Bemiddeling in financiële diensten

02 13

Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag ISBN 90-6587-838-6 / CIP

Bemiddeling in financiële diensten


Advies over Bemiddeling in financiële diensten Uitgebracht aan de Minister van Financiën Publicatienummer 13, 18 oktober 2002

SociaalEconomische Raad

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

© 2002, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding.

Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 499 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: www.ser.nl ISBN 90-6587-838-6 / CIP

2

Inhoudsopgave

Samenvatting

5

1.

Inleiding

9

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

De markt voor financiële diensten Inleiding Markten en producten Omzet en belang bemiddelaars Toekomstige ontwikkelingen

11 11 13 15 20

3. 3.1 3.2

Probleemstelling van het advies Waarborgen en regelgeving Probleemstelling

23 23 24

4. 4.1 4.2 4.3

Europese dimensie Inleiding Bestaande Europese regelgeving Consequenties voor het Nederlandse beleid

31 31 31 35

5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.5

Regelgeving, zelfregulering en toezicht nader beschouwd Inleiding Overheidsregulering Toezicht en toezichthouder Zelfregulering Marktdekking Zelfregulering en de Mededingingswet Conclusies

37 37 37 40 41 41 43 46

6. 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

De vier kwaliteitskenmerken Informatieverstrekking Deskundigheid Integriteit Financiële en juridische zekerheid Conclusies

47 47 50 51 53 55

3

7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

Conclusies en aanbevelingen Inleiding Algemene conclusie Het toezicht Kaderwet en zelfregulering Institutionele vormgeving Slotconclusies

57 57 58 61 66 70 73

Adviesaanvraag Samenstelling commissie Lijst met gebruikte afkortingen Brancheorganisaties en zelfreguleringsinitiatieven op het gebied van de bemiddeling in financiële diensten Commentaar brancheorganisaties

79 83 85

Bijlagen 1. 2. 3. 4. 5.

4

87 93

Samenvatting

Inleiding Met dit advies reageert de SER op de adviesaanvraag van het ministerie van Financiën over de bemiddeling in financiële diensten. Centraal in dit advies staat het voornemen van de minister om een nieuw wettelijk kader voor de bemiddeling in financiële diensten te introduceren. Met dit kader moeten bemiddelaars aan een aantal zorgplichten worden gebonden die tot doel hebben een minimaal kwaliteitsniveau van de dienstverlening te waarborgen. Deze in algemene bewoordingen gestelde zorgplichten moeten in nadere regelgeving en in zelfregulering worden uitgewerkt en geoperationaliseerd. Aan de SER ligt de vraag voor in hoeverre zelfregulering voor dit doel benut kan worden. Algemene conclusie De raad is een warm voorstander van een nieuwe kaderwet voor de bemiddeling in financiële diensten. Naar zijn oordeel moet deze kaderwet zorgplichten bevatten voor een viertal kwaliteitskenmerken: – integriteit, – financiële en juridische zekerheid, – informatieverstrekking, – deskundigheid. Deze zorgplichten zijn nodig voor een tweeledig doel. In de eerste plaats moet de kaderwet handvatten bieden voor een adequate consumentenbescherming op de markt voor financiële dienstverlening. Daarnaast moet de kaderwet de werking van deze markt verbeteren door de impuls die ervan uit moet gaan op de kwaliteit van de dienstverlening. Verder is de raad het met het kabinet eens dat een kaderwet tegemoet komt aan de wens de ordening van de markt voor financiële dienstverlening in een integraal kader onder te brengen. Het huidige weten regelgevend kader richt zich vooral op de diverse sectoren van deze markt. Dat heeft als nadeel dat vergelijkbare activiteiten in verschillende sectoren op een andere manier in de regelgeving behandeld worden. Die ongelijkheid zorgt voor ongelijke concurrentieverhoudingen en dat belemmert de dynamiek in de financiële dienstverlening, juist in het licht van de toenemende vervlechting van markten en distributiekanalen in deze sector. Met een kaderwet voor alle vormen van bemiddeling op deze markt wordt de ongelijkheid voor een deel opgeheven. Daarnaast is het van cruciaal belang dat bij de uitwerking van de zorgplichten in operationele normen de cross-sectorconsistentie (consistente re-

5

gels voor de verschillende soorten diensten) en distributieconsistentie (consistente regels voor de verschillende distributiemethoden) van de regels worden gewaarborgd. Perspectief voor zelfregulering De centrale vraag uit de adviesaanvraag is in welke mate de nadere invulling van de wettelijke zorgplichten door middel van zelfregulering kan plaatsvinden. De SER geeft hierop een genuanceerd antwoord: de balans tussen wetgeving en zelfregulering zal per kwaliteitskenmerk verschillen. Bij de kwaliteitskenmerken integriteit alsmede de financiële en juridische zekerheid is het publieke belang zo evident dat daarvoor vooral wetgeving (waaronder ook lagere wetgeving zoals een AMvB) wenselijk is. Zelfregulering zal voor deze kenmerken beperkt blijven tot de zorgvuldigheidsnorm jegens de consument en het vormgeven van klachtenregelingen. Bij de overige twee kwaliteitskenmerken (informatievoorziening en deskundigheid) ziet de raad meer ruimte voor zelfregulering. Het gaat dan om gedragscodes, erkenningsregelingen en keurmerken die de in algemene bewoordingen gestelde zorgplichten voor de bemiddelaar op zijn of haar specifieke terrein concretiseren. Per saldo is de SER van mening dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden voor sectoroverschrijdende zelfregulering in deze branche. Dat komt omdat zelfreguleringsafspraken moeilijk kunnen voldoen aan de voorwaarde van volledige marktdekking, een voorwaarde die de raad stelt ter bescherming van de consument. Een ander punt is het mededingingsaspect. De raad vindt dat het niet zo kan zijn dat de branche zelf de toegang tot de branche bepaalt. Reikwijdte van de kaderwet: bemiddeling staat centraal De eerste vraag die bij uitwerking van het beoogde wettelijke kader aan de orde komt is de reikwijdte: voor wie moet de nieuwe wet gaan gelden? Hiervoor is al gesteld dat alle vormen van bemiddeling onder de wet moeten gaan vallen. Het gaat dus niet alleen om assurantietussenpersonen maar ook om bemiddelaars in effecten, hypotheken en kredieten alsmede de financiële planners. Aangrijpingpunt voor deze afbakening is de definitie van het begrip ‘bemiddeling in financiële diensten’. Hieronder verstaat de raad: de werkzaamheden die bestaan uit het aanbieden, het voorstellen en het voorbereidende werk voor het sluiten van een financiële overeenkomst en het assisteren bij het beheer en de uitvoering van de overeenkomst. Onder deze definitie valt ook het tegen betaling adviseren van de consument over financiële diensten.

6

SAMENVATTING

Plaats van de aanbieders Aanbieders (verzekeringsmaatschappijen en banken) opereren niet als bemiddelaars volgens deze definitie als het de verkoop van eigen financiële diensten betreft (rechtstreekse verkoop). De aanbieders vallen echter in het kader van de randvoorwaarde distributieconsistentie wel onder de reikwijdte van dit advies. Voor elke schakel in het distributiekanaal van financiële diensten moeten op consistente wijze de kwaliteitseisen worden gewaarborgd. Voor de aanbieders van eigen producten betekent dit uitgangspunt dat zij moeten voldoen aan dezelfde eisen als de bemiddelaars. Vergunning noodzakelijk De SER constateert dat er op dit moment gaten vallen in het toezicht op de financiële dienstverlening door de sterk sectorale oriëntatie van de wetgeving. Een noodzakelijke stap op weg naar effectief toezicht is dat alle bemiddelaars een vergunning nodig hebben en in het kader daarvan moeten worden geregistreerd. Een vergunning wordt verstrekt als de bemiddelaar aantoont dat hij voldoet aan de eisen en normen van de kwaliteitskenmerken. Het begrip bemiddelaar wordt in het ontwerpadvies ingevuld op het niveau van de onderneming. Dat betekent dat bij ondernemingen met meerdere medewerkers de feitelijke leiding moet kunnen aantonen aan de eisen van de vergunning te voldoen. Autoriteit-FM is verantwoordelijk Als toezichthouder wijst de raad – in overeenstemming met de adviesaanvraag – de Autoriteit-FM aan. Deze toezichthouder is dus verantwoordelijk voor de vergunningverlening aan en registratie van de bemiddelaars. Andere taken voor de Autoriteit-FM zijn: – Steekproefsgewijze controle of bemiddelaars nog aan de voorwaarden van de vergunning voldoen (repressief toezicht). Daarbij toetst de AutoriteitFM het gedrag van bemiddelaars aan de normen zoals die wettelijk zijn vastgelegd of, waar van toepassing, in zelfregulering zijn uitgewerkt. – Het opleggen van sancties. – Het goedkeuren van codes, erkenningsregelingen en keurmerken die door zelfregulering worden ontwikkeld. Ruimte voor een advies- en overlegorgaan Voor de uitwerking van de concrete normen, mede waarop het toezicht gebaseerd gaat worden, ziet de raad een rol weggelegd voor een nieuw orgaan in de vorm van een Stichting Overleg Financiële Dienstverlening (SOFD). Deze stichting moet het overleg tussen de partijen in de markt gaan stimuleren en begeleiden. Doel van dit overleg is te komen tot de ontwikkeling van sectoroverstijgende vormen van zelfregulering. De raad hoopt hiermee een knelpunt van de huidige zelfregulering te kunnen oplossen: het blijkt erg moeilijk een hele markt aan zelfregulering te binden terwijl dit voor de

7

randvoorwaarden cross-sectoren distributieconsistentie wel vereist is. Daarnaast kan de SOFD als een spreekbuis voor de bemiddelaars gaan optreden en de overheid van advies dienen bij de voorbereiding en uitwerking van wetgeving op het terrein van de financiële dienstverlening.

8

1. Inleiding

De adviesaanvraag Op 16 april 2002 heeft de minister van Financiën een adviesaanvraag aan de SER gericht over bemiddeling in financiële diensten1. Aanleiding tot de adviesaanvraag zijn ontwikkelingen in de markt voor financiële diensten waar zowel bij het aanbod als bij de distributie sprake is van een aanzienlijke vervlechting. Omdat wetgeving en zelfregulering sectoraal gericht zijn, bestaan er verschillen in de waarborging van een adequaat niveau van consumentenbescherming en het efficiënt functioneren van de financiële markten. De minister wil daarom een nieuw wettelijk kader voor bemiddeling in financiële diensten introduceren. Daarin zullen de kwaliteitskenmerken voor de bemiddelingsmarkt door algemene zorgplichten worden geborgd. De vraag aan de SER is nu in welke mate de nadere invulling van de wettelijke zorgplichten door middel van zelfregulering kan plaatsvinden. Als randvoorwaarden gelden daarbij cross-sectorconsistentie (consistente regels voor de verschillende soorten diensten) en distributieconsistentie (consistente regels voor de verschillende distributiemethoden). Ter voorbereiding van het advies heeft het dagelijks bestuur van de SER de ad hoc Commissie Bemiddeling Financiële Diensten ingesteld. De samenstelling van deze commissie is als bijlage 2 bij dit advies opgenomen. Het advies is vastgesteld door de raad op 18 oktober 2002. Het verslag van deze openbare vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad en is tevens te raadplegen op de website van de SER: www.ser.nl. De Commissie Bemiddeling Financiële Diensten heeft haar ontwerpadvies toegezonden aan een aantal brancheorganisaties op het terrein van de bemiddeling in financiële diensten die niet direct in de commissie waren vertegenwoordigd en aan de Autoriteit-FM voor commentaar. In bijlage 5 is een overzicht van deze organisaties opgenomen. Daarin wordt ook aangegeven welke organisaties van de gelegenheid gebruik hebben gemaakt om commentaar te geven. In haar vergadering van 1 oktober 2002 heeft de commissie deze reacties betrokken bij de definitieve vaststelling van het ontwerpadvies.

1

De adviesaanvraag is als bijlage 1 opgenomen.

9

Leeswijzer Om enig zicht te krijgen op de problematiek van de adviesaanvraag wordt eerst in hoofdstuk 2 de structuur en de dynamiek van de markt voor financiële diensten geanalyseerd. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens nader bezien waar de adviesaanvraag precies over gaat en wordt de probleemstelling van het advies geformuleerd. De probleemstelling wordt als volgt uitgewerkt. In hoofdstuk 4 komt eerst de Europese context aan de orde met het oog op de eisen die daar reeds aan de financiële dienstverlening worden (of gaan worden) gesteld. Vervolgens kijkt hoofdstuk 5 vanuit een analytisch perspectief naar de balans tussen wetgeving en zelfregulering. Wat zijn de redenen voor een overheidsrol bij de regulering van de bemiddeling in financiële diensten, wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende soorten regelgeving en hoe kunnen mogelijke nadelen van zelfregulering in de bemiddeling van financiële diensten worden voorkomen of gecompenseerd? Hoofdstuk 6 beschrijft het regelgevend kader per kwaliteitskenmerk; dat zijn respectievelijk informatieverstrekking, deskundigheid, integriteit en financiële en juridische zekerheid. Doel hiervan is vast te stellen hoe thans de balans tussen wetgeving en zelfregulering per kwaliteitskenmerk wordt ingevuld. Hoofdstuk 7 sluit af met conclusies en beantwoording van de adviesvragen.

10

2. De markt voor financiële diensten

2.1

Inleiding

Voor de beantwoording van de adviesaanvraag is inzicht in de structuur en dynamiek van de markt voor financiële diensten onontbeerlijk. Uit welke deelmarkten bestaat de financiële dienstverlening? Welke spelers zijn actief op de verschillende deelsegmenten en hoe is hun marktpositie? Van speciaal belang is hierbij de vraag van de organisatiegraad die bepalend is voor de wijze waarop zelfregulering bindend kan zijn voor de sector. Ook zal naar de relevante dynamiek worden gekeken. Welke rol vervult de bemiddelaar in de financiële dienstverlening? En verandert die rol onder invloed van maatschappelijke en technologische trends? Reikwijdte van dit advies De raad vindt het noodzakelijk vanaf het begin duidelijk te maken wat de reikwijdte van dit advies is. De adviesaanvraag heeft als onderwerp ‘de bemiddeling in financiële diensten’. Voor de reikwijdte van het advies is daarom in de eerste plaats van belang hoe het begrip ‘bemiddeling’, en in het verlengde daarvan het begrip ‘bemiddelaar’, wordt gedefinieerd. In de tweede plaats moet voor de reikwijdte van dit advies worden gekeken naar de randvoorwaarden die aan de beoogde regelgeving worden gesteld. In het bijzonder gaat het dan om de distributieconsistentie van de regels die voor de bemiddeling in financiële diensten zullen gaan gelden. Definitie begrip bemiddeling In dit advies wordt voor de definitie van het begrip bemiddeling aansluiting gezocht bij de Europese richtlijn verzekeringsbemiddeling1. Naar analogie daarvan wordt in dit advies onder ‘bemiddeling’ verstaan: de werkzaamheden die bestaan uit het aanbieden, het voorstellen en het voorbereidende werk voor het sluiten van een financiële overeenkomst en het assisteren bij het beheer en de uitvoering van de overeenkomst. Onder deze definitie valt ook het tegen betaling adviseren van de consument over financiële diensten. Verder stelt de definitie van de richtlijn dat de “werkzaamheden uitgeoefend door een verzekeringsonderneming of een werknemer van een verzekerings1

Zie: Richtlijn 2002/PM betreffende verzekeringsbemiddeling [aangenomen 30 september 2002], artikel 2 lid 3.

11

onderneming [...] niet als verzekeringsbemiddeling [worden] beschouwd”. Daarmee vallen de activiteiten van de aanbieders van financiële diensten waarbij rechtstreeks contact wordt gelegd met aspirant-afnemers (zogenoemde ‘direct writers’) dus buiten de definitie van het begrip bemiddeling zoals dat in dit advies wordt gehanteerd. De ‘bemiddelaar’ is vervolgens de onderneming die zich bezighoudt met bemiddeling volgens de hier gegeven definitie. Deze onderneming kan een natuurlijke persoon zijn (eenmanszaak) of een rechtspersoon. De raad wil hiermee benadrukken dat het begrip ‘bemiddelaar’ in dit advies niet slaat op eventuele medewerkers van een onderneming die bemiddelt. Waar weten regelgeving voor de bemiddeling in financiële diensten de werkzaamheden van deze medewerkers raakt, zal dat in dit advies expliciet worden aangegeven. In andere gevallen is de onderneming die bemiddelt het aangrijpingspunt voor het onderwerp dat hier centraal staat: de bemiddeling in financiële diensten. Distributieconsistentie… Naast de definitie van het begrip bemiddelaar is de randvoorwaarde distributieconsistentie bepalend voor de reikwijdte van dit advies. Het kabinet wil dat het wettelijke kader voor de bemiddeling in financiële diensten ook gaat gelden voor andere distributiekanalen op de markt voor financiële dienstverlening. In de brief aan de Tweede Kamer over de nota ‘bemiddeling in financiële diensten’ stelt het kabinet onder het kopje Reikwijdte wettelijk kader: “Het uitgangspunt van distributieconsistentie brengt met zich dat dit kader ook op andere distributiekanalen van toepassing is dan het tussenpersonenkanaal. Voor elke schakel in het distributiekanaal van financiële diensten moeten op consistente wijze de kwaliteitskenmerken worden gewaarborgd.”2 Daarmee moet worden voorkomen dat de wettelijke en andere regels voor de bemiddelaars scheve concurrentieverhoudingen gaan veroorzaken tussen de verschillende distributiekanalen waar deze kanalen op de markt voor financiële dienstverlening juist steeds meer vervlecht raken. …en de plaats van aanbieders in dit advies Deze benadering plaatst de aanbieders (verzekeraars en banken) binnen de reikwijdte van dit advies. Aanbieders treden soms op als bemiddelaar voor de diensten van andere aanbieders maar zijn als verkopers van hun eigen diensten niet als bemiddelaars op te vatten. Conform de randvoorwaarde distributieconsistentie echter zullen de aanbieders in deze rol (aanbieden eigen producten) moeten voldoen aan dezelfde eisen als de bemiddelaars en vallen zij dus binnen de kaders van dit advies.

2

12

Tweede Kamer, 2001-2002, 28000 IXB, nr. 24, p. 5.

DE MARKT VOOR FINANCIËLE DIENSTEN

2.2

Markten en producten

De reikwijdte van het advies kan tot uitdrukking worden gebracht in een schematische weergave van de distributiekanalen op de markt voor financiële diensten (figuur 1). Het gaat hierbij om: – Bemiddelaars. Bemiddelaars kunnen van bemiddeling hun hoofdactiviteit gemaakt hebben, maar kunnen bemiddeling ook in het verlengde van andere activiteiten (bijvoorbeeld makelaardij) verrichten. Tot de bemiddeling behoort ook de ‘nazorg’, dat wil zeggen de voortdurende controle van de bestaande overeenkomsten, zonodig het doen van voorstellen voor verbetering en het behulpzaam zijn bij bijvoorbeeld de afwikkeling van schadeclaims. – Aanbieders als rechtstreekse verkopers. Het gaat hierbij om verkoop door personeel in loondienst of via internet. Bijvoorbeeld, banken die producten van verzekeraars uit de eigen financiële groep verkopen doen dat door middel van hun eigen kantorennetwerk dat integraal onderdeel uitmaakt van de bankorganisatie. Deze vorm van verkoop wordt in dit advies niet als bemiddeling beschouwd en rechtstreekse verkoop is om die reden in figuur 1 als een apart distributiekanaal opgenomen. De reden om de gevolmachtigde niet in deze categorie op te nemen is dat een gevolmachtigde handelt op naam van en voor rekening van de volmachtgever. De aanbieder blijft daarmee aansprakelijk voor het handelen van de gevolmachtigde. Figuur 1 – Distributiekanalen op de markt voor financiële diensten

banken verzekeraars institutionele beleggers overige financiers

rechtstreekse verkoop (loondienst, internet) afnemer

bemiddelaars

13

De producten die op de markt worden verhandeld kunnen worden ondergebracht in de categorieën: 1. sparen en beleggen (waaronder ook cliëntenremise3); 2. lenen (hypotheken en consumentenkredieten); 3. verzekeren (schade-, levensverzekeringen enz.); 4. financieel advies en planning. Kijken we naar de afnemers, dan valt op dat de cliënten van de bemiddelaars zowel particulieren als bedrijven zijn. De mix tussen persoonlijke en zakelijke dienstverlening zal per product verschillen. Bemiddelaars op het terrein van sparen en beleggen, alsmede de hypotheken en consumentenkredieten zullen zich vooral richten op de particuliere consument. In de verzekeringsbranche is de doelgroep gemengd, waarbij een zekere mate van specialisatie optreedt. Zo bemiddelt meer dan de helft van de wat grotere kantoren op de verzekeringsmarkt voor particulieren én voor zakelijke consumenten4. Dit geldt in iets sterkere mate voor de georganiseerde kantoren dan voor nietgeorganiseerde bemiddelaars. De kleinere kantoren (georganiseerd en nietgeorganiseerd) richten zich voornamelijk op particuliere consumenten. Dit advies richt zich primair op de consumentenmarkt. Producten en diensten met betrekking tot het betalingsverkeer, de zakelijke kredietverlening en de professionele financiële markten blijven buiten beschouwing. Grote verscheidenheid Probleem bij de analyse van de marktstructuur is de grote verscheidenheid aan spelers en producten. Bij de bemiddelaars kan bijvoorbeeld gedacht worden aan assurantiebemiddelaars en hypotheek- en effectenbemiddelaars. Vaak bemiddelen zij voor verschillende producten en is de hypotheekbemiddelaar tevens assurantiebemiddelaar. Daarnaast wordt de bemiddeling uitgevoerd als een nevenactiviteit, bijvoorbeeld naast de makelaardij in onroerende zaken5. Verder kan worden gewezen op de verschillende horizontale samenwerkingsverbanden (branchevereniging) die de deelmarkten verdelen in een georganiseerd en niet-georganiseerd deel. 3

4 5

14

Binnen de sector beleggen zijn twee soorten bemiddelaars actief: de effectenbemiddelaar en de cliëntenremisier. De cliëntenremisier verstrekt naam- en adresgegevens van cliënten aan de effectenbemiddelaar; hij mag niet adviseren. Het is een niet noodzakelijke tussenstap tussen de consument en de effectenbemiddelaar. De functie wordt niet als hoofdactiviteit, maar altijd als nevenactiviteit beoefend. CentER Applied Research, Marktwerking en concurrentie in het assurantietussenpersonenkanaal, Tilburg 2001, p. 17. Ter indicatie, volgens opgave van het EIM komt ongeveer 35 procent van de omzet van de makelaars in onroerende zaken voort uit de bemiddeling bij verzekeringen en hypotheken (cijfers 1995).


Het beeld van de markt wordt verder gecompliceerd door de omstandigheid dat financiële producten in toenemende mate in combinatie worden verkocht. Het beste voorbeeld is de hypotheek die vaak is gekoppeld aan een levensverzekering, terwijl ook een beleggingsconstructie er deel van kan uitmaken. Gevolg van dergelijke productcombinaties is dat de verschillende deelmarkten in de financiële dienstverlening sterker met elkaar verbonden raken.

2.3

Omzet en belang bemiddelaars

Ondanks deze verscheidenheid kan een poging worden gedaan tot kwantificering. Tabel 1 laat voor iedere deelmarkt de omzet en het belang van het bemiddelingsafzetkanaal zien. Volgens een inventarisatie voor de Raad van Financiële Toezichthouders (RFT)6 was de hypotheekmarkt qua omzet in 2000 veruit de grootste deelmarkt. Kijken we naar de provisie-inkomsten, dan is de schadeverzekering de belangrijkste markt voor de bemiddelaars. Op alle deelmarkten blijkt het aandeel van de bemiddelaars in de totale omzet overigens aanzienlijk te zijn. Tabel 1 – Omvang van de relevante markten (mrd. guldens, 2000) omzet

gemeten als…

via bemiddelaar

totale provisie

schadeverzekering

35

premieomzet

60 %

3,2

levensverzekering

47

premieomzet

68 %

1,4

167

geleend bedrag pj

52 %

1,7

30

totale schuld

38 %

hypotheek kredietbemiddeling totaal

0,18 6,55

Bron: ESI-VU, De markt voor financiële intermediairs in Nederland, op.cit., p. 8.

Figuur 2 laat de aantallen bemiddelaars zien op de verschillende deelmarkten, waarbij onderscheid is gemaakt tussen kleinschalige bemiddeling en substantiële bemiddeling7. Een conclusie die hieruit kan worden getrokken is dat op alle deelmarkten aanzienlijke aantallen kleine bemiddelaars actief zijn. Figuur 3 geeft het belang van horizontale samenwerking weer. Hier is de conclusie dat in aantallen gemeten de niet-georganiseerde bemiddelaars

6 7

Zie hiervoor het rapport De markt voor financiële intermediairs in Nederland van het ESI-VU, 2001, dat als bijlage bij RFT-rapport Tussenpersonen in de financiële sector (december 2001) is verschenen. De grens tussen kleinschalig en substantieel is 50.000 gulden aan provisie.

15

op alle deelmarkten een redelijk groot (40 à 50 procent) aandeel hebben8. Kijken we daarentegen naar de omzet, dan beslaat de organisatiegraad een veel groter deel van de markt (voor schadeverzekeringen zelfs bijna 100 procent). Bij de beantwoording van de vraag of deze samenwerkingsverbanden een aanknopingspunt kunnen zijn voor regulering van de markt, moet echter de nodige voorzichtigheid worden betracht. De hier gepresenteerde gegevens over de organisatiegraad maken geen onderscheid tussen de verschillende soorten samenwerking in een bepaalde deelmarkt. Deze kunnen qua aard, doelstelling, werkterrein en grip op de deelnemers sterk uiteen lopen. Zo hebben de NVA, NBVA en het Verbond van Verzekeraars de Gedragscode Informatie Dienstverlening Intermediair (GIDI) in het leven geroepen. Er zal dus per deelmarkt en per brancheorganisatie moeten worden bekeken wat de mogelijkheden voor een brede marktdekking van zelfregulering zijn9.

krediet

hypotheek

leven

schade

0

1000

2000

3000

4000 klein

5000

6000

7000

8000

9000

substantieel

Figuur 2 – Bemiddelaars per deelmarkt (aantallen)10 Bron: ESI-VU, De markt voor financiële intermediairs in Nederland, op.cit., p. 11.

8

Een omvangrijke groep bemiddelaars die bemiddeling in financiële diensten naast een andere taak verricht, is de makelaardij in onroerende zaken. Het gaat hier naar schatting om 6000 makelaars die een hoge organisatiegraad kennen; ongeveer 85 procent is aangesloten bij een van de drie brancheorganisaties NVM, VBO en LMV. 9 Deze analyse zal plaatsvinden in hoofdstuk 6. 10 Bij de kredietbemiddeling is het totaal aantal spelers niet met zekerheid te schatten. Hier weergegeven schatting op basis van de microsimulatie van het ESI.

16


Figuur 3 – Horizontale samenwerking bemiddelaars

krediet

hypotheek

leven

schade

0

10

20

30

40

aantal georganiseerd

50

60

70

80

90

100

omzet georganiseerd

Bron: ESI-VU, De markt voor financiële intermediairs in Nederland, op.cit., p. 11.

Functie van de bemiddelaar De bemiddelaar vervult verschillende functies in de markt voor financiële dienstverlening: – Schakel tussen vraag en aanbod: Tabel 1 laat zien dat een meerderheid van de transacties op de markt voor financiële diensten tot stand komt door bemiddeling. Daaruit kan worden afgeleid dat er een grote behoefte bestaat aan een bemiddelaar, een schakel tussen vraag en aanbod. De bemiddelaar kan de consument helpen bij het maken van de juiste keuze. Hij kan vanuit zijn specialisme grondige kennis opdoen van de markt en zo de transparantie van het aanbod voor de consument verbeteren. De consument geeft aan wat zijn wensen zijn, geholpen door de bemiddelaar die aangeeft welke afwegingen daarbij relevant zijn. Vervolgens zoekt de bemiddelaar het voordeligste product dat het beste aansluit bij de wensen van de consument. In theorie worden vraag en aanbod in de markt voor financiële diensten zo beter op elkaar afgestemd. Het voordeel van het optreden van de bemiddelaar is dus dat er een structurele verbetering van de mededinging op de markt voor financiële diensten plaatsvindt. De andere kant van de medaille is dat de consument geconfronteerd wordt met kwaliteitsverschillen tussen de dienstverlening van bemiddelaars die soms moeilijk te doorgronden zijn. Dit aspect kan de zoektocht

17

van de consument naar het juiste financiële product hinderen met als gevolg een minder efficiënt werkende markt. Op korte termijn kan er aldus een nadeel ontstaan als gevolg van het optreden van een kwalitatief mindere bemiddelaar. Per saldo leidt het optreden van de bemiddelaar tot een verbetering van de werking van de markt voor financiële diensten. – Plaats in de keten: de bemiddelaar vervult vanuit de keten bezien bepaalde adviserende en commerciële taken. Kennelijk is het voor aanbieders economisch gezien voordeliger om deze taken aan de bemiddelaar uit te besteden. Aan de andere kant kan de bemiddelaar in de keten worden gezien als het verlengstuk van de consument; hij staat aan de kant van de consument en is geen vertegenwoordiger van de aanbieder. Hij kan voor maatwerk zorgen en functioneert door een bundeling van de vraag als een countervailing power richting de aanbieders. Marktpositie De markt voor financiële bemiddelingsdiensten is een open markt; toetreding vergt een investering in kennis en relaties, maar is verder met relatief bescheiden middelen te realiseren. De mate van concurrentie op de markt zal per marktsegment verschillen. Waar de bemiddeling betrekking heeft op een relatief homogeen product (bijvoorbeeld consumentenkrediet) krijgt de markt kenmerken van volledige mededinging. Bij complexe producten en bemiddeling met een sterke adviescomponent gaan de persoonlijke kennis en vaardigheden van de bemiddelaar een grotere rol spelen. Dit segment is door een zekere mate van productdifferentiatie in de dienstverlening dan beter te typeren als een markt met monopolistische concurrentie. Verder speelt de relatie tussen bemiddelaars en aanbieders een rol. Deze relatie kent verschillende verschijningsvormen (zie ook figuur 1). De bemiddelaars werken over het algemeen op provisiebasis; de aanbieder betaalt de bemiddelaar. Als gevolg van het MDW-project assurantiebemiddeling is per 1 april jl. de verplichte beloningsstructuur door middel van provisie door de aanbieder aan de bemiddelaar (art. 13 Wabb) afgeschaft11. Hierdoor zal er meer ruimte komen voor andere beloningsvormen zoals werken voor een uurtarief, dat nu nog sporadisch voorkomt. Overstapkosten Recentelijk zijn in het kader van de MDW-operatie de overstapkosten voor de consument in onder meer de verzekeringsbranche onder de loep genomen12. Het gaat hier om overlijdensrisicoverzekeringen, levens- en beleggingsverze11 Zie: Tweede Kamer 1995-1996, 24036, nr. 28. 12 Zie: MDW-project Overstapkosten, Tweede Kamer 2001-2002, 24036, no. 259.

18


keringen en hypotheken. De conclusie van deze analyse is dat bij bepaalde verzekeringen hoge overstapkosten een belemmering voor de marktdynamiek vormen waarbij onder meer de rol van de bemiddelaar in het geding is. Het kabinet neemt een aantal aanbevelingen van de MDW-werkgroep over en wil onder meer het gesignaleerde gebrek aan transparantie en aan overstapmogelijkheden aanpakken. Voorts wijst het kabinet in dit kader op de recente herziening van het beleid inzake financiële bemiddeling, waarbij, in lijn met de nieuwe richtlijn verzekeringsbemiddeling (zie daarvoor hoofdstuk 4), is gekozen voor het transparant maken van de wijze waarop de beloning aan bemiddelaars in financiële diensten plaatsvindt. Voor de verdere uitwerking verwijst het kabinet naar het wetsvoorstel over bemiddeling in financiële diensten dat na de zomer 2002 zal worden ingediend. Het MDW-rapport en de reactie daarop van het kabinet tonen het belang aan van een goede informatievoorziening door de bemiddelaar richting de consument. In hoofdstuk 7 van dit advies zal dit nader worden uitgewerkt. Schaalvergroting en ketenintegratie Kenmerkend voor de financiële dienstverlening is dat schaalvoordelen moeilijk te realiseren zijn. Er zijn weinig productiemiddelen die het mogelijk maken door schaalvergroting met lagere gemiddelde kosten te produceren. De meeste kantoren in de sector vallen dan ook in de categorie kleinbedrijf (2 à 10 werknemers). Toch vindt er in de financiële markt wel een zekere mate van verticale integratie plaats. Het gaat hier grosso modo om twee verschijningsvormen: participaties en ketenintegratie. Bij participaties proberen aanbieders een betere greep op het distributiekanaal te krijgen waarbij zogenoemde captive kantoren ontstaan; bemiddelaars die geheel of gedeeltelijk in eigendom komen van aanbieders13. Bij ketenintegratie blijft de bemiddelaar zelfstandig maar gaat hij met de aanbieder een gemeenschappelijke polisadministratie voeren. Moderne digitale technieken maken deze vorm van ketenintegratie mogelijk. Het voordeel van een digitale polisadministratie is dat bijvoorbeeld nieuwe verzekeringen in één keer worden geadministreerd bij zowel bemiddelaar als verzekeraar; dat vermindert dubbele handelingen (verzekeraar moet een nieuwe cliënt ook in zijn administratie invoeren) en de papierstroom tussen verzekeraar en bemiddelaar. Dit kan de kwaliteit (minder fouten) en efficiency van de financiële markt ten goede komen. Verschillende marktpartijen werken momenteel aan een standaard voor dit systeem waar13 Het is overigens de vraag of deze ontwikkeling doorzet. Er kan beter worden gesproken van een pluriforme ontwikkeling omdat geen eenduidige tendens is waar te nemen. De mogelijkheid van schaalvoordelen kunnen aanbieders ertoe brengen participaties aan te gaan. Aan de andere kant zijn er signalen waaruit blijkt dat de daadwerkelijk gerealiseerde voordelen in bepaalde gevallen beperkt zijn of zelfs negatief uitvallen. Dat brengt aanbieders ertoe hun deelnames in bemiddelingskantoren weer af te bouwen.

19

door bemiddelaars met hetzelfde systeem bij verschillende aanbieders terecht kunnen.

2.4

Toekomstige ontwikkelingen

De komende jaren zal een drietal maatschappelijke tendensen van invloed zijn op de plaats van de bemiddelaar op de markt van financiële diensten. In de eerste plaats zal de voortgaande privatisering van de sociale zekerheid en gezondheidszorg nieuwe terreinen voor bemiddeling bloot leggen, maar tevens de nodige deskundigheid van de bemiddelaar vragen. Zo zal er, wanneer de desbetreffende SER-adviezen worden opgevolgd, meer ruimte op de particuliere verzekeringsmarkt voor arbeidsongeschiktheid en gezondheidszorg ontstaan. Dat vraagt om bijzondere aandacht voor transparantie en informatievoorziening (vergelijking ziektekostenpolissen). In de tweede plaats is de toenemende vergrijzing van de Nederlandse (en West-Europese) bevolking van belang, in het bijzonder bezien vanuit de toenemende individualisering en heterogeniteit die tot een grotere behoefte aan keuzevrijheid binnen het pensioenstelsel leiden14. De afgelopen jaren is dan ook te zien dat pensioenregelingen worden aangepast om deelnemers keuzemodules en individuele aanvullingsmogelijkheden te bieden. Daarnaast kiezen nieuwe ondernemingen in jonge bedrijfstakken in toenemende mate voor pensioenregelingen zonder solidariteit, of zij bieden helemaal geen pensioenregelingen. Veel wijst erop dat deze langzame, maar gestage toename van keuzevrijheid in de komende jaren zal doorzetten. Om de consument de juiste keuze te laten maken is transparantie noodzakelijk. Een oudedagsvoorziening koopt men immers doorgaans maar eenmaal. Bovendien is deze van grote waarde. Veranderingen aanbrengen of een andere aanbieder kiezen is vaak kostbaar (hoge overstapkosten). Consumenten hebben daarom een grote behoefte aan informatie en advies. Wanneer in de toekomst meer keuzevrijheid zou worden geïntroduceerd door de reikwijdte van de ondernemings- en bedrijfstakregelingen te beperken en huishoudens voor een groter deel individueel hun oudedagsvoorziening moeten regelen, stijgt het belang van een juiste keuze en daarmee van goede informatievoorziening vooraf nog verder. Het CPB concludeert dat hier juist de belangrijkste tekortkomingen liggen van de individuele pensioenvoorzieningen. Volgens het CPB is de transparantie van deze financiële diensten onvoldoende door de sterke financiële banden van de bemiddelaars met de aanbieders en de tekortschietende onderlinge vergelijkbaarheid van de producten.

14 Centraal Planbureau: Solidariteit, keuzevrijheid en transparantie. De toekomst van de Nederlandse markt voor oudedagsvoorzieningen, Den Haag 2000, hfst. 5.

20


In de derde plaats is er de voortgaande ontwikkeling in de ICT en in dit kader vooral de toenemende mogelijkheden om langs elektronische weg diensten en producten te kopen en te verkopen. Meer en meer wordt belemmerende wetgeving hiervoor weggenomen en wordt stimulerende regelgeving ingevoerd, zoals recent de Europese richtlijn voor de verkoop van financiële diensten op afstand. De positie van de bemiddelaar kan hierbij in het geding komen, omdat aanbieders nu meer mogelijkheden krijgen langs deze kanalen hun producten en diensten aan te bieden.

21

22

3. Probleemstelling van het advies

3.1

Waarborgen en regelgeving

Waarborgen gevraagd… De centrale doelstelling van het regelgevend kader voor de financiële dienstverlening kent twee elementen. Enerzijds dient de consument adequate bescherming te worden geboden en anderzijds moet ervoor worden gezorgd dat de markten van financiële diensten efficiënt werken. …maar de regelgeving is niet dekkend Volgens de Raad van Financiële Toezichthouders (RFT) biedt het huidige wettelijk kader voor de aanbieders van financiële producten en diensten voldoende waarborgen voor realisatie van deze doelstelling. Een probleem ontstaat echter wanneer producten via bemiddelaars worden afgezet. Dan vervallen volgens de RFT veel waarborgen of de waarborgen zijn afhankelijk van committering door bemiddelaars aan zelfregulering. Dit heeft als nadeel dat over het algemeen niet de hele markt wordt gedekt. Gevolg is een situatie die als volgt door de RFT wordt getypeerd: Er is geen algemeen en verplicht minimumniveau voor de dienstverlening door tussenpersonen, er is beperkte toegangscontrole, en er is geen daadwerkelijk toezicht op de activiteiten van tussenpersonen. Bij excessen en malafide tussenpersonen is er geen systeem dat garandeert dat de betrokkenen (blijvend) van de markt worden geweerd.

Bescherming consument Vanuit de consument bekeken is de financiële dienstverlening een dienst waaraan bijzondere risico’s kleven. Het financieel belang van dit soort diensten is vaak aanzienlijk en door de complexiteit van het product is het niet altijd duidelijk wat de kansen op financieel verlies zijn. Hoe omvangrijk de risico’s voor de consument op de financiële markt daadwerkelijk zijn, is bij gebrek aan geconcentreerde gegevens over klachten en incidenten moeilijk aan te geven. Wel is duidelijk dat de aard van het product financiële dienstverlening (mogelijk groot financieel belang, moeilijk in te schatten kansen op verlies) vraagt om waarborgen die ervoor moeten zorgen dat de kwaliteit van de bemiddelaar aan een zeker minimumniveau voldoet. Volgens de adviesaanvraag is de huidige hoofdzakelijk sectorale wetgeving hiertoe onvoldoende in staat en is er een kaderwet nodig met zorgplichten voor de des-

23

kundigheid, de integriteit, informatievoorziening en de financiële zekerheid van de bemiddelaar. Concurrentie en dynamiek Daarnaast moeten de regels in staat zijn de markt voor financiële diensten op een goede manier te ordenen. Dat betekent dat de efficiëntie waarmee vraag en aanbod elkaar vinden zo goed mogelijk gewaarborgd wordt. Verder is het van belang dat het innovatievermogen van de markt optimaal wordt benut. Vanuit deze beide aspecten van de marktordening (statische en dynamische efficiëntie) is er reden kritisch naar de bestaande regels te kijken. In de eerste plaats is de transparantie van de markt in het geding door de proliferatie van financiële markten en het vervagen van het onderscheid tussen de diverse financiële instellingen. Daar komt bij dat distributiekanalen voor verschillende financiële diensten vervlochten raken (producten worden in combinatie verkocht) en de grenzen tussen aanbieders en bemiddelaars aan het vervagen zijn. In de tweede plaats lijken de mogelijkheden voor proces- en productvernieuwing toe te nemen. Hier spelen de ontwikkelingen in de informatietechnologie een belangrijke rol. De conclusie lijkt dan ook gerechtvaardigd dat er in de financiële dienstverlening een meer concurrerende en dynamische omgeving ontstaat. De huidige wettelijke waarborgen zijn hier volgens de adviesaanvraag onvoldoende op toegesneden.

3.2

Probleemstelling

De SER ziet de adviesaanvraag als aanleiding om het toekomstige wettelijke kader met zorgplichten, de zelfregulering en het toezicht als een geheel aan de orde te stellen. De reden hiervoor is dat de wettelijke waarborgen, de zelfregulering en het toezicht naar het oordeel van de raad niet los van elkaar kunnen worden gezien. De wijze waarop de zorgplichten worden ingevuld (breed of smal) is afhankelijk van de mogelijkheden om via zelfregulering tot een nadere uitwerking te komen. De aard van de regels (open norm, gedetailleerde voorschriften) en de invulling daarvan (in wet, AMvB, MR of zelfregulering) is vervolgens bepalend voor de wijze waarop het toezicht moet worden georganiseerd. Deze afhankelijkheid betekent dat de effectiviteit van het regelgevend kader en van het toezicht als geheel moet worden beschouwd. De centrale leidraad voor de beantwoording van de adviesaanvraag is de volgende probleemstelling: Hoe kunnen in een systeem van wettelijk verankerde zorgplichten, nadere regels en zelfregulering, voldoende waarborgen worden opgenomen zodanig dat enerzijds de consumenten op de markt voor bemiddeling in financiële diensten voldoende bescherming wordt geboden en anderzijds de efficiëntie van de

24

PROBLEEMSTELLING VAN HET ADVIES

markt voor bemiddeling in financiële diensten zo goed mogelijk wordt bevorderd? Aan welke eisen moet de zelfregulering dan voldoen en wat betekenen deze eisen voor het toezicht? Zorgplicht Het begrip zorgplicht speelt een centrale rol in de probleemstelling en het is daarom nuttig stil te staan bij de betekenis van dit begrip. In algemene zin is zorgplicht een gedragsregel die burgers, bedrijven of overheden opdraagt zorg te dragen voor de realisatie van bepaalde bredere maatschappelijke doelstellingen. Zo kent de Grondwet verschillende zorgplichten die de Nederlandse overheid opdragen voor voldoende werkgelegenheid te zorgen of de volksgezondheid en het onderwijs te bevorderen. Hier wordt de overheid dus gevraagd zich actief voor deze doelen in te zetten. Zorgplichten die zich richten tot burgers en bedrijven hebben ook vaak een wat meer passief karakter en zijn dan op te vatten als een gedragsregel die voorschrijft hoe men zich in het maatschappelijk (waaronder het economische) verkeer dient te gedragen. Een voorbeeld is artikel 25 van de Nadere Regeling van de Stichting Toezicht Effectenverkeer: “Een effecteninstelling handelt in het belang van haar cliënten, geeft bij de uitvoering van de opdrachten van haar cliënten voorrang aan de belangen van cliënten boven haar eigen belang en onthoudt zich van handelingen die de adequate functionering van de effectenmarkt of het vertrouwen van beleggers daarin kunnen schaden.” Verder moet worden opgemerkt dat zorgplichten niet per definitie door de overheid worden opgelegd. Bedrijven kunnen zichzelf door zelfregulering een zorgplicht opleggen. Hier kan de GIDI als voorbeeld worden aangehaald. Deze stelt over de wijze van informatieverschaffing1: “Het intermediair informeert de klant door middel van de advieswijzer over de in deze code omschreven onderwerpen voordat beiden tot overeenstemming komen over het aangaan van een relatie. Het intermediair neemt het initiatief om de klant te informeren.” Het kabinet wil in het wettelijk kader voor de bemiddeling in financiële diensten zowel gedragstypische als meer actieve zorgplichten onderbrengen. Een zorgplicht voor de integriteit van de bemiddelaar is een duidelijk voorbeeld van een gedragsregel die een ordentelijk economisch verkeer moet waarborgen. Zorgplichten voor informatieverstrekking en deskundigheid vallen in de tweede categorie. Zij dragen de bemiddelaar op er actief voor te zorgen dat de consument over alle relevante informatie kan beschikken res-

1

Artikel 3.1.1 van de Gedragscode Informatieverstrekking Dienstverlening Intermediair.

25

pectievelijk zijn of haar deskundigheid op een gewenst niveau te brengen en te houden. Randvoorwaarden In de adviesaanvraag worden twee uitgangspunten genoemd voor het wettelijk kader: cross-sectorconsistentie (consistentie in de regels tussen de verschillende soorten diensten afkomstig uit de diverse sectoren) en distributieconsistentie (consistentie in de regels tussen de verschillende distributievormen van financiële diensten). De SER wil benadrukken dat de zelfreguleringsafspraken moeten voldoen aan de voorwaarden van een level playing field2. Dat vraagt een brede dekking van de zelfregulering in het relevante marktsegment. Bovendien moet de inhoud van de afspraken niet in conflict komen met de bepalingen van de Mededingingswet en het beleid van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa); met andere woorden zelfregulering mag geen onnodige toetredingsdrempels opwerpen. Andere randvoorwaarden voor de regelgeving volgen uit de belangen van de diverse marktpartijen. De consument is gebaat bij een transparant aanbod van financiële diensten, maar de ordening van de markt mag de keuzevrijheid van de consument niet onnodig inperken. Voor de aanbieders en de bemiddelaars is van belang dat de regels en de wettelijke vereisten niet leiden tot onnodige verzwaring van de administratieve lasten. Relatie met de adviesaanvraag De probleemstelling sluit goed aan bij de vraagstelling van de adviesaanvraag, maar bekijkt de problematiek vanuit een iets breder perspectief. Het kabinet vraagt de SER te adviseren over de wijze waarop zelfregulering de uitgangspunten van distributieconsistentie en cross-sectorconsistentie kan realiseren. De raad ziet deze uitgangspunten eerder als randvoorwaarden voor een oplossing die voldoet aan de dubbele doelstelling: bescherm de consument en bevorder de werking van de markt van financiële diensten. Daarbij wil hij de relatie tussen wettelijke zorgplichten en de uitwerking daarvan in lagere regelgeving en zelfregulering expliciet in aanmerking nemen. De SER onderstreept verder in bovenstaande probleemstelling de bijzondere aandacht die in de adviesaanvraag wordt gevraagd voor de handhaving van de naleving van de regels.

2

26

Een level playing field houdt in dat de concurrentieverhoudingen voor vergelijkbare financiële diensten zoveel mogelijk gelijk moeten zijn. Cross-sectorconsistentie en distributieconsistentie van wettelijke regels en eventuele zelfregulering moeten ervoor zorgen dat de concurrentieverhoudingen op de financiële markt zo min mogelijk door de regelgeving worden verstoord.


Verdeling van verantwoordelijkheden Bij de randvoorwaarden hoort ook een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de verschillende marktdeelnemers. In het kader van consumentenbescherming gaat de aandacht in de eerste plaats uit naar de rol van de aanbieders en bemiddelaars. Maar de consultatienota van het Ministerie van Financiën wijst er naar het oordeel van de SER terecht op dat sprake moet zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid3. De aanbieders zijn vanzelfsprekend verantwoordelijk voor de kwaliteit van de door hen aangeboden financiële producten, zoals de bemiddelaar verantwoordelijk is voor de kwaliteit van zijn advies aan de consument. Daarnaast kennen de bemiddelaars een eigen verantwoordelijkheid die onder meer tot uiting komt in het feit dat registratie vereist is. In de derde plaats is de SER van oordeel dat de consument een eigen verantwoordelijkheid heeft bij het maken van zijn keuze. Daarbij gaat het vooral om een informatieplicht: de consument dient goed kennis te nemen van de hem aangeboden informatie en ook zelf zich een oordeel te vormen op basis van de verstrekte informatie. Verbetering van de transparantie van het aanbod en vormgeving van een adequaat toezicht (bijvoorbeeld uitgerust met klachtenregelingen) kunnen bevorderen dat de consument hier ook invulling aan kan geven. Reikwijdte van de probleemstelling Een belangrijke vraag is welke onderdelen van de financiële dienstverlening onder deze probleemstelling vallen. In hoofdstuk 2 is een schets gegeven van de markt voor financiële dienstverlening. Daaruit blijkt dat een onderscheid gemaakt kan worden naar producten en ondernemingen. De belangrijkste producten zijn onder te brengen in de categorieën4: 1. sparen en beleggen: beleggingsadviezen worden dus ook meegenomen in dit advies. Verder vallen in deze categorie de diensten van de cliëntenremisier; 2. lenen: vooral hypotheken en consumentenkrediet; 3. verzekeren: vooral schade- en levensverzekeringen; 4. financieel advies (al dan niet in combinatie met bemiddeling). De uitwerking van de probleemstelling zal gebeuren aan de hand van deze vier productcategorieën. Daarbij doet het niet terzake of de bemiddeling binnen bovenstaande categorieën als hoofd- of als nevenactiviteit wordt verricht. Financieel advies en de activiteiten van de cliëntenremisier zijn voorbeelden van financiële dienstverlening die relatief vaak als nevenactiviteit

3 4

Tweede Kamer 2001-2002, 28000 IXB, p. 4. Bij deze indeling past de nuancering dat bepaalde financiële producten en diensten in meerdere categorieën passen. Dat geldt vooral voor de zogenoemde complexe producten die meerdere financiële diensten verenigen. Ook kan het gaan om financieel advies waarbij vervolgens bemiddeld wordt voor bijvoorbeeld een verzekering of een spaarvorm.

27

worden verricht. Daarnaast zijn er verschillende bedrijven en organisaties die financiële bemiddeling als nevenactiviteit zien5. De Europese richtlijn voor verzekeringsbemiddeling schrijft registratie van bemiddelaars voor en geeft slechts vrijstelling voor registratie indien cumulatief aan zeven voorwaarden wordt voldaan. In de praktijk komt dit erop neer dat reisverzekeringen die door reisbureaus worden aangeboden, fietsverzekeringen van de fietsenhandelaar, de verlengde garantieverzekering die door de detailhandel in wit- en bruingoed wordt aangeboden en de diefstal- en schadeverzekeringen bij de verkoop van mobiele telefoons niet onder de werking van de richtlijn zullen vallen en dus ook in ons land niet als bemiddeling moeten worden beschouwd. In het kader van de cross-sectorconsistentie ligt het voor de hand dat eenvoudige vormen van financiële dienstverlening, zoals kleine kredieten bij de aanschaf van een consumptiegoed, niet als bemiddeling worden aangemerkt, zulks naar analogie van de Richtlijn verzekeringsbemiddeling. De vervlechting van distributiekanalen betekent verder dat de relatie tussen aanbieders en bemiddelaars aan bod zal komen. Daarbij gaat het niet alleen om de wijze waarop aanbieders kiezen voor het distributiekanaal van de bemiddeling, maar ook om de concurrentie tussen bemiddelaars en rechtstreekse aanbieders. Op dit vlak verandert er het een en ander. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de positie van de banken in het distributiekanaal. Uit een enquête van CentER komt naar voren dat liefst 60 procent van de assurantiebemiddelaars de banken als een belangrijke concurrent beschouwt6. Ook gaan de aanbieders zich vaker direct tot de consument richten waarmee de traditionele lijn aanbieder-bemiddelaar-klant meer en meer het karakter krijgt van een driehoek7. Balans regelgeving en zelfregulering Bij de uitwerking van de probleemstelling is de balans tussen wettelijke waarborgen en de uitwerking van nadere regels in zelfregulering een belangrijk uitgangspunt. Waarborgen in wetgeving hebben als voordeel dat ze algemeen bindend zijn; de hele markt is gebonden aan dezelfde regels en dat komt de transparantie van de markt ten goede. Wettelijke regels hebben echter als nadeel dat het ordenend kader top-down aan de markt wordt opgelegd en dat kan gemakkelijk tot onbedoelde en ongewenste neveneffecten leiden. Een remedie hiervoor is om marktpartijen zelf (dus bottom-up) waarborgen te laten opstellen. Zelfregulering zal echter zelden de hele markt dekken en 5

6 7

28

Denk hierbij aan makelaars die hypotheek- en verzekeringsproducten verkopen. Andere voorbeelden zijn de ANWB die leningen en verzekeringen verkoopt en vakbonden zoals FNV Bondgenoten die actief worden op het terrein van financieel advies. CentER Applied Research, Marktwerking en concurrentie in het assurantietussenpersonenkanaal, Tilburg 2001, p. 33. P. de Heer en T. Sfirtsis, “Verzekeraar neemt zelf de regie in relatie met de klant”, in Het Financieele Dagblad, 14 augustus 2002.


kan bovendien tot ongewenste marktafscherming leiden waarmee verstarring van de markt in de hand wordt gewerkt. Ook is er geen garantie dat het maatschappelijk belang van bijvoorbeeld consumentenbescherming voldoende tot uitdrukking komt in zelfregulering. Het kabinet wil in navolging van de RFT de juiste balans tussen wetgeving en zelfregulering vinden door voor de financiële dienstverlening een viertal zorgplichten in wetgeving te verankeren. Het gaat hier om de kwaliteitskenmerken informatieverstrekking, deskundigheid, integriteit en financiële en juridische zekerheid. De gedachte is om voor deze kwaliteitskenmerken algemene zorgplichten te formuleren die vervolgens in lagere regelgeving en zelfregulering een uitwerking krijgen. Het kabinet stelt de ruimte voor zelfregulering afhankelijk van de kwaliteit van de zelfregulering, het corrigerend vermogen van de markt en de met de regelgeving samenhangende administratieve lasten. Als extra waarborg wordt een preventieve registratiedan wel vergunningsplicht voor bemiddeling in financiële diensten opgelegd waarbij de Autoriteit-FM de beoogde toezichthouder is.

29

30

4. Europese dimensie

4.1

Inleiding

In de adviesaanvraag wordt de raad niet expliciet gevraagd naar zijn opvatting over de inhoud van de regelgeving en zelfregulering. Vanwege het juridisch-dwingende karakter is het evenwel voor de beantwoording van de probleemstelling zoals in het vorige hoofdstuk verwoord, noodzakelijk om de Europese regelgeving op het gebied van de bemiddeling in financiële diensten nader te bekijken. Dat biedt immers inzicht in de mate waarin zelfregulering überhaupt mogelijk is. Twee vragen zijn hierbij relevant: (1) wat is de bestaande Europese regelgeving op dit terrein, en (2) wat staat er aan regelgeving nog op stapel. Daarbij zal er in dit hoofdstuk vooral op worden gelet wat reeds in Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd en waar de wetgever nog actie zal moeten ondernemen. In hoofdstuk 6 zal dieper worden ingegaan op de inhoud van de desbetreffende Nederlandse regelgeving. Bij deze beschrijving van het relevante Europese beleid is telkens het oog gehouden op de vier kwaliteitskenmerken van de bemiddelingsmarkt.

4.2

Bestaande Europese regelgeving

Voor alle financiële diensten is de ontwerp-Richtlijn verkoop financiële diensten op afstand (COM(2002) 0360) van belang. Het doel van de richtlijn is het verschaffen van een geharmoniseerd rechtskader voor de verkoop op afstand van financiële diensten, waarbij de consumenten voldoende bescherming wordt geboden. De richtlijn is van toepassing op bank-, verzekerings- en beleggingsdiensten, inclusief pensioenfondsen. In tegenstelling tot de oorspronkelijke opzet van de richtlijn zullen bemiddelaars niet onder het regime van de richtlijn vallen. Wel kan de richtlijn van invloed zijn op de werkzaamheden van de bemiddelaar vanwege de informatieverplichtingen die de richtlijn aan de aanbieder stelt. Die verplichting houdt onder meer in dat de aanbieder vóór het sluiten van de overeenkomst op afstand aan de consument informatie moet verstrekken over onder meer zichzelf, over een eventuele vertegenwoordiger van de aanbieder in de lidstaat waar de consument woont en over een eventuele andere beroepsbeoefenaar dan de aanbieder waarmee de consument te maken heeft. Ook moet de aanbieder een beschrijving geven van de belangrijkste kenmerken van de financiële dienst, de tota-

31

le prijs bekendmaken en in voorkomende gevallen de consument wijzen op bijzondere risico’s (zoals schommelingen op de financiële markten). Op het gebied van kredietbemiddeling bevat de Richtlijn consumentenkrediet (Richtlijn 87/102/EEG) enkele bepalingen. Onder meer bepaalt de richtlijn dat kredietbemiddelaars een overheidsvergunning nodig hebben dan wel dat een instantie toezicht uitoefent op de werkzaamheden van kredietbemiddelaars. Mede in het licht van dereguleringsaspecten is in de Wet consumentenkrediet gekozen voor de laatste optie1 met oorspronkelijk het Ministerie van Economische Zaken als toezichthouder. Sinds 31 mei 2001 is het Ministerie van Financiën toezichthouder, waarbij oorspronkelijk De Nederlandsche Bank, maar vanaf 4 maart 2002 de Autoriteit-FM belast is met de uitvoering van de toezichtstaken wat de aanbieders betreft. Overigens is de Europese Commissie op 11 september 2002 akkoord gegaan met een algehele herziening van de Richtlijn consumentenkrediet, waarbij onder meer aanzienlijk verdergaande eisen aan kredietbemiddelaars worden gesteld dan onder de oude Richtlijn het geval is. Voor de effectenbemiddelaars is de Richtlijn beleggingsdiensten (Richtlijn 93/ 22/EEG) van kracht, geïmplementeerd in de Wet toezicht effectenverkeer 1995. De richtlijn geeft onder meer de beleggingsondernemingen de verplichting tot een vergunning2. Voorwaarden voor de vergunning zijn een voldoende aanvangskapitaal en een voldoende betrouwbaarheid en ervaring van de feitelijke leiders van de onderneming. Verder schrijft de richtlijn voor dat de lidstaten gedragsregels moeten opstellen, waarin onder meer wordt bepaald dat de beleggingsonderneming zich op een loyale en billijke wijze voor de belangen van haar cliënten en de integriteit van de markt moet inzetten. Op het gebied van de verzekeringen is eind 1976 de richtlijn verzekeringsbemiddeling tot stand gekomen (Richtlijn 77/92/EEG). De richtlijn beoogt voor de assurantiebemiddelaars in de EU de materiële belemmeringen op te heffen die zij ondervinden bij de toegang tot het assurantiebemiddelingsbedrijf in een andere lidstaat, wegens de aldaar gestelde vakbekwaamheidseisen. Ingevolge de richtlijn zijn de lidstaten verplicht bemiddelaars uit andere lidstaten tot het assurantiebemiddelingsbedrijf toe te laten indien zij voldoen aan bepaalde in de richtlijn neergelegde beroepservaringseisen. De richtlijn voorziet niet in een coördinatie of harmonisatie van nationale toelatings- en 1

2

32

De CCA betoonde zich destijds in haar advies uit 1985 over het voorontwerp-Wet op het consumentenkrediet voorstander van een gemengd stelsel: registratie en een vergunning voor de gevolmachtigde kredietbemiddelaar, verantwoordelijkheid van de goede kredietgever voor transacties waarbij een niet-gevolmachtigde bemiddelaar is betrokken en negatieve registratie van niet-gevolmachtigde bemiddelaars. In Nederland zijn cliëntenremisiers vrijgesteld van de vergunningplicht.

EUROPESE DIMENSIE

uitoefeningsvoorwaarden, noch in een wederzijdse erkenning van diploma’s. De verschillen in nationale regelingen tussen de lidstaten bleken te groot om zo’n coördinatie tot stand te brengen. Implementatie van deze richtlijn in de destijds van kracht zijnde Wet Assurantiebemiddeling leidde tot herziening van enkele bepalingen. Aan deze richtlijn werd materieel reeds uitvoering gegeven in ons land. In september 2000 is de Europese Commissie met een voorstel voor wijziging van de zo-even genoemde richtlijn voor verzekeringsbemiddeling gekomen. De Europese Commissie constateert namelijk dat de meeste lidstaten weliswaar maatregelen hebben genomen die op eerdere aanbeveling uit 1991 zijn gebaseerd, maar dat deze nog steeds uiteen lopen. Ongerechtvaardigde belemmeringen voor de toegang tot de markt en versnippering van de markt blijven dus bestaan. De Europese Commissie is voorts van mening dat consumenten betere garanties voor bescherming moeten krijgen en dus moet de consument voor elke aankoop een minimumbeschermingsniveau genieten, ongeacht wie de bemiddelaar is en in welke lidstaat hij is gevestigd. In september 2002 is de nieuwe richtlijn aangenomen. Gerelateerd aan de vier kwaliteitskenmerken zijn de belangrijkste verschillen tussen de nieuwe richtlijn en de Wabb: – informatieverstrekking / transparantie: de bemiddelaar moet de consument informeren over het soort advies dat hij verstrekt (door een groot aantal aanbieders geboden verzekeringen of niet) en over eventuele deelneming in een aanbieder dan wel omgekeerd. Het eerste element maakt thans in ons land deel uit van de zelfreguleringsafspraak GIDI, afgesloten tussen NBVA, NVA en Verbond van Verzekeraars; – deskundigheid: tot de inschrijvingsvereisten voor het register behoren vereisten inzake beroepsbekwaamheid. De richtlijn geeft hiervoor slechts een algemene omschrijving: (her)verzekeringsbemiddelaars dienen over passende kennis en bekwaamheid te beschikken. Maar terwijl de Wabb alleen deskundigheidseisen stelt aan de ‘feitelijk leider’ en de deskundigheid van het personeel aan de verantwoordelijkheid van de bedrijfsleiding wordt overgelaten, schrijft de richtlijn voor dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat ook iedere andere persoon die zich rechtstreeks met (her)verzekeringsbemiddeling bezighoudt het bewijs levert te beschikken over de kennis en bekwaamheid die relevant is voor de vervulling van zijn taken; – integriteit: een tweede inschrijvingsvereiste is dat bemiddelaars betrouwbaar moeten zijn: een blanco strafblad en niet eerder failliet zijn verklaard tenzij rehabilitatie heeft plaatsgevonden. Deze eisen gelden niet voor alle natuurlijke personen in de onderneming, maar alleen voor de leiding en voor alle medewerkers die zich rechtstreeks met (her)verzekeringsbemiddeling bezighouden. De Wabb regelt op dit punt dat “er geen vrees bestaat dat de aanvrager als tussenpersoon het aanzien van de stand der tussenpersonen zal schaden” en dat de aanvrager niet in staat van fail-

33

lissement verkeert en de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen niet op hem van toepassing is (art. 4 lid 2). Na afloop van het faillissement of de schuldsanering zijn er geen belemmeringen voor inschrijving in het register (faillissement is niet infamerend); – financiële zekerheid: de richtlijn schrijft een beroepsaansprakelijkheidsverzekering voor. Dat is in ons land (nog) niet wettelijk geregeld. Wel bevat de GIDI de bepaling dat de bemiddelaar de klant informeert over zijn beroepsaansprakelijkheidsverzekering. De richtlijn vraagt bovendien van de lidstaten om “alle nodige maatregelen te treffen om de klanten te beschermen tegen het onvermogen van de verzekeringsbemiddelaar om de premie aan de verzekeringsonderneming over te dragen of het bedrag van de schadevordering of premierestitutie aan de verzekerde over te dragen”. De richtlijn geeft hiervoor vier opties: a) door de klant aan de bemiddelaar betaalde bedragen worden geacht aan de onderneming te zijn betaald (‘bevrijdend betalen’), terwijl door de onderneming aan de bemiddelaar betaalde bedragen, totdat de klant deze bedragen werkelijk ontvangt, worden geacht niet aan de klant te zijn betaald, b) een bemiddelaar moet over een financiële draagkracht beschikken die permanent 4 procent van de totale jaarlijkse premies bedraagt met een minimum van € 15.000, c) strikt gescheiden klantenrekeningen waaruit in geval van faillissement geen andere schuldeisers worden betaald, d) de oprichting van een garantiefonds. De Wabb regelt op dit punt dat, tenzij anders wordt overeengekomen, de bemiddelaar het incasso der premies voor de verzekeraar verzorgt (artikel 14, lid 1). Voor de schade-uitkering van de verzekeraar aan de bemiddelaars geldt volgens bestaande jurisprudentie dat, zolang de belanghebbende de uitkering feitelijk niet heeft ontvangen, niet aan hem is betaald. Een niet onbelangrijk verschil tussen de herziene richtlijn en de Wabb bestaat er ten aanzien van de reikwijdte. De richtlijn is uitdrukkelijk ook van toepassing op herverzekeringsbemiddelaars, terwijl van oudsher bij de Wabb een Besluit beperking reikwijdte van kracht is, waardoor herverzekeringsbemiddeling niet onder de werking van de Wabb valt. Sedert 1991 is in dat Besluit een geclausuleerde uitsluiting opgenomen voor de bemiddeling in reisen annuleringsverzekeringen door reisbureaus en in fietsverzekeringen door fietswinkels en -makers. Anderzijds zal de richtlijn niet van toepassing zijn op bemiddelaars voor wie de bemiddeling eerder een verkoopondersteunende nevenactiviteit is waarbij wordt voldaan aan een aantal voorwaarden, zoals: de overeenkomst vereist geen algemene of bijzondere kennis van verzekeringen, het is geen levensverzekeringovereenkomst en het premiebedrag is niet hoger dan € 500.

34

EUROPESE DIMENSIE

4.3

Consequenties voor het Nederlandse beleid

De herziene richtlijn voor verzekeringsbemiddeling schrijft voor een niet onbelangrijk deel van de bemiddelingsmarkt voor wat de lidstaten moeten regelen ten aanzien van registratie en deskundigheid, informatievoorziening enzovoort. Wanneer het Nederlandse beleid ten aanzien van de weten regelgeving voor de gehele bemiddelingssector als randvoorwaarde de cross-sectorconsistentie stelt, ligt het voor de hand dat hetgeen in de richtlijn voor verzekeringsbemiddeling wordt voorgeschreven trendsettend is voor de regelgeving voor de andere delen van de bemiddelingsmarkt. Dat zou betekenen dat de regelgeving voor hypotheek-, kredieten effectenbemiddeling zoveel mogelijk moet aansluiten bij de verzekeringsregels. Dat zou overigens een aanzienlijke administratieve vereenvoudiging voor het ‘gemengde’ bemiddelingskantoor kunnen betekenen. De richtlijn voor verzekeringsbemiddeling betekent dat op Europees niveau voor deze sector dwingende regelgeving tot stand is gekomen ten aanzien van alle vier kwaliteitskenmerken: er zijn voor de verzekeringsbemiddelaar eisen en normen geformuleerd voor de informatieverstrekking, voor de integriteit, voor de deskundigheid en voor de financiële zekerheid. Hoewel de Europese richtlijn het Nederlandse beleid van harmonisering van de regelgeving in de gehele bemiddelingsmarkt doorkruist, kan het tegelijk een gidsfunctie vervullen. Uitgaande van cross-sectorconsistentie legt de richtlijn als het ware een bodem in de gehele bemiddelingsmarkt. Ruimte voor zelfregulering? Een laatste vraag die van belang is in het kader van de advisering is of aan de verplichtingen die de richtlijn stelt door de lidstaten alleen kan worden voldaan door middel van wetgeving dan wel of er ruimte is om bepaalde elementen uit de richtlijn via zelfregulering te regelen. De richtlijn verzekeringsbemiddeling zelf spreekt over ‘de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen’ die de lidstaten moeten treffen om aan deze richtlijn te voldoen. Lidstaten zijn vrij de inhoud van een richtlijn in te passen in hun eigen rechtssysteem en daarbij gebruik te maken van nationale rechtsinstrumenten en juridische begrippen. Bij implementatie van een EG-regeling door middel van zelfregulering blijft op de lidstaat de Europeesrechtelijke eindverantwoordelijkheid rusten voor een tijdige en correcte implementatie. Dat betekent in elk geval dat de overheid zorg moet dragen voor vangnet-wetgeving (in de vorm van een kaderwet) en voor aanpassing van strijdige nationale wetgeving. In het recente Actieplan Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving van de Europese Commissie wordt het begrip ‘mederegulering’ geïntroduceerd. Mederegulering biedt, aldus het actieplan, in het kader van een wetgevingsbesluit de mogelijkheid de verwezenlijking van de door de wetgever vastge-

35

stelde doelstellingen over te laten aan de op het gebied erkende partijen. Dit kan een goed middel zijn om de wetgeving aan te passen aan de problemen en de betrokken sectoren, de wetgevende arbeid te verlichten door zich alleen te richten op de essentiële aspecten en ten slotte te profiteren van de ervaringen van de betrokken partijen. De Europese Commissie wil vaker gebruikmaken van mederegulering op basis van een aantal criteria, waaronder de voorwaarde dat het een toegevoegde waarde moet opleveren in het algemeen belang (wanneer flexibele en/of urgente maatregelen nodig zijn en ze niet van invloed zijn op de mededingingsvoorwaarden), de voorwaarde dat de wetgever de essentiële aspecten van de wetgeving vaststelt (zoals de doeleinden, de methode voor de controle op de toepassing en eventuele sancties) en de voorwaarde dat de betrokken partijen door de Europese instellingen als representatief, georganiseerd en verantwoordelijk worden beschouwd3. In een CCA-rapport over verbintenissenrecht in de interne markt wordt een zestal stringente randvoorwaarden gesteld waaraan cumulatief zou moeten worden voldaan als de desbetreffende EG-regeling zelf niets zegt over zelfregulering: de door de EG-regeling gewenste rechtssituatie moet tijdig worden verzekerd (1) en permanent (2). De zelfregulering moet inhoudelijk stroken met de EG-regeling (3) en zijn personele werkingssfeer moet ermee overeenstemmen (4). Verder moet de zelfregulering juridisch bindend zijn (5) en voldoende kenbaar (6)4. Aan de meeste van deze randvoorwaarden zou in de bemiddelingsmarkt kunnen worden voldaan. Een probleem ontstaat wel bij de randvoorwaarde dat de zelfregulering juridisch bindend moet zijn. Daarover handelt het volgende hoofdstuk onder meer.

3 4

36

Commissie van de Europese Gemeenschappen, Actieplan Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving, Brussel, 5 juni 2002, COM(2002) 278 def., pp. 13 en 14. Rapport van de Werkgroep Internationale Consumentenaangelegenheden, uitgebracht door de Commissie voor Consumentenaangelegenheden, Den Haag, juni 1996, pp. 24 en 25.

5. Regelgeving, zelfregulering en toezicht nader beschouwd

5.1

Inleiding

De centrale vraag uit de adviesaanvraag is in welke mate de nadere invulling van de wettelijke zorgplichten door middel van zelfregulering kan plaatsvinden. In termen van de probleemstelling uit hoofdstuk 3 gaat het erom na te gaan aan welke eisen de zelfregulering moet voldoen in een systeem van wettelijk verankerde zorgplichten, nadere regels en zelfregulering en wat deze eisen betekenen voor het toezicht. Daarom wordt in dit hoofdstuk allereerst bezien welke rol de overheid heeft bij de ordening van de markt voor financiele diensten (paragraaf 5.2). Vervolgens wordt aandacht besteed aan het vraagstuk van het toezicht (paragraaf 5.3). Daarna komt de vraag aan de orde op welke wijze zelfregulering kan plaatsvinden zonder strijdigheid met de Mededingingswet (paragraaf 5.4). Het hoofdstuk sluit af met enkele conclusies (paragraaf 5.5).

5.2

Overheidsregulering

In economisch opzicht heeft de overheid verschillende redenen om zich met de financiële markt te bemoeien. In de eerste plaats speelt het mogelijk marktfalen een rol. Het maatschappelijk belang is gediend met evenwichtige verhoudingen tussen vraag en aanbod op de markt. Op microniveau heeft de consument groot belang bij de financiële dienst. Hij is daardoor uiterst kwetsbaar en gevoelig wanneer er iets mis gaat. Vaak betreft het ook een overeenkomst voor de langere termijn. Ook heeft de consument ten opzichte van de bemiddelaar en de aanbieder een informatieachterstand. Daarbij is het wezenlijk dat helderheid bestaat over de commerciële verhouding tussen de bemiddelaar en de aanbieder. In de tweede plaats is het algemeen belang gediend met het voorkomen van negatieve externe effecten, niet alleen in de zin van financiële crashes, maar ook in de zin van deconfitures en slecht imago. Kapitaalverschaffing en risicodekking vormen belangrijke voorwaarden voor een goed functioneren van de nationale economie. Daarmee hebben de financiële markten belangrijke positieve externe effecten, die een overheidsrol rechtvaardigen. In de derde plaats is daar meer concreet de toegenomen vervlechting in aanbod en distributie op de markt voor financiële diensten. Aan productzijde is in de loop der jaren steeds vaker een combinatie van sparen en beleggen, ver-

37

zekeringen en pensioenen ontstaan. Bij de distributie is de traditionele assurantiebemiddelaar die alleen maar bemiddelt in verzekeringen, nagenoeg verdwenen. Al deze redenen leiden ertoe dat de overheid een duidelijke verantwoordelijkheid heeft voor het institutionele kader om het evenwicht tussen de vraag- en aanbodzijde tot stand te brengen. Aan deze overheidsverantwoordelijkheid en -rol voor de financiële markten kan op verschillende manieren vorm worden gegeven: door middel van wetgeving, zelfregulering en mederegulering1, die elk hun voor- en nadelen hebben. Wetgeving heeft als voordeel dat het volledige marktdekking kan garanderen, een resultaat waaraan in dit kader veel waarde wordt gehecht. Door koppeling aan een vergunning die wordt verleend als aan bepaalde eisen (deskundigheid e.d.) wordt voldaan, kan bovendien een bodem in die markt worden gelegd. Er blijft dan genoeg over voor restconcurrentie, een voorwaarde in verband met de Mededingingswet (Mw). Wetgeving kan geschieden door middel van min of meer uitputtende regelgeving dan wel via een kaderwet die het raam aangeeft waarbinnen nadere regelingen zullen worden getroffen. De nadere regelingen (ook wel lagere wetgeving geheten) hebben als voordeel dat zij sneller kunnen worden aangepast aan gewijzigde omstandigheden of gebleken ineffectiviteit. Ook zelfregulering kan tot nagenoeg volledige marktdekking leiden, zoals verderop wordt geïllustreerd aan de hand van de GIDI. Daarnaast is een combinatie van wetgeving en zelfregulering mogelijk door middel van de instrumenten van algemeen-verbindendverklaring (avv) en van de standaardregeling en door middel van verwijzing in wetgeving. Voor een avv is een wettelijke voorziening nodig. Voorheen bestond die in de Wet economische mededinging, maar deze mogelijkheid is in de nieuwe Mededingingswet afgeschaft, zoals ook de SER destijds adviseerde. Dat betekent dat voor een eventuele avv voor de financiële bemiddeling een nieuwe voorziening zou moeten worden gecreëerd in de kaderwet. Als die voorziening getroffen is, kunnen partijen de minister verzoeken een door hen afgesproken regeling algemeen verbindend voor de gehele sector te verklaren2. Een standaardregeling is bestemd om tussen partijen gesloten overeenkomsten van rechtswege aan te vullen. Deze figuur kan dan ook uitsluitend worden gebruikt om rechten en verplichtingen van partijen te regelen in de contractuele sfeer. De standaardregeling wordt opgesteld door een door de minister van Justitie benoemde commissie voor een bijzonder soort van overeenkomsten in een bepaalde bedrijfstak. Een standaardregeling is, indien zij

1 2

38

Zie hiervoor de passage in hfst. 4 over mederegulering in het Actieplan Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving van de Europese Commissie. Zie daarvoor ook: prof.mr. H. Franken, Nemo Plus…, afscheidsrede, Leiden, september 2001, pp. 18-20.

REGELGEVING, ZELFREGULERING EN TOEZICHT NADER BESCHOUWD

door de Kroon is goedgekeurd, op overeenkomsten binnen de bedrijfstak of beroepsgroep van toepassing, behoudens afwijking door partijen. Het is een bilaterale regeling tussen belanghebbende partijen; voor totstandkoming ervan op het consumententerrein is betrokkenheid van de consumentenorganisaties een constitutief vereiste. Van dit sinds 1992 bestaand wettelijk instrument is tot nu toe, voorzover bekend, nog nimmer gebruikgemaakt3. Omdat de standaardregeling alleen kan worden gebruikt om de rechten en plichten van partijen in de contractuele sfeer vast te leggen, zou toepassing van de standaardregeling in de bemiddelingsmarkt zich moeten beperken tot de informatieverschaffing. De andere drie kwaliteitskenmerken betreffen immers eisen die aan de bemiddelaar worden gesteld die buiten de contractuele sfeer vallen. Op deze wijze zou het GIDI tot standaardregeling voor de gehele bemiddelingsmarkt kunnen worden verheven. De derde mogelijkheid is (direct of indirecte) verwijzing in wetgeving naar zelfreguleringsafspraken. Een goed voorbeeld hiervan is de Wet op het consumentenkrediet, waarin is bepaald dat aan de vergunninghouder een aanwijzing kan worden gegeven, dan wel dat zijn vergunning kan worden ingetrokken indien deze “handelt in strijd met hetgeen van een goed kredietgever in het maatschappelijk verkeer (redelijkerwijs) mag worden verwacht” (artikelen 16 en 17). Van belang hierbij is dat in de Memorie van Toelichting wordt verwezen naar een norm wat een goed kredietgever zou zijn, te weten de erecode van de brancheorganisatie van kredietverstrekkers, de VFN. Voor het uitoefenen van het toezicht terzake van het handelen als goed kredietgever vormt deze code een belangrijk aanknopingspunt. De normen van de erecode vormen een belangrijke leidraad voor de interpretatie van het in de wet neergelegde criterium betreffende de zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht van een kredietgever in situaties waarvoor bij of krachtens de wet geen concrete voorschriften zijn gesteld. Deze benadering van de erecode betekent dat kredietgevers die er zich niet aan houden getroffen kunnen worden door administratieve sancties (de eerdergenoemde aanwijzing dan wel intrekking van de vergunning). Tegelijkertijd brengt dit met zich mee dat de normen ook zullen gelden voor niet-VFNleden. Aldus is volledige marktdekking bereikt. Overigens zijn wetgeving en zelfregulering niet zozeer alternatieven als wel complementair. Op het moment dat sprake is van adequate wetgeving hoeft zelfregulering niet volledig marktdekkend te zijn en kan het in bepaalde gevallen zelfs achterwege blijven. 3

Met hierbij de kanttekening dat de Overleggroep Kinderopvang van de SER-Coördinatiegroep Zelfreguleringsoverleg onlangs een verzoek aan de minister van Justitie heeft gericht om de kinderopvang aan te wijzen als sector waarvoor een standaardregeling zou kunnen gelden. Later zal worden bezien of als tweede stap de minister zal worden verzocht om de Algemene Voorwaarden waaraan de Overleggroep thans werkt aan te wijzen als de overeenkomst waarop de standaardregeling betrekking heeft.

39

5.3

Toezicht en toezichthouder

Het begrip toezicht heeft drie elementen in zich. Ten eerste het monitoren, dat wil zeggen het systematisch registreren van gegevens. Ten tweede het inspecteren, ofwel het periodiek toetsen van waargenomen feiten aan normen. En ten derde het corrigeren, in de zin van het zo nodig inzetten van sanctionerende instrumenten om ervaren negatieve deviaties bij te sturen4. Voor een definitie van een toezichthouder kan worden aangesloten bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waar in artikel 5:11 deze wordt gedefinieerd als “een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met toezicht op naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift”. Dit is een brede definitie want het kan om vele soorten voorschriften gaan, waarbij bedacht moet worden dat deze definitie niet alleen voor de Awb geldt, maar in beginsel ook daarbuiten5. In het kader van dit advies is het toezicht op de naleving van de kwaliteitskenmerken relevant, waarvoor het kabinet een nieuw wettelijk kader wil ontwikkelen. Meer in het algemeen gaat het om het toezicht op het functioneren van de bemiddelaar als een der partijen op de markt van financiële diensten. Dit groter accent op het toezicht past in de tendens naar deregulering en meer aandacht voor marktwerking. De overheid geeft minder directe sturing en treedt meer en meer als marktmeester op. Dit legt wel extra druk op het aspect van het toezicht. In ons land kennen we het algemene mededingingstoezicht op grond van de Mw met de NMa als uitvoerder. Daarnaast bestaan er specifieke toezichthouders, zoals de OPTA, voor markten die in een transitiefase zitten naar meer open markten. Het markttoezicht vergt dan extra aandacht. De trend is hierbij wel om het specifieke toezicht bij de NMa onder te brengen op het moment dat de transitiefase voorbij is. Wat de aanbieders in de financiële sector betreft is in Nederland recent overgestapt van sectoraal naar functioneel toezicht met een splitsing in prudentieel en gedragstoezicht6. Daarbij komt het prudentiële toezicht in handen van DNB en PVK en het gedragstoezicht in handen van de Autoriteit-FM. Ook hier is dus een trend kenbaar van sectoraal toezicht naar zoveel mogelijk sectoroverschrijdend, dus algemeen toezicht. Het toezicht op grond van het

4 5

6

40

Mr. G.R. Boshuizen, Verzekeringen, overheidstoezicht en privaatrecht, proefschrift W.E.J. Tjeenk Willink, Amersfoort 2001, p. 7. Zie: Mr.dr. A.P.W. Duijkersloot en prof.mr.drs. F.C.M.A. Michiels, Taken en bevoegdheden van onafhankelijke toezichthouders: mogelijkheden en beperkingen, in: prof.mr. H.J. de Ru en mr. J.A.F. Peters (red.), Toezicht en regulering van nieuwe markten, Sdu Uitgevers, Den Haag 2000, p. 18. Zie daartoe Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector, Tweede Kamer, 28 122.


nieuwe wettelijke kader voor bemiddelaars in de financiële sector zal bij deze lijn moeten aansluiten. Op de huidige markt voor financiële diensten kent het toezicht verschillende vormen en er zijn ook verschillende toezichthouders. Per product is de huidige situatie als volgt. Verzekeren De assurantietussenpersonen en de gevolmachtigd agent staan niet onder direct toezicht van een specifieke toezichthouder. Er is geen vergunningsvereiste, maar wel moeten zij zich laten inschrijven in een register bij de SER. Hierbij controleert de SER of is voldaan aan de in de Wabb gestelde vestigingseisen. Een dergelijke controle vindt periodiek plaats. Sanctie op overtreding is doorhaling uit het register. Beleggen De effectenbemiddelaar staat onder direct toezicht van de Autoriteit-FM en hij heeft een vergunning nodig. De DSI houdt een openbaar register bij met deskundigheids- en integriteitseisen. Een cliëntenremisier is vrijgesteld van de vergunningsplicht, maar moet zich wel laten inschrijven in een register bij de Autoriteit-FM, waarbij in beginsel niet getoetst wordt op deskundigheid of integriteit. Lenen Zowel de bemiddelaar in het aantrekken van gelden als de bemiddelaar in consumptief krediet staan niet onder direct toezicht. Er vindt geen registratie plaats en er is geen vergunningseis. Financiële planning Hier is geen sprake van toezicht, register of vergunningseis. De conclusie van dit overzicht is dat, in tegenstelling tot de aanbieders van financiële diensten, alleen de effectenbemiddelaars thans onder direct toezicht staan met een vergunningseis. Registerinschrijving is alleen nodig voor de cliëntenremisier (maar zonder verdere toets) en voor de assurantietussenpersonen (toets op wettelijke eisen).

5.4

Zelfregulering

5.4.1

Marktdekking

Consumentenbescherming en goede marktwerking zijn de centrale elementen van de probleemstelling zoals die in hoofdstuk 3 is geformuleerd. Voor het doel van een adequate consumentenbescherming zal zelfregulering op de markt van financiële diensten een volledige marktdekking moeten heb-

41

ben. Dat kan botsen met het belang van een goede marktwerking: er kunnen scheve concurrentieverhoudingen op de markt ontstaan en toetreding kan worden belemmerd. Vraag is hoe dit dilemma kan worden opgelost. Een belangrijke voorwaarde voor effectieve zelfregulering is dat voldoende bedrijven in de markt zijn aangesloten bij de zelfregulering. Gezien de bijzondere gevoeligheid van financiële producten is consumentenbescherming van groot belang. Daarom zou er op de markt van financiële diensten naar moeten worden gestreefd dat alle bedrijven onder de regeling vallen. Bij een gedeeltelijke dekking in de markt bestaat er ruimte voor free riders; bovendien is het in het belang van de sector zelf dat alle beunhazen van de markt geweerd worden, zodat het imago van de branche niet wordt aangetast (extern effect). Een voorbeeld van het belang van een volledige dekking van zelfregulering is de Gedragscode Informatieverstrekking Dienstverlening Intermediair (GIDI), die stoelt op twee pijlers: consumentenbescherming en transparantie van de dienstverlening. De GIDI is opgesteld door twee brancheorganisaties van verzekeringsbemiddelaars en het Verbond van Verzekeraars. De GIDI regelt de wijze van informatieverschaffing van de bemiddelaar aan de klant over de inhoud van de dienstverlening, de wijze van betaling, zijn relatie met verzekeraars, de wijze van beloning, zijn beroepsaansprakelijkheidsverzekering en over zijn aansluiting bij de Stichting Klachteninstituut Verzekeringen. De bemiddelaar vertaalt de GIDI naar zijn eigen situatie in een zogenoemde advieswijzer. De leden van de brancheorganisaties zijn door hun lidmaatschap aan de GIDI gebonden. Om de GIDI een bredere werking te geven hebben de verzekeringsmaatschappijen de Stichting Implementatie GIDI opgericht. Deze stichting controleert voor de bij de stichting aangesloten verzekeringsmaatschappijen of een individueel assurantiekantoor voldoet aan de normen die in de GIDI zijn opgenomen. Per 1 januari 2003 zullen de bij de stichting aangesloten maatschappijen eisen dat de verzekeringsbemiddelaar voldoet aan de GIDI-normen. Op die wijze wordt nagenoeg 100% marktdekking gegeven. Om de voordelen die met zelfregulering ten opzichte van wetgeving kunnen worden behaald, te weten grotere flexibiliteit en meer gebruik van de kennis uit de markt, te realiseren, zal aandacht aan de organisatie van de zelfregulering moeten worden besteed. Vragen die daarbij spelen zijn welke marktpartijen erbij betrokken zijn en welke belangen zij daarbij hebben. Juist de overheid kan ook hier een rol spelen: wanneer vanuit marktpartijen geen initiatief tot zelfregulering wordt (of kan worden) genomen, kan de overheid hen daartoe stimuleren zonder tot een verplichting over te gaan, want dat zou het vrijwillige karakter van zelfregulering ondermijnen. Voorbeelden van dergelijke stimulansen zijn erkenningsregelingen, certificaten en keurmerken.

42


5.4.2

Zelfregulering en de Mededingingswet

Een centraal onderdeel van de probleemstelling is om in zelfregulering waarborgen te vinden voor de bescherming van de consument op de financiële markt. Die opgave vraagt naar het oordeel van de SER een volledige marktdekking van de zelfregulering. Probleem daarbij is echter dat de Mw beperkingen oplegt aan de reikwijdte en inhoud van zelfregulering. Waarom zelfregulering? Het kabinet wil volgens de adviesaanvraag bij het opstellen van een wettelijk kader voor de bemiddeling in financiële diensten zo goed mogelijk aansluiten bij de mogelijkheden tot zelfregulering in de sector. Het kabinet trekt daarbij de lijn door die in de jaren negentig is ingezet om bij wetgeving in het kader van Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) het zelforganiserend vermogen van de markt optimaal te gebruiken7. Een belangrijke reden van deze benadering is de wens om de administratieve lasten van wetgeving tot een minimum te beperken. Bovendien vergroot zelfregulering het draagvlak dat nodig is voor een effectieve uitvoering van wettelijke instrumenten. De SER ondersteunt deze aanpak en legt daarbij de nadruk op de ordenende functie van de overheid waarbij het gaat om het vastleggen en bewaken van de spelregels voor een ordelijk maatschappelijk en economisch verkeer8. Binnen die spelregels moeten bedrijven en maatschappelijke organisaties volgens de raad zoveel mogelijk de ruimte krijgen om hun eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid te ontwikkelen. Dat kan tot uitdrukking komen in vormen van zelfregulering. De overheid speelt daarbij een faciliterende en waar mogelijk ‘prikkelende’ rol: “Een moderne marktmeester werkt interactief, speelt in op de behoeften van marktpartijen en probeert samen met marktpartijen en anderen in de maatschappelijke arena een gemeenschappelijk besef te ontwikkelen van goed en kwaad, van wat hoort en wat niet.” Drempel voor concurrentie Zelfregulering stelt eisen aan deelnemende bedrijven en kan een drempel voor de vrije concurrentie vormen op het moment dat marktpartijen geen keuze hebben om wel of niet aan een vorm van zelfregulering deel te nemen. Hier kan weer de GIDI tot voorbeeld strekken. De prikkel voor bemiddelaars om aan de GIDI deel te nemen is de toezegging van deelnemende verzekeraars alleen nog zaken te doen met bemiddelaars die de GIDI onderschrijven. Ook niet-georganiseerde bemiddelaars krijgen daarmee een prikkel de GIDI

7 8

Zie hiervoor de kabinetsreactie op het MDW-rapport Normalisatie en certificatie, Tweede Kamer 1995-1996, 24036, nr. 15. SER-advies, De winst van waarden, publicatienr. 00/11, Den Haag 2000, p. 95.

43

te onderschrijven. Gevolg is dat bemiddelaars die de GIDI niet onderschrijven van een belangrijk deel van de markt worden buitengesloten en dat kan een conflict opleveren met de Mw. Hieronder wordt nader ingegaan op de voorwaarden die deze wet oplegt aan de mogelijkheid om een markt aan zelfregulering te binden. Kartelverbod De centrale bepaling uit de Mw is het zogenoemde kartelverbod (artikel 6): ondernemingen mogen onderling geen overeenkomsten sluiten “die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst”. Ontheffing Het kartelverbod is echter allerminst absoluut. De wet erkent dat er vormen van samenwerking tussen bedrijven zijn die gunstig zijn voor de werking van de economie als geheel. Dat zou een eventuele concurrentieverstoring door zo’n overeenkomst kunnen rechtvaardigen. Vanuit die gedachte biedt artikel 17 van de Mw de mogelijkheid een ontheffing van het kartelverbod aan te vragen. Die kan worden verleend als aan de volgende voorwaarden is voldaan: (1) de overeenkomst draagt bij aan verbetering van de productie dan wel genereert technische of economische vooruitgang, (2) de voordelen die voortkomen uit de afspraken komen ten goede aan de gebruikers, (3) de concurrentie wordt niet verder beperkt dan strikt noodzakelijk is en (4) er blijft voldoende restconcurrentie in de markt over. Richtsnoeren voor samenwerking Om vooraf duidelijkheid te verschaffen over de criteria die bij de handhaving en toepassing van respectievelijk het kartelverbod en de ontheffing daarvan zullen worden gehanteerd, heeft de NMa Richtsnoeren voor de samenwerking van bedrijven opgesteld. De Directeur-Generaal van de NMa stelt in de inleiding bij de richtsnoeren in beginsel positief te staan tegenover samenwerking tussen ondernemingen “als zij daardoor in staat zijn efficiënter te werken, beter te presteren en beter te concurreren” (punt 1 van de richtsnoeren). Als uitdrukkelijk niet toegelaten vormen van samenwerking worden genoemd afspraken tussen concurrenten over prijzen, verdeling van markten en gemeenschappelijke weigering van leveringen (boycot). In de richtsnoeren wordt uitgebreid stilgestaan bij de beoordeling van erkenningsregelingen9. De Directeur-Generaal van de NMa stelt vast dat erkenningsregelingen door het zichtbaar en herkenbaar maken van kwaliteit, kunnen

9

44

Vergelijkbare kwaliteitsregelingen, zoals op basis van certificering, gedragscodes en algemene voorwaarden moeten volgens punt 42 van de richtsnoeren aan dezelfde voorwaarden voldoen als de erkenningsregelingen.


“bijdragen aan een vergroting van de keuzemogelijkheden voor de consument en de kwaliteit van productie, dienstverlening en distributie” en in beginsel niet tot doel hebben de mededinging te beperken (punt 30 van de richtsnoeren). Dat neemt niet weg dat erkenningsregelingen een mededingingsbeperkend effect kunnen hebben. Als aanwijzingen voor het ontbreken van mededingingsbeperkende effecten gelden een gering marktaandeel (minder dan 20 procent) van de aan een erkenningsregeling deelnemende ondernemingen en het bestaan van meerdere, met elkaar concurrerende erkenningsregelingen. Indien het gezamenlijke marktaandeel van de betrokken ondernemingen boven de 20 procent ligt, kunnen twee soorten mededingingsbeperkingen optreden, namelijk die welke door de inhoud van de regeling en die welke door het bestaan van de regeling worden veroorzaakt. Voor de beoordeling is van belang dat “iedereen die aan de kwaliteitseisen voldoet kan deelnemen aan de regeling” (punt 36). Voor niet-strijdigheid met artikel 6 Mw is het nodig dat een erkenningsregeling objectieve eisen stelt die bijdragen tot het doel van de regeling10, dat deze eisen vooraf duidelijk zijn en dat de regeling voorziet in een transparante erkenningsprocedure en een onafhankelijke beslissing over toelating. Beperkingen van de Mw voor zelfregulering Bovenstaande laat zien dat de Mw in beginsel ruimte laat om in zelfregulering voorwaarden op te nemen die bedrijven in de financiële sector binden aan kwaliteitseisen ten aanzien van informatieverstrekking, deskundigheid, integriteit en financiële zekerheid. De wet erkent het maatschappelijk en economisch belang van zulke regelingen en gaat er voorts niet automatisch van uit dat ze in strijd zijn met het kartelverbod. Toch zijn er in het verleden voorbeelden geweest van vormen van zelfregulering die niet voor ontheffing in aanmerking zijn gekomen. In zaak 235 werd bijvoorbeeld de gedragscode Hypothecaire Financieringen gedeeltelijk afgewezen. Deze gedragscode was vrijwel volledig marktdekkend; nagenoeg alle aanbieders van hypothecair krediet in Nederland hebben zich aangesloten bij de overeenkomst waar de gedragscode deel van uitmaakt. Dit gegeven bleek voor een bepaald deel van de code een probleem. Het ging hier om de maximering van de aflossingsvrije component die volgens de NMa een belangrijke concurrentieparameter vormt. Omdat de hele markt hieraan gebonden was, bleef er volgens de NMa onvoldoende restconcurrentie over en was dus niet voldaan aan de eisen voor ontheffing op basis van artikel 17.

10 Het lidmaatschap van een branchevereniging is géén objectieve kwaliteitseis die bijdraagt aan het doel van de regeling.

45

Er zijn echter wel degelijk wegen om aan de voorwaarden van artikel 17 te voldoen, al wordt zelfregulering 100% dekkend. In de eerste plaats kan het om bepalingen gaan die de mededinging niet beperken en niet aangrijpen aan de aanbodkant door middel van toetredingsbelemmeringen, maar juist de markt faciliteren. In dat geval is er geen strijdigheid met het kartelverbod en hoeft ook geen ontheffing te worden aangevraagd. In de tweede plaats gelden de voorwaarden van de richtsnoeren; een erkenningsregeling moet objectieve eisen stellen die vooraf duidelijk zijn, transparant zijn en voorzien zijn van een onafhankelijke beslissing over toelating.

5.5

Conclusies

Van belang is de constatering dat het publieke belang van de markt voor financiële diensten een sterke betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de overheid met zich brengt. Deze verantwoordelijkheid heeft zich in het verleden geuit in de vorm van wetgeving. Waar het nu om gaat is dat die wetgeving wordt aangepast aan de eisen die de markt van financiële diensten thans stelt. De overheid had en behoudt hierbij een duidelijke verantwoordelijkheid. Deze constatering heeft ook consequenties voor het toezicht: ook daarin is een centrale rol voor de overheid weggelegd. De verkenning in dit hoofdstuk van de mogelijkheden om door middel van zelfregulering nadere invulling te geven aan de wettelijke zorgplichten laat zien dat die invulling geen vanzelfsprekendheid is. Hoewel er mogelijkheden zijn om door een bepaalde vormgeving van de zelfreguleringsafspraken volledige marktdekking te bereiken, is dat niet bij voorbaat gegarandeerd. Voorts zal de invulling van de zelfreguleringsafspraak zodanig moeten zijn dat de mededinging niet wordt verstoord of belemmerd. Dat vraagt om een zorgvuldige afweging van enerzijds de doeleinden van de zelfregulering en anderzijds de grenzen van de Mededingingswet. Ten slotte vraagt de invulling van zelfreguleringsafspraken de nodige organisatie en wil van marktpartijen, waarbij de overheid een stimulerende rol kan vervullen.

46

6. De vier kwaliteitskenmerken

In dit hoofdstuk wordt per kwaliteitskenmerk een schets gegeven van de huidige situatie. Voor elk kwaliteitskenmerk wordt per product aangegeven wat op wettelijk gebied is geregeld en wat op het niveau van zelfregulering is afgesproken. In de slotparagraaf wordt een aantal conclusies getrokken. Het nut van deze exercitie is erin gelegen dat aldus enig zicht ontstaat op de aard en de omvang van wetgeving en zelfregulering in de bemiddelingsmarkt. Met die kennis kunnen de aanbevelingen in het laatste hoofdstuk nader worden onderbouwd.

6.1

Informatieverstrekking

Informatieverstrekking betreft niet alleen de inhoud van de bemiddelingsdienst zelf, maar kan ook betrekking hebben op de relatie tussen de bemiddelaar en de aanbieder. Waar de bemiddelaar zich aan moet houden als het gaat om informatieverstrekking aan de consument, is afhankelijk van het soort financiële dienst waar hij voor bemiddelt. Informatieverstrekking

wettelijk

zelfregulering

verzekeren

Wabb, Eur. richtlijn

GIDI (NBVA, NVA en VvV), Code Rendement en Risico, Riav

– Wte 1995, Bte, NR 1999, Vrijstellingsregeling toezicht effectenverkeer te

– gedragscode DSI

beleggen – effectenbemiddeling

– cliëntenremise

– n.v.t. – n.v.t.

lenen – hypotheken – kredieten financiële planning

– Wck (gedeeltelijk) en Financiële Bijsluiter – Wck en Financiële Bijsluiter

– gedragscodes SEH, SKHB en GHF – gedragscode NVF gedragscode FFP

47

Complexe financiële producten Bij alle complexe financiële producten1 moet per 1 juli 2002 een Financiële Bijsluiter worden gevoegd. De consument moet, voordat hij de overeenkomst tekent, de bijsluiter goed gelezen kunnen hebben. Het doel van de bijsluiter is dat de consument zich een afgewogen oordeel kan vormen over het product, diverse aanbiedingen eenvoudig met elkaar kan vergelijken en dat hij weet wat hij koopt. De bijsluiter biedt de consument inzicht in het soort product, de kosten, rendement en risico en bevat een tabel die de nettoopbrengst van het product weergeeft bij drie verschillende voorbeeldrendementen. De aanbieders zijn wettelijk verplicht een Financiële Bijsluiter aan de consument te verstrekken. Maakt de aanbieder gebruik van de diensten van een bemiddelaar, dan moet hij ervoor zorgen dat de bemiddelaar de Financiële Bijsluiter kan verstrekken aan de klant. De verantwoordelijkheid ligt dus bij de aanbieder van het complexe product. De bemiddelaar dient de bijsluiter actief te verstrekken aan de klant. De Autoriteit-FM ziet hierop toe. Als de bemiddelaar de bijsluiter niet levert, voldoet de aanbieder van het complexe product niet aan de wet. De Autoriteit-FM zal dan onderzoeken of de aanbieder weet dat zijn bemiddelaar de bijsluiter niet verstrekt. Als de aanbieder hier niet van op de hoogte is, kan de Autoriteit-FM hem dringend verzoeken het contract met de betrokken bemiddelaar per direct te staken. Uit oogpunt van distributieconsistentie is het wenselijk dat een bemiddelaar die zelf een ‘complex product’ maakt, zelf verantwoordelijk wordt voor de Financiële Bijsluiter. Verzekeren De Europese Richtlijn verzekeringsbemiddeling, die in hoofdstuk 4 is besproken verplicht de assurantiebemiddelaar vóór het sluiten van de verzekeringsovereenkomst informatie te verschaffen over zijn verhouding tot de aanbieder, met name of er bindingen in juridische of feitelijke zin bestaan tussen hem en de verzekeraar. Ook zal hij moeten aantonen dat de keuze voor een verzekeraar en type verzekering de juiste is. Op het niveau van zelfregulering bestaat sinds 1996 de Code Rendement en Risico en sinds 1 januari 2002 de Gedragscode Informatieverstrekking Dienstverlening Intermediair (GIDI). De Code Rendement en Risico blijft bestaan voor media-uitingen. In de GIDI staat beschreven op welke dienstverlening de klant kan rekenen. In de bijbehorende advieswijzer staat informatie 1

48

Een financieel product is complex als het uit minstens twee productsoorten (die in de regel ook als afzonderlijk product kunnen worden verkregen) is opgebouwd en als een van de productsoorten een beleggingskarakter heeft. Daarnaast zijn er twee producten die weliswaar niet aan deze criteria voldoen, maar die de toezichthouder heeft aangewezen als producten waar een Financiële Bijsluiter bij moet worden verstrekt: levensverzekeringsovereenkomst met recht op winstdeling en een beleggingsfonds die een vergunning heeft op grond van de Wtb.

DE VIER KWALITEITSKENMERKEN

voor de consument over onder meer de service, de relaties met verzekeraars en de vorm van beloning voor de bemiddelaar. Alleen de leden van NVA en NVBA zijn door hun lidmaatschap aan de GIDI gebonden (circa 22 procent van de assurantiebemiddelingsbedrijven). Het Verbond van Verzekeraars heeft de implementatie van de GIDI bij de niet-georganiseerde assurantiebemiddelingsbedrijven op zich genomen, waardoor de GIDI marktdekkend kan worden. Beleggen Voor de effectenbemiddelaar geldt een aantal wettelijke regels ten aanzien van de informatieverschaffing: de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte), een daarop gebaseerd Besluit over onder meer de prospectus, de Nadere Regeling uit 1999 en de Vrijstellingsregeling. Ook op het niveau van zelfregulering worden regels gesteld aan de informatieverschaffing door de effectenbemiddelaar. Het Dutch Securities Institute (DSI), in 1999 door de sector opgericht, gaat een stapje verder dan de wettelijke regelingen. De informatie van de bij het DSI ingeschreven effectenbemiddelaars moet juist, nauwkeurig en volledig zijn, bij voorkeur volgens bestaande standaarden. Feiten die met het advies in conflict zijn, moeten worden gemeld. Lenen Op het gebied van de bemiddeling in hypotheken is weinig wettelijk geregeld ten aanzien van de informatieverstrekking. Wel geldt sinds 8 maart 2002 het onderdeel Voorlichting uit de Wet consumentenkrediet ook voor hypotheken, waardoor de regels voor met name de Financiële Bijsluiter ook hier van kracht zijn. De hypotheekbemiddelaar is bovendien indirect gebonden aan de Gedragscode Hypothecaire Financieringen (GHF) die bepaalt dat de financier schriftelijk met zijn bemiddelaar zal overeenkomen dat de bemiddelaar zich aan de GHF houdt. In zelfregulering worden er wel eisen gesteld aan de informatieverstrekking door de hypotheekbemiddelaar. Er zijn twee gedragscodes: één van de Stichting Erkenningen Hypotheekadviseurs (SEH) en één van de Stichting Keurmerk Hypotheekbemiddeling (SKHB). De SKHB-code stelt de zwaarste eisen: de hypotheekbemiddelaar moet onafhankelijk zijn en de informatie moet volledig en juist zijn. De consument moet worden voorzien van een informatiefolder en een neutrale presentatie. Er moeten evaluatiemomenten worden ingelast waarbij drie varianten worden aangegeven en het advies moet goed worden gedocumenteerd. De SEH-code stelt dat de hypotheekbemiddelaar op verzoek de beloningswijze moet aangeven en stelt verder eisen aan de informatieverstrekking.

49

Op het gebied van de informatieverstrekking bij de bemiddeling in consumptief krediet is er weinig wettelijk geregeld. De Wet Consumentenkrediet (Wck) die gaat over kredieten tot en met 40.000 euro (en, wat de voorlichting betreft, zonder bovengrens en inclusief hypotheken), bevat enkele bepalingen die de bemiddelaar betreffen, zoals de verplichting om aan de consument bekend te maken wat de rol van de eigen organisatie is: bemiddelaar of aanbieder. Op het niveau van zelfregulering stelt de brancheorganisatie van de gespecialiseerde financieringsbemiddelaars, de Nederlandse Vereniging van Financieringsadviseurs (NVF), de eis dat alle relevante voorwaarden aan de consument worden gemeld en dat alle kredietmogelijkheden worden onderzocht. Financiële planning Wettelijk is er niets geregeld over de informatievoorziening door financiële planners. De brancheorganisatie Federatie Financiële Planners (FFP) heeft wel een eigen gedragscode, waarin onder meer is geregeld dat de financiële planner vooraf aan de cliënt mededeling dient te doen van de wijze waarop de kosten van zijn advisering berekend worden, hij geen misleidende uitlatingen mag doen en zich dient te onthouden van adviezen die niet in het belang van zijn cliënt zijn.

6.2

Deskundigheid

Deskundigheid

wettelijk

zelfregulering

verzekeren


eisen NBVA en NVA

beleggen – effectenbemiddeling – cliëntenremise

– Wte, Bte 1995 –

– eisen DSI – n.v.t.

lenen – hypotheken – kredieten

– –

– eisen SEH en SKHB – diploma financiering NVF

financiële planning

diploma FFP

Verzekeren Wat de verzekeringsbemiddelaars betreft, stelt de Wabb uitsluitend vakbekwaamheidseisen aan de feitelijk leider. De Europese richtlijn over verzekeringsbemiddeling gaat verder: deze stelt dezelfde eisen ook aan het overige personeel voorzover zij zich met bemiddelingsactiviteiten bezighoudt. Bovendien stelt de richtlijn niet alleen vakbekwaamheidseisen, maar ook “passende algemene en commerciële kennis en kunde” verplicht voor het gehele personeel. Op het niveau van zelfregulering verplichten de twee brancheorganisaties NVA en NBVA hun leden tot permanente educatie.

50


Beleggen Ten aanzien van deskundigheid kent de sector effectenbemiddeling naast wettelijke eisen op grond van de Wte en de Wet toezicht beleggingsinstellingen ook een sterke zelfregulering. Het DSI stelt dat de effectenbemiddelaar minstens de helft van zijn werktijd aan dit vakgebied moet besteden. Het maakt onderscheid tussen een basisregistratie en een seniorregistratie. Aan senioren worden hogere eisen gesteld ten aanzien van opleiding en ervaring. Lenen Voor de hypotheekbemiddelaar zijn er geen wettelijke regelingen, maar op het niveau van de zelfregulering zijn wel deskundigheidseisen geformuleerd. De SEH en de SKHB stellen beide hoge eisen aan de deskundigheid. De SEH gaat uit van minimaal een jaar werkervaring en stelt permanente educatie verplicht, alsmede een toelatingsexamen. De SKHB heeft dezelfde eisen als de SEH, maar stelt daarnaast ook het diploma assurantiebemiddeling A of B verplicht. Bovendien moeten SKHB-vestigingen een opleidingsplan opstellen voor alle medewerkers. Aan de deskundigheid van bemiddelaars in consumptief krediet worden geen wettelijke eisen gesteld. De NVF stelt als eis dat minstens één persoon per vestiging in het bezit moet zijn van het diploma financiering van de NVF. Financiële planning Ook voor de financiële planners bestaan geen wettelijke regels ten aanzien van deskundigheid. In zelfregulering worden wel eisen gesteld. De FFP positioneert zich hoog in de markt en is alleen toegankelijk voor het topje van de markt van de bemiddelaars. Om voor certificering in aanmerking te komen moet het FFP-examen met goed gevolg worden aflegd. Verder is de gecertificeerde verplicht tot deelname aan permanente educatieprogramma’s.

6.3

Integriteit

Integriteit

wettelijk

zelfregulering

verzekeren


gedragscodes NBVA en NVA, fraudeprotocol VvV

beleggen – effectenbemiddeling – cliëntenremise

– Bte 1995, NR 1999 – NR 1999

– eisen DSI – n.v.t.


– –

– gedragscode SKHB – gedragscode NVF, richtlijnen VFN


gedragscode FFP

51

Verzekeren Aan de verplichte inschrijving van verzekeringsbemiddelaars bij de SER worden voorwaarden gesteld ten aanzien van onder meer de integriteit. De toezichthoudende rol van de SER is beperkt tot ‘de poort’. Indien een ingeschrevene niet meer blijkt te voldoen aan de inschrijvingsvoorwaarden, bijvoorbeeld omdat hij de standseer heeft geschonden, wordt deze door de SER geschrapt uit het register. Voor de SER is de toenemende zorg voor integriteit in de financiële sector in 1999 aanleiding geweest het uitvoeringsbeleid aan te scherpen. Sinds die tijd moet elke bestuurder en feitelijk leider in de zin van de Wabb expliciet ingaan op een mogelijk strafrechtelijk verleden, onregelmatig ontslag of eventueel lopende onderzoeken. Het al dan niet bestaan van een strafblad wordt in elk geval nagetrokken bij de Justitiële Documentatiedienst. Op basis van zelfregulering heeft het Verbond van Verzekeraars een fraudeprotocol opgesteld, verbiedt de NVA koppelverkoop en toetsen NVA en NBVA beide de integriteit van elk lid bij de aanmelding. Beleggen De wettelijke eisen ten aanzien van integriteit en betrouwbaarheid voor de effectenbemiddeling zijn zeer streng. Er worden eisen gesteld aan de bedrijfsvoering en het interne administratieve proces ter voorkoming van belangenconflicten tussen de klant en degene die de effectentransacties uitvoert. De richtlijnen van het DSI reiken verder dan de wettelijke eisen ten aanzien van de integriteit van effecteninstellingen. De effectenbemiddelaar moet van de DSI handelen op basis van integriteit, deskundigheid en waardigheid met alle stakeholders. DSI-geregistreerden moeten eerlijk marktgedrag vertonen en zich houden aan beroepsethiek. Men dient de belangen van de klant voorop te stellen in de relatie met de klant. De code van de werkgever dient te worden nageleefd ter vermijding van vermenging van zakelijk en privébelang. De Autoriteit-FM kan de inschrijving van een cliëntenremisier in het register weigeren of een inschrijving doorhalen op grond van niet buiten twijfel staan van diens betrouwbaarheid. Inschrijving in het register is echter geen waarborg voor de betrouwbaarheid van de cliëntenremisier. Slechts indien daartoe concrete aanleiding bestaat, zal de Autoriteit-FM de cliëntenremisier toetsen op betrouwbaarheid. Naast het schrappen uit het register kan de Autoriteit-FM een boete opleggen aan cliëntenremisiers die zich niet aan de regels houden. De Autoriteit-FM spreekt ook de aanbieders (de effecteninstellingen) aan als zij volmachten afgeven aan cliëntenremisiers.

52


Lenen Ten aanzien van integriteit is er wettelijk niets geregeld voor de bemiddeling in hypotheken. De SKHB stelt als integriteitseis aan de aangesloten vestigingen dat men correct moet omgaan met gegevens en de beroepscode ondertekenen. De SKHB toetst de betrouwbaarheid van de vestigingen. De SEH heeft eveneens een beroepscode, waarmee de erkend adviseur onder meer aangeeft bij zijn advisering rekening te houden met de belangen van de consument en de eer van de beroepsgroep. Voor het bemiddelen in consumptief krediet zijn geen wettelijke regelingen op het gebied van integriteit. De NVF stelt wel integriteitseisen. De NVF-gedragscode bevat bepalingen om de privacy van de klant te waarborgen en verbiedt koppelverkoop en ‘fronten’2. De aanbieders, georganiseerd in de Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland (VFN), hebben ook enkele richtlijnen ten aanzien van de omgang met bemiddelaars. De VFN informeert haar leden over bemiddelaars die zich niet houden aan de wet of de VFN-gedragscode. Zij ontraadt haar leden te handelen met dergelijke bemiddelaars. Financiële planning Er zijn geen wettelijke regelingen op het gebied van integriteit voor de financiële planners. De FFP heeft wel integriteitsregels voor de eigen gecertificeerden. Zo moet de financiële planner de belangen van de cliënt voorrang verlenen boven zijn eigen belang. De FFP’er mag ook geen misleidende uitlatingen doen.

6.4

Financiële en juridische zekerheid

Het kwaliteitskenmerk financiële en juridische zekerheid betreft de volgende aspecten: – beroepsaansprakelijkheidsverzekering; – financiële waarborg bij fraude of faillissement; – bedrijfsstructuur en bedrijfseconomische eisen; – beroep-, bezwaar- en klachtenprocedure voor consumenten. Verzekeren Voor verzekeringsbemiddelaars zijn zowel in het Burgerlijk Wetboek en de Wabb als in de Richtlijn verzekeringsbemiddeling bepalingen opgenomen over financiële en juridische zekerheid. De richtlijn gaat verder dan de Wabb; zo stelt deze een beroepsaansprakelijkheidsverzekering verplicht. Alle bemiddelaars moeten zich aansluiten bij een klachteninstituut en de lidsta2

‘Fronten’ is het zich voordoen als kredietgever en de vordering vervolgens doorverkopen. Van koppelverkoop is sprake indien alleen krediet wordt verschaft als tegelijkertijd andere verplichtingen worden aangegaan, bijvoorbeeld het afsluiten van een verzekering.

53

Financiële en juridische zekerheid

wettelijk

zelfregulering

verzekeren


eisen NVA, NBVA, VvV

– cliëntenremise

– Bte 1995, NR 1999, Wte 1995 – n.v.t.

– Tucht- en Klachtencommissies DSI – n.v.t.


– –

– SEH en SKHB – NVF

beleggen – effectenbemiddeling


FFP

ten moeten bevorderen dat er adequate en effectieve procedures komen voor behandeling van klachten en geschillen. Waar mogelijk moet gebruik worden gemaakt van bestaande instanties. Deze instanties dienen bovendien mee te werken aan oplossingen voor sectoroverschrijdende geschillen. Zowel de Wabb als de richtlijn hebben regels ten aanzien van faillissement in het verleden. Faillissement vormt volgens de richtlijn een aantasting van de integriteit, tenzij de betrokkene is gerehabiliteerd. Volgens de Wabb vormt faillissement geen belemmering meer voor inschrijving zodra het faillissement is opgeheven en er geen bezwaren zijn in het licht van de standseer. Alle assurantiebemiddelingsbedrijven die zich conformeren aan de GIDI beschikken over een beroepsaansprakelijkheidsverzekering en zijn aangesloten bij het Klachteninstituut Verzekeringen. Klachten worden in eerste instantie behandeld door de ombudsman en in tweede instantie via tuchtrechtelijke toetsing door de Raad van Toezicht. Beleggen Noch op basis van de wet, noch op basis van zelfregulering hoeven effectenbemiddelaars een beroepsaansprakelijkheidsverzekering te hebben. Alle effectenbemiddelingsbedrijven moeten volgens de wet worden geregistreerd bij de Autoriteit-FM. Deze stelt voorwaarden voor opname in het register op het gebied van de bedrijfsstructuur en bedrijfseconomische eisen, om te waarborgen dat de gelden van de klant worden beschermd. Er is geen wettelijk geregeld klachteninstituut. Wel heeft de DSI een eigen Tuchtcommissie waar belanghebbenden een klacht kunnen indienen als een geregistreerde bemiddelaar zich niet houdt aan de statuten of reglementen. Ook bestaat er een Klachtencommissie waar belanghebbenden kunnen klagen als zij door een financiële instelling in hun belang getroffen zijn. Lenen Er zijn geen wettelijke regelingen ten aanzien van de financiële en juridische zekerheid in het kader van de hypotheekbemiddeling. Op basis van zelfre-

54


gulering zijn deze zaken wel geregeld; zowel de SKHB als de SEH stellen een beroepsaansprakelijkheidsverzekering voor de leden verplicht. De SKHB stelt eisen aan de bedrijfsstructuur en aan het administratieve en het adviesproces. De SEH heeft een geschillencommissie en de SKHB een klachtenregeling met een klachteninstituut. Voor de sector bemiddeling in consumptief krediet gelden geen wettelijke bepalingen ten aanzien van de financiële en juridische zekerheid. Op het niveau van zelfregulering is er ook niets geregeld, behalve dat consumenten klachten over een NVF-lid kunnen melden bij de NVF. Financiële planning Ook voor de financiële planners zijn geen wettelijke bepalingen op dit gebied. De FFP stelt een beroepsaansprakelijkheidsverzekering verplicht, maar stelt geen eisen aan de bedrijfsstructuur of aan bedrijfseconomische aangelegenheden. Wel heeft de FFP een Commissie van Toezicht die klachten van klanten behandelt.

6.5

Conclusies

De conclusie uit de voorgaande paragrafen moet zijn dat de bemiddeling in financiële diensten een lappendeken aan wettelijke regels en zelfreguleringsafspraken laat zien. Wat de wettelijke regels betreft zijn op de onderscheiden sectoren telkens specifieke wetten van toepassing. De meeste regelgeving is er voor verzekeren en voor beleggen, terwijl er voor financiële planning nagenoeg niets wettelijk is geregeld. Het bestaande wettelijke kader voldoet dus duidelijk niet aan het uitgangspunt van cross-sectorconsistentie. Behalve de Wabb en de Wte dekken de wettelijke regels niet alle kwaliteitskenmerken. De Wck richt zich voor de bemiddelaars vooral op informatieverstrekking, maar voor de aanbieders regelt de Wck meer, zoals ook de deskundigheid en integriteit. Dit spoort niet met het uitgangspunt van distributieconsistentie. De zelfreguleringsafspraken blijken zeer verschillend van inhoud en dekking te zijn. Sommige gedragscodes zijn vrijwel marktdekkend (zoals de Gedragscode Hypothecaire Financiering), bij andere wordt actief gestreefd naar een bredere dekking (zoals bij de GIDI). Per sector valt op dat de grote brancheorganisaties zoals de NBVA en de NVA, de SEH en de SKHB en de NVF en de partijen achter DSI alsmede de FFP behoorlijk actief zijn. Voor vrijwel alle kwaliteitskenmerken wordt wel iets geregeld in een gedragscode of keurmerk. Probleem hierbij is het – in sommige gevallen – grote aantal ongebonden bemiddelaars.

55

56

7. Conclusies en aanbevelingen

7.1

Inleiding

In de hoofdstukken 2 tot en met 6 heeft de raad in analytische zin aandacht geschonken aan een aantal in zijn ogen relevante aspecten van de bemiddeling in financiële diensten. In dit afsluitende hoofdstuk geeft de raad zijn opvattingen weer. Daarbij gaat het voor een deel om de juiste balans tussen (kader)wetgeving, zelfregulering en toezicht. Voor een ander deel gaat het om de randvoorwaarden voor de invulling van de kwaliteitskenmerken. De invulling zelf komt hier niet aan de orde; dat is een taak voor de wetgever en marktpartijen. Reikwijdte advies In hoofdstuk 2 is de reikwijdte van dit advies bepaald aan de hand van de definitie van het begrip bemiddelaar en de randvoorwaarde distributieconsistentie. Voor de definitie van het begrip bemiddelaar is aansluiting gezocht bij de Europese richtlijn verzekeringsbemiddeling. Financiële bemiddeling is in dit kader gedefinieerd als de activiteit die bestaat uit “het aanbieden, het voorstellen en het voorbereidende werk voor het sluiten van een financiële overeenkomst en het assisteren bij het beheer en de uitvoering van de overeenkomst”. Onder deze omschrijving valt ook het tegen betaling adviseren van de consument over financiële diensten, ook wanneer dit niet tot het sluiten van een overeenkomst leidt. De werkzaamheden van aanbieders worden echter expliciet uitgezonderd van de definitie van bemiddeling. De ‘bemiddelaar’ is vervolgens de onderneming die zich bezighoudt met bemiddeling volgens de hier gegeven definitie. Deze onderneming kan een natuurlijke persoon zijn (eenmanszaak) of een rechtspersoon. De raad wil hiermee benadrukken dat het begrip ‘bemiddelaar’ in dit advies niet slaat op eventuele medewerkers van een onderneming die bemiddelt. Distributieconsistentie Aanbieders opereren niet als bemiddelaars volgens deze definitie als het de verkoop van eigen financiële diensten betreft (rechtstreeks verkoop). De aanbieders vallen echter in het kader van de randvoorwaarde distributieconsistentie wel onder de reikwijdte van dit advies. Voor elke schakel in het distributiekanaal van financiële diensten moeten op consistente wijze de kwaliteitseisen worden gewaarborgd. Voor de aanbieders van eigen producten betekent dit uitgangspunt dat zij moeten voldoen aan dezelfde eisen als de be-

57

middelaars. De raad hecht eraan te benadrukken dat in de uitwerking van distributieconsistentie wordt voorkomen dat de aanbieders onnodig aan aanvullende vereisten worden onderworpen, of dat overlap ontstaat met bestaande regels. Indeling en leeswijzer Het hoofdstuk begint met het antwoord op de vraag of wetgeving en zo ja wat voor soort wetgeving noodzakelijk is voor de markt van financiële diensten. Vervolgens komt aan de orde wie moet toezien op de naleving van de regelgeving en hoe dit toezicht op effectieve wijze kan worden uitgevoerd. Gegeven deze beide elementen resteert de vraag wat door middel van zelfregulering door marktpartijen kan worden georganiseerd en op welke wijze zij langs institutionele weg invloed kunnen hebben op de wetgeving en behulpzaam kunnen zijn bij het toezicht.

7.2

Algemene conclusie

Waarborgen gevraagd De raad onderschrijft de conclusie van de minister in zijn adviesaanvraag dat extra waarborgen nodig zijn om te voldoen aan consumentenbescherming en een goede werking van de markt van financiële diensten. Consumentenbescherming acht de raad hier relevant omdat sprake is van een dienst met doorgaans een aanmerkelijk financieel belang voor de consument en met meestal een duurzaam karakter. Dan is ‘goed koopmanschap’ een noodzakelijke voorwaarde, voor de consument én voor de branche (imago). De voorgaande hoofdstukken hebben laten zien dat de bestaande wettelijke regelgeving onvoldoende invulling geeft aan de publieke belangen die met een adequate ordening van de markt van financiële diensten zijn gemoeid. In het bijzonder constateert de SER met de minister dat de bestaande wetgeving sterk sectorspecifiek is waardoor er voor de diverse bemiddelingsactiviteiten in de financiële dienstverlening verschillende regimes gelden. Dit is naar het oordeel van de raad een ernstige tekortkoming van het regelgevend kader. Zoals in hoofdstuk 2 is gesteld, is er sprake van een voortschrijdende vervlechting van deelmarkten in de financiële dienstverlening en wordt het tevens steeds moeilijker onderscheid te maken tussen de verschillende distributiekanalen. De raad trekt hieruit de conclusie dat er een integraal wettelijk kader moet komen voor de ordening van de bemiddeling in financiële diensten waarin een zeer sterke nadruk wordt gelegd op cross-sectoren distributieconsistentie van de waarborgen voor het kwaliteitsniveau van de dienstverlening en op de organisatie van het toezicht. Op die wijze ontstaat een level playing field voor alle spelers op de markt van financiële diensten. Hij ondersteunt dan ook het voornemen van het kabinet om een dergelijk algemeen wettelijk kader voor bemiddelingsdiensten in de financiele markt tot stand te brengen. Dit wettelijk kader zal voor een deel tot nieu-

58

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

we verplichtingen voor bepaalde groepen bemiddelaars leiden, voor een ander deel bestaande wetgeving vervangen en harmoniseren. Minimumeisen in wetgeving Een belangrijk doel van de nieuwe kaderwet is om minimumeisen te formuleren waaraan de dienstverlening van bemiddelaars moet voldoen (in de vorm van zorgplichten). De normstellingen van de huidige wetten zijn niet op elkaar afgestemd waardoor de wettelijke eisen voor de verschillende bemiddelingsactiviteiten uiteenlopen (zie de conclusies in paragraaf 6.5). Daardoor kan er bij de consument gemakkelijk verwarring ontstaan over de wettelijke waarborgen en wordt er tevens een ongelijk speelveld gecreëerd voor bemiddelaars en aanbieders die aan verschillende wettelijke eisen moeten voldoen. De SER vindt het van groot belang dat een consument steeds dezelfde waarborgen worden geboden, ongeacht de aard van de financiële dienst of de wijze waarop een financiële dienst aan de consument wordt aangeboden. Aan die eis kan alleen worden voldaan als in wetgeving minimumeisen worden vastgelegd die voor alle vormen van bemiddeling en distributie in de financiële dienstverlening gelden (level playing field). Het gaat hierbij om de vier kwaliteitskenmerken informatievoorziening, deskundigheid, integriteit en financiële en juridische zekerheid. De minimumeisen kunnen variëren naar de soort van dienstverlening en al naar gelang sprake is van bemiddeling als een hoofd- of als een nevenactiviteit. Kaderwet… Het kabinet staat een kaderwet voor ogen waarin voor deze vier kwaliteitskenmerken in algemene bewoordingen een zorgplicht wordt geformuleerd. Daarmee wordt een kapstok gecreëerd voor een nadere invulling van de kwaliteitskenmerken, die in lagere regelgeving of in zelfregulering kan geschieden. De SER ondersteunt de keuze van het kabinet voor een kaderwet met een algemene normstelling. De voordelen van deze constructie zijn evident. Een kaderwet biedt de gevraagde sectorbrede waarborgen, maar is niet dermate dwingend dat de dynamiek van de markt wordt geremd. Met een kaderwet aangevuld met nadere regelingen kan dus meer flexibel worden gereageerd op marktontwikkelingen. Bovendien kan bij de concretisering van de zorgplichten worden geprofiteerd van de normen die de markt zich zelf heeft opgelegd. In de woorden van het kabinet1: “de markt kan dan zelf invulling geven aan de door de consument gewenste niveaus van bescherming, bijvoorbeeld door middel van vrijwillige erkenningsregelingen, certificering, opleiding en dergelijke”.

1


59

De reikwijdte van de wetgeving wordt bepaald door de eerder gegeven omschrijvingen van bemiddeling en bemiddelaars, waarbij rekening moet worden gehouden met de vrijstellingen die de verschillende sectorale wetten reeds kennen (zoals de fiets- en reisverzekering bij de Wabb). …en zelfregulering Op dit punt ligt aan de SER de vraag voor over de mate waarin zelfregulering het sluitstuk kan vormen van de kaderwet2. De raad ziet hiervoor een aantal mogelijkheden maar constateert tevens dat het moeilijk zal zijn om met zelfregulering waarborgen te bieden die voldoen aan de randvoorwaarden crosssectorconsistentie en distributieconsistentie. Bestaande zelfregulering verschilt per sector erg qua inhoud en dekking in de markt (zie de conclusies in paragraaf 6.5) en de instrumenten die de overheid ten dienste staan om zelfregulering volledig marktdekkend te maken kennen de nodige bezwaren (zie paragraaf 5.4.2). De raad is dan ook van mening dat niet kan worden volstaan met ‘slechts’ een kaderwet. Er zal aanvullende regelgeving nodig zijn om ervoor te zorgen dat zelfregulering een nuttige functie kan vervullen bij de uitwerking van de wettelijke zorgplichten. Aan deze mening ligt niet alleen een praktisch argument ten grondslag – de beperkingen van zelfregulering – maar is tevens een principiële keuze verbonden. Bij de aanwezigheid van een evident publiek belang moet de overheid zijn verantwoordelijkheid nemen en zorgen voor adequate wettelijke waarborgen. In het geval van de bemiddeling in financiële diensten kan dat betekenen dat in aanvulling op de algemeen geformuleerde zorgplichten een meer gedetailleerde regelgeving noodzakelijk is. De raad zal in paragraaf 7.4 verder op deze vraag ingaan waarbij tevens voorstellen worden gedaan om zo goed mogelijk gebruik te maken van het zelforganiserend vermogen van en de aanwezige kennis en kunde in de markt. Toezicht Een van de redenen om zorgvuldig te kijken naar de wettelijke verankering van de overheidsrol voor de bemiddeling in financiële diensten is de invulling van het toezicht. Op dit moment is er maar een beperkte controle op de toegang tot de markt (bijvoorbeeld registratie van assurantietussenpersonen) en is er geen daadwerkelijk toezicht op de activiteiten van verschillende categorieën van bemiddelaars (zie paragraaf 5.3). Dat betekent onder meer dat bij sommige vormen van bemiddeling malafide bemiddelaars niet van de markt kunnen worden geweerd.

2

60

Zelfregulering moet niet worden verward met het uitoefenen van invloed door de branche. Dit laatste geschiedt in de vorm van advies en overleg met anderen (zoals de overheid). In dit advies staat zelfregulering voor het opstellen van regels door een brancheorganisatie (met de eventuele sancties).


De SER is van mening dat het zowel voor de consument als voor de bemiddelaars en aanbieders van groot belang is dat in de kaderwet het toezicht op een adequate wijze wordt ingevuld. De raad is het met het kabinet eens dat er een registratie- en vergunningplicht moet komen voor alle bemiddelaars. Deze conclusie roept nog wel de nodige vragen op. Moet registratie gericht zijn op personen of op ondernemingen met de daarin werkzame personen? Wie registreert er en op basis van welke criteria wordt een vergunning verleend? Wat gebeurt er bij een overtreding van de regels? Mag de toezichthouder voor de bemiddeling in financiële diensten actief gaan controleren en zonodig sancties opleggen? Vanwege het grote belang van deze vragen zal de raad in de volgende paragraaf eerst ingaan op de vormgeving van het toezicht en daarna de invulling van de kwaliteitseisen aan de orde stellen.

7.3

Het toezicht

Publiek belang De SER is van mening dat er een publiek belang is gemoeid met het toezicht op de bemiddeling in financiële diensten. Dit toezicht moet waarborgen dat marktpartijen inderdaad aan de gestelde eisen voldoen. Dat is in het belang van de consument, die erop moet kunnen vertrouwen dat financiële bemiddelaars deskundig en betrouwbaar zijn, alsmede in het belang van bemiddelaars en aanbieders zelf die weten dat een eventuele malafide collega van de markt kan worden geweerd. Het publieke belang van het toezicht komt ook tot uitdrukking in de afwegingen die eraan ten grondslag liggen. Het toezicht moet effectief en doelmatig zijn, maar ook geen onnodige drempels voor nieuwe toetreders op de markt opwerpen. De wetgever moet een afweging maken tussen het belang van consumentenbescherming en het belang van een dynamische markt en lage administratieve lasten voor ondernemers. Tot dit laatste behoort ook dat wordt voorkomen dat ondernemingen onder dubbel toezicht vallen. Vergunningverlening en registratie is noodzakelijk In zijn brief aan de Tweede Kamer van 16 april 2002 spreekt de minister van de invoering van een registratie- en vergunningplicht voor bemiddeling in financiële diensten3. De raad ziet een vergunning voor bemiddelaars als een noodzakelijke stap op weg naar een effectief toezicht. Het voordeel van vergunningverlening is dat er een toegangscontrole (preventief toezicht) plaatsvindt die ervoor moet zorgen dat alleen gekwalificeerde bemiddelaars op de markt actief kunnen worden. De vergunningverlening dient daartoe volgens de raad te geschieden onder nader te bepalen voorwaarden (zie verderop). Bij de vergunningverlening wordt vermeld welke bemiddelingsactiviteiten door de bemiddelaar mogen worden uitgeoefend (sparen, beleggen, lenen, verze3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 000 IXB, nr. 24, pp. 2 en 9.

61

keren en/of financieel advies). Dit is een verandering ten aanzien van de huidige situatie waarin alleen voor specifieke groepen bemiddelaars een vergunningseis dan wel registratieplicht geldt, zoals in hoofdstuk 5.3 is vermeld4. Verlening van de vergunning is onlosmakelijk verbonden aan het laten neerslaan daarvan in een openbaar register. De registratie drukt aldus uit dat de bemiddelaar bevoegd is tot bemiddeling (vergelijk de eerder gegeven definitie van bemiddelaar). Dit is een handreiking naar de consument. Het register waarin de vergunningen zijn neergeslagen zou namelijk zo moeten worden opgezet dat de consument zelf kan controleren of de bemiddelaar waarmee hij contact heeft bevoegd is voor het onderscheiden bemiddelingsterrein. Dat stelt de nodige eisen aan het register. Dat moet bij voorkeur centraal zijn (anders weet de consument niet in welk register hij moet zoeken) en openbaar (bijvoorbeeld toegankelijk via internet). Koppeling met kwaliteitseisen De SER wil de vergunningverlening aan de bemiddelaar koppelen aan de eisen en normen van de kwaliteitskenmerken. Dat betekent dat een vergunning pas wordt verleend als de bemiddelaar aantoont dat hij voldoet aan de gestelde eisen voor de kwaliteitskenmerken. De raad is er voorstander van de bemiddelaar te verplichten om periodiek in een schriftelijke verklaring aan te tonen dat hij nog steeds aan de vergunningseisen voldoet. Hij zal ook tussentijds relevante wijzigingen actief aan de toezichthouder moeten melden. Voorts meent de raad dat op de aanbieder de plicht rust om zich ervan te vergewissen dat de bemiddelaar waarmee hij een overeenkomst tot samenwerking sluit een vergunning heeft en in het register staat ingeschreven en bevoegd is tot de vorm van bemiddeling waarop de samenwerkingsovereenkomst betrekking heeft, zowel bij aanvang van de relatie als periodiek gedurende de verdere samenwerking. Deskundigheid van de medewerker van de bemiddelaar Uit de eerder gegeven omschrijving van het begrip ‘bemiddelaar’ in dit advies wordt duidelijk dat de registratie- en vergunningplicht voor de bemiddeling in financiële diensten rust op de onderneming die bemiddelt.

4

62

De Wabb kent voor de assurantietussenpersoon een registratieplicht (“Het is verboden als tussenpersoon op te treden zonder te zijn ingeschreven in het register van tussenpersonen …”). Men wordt geregistreerd als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. De effectenbemiddelaar behoeft een vergunning van de Autoriteit-FM; DSI houdt een openbaar register bij met deskundigheids- en integriteitseisen.


Bij de voorbereiding van dit advies heeft de Consumentenbond in dit verband het volgende naar voren gebracht. De consument treedt doorgaans in contact met een medewerker van de onderneming die bemiddelt. Voor de consument is het in dat geval niet altijd onmiddellijk duidelijk of deze medewerker daadwerkelijk bevoegd en deskundig is om de werkzaamheden te verrichten waarover hij met de consument spreekt. Daarom vindt de Consumentenbond het gewenst dat er in een onder meer via internet te raadplegen register informatie wordt verschaft over de deskundigheidsvereisten waaraan de desbetreffende medewerker heeft voldaan. Daarmee wordt duidelijk wat zijn relevante bemiddelingsterrein is (voor welke financiële diensten hij mag bemiddelen) en wat zijn deskundigheid op dat terrein is. De Consumentenbond is voorstander van zo’n register en wijst in dat verband op voorbeelden in de gezondheidszorg waar volgens de Consumentenbond centrale registratie van deskundigheid op het niveau van personen gebruikelijk is. Behalve de controlemogelijkheid voor de consument kan een centraal diplomaregister naar het oordeel van de Consumentenbond ook een belangrijk hulpmiddel voor de toezichthouder zijn om te bepalen of de in het vergunningenregister in te schrijven bemiddelaar voldoet aan de eisen van deskundigheid. De bemiddelaar wordt daarom minder belast met eigen registratie van de deskundigheid van eigen medewerkers. Ten slotte wijst de Consumentenbond erop dat de consument die door een medewerker wordt benaderd voor een bemiddeling op een gebied waarvoor die medewerker niet bevoegd blijkt te zijn, dit kan melden bij de toezichthouder, waardoor diens toezichthoudende taak wordt verlicht. De raad neemt het voorstel van de Consumentenbond voor de instelling van een centraal diplomaregister niet over. Hij vindt de administratieve lasten van zo’n register te hoog. Meer principieel is de raad van mening dat de consument de bemiddelaar kan aanspreken op de deskundigheid van zijn eventuele medewerkers. De bemiddelaar (feitelijke leiding bij een meermanszaak) is de houder van de vergunning en is daarmee verantwoordelijk voor de deskundigheid van medewerkers die in contact met consumenten staan. Deze verantwoordelijkheid telt naar het oordeel van de SER zwaar: als de bemiddelaar niet in staat blijkt de deskundigheid van zijn medewerkers op het wettelijke vereiste niveau te brengen en te houden, is een zware sanctie volgens de raad op zijn plaats. Wel vindt de raad de ontwikkeling van diplomaregisters ‘bottom-up’ een goede zaak. Er zijn inmiddels diverse voorbeelden van persoonsgebonden diplomaregisters die door zelfregulering tot stand zijn gekomen5. Door dit

5

Het register van de DSI met ongeveer 6000 inschrijvingen is een voorbeeld. In het register van de ‘Certified Financial Planners Board’ in de VS staan ongeveer 40.000 financiële planners ingeschreven. Zie verder: voetnoot 10 op p. 72.

63

soort initiatieven is het mogelijk de informatie over opleidingen en deskundigheid op het niveau van personen geleidelijk aan te ontsluiten, zonder de administratieve lasten van een centraal register. Wijze van toetsing De wijze waarop de toezichthouder kan vaststellen of er voldaan is aan de vergunningseisen kan per kenmerk verschillen. Zo lijkt het weinig efficiënt dat de toezichthouder zelf het kennisniveau van bemiddelaars gaat toetsen. Hier zou volstaan kunnen worden met de controle of de bemiddelaar de diploma’s bezit waarvan is vastgesteld dat ze voldoen aan de deskundigheidseisen. Bij het kwaliteitskenmerk integriteit lijkt echter een actievere houding van de toezichthouder gewenst. Zo geeft het kabinet aan dat de toetsing van de integriteit van bestuurders “een meer compleet wettelijk instrumentarium vraagt” waaronder waarschijnlijk wordt verstaan dat de criteria aan de hand waarvan deze integriteit kan worden vastgesteld door de wetgever meer specifiek moeten worden beschreven dan de overige kwaliteitskenmerken. Dat geeft de overheid dan ook een bijzondere verantwoordelijkheid om na te gaan of aan deze wettelijke eisen wordt voldaan. Bovendien gaat het hier om informatie met een vertrouwelijk karakter waartoe alleen de overheid en publiekrechtelijke organen toegang hebben. Een en ander geeft aan dat precieze invulling van de wijze waarop de vergunningverlening wordt uitgevoerd afhankelijk is van de normstelling in de kaderwet. In de volgende paragraaf zal hierop worden teruggekomen. In meer globale termen is de SER voorstander van vergunningverlening langs de volgende lijnen: – Informatievoorziening: Toets of de bemiddelaar voldoet aan de wettelijke vereisten en die van door de toezichthouder erkende gedragscodes. – Deskundigheid: Toets of de bemiddelaar kan voldoen aan de te stellen normen inzake vakinhoudelijke kennis. Daarbij kan een in de onderneming aanwezig register van door zijn medewerkers gevolgde opleidingen goede diensten bewijzen. Toets of aan permanente educatie wordt gedaan. – Integriteit: Deze toets kent twee aspecten. Toets of de bemiddelaar voldoet aan de normen van door de toezichthouder erkende gedragscode(s). Daarnaast moet de toezichthouder de persoonlijke integriteit van bestuurders controleren. De leiding van de onderneming is verantwoordelijk voor de beoordeling van de (beroepsmatige) integriteit van zijn medewerkers. – Financiële en juridische zekerheid: Controle of een beroepsaansprakelijkheidsverzekering is afgesloten en van de wijze waarop schade voor de consument wordt voorkomen in geval van fraude of faillissement van de bemiddelaar. Verder moet de bemiddelaar zijn aangesloten bij een erkend klachteninstituut.

64


Bij de vergunningverlening beziet de toezichthouder deze kwaliteitskenmerken op normen en toetsingscriteria waaraan minimaal moet worden voldaan. Elke brancheorganisatie is vervolgens vrij om in zelfreguleringsafspraken verder te gaan en boven de minima extra eisen te stellen aan hun leden. De RFT heeft voorgesteld een duaal stelsel in te voeren, waarin een bemiddelaar hetzij op basis van een vergunning zelfstandig mag bemiddelen in financiële producten, hetzij onder verantwoording van de onder toezicht staande financiële instelling bemiddelingsactiviteiten verricht. In het laatste geval heeft de bemiddelaar geen zelfstandige vergunning nodig; in dat geval is de aanbiedende instelling de partij die zich garant stelt voor en wordt aangesproken op de correcte en zorgvuldige uitvoering van de bemiddelingsactiviteiten. De RFT wil dat alle bemiddelaars worden geregistreerd in één centraal register. De SER is geen voorstander van zo’n duaal stelsel omdat hiermee onduidelijkheid wordt gecreëerd over de vraag wie bevoegd is als bemiddelaar op te treden. Afhankelijk van de eisen die aan de informatieverstrekking worden gesteld, zal het voor de consument niet altijd duidelijk zijn dat voor bepaalde bemiddelaars naast de registratieplicht ook een vergunningplicht geldt. Hij kan mogelijk denken dat met registratie aan de wettelijke eisen is voldaan (hetgeen voor sommigen ook klopt), terwijl hij te maken heeft met een bemiddelaar die een vergunning zou moeten hebben. Dit ‘meten met twee maten’ komt de transparantie van de markt niet ten goede. Bovendien past het duale stelsel niet in het huidige systeem waarbij de bemiddelaar zelfstandig verantwoordelijk is voor zijn activiteiten. In een duaal stelsel zou de bemiddelaar immers in een gezagsverhouding tot de aanbieder komen te staan en daarmee zijn onafhankelijkheid en eigen verantwoordelijkheid volledig verliezen. De raad is dus voorstander van een gelijke behandeling door de toezichthouder van alle bemiddelaars en kiest derhalve voor een gelijk vergunningsstelsel voor alle bemiddelaars (distributieconsistentie). Bij het uitgangspunt van de gelijke behandeling van bemiddelaars moet wel in het oog worden gehouden dat bepaalde categorieën van bemiddelaars (banken en verzekeraars) ook al onder het toezichtsregime van andere wetten staan. De raad is van mening dat de administratieve lasten van mogelijk dubbel toezicht zoveel mogelijk beperkt moeten worden. Hieraan kan worden voldaan door de informatie-uitwisseling tussen de verschillende toezichthouders te stroomlijnen. Dat betekent dat bij de toetsing van banken en verzekeraars gebruik kan worden gemaakt van de relevante gegevens over de desbetreffende onderneming die al bij andere toezichthouders (i.c. De Nederlandsche Bank en de Pensioen- en Verzekeringskamer) aanwezig is.

65

Repressief toezicht Naast preventie is het optreden bij overtredingen een belangrijk onderdeel van een effectief toezicht. De SER onderschrijft het standpunt van de RFT dat “op z’n minst moet worden voorzien in een structuur waarbij op basis van incidenten controlerend en handhavend wordt opgetreden (een incident gedreven repressieve vorm van handhaving)”. Ook dient volgens de raad de toezichthouder de bevoegdheid te hebben steekproefsgewijs te controleren of de bemiddelaar nog aan de vergunningseisen voldoet. De bestuurlijke sancties die daarbij mogelijk moeten zijn, zijn (in volgorde van oplopend gewicht): aanwijzing, boete en dwangsom, openbaarmaking van de overtreding en ten slotte intrekking van de vergunning en uitschrijving uit het register.

7.4

Kaderwet en zelfregulering

De zorgplichten in de kaderwet moeten een ‘bodem’ in de markt leggen. Ze geven in algemene bewoordingen weer aan welke kwaliteitseisen door bemiddelaars ten minste moet worden voldaan. Deze eisen zullen verder ingevuld moeten worden om de wet te operationaliseren en de vraag is hoe deze volgende stap gezet gaat worden. Hiervoor zijn in theorie verschillende mogelijkheden te overwegen. De overheid kan er in de eerste plaats voor kiezen in aanvulling op de wet zo weinig mogelijk in formele zin te regelen en de nadere uitwerking van de normen over te laten aan de markt. Marktpartijen binden zich dan in zelfregulering aan eisen die moeten garanderen dat voldaan is aan de zorgplichten van de wet. De wetgever past hierbij een lichte dwang toe, namelijk het dreigement alsnog met nadere regelgeving te komen “indien een markt onvoldoende in staat is om het kwaliteitsniveau te borgen”6. Daarbij zullen de kwaliteit van de marktoplossingen, alsmede de cross-sectoren distributieconsistentie en de mate waarin marktpartijen aan de regels gebonden zijn, de criteria ter beoordeling zijn. In de tweede plaats kan ervoor gekozen worden de toezichthouder te belasten met het invullen van de normstelling die de zorgplichten handen en voeten moet geven. Daarbij is overleg met de branche gewenst. De derde mogelijkheid is dat de wetgever zelf in nadere regelgeving (AMvB of MR) voor een min of meer volledige invulling zorgt met weinig ruimte voor zelfregulering door de markt. Het antwoord op de vraag welke oplossing de voorkeur heeft, zal afhangen van een aantal factoren: – Wat is het publieke belang? – Wat zijn de vooruitzichten voor zelfregulering? 6

66



– Wat kan voor de gehele markt van financiële diensten worden vastgelegd en wat per deelsector? – In hoeverre wordt voldaan aan het criterium van effectiviteit? In hoofdstuk 5 is ingegaan op de publieke belangen die samenhangen met regulering van de bemiddeling in financiële diensten. Op deze plaats is de constatering van belang dat de noodzaak om dit publiek belang te waarborgen zal verschillen per kwaliteitskenmerk. Ook voor de drie andere genoemde factoren geldt dat zij per kwaliteitskenmerk tot verschillende uitkomsten kunnen leiden. De financiële en juridische zekerheid van transacties met bemiddelaars moet in ieder geval gewaarborgd zijn. Dit kenmerk haakt direct aan bij het doel van consumentenbescherming en het heeft aanzienlijke externe effecten; bij deconfiture ontstaat er immers imagobeschadiging voor de gehele branche. Het kabinet stelt voor dit kenmerk dan ook geen zorgplicht voor, maar zoekt de oplossing in de aanpassing van bestaande wettelijke regels en de introductie van nieuwe regels. Deze regels hebben tot doel de vermogensscheiding (geld van de consument mag zich niet vermengen met dat van de bemiddelaar) en de beroepsaansprakelijkheid te regelen. Voor de vermogensscheiding is het kabinet van mening dat bestaande regelgeving een voldoende dekking heeft. Alleen op het gebied van het bevrijdend betalen moet de bestaande regelgeving geperfectioneerd worden maar dit leidt niet tot aanvullende verplichtingen voor bemiddelaars7. Voor de beroepsaansprakelijkheid is van belang dat de richtlijn verzekeringsbemiddeling een verplichte verzekering kent. Het kabinet zegt dat deze verplichting voor alle sectoren zal gaan gelden. De SER ondersteunt deze aanpak van het kwaliteitskenmerk financiële en juridische zekerheid, die voor de gehele markt van financiële diensten zal moeten gelden. Maar de SER tekent hierbij wel aan dat naar zijn opvatting deze eisen van financiële zekerheid niet van toepassing hoeven te zijn op bemiddelaars die al onder prudentieel toezicht van De Nederlandsche Bank en de Pensioen- en Verzekeringskamer staan. Een tweede opmerking is dat de positie van de consument in geval van faillissement van de bemiddelaar voor verbetering vatbaar is. Het perspectief voor zelfregulering lijkt bij dit kwaliteitskenmerk bescheiden en richt zich voornamelijk op de instelling van een klachteninstituut. De raad verstaat hieronder dat er een centraal meldpunt voor de consument komt (één-loket-gedachte). De klachtenregeling zelf kan per sector verschillen. Waar deze klachtenregelingen nog ontbreken, dienen deze alsnog door

7

Zoals in hfst. 4 aangegeven noemt de richtlijn verzekeringsbemiddeling vier opties voor de financiële zekerheid waaruit de lidstaten kunnen kiezen. De raad wil zich thans in het kader van dit advies niet uitspreken welke optie(s) voor ons land de beste zou(den) zijn.

67

zelfregulering tot stand te worden gebracht. Indien als gevolg van afbakenings- en competentieproblemen in de praktijk zou blijken dat klachten niet adequaat worden behandeld, kan een stroomlijning en bundeling van klachtenregelingen en -behandelingen alsnog worden overwogen. Ook de integriteit van bemiddelaars is een aspect dat om een stevige wettelijke verankering vraagt. Het publiek belang van dit kwaliteitskenmerk is van dezelfde orde als de financiële en juridische zekerheid: een bemiddelaar die niet te goeder trouw is, berokkent naast de direct betrokken klanten ook de gehele branche aanzienlijke schade. De integriteit bestaat uit twee onderdelen: – Zorgvuldige behandeling consument: Een zorgplicht kan hier richtinggevend zijn. De SER bepleit dat in nadere regelgeving de toezichthouder aangeeft aan welke eisen minimaal moet worden voldaan en toetst of dit het geval is. Daarbij wil de raad nadrukkelijk ook een perspectief voor zelfregulering bieden. Dat kan door ontheffing te verlenen als een bemiddelaar al een gedragscode onderschrijft met een zorgvuldigheidsnorm van vergelijkbare strekking. – Integriteit bestuurders en medewerkers: Als het gaat om een toets op de persoonlijke integriteit van bestuurders zullen wettelijke regels nodig zijn die precies vastleggen welke aspecten hier in het geding zijn (strafblad, al eerder failliet gegaan) en wie die aspecten gaat controleren. Voor de toets op de integriteit van de medewerkers is de SER voorstander van een zorgplicht met de bepaling dat op de werkgever een inspanningsverplichting rust om de integriteit van zijn medewerkers na te gaan. Civielrechtelijk is de werkgever reeds aansprakelijk voor het handelen van zijn werknemer. Deskundigheid en informatievoorziening zijn kenmerken die naar het oordeel van de raad het meeste perspectief voor zelfregulering bieden. Voor deze kenmerken is een algemene zorgplicht gewenst als kapstok voor nadere regelgeving en zelfregulering. Hiermee wordt uitdrukking gegeven aan het publieke belang dat samenhangt met beide kenmerken. Voor de informatievoorziening zit dit belang vooral in de transparantie van de markt. De zorgplicht in combinatie met de Financiële Bijsluiter voor complexe financiële producten zorgt ervoor dat er een minimumniveau aan informatieverstrekking voor de consument beschikbaar komt. De SER denkt hierbij aan informatie over de relatie tussen de bemiddelaar en de aanbieder(s), de hoedanigheid/motivatie van de bemiddelaar, de beloningswijze, het deskundigheidsterrein en -niveau en de verhaalsmogelijkheden voor de consument. De markt kan vervolgens zelf keurmerken of certificaten ontwikkelen voor de procedures waarmee door bemiddelaars aan de informatieplicht wordt voldaan. Om deze zelfregulering te stimuleren kan de minister in de AMvB bepalen dat door de toezichthouder goedgekeurde keurmerken of certificaten vrijstelling geven van een onderzoek of is voldaan aan de door

68


de toezichthouder aangegeven normen waaraan minimaal moet worden voldaan. In aanvulling hierop is de raad van mening dat de Financiële Bijsluiter ook wettelijk verplicht moet worden verstrekt door bemiddelaars op de gehele markt van financiële diensten. In geval de bemiddelaar in eigen verantwoordelijkheid zelf een complex product ontwikkelt, zal hij daarbij zeker ook een bijsluiter aan de consument moeten leveren. Bij de deskundigheidseisen staat de consumentenbescherming voorop maar is er ook een duidelijk belang voor de markt als geheel om ondeskundige adviseurs en bemiddelaars van de markt te weren. Daarbij moet er wel voor gewaakt worden dat de eisen een te grote barrière gaan vormen voor nieuwe toetreders. Dat geeft aan dat de overheid enige controle moet houden op de wijze waarop de deskundigheidseisen worden opgesteld, maar niet zo ver moet gaan dat de eisen volledig centraal door de overheid worden bepaald. Gezien het belang van de financiële dienst en de toename van de complexiteit en samenstelling van de aangeboden producten is de raad van mening dat de overheid wel minimumeisen aan de deskundigheid moet vaststellen waaraan alle bemiddelaars in de markt moeten voldoen. Vervolgens is er ruimte voor zelfregulering om de kennis te benutten die in de markt aanwezig is over de vereiste deskundigheid en tevens de flexibiliteit te bewaren die nodig is in een dynamische markt zoals de bemiddeling in financiële diensten. Zelfregulering kan ook hier weer de vorm van certificering of keurmerken krijgen. Met een gecertificeerde opleiding kan worden aangetoond dat is voldaan aan de deskundigheidseisen. Daarvoor is het wel nodig dat de toezichthouder of een andere instantie criteria aanreikt op basis waarvan certificatie van opleidingen mogelijk is. Goed bemiddelaar De vier kwaliteitskenmerken voor de bemiddeling in financiële dienstverlening zijn hiervoor gescheiden behandeld. Voor het perspectief van de zelfregulering hecht de raad eraan te wijzen op de samenhang tussen deze kenmerken. Deze samenhang kan tot uitdrukking komen door het begrip ‘goed bemiddelaar’ te introduceren. De gedachte achter dit begrip is dat partijen in de markt ernaar streven zelfregulering te ontwikkelen die de eisen voor alle kwaliteitskenmerken in één regeling of code concretiseert8. Het is vervolgens de taak van de Autoriteit-FM om te beoordelen of hiermee aan de wettelijke eisen wordt voldaan.

8

Zoals in hfst. 5 aangegeven, is er in de Wet op het consumentenkrediet voor gekozen om het begrip ‘goed kredietgever’ in de wet op te nemen met een verwijzing in de Memorie van Toelichting naar een code van een brancheorganisatie.

69

7.5

Institutionele vormgeving

Na de vormgeving van het toezicht en de invulling van de kwaliteitseisen komt de vraag aan de orde hoe de uitvoering van de kaderwet en de zelfregulering institutioneel vorm moet worden gegeven. Bij deze vormgeving spelen twee vragen: – Wie voert de toezichthoudende taken uit? – Wie stimuleert en organiseert de zelfregulering? Uitvoering toezichthoudende taken De lijnen die in de paragrafen 7.3 en 7.4 voor het toezicht in algemene zin en voor de vier kwaliteitskenmerken zijn uitgezet, bergen als het ware reeds in beginsel de aangrijpingspunten voor de institutionele vormgeving van het toezicht in zich. Welke toezichthouder? De hier geschetste benadering voor het toezicht op de bemiddeling in financiële diensten stelt de vraag welke toezichthouder belast moet worden met het toezicht in een bepaald kader. In de eerste plaats lijkt het raadzaam het toezicht in één hand te houden: één toezichthouder voor preventief (vergunning en registratie) en repressief toezicht op alle bemiddelaars, dus ongeacht in welke sector van de financiële markt deze werkzaam zijn. Een centraal loket voor de vergunningverlening en registratie zal de administratieve lasten van bemiddelaars die in verschillende sectoren van de financiële markt actief zijn zo laag mogelijk houden. Bovendien creëert deze centralisatie duidelijkheid voor de consument. Deze heeft een eenduidig aanspreekpunt voor vragen en informatie over de bevoegdheid van bemiddelaars. In de tweede plaats zal de toezichthouder een publiek karakter moeten krijgen. Dat lijkt noodzakelijk gezien het feit dat bepaalde onderdelen van de toezichtstaak een vrij sterke wettelijke basis zullen hebben. Dit geldt vooral voor de integriteitstoets waarbij weinig ruimte is voor zelfregulering en het opleggen van sancties. Het intrekken van een vergunning of het opleggen van een boete is een bestuurlijk besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen beroep moet kunnen worden ingesteld. Het gaat hier met andere woorden om taken die thuishoren in het publieke domein. Het kabinet lijkt deze lijn te kiezen en wil de toezichtstaken in handen leggen van de Autoriteit-FM. De SER meent dat de Autoriteit-FM inderdaad voldoet aan de twee eerder genoemde voorwaarden en steunt dan ook deze keuze. Bovendien sluit het goed aan bij de voorgenomen hervorming van het toezicht op de financiële marktsector, waarbij het toezicht op de algemene

70


informatieverstrekking aan de consument en het gedragstoezicht op beleggingsinstellingen, banken en verzekeraars wordt opgedragen aan de Autoriteit-FM. Het toezicht op de naleving van de normen en eisen ten aanzien van de kwaliteitskenmerken van de bemiddelingsmarkt is immers hoofdzakelijk gedragstoezicht. In de visie van de raad is dus de Autoriteit-FM de eerstverantwoordelijke voor het toezicht op alle bemiddelaars van de financiële diensten. Omdat voor een effectief toezicht volgens de raad vergunningverlening en registratie noodzakelijk is, is de Autoriteit-FM ook verantwoordelijk voor de uitgifte van vergunningen en de registratie van alle bemiddelaars. Rol brancheorganisaties De SER hecht eraan dat de Autoriteit-FM zijn toezichthoudende taak volledig en doeltreffend kan uitvoeren. De brancheorganisaties kunnen daarbij naar het oordeel van de raad een praktische rol vervullen waardoor de uitvoeringstaak van de Autoriteit-FM verlicht kan worden. De raad denkt in dat kader vooral aan de initiële toets van bemiddelaars door de Autoriteit-FM. Zo kan een brancheorganisatie bijvoorbeeld door hem verzorgde opleidingen ter goedkeuring aan de Autoriteit-FM voorleggen. Met het certificaat van de Autoriteit-FM voldoen de desbetreffende opleidingen dan aan de wettelijk gestelde eisen voor het kwaliteitskenmerk deskundigheid. Een lid van deze brancheorganisatie kan vervolgens met het diploma van de gecertificeerde opleiding bij de Autoriteit-FM aantonen aan de voor de vergunning benodigde deskundigheidseisen te voldoen. Overigens kunnen brancheorganisaties ook een rol spelen bij de repressieve toets (gedragstoezicht) van bemiddelaars. Hierbij gaat het om de toetsing van het feitelijke gedrag van bemiddelaars op basis van de normen (gedragscodes, keurmerken, certificaten) die invulling moeten geven aan de wettelijke minimumeisen. Brancheorganisaties kunnen leden bijvoorbeeld een sanctie opleggen (bijvoorbeeld keurmerk ontnemen9) bij overtreding van de normen en regels waaraan deze leden zich bij de desbetreffende organisaties hebben gecommitteerd. Dergelijke sancties kunnen voor de Autoriteit-FM een teken zijn dat deze bemiddelaars voor een deel niet langer aan de wettelijk gestelde eisen voldoen.

9

Zo heeft DSI recentelijk de registratie van ruim 1000 effectenspecialisten beëindigd. Daarmee hebben deze specialisten het kwaliteitskeurmerk van DSI verloren. Reden voor de beëindiging was vooral het niet-tijdig volgen van bepaalde opleidingen (waaronder een workshop ethiek). Zie: NRC Handelsblad, “Beursexperts verliezen keurmerk”, 3 oktober 2002.

71

Orgaan voor overleg en advisering In het kader van de cross-sectorconsistentie van het wettelijk en regelgevend kader voor de bemiddeling in financiële diensten bestaat er naar het oordeel van de raad ruimte voor een orgaan met als taken overleg en advisering. Dit orgaan moet in de eerste plaats zelfreguleringsafspraken in de branche en samenwerking die de deelsectoren overstijgen stimuleren. Daarbij kan het orgaan gebruikmaken van al bestaande vormen van zelfregulering waarin normen zijn opgenomen voor de kwaliteitskenmerken deskundigheid, informatievoorziening en de zorgvuldige behandeling van de consument. In de marktsegmenten waar die arrangementen nog niet bestaan, zou het orgaan de totstandkoming van zelfregulering moeten stimuleren. In de tweede plaats, kan het orgaan in deze rol naar het oordeel van de raad ook het kanaal zijn waarlangs zelfreguleringsafspraken die concrete invulling geven aan de genoemde kwaliteitskenmerken ter certificering aan de Autoriteit-FM worden voorgelegd. De Autoriteit-FM is de eindverantwoordelijke voor de beslissing of zelfregulering voldoet aan de wettelijke eisen maar samenwerking op dit vlak met een door een breed deel van de markt gedragen orgaan kan de taak van de Autoriteit-FM op dit vlak vergemakkelijken. Het orgaan vormt een centraal aanspreekpunt, bundelt de expertise in de markt en kan de cross-sectorconsistentie van zelfregulering mogelijk verbeteren. Verder kan het beoogde orgaan dienen als gesprekpartner voor de overheid in casu het Ministerie van Financiën, bij de voorbereiding van wetgeving en wetswijziging op het relevante terrein. Vormgeving, deelname en bestuur Het orgaan voor advisering en overleg op het terrein van de bemiddeling in financiële diensten kan naar het oordeel van de SER als een stichting worden vormgegeven. De raad heeft hierbij onder meer het DSI als voorbeeld voor ogen. Dit keurmerkinstituut is als zelfregulering door de effectenbranche in het leven geroepen waarbij als rechtspersoon voor een stichting is gekozen10. Als werktitel denkt hij daarbij aan de Stichting Overleg Financiële Diensten (SOFD). De deelname aan de SOFD moet naar het oordeel van de SER in beginsel vrij staan voor alle bemiddelaars, aanbieders en hun organisaties. Als een overleg- en adviesorgaan ligt het voor de hand dat het bestuur van de stichting

10 Verder kan worden gerefereerd aan diverse voorbeelden uit het buitenland waarbij een overlegorgaan in de financiële dienstverlening een privaatechtelijke rechtspersoon heeft gekregen. Een voorbeeld is de ‘Certified Financial Planner Board’ in de VS. Zie: “Personal financial planning and ISO: breaking new ground in standards-setting”, ISO-Bulletin, juni 2002, pp. 7-10.

72


door de deelnemende marktpartijen zelf benoemd wordt. De raad is er gezien deze wijze van benoeming geen voorstander van dat de SOFD ook uitvoerende taken op het terrein van het toezicht gaat verrichten. De uitvoering van wettelijke toezichtstaken moet in handen worden gelegd van een onafhankelijke instantie; de SOFD met een door de eigen deelnemers benoemd bestuur voldoet niet aan die voorwaarde. Als de Autoriteit-FM besluit in het licht van de administratieve last van het toezicht op de bemiddelaars in de financiële dienstverlening voor de eigen organisatie onderdelen van dit toezicht bij een andere instantie onder te brengen, dan moet dat bij een instantie gebeuren die anders dan de SOFD wel aan de eis van onafhankelijkheid kan voldoen. De raad wil in dat kader benadrukken dat naast onafhankelijkheid en objectiviteit, de deskundigheid van dat toezicht gegarandeerd moet zijn. Financiering toezicht Op deze plaats past een korte opmerking over de financiering van de activiteiten van de Autoriteit-FM. Momenteel bestaat die financiering voornamelijk uit de opbrengsten uit heffingen op beurzen en effecteninstellingen, uit boetes en dwangsommen en uit registratie- en ontheffingsgelden11. Met de uitbreiding van de taken van de Autoriteit-FM zoals de raad die voorstaat, zal de financieringsbehoefte toenemen. Gezien het publieke belang dat gemoeid is met het toezicht kan de raad zich voorstellen dat in de toekomst een deel van de financiële middelen van de Autoriteit-FM wordt gevoed uit de algemene middelen. Openbaar register Ten slotte vormt de Autoriteit-FM voor de consument de toegang tot de registratie van bemiddelaars. Het register van over een vergunning beschikkende financiële bemiddelaars dient voor de consument openbaar toegankelijk te zijn, zodat de consument zich kan informeren, gezien zijn eerder in dit advies geformuleerde informatieplicht, over de deskundigheid van de bemiddelaar.

7.6

Slotconclusies

Terugkerend naar de vragen uit de adviesaanvraag kan in samenvattende zin het standpunt van de raad als volgt worden verwoord. De raad hecht eraan het publieke belang van de markt voor financiële diensten te beklemtonen. Dat betekent dat er een sterke overheidsverantwoordelijkheid ligt voor de ordening van deze markt en voor het toezicht op de na11 In vergelijkbare zin worden de activiteiten van de SER wat de uitvoering van de Wabb betreft gefinancierd uit heffingen op verzekeringsondernemingen en op assurantietussenpersonen.

73

leving van de daartoe opgestelde regelgeving. Het toezicht dient in handen van de Autoriteit-FM te worden gelegd die de vergunningverlening en de registratie van de bemiddelaars verzorgt. Daarmee worden op termijn de activiteiten van de bestaande uitvoeringsorganen in de sector overgeheveld naar de Autoriteit-FM. De raad constateert voorts dat de mogelijkheden voor sectoroverschrijdende zelfregulering in deze branche niet moeten worden overschat. Enerzijds heeft dat te maken met de voorwaarde van volledige marktdekking van de zelfreguleringsafspraken die de raad ter bescherming van de consument stelt. Anderzijds biedt de Mededingingswet weliswaar ruimte om tot zelfreguleringsafspraken te komen, maar tegelijkertijd moet ervoor worden gewaakt dat de zelfreguleringsafspraken de toetreding tot de markt beperken. De raad meent dat, gegeven het publieke belang en gelet op de mededingingsaspecten, het niet zo zou kunnen zijn dat de branche zelf de toegang tot de branche bepaalt. De introductie van het begrip goed bemiddelaar in de regelgeving voor bemiddelaars kan een goede manier zijn om zelfregulering van de bedrijfstak marktdekkend op te leggen, zonder dat een conflict ontstaat met mededingingswetgeving. De SER denkt dat het perspectief voor zelfregulering bij het toezicht op de markt voor financiële dienstverlening kan verbeteren door advisering en overleg. Brancheorganisaties en andere marktpartijen kunnen hier naar het oordeel van de raad zelf toe bijdragen door de oprichting van een nieuw orgaan. Dit orgaan voor advisering en overleg kan als een stichting worden vormgegeven, de Stichting Overleg Financiële Diensten, die de volgende taken zou kunnen krijgen: 1. ondersteuning van de Autoriteit-FM over de invulling van de kwaliteitskenmerken op de markt van financiële diensten; 2. overleg met de overheid over wetgeving op het terrein van bemiddeling in financiële diensten; 3. stimulering van zelfreguleringsafspraken die de gehele branche omvatten. De raad wil de vergunningverlening en de registratie richten op alle ondernemingen die bemiddelingsactiviteiten verrichten. Bij deze vergunningverlening en registratie zijn de wettelijke bepalingen aangaande kwaliteitskenmerken relevant in die zin dat de feitelijk leiders aan de normen en eisen voldoen en dat de leiding van de onderneming borg staat voor de kwaliteit en deskundigheid van het bedrijf en zijn medewerkers. De vergunning geeft het ‘profiel’ van de bemiddelaar weer: hij heeft de toestemming van de Autoriteit-FM om als zodanig op te treden op het aangegeven deskundigheidsterrein en -niveau.

74


De raad concludeert dat de balans tussen wetgeving en zelfregulering per kwaliteitskenmerk verschilt. De normstelling voor integriteit zal wettelijk worden ingekleurd; het perspectief voor zelfregulering is daar beperkt tot de zorgvuldigheidsnorm jegens de consument. Ook bij financiële en juridische zekerheid ligt het accent bij (aanpassing van) wetgeving en is zelfregulering beperkt tot het opzetten en in stand houden van een klachteninstituut en -regeling. De raad ziet de meeste ruimte voor zelfregulering bij informatievoorziening, deskundigheid en de zorgvuldige omgang met de consument, waarbij de Autoriteit-FM vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid het gedrag van bemiddelaars kan toetsen op basis van erkende gedragscodes. Den Haag, 18 oktober 2002

H.H.F. Wijffels voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

75

76

Bijlagen bij het advies Bemiddeling in financiële diensten

77

78

Bijlage 1

79

80

81

82

Bijlage 2

Samenstelling ad hoc Commissie Bemiddeling Financiële Diensten (BFD)

leden Onafhankelijke leden prof.mr. H. Franken (voorzitter) prof.dr. A.W.A. Boot prof.dr. E.E.C. van Damme prof.dr. A.H.J. Kolnaar prof.mr. J.H. Wansink Ondernemersleden drs. H.J.J. van Breemen (VNO-NCW) dhr. D. de Bruin (MKB-Nederland) mr. E.K.L. Stap (VNO-NCW) mr. N.A. Mourits (MKB-Nederland) mr. J.L.E.H.M. van der Schoot (VNO-NCW)

plaatsvervangende leden

prof.dr. M. van der Nat

mr. A.A. Van Voorst Vader mevrouw mr. I.C.M. Heuninckx mr. D.F. van Laar mr. M. Braakman mr. W. van Es

Werknemers- en consumentenleden N.B. Bleeker (Unie MHP) drs. E.R. Haket drs. S.F.M. Cohen (Consumentenbond) R. Goedhart (Consumentenbond) E.J. Slootweg (CNV) mevrouw mr.drs. S.R. Tuin (Consumentenbond) Ministeriële vertegenwoordigers dr. O.J.C. Cornielje (EZ) drs. E.J. van Kempen (Fin) mr. L.A.G. Moelker (Fin) Secretariaat drs. S.T. Duursma drs. H. van der Graaff drs. L.A.W. Tieben mevrouw drs. M.C. de Valk

83

84

Bijlage 3

Lijst met gebruikte afkortingen

AMvB Autoriteit-FM avv Awb Bte CCA CPB DSI EG ESI-VU FFP GIDI ICT MDW MR Mw NBVA NMa NR 1999 NVA NVF RFT SEH SER SKHB VFN VvV Wabb Wck Wte 1995

Algemene Maatregel van Bestuur Autoriteit Financiële Markten algemeen-verbindendverklaring Algemene wet bestuursrecht Besluit toezicht effectenverkeer Commissie voor Consumentenaangelegenheden van de SER Centraal Planbureau Dutch Securities Institute Europese Gemeenschap Economisch en Sociaal Instituut van de Vrije Universiteit Amsterdam Federatie Financiële Planners Gedragscode Informatie Dienstverlening Intermediair Informatie- en Communicatie Technologie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit Ministeriële Regel Mededingingswet Nederlandse Bond van onafhankelijke financiële en assurantie-Adviseurs Nederlandse Mededingingsautoriteit Nadere regeling toezicht effectenverkeer Nederlandse Vereniging van Makelaars in Assurantiën en Assurantieadviseurs Nederlandse Vereniging van zelfstandige onafhankelijke Financiële dienstverleners Raad van Financiële Toezichthouders Stichting Erkenningen Hypotheekadviseurs Sociaal-Economische Raad Stichting Keurmerk Hypotheekbemiddeling Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland Verbond van Verzekeraars Wet assurantiebemiddelingsbedrijf Wet consumentenkrediet Wet toezicht effectenverkeer

85

86

Bijlage 4

Brancheorganisaties en zelfreguleringsinitiatieven op het gebied van de bemiddeling in financiële diensten Verzekeren De sector verzekeren kent twee grote brancheorganisaties: – Nederlandse Vereniging van Makelaars in Assurantiën en Assurantieadviseurs (NVA; 973 leden); – Nederlandse Bond van onafhankelijke financiële en assurantie-Adviseurs (NBVA; 900 leden). De NVA heeft relatief veel leden die onderdeel uitmaken van de grotere ketens op het gebied van de assurantiebemiddeling, terwijl de NBVA vooral de kleinere regionale verzekeringstussenpersonen vertegenwoordigt. Tezamen hebben de NVA en de NBVA een marktdekking van circa 22 procent, uitgaande van een totaal van circa 8000 werkelijk actieve assurantiebemiddelingsbureaus1. Aan de aanbiederszijde is: – Verbond van Verzekeraars. Bij het Verbond zijn zo’n 275 in Nederland werkzame maatschappijen aangesloten. Het Verbond gaat ervan uit dat dit 95 procent van de markt is. Deze drie organisaties hebben gezamenlijk richtlijnen opgesteld voor het uitwisselen van gegevens, de invulling van wettelijke exameneisen en de behandeling van klachten van consumenten. De Stichting Klachteninstituut Verzekeringen behandelt klachten over leden van de NVA en NBVA. Ook hebben de drie brancheorganisaties richtlijnen uitgevaardigd voor informatie aan de consument over levensverzekeringen en beleggingsproducten, de Code Rendement en Risico. Ter bevordering van de transparantie voor de consument is door de drie genoemde organisaties gezamenlijk een nieuwe gedragscode opgesteld, de Gedragscode Informatieverstrekking Dienstverlening Intermediair (GIDI). Deze is per 1 januari 2002 ingevoerd. Alleen de leden van NVA en NBVA zijn door hun lidmaatschap aan de GIDI gebonden. Het Verbond van Verzekeraars heeft de implementatie van de GIDI bij de niet-georganiseerde assurantiebemiddelingskantoren op zich genomen, waardoor de GIDI marktdekkend kan worden. Kantoren die met de deelnemende verzekeraars willen blijven samenwerken en zich dus aan de GIDI moeten conformeren, moeten voldoen aan drie eisen. Het kantoor moet beschikken over een beroepsaansprakelijkheidsverzekering, aangesloten zijn bij het Klachteninstituut Verzekeringen en de Advieswijzer hanteren in contacten met de consument.

1

ESI-VU (2001), p. 15.

87

Beleggen De sector beleggen kent de volgende brancheorganisaties: – Vereniging van BeleggingsAnalisten; – Vereniging van Hoeklieden; – Vereniging van Market Makers Optiebeurs; – Vereniging van Commissionairs; – Vereniging van Zetelhouders AAT. Zij hebben in 1999, tezamen met Euronext Amsterdam en de Nederlandse Vereniging van Banken, het Dutch Securities Institute (DSI) opgericht. Doel van het DSI is de kwaliteit van de effectenbemiddeling verder te vergroten en individuen te bewaken die in de handel, bemiddeling, analyse, advisering en beheer van effecten actief zijn. In 2000 hebben zich nog drie organisaties aangesloten bij het DSI: Verbond van Verzekeraars, Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen en Stichting voor Ondernemingspensioenfondsen. Het bestuur van het DSI wordt gevormd vanuit alle representatieve organisaties die bij het DSI zijn betrokken. De voorzitter van het bestuur is onafhankelijk van de brancheorganisaties. De dagelijkse leiding berust bij een door het bestuur aangewezen algemeen directeur. Het DSI beheert een openbaar register van effecteninstellingen waaronder ook de effectenbemiddelaars vallen. De Nederlandse Vereniging van Banken en de Vereniging van Commissionairs verwachten dat in de komende jaren nagenoeg alle effectenbemiddelaars zich zullen laten registreren bij het DSI2. Er zijn circa 7100 effectenbemiddelaars3 (werkzaam bij 441 bedrijven) ingeschreven bij het DSI. Het DSI wordt volledig gefinancierd uit de opbrengst van de registratie. De deelnemende instellingen betalen aan het DSI jaarlijks een bedrag, afhankelijk van het aantal geregistreerde personen dat bij de desbetreffende instelling werkzaam is. DSI maakt onderscheid tussen een basisregistratie en een seniorregistratie. Aan senioren worden hogere eisen gesteld ten aanzien van opleiding en ervaring. De richtlijnen van het DSI reiken verder dan de Wte, waar het gaat om het bevorderen van deskundigheid en integriteit bij de effecteninstellingen. Verder heeft het DSI een eigen Tuchtcommissie waar belanghebbenden een klacht kunnen indienen als een geregistreerde zich niet houdt aan de statuten of reglementen. Ook bestaat er een Klachtencommissie waar belanghebbenden kunnen klagen als zij door een financiële instelling in hun belang getroffen zijn. 2 3

88

CentER (1999) in opdracht van Ministerie van Financiën, Bemiddeling in Financiële Diensten, pp. 40 en 41. Bij DSI staan in totaal ca. 7500 effectenbemiddelaars ingeschreven, maar ca. 400 van hen zijn dubbel geregistreerd. Het DSI hanteert namelijk een onderverdeling naar: effectenhandelaren (1600), beleggingsadviseurs (3950), vermogensbeheerders (1450) en beleggingsanalisten (500). Met name de functies van beleggingsadviseur en vermogensbeheerder worden vaak gecombineerd.

De marktdekking van het DSI is onbekend, omdat het totaal aantal effectenbemiddelaars onbekend is4. Lenen Hypotheken Er is géén brancheorganisatie van hypotheekbemiddelaars. Er is wél een platform van de aanbieders: – Contactorgaan Hypothecaire Financiers (CHF). In reactie op de forse groei van het aantal hypotheekadviseurs, het grote aantal gesloten hypotheken en de toenemende complexiteit van veel hypotheekproducten, heeft het CHF tezamen met de Vereniging Eigen Huis, enkele ketens van zelfstandige hypotheekbemiddelaars en een aantal kwaliteitsdeskundigen in 1997 het initiatief genomen voor een kwaliteitskeurmerk voor onafhankelijke hypotheekbemiddelingsbedrijven. Hieruit is de Stichting Keurmerk Hypotheek Bemiddeling (SKHB) ontstaan. De NVA en NBVA, de Ministeries van VROM en EZ en de Raad voor Accreditatie hebben het initiatief op afstand gevolgd. Momenteel voeren circa 500 hypotheekbemiddelingsbedrijven het SKHBkeurmerk. De marktdekking van de SKHB is 8 procent, uitgaande van een totaal aantal hypotheekbemiddelingsbedrijven van 60005. In 1999 kwam er op initiatief van het CHF bovendien een erkenningsregeling voor hypotheekbemiddelaars, de Stichting Erkenningsregeling Hypotheekadviseurs (SEH). De SEH richt zich op het bevorderen van de deskundigheid van zowel hypotheekadviseurs in loondienst bij financiers als onafhankelijke adviseurs6. De SEH voert een register waarin bemiddelaars kunnen worden opgenomen als zij aan bepaalde opleidings- en ervaringseisen voldoen, een beroepsaansprakelijkheidsverzekering hebben en mee willen werken aan de geschillenregeling van de stichting. Op dit moment zijn circa 5500 hypotheekbemiddelaars bij de SEH ingeschreven. De marktdekking van de SEH is circa 75 procent, bij een totaal aantal hypotheekbemiddelaars van circa 72007. Het Keurmerk van de SKHB gaat een stuk verder dan de Erkenningsregeling van de SEH. De eisen van de Erkenningsregeling maken integraal onderdeel uit van de keurmerkeisen. De SKHB stelt daar bovenop een groot aantal eisen

4 5 6 7

Volgens opgave DSI. ESI-VU (2001), p. 22. Volgens opgave van de SEH (2002) is ongeveer de helft van de erkende hypotheekadviseurs onafhankelijk en de andere helft in dienst van een bank. RFT-rapport (2001), p. 8.

89

ten aanzien van het administratieve en het adviesproces. Een verschil is ook de onafhankelijkheid van de bemiddeling. Banken en verzekeringsmaatschappijen kunnen daarom nooit een SKHB-Keurmerk behalen. Een ander belangrijk verschil is dat de Erkenningsregeling persoonsgebonden is, terwijl het Keurmerk vestigingsgebonden is. Consumptief krediet Er is één brancheorganisatie voor bemiddelaars in consumptief krediet: – Nederlandse Vereniging van zelfstandige onafhankelijke Financiële dienstverleners (NVF). De NVF telt 65 leden8. Circa een kwart van de leden van de NVF behoort tot het DSB-concern. Het marktaandeel van de DSB-bemiddelaars wordt geschat op 33 procent van alle gespecialiseerde financiers9. De NVF kent een eigen gedragscode. De marktdekking van de NVF is bijna 100 procent, indien afgezet tegen het totaal aantal gespecialiseerde financiers. Bezien tegen het totaal aantal kredietbemiddelaars (inclusief de kredietbemiddeling gekoppeld aan goederen en de internetintermediairs) – geschat op in totaal zo’n 15 à 20 duizend – is de marktdekking veel lager, namelijk bijna nul procent. De aanbieders, de financieringsondernemingen, zijn georganiseerd in: – Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland (VFN). De VFN heeft 36 leden, die tezamen zo’n driekwart van de financieringsondernemingen vertegenwoordigen, op basis van het uitstaand saldo consumptief krediet10. De VFN heeft enkele richtlijnen ten aanzien van de omgang met tussenpersonen. Zo informeert de VFN haar leden over bemiddelaars die zich niet houden aan de wet of de VFN-erecode, ontraadt zij haar leden te handelen met dergelijke bemiddelaars of met bemiddelaars die ‘fronten’ of aan koppelverkoop doen. Bemiddelaars die zich niet aan deze richtlijnen houden, kunnen hierdoor niet of nauwelijks zaken doen met financieringsondernemingen. Financiële planning De grootste brancheorganisatie van financiële planners is: – Federatie Financiële Planners (FFP). De FFP heeft 1200 leden11. Zestig procent van hen is in dienst bij een bank of verzekeringskantoor. De FFP richt zich met name op het verhogen van de kwaliteit van het advies dat de financiële planners geven. De federatie positi-

8 9 10 11

90

Volgens opgave NVF 2001. ESI-VU (juli 2001), Financiële intermediairs in Nederland, vertrouwelijk tussenrapport. Vereniging van Financieringsondernemingen (2001), Jaarverslag 2000. Volgens de website van FFP.

oneert zich hoog in de markt en is alleen toegankelijk voor het topje van de markt van de intermediairs. De overige financiële planners zijn aangesloten bij een aantal aanzienlijk kleinere brancheorganisaties met enkele tientallen leden. Onbekend is hoeveel financiële planners geen lid zijn van een brancheorganisatie. De FFP certificeert, houdt een register van financiële planners bij en heeft een eigen gedragscode. De FFP stelt de volgende voorwaarden voor opname in het register: – het met goed gevolg afleggen van het examen FFP; – het onderschrijven van haar gedragscode; – aantoonbare relevante werkervaring van ten minste twee jaar; – het hebben van een beroepsaansprakelijkheidsverzekering, en – de verplichting tot deelname aan permanente educatieprogramma’s. Voorts moet de financiële planner de belangen van de cliënt voorrang geven boven zijn eigen belang. Hij mag ook geen misleidende uitlatingen doen en moet zijn cliënt vooraf mededeling doen over de wijze waarop hij de kosten van zijn dienstverlening berekent. De marktdekking van de FFP is onbekend, omdat het totaal aantal financiële planners onbekend is.

91

92

Bijlage 5

Commentaar brancheorganisaties De Commissie Bemiddeling Financiële Diensten (BFD) heeft begin juli 2002 aan een aantal brancheorganisaties op het terrein van de bemiddeling in financiële diensten die niet (direct) waren vertegenwoordigd in de commissie een brief geschreven waarin zij aankondigt dat de commissie deze organisaties in de gelegenheid zou willen stellen om commentaar te leveren op haar ontwerpadvies. Deze organisaties zijn: Nederlandse Vereniging van Gevolmachtigde Assurantie-Agenten, Nederlandse Vereniging van Financieringsadviseurs, Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland, Stichting Erkenningsregeling Hypotheekadviseurs, Stichting Keurmerk Hypotheek Bemiddeling, Dutch Securities Institute, Federatie Financiële Planners, Nederlandse Vereniging van Makelaars in Onroerende Goederen en Vastgoeddeskundigen, Vereniging Bemiddeling Onroerende Goederen, Vereniging van Beleggingsanalisten en de Landelijke Makelaars Vereniging. Half september, gelijktijdig met de achterbanraadpleging, heeft de commissie haar ontwerpadvies aan de genoemde organisaties toegezonden. De commissie heeft van vier organisaties een inhoudelijke reactie ontvangen: de Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland, de Stichting Keurmerk Hypotheek Bemiddeling, de Stichting Erkenningsregeling Hypotheekadviseurs en de Nederlandse Vereniging van Financieringsadviseurs. Bovendien heeft de commissie de Autoriteit-FM om commentaar op haar ontwerpadvies gevraagd. Deze commentaren heeft de commissie kunnen betrekken in haar vergadering van 1 oktober 2002 bij de vaststelling van haar ontwerpadvies. Nadien is nog commentaar ontvangen van de Federatie Financiële Planners en van de Vereniging Bemiddeling Onroerende Goederen.

93

94

Publicatieoverzicht Advies Bemiddeling in financiële diensten 2002, 94 pp., ISBN 90-6587-838-6 bestelnr. 02/13 Advies Koersen op vernieuwing 2002, 90 pp., ISBN 90-6587-837-8, bestelnr. 02/12 Advies Normering piekblootstelling organische oplosmiddelen 2002, 48 pp., ISBN 90-6587-836-X, bestelnr. 02/11 Advies Het nieuwe leren 2002, 118 pp., ISBN 90-6587-826-2, bestelnr. 02/10

€ 6,80

Advies Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening 2001, 114 pp., ISBN 90-6587-802-5, bestelnr. 01/07

€ 5,65

CSED-rapport: Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen 2001, 140 pp., ISBN 90-6587-797-5, Advies Nieuwe Pensioenwet 2001, 222 pp., ISBN 90-6587-790-8, bestelnr. 01/06

€ 5,65

€ 6,80

Advies Innovatie voor duurzaam voedsel en groen 2002, 88 pp., ISBN 90-6587-827-0, bestelnr. 02/09 € 5,65 Advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006 2002, 288 pp., ISBN 90-6587-821-1, bestelnr. 02/08 Advies Nationale strategie voor duurzame ontwikkeling 2002, 36 pp., ISBN 90-6587-823-8, bestelnr. 02/07 Advies Nieuwe risico’s 2002, 100 pp., ISBN 90-6587-824-6, bestelnr. 02/06 Advies Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002, 366 pp., ISBN 90-6587-818-1, bestelnr. 02/05

€ 12,45

€ 5,65

Advies Arbeidsmobiliteit in de EU 2001, 142 pp., ISBN 90-6587-777-0, bestelnr. 01/04

€ 10,20

€ 6,80

Advies Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020 2001, 84 pp., ISBN 90-6587-776-2, bestelnr. 01/03 € 5,65 Advies Het functioneren en de toekomst van de structuurregeling 2001, 126 pp., ISBN 90-6587-773-8, bestelnr. 01/02 € 6,80

€ 6,80

€ 6,80

ALGEMEEN € 14,75

€ 6,80

Advies Steden op koers 2002, 86 pp., ISBN 90-6587-813-0, bestelnr. 02/03

€ 5,65

Advies EU en vergrijzing 2002, 96 pp., ISBN 90-6587-812-2, bestelnr. 02/02

€ 6,80

Advies Aanvullend advies Nieuwe Pensioenwet 2002, 58 pp., ISBN 90-6587-811-4, bestelnr. 02/01 € 5,65 Advies Nationaal Milieubeleidsplan 4 2001, 58 pp., ISBN 90-6587-807-6, bestelnr. 01/08

€ 6,80

Advies Natuur voor mensen, mensen voor natuur 2001, 66 pp., ISBN 90-6587-783-5, bestelnr. 01/05 € 5,65

Advies Koers BVE 2001, 116 pp., ISBN 90-6587-772-X, bestelnr. 01/01

Advies Nationale CO2-emissiehandel in Europees perspectief 2002, 64 pp., ISBN 90-6587-817-3, bestelnr. 02/04 € 5,65 Rapport Witte vlekken op pensioengebied, quick scan 2001 2002, 94 pp., ISBN 90-6587-815-7, februari 2002

€ 6,80

€ 5,65

SER-adviezen Een jaarabonnement op adviezen die de SER uitbrengt € 90,75 SER-bulletin Maandelijkse uitgave met nieuws en informatie over de SER en de Stichting van de Arbeid Abonnement per kalenderjaar € 24,95 De Sociaal-Economische Raad belicht (folder)

gratis

Knipselkrant Achtergrondartikelen en commentaren op sociaal-economisch gebied uit de dag- en weekbladen (dagelijks). Jaarabonnement € 90,75

Alle uitgaven zijn te bestellen door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 333281 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van bestelnummer of titel. Op aanvraag zenden wij u gratis een uitgebreid publicatieoverzicht toe. Telefoon 070 - 3 499 505.

02 13

Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag ISBN 90-6587-838-6 / CIP


Bemiddeling in financiële diensten

Recommend Documents