Aan:
de Commissie integraal waterbeheer (CIW) het periodiek overleg van DGM, Unie, IPO en VNG (DUIV)
Van:
de OSPAR nationale implementatie werkgroep
Onderwerp: Implementatie OSPAR maatregelen (besluiten en aanbevelingen); meer in het bijzonder de implementatie van de BAT/BEP aanbevelingen. Datum:
maart 2002
I. Inleiding: Het op 22 september 1992 te Parijs ondertekende Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het Noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, met Bijlagen en Aanhangsels (OSPAR-verdrag; Trb. 1993, 16 en 141) is op 25 maart 1998 in werking getreden. De door het verdrag ingestelde OSPAR Commissie (OSPARCOM) heeft de bevoegdheid om, onder andere, besluiten en aanbevelingen aan te nemen. Deze besluitvormingsinstrumenten vormen de afsluitende producten van een OSPAR-trjaject om een bepaalde verontreiniging(sbron) aan te pakken. Een OSPAR besluit is na het verstrijken van een termijn van 200 dagen, na aanneming ervan, waarbij tevens drievierde van de verdragspartijen hun aanvaarding niet hebben ingetrokken, juridisch bindend voor de partijen die hebben ingestemd met het besluit. Aanbevelingen zijn niet bindend. Echter het Nederlands beleid met betrekking tot de aanvaarding van OSPAR maatregelen is van meet af aan geweest dat instemming met hetzij het besluit of de aanbeveling de verplichting tot uitvoering met zich meebrengt. Mede n.a.v. deze besluitvormingsprocedure binnen OSPARCOM is de OSPAR nationale implementatie werkgroep in het leven geroepen. Doel is om het implementatie traject voor de OSPARCOM besluiten en aanbevelingen beter te structureren en vooruitlopend op de aanvaarding door OSPARCOM van een besluit, c.q. aanbeveling, nationaal de voorbereidingen te treffen t.b.v. de wettelijke implementatie (of anderszins) van de internationale afspraak. II. Totstandkoming OSPAR maatregelen: internationaal en nationaal traject II.1 Internationaal traject Het OSPAR traject voor de totstandkoming van een maatregel bestaat over het algemeen uit de volgende fasen: Fase 0: Opstellen van een document dat het opstellen van achtergrond documenten en maatregelen voor een bepaalde bron/activiteit rechtvaardigt. Fase 1: Opstellen van een achtergrond document (background document) waarin een bepaalde verontreinigende activiteit/bron beschreven wordt (inclusief in kaart brengen van emissies) en waarbij mogelijke technische maatregelen worden beschreven waarmee de verontreiniging teruggebracht kan worden. In het voorkomende geval gaan maatregelen pakketten vergezeld van kwantitatieve doelstellingen die met de toepassing van dat pakket bereikt kunnen worden. Fase 2: Opstellen van een aanbeveling waarin een korte samenvatting gegeven wordt van die technische maatregelen uit het achtergrond document die als BAT/BEP (beste beschikbare technieken/beste milieuvriendelijke handelwijze) beschouwd worden.
Fase 3: Opstellen van een besluit met kwantitatieve doelstellingen die bereikt kunnen worden met de in de aanbeveling weergegeven BAT/BEP-maatregelen; kwantitatieve doelstellingen kunnen zijn: • emissie-grenswaarden voor lozingen vanuit puntbronnen of • uitfasering productie en/of toepassing stoffen/producten. Er zijn uitzonderingen op de geschetste aanpak. a) Het komt voor dat fase 1 overgeslagen wordt, omdat er al voldoende kennis aanwezig is om aan fase 2 en 3 te beginnen. b) Het komt voor dat fase 2 overgeslagen wordt. Daarbij moet vooral gedacht worden aan een situatie waarin tot een verbod op productie/gebruik van een product besloten wordt. Een verbod komt overeen met een extreme kwantitatieve doelstelling waarvan duidelijk is hoe deze bereikt dient te worden, zodat meteen tot fase 3 overgegaan wordt. c) Het komt voor dat het onderhandelingsresultaat is dat de kwantitatieve doelstellingen niet in een besluit maar in een aanbeveling vastgelegd worden. Tot nu toe is dat het geval geweest voor emissie-grenswaarden voor bepaalde industriële sectoren. d) Het komt voor dat het onderhandelingsresultaat uitmondt in een besluit dat inhoudelijk gekoppeld is aan een aanbeveling. De aanbeveling en het besluit vormen de OSPAR maatregel en bij de uitvoering dienen beide instrumenten als één inhoudelijk instrument beschouwd te worden. (OSPAR Decision 2000/2 en OSPAR Recommendation 2000/4 en OSPAR Recommendation 2000/5) II.2 Nationaal traject De Nederlandse inbreng bij de totstandkoming van OSPAR-regelgeving komt mede tot stand op basis van overleg met de betreffende bedrijven, doelgroepen en vergunningverleners. De Nederlandse inbreng bestaat in beginsel uit het vigerende emissiebeleid en de afspraken uit het doelgroepenoverleg. Indien het resultaat van de OSPAR discussies hiervan afwijkt vindt er direct een nationale terugkoppeling plaats en worden zo nodig acties in gang gezet. Na de formele vaststelling door OSPARCOM van een aanbeveling met technische maatregelen dienen de contacten met bedrijven en vergunningverleners en de eventueel in gang gezette acties (inclusief een check van de vergunningen) dus gewoon voortgezet te worden. III. Implementatie OSPAR maatregelen: huidige praktijk OSPARCOM besluiten De implementatie van OSPARCOM besluiten vindt plaats d.m.v. wetgeving. Emissiegrenswaarden in een OSPAR-besluit worden wettelijk vastgelegd. De lijst van nationale wetten, op grond waarvan uitvoering kan worden gegeven aan de OSPARCOM besluiten (en aanbevelingen) d.m.v. amvb, ministerieel besluit of andere lagere regelgeving omvat in ieder geval: de de de de de de de de de de
Bestrijdingsmiddelenwet Kernenergiewet Mijnwet continentaal plat Meststoffenwetgeving Wet inzake de luchtverontreiniging Wet milieubeheer Wet milieugevaarlijke stoffen Wet openbaarheid van bestuur Wet verontreiniging oppervlaktewater Wet verontreiniging zeewater
2
OSPARCOM aanbevelingen (meer in het bijzonder de BAT/BEP aanbevelingen)1 Bij de implementatie van OSPARCOM aanbevelingen dient er voorshands een onderscheid gemaakt te worden tussen: a. aanbevelingen met betrekking tot offshore activiteiten en radioactiviteit: de implementatie van een BAT/BEP aanbeveling op het terrein van de offshore industrie vindt plaats d.m.v. convenanten die binnen het kader van regelgeving (Mijnwetgeving) met de Olie- en Gasindustrie worden afgesloten. De implementatie van een BAT/BEP aanbeveling met betrekking tot radioactiviteit vindt tot en met de territoriale zee plaats op grond van de Kernenergiewet en met de krachtens die wet verleende vergunningen. Voor het continentaal plat vindt de implementatie plaats op grond van het Mijnreglement en de op basis daarvan verleende vergunningen. b. BAT/BEP aanbevelingen met luchtaspecten: voor de beperking van emissies naar lucht vind de implementatie van aanbevelingen met emissie-grenswaarden of technische BAT/BEP maatregelen tot nu toe plaats via directe doorwerking in vergunningen (wanneer het een klein aantal bedrijven betreft) of (wanneer het een groter aantal bedrijven betreft) via een Bijzondere Regeling van de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (NER). De voorstellen voor wijziging van de NER volgen de gebruikelijke route via de Adviesgroep NER naar de Stuurgroep Bedrijfsgericht Milieubeleid en tenslotte de bekrachtiging in het periodiek overleg van DGM, Unie, IPO en VNG (DUIV). c. BAT/BEP aanbevelingen met wateraspecten: de implementatie van deze OSPARCOM aanbevelingen geschiedt thans d.m.v. Commissie integraal waterbeheer (CIW) richtlijnen. Tevens vindt implementatie van aanbevelingen, waar het gaat om een klein aantal bedrijven, plaats via de wijziging van bestaande vergunningen. Deze huidige implementatie praktijken zijn grotendeels gebaseerd op het instrumentarium van milieurecht waarvoor onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kaders stelt (zie Bijlage 1). De situatie doet zich ook voor dat OSPARCOM besluiten of aanbevelingen aanvaardt die betrekking hebben op een activiteit die niet in Nederland plaatsvindt. In die situatie is er geen implementatie actie nodig. Wel dient bij instemming met of rapportage over de uitvoering van het besluit of aanbeveling gemeld te worden aan de OSPAR Commissie dat die activiteit niet in Nederland plaatsvindt. IV. Nut en Noodzaak herijking huidige implementatie-praktijk m.b.t. OSPAR BAT/BEP aanbevelingen. Tot nu toe was het vaak zo dat regelgeving, beleid en de daarop gebaseerde vergunningen en CIW-richtlijnen reeds voor de vaststelling van een OSPAR-aanbeveling in overeenstemming waren met die OSPAR-aanbeveling. Hierdoor hoefde er in feite in de praktijk weinig actie ondernomen te worden om die aanbeveling te implementeren. In een enkel geval moest er wel actie ondernomen worden. De OSPAR-aanbeveling uit 1992 over de oppervlaktebehandeling van metalen bijvoorbeeld betrof een aanscherping van het Nederlandse emissiebeleid dat was vastgelegd in een CUWVO2-richtlijn; dit heeft geleid tot het opstellen van een nieuwe CIW-richtlijn. In de afgelopen tijd is de vraag naar herijking van de huidige implementatie praktijk voor OSPAR BAT/BEP aanbevelingen om een aantal redenen naar voren gekomen. De volgende punten (overwegingen) liggen ten grondslag aan deze vraag.
1 2
Zie onderdeel IV voor de reden van deze beperking. Oude benaming voor CIW.
3
a. In bepaalde gevallen, het ontbreken van een (juridische) grondslag bij implementatie: Geconstateerd wordt dat als het gaat om een klein aantal bedrijven, een OSPARaanbeveling d.m.v. een wijziging van de vergunning wordt geïmplementeerd, zonder dat een (juridisch) grondslag (MR, beleidsstukken etc.) daarvoor aanwezig is. b. Efficiëntie voor de maker van de regelgeving: Voor de maker van de regelgeving is het efficiënt om slechts eenmaal in korte tijd op eenzelfde terrein de implementatie te moeten regelen. Normaal gesproken gaat een OSPAR-aanbeveling met een BAT/BEP maatregelenpakket vergezeld van of wordt deze gevolgd door een OSPAR besluit met kwantitatieve doelstellingen in de vorm van emissie-grenswaarden of het uitbannen van de toepassing van een product. De emissie-grenswaarden kunnen ook vastgelegd worden in een OSPAR-aanbeveling. Over het algemeen gaat er 1 à 2 jaar over heen voordat na de aanvaarding van een aanbeveling met BAT/BEP maatregelen, het bijbehorend besluit (of aanbeveling) met emissie-grenswaarden wordt aanvaard. Bij het aanvaarden van de aanbeveling met BAT/BEP maatregelen is het over het algemeen al duidelijk of er wel of niet regelgeving met emissie-grenswaarden in voorbereiding is. c. Efficiëntie en kostenbesparing voor de ontvanger van de regelgeving: Voor de ontvanger van regelgeving is het te prefereren om in korte tijd slechts één maal geconfronteerd te worden met een formeel uitvoeringsbesluit van de OSPAR maatregel. Verder is het noodzakelijk dat er niet onnodig investeringen gedaan worden. Het ALARA (As Low As Reasonably Achievable) beginsel is in de Wet milieubeheer opgenomen (artikel 8.11, derde lid). Blijkens dit beginsel moeten milieumaatregelen de grootst mogelijke bescherming aan het milieu bieden die redelijkerwijs gevergd kan worden. In dat kader moeten bijvoorbeeld extra kosten, die door versneld afschrijven van apparatuur en dergelijke kunnen ontstaan, zoveel mogelijk worden vermeden. d. Relatie met IPPC/BREF’ s De EG IPPC richtlijn (Integrated Pollution Prevention and Control; 96/61/EG, PbEG 1996, L 257/26) is gericht op harmonisatie van de verlening van milieuvergunningen aan (grotere) bedrijven. De IPPC richtlijn voorziet eveneens in een informatieuitwisselingsproces tussen lid-staten en industrie, welke resulteert in Europese BAT referentie documenten (BREF’s). Deze BREF’s dienen te worden betrokken bij het proces van nationale vergunningverlening. Tussen de implementatie van de IPPC/BREF’s en de implementatie van de OSPAR BAT/BEP maatregelen bestaan overeenkomsten vanwege het feit dat beide regelingen zien op de implementatie van maatregelen waarin de stand der techniek t.b.v. het milieu wordt geregeld voor dezelfde industriële sectoren. Beleidsmatig vindt er binnen OSPAR afstemmingsoverleg plaats tussen beide fora (OSPARCOM en Europese Commissie) over dit onderwerp. Wanneer een BREF beschreven is, is het de praktijk in Nederland om een analyse te plegen met betrekking tot de relatie en de verschillen tussen de BREF en het Nederlands beleid. Deze analyse kan leiden tot implementatie acties voor lucht en/of water. Voor lucht vormt deze analyse met de tekst van de BREF een onderdeel van de NER en vervangt eventueel bestaande regelgeving. Voor water kan de analyse resulteren in een CIW richtlijn. De OSPARCOM nationale implementatie werkgroep streeft in de implementatie van de OSPAR BAT/BEP aanbevelingen en IPPC/BREF’s, naar efficiëntie en het voorkomen van
4
dubbel werk voor de regelgever en het verschaffen van duidelijkheid aan de ontvanger van de regelgeving. V. Nieuw Instrumentarium? Blijkens paragraaf IV is de wens om snel, flexibel en op een efficiënte wijze tot implementatie te komen een belangrijke overweging bij de vraag naar herijking van bestaande implementatie procedures. In dat kader is met name de vraag gesteld of de huidige CIW richtlijnen de juiste instrumenten zijn voor implementatie van BAT/BEP aanbevelingen die binnen relatief korte tijd zullen worden gevolgd door nieuwe aanbevelingen of besluiten of die slechts betrekking hebben op een klein aantal bedrijven. Binnen de CIW is het vaststellen van richtlijnen in de vorm van CIW rapporten reeds jaren gebruik. Ten aanzien van de vaststelling daarvan gelden binnen de CIW bepaalde procedure regels. Zo is het gebruikelijk voor de vaststelling van een CIW rapport een bepaalde werkgroep samen te stellen die een vrij diepgaand onderzoek doet naar de diverse technische (en tot op zekere hoogte ook) juridische aspecten van het te onderzoeken onderwerp. Het onderzoek wordt afgesloten met een concept CIW rapport dat vervolgens door de CIW plenair kan worden aanvaard. De aard van de procedure is uitsluitend binnen de CIW zelf vastgesteld. De CIW rapporten worden niet gepubliceerd in de zin van de Awb (bijv. in nieuws- en dagbladen), maar wel breed verspreid. Ze bevatten doorgaans een omvangrijk aantal aanbevelingen aan bevoegde gezagen over de toepassing van waterkwaliteitswetgeving op een bepaalde bedrijfstak of ten aanzien van een bepaald onderwerp. In de jurisprudentie wordt wel degelijk rekening gehouden met deze documenten die weliswaar niet als beleidsregels maar dan toch zeker wel als richtlijnen in de zin van de Awb kunnen worden beschouwd. De procedure die tot nu toe gehanteerd wordt bij de vaststelling van deze richtlijnen is niet in alle gevallen geschikt om uitvoering te geven aan de implementatie van OSPAR BAT/BEP aanbevelingen met wateraspecten. Dit doet zich voor bij aanbevelingen die binnen afzienbare tijd worden gevolgd door bindende besluiten en bij aanbevelingen die slechts betrekking hebben op een klein aantal bedrijven. Hierbij vragen sommigen zich af of de vaststellingsprocedure van de CIW richtlijnen niet te lang of te zwaar is. Daarom is gesuggereerd sommige aanbevelingen door middel van een minder zware procedure binnen de CIW te implementeren. Gedacht wordt aan de procedure waarbij de Nederlandse vertaling van de aanbeveling met daarbij een korte notitie betreffende de betekenis van de aanbeveling voor de Nederlandse bedrijven door het CIW wordt vastgesteld en brede bekendheid wordt gegeven aan deze documenten. Het op deze manier vaststellen van de CIW richtlijn vergt aanmerkelijk minder tijd. Bij het volgen van bovenvermelde procedure die uitmondt in een “lichte” CIW richtlijn moet de (juridische) status van de richtlijn duidelijk zijn vastgesteld. Wanneer de notitie betreffende de betekenis van de aanbeveling voor de Nederlandse bedrijven tot doel heeft derden aanbevelingen te doen over de wijze waarop uitvoering kan worden gegeven over een bepaalde OSPAR regeling kan ook bij die notitie gesproken worden van een richtlijn in de zin van de Awb. Immers, de vraag of iets een richtlijn is in de zin van die wet is niet afhankelijk van de procedure die binnen de CIW wordt gevolgd voor het vaststellen van richtlijnen. Voldaan zal moeten worden aan de minimale eisen die de Awb aan dergelijke documenten stelt. In dat kader zal het bijvoorbeeld zaak zijn de notitie net als bij (overige) CIW rapporten met een breed draagvlak tot stand te laten komen en daaraan brede bekendheid te geven. Voor de beperking van emissies naar lucht vond de implementatie van aanbevelingen met emissie-grenswaarden of technische BAT/BEP maatregelen tot nu toe plaats via directe doorwerking in vergunningen (wanneer het een klein aantal bedrijven betreft) of (wanneer het een groter aantal bedrijven betreft) via een Bijzondere Regeling van de NER.
5
VI. Aanbevelingen van de OSPAR nationale implementatie werkgroep: a. Ten aanzien van OSPAR BAT/BEP aanbevelingen met wateraspecten: 1. In beginsel worden deze aanbevelingen geïmplementeerd d.m.v. een CIW richtlijn. Deze richtlijn kan tot stand zijn gekomen via de al langer bestaande CIW werkwijze, c.q. procedure (zie onderdeel V). In het geval van een aanbeveling die geen ingrijpende wijzigingen met zich meebrengt en/of op slechts enkele bedrijven betrekking heeft, kan de CIW richtlijn bestaan uit een Nederlandse vertaling van de aanbeveling die vergezeld gaat van een korte notitie met de betekenis van de aanbeveling voor de Nederlandse bedrijven. 2. Indien er sprake is van een BAT/BEP aanbeveling die binnen afzienbare tijd wordt gevolg door een besluit of aanbeveling met bijbehorende emissiegrenswaarden, kan voor deze BAT/BEP aanbeveling afgezien worden van het opstellen van een CIW richtlijn. Voor de tussenliggend periode dienen de contacten met bedrijven en vergunningverleners en de eventueel in gang gezette acties (inclusief een check van de vergunningen) voortgezet te worden. Na de formele vaststelling door OSPARCOM van het besluit of de aanbeveling met bijbehorende emissie-grenswaarden wordt het implementatie traject, zoals beschreven in onderdeel III, gevolgd.
b. Ten aanzien van OSPAR BAT/BEP aanbevelingen met luchtaspecten: Voor deze OSPAR-aanbevelingen zou de NER in principe altijd als implementatieroute kunnen gelden. Daarbij kunnen zich verschillende situaties voordoen: 1. Indien er sprake is van een OSPAR-aanbeveling met emissie-grenswaarden of met een BAT/BEP maatregelenpakket, wordt bekeken of de (Bijzondere Regeling van de) NER voldoet. Indien de OSPAR-aanbeveling verdergaande eisen bevat, wordt de bestaande Bijzondere Regeling aangepast of wordt er indien nodig een nieuwe Bijzondere regeling opgesteld. 2. Soms is er sprake van een OSPAR-aanbeveling met een BAT/BEP maatregelenpakket die zal worden gevolgd door een OSPAR besluit of aanbeveling met kwantitatieve doelstellingen in de vorm van emissiegrenswaarden. Via deze emissie-grenswaarden wordt nader richting gegeven aan de maatregelen en wordt de bandbreedte in de uitvoering van de BAT/BEP maatregelen vastgelegd. Na aanvaarding van het besluit of de aanbeveling met emissie-grenswaarden wordt de onder b1 genoemde route gevolgd:er wordt bekeken of de (Bijzondere Regeling van de) NER voldoet; indien de OSPAR maatregel verdergaande eisen bevat, wordt de bestaande Bijzondere Regeling aangepast of wordt er indien nodig een nieuwe Bijzondere regeling opgesteld. Gezien de Nederlandse inbreng en betrokkenheid bij de totstandkoming van de OSPAR-aanbevelingen, wordt verwacht dat bedrijven meestal de BAT/BEP maatregelenpakketten hebben ingevoerd. Voor de periode tussen de aanvaarding van de (eerste) aanbeveling en de aanvaarding van het besluit (of de tweede aanbeveling) dienen de contacten met bedrijven en vergunningverleners en de eventueel in gang gezette acties richting bevoegd gezag en bedrijven (inclusief een check van de vergunningen) voortgezet te worden.
c. Indien de OSPAR-aanbeveling betrekking heeft op een sector waar tevens in het kader van de IPCC-richtlijn een BAT referentiedocument (BREF) is of wordt opgesteld, wordt de implementatie van BREF en OSPAR-aanbeveling geïntegreerd. De BREF’s zijn omvangrijk en het meest up-to-date in vergelijking met andere documenten. Een analyse van de relatie/verschillen tussen BREF, OSPAR-aanbeveling en bestaand Nederlands beleid wordt uitgevoerd door Infomil en RIZA. Voor lucht wordt deze analyse samen met de samenvatting van de BREF en zo nodig de vertaalde OSPAR-
6
aanbeveling een onderdeel van de NER en vervangt daarmee de eventueel bestaande Bijzondere Regeling in het kader van de NER. In een oplegnotitie / verwijzing naar de BREF wordt deze analyse kort beschreven. Voor water wordt de analyse samen met de samenvatting van de BREF en zo nodig de vertaalde OSPAR-aanbeveling voorgelegd als CIW richtlijn. De inhoud van de BREF’s en OSPAR-aanbevelingen worden onderdeel van de richtlijnen die het bevoegd gezag moet betrekken bij de vergunningverlening “ter bescherming van het milieu” in de zin van artikelen 8.10 en 8.11, derde lid, van de Wet Milieubeheer (Wm). De voorstellen voor wijziging van de NER volgen de gebruikelijke route via de Adviesgroep NER naar de Stuurgroep Bedrijfsgericht Milieubeleid en tenslotte de bekrachtiging in het DUIV. De inhoud van de internationaal afgestemde aanbevelingen voor BAT (OSPAR dan wel BREF) staan daarbij niet meer ter discussie. d. Zoals eerder vermeld, kan de situatie zich voordoen dat OSPARCOM besluiten of aanbevelingen aanvaardt die betrekking hebben op een activiteit die niet in Nederland plaatsvindt. In het geval dat de activiteit zich later alsnog in Nederland voordoet doet de werkgroep de volgende aanbeveling: Het bevoegd gezag zal geïnformeerd worden over het bestaan van de OSPAR maatregel en de verplichting tot implementatie. Hiertoe wordt het “Overzicht Implementatie OSPAR regelgeving” aangevuld met een nieuw hoofdstuk terzake en verspreid onder het bevoegd gezag . Ook zal deze informatie, voor wat betreft wateraspecten, in het CIW Handboekvergunningverlening worden opgenomen bij de herziening van dit handboek.
H:\WBroadbe\Mijn documenten\OSPAR Implementatie Werkgroep\vergaderjaar 2000\CIWDUIVnotitie implementatie OSPAR BAT BEP.doc
7
