iemand met een ‘tijdelijke verblijfsvergunning asiel’ een arbeidscontract voor een jaar aanbood, was ondenkbaar. Opvallend bij deze casus is dat het CWI meldt dat deze gezinsleden (behalve de moeder) een door een werkgever aangevraagde TWV moeten hebben alvorens zij mogen werken. Dit is de oude regelgeving. Echter, uit de casusbeschrijvingen en observaties bij de gesprekken blijkt dat het CWI de klanten stimuleert zich in te schrijven bij uitzendbureaus en actief te solliciteren. Onduidelijk is of het CWI op de hoogte is van de precieze weten regelgeving voor mensen met een tijdelijke verblijfsvergunning. De medewerkers maken zich wel zorgen over het feit dat in dit gezin een cultuur gaat ontstaan waarin niet-werken normaal is. Het is moeilijk om aan werk te komen en de inkomsten uit de uitkeringen zijn van dien aard dat er goed van te leven valt.

•

heeft het overzicht en ziet daardoor de ernst van de situatie. Dit gezin krijgt in totaal een aanzienlijk inkomen uit uitkeringen en andere voorzieningen, terwijl geen van de arbeidsgeschikte volwassen werkt en er ook (nog?) geen plan ligt voor de volwassenen om aan de slag te gaan.

2.3 Thema’s 2.3.1 Thema 1: Het werkproces 2.3.1.1 Het proces zelf Als iemand zonder werk en inkomen is en hij wil in aanmerking komen voor een uitkering, moet hij zich melden bij het Centrum voor Werk en Inkomen, het CWI. Het CWI doet allereerst een werkintake. Men probeert in te schatten wat de kansen zijn op de arbeidsmarkt. Op grond daarvan wordt men ingedeeld als fase 1, 2, 3 of 4 cliënt. De mensen in fase 1 kunnen waarschijnlijk weer op eigen kracht werk vinden. Het CWI heeft niet zo vaak banen voor hen in de kaartenbakken. De mensen in fase 2 krijgen begeleiding bij het zoeken naar werk. De mensen in fase 3 en 4 zijn (nog) niet geschikt voor de arbeidsmarkt. Voor hen moet bepaald worden welk traject zij eerst moeten doorlopen voordat zij zich met succes op de arbeidsmarkt kunnen begeven. Het CWI bepaalt verder of degene die zonder werk is naar het UWV moet worden doorverwezen of naar de gemeente voor een uitkering. Het CWI beslist niet over het recht op een uitkering. Dat doet respectievelijk het UWV of de Sociale Dienst van de gemeente (GSD). Wel verzamelt het CWI de benodigde informatie op grond waarvan besloten kan worden of er recht is op een uitkering. Als het CWI twijfels heeft over de aangeleverde bewijzen, deelt zij dat mee aan de uitkeringsinstantie.

2.2.5.1 Wat valt op in deze casus? • Voor zover er al sprake was van begeleiding, is de informatie daarover in feite verloren gegaan door de verhuizing. • Bij dit gezin zijn zes medewerkers betrokken. Niemand

Als een cliënt wordt doorverwezen naar de GSD voor een bijstandsuitkering en/of begeleiding vindt er opnieuw een intake plaats. Officieel gaat het hier om een vervolggesprek, bij het CWI was immers de intake. Voorafgaand aan het gesprek doet

28



29

de administratie van de GSD een quick scan. Daar wordt bijvoorbeeld de vraag beantwoord of het dossier op het goede kantoor van de GSD is beland. Na die quick scan wordt het dossier toegewezen aan een bijstandsconsulent. Die roept de cliënt binnen vijf dagen op of vraagt hem om aanvullende informatie. Dan volgt een oordeelvorming- en besluitvormingproces. De bijstandsconsulent completeert het dossier. Daarvoor zijn nodig: een onderzoek naar de verwijtbaarheid van de werkloosheid, een onderzoek naar de financiële situatie en het vermogen en een onderzoek naar de woon- en gezinssituatie. Indien nodig doet de bijstandsconsulent daarvoor huisbezoek. De rapportage van dit onderzoek gaat, vergezeld van een advies, naar de beslissingsambtenaar. Als de beslissing over het verstrekken van de uitkering en het vervolgtraject is genomen, gaat het dossier naar de teamleider. Die bepaalt vervolgens welke consulent de cliënt gaat begeleiden. Dat kan dezelfde consulent zijn als die van het eerste gesprek, maar dat hoeft niet. De consulent legt vervolgens contacten met andere instanties of afdelingen van de gemeente. Dat kan schuldhulpverlening zijn maar ook een centrum voor het begeleiden van jongeren of een cursus voor ‘oudkomers’. Hier vindt opnieuw een intake plaats. Vrijwel alle gesprekken verlopen langs de lijnen van een protocol. De medewerkers stellen zich in het algemeen (zeer) correct en professioneel op.

2.3.1.2 Wat valt op? In de sociale zekerheid bestaat geen cliëntvolgsysteem. Er is in het algemeen ook geen digitale informatie-uitwisseling mogelijk. Zo hebben het CWI en de GSD totaal verschillende ICTsystemen. Dit betekent dat het doorgeven van dossiers betrekkelijk omslachtig is. Het werken in een bedrijfsverzamelgebouw helpt dan wel. “Ik loop gewoon even naar boven en vraag hoe het zit”, is een veel gehoorde uitdrukking.

kering en het geven van begeleiding. Hoewel men er op papier naar streeft voort te bouwen op het dossier wat men van de voorliggende voorziening krijgt aangereikt, gebeurt dat in de praktijk niet. Dat betekent dat de gegevens opnieuw gevraagd of gecontroleerd worden. Men geeft daar verschillende redenen voor: - De voorliggende voorziening kan het niet zo volledig doen dan wij zouden willen omdat ze niet precies begrijpen wat wij nodig hebben en omdat ze er te weinig verstand van hebben. - Wij zijn als organisatie verantwoordelijk voor het product dat wij leveren. Daarom willen we zeker weten dat we met de juiste informatie werken. Wij worden er tenslotte op afgerekend. - Als je een voor een cliënt belangrijke beslissing moet nemen - zoals het verstrekken van een uitkering - dan wil je hem toch ook zelf gezien hebben - Het nog een keer nalopen van gegevens die al bekend zijn, is ook een vorm van kennismaken. - De cliënt vindt het niet erg om nog een keer te komen. Hoewel er dus veel redenen zijn volgens medewerkers van de organisaties om ‘dubbel werk’ te doen, zien ze ook bezwaren. Het is namelijk een extra belasting voor de medewerker. Dat het ook lastig zou kunnen zijn voor de cliënt wordt niet gezegd. Integendeel. Ze denken dat een cliënt het in de regel niet erg vindt.

Verschillende organisaties zijn verantwoordelijk in verschillende fasen van het zoeken naar werk, het verstrekken van een uit-

2.3.1.3 Conclusies • Omdat er geen cliëntvolgsysteem is in de sociale zekerheid moet een cliënt zijn verhaal vele malen doen. Een fase 3 of 4 cliënt wordt tenminste vier keer naar zijn gegevens gevraagd: - bij het CWI; - bij de bijstandsconsulent voor de beslissing op de aanvraag van een uitkering; - nadat een beslissing is genomen weer bij de bijstandsconsulent; - bij de begeleidende instantie. Bij elk contact gaat het vaak om meerdere gesprekken. Het

30



31

•

spreekt vanzelf dat ook de uitvoerders hierdoor extra worden belast. Het opnemen van gegevens die nodig zijn voor het nemen van een beslissing en het nemen van die beslissing gebeurt door verschillende organisaties of medewerkers binnen die organisaties. Reden daarvoor is vooral het aanbrengen van een objectieve toets. Zolang informatie vergaren en beslissen binnen één organisatie blijft, lijkt dat niet veel problemen te geven. Indien het dossier echter van de ene naar de andere organisatie wordt doorgegeven, is de kans groot dat opnieuw informatie wordt gevraagd.

2.3.2 Thema 2: Ambities en middelen 2.3.2.1 Doelstelling van de Wet Werk en Bijstand De officiële doelstelling van de Wet Werk en Bijstand is eenvoudig: werk boven inkomen. Iets uitgebreider: het primaire uitgangspunt van dit hoofddoel is dat iedere Nederlander wordt geacht zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien. Als dit niet mogelijk is en er geen andere voorzieningen beschikbaar zijn, heeft de overheid de taak hem of haar te helpen met het zoeken naar werk en, zo lang met werk nog geen zelfstandig bestaan mogelijk is, met inkomensondersteuning. Deze verantwoordelijkheid vormt het sluitstuk van een activerend stelsel van sociale zekerheid. Aan een Nederlander wordt gelijk gesteld degene die rechtmatig in Nederland verblijft. Daarbij valt op dat voor de nietNederlanders wel het recht op een uitkering geldt maar dat de verplichting tot werk voor een deel van hen, dankzij de vreemdelingenwetgeving, veel moeilijker te realiseren is (Zie ook casus 5) 2.3.2.2 Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt Werkzoekenden melden zich als vanzelf bij het CWI. De meeste mensen zullen graag weer werk willen maar zij hebben veelal ook een uitkering nodig. Werkgevers melden zich minder vanzelf. Het is opmerkelijk dat de schattingen van de vacatures in de gemeenten die in het kader van dit project zijn bezocht uiteenlopen van 8 tot 20%. De cijfers van het CWI zijn echter veel 32


hoger. Uit het jaarverslag 2004 van het CWI blijkt dat werkgevers in 2004 231.700 vacatures hebben gemeld. Daarnaast zijn er 168.222 vacatures via www.werk.nl gemeld. In totaal dus 399.922. (Het is overigens de vraag of deze twee getallen zo maar bij elkaar opgeteld mogen worden. De bestanden kunnen elkaar immers overlappen.) De totale vacaturemarkt bedraagt 725.000. Als we bij gebrek aan beter de bij het CWI gemelde vacatures optellen bij die van www.werk.nl dan betekent dit dat 55% van de vacatures bij het CWI bekend is. De streefwaarde van het CWI was 50%. Moeilijk vervulbare vacatures De vacatures die gemeld worden, zijn niet de makkelijkst te vervullen vacatures. Het gaat vooral om productiewerk en medisch/maatschappelijk werk. Verder gaat het om werk voor mensen met een lagere opleiding (met name VMBO) en om tijdelijk werk, hoewel ook werk voor langere duur beschikbaar is (bron: Evaluatie vacatureoffensief CWI 2003-2004, 16 juni 2005). Onder de moeilijk vervulbare vacatures zitten er dus veel waar geen opleiding voor nodig is. Dat maakt het feit dat deze vacatures moeilijk vervulbaar zijn wel verwonderlijk. Immers de mensen die het moeilijkst bemiddelbaar zijn, zijn de mensen met weinig opleiding. Concreet: voor inpakwerk op de veiling, voor schoonmaakwerk of voor werk in de tuinbouw is geen opleiding of ervaring nodig. Training op de werkplek is genoeg. En toch lukt het niet voor deze vacatures mensen te krijgen. Er worden zelfs op grote schaal TWV’s afgegeven voor mensen uit het buitenland. Dat er onder de moeilijk plaatsbare werkzoekenden met weinig opleiding alleen maar mensen zouden zitten die ook nog andere grote problemen hebben zoals een verslaving of een psychiatrische stoornis, mag toch niet worden aangenomen. Van de werkgevers die hun vacatures melden bij het CWI zegt 37% dit altijd te doen. 38% zegt dit te doen omdat het CWI gratis is. Verder doen werkgevers het omdat ze tevreden zijn over (aspecten) van de werkwijze van het CWI en over de kandidaten. Bij de werkgevers die hun vacatures niet melden bij het Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

33

CWI bestaat natuurlijk een ander beeld. 39% zegt het nooit te doen. 35% doet het niet omdat men ontevreden is over de werkwijze van het CWI of de kandidaten en 31% heeft gewoon nooit aan de mogelijkheid gedacht. Bij die laatste groep valt natuurlijk winst te behalen.

tures en werkgevers als het ware over de streep zijn getrokken om hun vacature bij het CWI te melden, dan is het wel zaak dat die vacature vervuld wordt door een geschikte werknemer. Dat nu lukt vaak niet. En daarmee is er weer een werkgever gedemotiveerd om volgende vacatures te melden.

Voor werkzoekenden geldt evenzeer dat zij die dat kunnen er de voorkeur aan geven om zelf op zoek te gaan naar werk. Men boort zijn netwerk aan, zoekt naar vacatures, schrijft open sollicitatiebrieven en meldt zich bij een uitzendbureau. Voor de werkzoekenden die daarmee geen resultaat boeken, wacht een traject in het kader van de WWB.

Werkgevers hebben wel één belangrijke prikkel om hun vacatures te melden bij het CWI. Als het CWI er niet in slaagt binnen vijf weken een geschikte kandidaat aan te dragen waarmee de vacature kan worden vervuld, dan geldt bijvoorbeeld voor de tuinbouw dat men uit één van de nieuwe lidstaten van de EU of zelfs van buiten de EU een werknemer mag aanstellen. Men komt dan in aanmerking voor een TWV. Werkgevers hebben dat al te graag. Buitenlandse werknemers komen hier om in korte tijd zo veel mogelijk te verdienen. Bij gevolg werken ze hard en werken ze graag over. Bovendien willen ze het volgend jaar graag terugkomen. Reden te meer om te bewijzen dat ze de baan waard zijn. Zeer goed gemotiveerde, vaak overgekwalificeerde werknemers winnen het zo van de mensen die in de bijstand zitten en een afstand(je) tot de arbeidsmarkt hebben. Ook motivatie speelt daarbij een rol. Zie de beschreven casus waarin medewerkers aangeven dat ze veel energie steken in het motiveren van mensen om een baan te aanvaarden. Ze dragen daarbij actief de doelstelling van de WWB uit: als je geen zin hebt in werk, dan ook geen uitkering.

Het CWI en vooral de uitvoerders van de WWB staan zo voor een moeilijke taak: men moet mensen die er niet in slagen op eigen kracht werk te vinden matchen met vacatures die moeilijk vervulbaar zijn. Dus werkzoekenden die een afstand tot de arbeidsmarkt hebben en werkzoekenden waar werkgevers niet de voorkeur aan geven moeten geplaatst worden in banen die als weinig aantrekkelijk worden gezien of in banen waar heel specifieke kwalificaties voor nodig zijn. Dat is dus twee keer moeilijk. In de praktijk bleek dat men dit dan ook anders doet. Vanuit een project ‘Work First’ in één van de gemeenten matchte het CWI alleen fase 1 cliënten met aangemelde vacatures. Maar fase 1 cliënten zijn nu juist degenen die geacht worden op eigen kracht werk te vinden. Overigens wilde men dit project wel gaan uitbreiden naar fase 2 en 3 cliënten. Op een wijkkantoor in één van de grote steden vertelde men dat de verhoudingen als volgt zijn: 4000 werkzoekenden op 1000 vacatures. Van de werkzoekenden zitten 1100 mensen in de Bijstand en daarvan zitten er weer 700 in een zorgtraject.

2.3.2.3 Welke middelen zijn beschikbaar om mensen aan werk te helpen? De acquisitie van banen is één van de middelen die het CWI ter beschikking heeft. Hoe lastig dat is, is hier boven al aangegeven. Trajecten om de afstand van mensen tot de arbeidsmarkt te verkleinen, zijn ook een middel. Het oordeel over deze trajecten loopt sterk uiteen.

Het bestand aan vacatures is veelal vervuild, zo is de klacht. Werkgevers melden een vacature wel aan maar vergeten te melden als de vacature is vervuld. Het CWI heeft hier en daar acquisiteurs die proberen vacatures te verzamelen. Verder zijn er projecten bijvoorbeeld in samenwerking met Defensie en met de tuinbouwsector. Als echter actief gezocht is naar vaca-

Gemeenten moeten 70% van de reïntegratietrajecten privaat aanbesteden. Vanaf 2006 gaat dat veranderen. Gemeenten mogen dan zelf beslissen wie ze inschakelen om bijstandsgerechtigden aan werk te helpen. Gemeenten mogen dan ook zelf reïntegratietaken gaan uitvoeren. Gemeenten lijken wel heil te zien in een aanpak waarbij men zoveel mogelijk mensen een

34



35

baan aanbiedt. Die baan zal in heel wat gevallen voor deze gelegenheid gecreëerd moeten worden. Men wil daarmee niet alleen serieus werk maken van de ‘Work First’-gedachte maar ziet het aanbieden van zo’n baan ook als een belangrijke remedie tegen zwart werk. Kritiek op de ‘Work First’-benadering is dat het vaak niet duidelijk is wat er ná het ‘Work First’-traject komt. Ook dan is een baan geenszins verzekerd.

•

• Zorgtrajecten zijn ook beschikbaar. Zo zijn er taalcursussen, sollicitatietrainingen, cursussen om na te gaan wat men wil, trainingen die gericht zijn op werkdiscipline, et cetera. Ons project lijkt er op te wijzen dat werkzoekenden met een (forse) afstand tot de arbeidsmarkt zelden gemotiveerd zijn voor deze zorgtrajecten. Men lijkt het te doen omdat anders de uitkering in gevaar komt. Sinds de invoering van de WWB kunnen gemeenten zelf bepalen welke sanctie zij willen geven als mensen zich te weinig inspannen op de arbeidsmarkt. Of dit werkt is nog niet duidelijk. De eerste evaluatie van de WWB moet nog volgen. De bijstandsconsulent is degene die met de uitkeringgerechtigde bespreekt wat er te doen staat. Elke bijstandsconsulent heeft 120 tot 160 cliënten .Dat vinden bijstandsconsulenten veel. Ze kunnen daardoor eigenlijk niet veel meer doen dan de intakes en halfjaarlijkse controlegesprekken. De caseload van bijstandsconsulenten die werken met daken thuislozen bleek veel lager.

2.3.2.4 Conclusies • Het werk van het CWI en vooral van de uitvoerders van de WWB is moeilijk. Naarmate cliënten een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben, komen zij meer terecht bij met name de uitvoerders van de WWB. De cliënten die geen afstand tot de arbeidsmarkt hebben en waarmee gescoord zou kunnen worden door ze naar werk te bemiddelen, vinden vaak hun eigen weg. • Het CWI slaagt er steeds beter in vacatures te verwerven maar het lijken niet altijd de vacatures die makkelijk te vervullen zijn. Bovendien melden werkgevers soms vacatures omdat ze alleen op die manier iemand van buiten Nederland kunnen aantrekken. 36


Moeilijk vervulbare vacatures zijn voor een deel vacatures waarvoor geen opleiding nodig is. Onder de werkzoekenden zijn er nogal wat die geen opleiding hebben. Toch lukt het slecht die werkzoekenden in die vacatures te plaatsen. Het lukt zelfs zo slecht dat op aanzienlijke schaal tewerkstellingsvergunningen voor buitenlanders worden afgegeven. De caseload van bijstandsconsulenten is te groot. Men kan veelal niet meer doen dan een intakegesprek en een halfjaarlijks controlegesprek.

2.3.3 Thema 3: Fraude en onregelmatigheden 2.3.3.1 Wet Werk en Bijstand Sinds de Wet Werk en Bijstand (WWB) in werking is getreden zijn gemeenten ten volle verantwoordelijk voor de uitvoering van die wet. Gemeenten dragen ook de volledige financiële verantwoordelijkheid. Fraudebestrijding en het tegengaan van oneigenlijk gebruik wordt daardoor voor de gemeenten financieel aantrekkelijk. Elke gemeente is gehouden een zogenoemd maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen. Een maatregel wordt opgelegd als degene die een uitkering aanvraagt of heeft niet aan zijn verplichtingen voldoet. Het kan daarbij gaan om het niet of niet tijdig overleggen van stukken. Maar ook om liegen of verzwijgen van de waarheid of om het niet inschrijven bij het CWI. Het verstrekken van alle informatie die van belang is, is een wettelijke verplichting voor degene die een uitkering heeft of aanvraagt. Sinds de invoering van de WWB kunnen gemeenten zelf bepalen welke sanctie zij willen geven als mensen zich te weinig inspannen richting de arbeidsmarkt. Of dit succes heeft, is nog niet bekend. De eerste evaluatie van de WWB moet nog volgen. De WWB kent slechts één soort sanctie: het verlagen van de uitkering bij het niet nakomen van de verplichtingen. Gemeenten zullen zelf moeten vastleggen welk soort gedragingen van klanten zij beschouwen als het niet nakomen van een Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

37

verplichting. Dit kunnen gemeenten doen in een verordening of in beleidsregels. Divosa heeft de volgende richtlijn opgesteld van soorten gedragingen en de bijbehorende maatregel. Het blijft echter aan de gemeente hier beleid op te bepalen: Eerste categorie (5% korting gedurende één maand): a. het zich niet tijdig laten registreren als werkzoekende bij de centrale organisatie werk en inkomen of het niet tijdig laten verlengen van de registratie; b. het niet ondertekenen of het niet aan burgemeester en wethouders verstrekken van de bijlage bij het besluit tot toekenning of voortzetting van de bijstand. Tweede categorie (10% korting gedurende één maand): a. het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen of te aanvaarden; b. het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Derde categorie (20% korting gedurende één maand): a. gedragingen die de inschakeling in arbeid belemmeren; b. het niet of onvoldoende gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b en artikel 10, eerste lid van de wet, waaronder begrepen sociale activering. Vierde categorie (100% korting gedurende één maand): a. het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid; b. het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.

2.3.3.2 Enkele effecten in de praktijk Een officiële evaluatie van de WWB is nog niet beschikbaar. Toch bestaan er wel indrukken en is er de Divosa-monitor. Zo lijkt het aantal bijstandsuitkeringen in 2004 vrijwel stabiel gebleven, maar zijn er grote verschillen per gemeente. Die gemeenten die al een behoorlijk stevig en effectief beleid hadden ten aanzien van fraude zijn er met de WWB minder op vooruit gegaan dan de gemeenten die tot dan toe weinig deden aan fraudebestrijding. Immers toen de WWB in werking trad, kregen gemeenten een zelfde bedrag als ze onder de oude bijstandswet kregen. Door fraude steviger aan te pakken kan een 38


gemeente geld besparen. Als de fraude er onder de oude bijstandswet al was uitgehaald, kan een gemeente daar dus niet meer aan overhouden. Uit de WWB-monitor van Divosa blijkt dat gemeenten er goed in geslaagd zijn om het beroep op de bijstandsuitkering zo laag mogelijk te houden. Ze hebben in 2004 met name geïnvesteerd in controle op fraude en (potentieel) misbruik door nieuwe instromers. De helft van de gemeenten geeft aan strenger te zijn geworden met maatregelen die worden opgelegd bij fraude en misbruik. De beleidsvrijheid van de WWB is vooral gebruikt om het handhavingbeleid fors te veranderen. Het terugvordering- en verhaalbeleid is veel minder veranderd. Hetzelfde geldt voor het beleid met betrekking tot inkomensondersteuning. Het weigeren van een uitkering kan niet zomaar als men niet aan zijn verplichtingen voldoet. Wel kan een maatregel worden opgelegd. Als dat consequent wordt gedaan is het effect overigens vrijwel hetzelfde. Als men bijvoorbeeld niet heeft voldaan aan de opgelegde sollicitatieverplichting dan kan een maatregel volgen. Maximaal kan gedurende twee maanden de uitkering worden gekort met 100%. Als men na twee maanden dan komt met het verzoek de uitkering weer te verstrekken en men moet het antwoord schuldig blijven op de vraag wat er in de tussentijd is gebeurd om werk te krijgen, dan kan de uitkering worden gestopt. Zo lang de uitkering door middel van een maatregel alleen maar is opgeschort, blijft men wel verzekerd voor ziektekosten. Als de uitkering gestopt wordt, niet meer. Of er voldaan is aan de sollicitatieverplichting is niet altijd even eenvoudig vast te stellen. Het sturen van een e-mail naar een werkgever geldt al als sollicitatie. Als men wordt uitgenodigd voor een gesprek is er uiteraard niemand bij die waarneemt hoe dat gesprek verloopt. En als men is aangenomen is er evenmin iemand bij om vast te stellen of men ook serieus werk maakt van de baan. Een praktijkvoorbeeld is de vader en zoon die beiden zwart werkten en een uitkering hadden. Aangezien ze die combinatie Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

39

een jaar wisten vol te houden, is er aangifte gedaan bij het OM. Vader en zoon kregen een taakstraf opgelegd. Vervolgens moet de ten onrechte genoten uitkering worden terugbetaald. Tot op heden hebben vader en zoon niet meer gewerkt. Wel hebben beiden een bijstandsuitkering. Hoewel ze dus kunnen werken, gebeurt dat niet. Een consequent volgehouden maatregelenbeleid zou kunnen helpen. Dat kost echter erg veel menskracht. Er moet een baan beschikbaar zijn en in alle fasen van het verwerven tot het bezetten van de baan moet dan worden nagegaan of men aan zijn verplichtingen voldoet. In de praktijk komt dat er niet van. GSD’s geven aan dat witte fraude eigenlijk niet meer mogelijk is. Het inlichtingenbureau spoort dat meteen op. Bij zwarte fraude is de ontdekkingskans veel kleiner. Hetzelfde geldt voor samenwonen zonder dat te melden. Gemeenten hebben een ‘bureau bijzonder onderzoek’. Dit bureau doet onderzoek als er twijfels zijn over de juistheid van de verstrekte informatie. Klacht van medewerkers is dat dit bureau het te druk heeft. Zo levert bijvoorbeeld huisbezoek vaak wat op, maar het is erg tijdsintensief. Voor het opsporen van fraude hebben gemeenten handboeken en dergelijke. Zo moeten mensen die een uitkering hebben of aanvragen hun giro- en bankafschriften meenemen. De bij- en afschrijvingen geven veel informatie. De afschrijvingen is men trouwens niet verplicht te tonen (weglakken mag). Het onderzoek richt zich immers op andere bronnen van inkomsten. Waar de medewerkers op moeten letten, staat in de handboeken. Waterdicht is het systeem echter niet te krijgen. Zo kan men de afschriften van één girorekening meenemen terwijl men nog een andere heeft die mogelijk interessantere informatie bevat. In de praktijk wordt dat niet achterhaald. Medewerkers lijken overtuigd van het belang van een rechtmatige verstrekking van de uitkering. Ze vragen op neutrale toon naar de gegevens die nodig zijn en vragen rustig door als dat nodig is. Het stopzetten van een uitkering lijkt moeilijker dan het niet verlenen van een uitkering. Als men niet met de juiste 40


stukken op het spreekuur verschijnt, wordt de uitkering niet verstrekt. Ook een voorschot blijft dan achterwege. Het komt regelmatig voor dat men niet meer terugkomt. De vraag - die overigens niet beantwoord hoeft te worden - rijst dan al snel of er andere bronnen van inkomsten zijn. Het is wel zo dat die vraag met meer nadruk wordt gesteld als men na maanden alsnog de gevraagde stukken overlegt en een uitkering aanvraagt. Een praktijkvoorbeeld betreft de man die zei 26 keer gesolliciteerd te hebben. Hij gaf de adressen op van de betreffende werkgevers. Twaalf adressen zijn gecontroleerd. Op geen van die adressen was de man bekend. De uitkering kon echter niet worden stop gezet. Wel werd een maatregel opgelegd. Als mensen een maatregel krijgen opgelegd, kunnen ze daartegen bezwaar maken. Dat heeft soms succes.

2.3.3.3 Conclusies • Dat met fraudebestrijding veel valt te verdienen staat wel vast. Het blijkt uit de cijfers (Divosa-monitor) dat gemeenten sinds de WWB in werking is getreden en de gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor de financiële consequenties van de uitvoering van de WWB meer werk hebben gemaakt van fraudebestrijding. Het is wel zuur voor gemeenten die hun zaakjes al op orde hadden dat zij daar geen profijt van hebben. • Fraude en oneigenlijk gebruik is een onderwerp dat zeer serieus wordt genomen. Medewerkers vinden het volstrekt vanzelfsprekend en doen het met een rustige neutrale opstelling. Er zijn heel wat hulpmiddelen en bevoegdheden die fraudebestrijding en het voorkomen van oneigenlijk gebruik mogelijk maken. • Witte fraude is zo goed als uitgebannen. Andere vormen van fraude komen nog steeds voor. En...”Als iemand echt wil frauderen, lukt dat”, zei een medewerker. • Fraude en oneigenlijk gebruik zouden beter bestreden kunnen worden als er meer menskracht beschikbaar was om zaken na te trekken en zo het maatregelenbeleid consequent uit te voeren.


41

2.4 Conclusies en aanbevelingen 2.4.1 Intake na intake Mensen die zonder werk en inkomen zitten worden eerst via het CWI en zonodig via de GSD weer naar werk of de voorbereiding daarop geleid. Naarmate men een grotere afstand tot de arbeidsmarkt heeft, moet men langs meer ‘loketten’. Daarbij moet steeds opnieuw vrijwel het hele verhaal verteld worden. Papieren dossiers zijn niet altijd volledig gemaakt en ICT systemen zijn niet op elkaar afgestemd zodat digitale uitwisseling van gegevens onmogelijk is. Het is eerder regel dan uitzondering dat cliënten vier tot vijf keer hun verhaal moeten vertellen. Dit alles kost veel tijd van medewerkers en is uiteraard cliëntonvriendelijk. Waar het traject vanaf CWI tot en met een reïntegratietraject al vier á vijf intakegesprekken kost plus een aantal vervolggesprekken wordt het nog gecompliceerder als er ook ander organisaties betrokken zijn bij de cliënt. Denk bijvoorbeeld aan de verslavingszorg, de schuldsanering, de jeugdzorg. Het uitwisselen van informatie over een cliënt tussen verschillende organisaties wordt dan helemaal problematisch zowel voor de medewerkers als voor de cliënten. Een integrale aanpak wordt daardoor vrijwel onmogelijk. Verschillende organisaties kunnen uiteenlopende plannen hebben met cliënten en dat niet van elkaar weten. Daarmee gaat veel energie van professionals verloren. Voor cliënten is het onduidelijk en weinig bevredigend. Het kan ook tot onverschilligheid leiden (“Ze doen maar”). Tot slot is het duur, want ineffectief. Toch zijn er op zijn minst methoden die dit probleem zouden kunnen verminderen. Privacywetgeving wordt vaak ten onrechte ingeroepen als argument om informatie niet uit te wisselen. Waar dat argument wel steekhoudend is, is het makkelijk te ondervangen door cliënten toestemming te vragen om informatie op te vragen en uit te wisselen en te overleggen met andere instellingen. Cliënten lijken daar zelden bezwaar tegen 42


te maken. Maar deze methode toepassen biedt voor de echte zorgcliënten waarschijnlijk te weinig soelaas. Hoe voor hen een echt integrale aanpak kan worden gerealiseerd zou een hoofdpunt voor de uitvoering moeten zijn. Al jaren wordt beleden dat de uitwisseling van informatie beter moet. En dat er een meer integrale aanpak moet komen. Waarom het niet gebeurt, is een vraag die dringend beantwoording behoeft. Zit het in de kosten op korte termijn? Komt het omdat organisaties uiteindelijk de informatie liever in eigen beheer houden? ‘Vertrouwt’ men de gegevensverzameling van andere organisaties niet? Volgen de stelselwijzigingen elkaar zo snel op dat de ICT-systemen daar niet op aangepast kunnen worden? Hoe dan ook: het moet beter. Aanbeveling Een meer geïntegreerde cliëntvriendelijke informatiehuishouding en geïntegreerde benadering door diensten is dringend noodzakelijk. Een cliëntvolgsysteem binnen de sociale zekerheid is daarvoor ten minste nodig maar niet voldoende. Ook organisaties buiten de sociale zekerheid die te maken met zorgcliënten moeten informatie kunnen uitwisselen en hun aanpak op elkaar kunnen afstemmen. Het opzetten van een geïntegreerde cliëntvriendelijke informatiehuishouding zal alleen kunnen lukken als wordt nagegaan waarom het tot op heden niet is gerealiseerd.

2.4.2 Rechten en plichten: niet-willers Dat rechten en plichten met elkaar in evenwicht moeten zijn, is een besef dat bij medewerkers in het algemeen goed verankerd is. Bij een aantal burgers is dat minder het geval. Het effectueren van de plichten is niet altijd even eenvoudig. Als mensen echt niet willen is het niet eenvoudig om hen te activeren of richting werk te begeleiden. Als mensen niet willen kan een maatregel worden opgelegd of de uitkering uiteindelijk worden gestopt. Of mensen niet willen of dat ze niet kunnen door factoren die buiten henzelf liggen, is niet altijd even eenvoudig vast te stellen. Dat kost namelijk veel menskracht. Die capaciteit is niet altijd beschikbaar.


43

Daar komt bij dat velen belang hebben bij een niet al te stringente uitvoering van het beleid. Werkgevers hebben liever geen werknemers die matig tot niet gemotiveerd zijn. Uitkeringsgerechtigden kunnen de afweging maken dat ze zo weinig extra geld krijgen door te gaan werken dat ze het maar liever laten. Dat argument wordt natuurlijk nog sterker als er zwart wordt bijgewerkt. De gemeenten moeten een enorme inspanning leveren om de niet-willers aan de slag te krijgen. Idealiter zou elke stap gevolgd moeten worden. Solliciteert men serieus? Maakt men serieus werk van de baan die er dan uiteindelijk is? Enzovoort. En als het dan allemaal lukt, is het nog de vraag: hoe lang blijft een niet-willer aan de slag? Voor zover dit probleem zich afspeelt aan de onderkant van de arbeidsmarkt komt daar nog iets bij. Mensen die geen adequate opleiding hebben of die het Nederlands onvoldoende beheersen, worden beschouwd als mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd zijn de vacatures die het moeilijkst te vervullen zijn precies die waarvoor geen opleiding en zelfs geen grote Nederlandse taalvaardigheid nodig is. Het lukt niet om slecht opgeleide mensen te plaatsen in banen waarvoor geen opleiding nodig is. Werkgevers hebben toch iemand nodig en krijgen vervolgens een tewerkstellingvergunning zodat ze iemand uit het buitenland kunnen aantrekken. Daarmee zijn de kansen voor de mensen aan de onderkant van de Nederlandse arbeidsmarkt definitief verkeken. Aanbeveling Als de ambitie ‘werk gaat boven een uitkering’ serieus is, dan moeten de middelen daarop aangepast worden. Dat betekent concreet dat er meer geïnvesteerd moet worden in de niet-willers. Zij moeten consequenter gevolgd en begeleid worden bij het vinden van werk en het serieus invullen van een baan. De caseload van bijstandsconsulenten moet daar in ieder geval voor omlaag.

werk en dus geld. Dat geld zou ingezet moeten worden om de fraude intensiever te bestrijden. Ook daar immers is een tekort aan middelen in vergelijking met de ambitie. De ‘Work First’-benadering kan heel effectief zijn voor niet-willers en vooral voor mensen die naast hun uitkering zwart bijwerken. Mensen krijgen dan een - veelal voor dat doel gecreëerde - baan aangeboden. Weigeren ze die, dan hebben ze ook geen recht op een uitkering.

2.4.3 Rechten en plichten: niet-kunners Het komt ook voor dat mensen wel willen maar dat ze te veel problemen hebben. Ook dan komt er een eind aan de mogelijkheden van de gemeente. Iemand die bijvoorbeeld depressief is en verslaafd kan hoogstens “gedwongen” worden tot een afkickprogramma maar als hij niet slaagt om van verslaving af te komen houdt het op. Als hij er wel in slaagt maar door zijn depressie tot te weinig in staat is om zich succesvol op de arbeidsmarkt te kunnen begeven staan er geen middelen meer open. Gedwongen medicatie of behandeling behoren in ons rechtssysteem - terecht - niet tot de mogelijkheden. Hoeveel zorg geboden kan en moet worden om de cliënt te activeren is niet in het algemeen vast te stellen. Slechts op individueel niveau kan dat worden uitgemaakt. Dat niet te snel moet worden besloten dat iemand een ‘hopeloos geval’ is, staat vanuit moreel en sociaal oogpunt vast. Dat er grenzen zijn aan wat de overheid kan, is echter ook een feit dat onder ogen moet worden gezien en als zodanig moet worden besproken. Aanbeveling Door een geïntegreerde en intensieve aanpak moet de hoeveelheid niet-kunners zo klein mogelijk worden. Ook moet erkend worden dat het voor een bepaalde groep er niet in zit om betaald werk te verrichten. Ambities moeten realistisch zijn.

2.4.4 Verschillende regelingen en ingewikkelde regelingen

Als niet-willers serieuzer worden gevolgd, dan zal er voor een aantal van hen ook een moment aanbreken dat het recht op een uitkering komt te vervallen. Dat bespaart de gemeente

Een achttienjarige is niet meer automatisch meeverzekerd met zijn ouders voor ziektekosten. Als ouders daar geen voorziening voor treffen en de jongere geen werk of uitkering heeft,

44



45

loopt hij dus onverzekerd rond. Jongeren lijken daar niet zo zwaar aan te tillen. Ze zijn ‘toch nooit ziek’. Tot ze natuurlijk wel een keer ziek worden of een ongeluk krijgen. Hoge schulden zijn dan het effect. Aanbeveling Het valt niet in te zien waarom niet gekozen wordt voor een andere oplossing. Als een onverzekerde jongere ziek wordt, wordt hij allereerst geholpen. Vervolgens wordt hij niet geconfronteerd met de rekening voor de medische behandeling maar met de rekening voor de premies die hij niet betaald heeft gedurende de periode dat hij onverzekerd was. De verzekering die de jongere dan alsnog kiest, betaalt de rekening van de medische behandeling. De jongere betaalt de achterstallige premie.

daarmee een forse kanttekening geplaatst bij de neiging - zowel in Den Haag als bij gemeenten - om alles tot in de puntjes te willen regelen. Aanbeveling De neiging om in ‘Den Haag’ alles in regelgeving te willen vangen moet worden gerelativeerd. In een aantal gevallen bereiken deze regels de uitvoerders niet eens.

2.4.6 Tenslotte Tenslotte de startkwalificatie. Afgesproken is dat iedere jongere gestimuleerd zal worden om een startkwalificatie voor de arbeidsmarkt te halen. Deze startkwalificatie ligt hoog: MBO 2 of Havo. Voor veel jongeren is dat te hoog gegrepen. Zelfs al die jongeren die het VMBO halen, hebben daarmee geen startkwalificatie. De ambities lijken hier te hoog.

2.4.5 Spanning tussen regels en realiteit De casus van het gevluchte gezin leert dat medewerkers niet altijd weten welk beleid op een ander terrein wordt ontwikkeld, terwijl dat wel van groot belang is voor - in dit geval - het vinden van werk. Bij het gevluchte gezin werd verondersteld dat men een tewerkstellingsvergunning nodig had om te kunnen werken. Deze regeling bleek echter in mei 2004 gewijzigd te zijn. De vraag of dit soort onwetendheid vaker optreedt, verdient nader onderzoek. Men moest dit type feitelijke gegevens over regelgeving vaak verschillende keren navragen. Bovendien bleken de gegevens in eerste instantie een aantal keren niet te kloppen. Dat duidt in ieder geval op een spanning tussen regels en realiteit. Hoe erg dat is, is een interessante vraag. Natuurlijk moet de wet worden uitgevoerd en natuurlijk is het van belang dat mensen krijgen waar ze recht op hebben en doen waartoe ze verplicht zijn. De wet beoogt een gelijke behandeling voor iedereen te waarborgen. Tegelijkertijd is het niet al te gewaagd om te veronderstellen dat heel wat regels dode letters blijven. Elke organisatie heeft een cultuur waarin ‘het nu eenmaal zo gaat’. Niemand stelt daarbij nog vragen. Het wordt voor waar aangenomen. Dat gebeurt zonder twijfel te goeder trouw. Bovendien wordt het geaccepteerd. Ook door de burger. Maar als deze veronderstelling juist is, dan wordt 46



47

3. De uitvoering in de Jeugdzorg “Je kunt het nooit goed doen. Óf je grijpt te snel in, óf te laat”

3.1 Inleiding De bevindingen van het onderzoek naar (een deel van) de jeugdzorg zijn in dit hoofdstuk te vinden. Drie individuele zaken die bij de fractie werden aangemeld, vormden het startpunt bij het onderzoek naar jeugdzorg. Zulke zaken komen wekelijks binnen. De zaken die geselecteerd zijn voor onderzoek zijn aangemeld door onderwijzers of pleegouders. Met hen is de zaak eerst grondig doorgesproken. Vervolgens zijn er lange gesprekken geweest met medewerkers van Bureau Jeugdzorg (BJZ), het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) en/of een pleegzorginstelling. De casus zijn hieronder beschreven. Steeds wordt het verhaal van het kind in kwestie met zijn of haar omgeving in een kader weergegeven. Soms gebeurt dat vrij uitgebreid. Als er minder uitgebreid over de zaak wordt geschreven, komt dit doordat de betreffende instanties niet alle details wilden delen. Overigens geldt voor alle casus dat zij onherkenbaar zijn gemaakt. De teksten in kader worden afgewisseld met vragen die daarover gesteld kunnen worden. De antwoorden zijn de uitkomst van de gesprekken met hulpverleners, medewerkers en betrokkenen. Dit hoofdstuk bevat verder drie thematische paragrafen. Ze gaan over het belang van het kind, de positie van pleegouders en de rol van de rechter.

48



49

3.2 Casus 3.2.1 Casus 1: Een meisje met twee namen Voorjaar 1996 wordt Petra geboren. Petra is het dochtertje van een zwak begaafde moeder van 20 jaar. Moeder wil graag zelf voor haar dochtertje zorgen maar dat lukt haar niet. Moeder is zelf jarenlang, tot haar achttiende begeleid door een gezinsvoogd. Moeder doet vaak een beroep op oma. Maar ook oma kan onvoldoende veiligheid en structuur bieden. Oma was destijds niet in staat haar eigen kinderen op een verantwoorde wijze groot te brengen. Vader heeft geen inbreng in de opvoeding. Hij komt wel eens langs maar daar blijft het bij. Hij heeft Petra niet als zijn kind erkend. Moeder aanvaardt geen hulp.

schatten of er sprake is van een bedreiging en hoe ernstig die is. Verschillende bureaus voor jeugdzorg en verschillende raden voor de kinderbescherming hebben verschillende lijstjes. In het thematisch onderdeel van dit hoofdstuk over het belang van het kind wordt daar verder op ingegaan. Hoewel de professionals weet hebben van die verschillende lijstjes, kennen ze alleen hun eigen lijstjes. De veronderstelling is dat de lijstjes wel veel op elkaar zullen lijken. Of er sprake is van mishandeling of verwaarlozing staat er natuurlijk op. Ook schoolprestaties kunnen een indicatie zijn voor problemen. Verder is relevant of vrijwillige hulpverlening geaccepteerd wordt en naar verwachting vruchten zal afwerpen. Met andere woorden hoe groot is de ‘leerbaarheid’ bij ouders. De lijstjes blijven hulpmiddelen. Het moeilijkste is het maken van een afweging tussen de verschillende indicatoren. Is de situatie ‘good enough’ of is hij dat niet? Hoeveel moet er mis zijn voor er ingegrepen moet worden? Van verdere protocollering verwachten de professionals geen heil. • Alleen ontwikkelingspsychologie? Hulpverleners vragen zich af of het ontwikkelingspsychologische aspect (een veilige ontwikkeling) het enige is dat telt. Of een kind goed of slecht in het ‘systeem’ zit, is ook van belang. Zo kan het bij een pleeggezinplaatsing voorkomen dat een pleegkind wel eens een tik krijgt. Dat mag niet. Maar als het kind voor het overige op zijn plek zit in het pleeggezin is dat een zwaarwegender factor. Toetsbaar Professionals vinden het belangrijk dat hun afwegingen en hun handelen toetsbaar zijn. Objectiviteit is niet haalbaar maar meervoudige subjectiviteit wel. Verder is het van belang dat er methodisch en doelgericht wordt gewerkt. Wat is het doel van de hulpverlening, hoe gaan we dat bereiken en op welke termijn? Dat methodisch en doelgericht werken kan beter zoals ook de toetsbaarheid of transparantie volgens de professionals zelf beter kan.

Als Petra een half jaar oud is, wordt zij opgenomen in het ziekenhuis met verschijnselen van ondervoeding. Er is een ondertoezichtstelling uitgesproken. In dat kader vindt hulpverlening plaats. Moeder en baby krijgen een flat en worden daar begeleid. Dit blijkt echter onvoldoende. De situatie blijft voor Petra onveilig en bedreigend voor haar ontwikkeling. Ook een tweede plaatsing van moeder en kind in een begeleid wonen situatie mislukt. Vader is inmiddels geheel uit beeld. Hij is vertrokken zonder achterlating van adres. Als Petra anderhalf jaar oud is, wordt besloten tot plaatsing in een pleeggezin. Eerst is er plaatsing in een crisispleeggezin, daarna in het gezin De Vries.

•

Vanaf het moment van de geboorte is de situatie van Petra eigenlijk al zorgelijk. Een zwakbegaafde moeder, die zelf een kinderbeschermingsverleden heeft en het ontbreken van een steunende omgeving. Wat is nu bepalend in zo’n situatie om in te grijpen? Wanneer wordt voldaan aan de wettelijke omschrijving: ‘ bedreigd worden in de ontwikkeling’? • Lijstjes De wettelijke grond voor ingrijpen is dat een kind wordt bedreigd in zijn ontwikkeling. Dat is een betrekkelijk abstract begrip. In de praktijk hebben professionals ‘lijstjes’ bij de hand. Aan de hand van die lijstjes proberen ze in te

Tijdens de eerste weken van de plaatsing in het pleeggezin wordt ontdekt dat er verdachte kwetsuren zijn bij Petra. Na onderzoek blijkt dat ze seksueel is misbruikt en verkracht

50



51

vóór ze anderhalf jaar was. Een half jaar later doet moeder aangifte van seksueel misbruik. Daarop start een politieonderzoek. Pleegmoeder is ontdaan door het ontdekte seksueel misbruik. De toenmalige gezinsvoogd evenzeer. De gezinsvoogd verwijt zichzelf dat hij dit niet heeft onderkend. De pleegouders besluiten Petra een andere roepnaam te geven. In het pleeggezin heet ze vanaf dat moment Eline. Reden: het meisje moet een nieuw leven kunnen beginnen. De gezinsvoogd gaat hiermee akkoord. De pleegouders hebben nog twee kinderen, waarvan één geadopteerd. Eén biologisch kind van hen is als jonge baby overleden. Voor de pleeggezinplaatsing geeft pleegmoeder aan dat ze een definitieve plaatsing wil omdat ze het niet zou verdragen nog een keer een kind te verliezen.

•

•

Intensiteit contact gezinsvoogd Een medewerker voor pleegzorg komt gemiddeld eens per zes weken langs bij een pleeggezin. Dat kan overigens ook heel veel minder zijn als een plaatsing goed en rustig verloopt. En meer als er problemen zijn. Een gezinsvoogd - het pleegkind is immers onder toezicht gesteld - komt eens per half jaar langs. De gezinsvoogd onderhoudt het contact met de ouders. Toestemming nodig? Pleegouders hebben voor veel zaken toestemming nodig van de gezinsvoogd of ouders. Zo mag een kind geen medische behandeling ondergaan zonder toestemming. Een dokter laten komen voor een stevige griep gebeurt in de regel wel zonder toestemming maar het mag officieel niet. Waar ligt de grens? Bij wratjes weg laten halen? Bij medicijngebruik? Pleegouders hebben er vaak moeite mee dat ze voor veel zaken toestemming nodig hebben van een gezinsvoogd terwijl ze die weinig zien en hij veel minder van het pleegkind af weet dan zij zelf. Als ouders geen toestemming geven voor een noodzakelijke ingreep dan kan er vervangende toestemming bij de rechter worden gevraagd. Ouders kunnen ook verhinderen dat belangrijke informatie bij de pleegouders terechtkomt Als een kind bijvoorbeeld seksueel misbruikt is en de ouders willen niet dat de pleegouders dat te weten komen, mag het niet worden verteld. In de praktijk gebeurt dat echter op korte of langere termijn toch.

Al voor de plaatsing, dus bij de selectie van het pleeggezin lijkt duidelijk dat er bij de pleegmoeder behoefte bestaat aan een pleegkind dat beschouwd kan worden als een eigen kind. Welke rol speelt een dergelijke opvatting bij het geschikt bevinden van een pleeggezin? De naamsverandering lijkt ook te duiden op het beschouwen van het pleegkind als een eigen kind. Waarom is dat toen het gebeurde geaccepteerd, waar het later een probleem bleek? Wordt met pleegouders besproken welke specifieke eisen het begeleiden en opvoeden van een pleegkind met zich meebrengt? • Geschikte pleegouders Pleeggezinnen worden getoetst op hun geschiktheid. Er zijn cursussen beschikbaar voor mensen die overwegen pleegouder te worden. In persoonlijke gesprekken met de pleegzorginstelling wordt nagegaan of men geschikt is als pleegouder(s). Een ‘adoptieve instelling’ geldt niet als een pre. Pleegouders moeten zich ervan bewust zijn dat een pleegkind geen eigen kind is en dat ook nooit zal worden. De inschatting die hier gemaakt is over de pleegouders zien professionals achteraf als ‘niet goed genoeg’. Er is verder onvoldoende alert en corrigerend opgetreden toen de pleegouders de naam van het pleegkind wijzigden. Het wijzigen van een naam mag niet. Een naam krijg je van je ouders en die hou je.

Wat is hier de reden van? Waarom gaat de voogdij niet naar de pleegouders? • Noch ontheffing, noch voogdijwisseling De gezinsvoogdij-instelling heeft niet gevraagd om de

52



Moeder heeft in de jaren die volgen nog een tweeling gekregen. Beide kinderen zijn ook uit huis geplaatst. Ze wonen in één pleeggezin. Als Petra vijf jaar in het pleeggezin woont, doet de instelling voor gezinsvoogdij een verzoek tot onderzoek naar een verderstrekkende maatregel aan de Raad voor de Kinderbescherming. De bedoeling is dat moeder uit de ouderlijke macht wordt ontheven en dat de voogdij bij de gezinsvoogdij-instelling blijft.

53

•

•

54

voogdij aan pleegouders te geven omdat moeder dit niet wilde. De rechter heeft overigens noch de ontheffing noch de voogdijwisseling goedgekeurd. Reden: er was geen omgangsregeling getroffen voor kind en moeder. Document van Trillium Wanneer de gezagsrelatie in overeenstemming moet worden gebracht met de feitelijke opvoedingssituatie ligt niet vast. Er is een Visiedocument van Trillium waarin wordt aanbevolen onderscheid te maken tussen een tijdelijke plaatsing in een pleeggezin (als onderdeel van een zorgprogramma gericht op terugkeer van het kind naar de eigen ouders), een definitieve plaatsing in een pleegezin (een zogenoemd opvoedingsarrangement) en plaatsing bij familie van het kind (een zogenoemde netwerkplaatsing). Iedereen vindt dat de onzekerheid over de plaats waar een pleegkind opgroeit niet lang mag duren. Toch zijn er geen richtlijnen over de duur van die termijn. Het Visiedocument van Trillium was een advies aan de regering, een paar jaar geleden. Het heeft echter nooit geleid tot regelgeving of instructies voor de uitvoeringspraktijk. Professionals vinden een periode van één à twee jaar een goede leidraad om te komen tot een definitief besluit over waar het kind zou moeten opgroeien en het gezag daarmee in overeenstemming te brengen. Diversiteit De praktijk levert echter meer diversiteit op. Allereerst oordelen kinderrechters zeer uiteenlopend over de termijn waarop voogdij moet overgaan naar de pleegouder. Sommige kinderrechters vinden twee jaar veel te kort voor zo’n wijziging. Anderen vinden twee jaar al te lang. Bij de hulpverleners is bekend hoe individuele kinderrechters erover denken. Bij de Raad voor de Kinderbescherming ook. Het gebeurt regelmatig dat een Raad voor de Kinderbescherming zegt niet aan een onderzoek te willen beginnen omdat men toch al weet dat de kinderrechter het verzoek tot gezagswijziging zal afwijzen. Een tweede reden waarom de gezagswijziging niet plaatsvindt, is dat pleegouders prijs stellen op de begeleiding door pleegzorg. Als de pleegouders de voogdij krijgen, is dat afgelopen en moet men als er problemen zijn met het pleegkind naar Bureau Jeugdzorg. Tussen regels en realiteit

Een derde reden is dat er geen pleegzorgvergoeding meer wordt gegeven als beide ouders de voogdij krijgen. Het kind is dan juridisch gelijk aan een eigen kind en ‘dus’ worden er geen toelagen meer ontvangen. Om die reden wordt vaak slechts aan één ouder de voogdij gegeven. De pleegzorgvergoeding blijft dan wel doorlopen maar voor andere kosten zoals ziektekosten moeten de pleegouders zelf opdraaien. Ten vierde kan worden afgezien van gezagswijziging omdat de biologische ouders daar niet mee instemmen. Formeel is geen toestemming nodig van de ouders maar de praktijk leert dat een pleegzorgplaatsing veel meer kans heeft om te mislukken als de ouders daaraan niet meewerken. Een ontheffing uit de ouderlijke macht van de ouders en het geven van de voogdij aan de pleegouder(s) kan de relatie tussen ouders, pleegouders, pleegkind, gezinsvoogdij en pleegzorginstelling zwaar belasten. Moeder heeft Petra dan drie jaar niet gezien. Zij mag geen contact hebben met Petra omdat het onderzoek naar het seksuele misbruik nog steeds loopt. Er moet nu wel een omgangsregeling komen tussen moeder en Petra. De rechter heeft geoordeeld dat dit nodig is. Tot nu toe wordt er periodiek informatie door pleegmoeder aan moeder gestuurd. Pleegmoeder is daar wel eens te laat mee, maar maakt er wel werk van. Met de twee andere dochtertjes heeft moeder wel contact: eens in de twee maanden zien ze elkaar onder begeleiding en eens in de week is er telefonisch contact. Deze meisjes weten dat hun moeder niet voor ze kan zorgen, dat hun plek dus in het pleegezin is. Moeder zou wel graag contact willen met Petra. Ze vreest dat Petra denkt dat haar pleegmoeder haar biologische moeder is en dat Petra geen weet heeft van het bestaan van haar zusjes. Ze wil mede daarom niet dat de voogdij bij pleegmoeder komt. Volgens moeder zou de voogdij bij de gezinsvoogdijinstelling moeten blijven. Moeder aanvaardt wel dat Petra niet bij haar kan wonen, maar zou willen dat Petra in het pleeggezin bij haar zusjes wordt geplaatst.


55

Pleegmoeder wil Petra graag beschermen en is bang voor een terugval als Petra met haar moeder in contact komt. Petra heeft inderdaad geen weet van haar biologische moeder en zusjes. Pleegmoeder is inmiddels aan het scheiden. Pleegvader woont niet meer bij het gezin. Zonder medeweten van de gezinsvoogd heeft pleegmoeder Petra laten testen en haar opgegeven op een andere school. Dit geeft een vertrouwensbreuk tussen de gezinsvoogdij-instelling en pleegmoeder. Is het feitelijk juist dat moeder Petra drie jaar niet heeft gezien vanwege het onderzoek naar het seksuele misbruik? Wat betekent dat voor het contact tussen moeder en dochter? • Omgang biologische ouders Er was hier sprake van een verdenking van seksueel misbruik van het kind door of met medeweten van de ouder(s). Dit seksueel misbruik heeft wel geleid tot politieonderzoek maar niet tot vervolging en veroordeling. Als dat eenmaal zo is moet de omgang tussen het kind en de biologische ouders worden hervat. Het wordt gezien als een belang van het kind om zijn biologische ouder(s) te kennen.

•

ver hij het gezag heeft wel kan blijven toevertrouwen aan de pleegouders. Schriftelijke aanwijzingen Het zou heel goed zijn, vinden medewerkers, als het wettelijke mogelijk is pleegouders schriftelijke aanwijzingen te geven. Dat verheldert de rechten en plichten. Als pleegouders het niet eens zijn met de schriftelijke aanwijzing kunnen ze naar de rechter.

Anderhalf jaar na het verzoek tot onderzoek aan de Raad voor de Kinderbescherming verzoekt de gezinsvoogdij-instelling aan de kinderrechter om een wijziging van de uithuisplaatsing. Petra zou uit huis geplaatst moeten worden voor observatie. De gezinsvoogdij-instelling besluit hiertoe omdat de gezinsvoogd door de vertrouwensbreuk geen goed beeld meer kan krijgen van de ontwikkeling van het pleegkind. Overigens zijn er geen concrete aanwijzigen dat het niet goed zou gaan met Petra. De pleegouders verzetten zich zeer tegen de op handen zijnde uithuisplaatsing. Ze gaan zelf op zoek naar een ambulante voorziening voor observatie waar Petra alleen overdag heen hoeft. Ze vinden die instelling ook. De gezinsvoogdij-instelling meent dat pleegouders niet zelf hadden mogen zoeken naar een ambulante voorziening voor observatie. De vertrouwensbreuk wordt nog groter.

Kon door de ontstane vertrouwensbreuk nog wel gewerkt worden aan de gestelde doelen? • Twee mogelijkheden Nee, als pleegouders niet meer willen meewerken, kan de gezinsvoogd uiteindelijk weinig doen. Zo’n vertrouwensbreuk schept een zeer moeilijke situatie. Eigenlijk zijn er maar twee mogelijkheden: óf het pleegkind wordt uit het pleegezin weggehaald óf men blijft als gezinsvoogd en pleegzorginstelling proberen. Daartussen zit niets. Als er geen goed contact is met het pleeggezin is het ook moeilijk te beoordelen hoe het met het pleegkind gaat. Wat het belang is van het pleegkind, is daardoor ook heel lastig te bepalen. Het is mogelijk dat het echt goed gaat met het pleegkind en dat het conflict zich alleen afspeelt tussen pleegouders en professionals. Maar het is ook mogelijk dat er problemen zijn die pleegouders proberen te verhullen bijvoorbeeld uit angst dat het pleegkind wordt weggehaald. De gezinsvoogd staat dan voor de vraag of hij het kind waaro-

Waarom wordt de mogelijkheid van ambulante observatie afgewezen? • Beoordeling buiten pleeggezin De gezinsvoogdij-instelling meent dat het pleegkind zo onder invloed staat van de pleegmoeder dat een ambulante observatie niet goed uitgevoerd kan worden. Petra zou echt even uit het pleeggezin gehaald moeten worden om haar goed te kunnen beoordelen. • Angst voor ingrijpen Tijdens de evaluatie van deze zaak - maanden later - vragen de professionals zich wel af of ze dit alternatief niet te snel hebben verworpen. Daar staat tegenover dat de angst bij gezinsvoogden groot is om een ‘Savannah-achtige zaak’ niet goed te doorzien. Het is een absoluut horrorscenario

56



57

dat een kind over wie je het gezag hebt iets ernstigs overkomt en je dat niet hebt zien aankomen of dat je niet hebt durven ingrijpen. Gezinsvoogden zijn hier vaak over vertwijfeld: “Je kunt het nooit goed doen. Óf je grijpt te snel in, óf te laat.” De pleegouders vechten de voorgenomen uithuisplaatsing aan bij de kort gedingrechter. Dat verhindert niet dat de uithuisplaatsing wel en bovendien zeer snel plaatsvindt. De pleegouders spannen een bodemprocedure aan en verliezen die. In hoger beroep stelt het hof vast dat de gezinsvoogdijinstelling het belang van Petra onvoldoende zwaar heeft laten wegen en dat de uithuisplaatsing niet had mogen gebeuren. De observatieperiode van drie maanden is dan inmiddels bijna afgelopen. Wat betekenen deze rechterlijke oordelen? • Verschillende oordelen Er is geen twijfel over dat de uitspraken van de rechter serieus worden genomen. Wat echter wel lastig is, is dat ze uiteenlopen. De ene rechter deelt de afweging van de gezinsvoogdij-instelling. De andere niet. En de inspectie heeft weer een eigen oordeel. Bovendien duren de procedures bij elkaar zo lang dat het laatste rechterlijk oordeel al vrijwel achterhaald is op het moment dat het geveld wordt. Immers de uithuisplaatsing was toen al zo goed als voorbij. Wel resulteerde het erin dat Petra onverwijld werd teruggeplaatst in het pleeggezin. Maar de problemen zijn daarmee geenszins opgelost. Pleegouders komen volgens de professionals de afspraken weer niet na en zo ontstaat weer de situatie dat niet goed te beoordelen is hoe het met Petra gaat. Alles overziend, geeft de gezinsvoogdij-instelling aan een volgende keer toch weer op een zelfde wijze te zullen handelen. De uithuisplaatsing heeft ondertussen wel plaatsgevonden. Moeder wordt bij deze uithuisplaatsing betrokken. Zij gaat met de gezinsvoogd mee naar het observatietehuis. Moeder tekent daar de papieren waarmee ze toestemming geeft voor de observatie en behandeling/bejegening van Petra. Tot grote 58


woede van de pleegouders staat in deze behandelovereenkomst ook dat Petra zo nodig fysiek gecorrigeerd mag worden of mag worden afgezonderd. In het tehuis wordt Petra met de naam die haar biologische moeder haar heeft gegeven én met de naam die haar pleegouders haar hebben gegeven aangesproken. Ze wordt dus Petra-Eline genoemd. Volgens pleegmoeder vindt ze dat vreselijk. Hoe kan het dat de moeder die zo weinig contact heeft gehad met Petra en waar Petra in ieder geval niet naar terug mag nu toch opeens zo’n cruciale rol krijgt? • Gezag bij moeder Moeder heeft nu eenmaal nog steeds het gezag. De gezinsvoogd had het gezag niet. Daar was dus - inmiddels een paar jaar geleden - wel om gevraagd aan de kinderrechter maar die had daar toen voorwaarden aangesteld. Die voorwaarden zijn nog steeds niet vervuld en daarom is nog geen nieuw verzoek gedaan. De pleegouders hebben in juridische zin in het geheel geen positie ten opzichte van het pleegkind.

3.2.1.1 Wat valt op in deze casus? • Het belang van het kind is niet altijd duidelijk. Hetzelfde geldt voor het antwoord op de vraag wanneer een kind in zijn ontwikkeling wordt bedreigd. Per jeugdzorginstelling wordt dit begrip geoperationaliseerd. • De selectie van een pleegezin is cruciaal. Als een pleeggezin bij nader inzien niet aan de eisen blijkt te voldoen, ontstaat al snel een onwerkbare situatie waarvan het pleegkind snel de dupe zal worden. • De vraag wanneer de juridische relatie tussen pleegouders en pleegkind in overeenstemming moet worden gebracht met de concrete opvoedingssituatie wordt niet eenduidig beantwoord. Oneigenlijke argumenten zoals het beëindigen van de pleegzorgvergoeding of het niet langer een beroep kunnen doen op de hulpverlening van pleegzorg spelen hierbij bovendien een rol. • De positie van pleegouders is zeer zwak. Zij hebben niet het recht om zelfs maar gehoord te worden. Hun pleegkind kan zelfs na jaren bij hen worden weggehaald. Daar komt geen Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

59

•

•

rechter aan te pas. Zelfs de Raad voor de Kinderbescherming die dat besluit van BJZ zou moeten toetsen, komt daar in de praktijk niet aan toe. Pleegouders kunnen dan slechts voor eigen rekening procederen. Gezinsvoogden zitten vaak klem. Niet ingrijpen kan risico’s in zich bergen, maar wel ingrijpen kan evenzeer het belang van het kind schaden. De angst voor een ‘Savannah-achtige zaak’ is groot. Rechterlijke oordelen bieden niet altijd soelaas. Het doorbreken van een impasse blijkt dan slechts tijdelijk. Per rechter zijn er bovendien verschillende oordelen in ogenschijnlijk gelijke zaken.

3.2.2 Casus 2: De jongste van vijf kinderen Rico (3) is de jongste van vijf kinderen. Hij heeft vier oudere zussen. Het leeftijdsverschil tussen Rico en zijn oudste zus is tien jaar. Rico en zijn zussen hebben allen een andere vader. Moeder (33) is drie keer getrouwd geweest. Rico en twee van zijn zussen zijn ieder erkend door één van de echtgenoten van moeder. Geen van deze mannen was echter de biologische vader van één van de kinderen. De zussen van Rico zijn allen uit huis geplaatst. Drie van hen wonen in een pleeggezin. Eén zus had te veel gedragsproblemen voor een pleeggezin. Zij is opgenomen in een behandelinrichting. Rico’s moeder is zelf als baby te vondeling gelegd. Ook zij is opgevoed in een pleegezin dat haar later heeft geadopteerd. Enkele maanden geleden is moeder gescheiden van haar derde echtgenoot. De indruk bestaat dat moeder zwakbegaafd is, maar dat is nooit getest. Vanaf het moment dat moeder meedeelde dat ze in verwachting was van Rico, is er hulp en begeleiding ingezet. Moeder wil heel graag voor haar eigen kinderen zorgen, doet erg haar best en is altijd opgewekt maar het lukt haar niet voldoende structuur en veiligheid te bieden. Op het moment dat moeder in verwachting raakte waren al haar andere kinderen uit huis geplaatst.

meteen duidelijk gemaakt dat met dit kind geen risico gelopen zou gaan worden en dat het onmiddellijk uit huis geplaatst zou gaan worden? • Lastig In de praktijk blijkt het heel lastig om vanaf de geboorte een ondertoezichtstelling (OTS) of een voorlopige ondertoezichtstelling (VOTS) te krijgen voor het kind om het dan vervolgens uit huis te plaatsen. Met name bij verslaafde ouders of een verslaafde moeder, die dan dus ook een verslaafde baby ter wereld brengt zijn kinderrechters wel bereid meteen een (V)OTS uit te spreken. Dat kan ook als de moeder een ernstige psychiatrische stoornis heeft. Het kind kan in dat soort gevallen meteen naar een pleeggezin. Binnen veertien dagen moeten dan de ouders gehoord worden door de rechter. • Hulp op vrijwillige basis Bureau Jeugdzorg (BJZ) had ervoor gezorgd dat moeder gespecialiseerde hulp kreeg vanaf het moment dat ze na de bevalling uit het ziekenhuis kwam. Deze hulp was daar op vrijwillige basis. Moeder stond open voor die hulp. Dat maakt het tegelijkertijd moeilijker om een OTS aan te vragen. Toch is er ook meteen een onderzoek door de Raad voor de Kinderbescherming gestart. Toen Rico een half jaar oud was kwam er voor hem een OTS.

Er is geprobeerd om de moeder van Rico te begeleiden bij het verzorgen en opvoeden van haar kind. Waarom is moeder niet

Ook hier speelt de vraag wat het belang van het kind is en wanneer een kind in zijn ontwikkeling wordt bedreigd. Hoe worden deze termen geoperationaliseerd? • Uiteenlopende checklists Dit BJZ hanteert de zogenoemde ‘multi problem’-checklist. Andere BJZ’s hanteren weer andere lijstjes. Hoewel er dus wel een checklist is die op dit BJZ stellen medewerkers tegelijkertijd vast dat het toepassen daarvan nogal uiteenloopt. De ene onderzoeker zoekt veel meer uit dan de andere. Er is veel vrijheid bij het opstellen van de rapporten. De gezinsvoogd van Rico zou wel wat meer houvast willen hebben. Bovendien zijn er weinig (goede) diagnostische instrumenten. • Veel tijd Een ander probleem is dat er erg veel tijd zit tussen de eerste melding bij de Raad voor de Kinderbescherming en een OTS. Er verlopen al gauw vier tot zes maanden.

60



61

Toen Rico 1 jaar oud was, was er sprake van huiselijk geweld tussen moeder en haar man. De situatie was zo onveilig dat Rico onmiddellijk uit huis moest. Toen de melding binnenkwam was toevallig het pleeggezin waar één van Rico’s zussen al lang verblijft op het Bureau Jeugdzorg voor een bespreking. De pleegouders hebben Rico meteen meegenomen. Ze kenden Rico al, omdat moeder hem regelmatig bracht als ze zelf weg wilde. Zo hield Rico ook meteen contact met zijn zus. Dat deze plaatsing tijdelijk was, was van meet af aan duidelijk. De situatie bij Rico’s moeder thuis moest eerst stabiliseren. Na drie maanden was moeder gescheiden. Haar ex had de woning verlaten en Rico kon weer naar zijn moeder. Vanaf het begin was duidelijk dat verzorging en opvoeding van Rico door zijn moeder een riskante aangelegenheid zou zijn. Inderdaad gaat het dan na anderhalf jaar zo mis, dat Rico weg moet. Waarom mag Rico dan na drie maanden weer terug naar moeder? • Voorwaarden Aan moeder is een aantal voorwaarden gesteld voor de terugplaatsing. Zo moest ze veel tijd doorbrengen met Rico en moest ze hulp zoeken om te verwerken dat ze slachtoffer is geweest van huiselijk geweld. Verder moest ze hulp zoeken voor haar financiële problemen en zou Rico één keer per week naar de zogenaamde ‘kruipgroep’ moeten. Moeder werkte daaraan mee. Daarom werd Rico teruggeplaatst. Toen Rico 2 jaar was kreeg zijn moeder een nieuwe vriend. Deze man stond als gewelddadig bekend bij de politie. De gezinsvoogd is dat bij de politie nagegaan. De gezinsvoogd had moeder verboden verdere contacten met deze man te hebben als ze wilde dat Rico bij haar zou blijven. Moeder zei dat wel toe maar hield zich er niet aan. Ook had moeder afgezien van deelname aan de cursus voor slachtoffers van huiselijk geweld. Er wordt voor Rico een uithuisplaatsing aangevraagd. Hij kan terug naar het pleeggezin waar hij eerder verbleef. Waarom wordt nu wel tot een uithuisplaatsing besloten? • Moeder niet bij machte Het is duidelijk dat moeder niet bij machte is het belang van 62


het kind voldoende zwaar te laten wegen. Het is ook met dit vijfde kind weer geprobeerd maar het lukt niet. De motivatie voor de uithuisplaatsing naar de rechter toe is vrij algemeen gesteld: moeder is niet bij machte dit kind een stabiele opvoedingssituatie te bieden, ondanks haar wil daartoe. De motiveringen voor de uithuisplaatsingen van de zussen van Rico worden als bijlage toegevoegd. De rechter honoreert het verzoek. Rico gaat terug naar het pleeggezin. Moeder accepteert niet dat ook Rico bij haar wordt weggehaald. Zij krijgt een nieuwe advocaat die de zaak grondig aanpakt. Elk argument dat BJZ vooraf en tijdens de zitting in hoger beroep gebruikt, wordt in twijfel getrokken. BJZ slaagt er onvoldoende in om de twijfels te weerleggen. De rechter in hoger beroep besluit dat Rico, die inmiddels al weer een half jaar bij het pleeggezin verblijft, terug moet naar zijn moeder. BJZ, de gezinsvoogd en de pleegouders zijn verbijsterd. Hoe kan het dat het hof besluit dat Rico terug moet naar moeder? • Juridische kant onderschat Achteraf realiseert BJZ zich dat ze de juridische kant van de zaak te weinig serieus heeft genomen. Iedereen die via de hulpverlening bij Rico en zijn moeder betrokken is, is zo overtuigd van de noodzaak dat Rico nu echt bij het pleeggezin moet blijven dat niemand er rekening mee hield dat de rechter wel eens tot een ander oordeel zou kunnen komen. Bovendien heeft men een en ander summier gemotiveerd om de zaak voor moeder niet al te pijnlijk te maken. De gezinsvoogd vindt moeder een aardige vrouw die het goed bedoelt maar het gewoon niet kan. Daar komt bij dat de gezinsvoogd contact met de moeder zal blijven houden als Rico in het pleeggezin woont. Het lijkt dan niet veel zin te hebben de relatie extra te belasten. De rechter beoordeelde de zaak echter heel anders. Elk argument werd op zijn houdbaarheid en de mate waarin het gestelde bewezen werd getoetst. De rechter oordeelde over het geschil tussen moeder en BJZ. De positie van het kind bleek geen zelfstandig punt.


63

Hoe nu verder? • Zorgen Op BJZ maakt men zich grote zorgen over Rico. Ook de pleegouders doen dat. Ze zijn bang dat het bij Rico net zo zal gaan als bij één van zijn oudere zussen. Zij kan zelfs niet meer in een pleeggezin wonen omdat zij zulke grote gedragsproblemen heeft. De gezinsvoogd heeft zich voorgenomen Rico en zijn moeder heel goed te volgen en te helpen waar dat kan. Ze is er echter van overtuigd dat Rico uiteindelijk niet bij zijn moeder kan blijven. Ook de pleegouders denken dat. Zij verwachten dat Rico over bijvoorbeeld een jaar weer uit huis geplaatst moet worden. Wat betekent dat voor zo’n kleine jongen? Voor de vierde keer van ‘thuis’ veranderen? Zal hij zich ooit goed kunnen hechten?

3.2.2.1 Wat valt op in deze casus? • Het lijkt erop dat ouders vrijwel onbeperkt het voordeel van de twijfel krijgen. Ook als alle andere kinderen al uit huis zijn geplaatst is dat geen reden om een baby meteen uit huis te plaatsen. Zelfs als de verwachtingen uitkomen dat moeder het niet aankan, krijgt ze toch nog nieuwe kansen. • Het belang van het kind blijkt ook hier niet erg duidelijk geoperationaliseerd. • Pleegouders hebben niets te zeggen over hun pleegkind. Zelfs als zij - zoals hier - de helft van zijn leven voor het pleegkind gezorgd hebben, worden ze niet gehoord door de rechter. • Het Hof weegt het belang van het kind niet zelfstandig. Er wordt uitspraak gedaan in een conflict tussen moeder en BJZ.

3.2.3 Casus 3: Verwaarloosd meisje Mieke is geboren in 1992. Ze zit sinds augustus 1999 op basisschool ‘De Kameleon’. Mieke woont met een jonger broertje bij een tante. Tante is invalide. De ouders van Mieke kunnen niet voor haar en haar broertje zorgen omdat ze beiden drugsverslaafd zijn. Moeder meer dan vader. Ze hebben geen werk en vader gokt. Ook bij tante is de thuissituatie niet ideaal. Er wordt veel geschreeuwd. Een buurvrouw meldt op 64


een dag bij de onderwijzeres van Mieke dat ze zich grote zorgen maakt over de ontwikkeling van de kinderen. Hoe zijn de kinderen bij tante terecht gekomen? • Verantwoorde plaatsing Op BJZ is niet bekend hoe de kinderen bij hun tante terecht zijn gekomen. Er is in ieder geval geen officiële pleeggezinplaatsing. Het is heel goed mogelijk dat ouders en tante samen besloten hebben dat Mieke en haar broertje beter bij tante konden gaan wonen. Als er wel een instantie aan te pas zou zijn gekomen - bijvoorbeeld omdat men dan recht heeft op een pleegzorgvergoeding - wordt ook bij een plaatsing in de familie nagegaan of de plaatsing verantwoord is. Als pleegzorg de netwerkplaatsing niet wenselijk vindt, komt er geen goedkeuring. En dus ook geen pleegzorgvergoeding en begeleiding vanuit pleegzorg. Als de situatie onverantwoord is, wordt er ingegrepen en kan via een ondertoezichtstelling een uithuisplaatsing worden gerealiseerd. Tante overlijdt in het voorjaar van 2001. De ouders trekken in het huis van tante. Mieke heeft in die dagen veel buikpijn. Uiteindelijk wordt zij opgenomen. Het blijkt een flinke nierbekkenontsteking. De genezing verloopt moeizaam. Van april tot augustus wordt Mieke vier keer opgenomen in het ziekenhuis. De onderwijzeres hoort op een gegeven moment dat er sprake is van een gescheurde milt. Ze heeft ook begrepen dat de kinderarts een melding heeft gedaan bij het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK). De onderwijzeres maakt zich inmiddels grote zorgen over Mieke. Ze stelt vast dat zij vervuild is. Zij krijgt geen eten mee naar school en komt ook vaak met een lege maag op school. Als ze een keer tegen haar zegt dat ze morgen schone kleren moet aantrekken, antwoordt Mieke dat ze niet weet of dit lukt omdat haar kleine broertje vandaag de was moet doen. Wat doet het AMK als er een melding binnenkomt van een kinderarts in een situatie als die van Mieke? • Urgentie Als een kinderarts een melding doet, wordt bij de intake gekeken naar de urgentie. Deze wordt bepaald door de leefProject ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

65

•

•

tijd van het kind, de ernst van het letsel, de vraag of er al eerder een melding is geweest over dit kind en de vraag of er sprake is van actueel seksueel misbruik. Wachtlijst Op de wachtlijst van dit AMK staan tweehonderd kinderen. Om die wachtlijst te kunnen hanteren, heeft het AMK een indeling gemaakt. Urgente zaken kunnen ‘hoog’, ‘gemiddeld’ of ‘laag’ urgent zijn. De categorie ‘hoog’ onderscheidt dan weer drie groepen: ‘hoog 1’, ‘hoog 2’ en ‘hoog 3’. ‘Laag’ komt bijna niet voor. Daarnaast zijn er nog crisissituaties. ‘Crisis’ betekent dat er meteen wat moet gebeuren. ‘Hoog 1’ betekent dat er eventueel een dag gewacht kan worden tot de medewerker aanwezig is in wiens rayon de zaak valt. ‘Hoog 2’ betekent dat zo snel mogelijk wat moet gebeuren. Bij ‘hoog 3’ moet ook wel snel wat gebeuren, maar dit gaat op volgorde van binnenkomst. Als Mieke op deze wijze was gemeld, zou zij als negenjarige met ernstig letsel in ‘hoog 2’ terecht zijn gekomen. Lage bezetting AMK Bij dit AMK zijn de wachtlijsten lang. Het is niet bij alle AMK’s zo erg. Dit AMK is gevestigd in een van de vier grote steden en valt onder de ROA. De ROA heeft geen geld om bij te springen. Provincies doen dat wel vaak. De bezetting van het AMK is structureel te laag. Het geld dat het kabinet incidenteel heeft verstrekt, helpt natuurlijk wel wat, maar dat is slechts voor één jaar. De toeloop bij het AMK is enorm toegenomen. Dus wat er aan extra formatie was gerealiseerd, blijkt al weer te weinig. Bovendien wordt er steeds meer als kindermishandeling aangemerkt. Zo wordt ook huiselijk geweld tussen vader en moeder sinds kort als zodanig gezien. Dat vindt men op zichzelf terecht maar het brengt een enorme hoeveelheid extra werk met zich mee. Slechts één op de zes meldingen van dit type zwaar huiselijk geweld wordt in behandeling genomen.

Hoewel de onderwijzeres dacht dat de kinderarts een melding had gedaan, is dat niet juist. Het was de huisarts die zijn zorgen uitsprak omdat tante niet het gezag over de kinderen had. Een medische handeling bij een kind mag slechts plaatsvin66


den als degene die met het gezag belast is over dat kind daar toestemming voor geeft. De huisarts komt in een onmogelijke situatie als de tante dat gezag niet heeft en de ouders niet bereikbaar zijn. Het AMK doet onderzoek. De situatie lijkt stabiel. In het gezag wordt niet voorzien anders dan dat de ouders dat hebben en houden. In de winter van 2004 vindt een tweede melding plaats bij het AMK. Nu door de politie. Indirect blijkt die echter van de school te komen. De school houdt grote zorgen over Mieke. Zij heeft heel vaak kneuzingen, is wel eens een paar dagen niet op school, krijgt op een dag een niet te hanteren driftbui, is slecht verzorgd, enzovoort. De school heeft Mieke daarom aangemeld bij het project SAS dat gericht is op een sluitende aanpak van jongeren. De politie participeert ook in dit project en houdt vader in de gaten, die zich niet altijd aan de wet houdt. In het overleg van SAS wordt op voorstel van de school besloten Mieke te melden bij het AMK. Het AMK maakt werk van de melding. De ouders worden benaderd. Het wordt hen duidelijk dat de melding indirect van school komt. Ze zijn woedend op school. School is teleurgesteld in het AMK. Het AMK sluit het onderzoek af als niet bevestigde mishandeling/verwaarlozing. De school maakt zich ernstige zorgen over Mieke en haar broertje maar lijkt die niet zo makkelijk kwijt te kunnen. Hoe kan dat? • Open melding Het AMK vindt dat als er zorgen zijn over een kind, dat allereerst besproken moet worden met de ouders. De school zegt dat vaak geprobeerd te hebben maar dat ouders niet komen opdagen en/of niet doen wat wordt afgesproken. In ieder geval blijven de zorgen. Het AMK vindt dat van professionals als onderwijzers gevraagd mag worden dat ze ouders inlichten als ze een melding gaan doen of advies gaan vragen bij het AMK. Zo’n open melding bij het AMK maakt het voor het AMK veel gemakkelijker om te werken. Ouders worden immers geweldig achterdochtig en boos als ze niet weten wie een melding heeft gedaan. Vaak proberen ze het alsnog zelf uit te zoeken met alle risico’s van dien. De Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

67

school brengt daar weer tegenin dat ze voor het kind een veilige haven willen zijn. Als de school aan ouders meldt dat ze contact zal zoeken met het AMK dan vreest ze dat de kinderen van huis uit zwijgplicht opgelegd zullen krijgen. Ze kunnen zelfs van school worden gehaald en dan zijn de kinderen helemaal uit beeld. Ook komt het voor dat ouders een onderwijzer regelrecht bedreigen. Het AMK wijst erop dat ook advies gevraagd kan worden bij het AMK. Dan is er nog geen echte melding. Omdat de school indirect (via SAS) meldde, hoorde de school niets meer van het AMK. Het AMK verklaart dat alleen de melder te horen krijgt wat er met de melding is gebeurd. In dit geval SAS. Wat scholen en het AMK van elkaar kunnen verwachten is eigenlijk niet altijd duidelijk. Het is een terrein dat zich aan het ontwikkelen is. De samenwerking tussen school en BJZ of AMK wordt belangrijk gevonden. Tegelijkertijd verlopen de contacten moeizaam. BJZ stuurt soms tijdelijk een zogenaamde “aandachtsfunctionaris” naar een school. De bedoeling daarvan is dat men elkaar en elkaars werkwijzen en mogelijkheden leert kennen. Dat lijkt wel goed te werken. Verder richt BJZ zich op het schoolmaatschappelijk werk als dat aanwezig is. Juni 2005: de zorgen over Mieke blijven, al is het iets rustiger. De school wil graag met de ouders spreken over vervolgonderwijs. De ouders wijzen dat af. De onderwijzeres checkt bij de school waar Mieke zegt heen te gaan of zij daar is aangemeld. Dat blijkt niet het geval. Ze schrijft een briefje aan de ouders maar die reageren niet. Ze is zeer begaan met Mieke die trots vertelt naar welke school ze gaat. De onderwijzeres vreest echter dat als de ouders haar niet opgeven, daar geen sprake van zal zijn. Wat nu? Hoe moet dit nu verder? • Zorgelijk geheel Het AMK vindt dat hier geen taak ligt voor het AMK of jeugdzorg. De onderwijzeres vindt dat ze Mieke onvoldoende kan helpen en maakt zich zorgen. Mieke is als het ware te ‘licht’ voor jeugdzorg maar te ‘zwaar’ voor school. Wie 68


telkens naar de incidenten kijkt, zoals nu het niet opgeven voor vervolgonderwijs, kan die afdoen als heel vervelend maar niet onoverkomelijk. Het AMK reageert natuurlijk heel vaak op incidenten, al zijn die in de regel van een andere soort dan een schoolkeuze. Een school overziet gedurende jaren het leven en de ontwikkeling van een kind. Dat levert een patroon op van op zichzelf misschien niet allemaal even grote problemen, maar in totaal toch wel een heel zorgelijk geheel. Een sluitende aanpak is er in ieder geval niet.

3.2.3.1 Wat valt op in deze casus? • Bij dit AMK is de wachtlijst onaanvaardbaar lang. De reden daarvan is aan de ene kant de bekostiging die tekortschiet. Dat komt doordat het Rijk te weinig bijdraagt en de ROA, die formeel verantwoordelijk is, niets extra’s kan doen. Verder is de wachtlijst lang doordat er steeds meer als kindermishandeling wordt aangemerkt en de bereidheid tot melden is toegenomen. • De school ziet samenwerking tussen school en zowel AMK als Bureau Jeugdzorg als zeer problematisch. AMK en BJZ zijn zich ervan bewust dat de verwachtingen over en weer niet sporen met de werkelijkheid. Men probeert daar wel wat aan te doen. • Ook in deze casus speelt weer de vraag wanneer een kind bedreigd wordt in zijn ontwikkeling. De school die het kind jaren meemaakt, vindt dat daar sprake van is. Het AMK dat slechts reageert als er een melding is, vindt dat er geen reden is voor ingrijpen. Tussenvormen, zoals vasthoudende hulpverlening op vrijwillige basis, zijn niet voor handen. • Het AMK verwacht van de school dat ze een open melding doet. Dat wil zeggen dat de school ouders inlicht als ze contact gaat zoeken met AMK. De school onderschrijft dat principe wel maar wordt in de praktijk met grote problemen geconfronteerd als ze zo werkt. De problemen kunnen uiteenlopen van wantrouwen en boosheid bij de ouders tot bedreiging en het kind van school halen. Het minste wat zou moeten gebeuren is dat onderwijzers geschoold worden hoe te handelen in deze situaties.


69

3.3 Thema’s 3.3.1 Thema 1: Het belang van het kind ‘Het belang van het kind’ is in de jeugdzorg een centraal begrip. Uiteindelijk gebeurt alles in het belang van het kind. Maar wat dat belang van het kind nu precies is, is niet altijd duidelijk. Binnen de jeugdzorg wordt daar op verschillende manieren mee omgegaan. Ouders, pleegouders, onderwijzers en rechters geven er ook weer een andere invulling aan. Het zelfde geldt voor de wettelijke formulering die de grondslag biedt voor een onvrijwillig ingrijpen. Die formulering luidt als volgt: “Indien een minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald, of, naar is te voorzien, zullen falen, kan de kinderrechter hem onder toezicht stellen.” Kort gezegd gaat het er dus om dat een kind wordt bedreigd in zijn lichamelijke of geestelijke ontwikkeling. Ook deze formulering wordt op verschillende manieren geoperationaliseerd. Zo hanteren BJZ’s een lijstje of checklist met concrete aandachtspunten. Die lijstjes worden echter per BJZ ontwikkeld (zie voorbeelden in de bijlagen). Ook adviesbureaus en landelijk werkende instellingen hebben lijstjes ontwikkeld. Vervolgens wordt onderkend dat medewerkers binnen een BJZ ook weer verschillend omgaan met die lijstjes. De één zoekt meer uit dan de ander. Aan de andere kant wordt er veel gedaan aan intercollegiale toetsing. Objectiviteit kan niet bereikt worden, meervoudige subjectiviteit wel.

Bij onvrijwillige hulpverlening komt er een rechter aan te pas. Verwacht zou mogen worden dat die middels jurisprudentie nadere invulling geeft aan de wettelijke bepaling. Dat blijkt echter in de praktijk niet zo te zijn. Althans de medewerkers van BJZ en hun leidinggevenden ervaren dat niet zo. Bijna integendeel zelfs. Niet de jurisprudentie is voorspelbaar, hoogstens de ‘lijn’ van een individuele rechter. De ene rechter gaat volgens medewerkers van BJZ en de Raad voor de Kinderbescherming bijvoorbeeld veel eerder over tot uithuisplaatsing dan de andere. Men anticipeert daar ook op. Pleegouders vinden dat het belang van de ouder vaak van groter belang lijkt dan het belang van het kind. De klacht is dan dat ouders veel te lang opnieuw een kans krijgen om het met hun kind te proberen. Dat proberen gaat dan volgens hen ten koste van het kind. De onzekerheid bij gezinsvoogden is zeer groot. Ze zijn doodsbenauwd iets over het hoofd te zien en dan op een dag geconfronteerd te worden met - in het uiterste geval - de dood van een kind dat bij jou onder toezicht was gesteld. Aan de andere kant kan te snel ingrijpen ook riskant zijn.

Het lastigste is natuurlijk om alle factoren ten opzichte van elkaar te wegen. Als een situatie in elk opzicht slecht is, dus op elk aandachtspunt van een lijstje wordt gescoord, dan is de beslissing eenvoudig: “Zo kan het niet langer.” De praktijk leert dat dit natuurlijk niet vaak aan de hand is. Op een aantal punten gaat het dan heel slecht maar op andere juist weer goed. Wat compenseert elkaar? Het zou helpen als er een goed diagnostisch instrument beschikbaar zou zijn dat helpt bij het tegen elkaar afwegen van de verschillende factoren. Medewerkers van BJZ geven aan dat dit er niet is.

3.3.1.1 Conclusies • Kernbegrippen als ‘het belang van het kind’ en ‘de bedreigde ontwikkeling van het kind’ zijn onvoldoende geoperationaliseerd. • Wel zijn er lijstjes met risicofactoren en dergelijke die als hulpmiddel fungeren. Ze nemen de onzekerheid bij gezinsvoogden echter niet weg. Het is van groot belang om gezinsvoogden verder te professionaliseren, ze meer tijd te geven voor de aan hen toevertrouwde kinderen en hen vooral een diagnostisch instrument in handen te geven dat echt helpt bij moeilijke beslissingen en de keuze voor een effectief ingrijpen. • Daarvoor is dan weer nodig dat dit diagnostisch instrument wordt ontwikkeld en toegankelijk gemaakt. Evenzeer is het nodig dat nu haast wordt gemaakt met het implementeren van die paar effectieve behandelmethoden die er zijn. Daarvoor is veel nodig. Onder andere bijscholing.

70



71

3.3.2 Thema 2: Positie van pleegouders De positie van pleegouders is ronduit zwak te noemen. Ze zorgen vaak lange tijd voor een pleegkind, nemen het op in hun gezin maar hebben er tegelijkertijd niets over te zeggen. Het meest schrijnend zijn situaties waarin het pleegkind uit het pleeggezin wordt weggehaald. Voor uithuisplaatsing uit ouderlijk gezin is een rechterlijke uitspraak nodig. De gezinsvoogd heeft een machtiging tot uithuisplaatsing nodig. Als de gezinsvoogd echter besluit dat het kind bij het pleeggezin weg moet en bijvoorbeeld terug kan naar de eigen ouders, dan komt daar geen rechter aan te pas. De Raad voor de Kinderbescherming hoort deze beslissing van de gezinsvoogd wel te toetsen maar komt daar in de praktijk niet aan toe. Gezinsvoogden melden overigens ook niet altijd dat ze een kind weer naar de ouders terugplaatsen. Het belang van deze beslissingen is zeer groot. Vooral voor jonge kinderen geldt dat zij de kans moeten krijgen zich veilig te hechten. Als dat in de eerste levensjaren niet lukt, levert dat levenslange schade op. Voor een jong kind dat afwisselend een paar maanden bij de eigen ouders en pleegouders woont, zal het zeer moeilijk zijn om zich veilig te hechten. Als de uithuisplaatsing en terugplaatsing zich een paar keer herhaalt, is het bijna uitgesloten dat een kind erin slaagt zich veilig te hechten. En daarmee raakt het kind dus onherstelbaar beschadigd. Pleegouders hebben weinig mogelijkheden om tegen te houden dat een pleegkind bij hen wordt weggehaald. Ze hebben wel het blokkaderecht. Er rest in het uiterste geval dus niets anders dan zelf naar de rechter te stappen en op eigen kosten een procedure aan te spannen tegen het besluit van de gezinsvoogd en Bureau Jeugdzorg.

uitoefent, heeft hij zeggenschap over het kind. Voor vrijwel alles is toestemming van de gezinsvoogd nodig. Pleegouders zijn dus in hoge mate afhankelijk van een gezinsvoogd, hoewel ze hem weinig zien. Beslissingen van de gezinsvoogd zijn daardoor vaak moeilijk te begrijpen. Als het niet klikt tussen een gezinsvoogd en een pleeggezin ontstaat al snel een onwerkbare situatie. Het zou de verantwoordelijkheden verhelderen als het mogelijk wordt pleegouders een schriftelijke aanwijzing te geven als er verschil van inzicht is tussen gezinsvoogd en pleegouders. Zo’n aanwijzing geeft pleegouders namelijk ook de mogelijkheid om er formeel bezwaar tegen te maken. Hoewel al lang wordt gesproken over een betere regeling voor het gezag van pleegouders is dat nog steeds niet goed geregeld. Als er sprake is van een kortdurende plaatsing spreekt men van hulpverlening. In die situatie hoeven pleegouders geen gezag te verkrijgen. Als echter besloten wordt dat het gaat om een langdurige of blijvende plaatsing dan is de opvoedingsvariant aan de orde en zouden pleegouders ook het gezag over het kind moeten kunnen krijgen. Nu is dat formeel ook wel mogelijk, maar om allerlei oneigenlijke redenen gebeurt dat weinig. Als beide pleegouders het gezag krijgen dan vervalt de pleegzorgvergoeding en vervalt ook alle hulp die men toch nodig kan hebben bij een kind dat mogelijk beschadigd is geraakt. Als er sprake is van éénhoofdige voogdij (dus één pleegouder krijgt de voogdij) dan blijft de pleegzorgvergoeding wél in stand, maar worden bijzondere kosten zoals een bril niet meer vergoed. Het recht op begeleiding vervalt ook. De pleegzorgvergoeding is in 2005 niet geïndexeerd.

Pleegouders worden begeleid door een medewerker van pleegzorg. Het pleegkind heeft veelal een gezinsvoogd omdat het onder toezicht is gesteld. De medewerker van pleegzorg bezoekt het pleeggezin - zeker tijdens het begin van de plaatsing - relatief vaak. Eens per twee weken is dan heel normaal. De gezinsvoogd ziet het pleeggezin en ook het pleegkind veel minder vaak. Omdat de gezinsvoogd namens BJZ het gezag

3.3.2.1 Conclusies • De positie van pleegouders is buiten gewoon zwak. Het is van groot belang dat daar verandering in komt. Pleegouders moeten zowel zeggenschap over het kind kunnen krijgen als materiële en immateriële steun. • Het is voor de ontwikkeling van een kind cruciaal dat snel wordt bepaald waar een kind zal opgroeien: bij de eigen ouders of in een pleeggezin. Als een korte plaatsing gericht op hulpverlening niet succesvol kan worden beëindigd met

72



73

terugplaatsing naar de ouders, dan zou bij jonge kinderen zo snel mogelijk overgegaan moeten worden tot een definitieve plaatsing bij het pleeggezin. Pleegouders moeten dan ook de positie krijgen die hoort bij die van opvoeder.

op de meest optimale manier kan worden vervuld, zou nader moeten worden onderzocht.

3.3.3 Thema 3: Rol van de rechter De rechter speelt vanzelfsprekend een rol in die situaties waarin inbreuk wordt gemaakt op het gezag dat ouders over hun kind hebben. Een ondertoezichtstelling of een uithuisplaatsing kunnen alléén plaatsvinden met toestemming van de rechter. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de rechter niet eens zoveel kan. Natuurlijk moet er een beslissing worden genomen. Maar de rechter is voor zijn informatievoorziening in hoge mate afhankelijk van hetgeen het Bureau Jeugdzorg hem voorlegt. Het is wel mogelijk als kinderrechter om advies te vragen aan de Raad voor de Kinderbescherming. Maar dat is erg ingewikkeld en gebeurt dan ook weinig. Een rechter moet verder een beslissing nemen als er sprake is van een geschil bijvoorbeeld tussen een gezinsvoogd en een pleeggezin. Maar dat biedt vaak maar zeer tijdelijk soulaas. Immers als de relatie tussen gezinsvoogd en pleeggezin verstoord is, dan wordt die niet per se beter door één knoop door te hakken. Als een kinderrechter daarentegen vindt dat een kind naar een pleeggezin moet dan kan hij dat niet bewerkstelligen. Daarvoor is een indicatiebesluit nodig en dat geeft het BJZ af. Verder valt op dat medewerkers in de jeugdzorg niet zo zeer houvast hebben aan de jurisprudentie in zijn geheel maar wel heel goed weten wat de “individuele beleidslijn” is van verschillende rechters. De ene rechter vindt het prima als na twee jaar het gezag overgaat naar pleegouders. De andere rechter vindt het na vijf jaar nog te vroeg.

3.3.3.1 Conclusies • De rechter hoort een rol te hebben bij beslissingen die diep ingrijpen in het leven van mensen en de relatie met hun kinderen. Of die rol nu, gegeven de wettelijke mogelijkheden, 74



75

4. Nieuwbouw verpleeghuizen: ‘Een millimeter privacy’ “We moeten nu echt vaart gaan maken met die bouwplannen, de maquette stort in”

4.1 Inleiding Een ouderwets ziekenhuis. Zo zien heel veel van onze verpleeghuizen in Nederland er nog steeds uit. Lange gangen, slaapzaaltjes, zusterkamer en slecht geventileerde wasruimtes. Nog altijd liggen ruim 17.000 ouderen in ons land voor langere tijd op meerpersoonszalen. Vier of zes bedden tegenover elkaar, ieder een nachtkastje en een prikbord. Het enige persoonlijke zijn de foto’s en kindertekeningen die helaas buiten het zicht van de eigenaar tegen de muur zijn geprikt. Per persoon is er, het bed niet meegerekend, misschien twee vierkante meter beschikbaar. Gangen staan vol met rollators, rolstoelen en tilliften in verschillende variaties en leeftijden. Daartussenin een zitje waar, tegen Haagse regels in, een rokertje kan worden opgestoken. In de woonkamer een televisie, rechte harde stoelen en weer veel rolstoelen en rollators. Dertig jaar oude verpleeghuizen, volgens voorgeschreven afschrijvingstermijn nog twintig jaar te bewonen. In feite al ruim tien jaar verouderd. Maar ze staan er nog steeds. Het Kabinet wil nu dat uiterlijk in 2007 elke verpleeghuisbewoner in één- of twee persoonskamer is gehuisvest. Een schier onmogelijke opgave. In Nederland zijn nog altijd circa 130 instellingen met kamers voor drie of meer personen. Al eerder werd het einde van de meerpersoonskamers aangekondigd. In 1996 beloofde staatssecretaris Terpstra dat uiterlijk 2004 alle verpleeghuizen zouden zijn gemoderniseerd. Een brede maatschappelijke verontwaardiging, mede gevoed door het debat over ‘meer personen op één cel’, werd toen omgezet in politieke besluitvaardigheid. Wat is er gebeurd sinds 1996? Waarom heeft nog altijd eenderde van de verpleeghuisbewoners geen 76


privacy? Waarom lukt het ons niet de kwaliteit van leven voor deze burgers sneller naar een acceptabel niveau te brengen? Een scala aan mogelijke verklaringen dringt zich op. Te weinig geld, teveel bureaucratie, krankzinnig bouwprocedures, institutionele belangen? Een rondgang langs verpleeghuizen, van Winsum tot Maastricht, gesprekken met bewoners, medewerkers, directies, met het College Bouw en de Inspectie Volksgezondheid, met organisaties van cliënten, werknemers en werkgevers, geeft een complex beeld van een steeds dynamischer beleidsomgeving en steeds stroperigere uitvoering. Van marktwerking en risicomijding. Van fusies en snel wisselend management. Van vleermuizen en parkeergarages. En van bewoners die ondertussen hun tijd uitzitten op de paar vierkante meter die hen in deze samenleving nog is gegund. In het vervolg van dit verhaal probeer ik te analyseren wat er is gebeurd en wat niet, afgewisseld met de beschrijving van een aantal casus. Van wens naar werkelijkheid.

4.2 Verantwoording In een periode van enkele maanden is een reeks gesprekken gevoerd (zie bijlage 2). De keuze van de verpleeghuizen was geen aselecte steekproef maar met deze keuze wilden we een goed beeld krijgen van het grote peloton van verpleeghuizen die wel willen maar niet kunnen. We voerden een reeks van vaak zeer openhartige gesprekken en worstelden een grote stapel stukken door. Zowel kamerstukken uit de periode 19962005, als onafhankelijke onderzoeken, als de vele rapportages van het College Bouw en het RIVM. Dit onderzoek heeft geenszins de pretentie wetenschappelijk te zijn. Het is een poging vanuit casuïstiek een scherper beeld te krijgen van wat goed gaat en wat mis gaat tussen regels en realiteit. In een periode waarin de politiek alle maatschappelijke problemen lijkt te willen oplossen met ingrijpende stelselherzieningen, bevelen wij iedereen die vanuit politiek of beleid betrokken is bij de publieke sector, aan eens een dergelijk praktijkonderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering te doen.


77

4.3 Casus 4.3.1 Casus 1: De Halderhof en De Breukelderhof in Bennekom 4.3.1.1 Beschrijving Opella is een zorginstelling in de gemeente Ede, ontstaan uit een fusie in 2002. Op de belangrijkste locatie in Bennekom liggen de verpleeghuizen De Halderhof en De Breukelderhof met 430 bewoners. Beide zijn ruim 25 jaar oud met vrijwel alleen drie- en vierpersoonskamers. Al in 1996 begon men na te denken over de vervanging van beide tehuizen. De noodzaak daartoe was de verouderde huisvesting. De directe aanleiding het vertrek van het naastgelegen ziekenhuis. Parallel aan de bouwplannen liep een ingewikkeld proces van fusie en reorganisatie. Nadat in 1999 een nieuwe directeur aantrad, begon de planvoorbereiding opnieuw.

vragen. In combinatie met de onzekerheid rond marktwerking - ook de thuiszorg kan straks zorg gaan leveren in de nieuwe zorgwoningen - werd besloten terug te keren naar intramuraal. Het Bouwcollege wees dat echter af: te grootschalig. Terug naar de gemeente om aan meer vervangende bouwlocaties te komen. Er wordt gekozen voor gespreide woon-zorgzones en de gemeente heeft inmiddels vier bouwlocaties gevonden. Het Bouwcollege ging eind 2001 akkoord. Als alles klaar is, is de verpleeghuiscapaciteit in Ede uitgebreid met 40%, ten koste van de verzorgingshuiscapaciteit. Het totale bouwplan staat voor bijna 34 miljoen euro in de laatste bouwprioriteitenlijst van VWS en lijkt daarmee één van de grootste bouwinvesteringen in verpleeghuiszorg in Nederland te zijn.

De verandering in de zorgvisie (omslag naar extramuraal, kwaliteit van het samenleven centraal, doorbreken van het instituutsdenken) moest worden vertaald naar de bouwplannen. Bij de keuze voor extramuralisering liep men direct aan tegen het gebrek aan woningbouwcontingenten. De gemeente is daarvoor afhankelijk van de provincie. Het bouwen van zorgwoningen brengt weer nieuwe eisen met zich mee, zoals een verplichte keuken in elke woning om huursubsidie te kunnen aan-

Maar voor er een schop in de grond gaat, zijn we nog wel even verder. Eerst gaan twee jaar verloren door een verkeerde inschatting van de boekwaarde van het ziekenhuisterrein door het College Sanering. Opella is een ‘hoofdpijndossier’ aldus het College Bouw. De ene hindernis na de andere duikt op. Zo werd de sloopvergunning voor het oude ziekenhuis geweigerd door de gemeente omdat de leegstaande flat een geluidswerend effect had op achterliggende woonwijk. Ondertussen werden de panden gekraakt. Daarna liep de sloop opnieuw vertraging op omdat er ook vleermuizen in het gebouw waren getrokken. Archeologisch onderzoek, tegenwoordig voor rekening van de initiatiefnemer, wees uit dat de locatie van oudheidkundige waarde was. Even dreigde de gehele locatie te moeten worden afgegraven. Verwachte kosten voor Opella 1 miljoen euro. Uiteindelijk hoefde dat toch weer niet. De gemeente wil de kosten van de noodzakelijke bestemmingsplanwijziging neerleggen bij Opella en legt zelf een ruimteclaim op het gebied voor de bouw van een school. Ingrijpend en kostbaar was de opdracht van de gemeente ondergronds te parkeren. Voor die extra investering is nergens geld gereserveerd. Een andere voorziening die de overheid vereist maar waarvoor de zorginstelling geen geld heeft, is een geluidsscherm langs de naastgelegen A12. Rijkswaterstaat bouwt nieuwe schermen tót Ede-Oost en dus net niet meer ter hoogte van De Halderhof. Gegeven de geluidsbelasting zijn deze wel nodig. De kosten zijn alleen dán voor Rijkswaterstaat wanneer deze dienst de

78


Barneveldse krant 18 augustus 2004:

Verpleeghuisbewoners in de knel tussen regels BENNEKOM - “De belangen van verpleeghuisbewoners sneeuwen onder in de veelheid van regels. (...) Het wordt zo langzamerhand tijd dat de overheid iets bedenkt om sneller een einde te maken aan ongewenste woonomstandigheden van verpleeghuisbewoners”, zegt H. van Leeuwen, bestuurder van zorginstelling Opella. Hij stelt dat verpleeghuisbewoners de slechtst gehuisveste burgers van Nederland zijn. De PvdA kamerleden Dijsselbloem en Depla zullen komende nacht doorbrengen in een vierpersoonskamer in De Halderhof. Dijsselbloem werkt vandaag ook een dag mee in het huis.


79

weg aanpakt. Wanneer een ander in de nabijheid van de weg wil bouwen, is deze initiatiefnemer verplicht geluidsschermen te bouwen en betalen. Dat er nu ook al, op hetzelfde terrein, verpleeghuizen staan, zonder deze voorziening, doet daar in de beleidsregels niets aan af. Opella is daardoor gehouden aan een extra investering van naar schatting ruim anderhalf miljoen euro. Het zal uiteindelijk worden betaald uit de winst van extra te bouwen dure koopwoningen. De laatste verassing is dat de gemeente Ede op het terrein van Opella ruimte wil reserveren voor een op/afrit van de A12 ter ontsluiting van de grote bouwplannen in Ede-Oost. Een volstrekt begrijpelijke wens van de gemeente, zij het dat de plannen van Opella weer over de kop moeten. Als Opella niet binnen de grenzen van de al door het Ministerie afgegeven verklaring blijft, moet ook die procedure opnieuw worden doorlopen. Wel zegt het College Bouw toe binnen drie maanden (wettelijke maximumtermijn zes maanden) te zullen adviseren zodra er een nieuw plan is. Een oplossing wordt nu gezocht door de geplande school dan maar elders in Ede te bouwen. En ondertussen wonen de 430 ouderen nog steeds in totaal verouderde gebouwen zonder enige privacy. Artikel uit De Gelderlander van 11-03-2005

Opella-directeur: oprit A12 kan fataal zijn voor zorgwijk Bennekom BENNEKOM - Directeur Herman van Leeuwen van Opella zegt dat de zorgwijk misschien niet kan doorgaan als er op dit terrein ook een oprit naar de A12 komt. Hij schrijft dit in een brief op poten aan de burgemeester, de wethouders en de raadsleden van de gemeente Ede. In de brief laat de directeur van de zorgstichting zich in sterkere bewoordingen uit dan hij eerder deze week deed toen de Edese burgemeester en wethouders een bezoek brachten aan Bennekom. De directeur noemt de aanleg van de oprit zo onrealistisch dat het niet eerlijk is om daar een plan waaraan al zo lang gewerkt is, voor aan te passen. (...) Dit heeft allerlei gevolgen voor de natuur en de geluidsoverlast voor de mensen die in de zorgwijk komen wonen. Dit betekent dat de onderzoeken hiernaar opnieuw gedaan moeten worden. En dat voor iets, zo stelt Van Leeuwen in zijn brief, waarvan het nut en de noodzaak nog niet eens zijn aangetoond. 80


4.3.1.2 Thema: Politieke aftrap Tijdens de algemene beschouwingen van 1995 wordt in de Tweede Kamer een motie ingediend waarin de regering wordt verzocht bij de planning van bouwprioriteiten te bevorderen dat bij nieuwbouw of renovatie van verpleeghuizen ervan wordt uitgegaan dat eenpersoonskamers worden aangeboden1. De motivatie voor dit verzoek ligt in het feit dat het hier gaat om ouderen die hierop zijn aangewezen voor de rest van hun leven. De beschikking hebben over een eigen kamer is dan een belangrijk criterium voor de kwaliteit van de zorg. De motie wordt niet in stemming gebracht. In een schriftelijke reactie op de motie stelt de staatssecretaris dat de normen voor huisvesting sinds 1990 niet meer zijn gewijzigd en dat het ook toen alleen ging om geringe uitbreiding van de oppervlaktenorm voor somatische patiënten2. Zij erkent in haar brief de veranderingen in de zorgbehoefte en het belang van privacy. Tegelijkertijd nuanceert ze de noodzaak van eenpersoonskamers, de normen van dat moment staan dat ook niet toe, en wijst op de extra kosten die hieruit voort vloeien. In verband met dat laatste zegt de staatssecretaris toe advies te zullen inwinnen om te kijken of aanpassing van de normen wel noodzakelijk is. Dat advies, afkomstig van de Raad voor de Volksgezondheid (RVZ), verschijnt een half jaar later.3 Einde meerbedskamers in zicht De RVZ adviseert om elke verpleeghuisbewoner te laten beschikken over een eigen kamer van voldoende oppervlak met kamergebonden sanitair. Weer een half jaar later, november 1996, neemt de staatssecretaris een definitief standpunt in.4 De brief gaat behalve op de bouwkundige aspecten van privacy, ook in op het belang van de juiste bejegening. In het kader van dit onderzoek zal daar verder geen aandacht aan worden besteed. Eenpersoonskamers moet het uitgangspunt worden 1 2

24400 nr. 26, motie Van der Vlies, voorgesteld 21 september 1995 24333 nr. 2, Modernisering ouderenzorg, brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer d.d. 1 november 1995

3 4

“Persoonlijke levenssfeer, privacy in verpleeghuizen”, RVZ, 1996 25123 nr. 1, Privacy in verpleeghuizen, brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer d.d. 25 november 1996


81

maar tweepersoonskamers blijven mogelijk, zo schrijft de staatssecretaris. Kamergebonden sanitair wijst zij af, zeker waar de sanitaire unit zou moeten worden gedeeld door twee personen. Indien de bewoners dit duidelijk te kennen geven kan sanitair ook op andere wijze worden gerealiseerd dan kamergebonden. Het ‘uitdunnen’ van de verpleeghuiszorg wil de staatssecretaris bereiken door nieuwbouw, renovatie, verpleegunits in verzorgingshuizen en extramuraliseren van verpleeghuiszorg. In de brief wordt aangegeven dat het College voor Ziekenhuisvoorzieningen (CvZ, huidige College Bouw) zal worden gevraagd te adviseren over een herziening van de bouwmaatstaven ten behoeve van een betere ‘bouwkundige privacy’. Uitgangspunt is dat de huidige investeringskosten per bed gelijk blijven. De staatssecretaris verwacht schijnbaar zelf al dat dit tot problemen gaat leiden, want zij kondigt in dezelfde passage een begeleidings/contactgroep aan. In deze groep zullen problematische nieuwbouw- of renovatie-initiatieven, waar sprake is van duidelijk meningsverschillen tussen het CvZ en initiatiefnemers, kunnen worden besproken en zonodig begeleid. De staatssecretaris wil geen verdere verkorting of vereenvoudiging van de procedures. “Het CvZ moet zich houden aan de vastgestelde bouwmaatstaven en bouwkostennormen.” Verder kondigt de staatssecretaris een herziening van de bouwprioriteitenlijst aan. Deze lijst geeft aan welke renovatie- of nieuwbouwprojecten van financiering kunnen worden voorzien in de komende vier jaar. Prioriteit wordt gegeven aan de vijf- en zespersoonskamers (1997-2000) en daarna de drie/vierpersoonskamers (2001-2004). De staatssecretaris merkt nadrukkelijk op dat een groot aantal bouwinitiatieven nog niet is uitgewerkt en nog niet is ingediend. De planning van verpleeghuiszorg vindt plaats op regioniveau. De regionale partijen laten zich slecht aansturen door het Rijk. De staatssecretaris kan hen dan ook slechts ‘uitnodigen’ aandacht te hebben voor bouwkundige privacyverbetering. Een veelheid aan overleg en commissies wordt verder aangekondigd, maar opmerkelijk genoeg wordt aan de autonome verantwoordelijkheid van de instellingen zelf slechts vier vrijblijvende zinnen besteed. Het bouwkader, bepalend voor de investeringsruimte, wordt niet aangepast omdat dit niet nodig zou zijn. 82


De staatssecretaris wijkt af van het advies van de RVZ en wil geen extra middelen vrijmaken voor meer vierkante meters per bed. De financiële ruimte daarvoor moet worden gevonden door bouwkundige ‘verbeteringen’ zoals dubbelgebruik van de ruimte, gestapeld bouwen en het bezuinigen op de ruimte voor facilitaire functies. Ook wil zij geen ruimte maken voor meer nieuwbouw in plaats van renovatie omdat dat kapitaalvernietiging zou zijn. Het SCP concludeert dat de kosten voor de bedrijfsvoering als gevolg van meer éénpersoonskamers zullen toenemen5. De staatssecretaris legt ook dat oordeel naast zich neer en wacht de ervaringen eerst af. Bij de behandeling van de begroting van VWS voor 1997 stelt de staatssecretaris zelfverzekerd: “Tot en met het jaar 2000 kan er geen tegenvaller zijn, want het traject is nu uitgezet en dat wordt helemaal doorlopen. In 2000 zullen dus alle vijf- en zesbedskamers zijn opgeruimd.” 6 De Kamer is daar minder zeker van en draagt de staatssecretaris in een met algemene stemmen aangenomen motie op een meerjarig financieel kader aan de Kamer voor te leggen. 7

4.3.2 Casus 2: De Twaalf Hoven in Winsum 4.3.2.1 Beschrijving De Twaalf Hoven in Winsum is onderdeel van de Stichting Zorginstelling De Hoven, eigenaar van twee verpleeghuizen, vijf verzorgingshuizen, één woonzorgcomplex en beheerder van 400 seniorenwoningen in Noord-Groningen. De Twaalf Hoven kwam landelijk in het nieuws in 2003 vanwege vastgebonden bewoners. De inspectie stelde het huis onder verscherpt toezicht ook vanwege het ontbreken van permanent toezicht in de woonkamers. Familieleden spanden een rechtszaak aan tegen de instelling om ‘gewone’ zorg af te dwingen. Begin 2004 werd het verscherpte toezicht weer opgeheven. 5

Zuinig met Zorg, SCP, 1996

6

Handelingen 1996-1997 nr. 12 pag. 2763-2794

7

Motie Van der Vlies c.s. 25000 XVI nr. 36, ingediend 4 december 1996


83

Nieuwsblad van het Noorden, 13 augustus 2004

“Waar gaan we heen met dementerenden” Staatssecretaris Clemence Ross (CDA) kondigde deze week aan dat instanties, waaronder de thuiszorg, meer mogelijkheden krijgen om dementerende ouderen en verstandelijk gehandicapten vast te binden. (....) Hoewel de brief precies het omgekeerde lijkt te zijn van wat directeur Ronald Kalfsbeek van De Twaalf Hoven in Winsum probeerde te bewerkstelligen, wil Kalfsbeek vooralsnog niet reageren. Familieleden van vastgebonden bewoners spanden dit jaar een rechtszaak aan tegen het huis aan om ‘gewone’ verzorging af te dwingen. Volgens Kalfsbeek was zijn personeel wegens gebrek aan middelen gedwongen mensen vast te binden. ‘’In de huidige brief staat te weinig om er iets zinnigs over te zeggen’’, aldus Kalfsbeek.

alleen maar grondgebonden eengezinswoningen bouwen. Toen is de knop omgegaan richting kleinschalig en decentraal. Op dit moment wordt de rekensom gemaakt of het allemaal kan. Het College Sanering wilde dat de grond te gelde wordt gemaakt. De opbrengst zal niet genoeg zijn om de resterende boekwaarde van het huidige gebouw af te lossen. De resterende boekwaarde zal worden gestapeld op de boekwaarde van de nieuwbouw en worden vergoed in de tarieven door het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG). De nieuwe voorstellen voor integrale tarieven maken dit weer onzeker. Nieuwsblad van het Noorden, 15 juni 2005

Antidwaalchip in schoen bewoners zorgcentrum De Twaalf Hoven heeft 174 bedden, deels zespersoonskamers en grotendeels vierpersoonskamers. ‘Kleinschalig en decentraal wonen’ is de toekomstvisie. Zes mensen in één woonhuis (“omdat zes mensen nog precies rond één tafel kunnen eten”) met daarbij één vaste medewerker. De overige medewerkers zijn voor de specialistische zorg. Decentraal betekent in verschillende dorpen in Noord-Groningen bouwen voor de eigen hulpbehoevende ouderen. Het ideaal is drie huizen bij elkaar. Dit is minimaal nodig vanwege kosten. De cliëntenraad en het personeel hadden aanvankelijk bedenkingen. Een verpleeghuis waarbij alles intern is, voelt veiliger en vertrouwd. Het proces van nieuwbouw is begonnen in 2000 na het aantreden van de huidige directeur. De Twaalf Hoven wordt gesloopt en staat nu op de bouwprioriteitenlijst. De brandweer verlangde recent dat er nog een miljoen euro zou worden geïnvesteerd in brandcompartimenten. Het gebouw is voor 50 jaar neergezet maar nu, na 23 jaar, volledig verouderd. Het College Bouw wilde aanvankelijk alleen de afdelingen slopen en de functionele delen laten staan. Na een bezoek ter plaatse ging men toch akkoord met volledige sloop. Pas in 2004 was er een eerste voorlopig ontwerp. Niemand bleek tevreden. De Hoven vond het zelf te grootschalig. De lokale woningcorporatie wil in plaats van 80 appartementen 84


Bewoners van de verpleegafdeling in woonzorgcentrum Alegunda Ilberi in Bedum hebben chips in hun schoen om te voorkomen dat ze door het tehuis dwalen. Het is een van de vele noviteiten in dit nieuwe tehuis met volgens directeur Ronald Kalfsbeek de grootste appartementen van het Noorden en misschien wel heel Nederland. De anti-dwaalchip is een nieuwigheid die in enkele verpleeghuizen in Nederland al wordt toegepast. Door de chip in de schoen kan een verpleeghuisbewoner sommige deuren vrij doorlopen maar gaan andere deuren, waaronder de buitendeur, automatisch op slot. “Eigenlijk hadden we het liefst het onderscheid tussen verzorgingshuis en verpleeghuis helemaal laten verdwijnen”, legt directeur Ronald Kalfsbeek van De Hoven uit. “Maar ondanks al onze verzoeken wilde de inspectie daar niet mee akkoord gaan. Met deze chips geven we de verpleeghuisbewoners toch zoveel mogelijk vrijheid.” De 94 kamers in het huis zijn 50 vierkante meter groot. Ook verpleeghuisbewoners hebben een zitkamer en aparte slaapkamer en badkamer. “Terwijl we geen hogere vergoeding voor die verpleeghuiskamers krijgen dan het normale budget”. Dat normale budget is toereikend voor kamers van tweeëntwintig vierkante meter.


85

4.3.2.2 Thema: Bouwopgave in cijfers De bouwopgave in de verpleeghuiszorg kent drie doelstellingen. In de eerste plaats moesten er wachtlijsten worden weggewerkt. Dit had in de tweede helft van de jaren negentig hoge prioriteit. In de tweede plaats ligt er sinds 1996 de politieke wens de meerbedskamers uiterlijk 2004 te vervangen door één- of maximaal tweepersoonskamers. In de derde plaats en tegelijkertijd moet de sector bouwen en verbouwen voor de vergrijzingsgolf. Wegwerken wachtlijsten In de tweede helft van de jaren negentig was het wegwerken van wachtlijsten de belangrijkste opgave. Dit gebeurde onder andere door het bouwen van verpleegzorgunits in ziekenhuizen en door verzorgingshuizen (deels) om te bouwen voor verpleeghuiszorg. Wachtenden op verpleeghuiszorg

15 mei 2000 1 maart 2001 1 oktober 2001 1 november 2002

Somatiek

Psychogeriatrie

2.000 4.300 3.500 3.200

9.000 7.700 7.800 5.200

Bron: Landelijke rapportages wachtlijstinventarisatie sector Verpleging en verzorging in opdracht van Taskforce Wachtlijsten

Aanpak meerbedskamers Bij de start van de aanpak in 1996 bestempelde de staatssecretaris van VWS 19.400 van de 55.400 bedden in verpleeghuizen als matig tot slecht. Functionele kwalificatie bedden in verpleeghuizen Goed Redelijk Matig Slecht

20.000 16.000 18.000 1.400

Bron: Brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer 1 november 1995, stuknummer 24333 nr. 2

De cijfers die in de op 1996 volgende jaren worden gepresenteerd zijn lastig vergelijkbaar, maar de mate van voortgang van de sanering van meerbedskamers wordt duidelijk. Zo laat Bouwcollege in ‘Voortgang in de zorgbouw 2003’, van 5 april 2004 weten dat per 1 januari 2004 er nog altijd 20.200 cliënten in meerpersoonskamers wonen. Dat is 35% van het aantal bewoners van verpleeghuizen. Voor 7000 bedden was zelfs nog geen aanvraag voor verbetering ingediend. De doelstelling van het kabinet om in 2004 geen meerpersoonskamers meer te hebben zal niet worden gehaald, concludeert het college. Een jaar later is het aantal gedaald tot nog altijd ruim 17.000 bewoners op meerbedskamers.

Volgens de RIVM Atlas van de Volksgezondheid bedroeg het aantal wachtenden op verpleeghuiszorg eind 2003 bijna 7000. Dat is een afname 39% sinds medio 2000. Volgens VWS (Zorgnota) is de gemiddelde wachttijd, en dat is feitelijk belangrijker, ook afgenomen maar in mindere mate namelijk met 20% voor psychogeriatrische plaatsen en slechts met 7% voor somatische zorg.

In de brief van de staatssecretaris van 22 april 2004 (29200 XVI nr. 225) aan de Tweede Kamer gaat zij zelf in op de voortgang van het wegwerken van de meerbedskamers. Het gaat in de sector verpleging&verzorging nog steeds om zowel instellingen met vijf- en zesbedskamers als instellingen met nog drie- en vierbedskamers. De vijf- en zespersoonskamers hadden in 2000 gesaneerd moeten zijn. In totaal gaat het nu om 137 instellingen (van de ca. 330). Daarvan staan er al 85 op de bouwprioriteitenlijst en 52 nog niet. “Uitgaande van realisatietijden van vijf à zes jaar zal het in 2010 gereed zijn.” Dat laatste lijkt niet geënt op de praktijk van dit soort bouwplannen. Dat zal uit volgende hoofdstukken duidelijk worden.

86


Om de wachtlijsten weg te werken is op initiatief van toenmalige staatssecretaris Vliegenthart gesteld dat voor uitbreiding, indien het zorgkantoor het nodig vindt, altijd geld beschikbaar is.


87

Bouwen voor de toekomst Voor de toekomst is het adagium dat ouderen zo lang mogelijk zelfstandig thuis wonen. Dit betekent dat de capaciteit in verzorgingshuizen aanmerkelijk moet worden teruggebracht, onder andere door ombouw richting verpleeghuis. Het aantal woon-zorgwoningen moet enorm worden uitgebreid (extramuralisering) en het aantal plekken in verpleeghuizen voor diegenen die zeer intensieve zorg nodig hebben, moet stijgen. Volgens de Gezondheidsraad telde Nederland in 2003 180.000 mensen met dementie. In 2040 zal dit aantal zijn verdubbeld. Het verwachte aantal ouderen van boven de 75 stijgt naar 1,8 miljoen in 2030. Wanneer daarvan 5% een beschermde woonomgeving nodig heeft, spreek je over 90.000 plekken, een uitbreiding van 50% ten opzichte van het huidige aantal. De meeste bouwprognoses kijken niet verder dan 2010 en gaan uit van een uitbreiding van 10% in de verpleeghuissector. Hoe staat het met dit deel van de bouwopgave voor de verpleeghuiszorg? Ook hier geldt dat er vele cijfers uit vele bronnen zijn, waardoor de vergelijkbaarheid van de cijfers moeizaam is. Zo schrijft het College Bouw in 2000 aan de staatssecretaris van VWS over de verwachte vraagontwikkeling: “In 1999 bedroeg de toegelaten intramurale capaciteit van verpleeghuizen ruim 57.000 bedden. Het gewenste aantal in 2005 loopt op naar 69.000 en in 2010 naar 75.000.”8 Eind 2004 geeft de staatssecretaris nog een actueel inzicht in de huidige geraamde tekorten in de ouderenhuisvesting in 2010: “Als we niets doen dan zal het geraamde tekort aan ‘beschermd wonen’, het verschil tussen de in 2003 beschikbare capaciteit en de verwachte vraag in 2010, oplopen naar 16.600 plaatsen.” Op basis van de nu ingediende bouwplannen vertrouwt de staatssecretaris erop dat er in 2010 in Nederland voldoende aanbod is om aan de vraag binnen de categorie beschermd wonen te voldoen. De plannen zouden tot 2010 een groei van 16.000 plaatsen omvatten. “Enige voorzichtigheid is wel geboden. De ervaring leert dat niet alle ingediende plannen tijdig en 88


in de aangevraagde omvang gerealiseerd worden, omdat bijvoorbeeld gemeentelijke procedures soms voor vertraging zorgen.”9

4.3.3 Casus 3: Martinushof en Elderhoeve in Arnhem-Zuid 4.3.3.1 Beschrijving Martinushof is een somatisch verpleeghuis met 120 bedden in Arnhem-Zuid en is nu nog onderdeel van de Alysis Zorggroep. Daarin zitten verder nog drie ziekenhuizen en twee verpleeghuizen. Per 1 januari 2006 zal Martinushof fuseren met Pleyade, een instelling voor ouderenzorg. Pleyade is zelf weer ontstaan uit een fusie van Elderhoeve, Akkerwinde en Laurentius. Alle gebouwen zijn meer dan dertig jaar oud, merendeels vierpersoonskamers. Alle oude intramurale voorzieningen zullen worden vervangen. Elderhoeve is in 1994 al gestart met renovatieplannen. Bij het aantreden van de nieuwe directeur in 1998 was het contract al getekend. Het kon nog maar net worden afgekocht. Renovatie werd toch niet haalbaar geacht. Slopen bleek goedkoper. In 2001 is voor Arnhem-Zuid een ‘Masterplan Zorg’ ontwikkeld. Daarbij waren alle zorgaanbieders betrokken, waaronder ook gehandicaptenzorg, thuiszorg, ouderenbonden en de woningcorporaties. Opvallende afwezigen in die beginfase waren de gemeente en het zorgkantoor. Externe trigger was de grote stedelijke herstructurering in Arnhem-Zuid. Een deel van de grond werd verkocht aan de gemeente en de opbrengsten moeten worden gereserveerd om de resterende boekwaarde op te lossen. Alles moest uit de kast gehaald worden om aan College Sanering te bewijzen dat de prijs die de gemeente betaalde ook echt marktconform was. Tot en met een beroepsprocedure. Maar de gemeente is de enige geïnteresseerde. Een alternatieve aanwending voor de oude gebou8 9

Brief College Bouw aan staatssecretaris van VWS d.d. 17 juli 2000 Brief van de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer, 22 december 2004, kamerstuk 26631 nr. 119


89

wen is er niet. Het bestemmingsplan moet worden gewijzigd om anderhalve meter hoger te kunnen bouwen en de procedure gaat tergend langzaam. Vanuit de omgeving worden bezwaren verwacht tegen de plannen van de Elderhoeve met alle vertragende gevolgen van dien. In totaal gaat het om zeven nieuwe locaties waarbij verschillende woon-zorgcombinaties worden gebouwd. Inzet voor de verpleeghuiszorg: groepen van zes bewoners met individuele slaapkamers. Hoewel de samenwerking met het College Bouw klantvriendelijker is geworden in de loop der jaren, bemoeit ze zich nog steeds met vierkante centimeters. Alle nieuwbouwprojecten voor Arnhem-Zuid zijn in één raamverklaring bij het College Bouw ingeleverd. Het College Bouw kwam tot de conclusie dat ‘de norm is overschreden’, maar vermeldde niet welke norm. Toen de functie fysiotherapie werd geschrapt in de ontwerpen, schrapte het College Bouw ook direct de vierkante meters. Terwijl de rookkamers, die op basis van de wet wél moeten worden toegevoegd, niet leiden tot financiering voor extra vierkante meters. De gemeente speelt veel bouwlocaties door aan projectontwikkelaars. De vrijheid om architecten te kiezen voor de nieuwe woon-zorgcombinaties is de instellingen daarmee ontnomen. Binnen de gemeente is geen projectstructuur terwijl de betrokkenheid vanuit de gemeente zeer veelzijdig is. Denk aan welzijn, winkels, groenvoorzieningen, et cetera. Maar de gemeente ambieert wel om de regie over het masterplan over te nemen. Inmiddels is het zorgkantoor aangeschoven. Tot op heden is van daaruit geen enkel initiatief getoond, terwijl verkenning van toekomstige zorgbehoefte toch bij uitstek een taak van het zorgkantoor is. Men heeft geen eigen inbreng maar werkt wel mee om van het College Bouw toestemming te krijgen. Het wordt als bijna ondoenlijk ervaren om met alle beleidswijzigingen en bureaucratisering nog aan het gewone werk, het leveren van goede zorg, toe te komen. Zelfs de directe hulp aan ouderen wordt gebonden aan maximale tijden en gespecificeerde behandelingen. Een van de directeuren verzucht aan het einde van het gesprek: “Dit is zo verkeerd, dit wil ik niet voor mijn rekening nemen.”

90


De Gelderlander van 19-04-2004

Nieuwbouw voor ouderen in Zuid is in 2008 gereed Een groot aantal nieuwe voorzieningen voor ouderen kan in het jaar 2008 in gebruik worden genomen. Eind volgend jaar begint in het zuidelijk stadsdeel van Arnhem de bouw van nieuwe woonzorgcentra op onder meer StadsEiland (Malburgen), in Schuytgraaf en op de plek waar nu nog de Sacramentskerk staat. De bestaande verzorgingsen verpleeghuizen Akkerwinde, Laurentius, Elderhoeve en Martinushof worden gesloopt nadat de nieuwbouw is gerealiseerd. De nieuwbouw van deze verouderde instellingen bestaat uit kleinschalige projecten op verschillende plaatsen in Arnhem-Zuid. Voor 24 allochtone ouderen wordt specifieke huisvesting gerealiseerd op de locatie van Akkerwinde of Laurentius. Dat gebeurt na 2008. In Schuytgraaf, Arnhems nieuwste nieuwbouwwijk, komen 60 zorgwoningen en 24 verpleeghuisplaatsen uit de capaciteit van Elderhoeve. Dit verpleeghuis voor psychogeriatrische ouderen bouwt een nieuw onderkomen aan de Mr. Stikkerstraat, naast de huidige instelling. De oplevering is begin 2007 gepland. Kleinschalig wonen is volgens Zwijenberg ook hier het uitgangspunt: “Géén lange gangen, geen tl-licht, geen balies of kantoren. Het wonen staat centraal.” Ook Martinushof, dat naar verwachting begin 2005 fuseert met Pleyade, bouwt een nieuw onderkomen. Dat verrijst op het terrein naast het huidige verpleeghuis aan de Slochterenweg. De oplevering is naar verwachting in het jaar 2007.

4.3.3.2 Thema: Rol van College Bouw Het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (verder het College Bouw), is hét advies en uitvoeringsorgaan van de minister van VWS voor de bouw van alle zorginfrastructuur in Nederland. Zowel ziekenhuizen als zorginstellingen in de gehandicaptenzorg, de geestelijke gezondheidszorg en de ouderenzorg moet met hun plannen als eerste langs het College Bouw. Het College Bouw, sinds 2000 een ZBO, bestaat uit zeven door de minister benoemde leden. De nadruk heeft altijd gelegen op het voorkomen van ondoelmatige investeringen. In de wederopbouwwet van 1947 werd Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

91

gesproken van “het voorkomen van schadelijke wedijver”. Vergelijk dat eens met een tijd waarin marktwerking als de panacee voor een gebrekkige vraagsturing wordt beschouwd. Begin juni van dit jaar heeft de minister dan ook het einde van het College Bouw aangekondigd. Taken De primaire wettelijke taak van het huidige College Bouw is de verlening van bouwvergunningen aan zorginstellingen. Een bijkomende taak is het uitbrengen van uitvoeringstoetsen en signaleringsrapporten aan VWS. Als afgeleide van deze twee taken adviseert het College Bouw de zorgsector. De minister geeft formeel nog slechts de zogenoemde ‘verklaring van behoefte’ af, op advies van het regionale zorgkantoor. Voor het overige is het College Bouw gemandateerd. Sinds 2000 is de vergunningprocedure aanmerkelijk vereenvoudigd. Al in een vroegtijdig stadium (schetsplan) kan een ‘verklaring van geen bezwaar’ worden afgegeven waarmee materieel de vergunning is verleend. Vergunning (bij College Bouw) en verklaring (bij VWS) kunnen tegelijkertijd worden aangevraagd. De meeste instellingen waarmee ik sprak bevestigen deze verbeteringen zonder meer. Geklungel met prioriteitenlijst In een uitgebreid gesprek met het College Bouw heeft de vraag centraal gestaan hoe de politieke besluitvorming van 1996 zijn doorwerking kreeg richting de uitvoering. Bij de start in 1996 is de bouwprioriteitenlijst uitgebreid. Maar de prioriteitenlijst sloot niet aan bij de jaarlijkse financiële ruimte onder het zogenoemde bouwkader. De planning klopte niet. De heer Vroon, algemeen secretaris van het College Bouw spreekt in dit verband van “geklungel met de prioriteitenlijst”. De bouwplannen gingen altijd langzamer. Het duurde jaren voordat de bouwprioriteitenlijst werd herzien. In plaats van eens per twee jaar gebeurde dat slechts eens per vier jaar. Met als gevolg dat sommige projecten die sneller gingen dan verwacht, jaren moesten wachten voordat ze alsnog op de lijst konden komen en groen licht kregen. Terug kijkend is het College Bouw kritisch over de wijze waarop de beleidsbeslissing is vertaald naar een realistische uitvoe92


ring. De heer Vroon: “Een en ander is nooit substantieel doorgerekend. Er was geen duidelijke visie op het aantal plaatsen.” Adviseur en aanjager Het College Bouw heeft de laatste jaren steeds meer de rol van adviseur en aanjager op zich genomen. In 1999 werd aan VWS een brief gestuurd over de bouwprioriteitstelling en werden aanjaagteams aangesteld. Deze teams adviseren ter plekke, betrekken corporaties erbij, voeren demarches uit richting gemeenten. Ook brengt het College Bouw precies in beeld welke instellingen nog steeds geen plannen hebben. Recentelijk heeft de staatssecretaris deze instellingen aangeschreven. Sinds eind 2003 pakt ook de brancheorganisatie Arcares de rol van aanjager op. Bouwmaatstaven Het College Bouw toetst de aanvragen aan de hand van de bouwmaatstaven. Deze zijn in de loop der jaren regelmatig aangepast. Enerzijds begrijpelijk gezien de voortdurende veranderingen in de sector maar anderzijds een bron van vertraging in de planning. “Wordt ineens de maatstaf veranderd door het Ministerie, moesten alle plannen worden bijgesteld.” De bouwmaatstaven bevatten twee normen: basiskwaliteitsnormen en kostennormen. Basiskwaliteitsnormen zijn minimumeisen en lijken er vooral toe te dienen om echt slechte bouwplannen af te kunnen keuren. De kostennormen worden berekend aan de hand van oppervlaktenormen. Deze zijn bepalend voor de toegestane investeringskosten en leiden tot veel discussie. Sommige normen zijn eenduidige en helder. Bouwplannen met kamers voor meer dan twee personen worden direct afgewezen. Opvallend is daarentegen dat er géén kleinschaligheidsnorm is. In de gehandicaptenzorg heeft VWS wél een norm voor de maximale groepsgrootte van zes personen voorgeschreven. Geen enkel bouwinitiatief in deze sector is dan ook groter dan dat. Weinig flexibel Hoewel vrijwel alle geïnterviewde zorginstellingen aangaven dat de rol van het College duidelijk positiever is geworden, worstelen de instellingen met de normen en maatstaven. Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

93

Plannen worden, op last van VWS, afgewezen als er meer dan 160 plaatsen op één locatie terugkomen, terwijl dat niets zegt over de grootte van de wooneenheden. “Je mag er wel 217 aanleunwoningen bijzetten want die vallen weer niet onder norm. Een dergelijke norm past niet meer bij ondernemerschap in de zorg.” Wettelijk verplichte rookvoorzieningen worden weer niet gefinancierd. Het college heeft weinig ruimte flexibel om te gaan met de bouwmaatstaven. Maar zij krijgt ook het verwijt veel te gedetailleerd te werken. Van Leeuwen van De Halderhof in Bennekom: “Bijvoorbeeld loopafstanden van het personeel. Ze vragen een exploitatieplaatje en stellen daar allerlei kritische vragen bij volgens het Tayloriaanse principe: het meten van elke seconde tijdbeslag. Ze vellen nog steeds over de vierkante centimeter een oordeel.” Suijkerbuijk van De Sonneruyter in Voorburg: “Het College Bouw gaat plattegronden opmeten: ‘uw kamers zijn 10 centimeter te breed’. Je mag wel twee kamers van 27 vierkante meter bouwen met een gedeelde badkamer, maar niet één appartementje van 44 vierkante meter voor twee personen met een eigen badkamer. Dat past weer niet in de norm.” Bijna alle geïnterviewde verpleeghuisdirecteuren bekritiseren de rekenoppervlakte (aantal vierkante meters waarvoor vergoeding kan worden gekregen) per kamer zwaar. Deze is nu al verouderd en zeker niet toekomstbestendig. Men mag wel meer bouwen maar dan moet men daarvoor zelf financiële dekking zoeken.

Suikerbuijk van De Sonneruyter in Voorburg: “De oppervlaktenorm voor de gemeenschappelijke ruimte houdt nog geen rekening met de vele scootmobiels.” Bouwnormen ijlen na De conclusie lijkt te moeten zijn dat de bouwnormen naijlen op de ontwikkelingen in de sector. Zoals zo vaak het geval is met weten regelgeving. Regelgeving is bijna per definitie behoudend en reactief. Soms is dat ook goed, denk aan de normen uit onze Grondwet. Maar waar innovatie gewenst is, kunnen rigide normen in de weg staan. Het College Bouw is gehouden aan die normen. Einde College Bouw nabij Het einde van het College Bouw en haar bouwregime lijkt nabij. In de notitie ‘Transparante en integrale tarieven in de gezondheidszorg’ is de introductie van prestatiebekostiging inclusief kapitaallasten in cure en care beschreven. Op termijn, uiterlijk 2010, zal het beoordelen van bouwplannen van zorginstellingen door de overheid, en daarmee de vergunningverlenende taak van het College Bouw, volledig worden afgeschaft. Zorginstellingen gaan risico lopen over hun investeringen. Men krijgt een standaard vergoeding voor kapitaallasten en moet zelf kijken wat men daarvoor wil bouwen. De kwaliteit van de zorggebouwen wil de minister zeker stellen door te certificeren, tenminste als de sector het ziet zitten. De reacties zijn verdeeld.

Heykens van Klevarie in Maastricht: “Er zit een nieuwe groep ouderen aan te komen die zich niet meer laat stoppen in kleine accommodaties die het College Bouw als norm hanteert.”

Directeur Kalfshoven van De Twaalf Hoven in Winsum: “Waarom hebben we nog een College Bouw nodig? Het is nu nog een ‘te passeren station’. Laat het veel meer aan de instellingen over. Zij weten welke zorgkosten ze vergoed krijgen in de tarieven. Laat de instellingen zelf bepalen wat ze bouwen.”

Verheesen van Vivre in Maastricht: “Het point of no return is gepasseerd. Dus de bouw gaat door. Keurig volgens de normen van het College Bouw. Maar qua visie is het al weer verouderd. Bouwen we voor leegstand?”

De branchevereniging Arcares vreest een nieuw bouwregime in de vorm van de certificering. “De voorstellen betekenen een verschuiving van taken, geen vermindering”.10 In het nieuwe systeem is er geen bewaker meer van de voortgang 10 Persbericht Arcares d.d. 6 juni 2005

94



95

in de bouwopgave noch een aanjager vanuit de overheid die de private instellingen tot actie maant. Vroon van het College Bouw waarschuwt voor de onderschatting door de politiek van het belang van de infrastructuur voor de kwaliteit van de zorg. Vroon: “Met het laten vervallen van het bouwregime verlies je ook een instrument van beïnvloeding. De caresector is weinig innovatief. Zo dwong de overheid in de psychiatrische zorg de kleinschalige wooneenheden af. Ook de maatschappelijke integratie van verstandelijk gehandicapten is door middel van het bouwbeleid van de overheid tot stand gekomen. De bouw wordt op politiek niveau onderschat.”

4.3.4 Casus 4: Klevarie in Maastricht 4.3.4.1 Beschrijving Klevarie is een groot verpleeghuis van meer dan 400 plaatsen. Het ligt pal tegen het oude centrum van Maastricht aan. Klevarie is één van de acht vestigingen van Vivre, een grote instelling voor ouderenzorg in de stad. Vivre heeft zelf een nieuwe wijkgebonden zorgvisie voor de hele stad ontwikkeld en is gekomen met een spreidingsplan. Daarmee is men op de stoel (en de zere tenen) van het zorgkantoor gaan zitten. De reactie van het zorgkantoor: “Als jullie de intramurale verpleeghuiszorg niet meer willen, dan is er wel een collega-zorgaanbieder die het kan doen.” Een niet ondenkbare dreiging. Toch wordt langs deze lijn doorgewerkt. Een van de verzorgingshuizen van Vivre wordt omgebouwd tot verpleeghuis en men zoekt nieuwbouwlocaties waar bewoners dan naar toe kunnen verhuizen. Vervolgens raakt op termijn het huidige Klevariegebouw leeg en wordt het gesloopt. Versnellen buiten het zorgkantoor en College Bouw om, bijvoorbeeld door met een corporatie zorgwoningen te bouwen, wordt als te riskant beoordeeld. Een van de nieuwbouwplannen is al gestart in 1998. Hier speelt inmiddels de vraag of het qua visie niet alweer verouderd is. Maar het point-of-no-return is gepasseerd en de investering van 23 miljoen euro gaat door. Er komen kamers van 15 vierkante meter met gezamenlijk natte cellen; keurig conform de normen van het College Bouw. Maar de 96


instelling vraagt zich af of ze hier bouwen voor leegstand. Voor de vier nieuwbouwprojecten wordt gewerkt met vijf verschillende architecten en zes verschillende projectbureaus. Er gaat heel veel tijd verloren omdat er geen standaard voorbeeld is inclusief rekenmodellen. In 1998 werd nog besloten tot renovatie van Klevarie. Er is geïnvesteerd in een nieuwe begane grond: entree, winkel en verblijfsruimten. Meest recent is de verplichte rookruimte. Daarmee is de boekwaarde nog weer verder verhoogd. Desalniettemin rees de vraag of renovatie wel voldoende was. Het betonskelet paste bij de traditionele ziekenhuisbouw van de jaren zeventig met lange gangen en groepskamers. Pas begin 2004 is de knoop doorgehakt: toch slopen. Daarmee komt 5 hectare grond in het hart van Maastricht vrij. De gemeente wil in ieder geval een parkeergarage. De grondwaarde zal, zo is de vrees, voor een groot deel opgaan aan het boekwaardeprobleem en niet ‘teruggeploegd’ kunnen worden in de nieuwe gebouwen. De planning is om over tien jaar klaar te zijn.

4.3.4.2 Thema: Financiering Bij de financiering van de bouwopgave ter vervanging van de verouderde huisvesting in verpleeghuizen is zowel het macrokader op rijksniveau belangrijk als de financieringsproblematiek op projectniveau. Bijzondere aandacht vraagt daarbij het boekwaardeprobleem. Voor de komende jaren zijn de voorgenomen beleidsveranderingen in de zorg, van grote invloed op toekomstige bouwplannen. Macrokader Het bouwkader van VWS geeft de jaarlijkse financiële ruimte aan voor investeringen in zorginfrastructuur. Opvallende vaststelling is dat in de afgelopen tien jaar op macroniveau geld niet hét probleem was voor de zo gewenste nieuwbouwplannen in de verpleeghuiszorg. Sterker nog, jarenlang bleef de investeringsruimte onderbenut door de sector. Dat wil overigens niet zeggen dat de politieke ambitie van 1996 goed was doorgerekend en met voldoende geld was belegd. Het is vooral een gevolg van het lang op zich laten wachten van bouwacProject ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

97

tiviteiten. Het starre instrument van de bouwprioriteitenlijst hielp daar niet bij.11 Op een departement waar kostenbeheersing sinds jaar en dag centraal staat, was onderbenutting niet het grootste probleem. Jaarlijks wordt in de bijlagen van het Jaaroverzicht Zorg wél de raming opgenomen van het beslag op publieke middelen maar niet verantwoord of de publieke middelen ook daadwerkelijk zijn besteed aan bouwplannen in de zorg. Ook de Tweede Kamer heeft hier in de loop der jaren relatief weinig aandacht aan besteed. Analyse achteraf laat zien dat slechts 26% van de geraamde projecten in 1997 dat jaar ook daadwerkelijk met de bouw aanvingen. En ook dat slechts 26% van de beschikbare investeringsruimte werd benut. Spaarpot Begin 1999 hangt het College Bouw aan de bel bij VWS met een signaleringstoets inzake de onderschrijding van bouwkaders. Het geld is beschikbaar maar wordt niet besteed. Het College Bouw wijst in deze rapportage ook op het voordeel van de onderschrijdingen: “Een niet bedoelde functie maar in de praktijk wel een realistische optie is het beschikbaar komen van incidentele middelen ten gevolge van onderschrijdingen. Deze kunnen bij begrotingsperikelen soms het gewenste soelaas bieden.” Hiernaar gevraagd in het gesprek dat ik had met de heer Vroon, algemeen secretaris van het Bouwcollege, licht hij dit verder toe : “Het bouwkader was de virtuele spaarpot van VWS waar jarenlang de overschrijdingen in het medicijndossier en CAO-tekorten uit zijn betaald.” De top van VWS had er geen belang bij deze spaarpot kwijt te raken. Boekwaardeproblemen In de huidige situatie worden de kosten van leningen, door de instellingen aangegaan op de kapitaalmarkt, binnen de AWBZ vergoed. De boekwaarde is veelal gelijk aan de uitstaande leningen van het vastgoed. Het vastgoed moet in vijftig jaar worden afgeschreven en de lening wordt in hetzelfde tempo afgelost. Doordat de functionele veroudering in de praktijk veel sneller gaat, resteert bij de sloop van gebouwen vaak een aanzienlijke boekwaarde. Dit wordt nog versterkt doordat in de oudere verpleeghuizen (driekwart is gebouwd vóór 1980) regelmatig herinvesteringen plaatsvinden in gebouw en instal98


laties. In deze huizen is de gemiddelde boekwaarde per plaats nog altijd 30.000 euro, tegen 36.000 euro gemiddeld voor alle verpleeghuisplaatsen. Er zijn nauwelijks verpleeghuizen waar meer dan 60% van de aanschafwaarde is afgeboekt. Het geschatte boekwaardeprobleem varieert van 4,5 tot 7,6 miljard euro in de verzorgingshuiszorg en 2,2 miljard euro in de verpleeghuiszorg.12 Oplossing restboekwaarde In de huidige situatie zijn voor een restboekwaarde twee oplossingsrichtingen. In eerste instantie wordt gekeken naar de opbrengst van (gedwongen) verkoop van onroerend goed. Daarvoor moet de instelling langs bij het College Sanering dat flink de duimschroeven aandraait. De daarna nog resterende boekwaarde kan worden meegenomen of overgeheveld naar de vervangende nieuwbouw. De lasten daarvan worden vervolgens vergoed in de tarieven door het College Tarieven Gezondheidszorg. Daarvoor was tot op heden financiële ruimte. Volgens adviesbureau Rigo beïnvloedt het boekwaardeprobleem het investeringsgedrag van instellingen aanzienlijk op een oneigenlijke manier.13 Risico boekwaarde In het licht van de stelselwijzigingen van dit moment wordt de boekwaarde een groot risico. Bij het volledig van kracht worden van de plannen van de minister rond 2010 wordt de situatie voor instellingen met een hoge boekwaarde anders. Dan gaan marktprincipes spelen, dan moet de afschrijvingstermijn veel korter worden (bijvoorbeeld halvering naar 25 jaar) en wordt het moeilijker een lening te krijgen wanneer er nog een grote schuld wordt meegesleept van de oude gebouwen. Tegelijkertijd, stelt de minister, kan worden overwogen om een deel van de verkoopopbrengst ter vrije bestemming te laten bij de instelling.14 11 Zie ook paragraaf 4.3.3.2 over de rol van het College Bouw 12 Vastgoed van Verzorgings- en Verpleeghuizen, augustus 2002, Rigo-KPMG in opdracht van IWZ 13 Zie voetnoot 2 14 Vereenvoudiging van het stelsel van overheidsbemoeienis met het aanbod van zorginstellingen (Wet toelating zorginstellingen), 26 april 05, kamerstuk 27659 nr. 54, pagina 27


99

Verkopen De minister noemt ‘verkopen’ als oplossing in zijn brief over transparante en integrale tarieven.15 Dit zal voor instellingen met weinig of geen grond niet mogelijk zijn. In alle gevallen verhoudt deze oplossing zich niet met de noodzaak de solvabiliteit te verhogen. Ook bij de behandeling van de ‘Wet toelating zorginstellingen’ komt de boekwaardeproblematiek aan de orde. Daar wijst de minister op extramuralisering als oplossing. Zo zou het vastgoed kunnen worden verkocht aan een corporatie als uitvloeisel van een keuze voor extramuralisering. Echter, corporaties kunnen niet gecompenseerd worden voor resterende boekwaarden. Dat verzwaart de onrendabele toppen die toch al vastzitten aan dit type nieuwbouw. Woningbouwcorporaties zien niet zelden om deze reden af van het financieren van woonzorgcomplexen. Daardoor verloopt nieuwbouw verder vertraging op en blijven ouderen weer langer in slechte huisvesting zitten Investeren in onzekere tijden Beleidsinhoudelijke veranderingen hebben grote invloed op de investeringsbereidheid en het bouwtempo. Na het rapport Modernisering ouderenzorg werd substitutie en extramuralisering nadrukkelijk gestimuleerd. Veel lopende bouwinitiatieven werden, in afwachting van dit rapport aangehouden en daarna heroverwogen. Dat gebeurde opnieuw bij het verschijnen van de beleidsbrief inzake privacy in 1996. Ook werd besloten om de capaciteitsuitbreiding in de sector zoveel mogelijk door middel van verpleegunits te realiseren. Weer konden plannen terug naar de tekentafel. De noodzakelijke regelgeving laat soms ook lang op zich wachten. Vaak ontstaat pas op het laatste moment duidelijkheid over procedures. Ook normen en maatstaven worden regelmatig gewijzigd waardoor een plan ineens niet meer voldoet aan de eisen van de overheid. Het College Bouw concludeert zelf in 1999: “De opsomming van beleidsmaatregelen geeft aan dat binnen relatief kort tijdsbestek belangrijke veranderingen kunnen optreden in het beleid met betrekking tot het zorgaanbod.”

huizen fors veranderen. Uit de nota ‘Transparante en integrale tarieven in de gezondheidszorg’ van de minister van VWS volgt een nieuw vergaand gedereguleerd bouwregime met een normatieve bouwcomponent. Dat wil zeggen dat instellingen op eigen risico investeren en een vaste vergoeding voor de kapitaalslasten krijgen die wordt opgenomen in de integrale tarieven. De contracteerplicht en de budgetzekerheid verdwijnen. Ondernemerschap wordt geïntroduceerd. Het is een omslag die mogelijk past bij de verandering van aanbodsturing vanuit de overheid naar vraagsturing vanuit de cliënt. Maar het is een verandering met verstrekkende gevolgen voor de zorginstellingen. Zo is de vaste vergoeding onafhankelijk van instelling of locatie. Dat kan dus te hoog of te laag zijn. Er zal sprake zijn van een overgangsperiode van circa drie jaar waarin de minister, hoe is nog onduidelijk, te grote ‘allocatie-effecten’ wil voorkomen. De waarborgrol van de overheid verdwijnt. Instellingen worden gedwongen het eigen vermogen de komende jaren te vergroten, óók om te voldoen aan de solvabiliteitseisen van het Waarborgfonds voor de Zorg.16 De precieze gevolgen per instelling hangen natuurlijk sterk af van de hoogte van de normatieve huisvestingscomponent. Maar de kapitaalslasten en de eigen vermogenspositie (grondposities) verschillen sterk per instelling. Er kunnen dus grote effecten optreden. Over de wijze waarop de minister daarmee wil omgaan, bestaat nog grote onduidelijkheid. Onder strikte voorwaarden kan de overheid achtergestelde leningen verstrekken. Voor de hele transitie wordt tien jaar uitgetrokken. Het lijkt uitgesloten dat deze wijzigingen en bijbehorende onzekerheden de bouwbereidheid zullen aanjagen. Verandering op verandering: risico voor investeringen Sinds medio jaren negentig is de ene na de andere beleidsverandering in de ouderenzorg doorgevoerd: integratie van ver15 Notitie transparante en integrale tarieven, bijlage bij kamerstuk 27659 nr. 52 16 De verwachting lijkt reëel dat waar de waarborgen die voortvloeiden uit wetgeving komen te vervallen (deregulering en marktwerking) het Waarborgfonds Zorg haar toe-

In de toekomst gaat de financiering van de bouw van verpleeg100


zicht op de instellingen fors zal gaan aanscherpen.


101

zorgingshuizen in de AWBZ, intrekking van de WBO en het uitschakelen van de regierol van de provincies, introductie van de zorgkantoren, modernisering van de AWBZ, introductie van de regionale indicatieorganen (RIO’s) en daarna introductie van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), bezuinigingsrondes, marktwerking in de thuiszorg, beleidsmatige keuze voor extramuralisering en het scheiden van wonen en zorg. Op dit moment spelen weer nieuwe stelselwijzigingen: intrekking van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) en vervanging door de Wet toelating zorginstellingen (WTZi), marktwerking bij de inkoop van zorg door de zorgkantoren, introductie van een Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO), uitwerking van het nieuwe bekostigingsysteem op basis van zeven zorgfuncties met opslagmodules per cliëntprofiel en de zojuist besproken invoering van integrale tarieven met als sluitstuk het vervallen van het sluittarief en dus de budgetzekerheid. Deze opsomming is waarschijnlijk incompleet. Een beslissing tot verbouwing of sloop en nieuwbouw, of, in het licht van extramuralisering, het compleet afstoten van het onroerend goed, is een beslissing waarmee zowel het zorgmodel als het financiële plaatje voor vele tientallen jaren wordt vastgelegd. Nog los van het politieke oordeel over veel van de nu voorgestelde beleidswijzigingen is de vraag of een dergelijke investeringsbeslissing in een context die nog zó in beweging is, verantwoord kan worden genomen.17 Echter, aangezien de huidige situatie in de verouderde verpleeghuizen volstrekt niet acceptabel is, kan een beslissing over de toekomstige zorg en de daarbij passende huisvesting niet langer worden uitgesteld. Feitelijk zit alle onzekerheid bij het beleid en niet bij de ontwikkeling van de vraag. Dat die fors zal toenemen staat buiten kijf.

4.3.5 Casus 5: De Sonneruyter in Voorburg 4.3.5.1 Beschrijving De Sonneruyter in Voorburg wordt drastisch vernieuwd waarbij ook een geheel nieuwe vleugel wordt aangebouwd. In het oude deel komt de ‘zware zorg’ (100 bedden verpleeghuiszorg). In 102


de nieuwbouw appartementen met extramurale zorg. Het gehele complex komt in handen van een stichting waarin de zorginstelling samenwerkt met een corporatie. Het oude gebouw kan ingrijpend worden verbouwd waardoor het boekwaarde probleem zich nu niet voordoet. Het zorgkantoor is akkoord. Haagsche Courant van 11-11-2004

Alleen uitzicht voldoet nog in De Sonneruyter De tijdgeest heeft ook vat op de wensen van ouderen. Zorginstellingen die krappe kamertjes en een strak door de klok geregisseerd regime bieden, zijn niet meer in trek. Daarom wil verzorgingstehuis De Sonneruyter zichzelf in een ‘woonzorgcentrum’ omvormen. Voorzien van ruime appartementen en zorg op maat. “Zou je hier je oude dag willen slijten?” De vraag is retorisch bedoeld. Voor Dorothé Bijl, medewerker van De Sonneruyter, leidt het geen twijfel: de uiterste houdbaarheidsdatum van het oudere gedeelte van het verzorgingstehuis aan de Sonneburghlaan is flink overschreden. “Zulke kamertjes zijn niet meer van deze tijd. Alleen het uitzicht is mooi.”

De Sonneruyter maakt onderdeel uit van WZH. Deze instelling heeft diverse locaties in de regio Haaglanden. Het pas voor bijna 13 miljoen euro verbouwde verpleeghuis Berkendael (eind 2002 gereed gekomen) is nu al weer verouderd vanuit een oogpunt van privacy. Veel is misgegaan bij een directeurswisseling. In de eerste twee jaar na de oplevering is alweer voor acht ton verbouwd. In Verpleeghuis Sammersbrug wordt sinds 1996 gewerkt aan plannen. Er komen vijf nieuwe locaties, de oude grond wordt onder toezicht van het College Sanering verkocht. Het vinden van die vijf locaties gaat zeer moeizaam. Gemeenten geven geen prioriteit en concurrerende zorgaanbieders liggen dwars. In Sammersbrug zijn nog steeds vierpersoonskamers.

17 Hetzelfde kan gezegd worden over voor de toekomst bestendige kwaliteitseisen voor de nieuwbouw. Ook deze lijken continu en steeds sneller te veranderen. Zie paragraaf 4.3.5.2 over Veranderende zorgvisies.


103

Voor De Sonneruyter wordt, vanwege de steeds verder opschuivende maatschappelijke behoefte aan ruimte en privacy, ambitieus ingezet. Men wil geen gebouw dat bij oplevering al weer verouderd is. Dit leidt direct tot spanning met de normen die College Bouw hanteert. Het aantal vierkante meters is te groot. De instelling moet óf bezuinigen op het aantal vierkante meter per kamer óf opnieuw op de privacy inleveren door twee kamers een natte cel te laten delen. Het gaat om schijnbare details zoals kamers die 10 centimeter te breed zijn.

4.3.5.2 Thema: Veranderende zorgvisies Parallel met de vervanging van de oude gebouwen die in gang is gezet, maakt de sector een grote inhoudelijke visieverandering door. Ooit begonnen als afdelingen van ziekenhuizen gaat de zorgvisie in verpleeghuissector nu nadrukkelijk richting allerlei vormen van woon-zorgcombinaties. Verpleeghuiszorg als sluitstuk van het zo lang mogelijk thuis blijven wonen. Het benadrukken van de kwaliteit van het leven in plaats van de verlenging van het leven. Wat kan de bewoner nog wél, in plaats van wat kan hij allemaal niet meer? Het op de achtergrond plaatsen van de medische zorg en het zoveel mogelijk proberen het oude leven voort te zetten of na te bootsen. Van Leeuwen, De Halderhof in Bennekom: “We moeten de kwaliteit van het samenleven bevorderen. Eenzijdige afhankelijkheid doorbreken. Niet meer elk kopje voor de mensen inschenken. De zorg die we aanbieden, tot en met het verpleeghuisondergoed, leidt tot complete depersonificatie. Allemaal vanuit de instelling geredeneerd. De fysieke omgeving bepaalt of instituutsdenken wordt ontmoedigd of bevorderd. Zo is tv standaard in elke groepshuiskamer terwijl een deel van onze bewoners de tv als het voorportaal van de hel ziet.” Normen voor verantwoorde zorg De ontwikkeling van de visie op toekomstige zorg in verpleeghuizen hangt sterk samen met de actuele discussie over de kwaliteit van de zorg. Het meest opvallende is dat de normen waaraan de verpleegzorgsector zich heeft verbonden nog sterk gericht zijn op het beschermen en verzorgen van de bewoners. In de normen voor de minimale zorg die in 2001 zijn opge104


steld, is nog niets opgenomen over de huisvesting.18 Juni dit jaar verscheen ‘Op weg naar normen voor verantwoorde zorg’, opgesteld door organisaties van cliënten, aanbieders en beroepsgroepen, daarin actief ondersteund door de Inspectie voor de volksgezondheid.19 Dit document, dat nog uitwerking naar toetsbare normen behoeft, stelt nog steeds de medische zorg voorop, maar heeft ook aandacht voor het belang van de woon- en leefomstandigheden. De echte omslag van ‘lengte van het leven’ naar ‘kwaliteit van het leven’ lijkt hierin nog niet gemaakt. De Inspectie kijkt bij haar toezicht op de verpleegen verzorgingshuizen naast gezondheid en veiligheid ook meer naar wonen en welzijn dan in het verleden. Maar de kerntaken van de Inspectie zoals door de minister goedgekeurd, gaan over kwaliteit en veiligheid van zorg en niet over wonen en welzijn. Als je die kerntaak verder verbreedt moet je ook kijken naar de bemensing. De inspectie heeft nu slechts veertien fte’s voor 1800 verpleegen verzorgingshuizen. Overigens is in de Kwaliteitswet van 1996 vastgelegd dat iedere instelling een eigen intern kwaliteitszorgsysteem moet hebben. Pas tien procent van de instellingen heeft op dit moment een gecertificeerd systeem. Toch past deze benadering veel beter bij de ondernemingsvrijheid die instellingen krijgen om in te spelen op de zorgvraag dan centraal vastgestelde gedetailleerde ‘hoe’-normen. Visie op zorg In alle gesprekken konden de bouwperikelen niet worden losgekoppeld van al de veranderingen in zorgvisie. De indruk ontstaat dat het versnelde nieuwbouwproces dat de overheid in gang heeft gezet, veel instellingen heeft gedwongen te gaan nadenken over de toekomst van de zorg, over hun eigen toekomst. De inhoudelijke verandering van de visie op zorg heeft ook allerlei personele consequenties gehad. Zo is de traditio18 De inspectie heeft hier verschillende keren op getoetst en gerapporteerd in rapporten met veelzeggende titels: ‘Verpleeghuizen garanderen minimale zorg niet’, september 2004 en ‘Ondergrens van de zorg in verpleeghuizen beter bewaakt’, maart 2005 19 ‘ Op weg naar normen voor verantwoorde zorg’, een ontwikkelingsmodel voor verpleegen verzorgingshuizen opgesteld door: Arcares, AVVV, LOC, NVVA, Sting, in afstemming met IGZ, VWS en ZN, Juni 2005.


105

nele geneesheer-directeur op veel plaatsen verdwenen en vervangen door een algemeen directeur of manager. Hoewel de meeste directeuren die ik sprak nog steeds een achtergrond in de zorg hadden, werd vaak benadrukt “met ervaring in het bedrijfsleven”. De bedrijfsmatige kijk op het zorgaanbod en de organisatie was al veel eerder in gang gezet maar lijkt door nieuwe bekostigingsmethoden en bezuinigingen een keiharde noodzaak geworden. Hoewel het vervangen van de laatste generatie geneesheer-directeur in de sector ook ruimte heeft gemaakt voor een nieuwe inhoudelijke visie op zorg (innovatie), wordt die ruimte maar langzaam ingevuld. Kalfsbeek, De Twaalf Hoven in Winsum: “De kwaal moet niet langer het middelpunt van ons handelen zijn. Maar de huisvesting sluit daar nog niet bij aan. Wij willen naar groepswoningen voor maximaal zes mensen omdat die nog precies rond één tafel passen. De oude thuissituatie zou zoveel mogelijk in stand moeten blijven. Inclusief dagelijkse rituelen als zelf de aardappels schillen.” Het instituutsdenken is nog niet doorbroken in de sector. In de huidige toekomstvisie van de brancheorganisatie en in het overheidsbeleid staat kleinschaligheid weliswaar centraal maar toch komt het maar moeizaam van de grond. Slechts 35% van de plannen die in 2004 bij het Bouwcollege zijn ingediend heeft een maximale groepsgrootte van acht personen. Over 2005 zal dat percentage naar verwachting hetzelfde zijn. Directeur Van Gilse van de Landelijke Organisatie Cliëntenraden (LOC): “Er worden nog steeds verpleegen verzorgingshuizen geopend met een ziekenhuisindeling. Het medische model is nog volop dominant. Pas sinds 2000 is er een omslag in denken zichtbaar.

Directeur Rompa van de branchevereniging Arcares maakt onderscheid tussen instellingen die wel willen en ook wel kunnen, instellingen die niet willen en niet kunnen en instellingen die wel willen maar niet kunnen. De meerderheid van de instellingen zitten in het peloton van ‘wel willen maar niet kunnen’. Voor het ‘niet kunnen’ noemt zij als een belangrijke factor de dagelijkse bedrijfsvoering. Veel instellingen zijn zo bezig te overleven met ‘beg, steel and borrow’, dat er weinig tijd overblijft voor visies en bouwplannen. Eerst de dagelijks dingen onder controle. Gevangen in armoede. Het verschilt natuurlijk sterk per instelling en locatie, maar de onevenwichtigheid tussen de alsmaar toenemende zorgzwaarte en het maximumdagtarief vraagt continu aandacht. Een tweede verklaring: instellingen zouden steeds meer tijd kwijt zijn aan bureaucratie die samenhangt met indicatiestelling en verantwoording. Bijvoorbeeld de materiële controle op het aanbod van zorg en de geboden dienstverlening door het regionale zorgkantoor. Bijvoorbeeld aan de Inspectie voor de Volksgezondheid, op basis van de Kwaliteitswet: zeventig vragen beantwoorden over de kwaliteit van de verleende zorg en veiligheid. Bijvoorbeeld over de bedrijfsvoering aan het CTG, de zorgverzekeraars, de banken en het Waarborgfonds voor de Zorg. Het zwakst is nog geregeld de horizontale verantwoording aan de eigen bewoners, de cliënten. Directeur Kloots van Rustoord in Voorburg: “Je bent bijna een dag bezig per cliënt met indicatiestelling. Je moet acht velletjes invullen voor elke euro die je uitgeeft.”

Overleven en bureaucratie In de gesprekken met de instellingen heb ik proberen te achterhalen waarom het zoveel tijd kost een nieuwe zorgvisie uit te werken en te vertalen naar het aanbod van wonen, zorg, welzijn, et cetera. Een aantal rode draden kwamen daaruit naar voren.

Tijdrovend Wanneer de instelling een start maakt met de planvorming blijkt het niet mogelijk een zorgvisie en bijbehorend huisvestingsplan van de plank te halen en te kopiëren. De instelling moet het proces zelf doormaken. En dat kost veel tijd. Draagvlak creëren intern en extern. Voor medewerkers is de huidige situatie, alles centraal, niet alleen vertrouwder maar ook vaak prettiger. Er komen ook banen op de tocht. Zo verdwijnen centrale keukens en wasserij als je overstapt op kleinschalige wooneenheden. Het maken van een cultuuromslag en

106



107

introduceren van een andere manier van zorgverlening vergt ook veel begeleiding en opleiding van medewerkers. Tarieven onzeker Wanneer de zorgvisie op papier staat is het vervolgens nog de vraag of zij wel gerealiseerd kan worden. Extramuralisering stuitte in het verleden nog wel eens op een gebrek aan woningbouwcontingenten. Een veelgehoorde stelling is dat kleinschaligheid zich slecht verhoudt tot efficiency vanuit financiële overwegingen. Nu zijn de tarieven voor extramuraal nog gunstig maar het is de vraag of dat zo blijft. Er is wel een toeslag kleinschalig wonen maar toeslagen zijn politiek onzeker, zo is de verwachting. En in bouwkosten is het bouwen op een locatie in één bouwstroom voordeliger dan kleinschalig bouwen op meerdere locaties. Ook het scheiden van wonen en zorg stuit nog wel eens op de verkokering in het beleid. Zo blijft een twistpunt wie, wanneer de ouderen in zelfstandige woningen blijven en daar zorg krijgen, opdraait voor de overblijvende collectieve voorzieningen zoals dagopvang, de zusterpost, de sociale ontmoetingsruimte. De financiering van deze zorginfrastructuur voor ouderen in ‘normale’ woonvormen is nog niet opgelost. Toch zijn er verschillende voorbeelden van instellingen die de omslag wél hebben kunnen maken. De houding van: “We krijgen het niet, dus doen we het niet”, wordt steeds vaker: “We doen het en we zien wel hoe we het krijgen”.

selingen geweest. Veel van mijn gesprekpartners zijn pas enkele jaren in hun functie werkzaam. Ook het College Bouw noemt discontinuïteit als een belangrijke reden voor vertraging in het proces van visievorming en bouwplannen. Een verpleeghuisdirecteur: “Driekwart van je aandacht gaat naar veranderingsprocessen. Schaalvergroting leidt ertoe dat je beleving door directe klantcontracten verdwijnt. Kwaliteit staat op een tweede plaats. Het management is daar nauwelijks mee bezig. Er is ook geen directe prikkel. In ieder geval de inspectiebezoeken niet.” Doorvragen over de redenen van de fusies en schaalvergroting levert verschillende motivaties op. De ene directeur noemt behoud van de autonomie van de instelling als belangrijkste reden. Anderen wijzen juist op marktwerking en concurrentie, de vrees uitgeleverd te worden aan het zorgkantoor. Centrale noemer is het beperken van onzekerheden door ‘beleidsresistent’ te worden: zorgen dat je instelling niet omvalt wanneer het beleid weer wijzigt. Dat is het type defensieve reflexen dat in de sector wordt losgemaakt. Directeur Van Gilse van de LOC: “We zien een fusiegolf sinds de start van de modernisering van de AWBZ. Hierdoor is er steeds minder keuzevrijheid. Marktwerking wordt geïntroduceerd maar de macht komt helemaal niet in handen van de cliënt.” Directeur Rompa van Arcares: “Er kan nog veel verbeterd worden binnen de AWBZ in plaats van al die grote wijzigingen. Er is grote onzekerheid bij mijn leden. Neem de aangekondigde integrale tarieven. Hoe moet je nog je tent runnen? Je wordt geacht te zorgen voor continuïteit, maar hoe?”

Reorganisaties In veel instellingen is het management de afgelopen jaren heel veel bezig geweest met organisatieveranderingen en directiewisselingen en heeft daardoor minder aandacht kunnen besteden aan zorgvisies of de kwaliteit van de dagelijkse zorg. Dat is een pijnlijke stelling maar hij dringt zich wel sterk op. Alle instellingen waarmee ik sprak zijn de afgelopen jaren verwikkeld geweest (of nog steeds) in fusieprocessen. Sommige meerdere keren. Eerst tussen verpleeghuizen en verzorgingshuizen, nu tussen verpleging en verzorging en thuiszorgorganisaties. Mede als gevolg van die fusies zijn er veel directiewis-

Flexibiliteit noodzakelijk Visieontwikkeling voor de lange termijn is noodzakelijk, terwijl het aantal zekerheden en dus de voorspelbaarheid afneemt. Niet alleen de relatie met de overheid is volop in beweging, ook de toekomstige behoeften aan verpleeghuiszorg en de kwaliteitseisen die dan gesteld zullen worden, zijn onzeker. Dat vraagt dus om meer flexibiliteit in huisvestingsoplossingen.

108



109

Dat lijkt een terrein te zijn waar in de zorg nog weinig ervaring mee is opgedaan. Hoe speel je daar als instelling met je huisvestingsplan op in? De verwachting is reëel dat wanneer de zorg straks wordt gefinancierd met integrale tarieven, en dus investeert voor eigen risico, de aandacht voor innovatie op dit vlak fors zal toenemen. Naarmate bij het ontwerp meer is rekening gehouden met levensduurkosten, flexibiliteit in gebruik en exploitatiekosten, zal het gebouw beter zijn waarde houden. De snelle verouderingscyclus van zorggebouwen (in ziekenhuizen acht jaar; in verpleeghuizen twintig) staat in schril contrast met de gemiddeld zeer lange voorbereiding- en bouwtijd van nieuwe voorzieningen. Tijdens de voorbereiding wijzigt de visie zich weer en moeten procedures soms weer helemaal opnieuw worden doorlopen. Daarmee gaan veel geld en tijd verloren. Er moet dus ook meer flexibiliteit worden ingebouwd in de bouwprocessen. Het is duidelijk dat de instellingen veel meer ondersteuning nodig hebben bij het proces van visievorming, doorvertaling naar investeringsplannen en het efficiënt doorlopen van procedures. De adviserende rol die bijvoorbeeld het College Bouw op dit punt heeft, moet tenminste behouden blijven. Instellingen aan hun eigen lot overlaten onder het mom van eigen verantwoordelijkheid, zal voor een groot deel van het ‘peloton’ averechts uitpakken.

4.3.6 Casus 6: Rustoord in Voorburg 4.3.6.1 Beschrijving Rustoord is van oorsprong een verzorgingshuis, gelegen tussen het oude centrum van Voorburg en de Vliet. Het werd begin jaren zeventig gerenoveerd, als verzorgingshuis met verpleeghuisplekken. Het voldoet niet meer aan de huidige maatstaven: te kleine oppervlaktes, verouderd sanitair, veel te smalle gangen en deuren. In 1995 werd gefuseerd met Het Anker (Voorburg) en Prinsenhof (Leidschendam). Verpleeghuis Prinsenhof had 260 bedden in vier- en zespersoonskamers. In verband met de verbouwing van Prinsenhof waarbij de capaciteit van 260 naar 180 bedden ging, werd vervangende capaciteit gezocht in de locaties in Voorburg. De hele bouwproces heeft zestien jaar 110


geduurd. In 2004 was Prinsenhof gereed met 180 bedden in één- of tweepersoonskamers. Door de lange bouwperiode was de nieuwbouw op sommige punten alweer verouderd bij oplevering. Vervangende plekken werden gevonden in Rustoord (15), Het Anker (43) en De Sonneruyter (45). Rustoord is niet meer te verbouwen, noch als verpleeghuis noch als verzorgingshuis. In 1996 werd het Plan nieuw Rustoord gepresenteerd. De locatie is onderdeel van het beschermde dorpsgezicht van Voorburg, hoewel de gebouwen oud noch fraai zijn. Als er op dezelfde locatie dezelfde capaciteit moet terugkomen dan is met de huidige kwaliteitseisen een veel groter gebouw nodig. Maar dat is gegeven de beschermde status en het bestemmingsplan niet toegestaan. Ook het tweede plan werd afgewezen omdat de welstandscommissie ronde hoeken en zichtlijnen naar de Vliet wilde. Het derde plan werd eind 2003 afgewezen op bezwaren vanuit de buurt tegen een geplande woontoren. Haagsche Courant, 14 januari 2004

Nieuw Rustoord nog lang niet rond VOORBURG | De nieuwbouw rondom zorghuis Rustoord aan de Raadhuisstraat te Voorburg is nog lang niet rond. Omwonenden en raadsleden zien nog te veel haken en ogen aan de plannen van de gemeente. Vooral de bouw van 18 luxe appartementen, verdeeld over 9 etages, stuit op veel verzet. Dat werd gisteravond duidelijk tijdens een heftige commissievergadering in Voorburg. Deze zogeheten woontoren maakt samen met 55 nieuwe zorgappartementen en een mogelijke ondergrondse parkeergarage deel uit van de nieuwbouwplannen. Stichting Parco, de eigenaar van het 105 appartementen tellende complex, vindt het huidige Rustoord te oud. Zij wil het zorghuis daarom slopen en vervangen voor nieuwbouw om goede zorg te kunnen garanderen. Ouderen kunnen daar bijvoorbeeld zorg krijgen na een opname in het ziekenhuis. De gemeente is ook een groot voorstander van nieuwbouw, maar lang niet iedereen is het met alle bouwplannen eens. Vooral de bouw van de 18 dure appartementen voor 55-plussers vlakbij de Vliet is erg controversieel. Omwonenden vrezen dat het dorpsgezicht van oud-Voorburg door de bijna 30 meter hoge toren ernProject ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

111

stig wordt aangetast. Veel raadsleden deelden gisteravond die mening. Er bestaat ook veel onenigheid over de doelgroep, waarvoor de woontoren bestemd is. “Verbouwing is een goede zaak, maar de 18 appartementen moeten wel echt een zorgfunctie krijgen”, aldus J. Zuiderwijk (GroenLinks). SP’er H. van Leeuwen baalde vooral van het hoge prijskaartje dat waarschijnlijk aan deze wooneenheden gaat hangen. Ook de 55 toekomstige zorgappartementen, verdeeld over twee blokken van vier woonlagen, maakten veel emoties los. “Door de nieuwbouw verdwijnen maar liefst 50 appartementen. Die moeten hoe dan ook weer terugkomen, het liefst in de nabijheid van Rustoord”, was de kritiek van M. Oosschot (PvdA). Volgens wethouder Houtzager (VVD) staan die wooneenheden elders in Voorburg, maar de Sociaal-Democraat twijfelde aan die bewering. Houtzager zegde wel toe dat hij gaat toezien op de beschikbaarheid van woningen voor hulpbehoevende ouderen.

Een extra complicerende factor was de inmiddels geformuleerde wens van de gemeente om een parkeergarage te bouwen onder het nieuwe gebouw. Een commercieel te exploiteren garage waarvoor interesse zou zijn van bedrijven en particulieren, aldus de gemeente. Maar Voorburg kent geen betaald parkeren. Inmiddels was de bestuurlijke schaalvergroting doorgezet en werd een nieuwe holding gevormd, waarna de vorige directeur vertrok. De interim directeur moest zich uiteraard eerst inwerken en ook de nieuwe Raad van Bestuur moest zich nog over de plannen buigen. Tegelijkertijd speelde volop de discussie over de toekomst van de verpleeghuiszorg: woonzorg en extramuraal is de toekomst. De gemeente wil inmiddels woon-zorgzones. Ook het beeld veranderde. Op zo’n bijzondere plek in een historisch centrum moet ook iets bijzonders worden neergezet. Een nieuwe architect werd aangetrokken, een nieuwe directeur benoemd. Plan 4 heeft minder intramurale capaciteit, verpleeghuis en verzorgingshuis, en is meer wijkgericht. Het totale gebouw wordt wel groter doordat waarschijnlijk een corporatie zorgwoningen gaat meebouwen. De discussie over de parkeergarage sleept zich voort. De zorginstelling noch de corporatie willen risicodragend de garage exploiteren. Een derde partij dient zich nog niet aan. Er is inmiddels ook een archeo112


logisch onderzoek geweest, waarvan niet helder is wat er uit voortvloeit. De kosten van dat onderzoek zijn door het Bouwcollege gedekt. In 1999 werd voor het eerst een goedkeurende verklaring afgegeven door het College Bouw, maar deze is niet meer actueel. De hele procedure wordt nu opnieuw versneld opgestart. De medewerking vanuit de gemeente roept vragen op. In de Gemeenteraad kon zelf worden opgetekend: “Waarom moeten demente mensen eigenlijk op zo’n mooie plek zitten?” Doordat de eigenaar van de grond, de kerk, vasthoudt aan de zorgfunctie kon in ieder geval de locatie behouden blijven voor ouderenzorg. De gemeente heeft weliswaar de nodige procedures in gang gezet om het bestemmingsplan aan te passen maar de uitkomst is opnieuw ongewis. Tien jaar na aanvang is er nog geen schop in de grond.

4.3.6.2 Thema: Partners en procedures Nadat gedurende acht jaar het initiatief geheel bij de instellingen is gelaten, besloten medio vorig jaar brancheorganisatie Arcares en het College Bouw de handen ineen te slaan en alle instellingen die nog geen plan hadden om meerbedskamers weg te werken, actief daarin te gaan begeleiden. Dat heeft inmiddels ertoe geleid dat nagenoeg alle instellingen nu een ‘plan’ hebben, in alle denkbare stadia. De instellingen moeten met hun bouwplannen vervolgens allerlei parallelle planprocessen doorlopen. Het gaat veel te ver om die allemaal hier te behandelen. De procedures en maatstaven van het College Bouw zijn reeds beschreven in paragraaf 4.3.3.2. In dit laatste hoofdstuk zal ik nog ingaan op drie belangrijke ‘partners’: cliënten, zorgkantoor en gemeente. Betrokkenheid cliënten Gegeven de breed gedeelde opvatting dat de vraag, de wens van (toekomstige) cliënten centraal moet worden gesteld, is de rol van die cliënten (en hun familieleden) in het planproces nog ronduit zwak. De Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (WMCZ) regelt in artikel 3 (lid c) dat de zorgaanbieder de cliëntenraad in ieder geval in de gelegenheid stelt advies uit te brengen over elk voorgenomen besluit inzake ‘de gehele of gedeeltelijke opheffing van de instelling, verhuizing of ingrijpenProject ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

113

de verbouwing’. In de praktijk is het lastig hier goed gebruik van te maken. Het bouwproces duurt heel lang en is vaak onoverzichtelijk. Volgens de Landelijke Organisatie Cliëntenraden (LOC) worden cliëntenraden heel vaak pas in de laatste fase bij het proces betrokken, als het gaat over de kleurstelling en dergelijke. Maar zelden in de cruciale fase als het gaat over tekeningen en plattegronden. Hoewel inmiddels met het College Bouw is afgesproken dat er geen groen licht wordt gegeven wanneer er geen advies van de cliëntenraad bij de plannen ligt, worden de cliënten nog steeds pas op een laat moment erbij betrokken. Ook de ingehuurde bouwbegeleidingbureaus ervaren de cliëntenraden vaak als een vertragingsfactor, aldus het LOC. De afhankelijkheid van de instellingsdirectie maakt dat de cliëntenraad zelden echt dwars durft te gaan liggen. De WMCZ regelt namelijk niet dat de cliëntenraad recht heeft op een bepaald budget om onafhankelijk haar werk te kunnen doen.

De zorgkantoren worden in de sector gezien als ongrijpbare en visieloze monopolisten. Het zorgkantoor in de regio ZuidoostBrabant liet de zorgaanbieders weten: “Jullie moeten je tarief laten weten en dan kies ik de laagste.” Arcares riep vervolgens haar leden op zich collectief te verzetten tegen de monopolistische inkoopmacht van het zorgkantoor. Ook wordt een voorbeeld genoemd van een zorgkantoor dat de extra middelen om wachtlijsten weg te werken direct aan één zorgaanbieder gunde. Zonder motivatie, zonder open inschrijving. De vraag komt op waarom zulke zware publieke belangen zijn ondergebracht in een ontransparante private organisatie als het zorgkantoor. De huidige plannen van de Minister lijken de macht van het zorgkantoor nog te vergroten. Ook is het vraag hoe een bundeling van de inkoopmacht van verzekeraars in zorgkantoren zich verhoudt tot de marktwerking in de zorg die de minister wenst.

Wat doet het zorgkantoor? Het zorgkantoor is verantwoordelijk voor de uitvoering van de AWBZ. Het College van Zorgverzekeringen erkent per regio één zorgkantoor, waarin de verzekeraars samenwerken. De meeste van mijn gesprekpartners waren buitengewoon kritisch over de zorgkantoren. Op zijn best werken ze niet tegen, op zijn slechts houden ze alles tegen. Zoals gezegd, alles begint met een zorgvisie die toekomstbestendig is. Het ontwikkelen van toekomstscenario’s behoort tot de kerntaken van het regionale zorgkantoor. Wat zal de toekomstige zorgvraag zijn in deze regio, welk aanbod moet er nog bij komen? Er zijn maar weinig zorgkantoren die dat in beeld brengen. Meestal moeten de instellingen dat zelf doen. Vervolgens staan ze bij het zorgkantoor voor een gesloten deur omdat daar al een andere ‘visie’ blijkt te bestaan. Vivre uit Maastricht liep daar tegenaan omdat het zorgkantoor uit de komst van de nieuwe Wet op Maatschappelijke Ontwikkeling de conclusie trok dat vervangende nieuwbouw helemaal niet meer nodig zou zijn. Ook Arcares kent die voorbeelden. Directeur Rompa: “Er zijn voorbeelden van zorgkantoren die zeggen: ‘Er is in de toekomst geen behoefte meer aan intramurale zorg.’ Ze maken een volstrekt rigide keuze voor het scheiden van wonen en zorg.”

Rol gemeenten Wat opvalt in de besproken casus is dat de gemeenten zelden het voortouw nemen of nadrukkelijk verantwoordelijkheid nemen voor het snel en succesvol doorlopen van procedures. Dit komt waarschijnlijk voort uit het feit dat formeel de gemeenten ook niet verantwoordelijk zijn voor het aanbod van intramurale ouderenzorg in hun dorp of stad. Het organiseren van betrokkenheid van gemeenten in een zo vroeg mogelijk stadium betaalt zich later zeker terug, zo is de ervaring.

114



De verwachting bestaat dat wanneer wonen en zorg worden gesplitst, de gemeenten meer betrokken zullen raken. “De rol van de corporaties en de gemeenten op het gebied van ouderenhuisvesting moet groter worden”, aldus directeur Rompa van Arcares. Anderzijds wordt opgemerkt dat sommige gemeenten niet enthousiast zijn over extramuralisering omdat zij dan geacht worden de welzijnstaken over te nemen van de oude intramurale instelling. De gemeente spelen een grote rol als het gaat om verwerven van bouwlocaties. Niet zelden wordt een zorgorganisatie geconfronteerd met een gebrek aan geschikte bouwlocaties. De 115

behoefte aan bouwlocaties is sterk toegenomen omdat het eigen grondbezit nog gebaseerd is op grootschalige geconcentreerde zorg en de omschakeling gemaakt moet worden naar kleinschalig en deconcentratie. Volgens het College Bouw willen gemeenten te vaak teveel winst op de grond maken. Gaat de gemeente boven een bepaalde prijs uit dan werkt het College Bouw daar niet mee: “Prijzen à la de Zuid-as zijn wel gevraagd, maar daar werken wij niet aan mee.” De gemeente is ook de belangrijkste speler als het gaat om bouwprocedures. Bouwvergunningen, welstand, monumentenzorg, parkeerbeleid, et cetera. Zo werden op één na alle bezochte verpleeghuizen door de gemeenten verzocht een parkeergarage te bouwen onder het nieuwe zorgcomplex. Dat daar geen financiële dekking voor is te krijgen bij het College Bouw of via de zorgtarieven, is voor de gemeenten geen reden van deze eis af te zien. Zeker wanneer het verpleeghuis in het centrum zit, zoals in Voorburg, is het bouwplan een unieke kans voor het gemeentebestuur om nog een parkeergarage te realiseren. Op deze manier plannen met elkaar verknopen is een veel terugkerend fenomeen, dat heel veel vertraging kan veroorzaken. De ene keer moet er óók een school op de bouwlocatie komen, de andere keer zelfs open afritten voor de aanpalende snelweg. Op zichzelf legitieme wensen maar altijd aanleiding voor vertraging en vaak ook ongedekte extra kosten.

nieuwe Verdrag van Valetta elke initiatiefnemer tot een bouwproject de archeologische waarden in beeld moet brengen en, wanneer er iets wordt gevonden, een groot onderzoek moet laten uitvoeren. Voor natuurbescherming, bijvoorbeeld op basis van de Europese Habitat- en Vogelrichtlijn, geldt tenminste dat nadat de gevolgen voor de natuur in beeld zijn gebracht, ze mogen worden afgewogen tegen andere zwaarwegende maatschappelijke belangen. Zonder het belang van al deze weten regelgeving ter discussie te willen stellen, moeten we ons wel realiseren dat het belang van de ouderen die al jaren wachten op menswaardige huisvesting op de allerlaatste plaats lijkt te zijn gezet. Pas als alle andere belangen voldoende zijn zeker gesteld, kan groen licht worden gekregen voor bouwplannen waar op zichzelf een grote maatschappelijke vraag naar is. Er is geen overheid of politieke bestuurder die de bevoegdheid heeft die belangenafweging te doorkruisen en te zeggen: “Ik stel goede huisvesting voor ouderen nu voorop.” Veel van de normen zijn zo verabsoluteerd dat een politieke belangenafweging niet meer mogelijk is. Kloots van Rustoord in Voorburg: “Het gaat zo langzamerhand niet meer over cliënten maar meer over randvoorwaarden en nevenzaken.”

4.4 Conclusies en aanbevelingen Strenge regelgeving voor natuur en milieubescherming Een bekend fenomeen in alle bouwplannen is de strenge regelgeving voor natuur en milieubescherming. De luchtkwaliteit langs snelwegen brengt bouwplannen in heel Nederland in de problemen. Voor ouderenhuisvesting gelden de nieuwste normen overigens nog niet. Dat is wel het geval voor geluidsnormen. Ook al bouw je terug op dezelfde locatie, bij nieuwbouw moet voldaan worden aan de nieuwste geluidsnormen. Niet de veroorzaker, het wegverkeer, of de wegbeheerder is verantwoordelijk maar degene die iets wil bouwen in de geluidszone. Zo moeten zorginstellingen gaan investeren in geluidsschermen langs rijkswegen. Ook de bescherming van kwetsbare en vaak onvervangbare waarden als archeologie en natuur is steeds beter geregeld. Voor archeologie geldt dat sinds het 116


4.4.1 Nog steeds meerbedskamers De politieke belofte alle bewoners van verpleeghuizen privacy te geven, is nog altijd niet nagekomen. In 1996 werd beloofd dat uiterlijk 2004 alle meerbedskamers zouden zijn vervangen door een- of maximaal tweepersoonskamers. Op dit moment moeten nog altijd zo’n 17.000 ouderen, bijna eenderde van alle verpleeghuisbewoners, hun slaapkamer delen met twee tot vijf anderen. Het was staatssecretaris Terpstra die in 1996 duidelijk het voortouw nam en besloot dat de verouderde verpleeghuizen in ons land, met name vanwege het gebrek aan privacy in meerbedskamers, binnen acht jaar vervangen moesten zijn. Behalve het Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

117

stellen van een termijn gebeurde er niet veel. Zo ging dat besluit niet gepaard met een verruiming van bouwmaatstaven, bouwbudget of zorgtarieven. Adviezen van de Raad voor de Volksgezondheid en van het SCP werden op die punten genegeerd. Wel werd de bouwprioriteitenlijst aangepast zodat alle verpleeghuizen binnen acht jaar aan de beurt zouden kunnen komen. De bouwprioriteitenlijst heeft echter slecht gewerkt als planningsinstrument en het bouwtempo eerder vertraagd dan verhoogd. Aanbeveling De bouwprioriteitenlijst direct vervallen. Bouwprojecten die de kwaliteit van leven van de ouderen aanmerkelijke verbeteren, moeten altijd groen licht kunnen krijgen.

4.4.2 Bouwkader jarenlang onbenut Het bouwkader, de jaarlijks beschikbare investeringsruimte, is jarenlang onderbenut gebleven. Het geld was er, de plannen waren er niet. VWS heeft deze middelen jarenlang ingezet om andere financiële gaten te dichten. De Tweede Kamer werd wel jaarlijks voorzien van ramingen voor de bouw maar niet van de werkelijk gerealiseerde bouwopgave die achterbleef. De Tweede Kamer heeft daar ook niet consequent naar gevraagd. Waarschuwingen van het College Bouw leidden niet tot actie bij het Ministerie van VWS.

4.4.3 Aantal plaatsten blijft achter bij behoefte Naast het vervangen van de oude huisvesting door nieuwe gebouwen met privacy, moest er in de afgelopen tien jaar ook gebouwd worden om wachtlijsten weg te werken. Daarvoor gold dat er in principe altijd geld was. De wachtlijsten zijn teruggelopen maar nog lang niet weg. Daarnaast moet de verpleeghuiszorg ook aanzienlijk worden uitgebreid in verband met de vergrijzing. De tot nu toe gerealiseerde plekken blijven achter bij de verwachte behoefte. Van de 16.000 extra plaatsen die in 2010 gereed moeten zijn, moeten de meeste nog worden gebouwd. Aanbeveling Voor de huidige bouwopgave in de ouderenzorg, inclusief ouderenwoningen met extramurale zorg, zou een nieuwe planning gemaakt moeten worden gemaakt. Deze moet voorzien zijn van realistische termijnen en van middelen om de bouw kwalitatief en kwantitatief aan te jagen. Alleen termijnen stellen werkt niet.

4.4.4 Dogma’s zorgen voor stagnatie

Aanbeveling Het verificatiebureau van de Kamer moet vaker worden ingezet, en daartoe in staat worden gesteld, om een analyse van het realiteitsgehalte van kabinetsplannen te maken. Beleidsadviezen van autonome bestuursorganen zoals het College Bouw aan Ministeries zouden standaard, zeker wanneer het een groot project betreft, ook aan de Kamer moeten worden gestuurd. In de jaarverslagen (VBTB) moet over dergelijke grote en lange termijn investeringsplannen met groot maatschappelijk belang, jaarlijks worden gerapporteerd over werkelijk bereikte resultaten. De Kamer geeft nog steeds te weinig aandacht aan de functie die de jaarverslagen zouden moeten hebben.

In het beleid regeren ook de nodige dogma’s. Zo is het strakke onderscheid intra- en extramuraal een dogma geworden. In de praktijk ontstaan er vele varianten waarbij voor de betrokkenen soms al niet meer duidelijk is of het intra- of extramuraal is. Gevolg daarvan is dat kosten worden afgeschoven. Zo is er geen financiering van zorgvoorzieningen voor ouderen die ‘extramuraal wonen’. Ook het op grote schaal opheffen van verzorgingshuizen komt uit dit dogma voort. Ook de scheiding van wonen en zorg moet geen dogma worden. Zorginstellingen zouden geen ‘stenen’ meer moeten hebben, maar alleen maar zorg leveren. Corporaties moeten dan de gebouwen overnemen. Soms is dat een goede mogelijkheid om financiering of expertise te vergroten voor de bouw. In die gevallen loopt men nog tegen allerlei problemen aan, niet zelden voortkomend uit beleid. Maar veel instellingen willen beiden in verschillende combinaties onder eigen beheer blijven doen, soms vanuit een duidelijke zorgvisie soms vanuit de behoefte aan zekerheid.

118



119

Aanbeveling Maak van het scheiden van wonen en zorg of van de omslag naar extramuraal geen dogma. Geef instellingen de ruimte daar zelf ook keuzen in te maken. Maar waar het gewenst is, moet het ook mogelijk zijn. Belemmeringen moeten worden aangepakt. Zo moet er een oplossing komen voor de financiering van zorginfrastructuur voor zelfstandig wonende ouderen.

4.4.5 Afschaffing bouwregime in 2010 Het College Bouw is de belangrijkste uitvoerder van het bouwbeleid van VWS. Het College Bouw heeft zich de laatste jaren ontwikkeld van een vertragingsfactor naar een stimulator van het bouwtempo. Sommige van de door de minister goedgekeurde bouwmaatstaven op basis waarvan het College Bouw de plannen beoordeelt, zijn inmiddels ingehaald door de gangbare visie op huisvesting. Een norm die kleinschaligheid in de huisvesting zou afdwingen, zoals in onder andere de psychiatrische zorg is gebeurd, ontbreekt daarentegen. In het kader van een grote beleidsverandering van het huidige kabinet waarbij de instellingen zelf het risico gaan dragen van hun investeringen en hun bedrijfsvoering, wordt het hele bouwregime in 2010 afgeschaft. Dat is een eenvoudige manier om van verouderde normen af te komen maar het betekent ook dat de overheid veel minder invloed zal hebben op de kwaliteit en kwantiteit van de bouwstroom. Aanbeveling In een systeem van bouwmaatstaven moeten deze normen in ieder geval zijn afgestemd op de verwachte toekomstige vraag en niet op de huidige begrotingsperikelen. Om de veelheid aan regels te verminderen verdient het aanbeveling alle normen in te ruilen voor vijf echt belangrijke en deze elke paar jaar opnieuw tegen het licht te houden. Voorbeeld: een dwingende norm om alleen nog te bouwen voor kleinschalige zorg.

publieke middelen. Het Waarborgfonds voor de Zorg dat garant moet staan voor investeringen in nieuwe gebouwen, zal veel meer eisen moeten gaan stellen aan de investeringen en bedrijfsvoering van instellingen wanneer het College Bouw wordt opgeheven. Tenslotte is de functie van aanjager en kenniscentrum onmisbaar voor een sector die niet bekend staat als zeer innovatief. Het is de vraag of de voordelen opwegen tegen de nadelen. Veel van de verouderde gebouwen in de ouderenzorg zijn nog lang niet afgeschreven. Een afschrijvingstermijn van vijftig jaar was verplicht terwijl twintig jaar realistischer lijkt. Toch wordt daar tot op heden steeds een oplossing voor gevonden. In het nieuwe stelsel van ‘integrale tarieven’ en eigen financiële verantwoordelijkheid wordt de boekwaarde echt een probleem. Verkopen van grond is lang niet altijd mogelijk en verhoudt zich slecht met de noodzaak de solvabiliteit van de instellingen de komende jaren aanmerkelijk te verbeteren. In de beleidsvoorstellen van minister Hoogervorst wordt hiervoor geen adequate oplossing geboden. Aanbeveling De integrale tarieven kunnen beter eerst in de ‘cure’ (ziekenhuizen) worden ingevoerd en eventueel later in de ‘care’ (verpleegen verzorgingshuizen). Er moet in ieder geval een oplossing komen voor de boekwaardeproblemen van verpleegen verzorgingshuizen voordat deze zelf de risico’s van investeringen kunnen dragen en de waarborgrol van de overheid komt te vervallen.

4.4.7 Continue beleidsveranderingen leiden tot verlamming

Indien ervoor gekozen wordt het hele bouwregime af te schaffen, zal tenminste een verplichte certificering van de kwaliteit van huisvesting moeten worden opgezet, ongeacht de vraag of de sector dit zelf oppakt. Het betreft hier een publiek belang en

De grote beleidsveranderingen die over de verpleeghuizen heen rollen sinds medio jaren negentig leiden eerder tot verlamming en achteruitgang dan tot dynamiek en innovatie. Ook op dit moment verkeren de instellingen in grote onzekerheid over de toekomstige zorgvraag, over hun toekomstige bedrijfsvoering en financiering en over de impact van de aangekondigde marktwerking. Deze onzekerheid leidt enerzijds tot fusies om daarmee risico’s te beperken en anderzijds tot terughoudendheid bij het doen van grote vervangingsinvesteringen die vanuit het belang van de cliënten wél dringend nodig zijn.

120


4.4.6 Eisen aan investeringen en bedrijfsvoering


121

Aanbeveling Er is dringend behoefte aan een periode van bestuurlijke rust en duidelijkheid in de zorg. Gezien de ingrijpende hervormingen die nu weer over de zorginstellingen heen komen, is dat voorlopig een illusie. Achtereenvolgende kabinetten draaien publieke sectoren zoals de verpleeghuiswereld dol met opeenvolgende ingrijpende beleidswijzigingen. Het voortdurende proces van fusies en schaalvergroting dat voor een belangrijk deel een reactie is op veranderingen en onzekerheid in het beleid, moet worden afgeremd omdat de aandacht van het management weer terug moet naar de kerntaken: het werken aan de kwaliteit van de laatste jaren van het leven van de bewoners.

4.4.8 Normen voor verantwoorde zorg niet hanteerbaar Er is duidelijk behoefte aan een offensieve aanpak van verbetering van de verpleeghuiszorg. De uitgangspunten van ‘Op weg naar normen voor verantwoorde zorg’ passen daarbij, maar zijn feitelijk nog geen hanteerbare normen. Of de sector met de huidige tarieven in staat is ‘verantwoorde zorg’ te leveren, is zeer de vraag. De staatssecretaris van VWS ontwijkt deze vraag door een veelheid aan flankerende maatregelen zoals (alweer) een meldpunt, meer inspecties, een gezant, een onderzoek. Het ontwikkelen van een functiebekostiging waarbij veel meer rekening wordt gehouden met de werkelijke zorgzwaarte, dreigt het Kabinet op dit moment af te schieten. Aanbeveling De normen die horen bij ‘verantwoorde zorg’ moeten op korte termijn worden uitgewerkt. Daarbij moet ruimte zijn voor de vraag ‘hoe’ een instelling die verantwoorde zorg wil bereiken. De verschuiving in de verpleeghuiszorg van aandacht voor ‘de lengte van het leven’ naar aandacht voor ‘de kwaliteit van het leven’ moet daarin ook zichtbaar worden. Ook de opdracht van de minister aan de Inspectie moet daaraan worden aangepast. Evenals de bemensing van de Inspectie. De sector doet er goed aan zich pas aan de uitgewerkte normen te committeren nadat een onafhankelijke rekenaar heeft vastgesteld welke tarieven noodzakelijk zijn om ‘verantwoorde zorg’ echt waar te kunnen 122


maken. In de Tweede Kamer is inmiddels een motie van Gerdi Verbeet op dit punt aangenomen.20 Het Kabinet moet zich verplichten de uitkomst van deze onafhankelijke toets over te nemen.

4.4.9 Veel verantwoordingsplichten Het management van de instellingen is enorm veel tijd kwijt aan administratieve verplichtingen en verantwoording. De lastenverlichting die de minister aankondigt, lijkt tegelijkertijd te worden vervangen door weer nieuwe verantwoordingsplichten. Hij geeft met de ene hand en neemt met de andere. Opvallend is dat het verantwoording afleggen aan de cliënten het zwakst is geregeld. Op dat punt laat de minister het initiatief aan de sector. Aanbeveling Het mes kan fors in het woud aan verantwoordingsplichten. De PvdA-commissie ‘De Waal’, over de toekomst van de zorg, deed daar goede voorstellen voor. Daartegenover staat dat de belangrijkste verantwoording, richting de direct belanghebbenden, nog veel te vrijblijvend is. Een omslag van verticale verantwoording naar horizontale verantwoording past bij het vergroten van de invloed vanuit de zorgvraag. De cliëntenraden moeten tenminste de beschikking krijgen over eigen budget zodat zij minder afhankelijk zijn.

4.4.10 Kritiek op zorgkantoren Hoewel iedereen zich ermee bemoeit, lijken de verpleeghuizen van niemand te zijn. Het is niet helder welke ‘overheid’ verantwoordelijk is. De zorgkantoren zouden bij uitstek het proces van visie- en planvorming in de verpleeginstellingen moeten aansturen omdat zij als geen ander zouden moeten weten hoe de zorgvraag zich in een regio kwalitatief en kwantitatief zal ontwikkelen. In werkelijkheid spelen zij in het beste geval geen rol en in het slechtste geval een blokkerende rol. Er is forse kritiek op de kwaliteit van veel zorgkantoren. Het beleid van de zorgkantoren wordt als ontransparant ervaren terwijl zij wel belangrijke beslissingen nemen over publieke belangen met publieke middelen. 20 Motie Verbeet c.s. kamerstuk 29800 XVI nr. 188, voorgesteld 30 juni 2005


123

Ook de medewerking van gemeenten aan de bouwopgaven in de curesector is sterk wisselend. De gemeenten nemen vaak geen eigen verantwoordelijkheid in het vernieuwen van de zorginfrastructuur in hun gemeenten, mogelijk omdat zij er formeel geen zeggenschap over hebben. Aanbeveling Hef zorgkantoren op. Geef gemeenten de centrale rol in noodzakelijke (investerings)beslissingen om aanbod en vraag naar ouderenhuisvesting te laten aansluiten. Daarbij moet de keuzevrijheid voor de klant veel aandacht krijgen. Zowel in typen huisvesting, variërend van zorghotel tot kleinschalige groepswoning, als in de keuze tussen meerdere aanbieders in een stad of regio. Zolang er onvoldoende gebouwd wordt, hebben mensen nooit keuzevrijheid. Het bouwtempo moet dus op alle fronten omhoog. De minister en staatssecretaris van VWS moeten convenants afsluiten met gemeenten over de te realiseren aantallen woningen om de druk op te voeren.

4.4.12 Tot slot Beloftes van de staatssecretaris dat in 2010 alles op orde zal zijn, zijn gespeend van werkelijkheidszin. Elke eerder gestelde termijn is overschreden. Om de nog altijd resterende meerbedskamers te saneren, zullen alle partijen, met name ook gemeenten, topprioriteit moet geven aan het snel doorlopen van procedures zodat uiterlijk 2015 iedereen in verpleeghuizen eindelijk privacy heeft.

4.4.11 Geen ruimte voor politieke belangenafweging Veel maatschappelijke belangen, variërend van geluidhinder tot archeologie, zijn in afzonderlijke wetten en regels verabsoluteerd. Dat wil zeggen dat die belangen eerst moeten zijn gediend (waaronder wordt verstaan dat aan de voorwaarden van die wet en regelgeving moet zijn voldaan) voordat er een schop de grond in kan. In deze wetgeving is geen ruimte meer voor politieke belangenafweging. Daardoor zijn de belangen van verpleeghuisbewoners steeds achtergesteld bij die andere belangen. Aanbeveling We moeten onderzoeken hoe op democratische en transparante wijze de politiek binnen de wetgeving weer meer ruimte krijgt voor een belangenafweging waar verschillende maatschappelijke belangen en bijbehorende wetgeving met elkaar botsen. Dat is een mogelijke manier om bestuurlijke verlamming en verdergaande juridisering van besluitvorming te voorkomen.

124



125

5. Tien stellingen

In dit hoofdstuk willen we in tien stellingen enkele opvattingen neerleggen die zich in de loop van onze ‘praktijkonderzoeken’ bij ons hebben gevormd. Opvattingen op basis van waarnemingen waarvan wij vermoeden dat ze een bredere betekenis hebben dan alleen voor de jeugdzorg of de verpleeghuiswereld. Omdat onze onderzoeken natuurlijk maar een beperkte scope konden hebben, willen we de houdbaarheid van deze opvattingen in een vervolg testen. Vandaar dat we kiezen voor de vorm van stellingen.

Stelling 1 De publiek sector gaat kapot aan voortdurende ingrijpende beleidswijzigingen. ‘Den Haag’ kondigt de ene na de andere stelselherziening af. Nadat jarenlang de beleidsomgeving van publieke sectoren, misschien uitgezonderd het onderwijs, relatief ongewijzigd bleef. Je bent pas een succesvol minister als je je hele beleidsterrein overhoop hebt gehaald en grote pakketten wetgeving door de Tweede Kamer hebt gesleept. De lessen die uit het onderwijs zijn geleerd en die ertoe leiden dat er even wat minder beleid over de scholen wordt uitgestort, worden nog niet doorgetrokken naar andere sectoren zoals de sociale zekerheid of de zorg. Machopolitiek regeert. Het overleven in een dergelijke dynamische beleidsomgeving vergt heel veel van instellingen. De directies zijn voortdurend bezig de continuïteit veilig te stellen waarbij het een belangrijke strategie is om beleidsresistent te worden. Fusies, directiewisselingen komen er aanhoudend uit voort, met als gevolg dat veel energie intern gericht wordt. Bestuurlijke discontinuïteit gaat direct ten koste van de kwaliteit van dienstverlening.

126



127

Stelling 2 In de publieke sector moet verantwoording zo horizontaal mogelijk plaatsvinden. De publieke sector verantwoordt zich suf. Daar moet het mes in. ‘Verantwoording richting Den Haag’ moet worden vervangen door zoveel mogelijk horizontale verantwoording. Waar burgers direct belanghebbenden zijn, moet de verantwoording aan hen plaatsvinden. In ander gevallen aan de gemeenteraad als het democratische orgaan. Verpleeghuizen moeten nu verantwoorden naar de zorgverzekeraars en richting inspectie (‘Den Haag’). Maar de echte verantwoording zou beter kunnen plaatsvinden aan de bewoners en hun familie. Zo laag mogelijk of dichtbij mogelijk. De verantwoording aan de direct betrokkene of belanghebbenden voorkomt abstracte discussies over kwaliteit van zorg, maar maakt dat dagelijkse tekortkomingen preciezer kunnen worden benoemd en aangepakt.

Stelling 3 Het automatisme van schaalvergroting in de publieke sectoren moet worden doorbroken omdat de nadelen, waaronder vervreemding, vaak niet opwegen tegen de voordelen. Er is bij bestuurders, zowel in de private als in de publieke sectoren een bijna wetmatige drang naar wat senator Trude Maas onlangs noemde aanzien, macht en rijkdom. Grote organisaties willen groeien in naamsbekendheid en reputatie (lees aanzien), in marktaandeel en concurrentiepositie (macht dus) en men wil groeien in omzet en winst (rijkdom). Schaalgrootte is voor alledrie de doelen een belangrijke succesfactor. Het zijn natuurlijk vooral de bestuurders die gaan voor groot en sterk. Men combineert dat met het argument van ‘samen sterk’. Groter is immers slimmer, goedkoper, professioneler. En tenslotte is schaalvergroting een manier om met risico’s om te gaan. Als je groter bent, val je niet zo snel om.Bovendien kun je risico’s spreiden. Daartegenover staan echter ook grote nadelen. In de eerste plaats de marginalisering en vervreemding van het individu. Zowel de burger als de professional dreigt verloren te gaan in de grote organisatie. Ten tweede leidt 128


schaalvergroting tot een enorm efficiencyverlies: er is veel meer afstemming en overleg nodig. Er ontstaan direct stafafdelingen en beleidsfuncties. Er zijn veel meer tussenlagen in management nodig om de afstand tussen bestuur en werkvloer te overspannen. Die afstand heeft ook een negatief effect op de betrokkenheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van de medewerkers voor het doel van de organisatie. Risicomijdend gedrag ligt op de loer. Ook is het zeer de vraag of een grotere organisatie innovatiever is dan een kleine. Er gaan steeds meer stemmen op die het tegendeel bewijzen. En tenslotte is het nooit bewezen dat een groot bedrijf per definitie erin slaagt de betere leiders aan te trekken. De afweging van de voor- en nadelen moet veel scherper worden gemaakt. Het automatisme en schijnbaar alsmaar voortrollende proces van schaalvergroting moet worden doorbroken. Om de menselijke maat weer terug te krijgen. Om de invloed van burgers en klanten ten opzichte van de organisatie te vergroten. Om betrokkenheid en verantwoordelijkheid weer vorm te geven.

Stelling 4 Het systeem van indicaties stellen en doorverwijzen voorkomt in de praktijk niet dat er elke keer opnieuw een intake wordt gedaan waardoor burgers verschillende keren hun ‘verhaal’ moeten vertellen. Het stellen van indicaties is in de publieke dienstverlening wijdverbreid. Het bureau jeugdzorg stelt indicaties voor jeugdhulpverlening. Het CWI doet een zogenaamde kwalitatieve intake voor werk of een reïntegratietraject. De regionale indicatieorganen stellen indicaties voor hulp aan ouderen. De bedoeling van deze indicatiestelling is veelal dat objectief wordt vastgesteld waar de burger recht op heeft. De indicatiestelling werkt als een verdelingsmechanisme. De vraag van de burger alleen is niet voldoende. De burger zou kunnen overvragen of het gevraagde behoort niet tot de mogelijkheden omdat het bijvoorbeeld niet bekostigd wordt.


129

Als de indicatie wordt afgegeven kan daaraan een recht worden ontleend. De instelling die dat recht moet invullen, wil echter vrijwel altijd zelf nagaan of de indicatie wel terecht was. Bovendien wil de instelling nagaan of zij wel in staat is om datgene waar recht op bestaat te leveren. Een kind met bepaalde gedragsproblemen kan geïndiceerd worden voor bijvoorbeeld een Boddaert tehuis, maar dat tehuis kan zelf van mening zijn dat het kind daar niet op zijn plaats is. Gevolg van dit alles is dat burgers hun verhaal verschillende malen moeten vertellen. Wie zich dan ook nog realiseert dat zowel voor de indicatiestelling als voor de te leveren hulpverlening of diensten vaak wachtlijsten bestaan begrijpt dat de burger zich niet erg adequaat geholpen voelt. De wachtlijsten zijn soms zo lang dat het probleem van de burger inmiddels van karakter is veranderd - meestal verergerd - en er opnieuw een indicatie moet worden gesteld. Het is geen uitzondering als burgers op deze wijze een keer of vier door de molen moeten. Voor sommige hulpverlening dringt zich de vraag op waarom indicatiestelling überhaupt nodig is. Welke oudere wil in een verpleeghuis worden opgenomen als daar geen uiterste noodzaak voor is?

Stelling 5 De publieke dienstverlening bestaat voor een onevenredig groot deel uit het signaleren, rubriceren en doorverwijzen van hulpvragen en voor een onevenredig klein deel uit het geven van werkelijke hulp of het verlenen van diensten. Burgers kloppen aan bij de publieke dienstverlening omdat ze iets nodig hebben: hulp, geld, advies, bemiddeling. Ze krijgen zelden meteen wat ze vragen. Eerst moeten ze vertellen waarom ze iets nodig hebben. Veelal moet dat met bewijzen worden gestaafd. Vervolgens wordt vastgesteld waar ze het gevraagde zouden kunnen krijgen en onder welke voorwaarden. Dat proces kost tijd, vaak veel tijd. Het lijkt inefficiënt of is het. Het zijn professionals die moeten beoordelen of de vraag legitiem is en wie deze moet beant130


woorden. Daarvoor is deskundigheid nodig. Die deskundigheid mag echter niet worden ingezet om zelf aan verzoeken van burgers te voldoen. In de publieke dienstverlening wordt het huisartsenmodel zelden toegepast. Een huisarts beoordeelt de vraag handelt hem ook zoveel mogelijk zelf af. Alleen als zijn deskundigheid tekortschiet verwijst hij door. De relatie met de patiënt blijft ook dan in stand. De huisarts volgt wat er verder met de patiënt gebeurt. Zo is het zelden in de publieke dienstverlening. Als een bijstandsconsulent iemand doorverwijst naar een reïntegratietraject, krijgt de cliënt na afloop van dat traject meestal een andere consulent. Als BJZ iemand doorverwijst naar vrijwillige hulpverlening is het allerminst zeker dat bij een nieuwe hulpvraag dezelfde medewerker van BJZ beschikbaar is. Dat betekent dus dat men in het contact met de burger weer bij nul moet beginnen. Dit systeem van signaleren en doorverwijzen bevordert dat niemand zich meer verantwoordelijk voelt. Het is interessant om na te gaan wat het zou opleveren als tenminste een deel van de professionals die nu bezig zijn met het signaleren, rubriceren en doorverwijzen zelf aan het verzoek van de burger zouden mogen voldoen. Het zou ook een positief effect kunnen hebben op de werkbevrediging van professionals. Welke professional zou niet onzeker worden als hij zelf niets anders mag doen dan alleen doorverwijzen? Of pas wat mag doen na goedkeuring door anderen?

Stelling 6 Gebleken problemen in een sector van publieke dienstverlening leiden nooit tot het versterken van de positie van de professional maar tot meer controle en verantwoording achteraf. Toen ongeveer tien jaar geleden een parlementair onderzoek plaatsvond naar de jeugdzorg, was één van de hoofdconclusies dat het proces van ingrijpen in en hulpverlenen aan gezinnen en kinderen meer transparant moest worden gemaakt. Wát er met een gezin gebeurde en waarom dat gebeurde, moest worden vastgelegd. Het leidde tot de veel genoemde ‘bureaucratie’ in de jeugdzorg. Project ‘Kwaliteit van de publieke dienstverlening’

131

Toen de ‘parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden’ oordeelde dat er sprake was van een crisis in de opsporing, resulteerde dit uiteindelijk in wetgeving waarin tal van verplichtingen werden opgenomen. Tot het vastleggen en toestemming vragen voor opsporingshandelingen toe. Rechercheurs en officieren van justitie kunnen uren vertellen over de hoeveelheid formulieren die ze moeten invullen alvorens ze tot een bepaalde opsporingshandeling mogen overgaan. Nu er veel klachten zijn over de kwaliteit van verzorgingsen verpleeghuizen wordt de controle door de inspectie en anderen geïntensiveerd. Directeuren van verpleeghuizen onttrekken nu fte’s aan de zorg om de vragen van de inspectie te laten beantwoorden. Het verantwoorden en vastleggen van handelingen die diep ingrijpen in het leven van mensen heeft een belangrijke functie: de rechter moet dat handelen kunnen toetsen op rechtmatigheid. Het vastleggen van wat men doet en waarom men dat doet, is ook van belang om systematisch te kunnen werken. Maar er wordt veel meer vastgelegd dan dat. Het achteraf controleren en inspecteren kan in tijden van noodzakelijke verandering tijdelijk nodig zijn. Maar het lijkt een veel betere oplossing om de professionals structureel de toerusting en middelen te geven waarmee zij hun werk goed kunnen doen. Professionals, dienstverleners doen niets liever dan mensen goed helpen. Ze zijn in het algemeen zelfs bereid zich te laten bijscholen om hun werk beter te kunnen doen.

Stelling 7 De overheid heeft ambities die te hoog zijn in relatie tot de middelen die beschikbaar worden gesteld of beschikbaar zijn.

den die bewezen effectief zijn. Voor zover ze er zijn, worden ze niet altijd toegepast. Als men ze wél wil toepassen en ze zijn beschikbaar, dan zijn er vaak wachtlijsten voor. Fraude en oneigenlijk gebruik tegengaan, vergt een grote inspanning. Controleren of mensen samenwonen, nagaan of mensen serieus solliciteren, checken of mensen serieus hun werk doen om zo uit de uitkering te blijven, is tot op grote hoogte mogelijk maar vraagt veel menskracht. Hulpbehoevende ouderen voorzien van hun eerste levensbehoeften zoals eten, drinken en bewassing, blijkt al op problemen te stuiten. Laat staan dat er tijd is om dementerende verwarde ouderen te troosten of zich prettig te laten voelen. Van minuut tot minuut is vastgelegd op hoeveel zorg een oudere recht heeft. Als de kwaliteit van dienstverlening of overheidshandelen te laag is, wordt de oplossing veelal gezocht in beheersmaatregelen: efficiënter werken, reorganiseren, prioriteiten stellen. Zelden of nooit wordt erkend dat de ambities met de beschikbare middelen gewoon niet gehaald kunnen worden.

Stelling 8 Als ontevreden burgers de media zoeken, zijn de publieke dienstverleners weerloos. Burgers die niet krijgen wat ze verwachten of willen en burgers die zich geschaad voelen door de publieke dienstverlening, slagen er menigmaal in aandacht van de media te krijgen voor hun klachten. De politiek pikt het op en verlangt maatregelen om de onwillende publieke instelling tot de orde te roepen. Niemand neemt het op voor de publieke sector.

Kinderen die in hun ontwikkeling worden bedreigd, moeten worden geholpen. Wetgeving maakt het mogelijk die hulp zelfs onder dwang te geven. Effectieve hulpverlening is echter maar beperkt beschikbaar. Er zijn al niet veel hulpverleningsmetho-

Als een kind uit huis wordt geplaatst, is dat een ingrijpende gebeurtenis waar ouders het fundamenteel mee oneens kunnen zijn. Wie alleen het verhaal van de ouders hoort zal begrip hebben. De andere kant van het verhaal - de reden waarom het kind uit huis wordt geplaatst -wordt onderbelicht.

132



133

Professionals voelen zich niet vrij, en zijn dat veelal ook niet, om publiekelijk toe te lichten waarom ze zo hebben gehandeld. Hun beroepsgeheim, hun professionaliteit of de privacy van de burger maakt het hen onmogelijk om inhoudelijk weerwoord te geven. Daar komt bij dat beslissingen die genomen worden vaak het resultaat zijn van een keuze in een dilemma. Het kind thuis laten is schadelijk, maar het kind uit huis plaatsen ook. Wat is erger? Het is niet altijd eenvoudig vast te stellen.

Stelling 9 Trends in de samenleving vertonen golfbewegingen. De overheid reageert daar zeer vertraagd op. Psychiatrische patiënten ‘opsluiten’ of behandelen in tehuizen in de bossen was een verbetering ten opzichte van de situatie waarin ze verkommerden bij familie die geen raad met hen wist. Toen de antipsychiatrie zijn intrede deed, veranderden de ideeën over behandeling en bejegening van psychiatrische patiënten. Ze moesten deel kunnen uitmaken van de samenleving. De Wet Bijzondere Opneming Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ) beperkte de gedwongen opnamemogelijkheden tot het uiterste. Nu veel psychiatrische patiënten vereenzaamd en zich zelf verwaarlozend op straat ronddolen, wordt de Wet BOPZ gewijzigd. De opvangmogelijkheden zijn inmiddels gesloten.

regelgeving tegenkomen op een effectieve manier door te geven aan degenen die er wat aan zouden kunnen doen. Uitvoerders merken natuurlijk als eerste op dat er onbedoelde effecten optreden van weten regelgeving. Sommige zaken zijn niet geregeld terwijl dat wel zou moeten. Andere zaken zijn juist veel te precies geregeld waardoor er geen flexibiliteit mogelijk is om een probleem op te lossen. Verder komt het regelmatig voor dat regelgeving die vanuit verschillende sectoren tot stand is gebracht met elkaar in strijd blijkt te zijn. Uitvoerders proberen op alle mogelijke manieren om er toch nog wat van te maken én zich aan de wet te houden. Dat lukt lang niet altijd. De onbevredigende resultaten moeten dan maar geaccepteerd worden. Soms worden burgers en soms wordt de samenleving daar de dupe van. Uitvoerders worden niet geacht zich over de kwaliteit van weten regelgeving uit te laten. Er is ook zelden een voorziening om de praktijkervaringen te deponeren. Dat is niet alleen onbevredigend voor de uitvoerders, maar ook slecht voor de kwaliteit van de publieke dienstverlening.

Kinderen moesten een aantal jaren geleden volgens de zo-zozo principes worden geholpen. Zo kort mogelijk, zo dicht mogelijk bij huis en op een zo licht mogelijke manier (dat wil zeggen: zo min mogelijk ingrijpend). Op het moment dat de Wet op de Jeugdzorg in werking trad waarin deze principes waren neergelegd, werd al gesproken over wijziging van de wet. De instellingen waar kinderen intramuraal geholpen zouden moeten worden, zijn gesloten en lange wachtlijsten daarvoor zijn het gevolg.

Stelling 10 Uitvoerders hebben geen goede mogelijkheden om de ongerijmdheden en tegenstrijdigheden die ze in weten 134



135

6. Slotwoord

De inzet en betrokkenheid van medewerkers in de verpleeghuizen, bij de GSD en de Bureaus Jeugdzorg zijn bijzonder groot. Dat vooral viel ons op tijdens onze praktijkonderzoeken. De medewerkers hebben compassie, zijn voorkomend en handelen zonder aanzien des persoons. Dat willen we graag onderstrepen. Dat geldt, het moet maar eens gezegd worden, ook voor de managers die wij ontmoetten en die het vanuit de media en de politiek nogal eens voor de kiezen krijgen. Toch gaan veel dingen niet naar de wens van burgers. En ook niet zoals de medewerkers en de managers het gewild hadden of zoals de politiek het bedoeld had. Bewust of onbewust zijn er veel verwachtingen gewekt die niet worden waargemaakt. Verwachtingen van burgers sluiten op vele fronten niet aan bij de werkelijkheid. Opvallende conclusie in onze onderzoeken is dat dit ook geldt voor de politiek. Inzet en ambitie van politici zijn groot. Maar hun vele beleidsideeën gaan via vele schijven en komen uiteindelijk vaak niet uit de verf. Deels zijn de verwachtingen van burgers en politiek irreëel. Deels zijn ze onverenigbaar; verschillende wensen blijken nog wel eens tegenstrijdig. En deels zijn ze veel te vrijblijvend. De politiek doet snel beloften. Burgers zijn soms niet bereid daar iets tegenover te stellen. Ook is er een grote spanning tussen wat de overheid vermag en wat de autonomie is van burgers en instellingen. De overheid kan en wil vaak niet ingrijpen in de vrijheid, de privacy, het zelfbeschikkingsrecht van burgers. De overheid wil de vele private instellingen die staan voor publieke belangen, niet het roer uit handen nemen. De politiek zal in die gevallen eerlijk moeten zeggen dat de vraag óf iets van de grond komt niet (alleen) in haar handen ligt, maar in grote mate in handen van autonome instellingen.

136



137

We zullen veel bewuster moeten omgaan met verwachtingen. Zijn ze wel waar te maken? Zelfs wanneer de druk vanuit de bevolking vaak via de media geweldig wordt opgevoerd, zal de politiek vaker moeten zeggen: “Dit gaan we doen, maar meer kunnen we niet waarmaken.” Maar wat we vervolgens op basis van doordachte plannen hebben ingezet, moeten we ook waarmaken. Dat gaat niet vanzelf. Het is al vaak gezegd maar de politiek moet veel meer aandacht hebben voor realiteitswaarde van plannen en de uitvoering ervan. Een vervolg op het ‘praktijkonderzoek’ dat wij in de afgelopen maanden deden bevelen wij zeer aan bij iedereen die betrokken is bij politiek en beleid voor de publieke sector.

Bijlage 1

In alle gevallen zullen wij, als kamerleden, veel meer moeten stilstaan bij de verwachtingen die we oproepen en bij de realiteitswaarde van de vele beleidsbeloften. Laat dat de les zijn.

Lijstje A

Jeroen Dijsselbloem en Ella Kalsbeek, leden van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid

138


Behoort bij hoofdstuk 3

Enkele ‘lijstjes’ die BJZ’s hanteren om te beoordelen of een kind bedreigd wordt in zijn lichamelijke of geestelijke ontwikkeling.

1. Normale voorzieningen zoals verwarmde woonruimte met kookgelegenheid. 2. Vast inkomen: uitkering of loon. 3. Veilige slaapplek voor het kind met speelgoed voor zijn leeftijd. 4. Dagelijkse verzorging: gezond eten, schone kleren, hygiëne. 5. Minimaal één vaste verzorger. 6. Regelmatig dag/nachtritme voor ouder (s) en kind. 7. Bij werkende ouders vaste opvang die door het kind wordt geaccepteerd. 8. Medische controle voor moeder en kind (voor de jongste kinderen het consultatiebureau). 9. Voldoende emotionele en affectieve aandacht (ouders spelen met het kind en troosten het). 10. Ouders passen woonruimte, speelgoed en tv-programma’s aan bij de leeftijd en het ontwikkelingsniveau van hun kind. 11. Ouders zijn bereid hulp in de opvoeding te accepteren. 12. Netwerk: naast de ouder(s) minimaal één persoon die als vangnet kan fungeren. 13. Bij gedragsproblemen of problematiek van de ouder(s) moeten garanties bestaan voor de goede ontwikkeling van het kind.


139

Lijstje B

Lijstje C

1. Zorg voor gezondheid en welbevinden van het kind: kleren, verwarming, voeding, enzovoort. 2. Veiligheid door geen gevaarlijke situaties in de woning (traphekje, geen gif in het gootsteenkastje en geen geweld in de omgeving van het kind). 3. Belangstelling voor het kind, zijn leeftijd en persoon door met name de ouders. 4. Affectie: ouder biedt geborgenheid, steun en begrip. 5. Flexibele opvoedingsstructuur door regelmaat, aanmoediging, het stellen van grenzen en regels controle met ruimte voor experimenteren en niet meer verantwoordelijkheid dan het kind aankan. 6. Voorbeeldgedrag van ouder: zowel in optreden als in normen en waarden die nu en later van belang zijn. 7. Afwezigheid van oorlog, rampen, besmettelijke ziekten. 8. Respect: omgeving neemt behoefte en verlangens van het kind serieus. 9. Scholing en ontplooiing (sport of muziek). 10. Omgang met leeftijdsgenoten. 11. Voorbeeldgedrag van anderen dan ouder(s). 12. Continuïteit in verzorging zodat hechting tussen ouder en kind ontstaat. 13. Stabiele omstandigheden: geen onaangekondigde en voor het kind onbegrijpelijke veranderingen in de omgeving.

Ouderfactoren: • ouder als kind zelf mishandeld; • ouder heeft eerder een kind mishandeld of verwaarloosd; • ernstige psychische stoornis; • suïcidale of homicidale gedachten bij de ouder; • problemen met middelengebruik; • persoonlijkheidsstoornis gekenmerkt door boosheid, impulsiviteit of instabiliteit; • extreme minimalisering, ontkenning of bagatellisering; • negatieve houding t.o.v. hulpverlening, toezicht en ondersteuning. Ouder-kindfactoren: • beperkte vaardigheden en kennis t.a.v. opvoeding; • negatieve opvattingen t.a.v. het kind; • ernstige problemen in de interactie tussen ouder en kind; Kindfactoren: • leeftijd 0 - 4 jaar; • ex-, pre- of dysmatuur kind; • huilbaby; • ziekte of handicap; • ongewenste zwangerschap, ongewenst kind; • mentale retardatie kind; • ernstige gedragsproblematiek. Gezinsfactoren: • gezinsstress; • sociaal economische stress; • gebrek aan sociale steun; • huiselijk geweld.

140



141

Lijstje D

Bijlage 2

Gronden voor verlenging van OTS: 1. Ouder(s) zijn niet bij machte om adequate of voldoende zorg/aandacht of structuur te bieden. 2. Vrijwillige hulp is te vrijblijvend. 3. Ouder(s) nemen geen initiatieven. 4. De (gezins)voogd moet ouder(s) blijven motiveren om hulp te ontvangen. 5. Ouders hebben geen inzicht in de levensfase van de jeugdige met de daarbij horende zorg en opvoedingskwaliteiten. 6. De (gezins)voogd moet de ouder(s) helpen hun nieuw opgezette sociale netwerk te onderhouden. 7. De (gezins)voogd moet terugslag in de ontwikkeling van de jeugdige voorkomen. 8. Ouders zijn onvoldoende in staat gebleken om inhoud te geven aan hun gezagspositie. In alle onderliggende rapportages (in de bijlage) moeten deze gronden aangetoond worden.

Behoort bij hoofdstuk 4

Gronden voor verlenging van uithuisplaatsing: 1. Ouders hebben geen inzicht in de specifieke problematiek van de jeugdige namelijk verwaarlozing met al haar gevolgen en/of de gevolgen van de handicap voor de ontwikkeling van de jeugdige. 2. De interactie tussen ouder(s) en jeugdige is dermate verstoord dat de jeugdige niet terug kan. 3. Het (blijft de ouder(s)) ontbreken aan inzicht in de problematiek van de jeugdige; 4. Het (blijft de ouder(s)) ontbreken aan pedagogische kwaliteiten; 5. Door het ontbrekende gezag van ouder(s) moet de behandeling veiliggesteld worden; 6. Ouderproblematiek blijft te overheersend, bijvoorbeeld alcoholisme.

142


Lijst van gesprekspartners 25/4/2005

College Bouw De heer mr. T. Vroon, algemeen secretaris

27/4/2005

Verpleeghuizen De Halderhof en De Breukelderhof, Bennekom Zorginstelling Opella, Ede De heer H. van Leeuwen, directeur

27/4/2005

Verpleeg- en verzorgingshuis De Sonneruyter, Voorburg Zorginstelling WZH, Haaglanden De heer R. Suijkerbuijk, regiodirecteur

2/5/2005

Verpleeghuis Rustoord, Voorburg Mevrouw S. Kloots, locatiedirecteur

12/5/2005

Verpleeghuis De Twaalf Hoven, Winsum Zorginstelling De Hoven De heer R.Kalfsbeek, directeur

19/5/2005

Verpleeghuis Klevarie, Maastricht Vivre De heer H. Heykens, locatiemanager De heer H. Verheesen, clusterdirecteur

1/6/2005

Inspectie voor de Gezondheidszorg Mevrouw J. van Veen, hoofdinspecteur

13/6/2005

ABVA KABO regio Oost, Deventer De heer J. Kramer, districtsbestuurder


143

13/6/2005

Verpleeghuis Elderhoeve, Arnhem Zorginstelling Pleyade De heer A. Zwijenberg, bestuurder

13/6/2005

Verpleeghuis Martinushof, Arnhem Alysis Zorggroep De heer A. Kiers, adjunct-directeur

14/6/2005

Landelijke Organisatie Cliëntenraden, Utrecht Mevrouw Y. van Gilse, directeur

7/7/2005

Brancheorganisatie Arcares, Utrecht Mevrouw M. Rompa, directeur

12/7/2005

AVVV, Utrecht Mevrouw F. Bolle, beleidsadviseur

144


Tussen regels en realiteit

Recommend Documents